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66e année

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28 janvier 1914

Volume Ier

Rapport

du Conseil fédéral à la Commission du Conseil des Etats sur

quelques articles du projet de loi concernant le travail dans les fabriques tel qu'il est sorti des délibérations du Conseil national et sur l'adaptation de ce projet aux conventions internationales relatives a la protection ouvrière.

(Du 23 janvier 1914.)

Monsieur le président et messieurs, Lors de la discussion du projet de loi sur les fabriques au sein du Conseil national, nous avons déclaré que différentes dispositions devaient encore être soumises à un nouvel examen. En outre, nous avons attiré l'attention sur la nécessité de mettre certains articles du projet en harmonie avec les conventions internationales sur la protection ouvrière. Or, nous sommes aujourd'hui en mesure de vous présenter le rapport suivant sur ces matières.

I.

Dispositions soumises à nu nouvel examen.

  1. M. le conseiller national Burckhardt a émis le voeu de donner à l'art. 1er la nouvelle teneur que voici : Feuille fédérale suisse. 66me année. Vol. 1".

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«Art. !.. La présente fei est applicable, à tontes, les, fabriques établies sur le territoire, de la ConfédérationNe peut être considéré comme fabrique au sens de la présente loi qu'un établissement industriel occupant plusieurs ouvriers hors de leur logement . . . . . .

. . . avec l'exploitation industrielle.

Une ordonnance d'exécution promulguée par le ConseiL fédéral précisera, dans les limites de l'alinéa 1, les caractères, distinctifs des établissements soumis à la présente loi.

Tout en ne méconnaissant pas la valeur de cette rédaction, nous croyons toutefois ne paser devoir recommander une modification du texte de l'art. 1 qui est le fruit de longues et laborieuses discussions, principalement au sein de la commission du Conseil national. Du reste, toute modification rédactionnelle est de nature à provoquer une nouvelle opposition de la part des cercles intéressés.

2. Au cours de la discussion de l'art. lei:, M. le conseiller national Göttisheim a fait allusion aux ateliers de dépôt et d'exploitation des chemins de fer (Bulletin sténographique 1913, page 514). La question s'est posée de savoir si les dépôts et ateliers ainsi, que d'autres établissements en corrélation avec l'exploitation des chemins de fer, en particulier les stations de distribution d'énergie, doivent être soumis, ou non à la loi fédérale sur les fabriques. En ce qui concerne les grands ateliers de réparations, chacun pourra se rallier à l'opinion d'après laquelle ils tombent sous le coup de cette dernière loi, puisqu'ils ne sont pas en rapport direct avec l'exploitation des chemins de fer. Mais il n'en est pas de même des dépôts, ateliers et stations de distribution d'énergie qui se trouvent en corrélation directe avec l'exploitation des chemins de fer. Le Conseil fédéral s'est prononcé au sujet d'une, catégorie de ces établissements, dans la décision reproduite ci-après et rendue le 1er mars 1901, ensuite d'un recours de la direction des chemins de fer suisses du Central, à Baie : « 1. La requête de la direction des chemins de fer suisses.

du Central, tendant à faire radier du registre des fabriques ses ateliers de réparations, à Baie, est écartée.

2. Les dispositions de la loi fédérale concernant la durée du- travail dans l'exploitation des chemins de fer et des autres entreprises de transport sont, applicables à la réglementation des heures de travail et de repos dans les ateliers dont mention sous chiffre 1.

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3. En cas de nécessité, les départements des chemins dB 1er et de l'industrie sont autorisés à appliquer la prescrip1 tion du chiffre 2 à d'autres ateliers de chemins de fer où de bateaux à vapeur ».

(Voir rapport du département fédéral de l'industrie sur sa. gestion en 1901.)

On peut se demander si cette décision est conforme aux dispositions légales actuellement en vigueur. Quoi qu'il en soit, on ne saurait contester qu'il est matériellement impossible de soumettre les établissements visés à toutes les dispositions de la loi sur les fabriques, en particulier à celles qui réglementent les heures de travail et de repos; c'est ensuite de cette impossibilité qu'il a fallu adopter une solution transactionnelle. D'autre part, nous ne rechercherons pas si la décision prise en 1901 est satisfaisante à tous égards et si elle peut être appliquée sans autre aux stations de distribution d'énergie.

Une chose est certaine, c'est que les prescriptions de la loi sur les fabriques qui réglementent le travail de nuit, l'exploitation ininterrompue et d'autres mesures exceptionnelles de ce genre ne s'adaptent pas aux établissements qui sont en rapport direct avec l'exploitation des chemins de fer.

Il ne saurait être question d'autorisations délivrées par les autorités cantonales ou par le département de l'industrie, lorsque l'exploitation des chemins de fer, soumise à une surveillance spéciale de la Confédération, formule ses exigences.

En revanche, il n'est pas impossible que certaines dispositions de la loi sur les fabriques conviennent à des établissements en rapport direct avec l'exploitation des chemins de fer, alors que peut-être pour d'autres entreprises, seule la législation ferroviaire est adéquate et suffisante.

Dès lors, nous estimons qu'il y a lieu d'appliquer la loi sur les fabriques ou la législation ferroviaire, ou encore de recourir à une combinaison de ces deux législations. Ces trois solutions sont possibles et aucune d'elles ne devrait être exclue par le texte du projet. On ne pourra satisfaire dans tous les cas aux exigences pratiques que si ces trois alternatives sont admises.

Le texte du projet n'admet aucune des solutions dont nous parlons. Une station centrale électrique, par exemple, revêt sûrement le caractère d'une fabrique. Mais aucune disposition légale ne permet d'appliquer en tout ou partie la législation sur les fabriques à cet établissement, lorsqu'il appartient à une entreprise de chemins de fer et lorsqu'il est

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en corrélation avec l'exploitation de cette entreprise. Et cependant, il est absolument nécessaire d'admettre cette possibilité.

