419

émanant de l'autorité. Néanmoins, on ne pourra agrandir les bâtiments, ni augmenter le nombre des religieuses, ni introduire de nouveaux ordres, ni instituer une cure dans le couvent sans l'autorisation du h. Etat d'Appenzell Rh.-Ext. en sa qualité de souverain territorial.

Article IV.

Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution du présent arrêté.

Pour la traduction conforme : Elie Ducommun.

# S T #

MESSAGE du

Conseil fédéral à la haute Assemblée fédérale sur les pétitions de bourgeois et de citoyens établis à Appenzell et à Oberegg, au sujet de la Constitution du Canton d'Appenzell Rhôdes-Intérieures.

(Du 24 Novembre 1869.)

Tit., Dans le courant du mois de Juillet il est parvenu, pour ûtre communiqués à l'Assemblée fédérale : 1. Une pétition de bourgeois d'Oberegg, Canton d'Appenzell Eh. Int. ; 2. Une réclamation de citoyens établis dans ce Canton, qui l'une et l'autre ont pour objet l'incompatibilité do l'ordre constitutionnel du dit Canton avec les dispositions de la Constitution fédérale ; 3. Un télégramme d'anciens heimathloses, d. d. 12 Juillet 1869, qui se rattache au recours d'Oberegg, et où l'on offre de prouver que le régime de Rhodes les empêche de participer aux droits de bourgeoisie communale et les exclut de la part aux biens des Rhodes et des communes.

Après .avoir pris connaissance de ces pièces, les Conseils législatifs ont décrété, le 27 Juillet dernier : que ces pétitions, en tant qu'elles se rapportent non point au mode à suivre pour la révision de la Constitution, mais aux motifs fondamentaux invoqués par les

420

pétitionnaires, devaient être renvoyées au Conseil fédéral aux fins d'entendre préalablement le Gouvernement du Canton d'Appenzell Eh.-Int., puis d'examiner la question de savoir si et jusqu'à quel point la Constitution d'Appenzell Eh. Int., soit son application en général , est en contradiction avec la Constitution fédérale, ou la la législation fédérale, et tout spécialement avec les droits assurés aux citoyens établis, en matière d'élection.

Le Conseil fédéral a été en môme temps invité à faire connaître ses vues et à présenter des propositions à la prochaine session d'hiver de l'Assemblée fédérale.

Nous nous sommes fait un devoir de communiquer, sous date du 2 Août, cette décision avec les pétitions au Gouvernement d'Appenzell Eh. Int., en l'invitant à faire un rapport circonstancié dans le sens indiqué par l'arrêté de l'Assemblée fédérale, et à y ajouter les lois et décrets promulgués sur l'exécution de la Constitution.

Sous date du 5 Septembre, le Comité d'Oberegg s'attacha à démontrer au Conseil fédéral que le Gouvernement d'Appenzell Rh.-Int. n'enverrait pas une réfutation au point de vue de l'affaire en elle-même et qu'il chercherait à la clifierer de façon à ce que la justification des griefs ne fût plus possible. Se fondant sur cet allégué, le Comité demanda qua le Conseil fédéral voulût engager le Gouvernement à accélérer sa réponse et que, si faire se pouvait, cette réponse fût communiquée aux pétitionnaires, afin qu'ils fussent mis en mesure de mieux appuyer leur requête, de rectifier les inexactitudes qui seraient renfermées dans cette réponse, et de répliquer. Les pétitionnaires exprimaient, à cette occasion, la conviction que si la haute Assemblée fédérale venait à être éclairée sur l'irrégularité du régime existant dans le Canton d'Appenzell Rh.Int., la Constitution no pourrait y être maintenue plus longtemps.

Nous avons communiqué cet avertissement au Gouvernement d'Appenzell Rh. Int., en l'invitant à ne pas faire attendre trop longtemps sa réponse à la réclamation principale. '7 Par lettres des 12 et 13 Novembre dernier, les citoyens établis et le Comité d'action d'Oberegg ont annoncé au Conseil fédéral que le Gouvernement avait présenté leurs réclamations au Grand Conseil réuni le 8 Novembre, lequel avait nommé une Commission de trois membres, avec mandat d'y répondre dans un contremémoire. Les pétitionnaires protestent" contre ce mode d'agir, en ajoutant qu'ils ne sauraient reconnaître ni la Commission spéciale instituée par le Grand Conseil exclusivement, ni ses conclusions en faveur de la partie adverse ; c'est au Gouvernement qu'incombé ie devoir de répondre ou non à une Commission hostile à la révision et prise dans le sein du Grand Conseil. Les pétitionnaires joignent

421

à cette protestation la demande pressante qu'il plaise au Conseil fédéral de faire examiner par un Commissaire fédéral le régime constitutionnel existant dans le Canton, délégué auquel ils pourraient exposer leurs griefs et démontrer que la Constitution du Canton d'Appenzell Eh. Int. ne saurait, en dépit de tous les efforts du Gouvernement, être maintenue en présence de la Constitation fédérale.

Les Lanclamniann et Conseil du Canton d'Appenzell Eh. Int., et non la Commission du Grand Conseil, ont répondu le 13 Novembre.

Avant de nous occuper du contenu de cette réponse, nous devons jeter un coup-d'oeil sur la marche de la révision constitutionnelle dans le Canton d'Appenzell Eh. Int.

La Constitution actuelle remonte au 26 Avril 1829 et est ainsi la plus ancienne Constitution cantonale de la Suisse. La Landsgemeincle ordinaire de 1868, sur la recommandation unanime du Grand Conseil, décréta qu'un projet de Constitution serait présenté à la Landsgemeinde de 1869. Des délibérations d'une Constituante sortit le projet d'une nouvelle Constitution, lequel a été rejeté par le peuple. C'est ici que commencent les divergences d'opinions. Les pétitionnaires partent de l'avis que le projet de Constitution seul a été rejeté, mais non le décret de révision, qui n'en continue pas moins de subsister ; qu'il n'y a plus lieu de consulter la Landsgemeinde sur la question de la révision, puisque celle-ci a été une fois décrétée et doit être considérée comme pendante jusqu'à l'acceptation d'un projet agréé par la majorité. Lo Conseil constituant nommé en 1868 est toujours eu fonctions jusqu'à ce que son mandat ait pris fin par l'acceptation d'un projet de Constitution, ou jusqu'à ce qu'il soit remplacé par une autre autorité chargée de la révision. Partant de ce raisonnement, les pétitionnaires adressèrent au Grand Conseil une demande tendant à ce que le Conseil constituant fût invité à prendre en nouvelle délibération le projet rejeté et à le soumettre, avec les modifications nécessaires, à une Landsgemeinde extraordinaire.

Le Grand Conseil, ne partageant pas cette manière de voir, décida, le 1er Juillet 1869, de renvoyer la pétition à la Constituante prochaine, de Mars 1870.

Bien que cette décision ne soit pas accompagnée des motifs» on trouve dans l'écrit imprimé de Mr. le Conseiller des Etats Eusch l'exposé complet des vues qui ont dirigé l'Autorité appenzelloise. La Constituante, y est-il dit, a dû considérer sa mission comme terminée par l'achèvement et la présentation de son travail, tout comme, d'ailleurs, dans le Canton d'Appenzell Eh. Int. chaque

422

autorité n'est élue que pour une année. Le Conseil constituant lui-même a décidé qu'il y avait lien de soumettre au peuple purement et simplement les questions relatives à l'acceptation ou au rejet, et une proposition de poser la question de savoir si, en cas de rejet, la Constituante devait reprendre l'affaire en mains, a été formellement écartée. Ici on est parti de l'opinion que, dans le cas du rejet, il n'y avait au sein de la population aucune sympathie pour des innovations en général et que l'on voulait attendre le moment favorable où l'opinion du peuple sera mieux éclairée, en d'autres ternies que la décision est definitive en ce sens que la Constitution en vigueur doit être maintenue et que la demande de révision ultérieure doit être présentée par la voie constitutionnelle.

