N°21 /

66e année

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27 mai 1914

Volume III

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Message du

Conseil fédéralk à l'Assemblée fédérale concernant la création d'une caisse d'épargne postale.

(Du 22 mai 1914.)

Monsieur le président et messieurs, Dans sa séance du 23 septembre 1907, le Conseil national .a pris en considération la motion suivante, présentée par M. Calame-Colin et cosignataires : « Le Conseil fédéral est invité à présenter un rapport et des propositions concernant l'introduction des caisses d'épargne postales en Suisse. » Ce n'était pas la première fois qu'on avait soulevé au Conseil national la question de la création d'une caisse d'épargne postale. Il y a plus de trente ans que ce conseil avait déjà eu à s'occuper de ce problème, à la suite d'une motion présentée par M. Henri Morel. Le 11 juin 1881, le Conseil national adoptait la motion Morel, après que son auteur lui eut donné, à la demande du chef du département des postes Feuille fédérale suisse. 66me année. Vol. III.

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et des chemins de fer d'alors, une rédaction d'une portée plus, générale.

M. Morel a aussi donné libre cours à ses idées dans plusieurs publications remarquables. Nous nous permettons de renvoyer à ce sujet aux brochures intitulées «Les caisses d'épargne postales. Leur introduction en Suisse. » et « Avec la Banque nationale la caisse d'épargne postale. » qui sont jointes au dossier.

En 1886, M. Morel fut chargé par le département fédéral des finances de se rendre à Bruxelles, en vue d'y étudier, avec M. Schneider, secrétaire des finances, l'organisation de la caisse d'épargne postale en Belgique. Le rapport de ces deux délégués sur leur mission est inséré dans la Feuille fédérale de 1887 (volume II, page 766).

Ayant été nommé secrétaire général du bureau international pour la propriété industrielle, littéraire et artistique, M. Morel déposa son mandat de membre de l'Assemblée fédérale à la fin de l'année 1887. Dans ces conditions, la motion Morel fut biffée de la liste des objets' à l'ordre du jour par décision du Conseil national du 21 mars 1888. Mais les départements intéressés et le Conseil fédéral n'en continuèrent pas moins à s'occuper de la question. Les interpellation» de M. Jeanhenry et coïntéressés, du 19 décembre 1891, et de M. Feller et consorts, du 13 avril 1894, démontrent qu'au sein du Conseil national on ne considérait pas non plus cette affaire comme abandonnée. De plus, M. le conseiller national Feller soumit au département fédéral des finances un projet de loi concernant la caisse d'épargne postale.

Sans méconnaître les avantages de la caisse d'épargne postale, le département des finances et, avec lui, le Conseil fédéral, crurent devoir garder une attitude expectante.

Et cela pour différents motifs, dont le principal était que l'importante question de la réforme du système des billetsde banque se trouvait au premier plan et qu'elle occupait le département des finances de manière intense. Mais l'impossibilité d'activer la solution du problème résidait aussi dans le fait que pas plus le département des finances que celui des postes n'étaient à même de se-charger de l'administration des fonds de la caisse d'épargne postale et que la Confédération ne disposait pas d'un institut central de banque auquel elle eût pu confier cette tâche. D'autre part, des craintes s'étaient élevées au sujet des risques de guerre.

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Comme il était à prévoir qu'un long intervalle s'écoulerait encore jusqu'à l'ouverture de la banque d'Etat, dont la création avait été projetée entre-temps, le Conseil fédéral estima, avec le département des postes, qu'il convenait d'encourager dans la mesure du possible la petite épargne, idée qui était précisément à la base de la motion Morel. Ce point de vue trouva sa consécration dans l'arrêté du Conseil fédéral du 5 février 1895, qui donnaitrà l'administration des postes la compétence d'autoriser les caisses d'épargne suisses qui en feraient la demande à accepter des dépôts en timbresposte, à charge pour elle d'échanger ces timbres contre des espèces, moyennant une remise de !%.}Dans la pensée du Conseil fédéral, cet expédient devait faciliter plus tard, suivant les résultats qu'il produirait, la décision définitive à prendre.

Cette solution provisoire n'a pas répondu aux espoirs qu'on avait. fondés, car elle ne contribua pas à développer l'épargne d'une manière appréciable.[Quoique cette institution subsiste en Suisse depuis bientôt 20 ans, 21 caisses d'épargne seulement (7 caisses publiques, 13 caisses scolaires et 1 établissement) la mettent à profit. Et cela malgré que la remise prélevée en faveur de l'administration des postes ait été réduite a % % il y a déjà plusieurs années.] Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, que la somme placée de cette manière sur des carnets d'épargne ne soit que fort modeste.