Nous considérons qu'il est matériellement impossible de tenir compte dans un article de loi de la diversité des exigences. C'est pourquoi il ne reste plus à notre disposition qu'un moyen pratique et satisfaisant, c'est de confier au Conseil fédéral le soin de trancher, selon les circonstances, la question de savoir s'il convient de faire application de la législation sur les chemins de fer et sur les fabriques. Cette solution paraît d'autant plus inattaquable qu'il s'agit en l'espèce d'entreprises déjà soumises à un autre point de vue à une surveillance de la Confédération. Le Conseil fédéral ne se prononcera pas seulement sur l'application de la législation matérielle, mais il organisera aussi le contrôle. On évitera autant que possible urie double surveillance de la part du département des chemins de fer et de la part des autorités chargées de l'exécution de la loi sur les fabriques. Au cas contraire, l'un des deux organes auxquels est confié le contrôle s'en remettrait à l'autre et, finalement, aucune surveillance sérieuse ne serait exercée.

Nous proposons donc d'adopter un art. 2bis ayant la teneur suivante: «Art. 2bis. En ce qui concerne plus spécialement les ateliers, dépôts, stations de distribution d'énergie et autres établissements similaires appartenant à des entreprises de transport et se trouvant en rapport direct avec l'exploitation de ces dernières, le Conseil fédéral décide s'il y a lieu de leur appliquer la législation sur les chemins de fer et sur les fabriques et organise l'exercice du contrôle.

Dans sa décision, le Conseil fédéral tiendra compte des circonstances ».

Il est évident que le département des chemins de fer et l'administration des chemins de fer fédéraux participeront à l'élaboration des prescriptions se rapportant à cet article de la loi.

3. Nous nous permettons de présenter encore une observation relativement aux rapports existants entre les art. 4 et 5 du projet et la loi fédérale concernant les installations électriques à faible et à fort courant.

L'art. 4 dispose qu'en vue de prévenir les maladies et les accidents, le fabricant doit prendre toutes les mesures protectrices dont l'expérience a démontré la nécessité et

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que les progrès de la technique et les circonstances permettent d'appliquer.

D'après l'art. 5, l'approbation du projet de construction et d'aménagement est confiée aux gouvernements cantonaux et les prescriptions cantonales sur la police des constructions demeurent spécialement réservées.

On pourrait admettre que les prescriptions de la loi concernant les installations électriques à faible et à fort courant et de ses ordonnances d'exécution sont applicables sans autre aux plans de construction et d'aménagement d'une installation électrique, quelle qu'elle soit. Toutefois, pour éviter la possibilité de conflits de compétence, nous jugeons à propos de statuer encore une réserve formelle à cet égard.

Nous recommandons d'adopter comme article 5b'9 la disposition que voici: . «Art. 5bis. Demeurent réservées les prescriptions édictées par la Confédération relativement aux installations électriques. » 4. Au cours de la discussion de l'art. 31 relatif à la « commission des ateliers fédéraux », on a déjà saisi le Conseil national du désir formulé par les associations des ouvriers occupés aux ateliers des chemins de fer fédéraux et tendant à ce que la disposition de cet article ne soit pas appliquée aux ateliers précités. Depuis lors, nous avons conféré avec des représentants du personnel qui ont exprimé le même désir. En revanche, l'association des autres ouvriers occupés dans les ateliers fédéraux (principalement dans les ateliers militaires) ont adhéré en principe aux dispositions de l'art. 31.

C'est pour déférer au voeu émis jadis par les représentants des organisations ouvrières que la commission des ateliers fédéraux fut prévue dans le projet de loi sur les fabriques; il n'y a dès lors pas de raison de maintenir cette commission pour les ateliers des chemins de fer fédéraux, puisque les intéressés eux-mêmes s'y opposent. Du reste, il faut reconnaître qu'une commission chargée de préaviser en cas de conflit a moins sa raison d'être dans les chemins de fer fédéraux dont les ateliers sont soumis à des ingénieurs spéciaux et à des directions d'arrondissement composées d'experts, que dans d'autres entreprises similaires appartenant à la Confédération. Il est souvent difficile au chef du département et au Conseil fédéral de se faire une idée exacte des conditions générales du travail dans ces derniers établisse-

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ments. La commission des ateliers fédéraux pourra donc rendre des services et c'est pourquoi nous recommandons de la maintenir pour les exploitations dont il s'agit.

Nous avons déjà développé dans notre rapport du 14 juin 1913 les raisons pour lesquelles les ateliers des chemins de fer ,,fédéraux ne peuvent évidemment pas être soumis à la compétence des offices de conciliation cantonaux.

Lès considérations ,,qui précèdent entraînent des modifications dans le texte des art. 31--33; ces derniers ont dès lors la nouvelle teneur suivante : · «Art. 31. Le Conseil fédéral constitue une commission dite des « ateliers fédéraux » gui procède aux enquêtes et donne son préavis dans les cas de plaintes émanant d'une collectivité d'ouvriers des ateliers fédéraux et ayant trait aux conditions générales du travail. L'enquête a lieu si l'administration et les ouvriers ne parvienent pas à s'entendre.

Le Conseil fédéral est compétent pour statuer sur ces plaintes.

En tout temps et sans que des plaintes lui soient parvenues, le Conseil fédéral peut charger la commission des ateliers fédéraux de procéder à une enquête dans les ateliers et de présenter, soit un rapport d'une portée générale, soit un rapport concernant certaines questions déterminées.

Art. 32. La commission des ateliers fédéraux se compose d'un président et de deux membres permanents, ainsi que de quatre autres membres désignés dans chaque cas. Un des membres permanents doit être l'homme de confiance des ouvriers. Des quatre membres désignés.dans chaque cas, deux d'entre eux seront, choisis, sur présentation, parmi les ouvriers occupés dans l'atelier où s'est élevé le différend..

Art. 33. Les autres prescriptions sur l'organisation et les compétences de la commission des ateliers fédéraux, ainsi que sur la procédure à suivre devant cette dernière, seront édictées par une ordonnance du Conseil fédéral.

Art. 33^*. Les prescriptions relatives aux offices de conciliation cantonaux (art. 26--30bis,) et à la commission des ateliers fédéraux ne sont pas applicables aux ateliers des chemins de fer fédéraux. » - 5. D'après l'art. 75, le Conseil fédéral désigne comme organes de contrôle des inspecteurs fédéraux des fabriques.

171: II convient de rappeler ici que d'autres inspecteurs-, exercent aussi un contrôle sur les fabriques, en ce qui con"cerne plus spécialement les chaudières ä vapeur et les installations à fort courant.