Après que la Landsgemeinde eut rejeté le projet de Constitution, ainsi argumente le Gouvernement d'Appenzellj il ne restait d'autre alternative que de renvoyer les pétitionnaires à l'unique voie légale donnant à tout citoyen le droit de présenter au Grand Conseil, se réunissant un mois avant la Landsgemeinde ordinaire, des propositions et des projets de loi pour ótre portés à la connaissance du peuple, et pour le cas où le Grand Conseil, dans sa majorité, ne l'appuyerait pas , tout citoyen a le droit de présenter lui-même ses propositions et de demander la votation. On doit reconnaître que la voie indiquée aux pétitionnaires par le Gouvernement d'Appenzell Bb. Int. est celle qui doit être observée pour les révisions ordinaires de la Constitution. On ne saurait prétendre que le mandat de la Constituante pour la nouvelle élaboration d'un projet de Constitution subsiste encore après qu'elle a déclaré que sa mission est terminée et qu'elle a fait formellement abstraction de toute démarche auprès du peuple. La Landsgemeinde s'est bornée pour sa part à rejeter le projet sans demander qu'il lui en fût soumis un nouveau. Un cas analogue s'est présenté en 1854.

Le projet d'une nouvelle Constitution fut à cette époque soumis au peuple, qui le rejeta sans que le travail de la révision ait été repris. Ce fut en 1808 seulement que la Landsgemeinde décréta clé nouveau qu'un projet de Constitution devait être présenté à l'Assemblée ordinaire.

Or, cette voie était trop lente au gré des pétitionnaires ; ils demandèrent à l'Assemblée fédérale de « prendre des mesures pour « que la Constitution cantonale des Rhodes-Intérieures, en tous « points contraire aux dispositions fédérales, soit immédiatement « remplacée par une autre Constitution conforme anx principes des « dispositions fédérales. » En tant que la Constitution d'Appenzell Eh. Int. renferme des dispositions qui sont réellement contraires aux principes de la Cons-

423

titution fédérale, il ne saurait dépendre des autorités d'Appenzell non plus que de la Landsgemeinde de décider s'il y a lieu de laisser subsister ou non de telles dispositions inadmissibles. L'art. 4 des dispositions transitoires de la Constitution fédérale porte : « Les « prescriptions des Constitutions qui seraient contraires aux autres « dispositions de la Constitution fédérale, seront abrogées du jour « où la présente Constitution sera déclarée acceptée. » Nous arrivons maintenant aux griefs articulés par les pétitionnaires et auxquels le Gouvernement a répondu ; nous devons toutefois commencer par rappeler que le Gouvernement se plaint de ce que les pétitionnaires ont porté devant les Conseils de la Confédération toutes les questions de fond avant qu'elles aient été écartées par les autorités cantonales suprêmes et môme avant qu'elles aient été soumises à la discussion d'âne autorité cantonale. LU Gouvernement a cru dès lors pouvoir invoquer le droit fédéral et proposer le rejet des pétitions , en se fondant sur l'incompétence des Autorités fédérales. Ne voulant cependant pas se placer à ce point de vue, il consent à entrer en matière.

Les griefs sont les suivants : 1. Les citoyens établis exposent dans leur adresse du 3 Juillet à l'Assemblée fédérale ce qui suit : « Comme les citoyens établis «n'appartiennent, en leur qualité d'étrangers, à aucune Rhôde et « que les représentants au sein des autorités cantonales sont élus « par les assemblées des membres des Rhodes , tous les citoyens « établis non-seulement se trouvent dans la triste position de ne « pouvoir voter dans les aifaires communales, mais sont encore « exclus des élections pour les autorités cantonales. » Dans une adresse avi Conseil fédéral, du 12 Novembre dernier les citoyens établis disent en outre « qu'il n'existe dans le Canton d'Appenzell Eh. Int. aucune commune dûment organisée, mais seulement des Rhodes, qui ne sont liées à aucun territoire, qui ne forment pas de corporations politiques proprement dites et présentent l'image d'un véritable chaos. » Les Rhodes consistent en divers groupes de familles qui, à la faveur de leur nom, font partie de telle ou telle Rhôde, quel que soit le lieu de leur domicile.

« Ces communautés qui, d'une part, n'ont que le caractère « d'une corporation, représentent, de l'autre, \in certain élément de « corps électoraux politiques, possèdent des biens dits des Rhodes, « c'est-à-dire une fortune qui est administrée par les préposés « comme bien commun. Les membres choisissent annuellement leurs « préposés commis à l'administration de cette fortune ; toutefois, « les membres choisis sont en même temps délégués dans les auto« rites de l'ordre judiciaire et administratif du Canton et occupent

424

« « « « « « «

ainsi la place des Conseillers cantonaux et des juges, qui, dans d'autres Cantons, sont élus par les assemblées communales. Les citoyens établis, qui naturellement ne font partie d'aucune Ehôde, sont dès lors frappés d'incapacité quant aux élections des autorites cantonales, à l'exception des fonctionnaires cantonaux (Landsbeamtenj nommés à la Landsgemeinde, et sont exclus du droit de suffrage et d'élection. » Après cet exposé, les pétitionnaires viennent à parler du projet qui existerait de les répartir dans les Ehôdes, projet contre lequel ils protestent parce que les Rhodes ne les regardent pas et ne les reconnaîtraient pas, puisque le choix des administrateurs de leur fortune de Ehôde ne peut se faire que par les ayants-droit, soit les membres des Ehôdes seuls. Quant au droit électoral dans les cercles des Ehôdes, qu'on voudrait établir, la chose est impossible parce qu'il n'y a point d'arrondissements territoriaux de Ehôde.

Le Gouvernement d'Appenzell Eh. Int. a répondu ce qui suit : Le Gouvernement est élu à la Landsgemeinde à laquelle prennent part les citoyens établis aussi bien que les citoyens du Canton.

En ce qui concerne le choix des capitaines (Hauptleute) et des autres Conseillers, les Ehôdes, bien que par leur caractère fondamental, formant des groupes de familles déterminés, ont cependant aussi chacune une circonscription servant de base territoriale, et l'exercice'du droit électoral n'est pas refusé aux citoyens établis pour les élections aux assemblées de Ehôde dans le cercle desquelles ils demeurent. Il s'agit ici d'un droit du Suisse et la prochaine Landsgemeinde ne manquera pas de décréter, à cet égard, des dispositions de nature à protéger pleinement le droit des Suisses.

2. Les habitants d'Oberegg placent en tête de leur réclamation l'exposé suivant : « Le Canton n'est pas divisé en communes de bourgeois ou « d'habitants à l'égal d'un Etat régulièrement constitué, niais en « Ehôdes. Le Canton tout entier ne forme que deux communes, « Appenzell et Oberegg, dont la première comprend six Ehôdes ; « la seule Ehôde Hirschberg-Oberegg, qui s'est constituée en une « unité territoriale, a formé une commune d'habitants régulière « (Oberegg).

« A Appenzell, continue la plainte, un Conseil hebdomadaire, « soit Conseils avec assistants (Zuzug) , est l'autorité communale «pour les affaires administratives et judiciaires ; à Oberegg, c'est « le Conseil communal.

«L'autorité communale d'Appeuzell, composée des membres « du Gouvernement et des députés de Ehôde des six Ehôdes-Inté« rieures, se considère comme Gouvernement cantonal à l'exclusion

425

« « « «

de la commune d'Oberegg ; elle rend les décrets, fixo les dépenses de -l'Etat et conclut les concordats, sans que nous soyons représentes dans cette autorité, sans que nous en ayons connaissance et que nous ayons rien à dire. » ' Les réclamants d'Oberegg estiment que les décisions d'une semblable autorité communale, au sein de laquelle ils ne sont pas même représentés, ne saurait être par eux reconnues comme obligatoires pour le Canton.

Sur ce point, le Gouvernement déclare ce qui suit : La division en Rhodes résulte du développement historique du pays. En ce qui concerne les rapports réciproque? des Rhodes , les faits mentionnés dans la pétition lui sont inconnus. Les Rhodes-Intérieures sont entre elles clans les mômes conditions d'indépendance que visà-vis de la Rhôde de Hirschberg-Oberegg. La Constitution fait mention du « Conseil hebdomadaire, » ainsi que des « assistants » (Zuzüge), comme étant des autorités cantonales et ne fait qu'énumérer leurs attributions. Il ne peut considérer comme admissible le raisonnement au moyen duquel les pétitionnaires s'efforcent de transformer d'un coup en autorités communales des autorités considérées constitutionnellement et dans la vie pratique comme autorités cantonales ,. pour se prévaloir de ce caractère fictif et en faire l'objet d'une plainte.