En 1913, elle s'élevait à 61.924 francs, tandis que le total général des versements d'épargne représentait un capital de 380.000.000 de francs. Ce dernier chiffre a été déterminé approximativement, d'après les résultats de la statistique fédérale de 1908 concernant les caisses d'épargne. Il convient d'ailleurs de relever que plus de la moitié de la somme de 61.924 francs ne concerne qu'une seule caisse d'épargne.

Cette constatation n'a pas été enregistrée qu'ej^ Suisse.

Elle est conforme aux expériences qu'on a faites en France et dans les Pays-Bas avant la création des caisses d'épargne postales, c'est-à-dire à une époque où l'on cherchait à mettre la poste au service des caisses existantes. Dans ces pays comme chez nous, le système dit « mixte » n'a pas obtenu le succès espéré; sa mise en pratique a démontré qu'il ne saurait remplacer la caisse d'épargne postale, ni attirer la clientèle qu'on désire atteindre.

La motion Morel eut pour effet qu'on s'occupa de la question de la caisse d'épargne postale aussi dans le public. C'est

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ainsi, par exemple, que le comité directeur de l'union suisse du commerce et de l'industrie organisa -une consultation, parmi les sections de la société. Dans son rapport sur le commerce et l'industrie suisses en 1901, ce comité résumait ainsi qu'il suit les réponses qui lui étaient parvenues : 1 « On ne peut pas remédier à la plupart des inconvénients que nous venons de mentionner, notamment pas à ceux con/cernant les rapports avec le public; ces défauts sont inhérents au système des caisses d'épargne locales.

« Le nombre insuffisant des comptoirs, leurs heures d'ouverture incommodes, la manière, pas toujours encourageante pour les petites gens, dont ou accepte les versements peu importants ou minimes, sont autant d'imperfections dont souffrent indubitablement les caisses d'épargne locales, et c'est à ces défectuosités du système qu'il faut s'en prendre si l'épargne ne fait pas de progrès et si elle est loin de rendre ce qu'on doit pouvoir exiger d'elle à notre époque.

« Donc, s'il existe un moyen capable de ranimer le mouvement d'épargne et qui lui permette d'étendre sa bienfaisante activité dans toutes les classes de la population pour en faire plus que par le passé un patrimoine commun, et que ce moyen puisse être appliqué sans susciter de craintes sérieuses, on ne devrait pas le laisser échapper.

« Or, un tel moyen existe : c'est la création de la caisse d'épargne postale. »" M. E.-W. Milliet défend le point de vue opposé dans son « Rapport sommaire sur la question de la caisse d'épargne postale », du 23 février 1890, que lui avait demandé le département fédéral des finances. Dans cette étude, l'auteur émet l'opinion que, en se plaçant au point de vue du public, la création dans notre pays d'une caisse d'épargne postale ne répond pas à un besoin urgent.

Afin de pouvoir mettre à l'étude la motion Calame-Colin, le département des postes estima qu'il était opportun de connaître aussi l'avis des gouvernements cantonaux. Il les pria donc, par lettre du 21 décembre 1907, de se prononcer sur la question. Les réponses, dont un certain nombre ne parvinrent pas avant l'automne de l'année suivante, se trouvent au dossier. Douze gouvernements cantonaux se rallient à l'idée de créer une caisse d'épargne postale ; onze la repoussent ou, sans être en principe adversaires de cette institution, n'en admettent pas le besoin pour leur canton. Un gouver-

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nement a déclaré que la nécessité de créer de nouvelles caisses d'épargne dans le canton ne se faisait pas sentir, mais que là où il n'y a pas d'autres caisses d'épargne populaires, il faudrait se féliciter de voir la poste en ouvrir, car cela répond à un besoin. Enfin, un autre gouvernement a annoncé que les institutions d'épargne de son canton sont suffisantes, mais que, malgré cela, il n'entendait pas s'opposer au projet, car la caisse d'épargne postale a, sans aucun doute, une grande importance sous le rapport de l'économie générale; celle-ci réside notamment dans la facilité notoire avec laquelle on peut atteindre la caisse d'épargne postale et dans le fait qu'elle accepte aussi des dépôts d'épargne minimes. Il convient d'ajouter que les douze cantons dont les gouvernements se sont prononcés favorablement possèdent les % des caisses d'épargne publiques de tout le pays et forment à peu près les 7/io de la population totale de la Suisse.