L'art. 27 de l'ordonnance dû Conseil fédéral sur l'établis-, sèment et l'exploitation des chaudières à vapeur et. des.

appareils à vapeur non générateurs, du 16 octobre 1897, prévoit ce qui suit: «Les gouvernements cantonaux désignent les inspecteurs chargés d'agir officiellement en vertu de la présente ordonnance.

Ils peuvent charger >la société suisse des propriétaires de chaudières de faire les préavis, de procéder aux épreuves, aux inspections, etc., conformément à la présente ordonnance.

Les épreuves et inspections, entreprises chez des membres par la société susnommée, seront jusqu'à nouvel ordre reconnues valables officiellement, en tant qu'elles seront conformes à la présente ordonnance. » En réalité, le contrôle des chaudières à. vapeur est surtout ·exercé par l'inspectorat de la société suisse des propriétaires de chaudières.

La loi fédérale concernant les installations électriques à faible et à fort courant, du 24 juin 1902, prévoit à son art. 21 un contrôle de l'exécution des prescriptions édictées pour parer aux dangers et dommages, qui peuvent résulter des installations à fort courant. L'arrêté du Conseil fédéral, ·du 23 janvier 1903, a confié jusqu'à nouvel ordre une partie de ce contrôle à l'inspectorat des installations à fort courant <te la société suisse des électriciens.

Ces deux inspectorats ont, dans le cercle respectif de leurs attributions, un caractère nettement technique, ce qui n'est pas le cas pour l'inspectorat des fabriques. Ce dernier a été créé par la loi fédérale concernant le travail dans les fabriques, du 28 mars 1877. A l'occasion de la revision de cette loi, il importe d'insérer une disposition permettant expressément la ·création d'inspectorats spéciaux, en tant que leurs attributions concernent les fabriques. La disposition dont il s'agit devrait être rédigée dans une forme générale, car il peut se faire que, plus tard, de nouvelles institutions soient créées et que celles qui existent soient modifiées. Les rapports des différents organes entre eux seront réglés par des dispositions d'application. Il convient aussi de prévoir la possibilité* de -désigner certains inspectorats chargés non seulement de l'exercice de la haute surveillance confiée au Conseil fédéral, mais

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déjà de l'exécution directe de la loi, comme c'est le cas pour l'inspectorat des propriétaires de chaudières à vapeur.

Nous proposons d'adopter la disposition suivante: Art. 74bis. Le Conseil fédéral peut désigner des inspecteurs spéciaux chargés du contrôle de certaines branches techniques des établissements soumis à la loi.

6. En ce qui concerne l'art. 77, M. le conseiller national Zürcher a présenté la proposition suivante: «Le recours n'est pas suspensif. Néanmoins l'autorité supérieure qui est saisie du recours / ou son président peut suspendre l'exécution. » L'art. 77 prévoit deux recours différents; celui qui est adressé au gouvernement cantonal contre une décision des instances cantonales inférieures et celui qui est adressé au Conseil fédéral contre une décision du gouvernement cantonal.

Nous allons étudier séparément le caractère de l'un et l'autre recours.

  1. Le recours adressé au gouvernement cantonal contre une décision prise par les autorités locales ou de district rentre en principe dans le domaine du droit cantonal. Dès lors, la question de savoir si ce recours est suspensif serait à résoudre par le législateur cantonal. Mais le législateur fédéral semble ne pas partager cette manière de voir; au contraire, il s'attribue la compétence non seulement d'assureil'exercice du recours, mais encore d'en fixer les conditions.

La preuve en résulte du fait que l'art. 77 prévoit un délai de recours et détermine le moment à partir duquel ce délai commence à courir. Si le législateur fédéral peut fixer les conditions du recours -- ce que nous ne rechercherons pas -- il a aussi la compétence d'en réglementer les effets.

Or, le législateur peut faire usage de cette compétence, si elle existe, ou »bien en statuant dans la loi que le recours» est ou n'est pas suspensif, ou bien en renvoyant la réglementation de cette question à une ordonnance d'exécution.

Au cas particulier, le législateur ne se prononce ni dan» un sens ni dans l'autre; ou peut donc en déduire à bon' droit que c'est au législateur cantonal qu'il appartient dedéterminer les effets du recours, puisque ce dernier rentreen principe · dans le domaine du droit cantonal.

b) Le recours au Conseil fédéral contre une décision prise par le gouvernement cantonal appartient, selon nous, à la catégorie des recours prévus à l'art. 189, alinéa 2, de

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la .loi sur l'organisation judiciaire fédérale et qui concernent «l'application de lois constitutionnelles fédérales». Le fait que, d'après l'art. 77, alinéas 2 et 3 du projet, le délai de recours est de 20 et non pas de 60 jours et que les décisions du Conseil fédéral sont sans appel, est irrelevant en l'espèce, car l'art. 189, alinéa 2, 0. J. F., réserve expressément les autres dispositions des lois constitutionnelles fédérales et des lois sur l'organisation judiciaire fédérale et l'art. 192 O. J. F.

réglemente le recours, devant les Chambres fédérales, « à moins que la loi n'en dispose autrement» (voir Feuille féd.

1905, III, page 508). Le recours dont il s'agit rentre donc dans le cadre de l'art. 189, alinéa 2, O. J. F. Or, le projet de loi sur les fabriques ne contenant aucune disposition relative à la question de savoir si le recours est suspensif ou non, on doit admettre que cette question est résolue par les art. 191 et 185 de la loi sur l'organisation judiciaire fédérale.

D'après ces dernières dispositions légales, le recours n'a pas d'effet suspensif; mais le Conseil fédéral lui-même a le droit d'ordonner les mesures provisionnelles nécessaires.

pour le maintien de l'état de fait ou la sauvegarde d'intérêt» compromis.

A notre avis, la réglementation faisant l'objet des art. 191 et 185 de la loi sur l'organisation judiciaire fédérale ne convient pas au recours prévu dans la loi sur les fabriques, Le Conseil fédéral ne peut pas être réuni d'un moment à l'autre; or, le plus souvent, les mesures provisionnelles doi-, vent être ordonnées rapidement. Il faudrait alors confier cette compétence au chef du département de l'industrie.