3. Un autre grief est exposé comme suit: «Les deux communes des Rhodes-Intérieures, savoir Appenzell et Oberegg , ont actuellement aussi deux caisses communales pour les besoins de leur commune. Il y a une caisse communale à Oberegg ; à Appenzell il y a la trésorerie cantonale ou caisse de l'Etat, dans laquelle les habitants d'Oberegg peuvent verser les contributions pour les besoins de la commune à Appenzell. On cite quelques exemples du compte de l'Etat à l'appui de l'assertion que les six RhodesIntérieures subviennent aux besoins de leur commune à l'aide de la caisse cantonale. » Le Gouvernement expose en substance ce qui suit contre ce grief : L'absence d'organisation communale à rouages compliqués, et la distance d'Oberegg entraîne pour cette contrée certaines particularités qui, par cela même, ne sont ni injustes ni contraires à la Constitution fédérale.

La constitution porte : « Les dites Rhodes (Hirschberg et « Oberegg) administrent séparément leurs propriétés communales et «des pauvres et ont une administration spéciale des pupilles, sous «la surveillance du Canton.» C'est ainsi que les six Rhodes-Intérieures pourvoient en-commun à leur administration des pauvres et ont aussi leurs biens

426

conformément au caractère traditionnel de l'ancienne communauté de limites (Markgenossenschaft). Ces rapports n'impliquent aucune contradiction avec la lettre, le sens et l'esprit de la constitution cantonale et de la constitution fédérale, mais ils dérivent d'un développement historique particulier et sont l'expression fidèle du genre de vie, corroboré par la constitution et l'usage.

En ce qui concerne les subventions de l'Etat aux six RhodesIntérieures, Hirschberg-Oberegg en ont aussi leur part, et sont morne à certains égards privilégiés ; au surplus, il est injustifiable de détacher tel ou tel article d'un compte, et un procédé semblable n'est point de nature à donner une juste idée du véritable état des choses.

4. Le quatrième grief porte sur le t'ait suivant : «II n'existe, est-il dit dans l'adresse d'Oberegg, aucune égalité de droit quant à la représentation au sein du Grand Conseil. Aux termes de la constitution chacune des sept Ehôdes élit 16 députés au Grand Conseil, 'qu'elles soient grandes ou petites. La Ehôcle de Schwendi avec une population de 900 âmes élit 16 membres du Grand Conseil aussi bien que Oberegg avec 2200 et Lehn avec 8200 âmes.

Il y a donc ici une criante inégalité. La paroisse d'Appenzell nomme un administrateur de l'église aux fonctions de Conseiller d'Etat. Nous, citoyens d'Oberegg, nous ne saurions reconnaître l'administrateur de l'église d'Appenzell comme fonctionnaire cantonal ou -Conseiller d'Etat, puisqu'il nous est étranger et que nous ne pouvons concourir à son élection. Aucun administrateur de l'église d'une autre paroisse du Canton n'a qualité de fonctionnaire cantonal. L'assemblée paroissiale nomme aussi le député au Conseil national suisse pour notre Canton et représente le 27° arrondissement électoral de la Confédération.

« Nous, gens d'Oberegg, pendant 21 ans d'existence de la nouvelle Constitution fédérale, nous avons été, par une faveur du Lanclammann , convoqués 2 fois à cette opération fédérale , c'est-à-dire à faire une visite à la paroisse d'Appenzell que nous ne reconnaissons nullement comme assemblée électorale compétente pour le Conseil national ; la Landsgemeinde seule, composée de tous les citoyens du Canton et les citoyens suisses établis, est compétente dans notre Canton pour nommer les députés au Conseil national.

Notre Gouvernement
n'est pas non plus en état de prouver que les personnes établies ont participé à l'élection de ces députés.» A cette réclamation le Gouvernement répond qu'il est .tout au moins singulier que le Comité d'action se plaigne, vis-à-vis des Rhodes-Intérieures, de ce que l'une ou l'autre de ces Rhodes se trouve lésée dans le choix des représentants au Conseil. On n'a

427

pas même cherché à établir que Hirschberg-Oberegg ait été jusqu'ici placé dans une position inférieure à celle des six autres Ehôdes relativement à la représentation au Grand-Conseil. Du reste, ajoute le Gouvernement, les bourgeois d'une Ehôde habitent eu général sur le territoire d'une autre Ehôde ; cette circonstance ne permet pas de supposer qu'où puisse léser les intérêts de certaines Ehôdes et en favoriser d'autres au moyen du chiffre inégal de ht population, le droit électoral restant d'ailleurs le môme pour tous. Toutes les Ehôdes renferment la combinaison des mômes éléments populaires ; chacune d'elles est, pour ainsi dire, représentée elle môme de .nouveau par les autres, et si, d'après le nombre de ses habitants, l'une d'elles nomme trop peu de représentants . la population n'en est pas moins représentée d'une manière uniforme clans les Conseils. C'est pourquoi personne ne s'était plaint jusqu'à présent de ce mode de représentation, pas même les deux Ehôdes les plus importantes, celles de Eüthi et de Lehn. Le Gouvernement admet d'ailleurs qu'il faudra adopter d'autres dispositions à cet égard.

En ce qui concerne la nomination de l'administrateur des paroisses intérieures, le Gouvernement reconnaît que cet administrateur a le caractère d'un fonctionnaire public ; mais il ajoute que la nomination se fait toujours en une assemblée publique, à laquelle les concitoyens de Hirschberg-Oberegg sont libres de prendre part. S'ils ne font pas usage de ce droit cela ne les autorise pas à se plaindre.

Quant aux élections pour le Conseil national, le Gouvernement prétend que les habitants de Hirschberg-Oberegg et les Suisses domiciliés dans le Canton ont été convoqués pour les sept élections qui ont eu lieu jusqu'à présent, et cela par un avis lu eu chaire et dans lequel on se référait expressément à l'art. 63 de la Constitution fédérale. Il en aurait été de même pour l'élection des jurés.

5. La pétition cl'Oberegg signale encore le fait suivant comme dernier objet de plainte : « Nous avons dans notre commune des citoyens établis ressor« tissant à la commune d'Appenzell, de la même manière qu'un «certain nombre de nos ressortissants sont établis à Appenzell.

« Les citoyens des Ehôdes-Intérieures établis à Oberegg y jouissent, « en matière communale, des mêmes droits que les bourgeois « d'Oberegg eux-mêmes, tandis que nos ressortissants établis à « Appenzell n'y jouissent d'aucun droit communal quelconque. Nous « donnons aux Appenzellois la faculté de voter dans nos affaires « communales et d'y coopérer ; à Appenzell, au contraire, nos res-

428

«sertissants, comme du reste tous les citoyens suisses établis, sont «exclus de toute participation aux affaires de la commune. II y a «donc ici une inégalité de position créée par notre constitution en « défaveur des citoyens du Canton et des Suisses établis. » Le Gouvernement répond à cela : que se trouvant passablement écarté Hirschberg-Oberegg soigne ses propres intérêts communaux; que les citoyens du Canton ont non-seulement le droit, mais encore l'obligation de prendre part aux aflaires publiques de la commune ; que, d'après l'exposé du Comité d'action lui-même, l'intérieur du Canton n'a pas d'organisation communale, et qu'il est étrange qu'on réclame pour les ressortissants d'Oberegg une participation à des affaires qui n'existent pas; qu'il est probable que les pétitionnaires avaient dans l'idée la participation aux biens do corporations dont on rencontre un grand nombre dans l'intérieur du pays, mais que les droits de co-propriété sur ces biens se déterminent exclusivement d'après la manière d'être des anciennes corporations et diverses dispositions tout à fait positives.

6. Enfin, nous devons mentionner la plainte des heimathloses.

Dans la réclamation signalée au commencement du présent message , les anciens heimathiloses se plaignent de ce que l'organisation des Rhodes leur interdit toute participation aux droits des ressortissants de la commune et les exclut de tout droit de copropriété aux biens de la Khôde ainsi qu'aux biens communaux.