Dans la suite, le département des postes prit position en faveur de la création de la caisse d'épargne postale et le département des finances en fit de même, pour des considérations d'ordre économique et social. Sur ces entrefaites, nous avons délégué, en 1910, un fonctionnaire de chacun de ces départements en Autriche et en France, avec mission d'étudier le fonctionnement des caisses d'épargne postales de ces pays au point de vue du service proprement dit et des principes financiers, et de présenter des propositions en vue de l'organisation du service à introduire éventuellement en Suisse. Cette démarche parut nécessaire, car un trop long intervalle s'était écoulé depuis la visite qu'avaient faite en Belgique MM. Morel et Schneider, pour pouvoir tabler encore sur leurs constatations.

Le résultat des études entreprises en Autriche eï en France, complété par des propositions, a fait l'objet d'un rapport détaillé dont on trouvera un certain nombre d'exemplaires dans le dossier. Le bureau des imprimés de la chancellerie fédérale distribuera, sur demande, les autres exemplaires de ce travail dont il dispose encore. Dans leur rapport, les deux délégués parviennent à la conclusion que le service d'épargne peut être adjoint sans difficulté à l'exploi-, tation postale et qu'un empêchement sous le rapport purement financier n'existe pas non plus. Ils aj'outent d'ailleurs qu'on ne pourrait que saluer chaleureusement l'introduction d'une caisse d'épargne postale, car cette institution offre, au

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point de vue économique, des avantages incontestables, notamment pour les classes laborieuses de la population.

Le département des postes élabora ensuite un projet d'une loi fédérale et d'une ordonnance concernant la caisse d'épargne postale, qu'il soumit à l'examen d'une commission d'experts, composée de délégués des milieux intéressés.^ étaient représentés : la banque nationale, les banques cantonales, les banques privées, les caisses d'épargne privées, le commerce, l'industrie, les arts et métiers, l'agriculture, la classe ouvrière, le département fédéral de justice, le département fédéral des finances et la direction générale des postes."* En outre, on consulta aussi le comité de l'association de représentants des banques suisses, qui avait préalablement déclaré vouloir collaborer de son mieux à la rédaction d'un projet, bien que les égards dus aux caisses existantes dussent, à son avis, engager à renoncer à la création d'une caisse d'épargne postale.

Par suite de diverses circonstances, le département des postes ne put réunir la commission d'experts pour la première fois qu'au mois de novembre 1912. Une seconde session eut lieu dans le courant de septembre Ì913. Le procèsverbal des délibérations de la commission est annexé au dossier. Outre les exemplaires du procès-verbal qui se trouvent avec les actes, il y en a un certain nombre à la disposition des membres des Chambres fédérales au bureau des imprimés de la chancellerie fédérale.

En ce qui concerne le préavis de l'association de représentants des banques suisses, nous renvoyons au mémoire adressé au département des postes, et qui se trouve dans le dossier.

Le projet de loi que nous avons l'honneur de vous soumettre tient compte, sauf sur quelques points, des décisions de la commission d'experts. En l'élaborant, on a aussi pris autant que possible en considération les desiderata formulés par l'association de représentants des banques suisses.

Nous complétons le dossier en y incorporant un projet d'ordonnance d'exécution, lequel ne doit toutefois être considéré que comme émanant du département des postes.

Nous nous permettons de vous recommander de liquider la motion Calame-Colin dans un sens conforme au désir de son auteur, lequel est malheureusement décédé entre-temps.

Nous estimons avec les signataires que, si l'on veut développer l'esprit d'économie dans notre peuple, il est nécessaire

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d'asseoir le service suisse d'épargne sur une base plus large que ce n'est le cas actuellement. A nos yeux, la caisse d'épargne postale constitue le meilleur moyen d'y parvenir. Nous croyons d'autant plus devoir recommander cette solution que les résultats obtenus jusqu'à présent démontrent que l'expédient adopté en 1895 ne saurait, à l'avenir non plus, permettre d'atteindre le but qu'on se propose, et que, d'autre part, la caisse d'épargne postale n'est pas une institution au sujet de laquelle il faille d'abord faire des expériences, puisqu'elle donne de bons résultats dans d'autres pays, pour certains d'entre eux depuis plus de 50 ans.