Mais on ne peut éviter l'application des art. 191 et 185 de la loi sur l'organisation judiciaire fédérale qu'en réglementant matériellement l'effet du recours dans la loi sur le» fabriques ou en renvoyant cette question à une ordonnance d'exécution.

Ad a et &. Le représentant du Conseil fédéral a soutenu au Conseil national ce point de vue que la question de savoir si le recours cantonal et fédéral a un effet suspensif ou non suspensif doit être réglementée par une ordonnance d'exécution. Nous partageons cette manière de voir, en faisant observer que le Conseil fédéral ne pourra promulguer cette ordonnance que si la loi lui en accorde la compétence. Nous nous permettons donc de vous proposer d'intercaler entre les alinéas 2 et 3 de l'art. 77 une nouvelle disposition conférant au Conseil fédéral la compétence de décider par voie d'exécution si, dans les deux cas, le recours a un effet suspensif.

W C'est seulement lors de la promulgation de ces dispositions' exécutoires qu'il y aura lieu d'en déterminer le contenu, (voir art. .65 O. J. F. d'une part, art. 89, 164, alinéa 3, 185, 191, 193, 95 et 99 0. J.F. et 196 et 198 de la loi fédérale, sur la procédure à suivre devant le Tribunal fédéral en matière civile).

Nous proposons donc d'intercaler entre les alinéas 2 et 3 de l'art. 77 la disposition supplémentaire suivante : « Le Conseil fédéral décidera, par une ordonnance d'exéeution, si et dans Quelle mesure le recours est suspensif. » 7. MM. Zürcher et Gobât ont critiqué au Conseil national les dispositions pénales des art. 79 et 80. Nous avons également soumis ces articles à un nouvel examen du département de justice. Au moment où nous devons achever le présent rapport, la question n'a pas encore été étudiée sous toutes ses faces. Nous discuterons le préavis du département de justice au sein de la commission du Conseil des Etats et nous émettrons nos propositions éventuelles. Il s'agit surtout de différences rédactionnelles et non pas matérielles.

8. Sur la proposition de M. le D r Ullmann, le Conseil national a décidé de fixer à 15 ans l'âge d'admission des ·enfants du sexe féminin dans les fabriques. Nous craignons ·que cette décision, dictée incontestablement par des intentions humanitaires, puisse compromettre le sort de la loi.

Cfest pourquoi nous nous permettons de soulever la question de savoir s'il ne serait pas prudent de reprendre le texte «òrti des délibérations de la commission du Cou seil national «t de fixer à 14 ans pour les enfants de l'un et l'autre sexe l'âge d'admission dans les fabriques. Les inspecteurs fédéraux <ftes fabriques de prononcent dans le même sens.

II.

De l'harmonie- à établir entre la loi fédérale et les conventions internationales.

Certains articles du projet doivent être mis en harmonie avec la convention internationale de 1906 sur l'interdiction, ·du travail de nuit des femmes employées dans l'industrie et.

avec les bases des conventions sur. l'interdiction du travail

175, de nuit des jeunes ouvriers employés dans l'industrie et ,sur la fixation de la journée de travail pour les femmes et les jeunes ouvriers employés dans l'industrie. A cet égard, nous nous permettons de présenter les observations suivantes : Un premier succès a été obtenu dans le domaine de la.

protection ouvrière internationale par la conclusion, en 1906, des conventions sur l'interdiction de l'emploi de phosphore, blanc (jaune) dans l'industrie des allumettes et sur l'interdiction du travail de nuit des femmes employées dans l'industrie. Ces deux conventions ont été ratifiées par l'Assemblée fédérale en l'année 1907. Nous n'avons pas à envisager ici la convention sur l'interdiction de l'emploi du phosphore blanc; par contre, nous devons nous occuper de la conventioa sur l'interdiction du travail de nuit des femmes employées, dans l'industrie.

C'est intentionnellement que nous n'avons pas parlé de cette dernière convention dans notre rapport du 14 juin 1913, car une conférence internationale allait se réunir et jeter les bases de deux nouvelles ententes internationales. Nous estimions en outre qu'il était préférable de discuter en: une seule foi l'adaptation du projet aux conventions internationales. Une nouvelle conférence internationale s'est réunie dans le courant du mois de septembre de l'année dernière; elle a abouti à un résultat pratique, en ce sens qu'elle a jeté les bases de deux ententes futures dans le domaine de la protection ouvrière internationale. Les gouvernements, des Etats intéressés ont été saisis de ces bases qui doivent être transformées en conventions par une conférence diplomatique en septembre 1914. Il est évident que le résultat des délibérations de cette future conférence ne saurait faire l'objet d'une discussion qu'après la conclusion des conventions. Néanmoins, nous jugeons opportun, lors de l'élaboration d'une nouvelle loi sur les fabriques, de tenir compte non seulement de la convention conclue en 1906, mais encore du contenu probable des deux conventions projetées. De cette manière, nous pourrons éviter une revision de notre législation, qui nous serait imposée par les conventions immédiatement après l'entrée en vigueur de la loi sur les fabriques.

Nous avons déjà déclaré, lors des délibérations du Conseil national, que nous présenterions des propositions dans ce sens.

Avant de les discuter au point de vue matériel, il convient d'abord de formuler quelques considérations d'ordre' formel.

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La convention de 1906 ne crée pas un droit immédiatement applicable à tous les Etats contractants, mais elle statue Que le travail industriel de nuit sera interdit aux femmes, sous réserve de certaines exceptions. A chacun des Etats contractants incombe le soin de définir, en tenant compte, il est vrai, de Certains principes, ce qu'il faut entendre par entreprises industrielles. La convention ne lève pas sans autre l'interdiction du travail de nuit dans certains cas déterminés, mais elle prévoit que cette interdiction « pourra être levée » moyennant certaines conditions; ce texte déjà renvoie donc clairement à la législation de chacun des Etats contractants.