Le Gouvernement répond qu'on leur a reconnu formellement, depuis leur incorporation, le droit de voter dans les élections auxquelles procèdent les assemblées de la Kkôde sur le territoire de laquelle ils sont domiciliés , mais que quant à la participation aux biens des Ehôdes et aux biens communaux, on s'en tient aux dispositions de l'art. 2 de la loi fédérale sur le heimathlosat, du S Décembre 1850.

Dans ses « Remarques sur la révision, de la Constitution d'Appenzell Rhodes-Intérieures et sur les pétitions y relatives pendantes devant l'Assemblée fédérale», Mr Rusch, député au Conseil des Etats, traite cette question avec plus de détails que le Landammann et le Conseil.

Comme cette brochure imprimée se trouve entre les mains des membres de l'Assemblée fédérale, nous pouvons nous abstenir pour le moment d'examiner d'une manière approfondie les explications qu'elle renferme, et nous borner à renvoyer à cet écrit.

Toutefois, eu égard à l'organisation patriarchale qui existe encore' dans le Canton d'Appenzell Rhodes-Intérieures, il ne sera pas inutile d'emprunter à l'Annuaire de la statistique suisse un extrait

429

d'un travail de la section cantonale appenzelloise ayant pour titre : «L'organisation communale dans le Canton d'Appenzell Rhodes-Intérieures. » Les renseignements que fournit cette publication pourraient contribuer fortement à donner une idée plus complète de la vie publique du peuple appeuzellois et à jeter quelque lumière sur l'état de choses dont il est question ci-dessus.

Comme l'auteur de cet écrit a un but purement scientifique et que la position objective qu'il prend n'a rien de commun avec, le conflit actuel, nous pouvons nous tier à l'exactitude de sa description.

Il fournit les renseignements suivants sur l'organisation communale d'Appenzell Rhodes-Intérieures : « Soit pour la division des communes, soit pour leur organi« sation intérieure, le Canton d'Appenzell Rh. Int. se trouve dans « des conditions toutes particulières, qui méritent d'être examinées « à fond pour qu'on puisse s'en rendre un compte exact.

« Si l'on compare l'organisation communale actuelle d'Appen« zeli Rh. Int. avec l'état des communes immédiatement avant la.

« séparation d'Appenzell en deux parties indépendantes , nous re« marquons une grande stabilité, qui résulte de l'exposé historique « suivant : « On sait que le Canton d'Appenzell. composé de la paroisse « d'Appenzell avec les six Rhodes-Intérieures , et des- six Rhôdes« Extérieures, a été séparé en deux demi - Cantons en 1597, à la « suite de la réformation et sur une base entièrement confession« nelle. La paroisse d'Appenzell et les six Rhodes-Intérieures avec « la population d'Oberegg et d'Oberhirschberg restée catboliquo « furent adjugées au demi - Canton d'Appenzell Rhodes-Intérieures, « et l'autre partie de la population, qui avait passé à la religion « réformée, au demi - Canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures. Or, « comme il s'agissait par cette séparation de créer, d'après la con« fession religieuse, deux Etats indépendants, composés de leurs co« religionnaires respectifs et du territoire qu'ils habitaient, chacune « des deux parties suivit le chemin qui lui était propre, se chargea « de son gouvernement et parcourut, sans aucune influence de la « part de l'autre, les diverses phases de son développement. Mais «. tandis que dans les Rhodes-Extérieures les Rhodes attribuées à « cet Etat se constituèrent eu communes politiques autonomes, les « Rhodes-Intérieures restèrent unies à la paroisse d'Appenzell avec « laquelle elles n'ont formé jusqu'à ce jour qu'wwe seule commune « politique. Il n'en fut pas ainsi dans les deux localités d'Ober«hirschberg et d'Oberegg, restées catholiques et attribuées par ce

430

« motif aux Rhodes-Intérieures. De moine qu'après la division du « territoire, les habitants réformés de ces deux localités s'étaient «constitués en une commune, qui forme actuellement la paroisse « de Reuti. appartenant aux Rhodes-Extérieures, de môme aussi les « habitants catholiques instituèrent deux communes complètement «indépendantes l'une de l'antre, les Rhodes de Hirschberg et « d'Oberegg , lesquelles forment ensemble la commune paroissiale « d'Oberegg , et qui, abstraction faite des attributions revenant à «chacune d'elles, ne comptent, d'après la Constitution, que pour « une Rhôde ou commune politique. » » Nous avons par en qui précède décrit au point de vue histo« rique la formation des communes politiques ; mais il nous reste « encore à mentionner le fait que par la suite des temps quelques « localités se sont séparées de la paroisse d'Appenzell, ont constitué « des communes paroissiales particulières et ont obtenu leur indépen« dance sauf certaines restrictions. Les cercles ou districts scolaires, «revêtus de quelques droits administratifs, sont aussi d'origine « récente. » » La division en Rhodes, maintenue dans tout le pays intérieur « de même que dans la commune d'Oberegg après la séparation, a « aussi quelque chose d'historique. Comme l'histoire nous le démontre, « l'armée appenzelloise, dès l'époque des luttes pour l'indépendance «d'Appenzell, avait été répartie territorialement ou d'après des « noms de familles, en troupes (Rotten, Rhoden) commandées cha« cune par un capitaine. Cette division par Rhodes s'est maintenue « clans le peuple avec la môme dénomination et elle a été conservée « dans le demi-canton d'Appenzell Rhodes-Intérieures après la sépa« ration du Canton en deux parties et jusqu'à -nos jours. Mais, a « l'exception de celles de Hirschberg et d'Oberegg, ces Rhodes n'ont « pas de signification, si ce n'est que sous la forme d'assemblées « électorales politiques elles nomment les représentants de l'ensemble « dn peuple dans les autorités cantonales, et qu'elles peuvent ad« ministrar un petit bien qui leur appartient en propre (sous ce « dernier rapport à la façon d'une corporation). Nous mentionnerons « brièvement encore, en parlant des communes politiques, diverses « particularités qui se sont maintenues dans cette organisation des « Rhodes depuis son origine, ou qui se sont produites plus tard par « suite de circonstances particulières.

» Après ces observations sur le développement historique de « l'organisation communale, nous passerons à la classification des « communes, et en premier lieu aux Communes politiqîies, « avec leurs différentes manières d'être. Si à propos de cette caté« gorie nous comprenons les communes d'habitants comme des

431 « unités territoriales composant l'ensemble du territoire de l'Etat « sous le rapport de la police et de l'administration, et lus com« mîmes bourgeoises comme des corporations restreintes appelées à « gérer le fonds des pauvres, nous trouvons. en nous plaçant à ce « point de vue et en suivant le développement historique de l'or« ganisation communale dans les Rhodes-Intérieures, qu'à l'exception « d'Oberegg toutes les parties du demi-canton sont réunies eu une « seule grande commune ; car pour toute cette partie du territoire « c'est une autorité centrale qui exerce les attributions de police, « et toujours en exceptant Oberegg, tous les fonds des pauvres sont « gérés en commun. D'après ce qui précède on ne peut guère ad« mettre qu'il y ait réellement des communes politiques distinctes ; « il en résulte plutôt que le Canton d'Appeuzell Rhodes-Intérieures «n'est divisé qu'en deux communes politiques, savoir; la commune « d'Appenzell, composée de tout le Canton sauf Oberegg, et la commune « d'Oberegg. En effet cette dernière possède, aux ternies de la Cons« titution , une administration spéciale du fonds des pauvres et une « organisation tutélaire qui lui est particulière, de même qu'elle a « sa propre police, de sorte que sous tous les rapports elle cous« titue une commune autonome. On rencontre néanmoins, à Ober« egg, comme dans le reste du Canton, des particularités que « nous ne manquerons pas de signaler ici. Oberegg q u i , aux «termes de la constitution, est considéré comme une seule «Bhôde, c'est-à-dire uue seule commune politique, n'en ust pas « moins divisé en deux parties (demi-Rhodes), Hirschberg et Obérée egg, dont chacune possède son administration du fonds des « pauvres, son autorité tutélaire, voire même sou propre Tribunal « civil de Irc instance, et se trouve ainsi constituée, sur la base « d'une complète indépendance. Mais comme malgré cela les deux « demi-Rhodes ne sont comptées que pour une et ne sont également « représentées que pour une seule Rhôde dans les autorités canto« nales, on peut dire, eu égard à la subdivision actuelle, qu'il existe « à Oberegg une commune d'habitants et deux communes bour« geoises. On trouve à Oberegg une autre particularité : les deux « demi-Rhodes sont de nouveau réunies en une seule commune «paroissiale, avec cette seule exception qu'une petite partie de « Hirschberg appartient à la paroisse St. Galloise de Bernek et « une parcelle plus petite encore d'Oberegg à la paroisse St. Galloise « de Marbach. Quant à la police, elle est exercée sur tout le terri « toire des deux demi-Rhodes par une seule et môme autorité.