Partout où la caisse d'épargne postale a été instituée, elle a puissamment contribué à développer l'esprit d'économie. C'est surtout par elle que les classes peu aisées de la population et la jeunesse ont pu être gagnées à la cause de l'épargne, et là réside précisément la grande portée économique de l'institution. Si la caisse d'épargne postale est très répandue, c'est à cela qu'elle le doit. D'après les renseignements puisés aux sources officielles, des caisses d'épargne postales existent en Grande-Bretagne (1861), Belgique (1870), Italie (1876), Roumanie (1880), aux Pays-Bas (1881), en France (1882), Autriche (1883), Suède (1884), Hongrie (1886), Finlande (1887), Russie (1889), Bulgarie (1896), Crète (1902), Bosnie-Herzégovine (1911), Portugal (1912). En sont aussi dotés : le Japon (1875), l'Egypte (1901) et les Etats-Unis de l'Amérique du Nord (1911), ainsi que nombre de colonies britanniques, néerlandaises, portugaises, et de possessions des Etats-Unis et du Japon. Le nombre dont le nom de ces divers pays est suivi indique l'année de l'ouverture des caisses d'épargne postales. En ce qui touche la Belgique, il est cependant à remarquer que les bureaux de poste participent au service d'épargne depuis 1870, mais qu'une caisse d'épargne d'Etat a été fondée dans ce pays déjà en 1865.

Dans les années 80 du siècle dernier on s'est aussi occupé en Allemagne de la question des caisses d'épargne postales, sans cependant que cet examen eût conduit à un résultat.

Le tableau suivant démontre d'une manière irréfutable que la caisse d'épargne «postale constitue un facteur puissant dans l'amélioration de la situation économique des populations.

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Etat au 31 décembre 1912.

Caisse d'épargne postale de

.

Nombre des livrets d'épargne

Avoir des titulaires Fr.

France 6.187.203 1.745.563.000 Grande-Bretagne . . . .

12.750.693 4.589.035.000 Italie .

.

. - .

.

.

.

5.780.010 1.948.561.000 Japon 12.357.104 493.229.000 Pays-Bas .

.

.

.

.

.

1.607.016 370.979.000 Autriche 2.267.810 212.760.000 Suède 569.534 66.803.000 Hongrie 836.143 113.709.000 Etats-Unis de l'Amérique du Nord 302.157 147.299.000 Mais ces chiffres, en eux-mêmes fort élevés, n'acquièrent toute leur valeur que si l'on se représente, comme nous l'avons déjà dit, que les clients de la caisse d'épargne postale se recrutent en majeure partie parmi les classes peti fortunées de la population et que ces énormes capitaux se composent donc surtout de dépôts peu importants, voire minimes. Nous nous permettons cependant de faire observer que l'accroissement extraordinaire des dépôts confiés à la caisse d'épargne postale de la Grande-Bretagne est dû pour une part à la déconfiture de quelques grands établissements d'épargne et à la méfiance qui en est naturellement résultée à l'égard des caisses privées.

En réalité, l'augmentation du capital d'épargne provoquée par les caisses d'épargne postales est supérieure aux chiffres indiqués plus haut, car il faudrait, pour obtenir une estimation exacte, prendre aussi en considération les valeurs d'Etat que ces caisses ont achetées pour le compte de leurs clients.

i En Belgique il y avait, à fin 1912, à la «Caisse générale d'épargne et de retraite » -- qui est une caisse d'Etat -- 3.013.296 livrets d'épargne représentant un capital de 1 milliard 057.758.000 francs. A côté de cela, une somme de 558.349.000 francs était, à la même date, placée sur des carnets de rentes de cet établissement. Bien qu'ici aussi l'influence de la poste soit indéniable, nous avons renoncé à faire figurer cette caisse d'épargne au tableau qui précède, parce qu'elle est le seul établissement important de ce genre en Belgique et qu'on ne peut ainsi pas juger en pleine connaissance de cause de son activité, en tant que caisse d'épargne postale.

En consultant la tabelle suivante, relative à l'avoir moyen qui était déposé en 1908 sur les carnets des caisses

315 d'épargne postales et des caisses privées, on peut se convaincre que les premières sont bien véritablement l'endroit où les gens de condition modeste placent leurs économies.