L'art. 5, alinéa 1, dispose expressément que chacun des Etats contractants devra prendre des mesures administratives pour assurer sur son territoire la stricte exécution des dispositions de la convention. D'après l'alinéa 2 du même article, «les gouvernements doivent se communiquer par la voie diplomatique les lois et règlements sur la matière de la présente convention qui sont ou seront en vigueur dans leurs pays, ainsi que les rapports périodiques concernant l'application de ces lois et règlements ». La convention prévoit donc la promulgation de lois et de règlements; ce mode de procéder s'explique, il est même le seul possible, puisque les systèmes employés par les divers Etats contractants pour l'exécution de leurs lois de protection ouvrière diffèrent essentiellement entre eux. On laisse donc à chaque Etat le soin d'assurer l'application des dispositions de la convention internationale, laquelle ne constitue qu'une partie seulement de la législation en matière de protection ouvrière.

Aujourd'hui déjà, on peut affirmer avec certitude que, lors de la conclusion des deux conventions dont les bases ont été jetées par la conférence technique de 1913, on procédera de la même manière qu'en 1906. Tout ce que nous avons exposé relativement à l'exécution de la convention de 1906 s'applique aux deux conventions futures.

Ces considérations prouvent à suffisance de droit que nous devons faire entrer dans notre législation les principes consacrés par les ententes internationales concernant la protection ouvrière. Il ne suffit pas de faire ratifier ces conventions par l'Assemblée fédérale.

Les dispositions de la convention de 1906, ratifiée par l'Assemblée fédérale en l'année 1907 déjà, doivent entrer dans notre législation suisse, en tant que celle-ci n'a pas encore réalisé les progrès assurés par la convention précitée. On pourra tenir compte par anticipation des futures

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conventions souvent rappelées sur l'interdiction du travail de nuit des jeunes ouvrières employées dans l'industrie et .sur la fixation de la journée de travail pour les femmes et les jeunes ouvriers employés dans l'industrie, en apportant de très légères modifications à notre projet. Ainsi que nous le verrons, il s'agit de questions absolument secondaires, attendu que, en matière de protection ouvrière, notre projet contient, dans ses parties essentielles, des dispositions plus avancées que celles formant les bases des deux conventions à conclure. D'autre part, on n'a aucune raison de craindre ·que le texte des conventions définitives s'écartera sensiblement des propositions présentées par la conférence technique de 1913., car les bases de ces deux conventions sont le résultat de discussions approfondies. JNous avons lieu d'admettre que, selon toute probabilité, les divergences d'opinions qui pourraient encore se produire et entraîner l'une ou l'autre modification, ne concerneront pas les articles que nous proposons d'amender.

Nous avons à présenter les observations suivantes, en ce ·qui concerne la convention de 1906 et les bases de 1913.

L'art. 1 de la convention de 1906 dispose ce qui suit: « Le travail industriel de nuit sera interdit à toutes les femmes, sans distinction d'âge, sous réserve des exceptions prévues ci-après.

La présente convention s'applique à toutes les entreprises industrielles où sont employés plus de dix ouvriers et ouvrières; elle ne s'applique en aucun cas aux entreprises où ne sont employés que les membres de la famille.

A chacun des Etats contractants incombe le soin de définir ce qu'il faut entendre par entreprises industrielles.

Parmi celles-ci seront en tout cas comprises les mines et carrières, ainsi que les industries de fabrication et de transformation des matières; la législation nationale précisera sur ce dernier point la limite entre l'industrie d'une part, l'agriculture et le commerce, d'autre part. » Les bases des deux futures conventions (1913) contiennent textuellement la même disposition.

L'art. 1 du projet de la nouvelle loi sur les fabriques prévoit ce qui suit: «La présente loi est applicable à tout établissement industriel dans lequel plusieurs ouvriers sont occupés hors de leur logement, soit dans les locaux de la fabrique et dans les chantiers qui en dépendent, soit ailleurs à des travaux qui sont en corrélation avec l'exploitation industrielle.

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Tout établissement répondant à ces conditions est ohé fabrique au sens de la présente loi. » En comparant ces deux textes l'un à l'autre, on remarqué aussitôt que, sur un point, notre projet de loi va beaucoup plus loin que la convention internationale de 1906 et que les bases de 1913. Il n'exige que l'emploi de plusieurs ouvriers et non pas de 10 ou plus. D'autre part, il est évident que la convention de 1906 sort aussi du champ d'application dé notre loi, puisque, d'après l'art. 1 de cette convention, elle s'applique aux mines et carrières. Par contre, des doutes peuvent planer sur la question de savoir s'il existe des entreprises industrielles, qui bien qu'elles emploient plus de 10 ouvriers et procèdent à la fabrication et à la transformation des matières, ne sont pas des « fabriques » au sens de notre projet.

Nous ne le croyons pas, parce que la notion de « fabrique » a été interprétée chez nous dans un sens très extensif.

Néanmoins, en vue d'assurer l'exécution absolue de la convention, il n'y a, selon nous, aucun inconvénient à adopter une disposition spéciale d'après laquelle les dispositions de la loi sur les fabriques, en tarnt qu'elles sont aussi contenues dans des conventions internationales, peuvent être appliquées, par décision de l'Assemblée fédérale, aux « entreprises industrielles» tombant sous le coup de la convention. Cette disposition permettrait à l'Assemblée fédérale de prendre une décision dans ce sens, lors de la ratification des conventions. Nous faisons toutefois une réserve en vertu de laquelle la faculté dont il s'agit ne concernerait que les dispositions de la loi sur les fabriques relatives aux personnes du sexe féminin et aux jeunes gens. Cette réserve peut être formulée, puisque la convention actuellement en vigueur et les bases des conventions à conclure ne s'occupent que de ces deux catégories de personnes.

Quant à la définition des « entreprises industrielles », nous adoptons le texte même de la convention et, comme il est difficile de trouver une formule embrassant tous les cas, nous prévoyons que, conformément au projet de loi sur les fabriques, le Conseil fédéral décide, dans chaque cas en particulier, si un établissement industriel doit être soumis à la loi.

Le fait d'étendre ainsi le champ d'application de la loi serait sans grande importance pratique, car les femmes et ïes jeunes gens âgés de moins de 16 ans ne sont généralement pas employés dans les mines et carrières.

Si notre proposition triomphe, l'Assemblée fédérale pourra, sans difficulté et sans modification de la loi, non seulement

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exécuter la convention de 1906, mais encore ratifier les deux 'antres conventions encore à l'état de projets.