«Si, se plaçant au point de vue ci-dessus indiqué, l'on cousi« dère le Canton d'Appenzell Rhodes-Intérieures comme formant de «la manière précitée deux communes (Appenzell et Oberegg), il « reste encore à expliquer les conditions dans lesquelles se trouvent

432

« les Rhodes. On peut voir par l'exposé historique du développe« ment de l'organisation communale dans les Rhodes-Intérieures « comment les Rhodes ont surgi avec un caractère purement per« sonnel, c'est-à-dire comment elles se sont constituées dans les « premiers temps de la vie publique appeuzelloise, comment elles « se sont ensuite maintenues sans qu'on ait tenu compte du clomi« eile ou du séjour de leurs ressortissants, composées exclusivement « comme elles l'étaient des personnes qui se trouvaient attribuées à « chacune d'elles. Ce qui intéresse encore, c'est donc de savoir, si « tant est que ces Rhodes ont des attributions et des droits collec« tifs, quel rôle elles remplissent dans l'ensemble comme membres « de l'Etat, et jusqu'à quel point elles ont à remplir des fonctions «viables. » «D'après la Constitution, le Canton se divise, d'après les familles, en 7 Rhodes, savoir : 1. Schwendi, 2. Riithi, 3. Lehn-Dorf, 4. Schlatt-Haslen, 5. Gonten, ü. Rinkenbach-Stechlenegg, laquelle est divisée en deux clemiRhôdes, celle de Kinkcnbach et celle de Stechlenegg, 7. Hirschberg-Oberegg, divisée de la môme manière en deux parties.

« Ces Rhodes, ainsi que nous l'avons dit, n'ont pas de limites territoriales, elles sont désignées uniquement par des noms de famille; on comprend que si dans l'origine les membres d'une même famille vivaient ensemble, il y a eu, depuis cette époque et par la suite des temps, de nombreux changements de donîicile, qui les ont répartis sur tout le Canton, de sorte que dans tous les hameaux on trouve un mélange de ressortissants des diverses Rhodes. A Oberegg cette confusion est moins sensible, parce que les deux demi-Rhodes sont séparées territorialement.

« Les ressortissants ou bourgeois d'une des Rhodes personnelles instituées dans la partie intérieure du Canton, si l'on peut leur donner cette dénomination, n'ont de vie commune entre eux qu'en ce sens qu'ils se réunissent chaque année pour élire les représentants de leur Rhôde dans les autorités cantonales. Chaque Rhôde nomme 8 membres du Petit Conseil et 8 membres du Grand Conseil, et les Conseillers nommés par les Assemblées de Rhodes forment aussi bien le Petit Conseil (première instance judiciaire et autorité administrative des 6 premières Rhodes), que le Grand Conseil du Canton. Ici encore, les deux demi-Rhodes de Hirschberg

438

et d'Oberegg font exception. Bu égard à leur position géographique, elles possèdent un Tribunal civil de Ire instance, et par conséquent ne sont représentées qu'au Grand Conseil par les fonctionnaires de la Rhôde. Les ressortissants d'une Rhôde ont aussi une certaine solidarité entre eux par la possession d'un petit fonds collectif dont la gestion est confiée aux fonctionnaires nommés comme il est dit ci-dessus. Il parait que ce fonds était primitivement destiné à venir on aide aux soldats blessés dans une campagne et aux veuves de ceux qui auraient succombé, de sorte qu'on peut le considérer comme ayant été d'abord un fonds pour les invalides. Il est toutefois très-douteux que dans le cas d'une guerre le capital mis en réserve soit affecté à cette destination, et l'on ne s'écarte pas de la vérité en prétendant que les biens spéciaux des Rhodes restent maintenant en caisse sans but précis, de sorte que lors d'une division future du pays en communes politiques proprement dites, ces biens pourraient être avantageusement utilisés si on les employait k consolider la nouvelle administration communale. A en juger par cette division des Rhodes d'après les familles ou plutôt d'après les noms de famille, et surtout eu égard à l'absence des fonctions et attributions revenant à une commune indépendante, on devrait les considérer comme des bourgeoisies restreintes ou des corporations, plutôt que comme des communes d'habitants ou des communes bourgeoises locales ; en effet, elles ne possèdent guère le caractère de ces dernières qu'en ce sens que les familles (sauf à Oberegg) sont répandues sur l'ensemble du territoire du Canton et que les Rhodes elles-mêmes, si l'on veut les considérer comme des corps électoraux particuliers à cause des nominations auxquelles elles ont à procéder, ont sous ce rapport une certaine importance politique. Mais co qui a été dit ci-dessus des Rhodes au point de vue général et au point de vue particulier ne peut guère être résumé que de la manière suivante:.Bien qu'elles présentent quelques traits et quelques vestiges de la commune indépendante, elles n'en forment pas moins un ensemble pour tout ce qui constitue les qualités essentielles d'une organisation cjmmunale particulière, et (sauf pour ce qui concerne Oberegg) elles se présentent uniquement comme un tableau dont toutes les parties sont intimement liées, comme une grande commune politique; c'est pourquoi dans la plupart des cas on est obligé de traiter et de combiner les données de statistique en se plaçant à ce point de vue.

« On rencontre un grand nombre de corporations proprement dites, qui, relativement à la gestion de leurs biens spéciaux, jouissent d'une indépendance complète en ce sens qu'elles prononcent sans aucune immixtion de l'Etat sur la gestion de leurs propriétés, de leurs biens-fonds et de leurs autres capitaux, parce qu'en leur Feuille fédérale Suisse. Année XXI. Vol.'IU.

32

434

qualité de personnes juridiques elles jouissent de la protection de la loi pour tout ce qui constitue leur avoir. Quant à ces biens, la notion de la libre possession n'est limitée qu'en ce que l'Etat ne permettrait pas aux corporations de les aliéner ou de les diminuer d'uno façon quelconque au détriment des générations futures. L'Etat s'efforce de conserver ces biens intacts pour les descendants, et ce qui prouve le mieux qu'il cherche à les augmenter, c'est le fait qu'on ne peut les affecter à une destination publique et qu'ils sont même affranchis de tout impôt. » « Notre Canton ne compte pas moins de 17 corporations de ce genre, qui possèdent ensemble une fortune de fr. 2,224,000.

Communes paroissiales, « II n'y » dans les Ehôdes-Intérieures que 5 communes paroissiales possédant les attributions qui les rendent indépendantes.

« Comme nous l'avons indiqué plus haut, ces 5 communes paroissiales sont, d'une manière générale, autonomes quant à leur administration ; cependant cette autonomie se trouve limitée sur certains points, qui donnent aussi lieu à des particularités. L'une de ces restrictions apportées à l'indépendance de l'administration paroissiale se rencontre d'abord dans le fait que quatre de ces communes ou corporations de paroisse (Kirchhören) doivent de temps à autre soumettre leurs comptes à l'autorité cantonale. On ne réclame pas cette reddition de comptes de la paroisse d'Oberegg, de sorte que, sous ce rapport comme sous les autres, Oberegg est plus indépendant que les autres communes paroissiales du Canton.

« Nous ne devons pas oublier non plus cette particularité qu'à l'élection do l'administrateur de l'église à Appenzell tous les habitants du Canton, et à celle du sacristain de l'église paroissiale d'Appenzell tous les ressortissants des autres paroisses, sauf les habitants d'Oberegg, sont aptes à voter. Cette participation générale à l'élection de l'administrateur de l'église provient du fait que ce dernier est considéré comme fonctionnaire cantonal et qu'en sa qualité d'homme d'Etat et de magistrat il est nommé par l'ensemble des électeurs du Canton.