Pays

Caisse d'épargne Antres caisse» postale d'épargne Fr.

Fr.

France 291 463 Grande-Bretagne 372 739 Italie 302 1011 Pays-Bas 228 487 Autriche 114 1434 Suède 116 671 Hongrie 143 1826 La Belgique est le seul pays où la proportion soit renversée; en effet, l'avoir moyen sur un livret de la caisse d'épargne postale s'élève à 338 francs, tandis qu'il n'est que de 124 francs pour les autres caisses. -Cet état de choses est dû au peu de développement qu'accusent, dans ce pays, les caisses d'épargne privées, circonstance que nous avons déjà mentionnée.

Il est vrai qu'on ne pourra pas tabler en Suisse sur des chiffres aussi forts que ceux qu'on a relevés dans de grands pays. On peut néanmoins être sûr que, chez nous comme ailleurs, la caisse d'épargne postale aurait un plein succès. L'esprit d'économie prononcé qui règne dans le peuple suisse en est le meilleur garant. Et plus cette qualité est répandue parmi les populations, mieux elles savent apprécier les facilités qu'on leur accorde pour le placement de leurs économies.

Sous le rapport de l'administration des fonds, la situation est aujourd'hui plus simple qu'elle ne l'était à l'époque où les premières études en vue de la création des caisses d'épargne postales furent entreprises, puisque nous avons maintenant dans la banque nationale suisse l'instrument qui manquait alors.

Quant aux craintes touchant les risques de guerre, ils ne sont pas, à notre avis, d'une gravité telle qu'il faille, uniquement à cause d'eux, priver à tout jamais notre pays des bienfaits de la caisse d'épargne postale.

La guerre n'est heureusement qu'un état exceptionnel de la vie des peuples civilisés. Les récents événements dans les Balkans ne changent, eux non plus, rien à cette assertion.

Ce serait donc pousser trop loin le scrupule, que de tenir uniquement compte de l'état de choses que pourrait entraîner une'guerre lorsqu'il s'agit d'édifier une oeuvre de paix. Comme

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vous aurez pu en juger par les considérations que nous avons émises au sujet de la propagation de la caisse d'épargne postale en Europe et ailleurs, la crainte de la guerre n'a pas empêché une série d'Etats, qui font de la politique mondiale en leur qualité de grandes puissances, d'introduire chez eux des caisses d'épargne postales. Et pourtant ces pays sont autrement plus exposés à se trouver mêlés à des complications internationales que la Suisse, Etat neutre.

La perspective de retraits en "masse dans une période de crise paraît, à nos yeux, plus grave que le danger de voir les fonds séquestrés par un envahisseur. Et pourtant cette circonstance n'est pas non plus de nature à nous faire adopter une attitude négative, car de pareilles paniques ne sont le plus souvent que de très courte durée et les établissements jouissant de la garantie de l'Etat y sont, en tout état de cause, moins exposés que les caisses privées. On a généralement constaté que la confiance en la caisse d'épargne renaît au bout de quelques jours et, qu'avec elle, l'argent rentre. A tout cela on peut ajouter qu'il est possible de prévenir dans une sensible mesure les conséquences de mouvements de ce genre en organisant le service de la caisse d,'épargne sur la base que nous avons prévue.

Sans doute, l'idée d'instituer une caisse d'épargne postale n'a pas été accueillie bien favorablement par les bangués cantonales et les caisses d'épargne. Dans un mémoire adressé en commun au Conseil fédéral, et qui est annexé au dossier, la société cantonale d'agriculture de Zurich et l'association des arts et métiers de la ville de Zurich prennent aussi position contre la création d'une caisse d'épargne postale. Mais ce serait une erreur d'admettre que tous les établissements d'épargne sont des adversaires de la caisse d'épargne postale. Ainsi qu'on a pu le constater, entre autres, dans les séances de la commission d'experts, il y a aussi parmi eux de chauds partisans de cette institution.

Les adversaires de la caisse d'épargne postale, tout en niant qu'un établissement de ce genre réponde à un besoin, font valoir les arguments essentiels suivants : 1. Les caisses d'épargne accusent en Suisse un développement plus prononcé que. ce n'était le cas dans les autres pays lors de l'introduction de la caisse d'épargne postale.

2. Actuellement, on peut effectuer des versements sur un livret de caisse d'épargne par l'intermédiaire du service des chèques postaux.

' .