Nous proposons donc d'adopter la disposition que voici: « Art. 73bis. Les dispositions de la présente loi relatives à la protection des personnes du sexe féminin et des jeunes g.ens pourront être appliquées, par décision de l'Assemblée -fédérale, aux entreprises industrielles qui ne sont pas des fabriques, lorsque ces dispositions figurent dans des conventions: internationales sur la protection ouvrière que la Confédération suisse a déjà, ratifiées ou qu'elle entend ratifier.

Seules les entreprises dans lesquelles sont employés plus de 10 ouvriers ou ouvrières et qui procèdent à la fabrication et à la transformation des matières, peuvent être considérées comme établissements industriels, bien que n'étant pas des fabriques. Parmi ces établissements, sont comprises les mines et carrières, mais non les exploitations commerciales et agricoles et les entreprises où ne sont employés que les membres de la famille.

Le Conseil fédéral décide si une entreprise doit être considérée comme un établissement industriel au sens des présentes dispositions et il édicté les règlements nécessaires à l'exécution du présent article. » En ce qui concerne les dispositions matérielles de la convention de 1906 et des deux conventions futures, il y a lieu de faire observer ce qui suit: 1. La convention de 1906 dispose que le travail de nuit sera interdit à toutes les femmes, sans distinction d'âge, que. le repos de nuit aura une durée minimum de onze heures consécutives et que ce repos devra être compris dans l'intervalle de 10 heures du soir à 5 heures du matin (art. 2).

A un point de vue, notre projet va plus loin que1 la convention, en ce sens qu'il interdit d'employer les personnes du sexe féminin au travail de nuit (art. 59) et qu'il prohibe le travail en- dehors des limites de la journée normale, c'està-dire entre 8 heures du soir et 5, respectivement 6 heures du matin (art. 37). Le projet autorise, il est vrai, une exception en cas de déplacement du commencement et de la fin de la journée et en cas de distribution du travail de jour sur deux équipes (art. 41, a et c). Mais, dans ce cas, le, projet prévoit expressément que le repos de nuit sera pour les. femmes, au moins de onze heures consécutives, comprenant l'intervalle de 10 heures du soir à 5 heures

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du matin (art. 60). En cas de répartition des pauses par équipes, le projet n'assure pas la possibilité d'autoriser une prolongation du travail en dehors des limites fixées à l'art. 37; en outre, l'art. 41, alinéa 2, prescrit que la durée du travail de chaque ouvrier doit être comprise dans un espace de 12 heures consécutives. Dès lors, notre piojet garantit un repos de 11 heures et naturellement aussi le repos de nuit complet qui doit même être compris dans l'intervalle de 8 heures du soir à 5, respectivement 6 heures du matin.

Les dispositions fixant les limites et la durée de la journée normale ne s'appliquent pas aux travaux accessoires {art. 58), de sorte que relativement à ces derniers, le repos de nuit prescrit par la convention ne serait pas garanti légalement, sauf en ce qui concerne les ouvrières chargées des soins d'un ménage. Ces dernières en effet ne peuvent être occupées à des travaux accessoires qui prolongeraient la durée de la journée normale. Divers travaux accessoires ne tombent pas sous le coup de la convention, comme par exemple l'expédition. Dans les cas où il s'agit de travaux accessoires que la convention interdit aux femmes, le Conseil fédéral lui-même pourrait statuer la même interdiction car, à teneur de l'art. 58, alinéa 2, il désigne les travaux accessoires et édicté les prescriptions nécessaires à la protection des ouvrières, notamment en ce qui concerne le nombre des heures de repos. Néanmoins il est préférable de régler cette question par une disposition de la loi. Aucun inconvénient ne s'y oppose, ainsi que nous allons le démontrer.

Il est vrai qu'en théorie le projet permet de diviser la journée normale en ce sens que la première partie des 10 heures de travail suive le commencement et l'autre partie précède immédiatement la fin du temps prévu par l'art. 37.

Avec ce système, le repos ne durerait que neuf, respectivement dix heures, c'est-à-dire aurait lieu de 8 heures du soir à 5, respectivement 6 heures du matin. Mais il est probable que l'on ne fera pas usage de cette faculté; au cas contraire, il en résulterait une pause de quatre à cinq heures qui ne profiterait ni au fabricant, ni à l'ouvrier. En pratique, la journée normale de travail sera toujours suivie d'un repos de nuit de onze heures.

Un conflit n'est possible qu'en cas de prolongation exceptionnelle de la journée (art. 42). Si la journée normale de dix heures est prolongée de deux heures, avec une pause de une heure et demie, le repos de nuit est réduit à dix heures et demie. Lorsque ces cas se présentent, la convention

181 internationale accorde la possibilité de réduire le repos de nuit à dix heures, soixante jours par an (art. 4). Les conditions auxquelles est subordonnée cette réduction sont identiques à celles qui sont requises pour autoriser une prolunga-' tion de la journée normale. D'après l'art. 3 de la convention, l'interdiction du travail de nuit peut même être levée pour certaines catégories importantes de fabriques. La loi sur les fabriques actuellement en vigueur dispose que les femmes ne peuvent en aucun cas être employées aux travaux de nuit. Il résulte d'une combinaison de l'art. 15 avec l'art. 13 que le repos de nuit a une durée de dix, respectivement neuf heures. Cette disposition ne correspond donc pas entièrement aux exigences de la convention.

Afin de mettre notre projet en harmonie absolue avec la convention ratifiée en l'année 1907 déjà, nous proposons une légère modification de l'art. 60 et l'adoption dans la loi d'une nouvelle disposition prévoyant qu'en règle générale le repos de nuit sera, pour les femmes, de onze heures consécutives et que, dans tous les cas, il devra comprendre l'intervalle de 10 heures du soir à 5 heures du matin. -Aucun inconvénient ne s'oppose à l'adoption de cette prescription qui, du reste, est de droit international.

D'autre part, il convient de permettre l'usage de la faculté accordée par la convention et qui consiste à réduire le repos de nuit à dix heures, 60 jours par an, lorsque la prolongation de la journée normale est autorisée. Cette réserve doit être formulée dans. la loi, sinon il ne serait pas possible de délivrer des permis autorisant la prolongation de la journée normale.

.