Communes scolaires.

« En ce qui concerne les communes scolaires nous devons faire observer avant tout que le fonds d'école, considéré à un certain point de vue, rentre exclusivement dans le domaine cantonal, et que sous d'autres rapports il est administré comme s'il appartenait à une communauté particulière et par les organes ordinaires de cette communauté. Ce dernier caractère ressort notamment du fait que la commune d'Oberegg, éloignée des autres communes du Canton,

435

est exclue par celles-ci de toute participation à la gestion du dit fonds.

« Dans les 4 arrondissements scolaires d'Oberegg il existe à cet égard des administrations distinctes et indépendantes, de sorte que l'organisation des écoles dans cette commune a tous les caractères d'une affaire exclusivement communale. En effet, dans chacun des arrondissements scolaires, la commune, soit l'assemblée des participants, élit un Conseil d'école, le personnel enseignant et les administrateurs chargés de la gestion du fonds d'école. Chaque arrondissement possède son propre fonds d'école, au moyen duquel il salarie le personnel enseignant et pourvoit aux constructions ainsi qu'aux réparations à faire dans les locaux. L'Etat n'a donc pas d'autres attributions scolaires dans la commune d'Oberegg que celles que doit nécessairement avoir partout une autorité cantonale, c'està-dire la haute surveillance, la fixation de la méthode d'enseignement, le contrôle des Conseils d'école, etc.

« Les conditions dans lesquelles se trouvent les administrations scolaires dans les 11 autres arrondissements sont quelque peu différentes, car, ainsi que nous l'avons indiqué, on y rencontre encore eu partie un mélange d'affaire cantonale et d'affaire communale.

A l'exception des écoles du chef-lieu, dont les régents sont nommés par le Grand Conseil lui-même et où l'autorité scolaire supérieure, soit la Commission cantonale des écoles, remplace le Conseil d'école local, les membres de la communauté scolaire nomment les instituteurs dans chaque arrondissement, sur le préavis et les indications de l'autorité scolaire supérieure.

« On voit qu'en l'absence de dispositions législatives énergiques quant à l'organisation communale, la plupart des éléments de cette organisation ont été constamment centralisés au chef-lieu (dans l'ancienne paroisse d'Appenzell), ce qui est surtout le cas relativement aux communes politiques. Ces dernières ont encore à séparer leurs éléments constitutifs et ont bien des phases à parcourir avant d'obtenir leur pleine indépendance ; il faudra que les vestiges de ces communes reçoivent une impulsion puissante, opposée à la centralisation de tous les intérêts communaux au chef-lieu, et l'on pourrait môme dire séparatiste, avant qu'il en sorte des collectivités conformes à la notion de la commune autonome.

« II
résulte de l'état de l'organisation communale des Ehôdes « Intérieures tel que nous venons de l'exposer, qu'avec le développe« ment défectueux des communes on ne peut pas songer à une « organisation complète des autorités communales et que, grâce à « la centralisation actuelle, un grand nombre de fonctions qui, dans « des conditions régulières, devraient rentrer dans la sphère d'activité » des autorités communales, sont attribuées aux collèges cantonaux.

436 « Tandis qu'à Oberegg les deux demi-Rhodes aussi bien que la paroisse « et les 4 arrondissements scolaires nomment librement leurs autorités « communales spéciales et leurs fonctionnaires pris dans le sein d& « la paroisse, de la Rhôde ou de l'arrondissement, c'est-à-dire de « l'assemblée électorale que cela concerne, les six Rhodes Intérieures« n'ont point à élire leurs autorités communales, parce que, nous le « répétons, la plupart des fonctions communales sont attribuées à « l'autorité centrale du Canton. Or, cette autorité est composée « des fonctionnaires cantonaux nommés par la Landsgemeinde et « d'une partie des fonctionnaires des Rhodes élus par les Rhodes « elles-mêmes.

« Les fonctionnaires cantonaux qui résident dans la paroisse« d'Appenzell y remplissent même les fonctions du Conseil d'église^ « Quant à la qualité d'électeur, la Constitution prescrit que « tout citoyen du Canton âgé de 18 ans révolus et qui n'a pas été « privé de ses droits civiques par un jugement pénal peut prendre « part aux votes. Les citoyens suisses domiciliés dans le Canton « possèdent naturellement le môme droit. En acquérant la qualité « d'électeur, tout citoyen comme tout Suisse établi devient éligible « et est par cela même tenu d'accepter sans condition les fonctions « communales qui pourraient lui être conférées. L'obligation absolue « d'accepter des fonctions existe donc encore dans le Canton d'Appen« zeli R.-Int.

« II n'y a pas de prescriptions ni de conditions déterminées « pour l'établissement dans les Rhodes-Intérieures ; à cet égard et « notamment pour l'établissement de Suisses d'autres Cantons on « s'en tient simplement aux dispositions de la Constitution fédérale « et des lois de la Confédération.

« Lorsqu'une personne a acquis le droit d'établissement elle «jouit immédiatement de tous les avantages qiù en résultent, et « ces avantages sont plus considérables que dans bien d'autres Can« tons. Le Suisse établi qui ne possède pas d'immeubles, par exemple, « c'est-à-dire pas de propriétés foncières, de maisons, de terrains, «est entièrement affranchi de tout impôt, alors même qu'il aurait « une grande fortune mobilière, consistant en marchandises, en bétail,.

« en meubles, etc. Le Suisse établi entre, dès qu'il a obtenu l'éta« blissement, en pleine jouissance de ses droits politiques, et, tandis « que dans d'autres Cantons l'exercice de ces droits dépend d'un « certain temps de séjour, il peut les exercer immédiatement dans « le Canton d'Appenzell R.-Int. au même titre que les citoyens du « Canton.

« Si, d'après ces principes, on considère les six Rhôdes-Inté« rieures comme constituant une seule commune politique, on voit

437

« que dans cette grande commune non-seulement les collèges can« tonaux sont substitués aux autorités communales, mais qu'en outre ·« la Landsgemeinde remplace l'assemblée de commune. Il est sin« gnlier que la Landsgemeinde, assemblée électorale comprenant « tons les ressortissants du Canton et les Suisses établis (et à la« quelle, par conséquent, les habitants d'Oberegg sont appelés à « prendre part), ait en môme temps le caractère d'une Assemblée « communale; il en est cependant ainsi, et cela parce qu'en suite « de la centralisation générale qui existe dans la sphère d'activité « du Gouvernement, toutes les attributions d'une, autorité commu« naie, ou du moins la plupart d'entre elles, sont conférées au « Gouvernement lui-même. Si donc la Landsgemeinde élit le Gou« vernement du Canton, elle nomme aussi par la môme occasion « l'autorité de la commune politique d'Appenzell. Il n'y a pas d'as« semblée communale spéciale composée des habitants des six Rhodes « Intérieures à l'exclusion de celle d'Oberegg, et dès lors on peut « dire simplement, en ce qui concerne les attributions de l'assem« blée communale et de l'autorité de la commune à Appenzell, que « la Landsgemeiude et l'assemblée communale sont une seule et « môme chose, que le Gouvernement et l'autorité de la commune « sont confondus en une seule autorité, qu'il n'y a pas de diffé« rence entre les affaires communales et les affaires cantonales. Si « nous ne l'avions pas déjà fait a plusieurs reprises, nous aurions « encore à faire remarquer à cette occasion et à titre de particu« larité, que malgré cela les Rhodes (réunions des citoyens ou bour« geois du Canton répartis d'après les noms de famille) ont toutes « les années leurs assemblées régulières, qu'elles y nomment leurs « fonctionnaires de Rhodes en qualité de membres des Autorités « cantonales, et qu'elles y prennent connaissance des résultats de « l'administration de leurs fonds spéciaux.