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3. L'effectif des titulaires de livrets d'épargne représente un pour-cent élevé.

4. La caisse d'épargne postale nuirait aux autres caisses.

5. L'institution projetée aurait une influence défavorable sur le crédit, notamment en ce qui concerne les prêts hypothécaires, du fait de l'absorption de capitaux par la caisse d'épargne postale.

6. La base constitutionnelle, nécessaire pour la création d'une caisse d'épargne postale, fait défaut.

Concernant ce dernier point, nous nous permettons de renvoyer au mémoire présenté par M. E. Curti, docteur en droit, à Zurich, membre de la commission d'experts, et à celui du département fédéral de justice et police, qui font partie du dossier. Dans ces deux documents, la question de la constitutionnalité de la caisse d'épargne postale est résolue affirmativement; le département de justice est toutefois d'avis que ce n'est que sous certaines conditions.

Pour ce qui a trait à la première objection, il est exact que les caisses d'épargne suisses ont atteint un degré de développement plus marqué que ce ne fut le cas, dans d'autres pays, à l'époque de l'introduction des caisses d'épargne postales. Mais ce serait se faire illusion que de conclure de cette circonstance que les établissements .d'épargne qui existent en Suisse suffisent pour assurer la prospérité générale, et l'on commettrait un acte d'imprévoyance en repoussant une institution qui influe de la manière la plus heureuse sur le sens de l'épargne partout où elle fonctionne, et qui serait appelée à combler efficacement, dans notre pays, une lacune manifeste dans l'organisation du service de l'épargne en général.

C'est en nous fondant sur les données de la statistique fédérale des caisses d'épargne élaborée en 1908 que nous parvenons à la conclusion que les établissements d'épargne actuels ne sont pas suffisants. D'après cette statistique, il y a en Suisse, pour un effectif de 3157 ) communes, 385 caisses d'épargne publiques avec 1148) succursales et agences.

Il faut ajouter à cela un certain nombre de caisses d'épargne scolaires, de caisses d'épargne de fabriques, de sociétés, etc.

Sans vouloir méconnaître la bienfaisante activité des caisses de cette dernière catégorie, on ne peut toutefois guère en tenir compte pour se former un jugement décisif, car, leur *) La différence de 7 communes et de 2 agences de caisse d'épargne comparativement aux indications du rapport de MM. Siegwart et Renner,, provient de modifications qui" n'ont été annoncées qu'ultérieurement.

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clientèle étant forcément limitée, elles ne présentent pas d'intérêt bien défini au point de vue général. Chez nous comme ailleurs, la répartition des caisses d'épargne sur tout le pays est très inégale. Sept cantons seulement (Zurich, Zoug, BaieVille, Appenzell Khodes-extérieures, St-Gall, Neuchâtel et Genève) ont autant de comptoirs de caisses d'épargne que de communes. Dans les'18 autres cantons et demi-cantons on compte 890 comptoirs de caisses d'épargne pour un total de 2732 communes; 99 de ces comptoirs se trouvent dans des communes où il y en a déjà. Parmi ces 2732 communes on en trouve donc 1941, soit le 71 %, qui n'ont pas de caisse d'épargne publique. Et ces communes sont très souvent si éloignées de la première caisse d'épargne à leur disposition qu'il faut faire oin itrès long «hemin pour l'atteindre. La disproportion saute aux yeux. Elle est plus évidente encore si l'on se représente que les 18 cantons dont nous parlons comprennent le 86 % de toutes les communes suisses, le 65 % de la population totale et le 87 % de la superficie du pays.

Le système actuel des caisses d'épargne ne laisse pas seulement à désirer sous le rapport de la répartition des agences acceptant des dépôts, mais aussi en ce qui concerne les heures auxquelles on peut s'y rendre. Des 385 caisses principales et succursales ayant une organisation autonome, 333, ou le 86,5 %, ne sont, en effet, ouvertes que pendant les heures de caisse ordinaires, soit de 8 heures à midi et de 2 à 5 ou 6 heures. Certaines d'entre ces caisses ne tiennent même leurs guichets ouverts que pendant un petit nombre d'heures, d'autres ne sont accessibles au public que certains jours de la semaine. Le dimanche, 22 caisses seulement sont ouvertes. Le service est exécuté dans des conditions encore moins favorables par les agences. Là, la représentation d'une caisse d'épargne ne constitue le plus souvent qu'une occupation accessoire, aussi arrive-t-il fréquemment qu'on ne trouve pas l'agent à son domicile quand on voudrait lui parler. Il est bien rare qu'un agent de caisse d'épargne adopte des hepres de guichet régulières.