«Dans le cas où le travail s'applique soit à des matières premières, soit à des matières en : élaboration, qui seraient susceptibles d'altération très rapide», la convention dispose, ainsi que nous l'avons déjà vu, que l'interdiction du travail de nuit peut être levée, «lorsque cela est nécessaire pour sauver ces matières d'une perte inévitable. » Certains pays ont demandé l'adoption de cette disposition en faveur des fabriques de conserves, où les femmes peuvent donc toujours être occupées de nuit. Il ne peut pas être question de tolérer cette exception en Suisse, puisque, déjà d'après la loi actuellement en vigueur, le travail de nuit est interdit aux femmes dans tous les cas. Par contre, nous jugeons opportun d'octroyer au Conseil fédéral le droit de réduire à dix heures la durée du repos de nuit, pour une période dépassant 60 jours par an, dans les fabriques auxquelles ne s'applique pas l'interdiction Feuille fédérale suisse. 66ne année. Vol. Ier.

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182 du travail de nuit statuée par la convention internationale» Cela peut avoir lieu, ou bien en autorisant une prolongation exceptionnelle de la journée (art. 42), ou bien en déplaçant le ·.commencement et la fin de la journée ou encore en distribuant le travail de jour sur deux équipes (art. 41, a et c.)

Le nouvel art. 60 que nous proposons est plus favorable aux ouvrières que la loi actuelle sur les fabriques et que la convention internationale; il va même plus loin que le projet tel qu'il existe aujourd'hui, mais il tient compte des conditions et des exigences de l'industrie.

Nous recommandons de rédiger l'art. 60 comme suit: «Art. 60. Le repos de nuit aura, pour les femmes, une durée de onze heures consécutives au moins et devra comprendre l'intervalle de 10 heures du soir à 5 heures du matin dans tous les cas, même lorsque le commencement ou la fin de la journée est déplacé ou lorsque le travail de jour est réparti sur deux équipes (art. il, lettres a et c.)

Les permis autorisant la prolongation de la journée normale pourront aussi accorder, pour soixante jours par an, une réduction à, dix heures de la durée de repos de nuit de onze heures. Le Conseil fédéral a le droit d'accorder cette réduction, pour une période dépassant soixante jours, aux fabriques dans lesquelles le travail s'applique soit à des matières premières, soit à des matières en élaboration, qui seraient susceptibles d'altération très rapide, lorsque cela est nécessaire pour sauver ces matières d'une perte inévitable. » 2. Les bases d'une convention internationale sur l'interdiction du travail de nuit des jeunes ouvriers employés dansl'industrie prohibent le travail de nuit pour les jeunes ouvriers jusqu'à l'âge de 16 ans révolus et prescrivent un repos de nuit de onze heures consécutives qui doivent comprendre l'intervalle de 10 heures du soir à 5 heures du matin.

D'après notre projet, les jeunes gens des deux sexes âgés de moins de 16 ans ne peuvent être employés ni aux travaux accessoires ni aux travaux prolongeant exceptionnellement la durée de la journée normale (art. 64, alinéa 2).

En cas de déplacement du commencement et de la fin de la journée et en cas de distribution du travail de jour sur deux équipes, l'art. 65 .règle d'une manière conforme au projet de convention, le repos de nuit non seulement pour

,183 les personnes âgées de moins de 16 ans, mais même pour celles âgées de moins de 18 ans.

Eeste encore, il est vrai, à envisager la possibilité de répartir la journée normaje de dix heures, en ce sens que les heures de travail soient placées aux limites initiale et finale du temps fixé par l'art. 37. Il en résulterait un repos de nuit de dix, respectivement de neuf heures seulement, avec une pause de quatre à cinq heures vers le milieu du jour. Cette faculté est pour ainsi dire sans importance pratique et il n'est pas probable qu'on en fasse usage. Néanmoins, pour qu'il y ait harmonie complète entre la loi et la convention, on peut intercaler un art. 65bis d'après lequel le repos de nuit des jeunes gens âgés de moins de 16 ans sera réglé en conformité de la convention. Cette adjonction suffira pour adapter entièrement le projet aux bases dont il s'agit- II convient encore de signaler que nous ne sommes pas dans la nécessité de faire usage des nombreuses et importantes exceptions tolérées par la convention, ce qui prouve bien qu'en matière de protection des jeunes ouvriers, nôtre projet devance la législation d'autres Etats.

Nous proposons d'intercaler la disposition suivante: «Art. 65bia. Pour les jeunes gens âgés de moins de 16 ans* le repos de nuit aura dans tous les cas une durée de onze heures consécutives au moins et devra comprendre l'intervalle de 10 heures du soir à 5 heures du matin. » 3. Les bases d'une convention internationale sur la fixation de la journée de travail pour les femmes et les jeunes ouvriers employés dans l'industrie donnent lieu aux observations suivantes.

·Notre projet de loi qui fixe à dix heures la durée de la journée normale de travail est conforme à la principale disposition des bases statuant que la durée maximum du travail industriel des femmes, sans distinction d'âge, et des jeunes ouvriers jusqu'à l'âge de 16 ans révolus, sera de dix heures par jour. En outre, la disposition transitoire de l'art.

35 (journée de 10 Vz heures pendant 7 ans, avec samedi aprèsmidi libre) est compatible avec l'art. 1, alinéa 2, des bases; L'art. 2 des bases, qui réglemente les pauses, n'est en réalité pas plus progressiste que notre projet. Il n'existe qu'une petite différence, en ce sens que les bases prescrivent une pause d'une demi-heure, lorsque la durée de la journée

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de travail dépasse 6 heures, tandis que l'art. 36 du projet de loi prévoit une pause d'un quart d'heure seulement, lorsque la journée de travail n'a pas une durée supérieure à six heures et demie et prend fin à 1 heure au plus tard.

Nous renonçons toutefois à proposer une modification de l'art. 36, car cette disposition de notre projet est matériellement équivalente et même préférable à celle de l'art. 2 des bases. Si l'on voulait absolument admettre la pause d'une demi-heure, l'ouvrier devrait rester un quart d'heure de plus à la fabrique.. Ce point pourra du reste être réglé lors de la rédaction définitive du texte de la convention.