« « « « « « « « « « « « «

« Dans les deux demi-Rhodes de Hirschberg et d'Oberegg l'assemblée communale a d'autres compétences, et les autorités des deux communes ont leurs attributions déterminées. Les deux assemblées de Rhodes nomment librement dans leur sein les présidents et les autres fonctionnaires de chacune des Rhodes ; on leur soumet le rapport annuel et les comptes pour l'ensemble de l'administration ; elles décident les constructions, les réparations, décrètent lès impôts communaux et exercent, en général, tomtes les attributions appartenant à une commune politique qui existe par elle-même. Comme les deux Rhodes ou communes, et cela par suite de la position géographique toute particulière d'Oberegg, les deux autorités possèdent des attributions fort étendues; elles exercent, sans immixtion du Gouvernement cantonal, le pouvoir exécutif pour l'application des décisions communales; elles sont

438

« « « «

pour les deux demi-Bhôdes le Tribunal civil de premierò instance; elles sont chargées de la police et prononcent sur les simples contraventions aux règlements; enfin, elles pourvoient d'une manière générale à l'ensemble des branches de l'administration.

« « « « « « « « « « «

« L'étrange disposition relative à la division des communes,.

d'après laquelle il n'existe qu'une commune d'Appenzell et une d'Oberegg, a pour conséquence nécessaire le fait que la plupart des fonctions des autorités de commune (car il en est qui rentrent dans la sphère d'activité des autorités communales) ne sont exercées qu'en deux endroits, c'est-à-dire à Oberegg pour la commune de ce nom et à Appenzell pour tout le reste du Canton,.

et, surtout à Appenzell, il en résulte souvent une confusion des affaires cantonales et des affaires communales. 11 ne saurait d'ailleurs en ótre autrement, notamment dans un Canton où le Grouvernement cantonal représente lui-même toutes les fractions communales et remplit toutes les fonctions particulières à ces fractions.

« L'assistance des pauvres n'est également gérée qu'à Oberegg comme attribution communale, et cela par chacune des Bhôcles ; dans le reste du Canton c'est là xine affaire collective, car le Gouvernemeut cantonal, qui a à sa disposition une caisse des pauvres commune aux six Rhodes intérieures, pourvoit à l'administration centrale de cette branche des services publics pour tontes les parties du territoire. Le pays est, à la vérité, divisé jusqu'à un certain point en arrondissements pour l'assistance des pauvres, mais ces arrondissements reçoivent les secours de la caisse généraie et ne servent qu'à faciliter l'administration centrale. Aussi sont-ils placés sous la surveillance et la direction immédiates de l'Autorité du Canton.

« II n'existe pas de loi sur les impositions communales. Dans « la partie principale d'Appenzell on ne réuuit les fonds nécessaires « pour l'assistance des pauvres qu'au moyen d'un prélèvement qu'ac« corde le Grand Conseil sur les impôts cantonaux ordinaires, les« quels doivent être perçus d'après le cadastre sur toutes les pro« priétés immobilières. Ces fonds ne peuvent ótre affectés qu'aux « besoins de l'assistance. A Oberegg on trouve de nouveau un autre « système, établi par des ordonnances locales. Chaque commune de « cette Rhcde impose ses ressortissants au prorata de leur fortune, « ce qui se pratique aussi dans la commune paroissiale, dans les « arrondissements scolaires et dans les deux demi-Rhodes pour les « besoins particuliers des établissements que cela concerne.

« II en est de même pour les travaux publics. Ce n'est égale« ment qu'à Oberegg que ces travaux sont une affaire réellement « communale; chacune des deux demi-Rhodes pourvoit pour elle-

« « « « « « « « « « «

439

« « « « « « « «

môme à cette branche de l'administration. Dans le reste du Canton, c'est-à-dire dans la commune d'Appenzell, les travaux publics sont une affaire quasi-cantonale, qu'on gère aux frais de la caisse de l'Etat. Comme les demi-Rhodes de Hirschberg et d'Oberegg contribuent aussi à ces dépenses par leur participation à l'impôt cantonal, on leur accorde sur la caisse de l'Etat des subsides proportionnels pour les travaux qu'elles exécutent et administrent à leurs propres frais.

« Quant à la police, nous ferons observer qu'elle est adminis« trée a Appenzell par la Direction de police, qui y pourvoit, en « général et en particulier, par l'intermédiaire de ses agents subal« ternes, de sorte que cette partie de l'administration su trouve « exclusivement et directement entre les mains de l'Autorité cen« traie de police, sans aucune coopération de la part d'employés « quelconques dans les paroisses ou d'autres localités du pays. Oberegg « a son service spécial de police, dont les frais sont supportés par « la caisse de l'Etat, comme ceux de la police du reste du Canton.

« Enfin, on conçoit qu'en l'absence d'une organisation commu« uale régulière les communes ne concourent en rien aux fonctions « de l'Etat pour ce qui concerne la justice (exécution) et les im« pots cantonaux, le Gouvernement remplissant directement ces .< fonctions pour la partie principale du Canton, tandis qu'à Oberegg « les fonctions executives sont l'affaire des autorités locales. » Tels sont les renseignements que nous fournit l'extrait du mémoire précité.

En matière de tutelles et sous bien d'autres rapports de la vie publique et de l'administration communale, les Rhodes-Intérieures ont aussi une autre organisation que les Rhodes de Hirschberg et d'Oberegg. Cette inégalité dans la position des deux parties du pays paraît toutefois reposer moins sur des dispositions constitutionnelles que sur des circonstances provenant de faits historiques. En particulier, le chef-lieu du Canton, le bourg d'Appenzell avec les localités avoisinantes, a su prendre peu à peu une position spéciale et privilégiée, tandis que Hirschberg-Oberegg a tendu plutôt à s'isoler. Néanmoins, comme nous l'avons déjà fait observer, les institutions actuelles du Canton reposent sur des faits acquis bien plutôt que sur des dispositions constitutionnelles. Les pétitionnaires eux-mêmes ne citent aucune des prescriptions de cette Constitution qu'ils attaquent comme ne pouvant plus être conservée ; leurs réclamations se rapportent plutôt à l'ensemble des institutions publiques, qu'ils estiment être en contradiction avec l'esprit et la lettre de la constitution fédérale. Mais si les Autorités de la Confédération voulaient faire droit à la demande des péti-

440

tionnaires -- en ordonnant qu'il soit procédé immédiatement à une révision de la Constitution par la raison que la Constitution actuelle d'Appenzell Rh. Int. est dans toutes ses parties en contradiction avec la Constitution fédérale -- il faudrait pour prendre une pareille décision, d'une part avoir devant soi des dispositions réellement inconstitutionnelles et, d'autre part, pouvoir constater que les autorités ou le peuple d'Appenzell se refusent à prêter les mains à l'abrogation de ces dispositions. Or, la question ne se présente ni d'un côté ni de l'autre d'une manière assez absolue pour qu'on puisse procéder de cette façon vis-à-vis du Canton d'Appenzell. En ce qui concerne l'état de choses intolérable qu'abrité la Constitution, il y a encore sur l'existence de certains faits des divergences d'opinions qui devraient avant tout être écartées. Les pétitionnaires semblent le comprendre eux-mêmes, car ils demandent au Conseil fédéral qu'il envoie sur place un Commissaire avec mission de s'assurer des faits. Pour pouvoir apprécier les réclamations dans toute leur étendue il y aurait lieu, en effet, de s'enquérir de nouvelles explications sur divers points, sur lesquels nous ne voulons pas nous étendre plus longuement parce que nous n'estimons pas que cela soit nécessaire. En outre, les pétitionnaires signalent aussi quelques inégalités qui ont leur origine dans la nature des circonstances et qui peuvent parfaitement se concilier avec les dispositions d'une Constitution tout-à-fait normale.