Si l'on veut ranimer et, ce qui n'est pas moins important, maintenir l'esprit d'économie dans la mesure que réclame le souci du bien-être du peuple, il faut que le service d'épargne soit organisé, tant sous le rapport du lieu que des heures où l'on peut faire des versements, de manière que n'importe qui puisse placer ses économies sans difficulté et sans perte de temps appréciable. Car, en cette matière, le succès ne dépend pas seulement de la volonté de réduire les dépenses à un chiffre inférieur aux ressources, mais aussi de la pos-

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sibilile d'effectuer le placement des économies à un moment donné, tout retard risquant de faire employer l'argent dans un autre but et de le détourner ainsi du chemin de la caisse d'épargne. Cette dernière circonstance joue déjà un grand rôle pour les personnes qui sont pourtant résolues à amasser un petit pécule d'après un programme méthodique; combien plus marquée doit être alors cette influence lorsqu'il s'agit d'économies dues à des circonstances fortuites, surtout «n ce qui concerne la jeunesse. La caisse d'épargne a donc pour tâche d'aller en quelque sorte au-devant de tous, afin ·que chacun puisse lui confier ses économies avant que cette bonne" résolution ne soit abandonnée par simple négligence ou à la suite des sollicitations à la dépense que notre époque ne connaît que trop. Il faudrait que tout le monde sût bien qu'il y a, à proximité, une caisse d'épargne où l'on peut se rendre sans se déranger. Ce but ne peut être atteint que par un établissement capable d'entretenir, même dans les localités les plus reculées, des agences dont les heures d'ouverture soient adaptées aux besoins de toutes les classes de la population. La poste est seule à même de le faire.

Tandis que la population des campagnes souffre. surtout de l'insuffisance du nombre des agences de dépôts, les «lasses laborieuses, c'est-à-dire celles pour lesquelles une amélioration au point de vue financier est surtout urgente, se trouvent désavantagées par le fait de la trop forte réduction du nombre des heures où les caisses d'épargne leur sont ouvertes. On ne saurait, en effet, nier qu'une caisse d'épargne qui n'accepte des versements que pendant les heures où l'ouvrier accomplit sa tâche quotidienne, n'a pour lui qu'une valeur très relative.

Au surplus, l'ouvrier n'a que trop souvent l'impression <iue lui et ses petits versements d'épargne n'ont pas l'heur de plaire. Il se peut que ce sentiment ne soit pas toujours légitime; il n'en est pas moins vrai qu'on n'apprécie pas partout les clients uniquement parce qu'ils sont animés de la volonté d'économiser quelques sous, mais qu'on considère souvent les versements importants simplement comme un moyen d'obtenir un gros profit pour l'établissement. On accepte bien les petits dépôts d'épargne, cela va sans dire, mais on s'en passe facilement.

Aussi n'est-ce nullement le fait du
hasard si les modestes avoirs sur livrets d'épargne, c'est-à-dire ceux qui ne dépassent pas 500 francs, n'ont pas augmenté dans la même proportion que les caisses d'épargne, mais diminué de 5,± % durant la période de 1882 à 1908.

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Le fait de ne pas tenir compte suffisamment des classes peu aisées est à lui seul en contradiction avec la mission qu'a l'Etat d'enseigner l'économie au peuple; il constitue, en outre, une aggravation regrettable des antagonismes de classes, que des considérations de politique intérieure commandent au contraire d'adoucir.

L'institution de la caisse d'épargne postale permettrait de faire des versements et des retraits de fonds auprès de tous les offices de poste comptables de la Suisse. L'effectif de ceux-ci était de 3727 en novembre 1913. De plus, des opérations de même nature pourraient être effectuées par l'intermédiaire des dépôts de poste non comptables (349). On obtiendrait ainsi, d'un seul coup, une augmentation du nombre des comptoirs de caisse d'épargne se chiffrant par plus de 4000. De cette façon, toutes les communes seraient dotées d'une caisse d'épargne sans avoir à supporter aucuns frais, et nombreuses seraient celles -- même parmi les communes rurales -- qui disposeraient de plusieurs caisses.