Les bases émomèrent les cas permettant de prolonger la durée maximum de la journée de travail. D'après notre projet de loi, la durée normale de la journée peut être prolongée « en cas de besoin justifié » (art. 42). Les bases autorisent entre autres une prolongation pour les industries soumises à l'influence des saisons et, en cas de circonstances exceptionnelles, pour toutes les entreprises (art. 3). Comme il était douteux que ces derniers termes correspondissent bien au texte de l'art. 42 de notre projet, nous avons chargé notre délégation à la conférence de 1913 de soumettre cette question à l'examen de la commission II. Cette dernière a reconnu que le sens des deux textes est le même et que, par circonstances exceptionnelles, on comprend aussi le cas de presse résultant d'un surcroît de commandes. Le résultat des délibérations internationales n'impose donc aucune modification de l'art. 42 du projet de loi.

Conformément à cet article, la durée de la journée normale peut être prolongée, par mesure exceptionnelle et temporaire, de deux heures par jour au maximum. Le nombre total des journées pour lesquelles des permis de prolongation sont délivrés à une fabrique ou à une division de fabrique ne doit pas, en règle générale, dépasser quatre-vingts par année (art. 43). Dès lors, le nombre des heures supplémentaires peut atteindre le chiffre maximum de 160 par année (2X80 = 160).

L'art. 4 des bases dispose que le travail effectif total, y -compris les heures supplémentaires, ne pourra dépasser douze heures par jour, sauf pour les fabriques de conserves, et que les prolongations ne pourront pas dépasser le total de cent quarante heures par année civile, sauf pour les industries de la briqueterie et de la tuilerie, des vêtements d'hommes, de femmes et d'enfants, et pour les fabriques

185 de conserves où les prolongations pourront atteindre le chiffre maximum de cent quatre-vingts heures par an.

En ce qui concerne les deux heures supplémentaires, il y a concordance entre le projet de loi et les bases. Il est vrai que d'après le projet, la prolongation peut dépasser deux heures « dans les cas d'urgence » ; mais on est obligé de toujours réserver ces cas. Du reste, l'art. 4 des bases n'est pas applicable, lorsque l'intérêt public ou une interruption d'exploitation provenant d'un cas de force majeure exige une prolongation de la journée maximum de travail.

La durée de la journée réglementée par l'art. 35 du projet peut atteindre, avec les deux heures supplémentaires, lalimite de 12 Va heures, tandis que les bases ne permettent, pas de dépasser la limite de 12 heures. Toutefois, comme la journée de 10 Va heures n'est autorisée que pour une période transitoire de sept années et comme la convention n'entrera en vigueur qu'à l'expiration d'un délai déterminé, il n'est pas nécessaire de modifier notre projet. L'exécution de la loi et de la convention établira éventuellement la concordance.

Par contre, il importe d'adapter le projet à la convention, en ce qui concerne ce maximum annuel de cent quarante heures supplémentaires. Nous proposons de ne pas prévoir le chiffre exceptionnel de cent quatre-vingts heures pour les trois industries précitées. Les cent quarante heures supplémentaires ne concernent chez nous que les ouvrières âgées de plus de 16 ans, car, en vertu de l'art. 64, alinéa 2, les jeunes gens des deux sexes, âgés de moins de 16 ans, ne" peuvent pas être occupés aux travaux qui dépassent la durée' normale de la journée. Dès lors, il convient de placer le nouvel article parmi les dispositions applicables aux personnes du sexe féminin. Nous proposons d'intercaler l'article suivant: : «Art. 60bia. Les prolongations de la journée de travail (art. 42 et 13) ne pourront pas dépasser, pour les femmes, un total de cent quarante heures par année. »

III.

De la loi fédérale (lu 26 juin 1902.

Pour terminer, nous devons encore faire mention d'une loi en rapport étroit avec la loi sur les fabriques. Il s'agit de la loi fédérale, du 26 juin 1902, concernant le paiement des salaires et les amendes dans les entreprises soumises

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à la responsabilité civile conformément à la loi fédérale du 26 avril 1887. Elle dérive des lois fédérales sur les fabriques et.

sur l'extension de .la responsabilité civile des fabricants et réglemente le paiement des salaires et le système des amendes dans les entreprises qui sont soumises, non pas à la loi sur les fabriques, mais à la loi sur l'extension de la responsabilité civile.

La loi fédérale sur l'assurance en cas d'accidents détruit la notion de l'entreprise soumise à la responsabilité civile; mais cette notion n'est pas remplacée par celle de «l'entreprise soumise à l'assurance obligatoire», car l'obligation à l'assurance est imposée à des entreprises et à des personnes auxquelles ne s'applique pas la loi actuelle sur l'extension de la responsabilité civile. Nous rappellerons par exemple que toutes les entreprises qui ont pour objet l'industrie du bâtiment sont soumises à l'assurance obligatoire, tandis que la loi sur la» responsabilité civile ne s'applique aujourd'hui qu'à celles de ces entreprises qui occupent plus de cinq ouvriers en moyenne.

Nous avons examiné la question de savoir s'il n'y avait pas lieu de statuer dans un article que les dispositions de la loi sur leg fabriques sont applicables par analogie aux entreprises soumises à l'assurance obligatoire. Après mûre réflexion, nous nous sommes prononcés pour la négative. Il ne serait pas prudent de compliquer encore d'une pareille disposition la loi sur les fabriques qui fait déjà l'objet de si vives discussions; il est préférable, comme par le passé, de régler convenablement cette matière dans une loi spéciale.

Si vous approuvez cette manière de voir, nous vous présenterons en temps utile un rapport sur la revision de la loi précitée, du 26 juin 1902. Nous vous avons signalé ce point, pour être complets et pour que vous sachiez comment nous envisageons la question.

Veuillez agréer, monsieur le président et messieurs, l'assurance de notre parfaite considération.

Berne, le 2,3 janvier 1914.

Au nom du Conseil fédéral suisse : Le président de la Confédération, HOFFMANN.

Le chancelier de la Confédération, SCHATZMANN.

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Rapport du Conseil fédéral à la Commission du Conseil des Etats sur quelques articles du projet de loi concernant le travail dans les fabriques tel qu'il est sorti des délibérations du Conseil national et sur l'adaptation de ce projet aux conventions...

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