Ils se sont évidemment laissé diriger dans leur déma.rche par une supposition erronée ; ils pensent, en effet, que le Conseil constituant nommé en 1868 doit continuer à remplir ses fonctions jusqu'à ce qu'une nouvelle Constitution ait été adoptée. Nous avons montré plus haut qu'il n'en est point ainsi. Le Conseil constituant de 1868 a reçu un mandat déterminé et limité, qui a eu son exécution par l'élaboration du projet de Constitution et sa présentation au peuple. Pour qu'il soit procédé à un travail ultérieur de révision, il faut que l'ancien Conseil constituant ou un nouveau reçoive à cet effet un mandat positif de la part de ceux qui sont compétents à cet égard. C'est ce qui n'a pas encore eu lieu jusqu'il présent. Il nous paraît dès-lors que le Gouvernement des Rhodes Intérieures a renvoyé avec beaucoup de raison et a dû renvoyer les pétitionnaires au mode de procéder prescrit par les dispositions constitutionnelles en vigueur. Mais même abstraction faite de cette circonstance, il nous paraît beaucoup plus convenable et plus conforme à ce qui se pratique d'ordinaire dans la vie publique suisse, que le peuple du Canton d'Appenzell Eh. Int. résolve lui-même ses questions constitutionnelles, comme le font les autres Cantons. La Constitution actuelle des Rhodes-Intérieures existe depuis 20 ans sans qu'un seul habitant du Canton ait songé à l'attaquer comme

441 contraire au droit fédéral ; on comprend dès lors qu'à cette longue période on veuille ajouter un laps de temps relativement court pour obtenir le môme résultat par une voie régulière et naturelle. On peut admettre que par ce moyen la question sera résolue à la satisfaction du peuple appenzellois ; s'il ne devait pas en être ainsi, le Conseil fédéral soumettrait, cela va sans dire, l'état de choses constitutionnel des Ehôdes-Intérieures à un examen approfondi, et, au cas où ce Canton persisterait à vouloir maintenir des dispositions qui ne peuvent être conservées, l'Assemblée fédérale serait saisie de propositions propres à faire cesser les abus qu'on aurait constatés.

Attendons par conséquent l'expiration de ce court laps de temps, dans l'espoir que les Chambres fédérales auront, dès l'année prochaine, l'occasion d'accorder la garantie de la Confédération à une nouvelle Constitution d'Appenzell Ehôdes-Intérieures!

Cet espoir se justifie quand on considère que le peuple et les autorités d'Appenzell sentent généralement que l'état de choses actuel ne peut être maintenu. Nous en trouvons la preuve dans les faits suivants: La Landsgemeinde ordinaire du 26 Avril 1868 a décidé avec une -rare unanimité qu'il serait procédé à l'élaboration d'une nouvelle Constitution, et c'est avec enthousiasme, comme l'indique le Conseil constituant dans son adresse au peuple, qu'elle a choisi les personnes dans lesquelles elle avait confiance pour accomplir cette oeuvre. Malgré la chaude recommandation de l'autorité, la Landsgemeinde de 1869 a rejeté le projet qui lui était présenté, mais ce n'est qu'à une faible majorité, de sorte qu'il est à prévoir qu'un nouveau projet sera adopté après qu'on aura modifié quelques dispositions auxquelles la Landsgemeinde parait s'être heurtée.

Dans son appel au peuple, le Conseil constituant s'exprime comme suit sur la Constitution actuelle : « On a, en 1814, élaboré une Constitution qui se borne à déterminer la sphère d'activité des divers fonctionnaires, et cela d'une manière qui ouvrait la porte au régime arbitraire le plus absolu, en ce sens qu'on avait moins ramené les attributions des autorités à ce qu'elles devaient être, qu'énuméré ces attributions sans tenir compte de l'avenir. La Constitution de 1829 renferme, dans sa partie essentielle, le même défaut : elle reste muette sur les droits naturels de l'homme et du citoyen, qui, non-seulement dans les Etats démocratiques, mais encore dans des monarchies, ont été depuis longtemps formellement garantis au peuple ; elle ne saurait s'imposer à la vie actuelle, parce que les regards des hommes de 1829 n'ont pas pu se porter sur les conditions si multiples de l'existence à notre époque. Enfin, comme chacun de nos concitoyens en a fait l'expérience, les dis-

442

positions contenues dans la Constitution se sont abrogées d'ellesmêmes au milieu des orages de la période de 1840 à 1850. » Le Gouvernement s'exprime de la manière suivante sur l'organisation des Rhodes, dans sa réponse du 13 Novembre dernier : « Quant à l'organisation des Rhodes, nous comprenons bien que leur cachet particulier est de nature à soulever des scrupules, surtout si l'on perd de vue la saine appréciation du genre de vie de notre peuple, genre de vie peu favorable, mais empreint d'un esprit d'antique démocratie, d'une grande simplicité et dont ce peuple savait se contenter, et qu'on se serve, pour le juger, de termes de comparaison tout-à-fait étrangers à l'esprit de ces iustitutions particulières au pays. Du reste, nous ne nous dissimulons pas qu'avec la marche de notre époque -- abstraction faite de la manière peu naturelle dont s'est déroulée notre question de révision elle-même -- ces institutions particulières, reposant sur une vie de famille, au milieu de l'intimité et du contentement, doivent disparaître peu à peu, et que dans l'élaboration d'une nouvelle Constitution on pourra tout spécialement, sur ce point, tenir compte de l'avenir.» Sur la question de la révision en général le Gouvernement s'exprime comme suit : « Nous reconnaissons que ilans sa forme actuelle notre Constitution a été en partie modifiée par la Constitution fédérale et que sur ces points elle se trouve abrogée. Elle renferme diverses dispositions qui, depuis longtemps, sont tombées en désuétude grâce aux progrès qu'ont faits nos populations et à l'esprit de la Constitution fédérale, sans avoir été pour cela remplacées par une riche collection de paragraphes. La tendance générale de notre Constitution est de limiter le moins possible la sphère personnelle d'activité de l'individu et d'admettre les droits, par exemple la libert.é do réunion, la liberté de la presse, etc., comme allant de soi et appartenant dès lors à chaque citoyen.

C'est pourquoi elle ne contient réellement que des dispositions positives concernant les pouvoirs et leurs attributions. D'après l'esprit de notre Constitution, les droits de l'individu sont reconnus en principe et par conséquent étendus si loin qu'il serait difficile de le faire dans~ une aussi large mesure par une application de ce principe en de nombreux articles. » Mi-. Rusch, député au Conseil des Etats, s'exprime aussi dans sa brochure en ce sons que le peuple appenzellois doit se donner une Constitution adaptée aux circonstances actuelles.

Après ces explications nous formulons comme suit nos conclusions :

443

T. Qu'il plaise à la haute Assemblée fédérale ne pas entrer en matière pour le moment sur la demande des pétitionnaires, mais recommander par contre au Gouvernement d'Appenzell Eh.

Int. que de son côté il concoure le plus possible à ce qu'on entreprenne et mène à bonne fin la révision de la Constitution cantonale.

II. Qu'il soit donné connaissance de cette décision aux pétitionnaires.

Veuillez agréer, Tit., l'assurance de notre haute considération.

Berne, le 24 Novembre 1869.

Au nom du Conseil fédéral suisse, Le Président de la Confédération : WELTI.

Le Chancelier de la Confédération: SCHIESS.

# S T #

MESSAGE du

Conseil fédéral à la haute Assemblée fédérale sur la convention conclue entre la Suisse et les Etats de l'Allemagne du Sud, pour la protection de la propriété littéraire et artistique.

(Du 17 Novembre 1869.)

Tit., En vous soumettant, sous la date du 11 Juin dernier, le projet d'une Convention avec la Confédération de l'Allemagne du Nord, pour la protection de la propriété littéraire et artistique, nous avons fait observer que la Suisee a déjà conclu des Conventions de ce genre avec plusieurs Etats, savoir la France, la Belgique et l'Italie, et que notre pays n'avait pas de motifs pour repousser les ouvertures que faisait dans le même sens la Confédération de l'Allemagne du Nord, d'autant plus que l'intérêt pratique d'une entente à cet égard était plus considérable vis-à-vis de l'Allemagne que vis-à-vis de tout autre pays.

On pouvait déjà prévoir à cette époque qu'après la conclusion de la Convention avec l'Allemagne du Nord, les Etats de l'Allemagne du Sud ne tarderaient pas à nous proposer un arrangement tout semblable, d'autant plus que même avant la ratification de la dite Convention le Gouvernement de Bavière avait déjà fait une démarche dans ce sens auprès de nous.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

MESSAGE du Conseil fédéral à la haute Assemblée fédérale sur les pétitions de bourgeois et de citoyens établis à Appenzell et à Oberegg, au sujet de la Constitution du Canton d'Appenzell Rhôdes-Intérieures. (Du 24 Novembre 1869.)

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1869

Année Anno Band

3

Volume Volume Heft

49

Cahier Numero Geschäftsnummer

---

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

11.12.1869

Date Data Seite

419-443

Page Pagina Ref. No

10 061 375

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.

Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.

Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.