En vue d'épargner aux populations des localités retirées la peine de faire le chemin, souvent assez long, jusqu'au prochain office de poste, les facteurs et messagers ruraux -- comprenant un effectif de 1533 agents -- seraient chargés de servir d'intermédiaire pour effectuer des versements ou des retraits d'épargne. Le nombre des organes de l'administration des postes chargés d'accepter des dépôts sur des carnets de caisse d'épargne se trouverait ainsi porté à 5600.

Les guichets postaux seraient ouverts aux opérations d'épargne durant les mêmes heures que pour les autres branches du service. Les classes laborieuses et la population campagnarde auraient ainsi l'occasion de se rendre à la caisse d'épargne après les heures de travail pu le dimanche. Il ne faut pas non plus oublier que les personnes de condition modeste savent qu'elles peuvent se présenter au guichet de la poste avec autant de droit que celles qui versent des centaines de francs. C'est un point qui a son importance.

Cette conviction s'affermira d'autant plus dans la pensée du petit déposant qu'il saura que c'est en premier lieu pour lui que la caisse d'épargne postale a été instituée. On ose bien dire aussi, ce qui, en l'occurrence, n'est pas indifférent, qu'aucune institution publique ne fait corps au même degré que la poste avec la vie générale d'un pays.

La caisse d'épargne postale devant être une institution populaire, le ·montant minimum des dépôts sera fixé très bas, soit, d'après notre projet, à un franc. D'après le projet S

321

d'ordonnance d'exécution élaboré par le département des postes, on se propose d'encourager l'économie de montants encore moins élevés en délivrant des cartes d'épargne, où le public pourrait coller des timbres-poste suisses. Si les timbres représentent une somme d'au moins un franc, la carte est acceptée comme versement ordinaire sur un livret d'épargne. Le système des cartes d'épargne, en vigueur déjà maintenant, se trouverait ainsi doté d'une base beaucoup plus rationnelle et acquerrait certainement une tout autre importance.

Un autre grand avantage de la caisse d'épargne postale réside en ce que le titulaire d'un livret ne sera pas.

obligé de n'avoir affaire qu'à un seul bureau, mais qu'il pourra verser ou retirer des fonds à n'importe quel office de poste suisse, sans s'occuper de la localité où le livret d'épargne a été émis. Le livret d'épargne postal serait donc valable dans toute la Suisse, et pas seulement dans une localité. Il est superflu d'insister sur la commodité que comporterait une telle organisation pour les personnes obligées de changer souvent de domicile. Qu'on songe seulement à la population flottante en général et plus particulièrement aux nombreuses personnes occupées dans l'industrie hôtelière!

On prétend bien, dans certains milieux, pour en tirer argument contre la caisse d'épargne postale, qu'il est possible, maintenant déjà, de faire des versements à la poste, sur le compte de chèques postaux des caisses d'épargne. La chose est exacte en elle-même, mais une partie seulement des caisses d'épargne mettent ce service spécial à profit. En vue de favoriser le développement du sens de l'économie et de ne pas donner même l'apparence d'un parti-pris, l'administration des postes a encore cherché à améliorer l'arrangement dont nous parlons en autorisant, en 1912, les banques cantonales -- sur demande de leur syndicat -- à déposer des formulaires postaux de bulletin de versement, avec texte spécial, dans les bureaux de poste du rayon où elles exercent leur activité. En entrant dans les vues des banques cantonales, la poste s'était, à vrai dire, rendu compte qu'on ne manquerait pas de faire de cette concession une nouvelle arme pour nier que l'institution de la caisse d'épargne postale répondît à un besoin. Quoi qu'il en soit, les .expériences enregistrées jusqu'à présent prouvent à l'évidence que la possibilité d'effectuer des versements par l'intermédiaire du service des chèques postaux n'a pas rendu superflue la création d'une caisse d'épargne postale.

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Plus d'un déposant a bien, si l'on veut, mis à profit cette facilité de faire des versements à la caisse d'épargne. En revanche, la grande masse des petits déposants ne l'a pas fait, pour le motif que les clients de cette catégorie, peu familiarisés avec les opérations d'argent, ignorent la nature même du service des chèques postaux. Pour le petit déposant, le récépissé postal ne constitue pas à lui seul une garantie suffisante. Seules les sommes qu'il voit écrites noir sur blanc dans le livret d'épargne sont capables de lui donner l'assurance que son argent est bien véritablement placé à la caisse. Si un client qui a transmis de l'argent à la caisse d'épargne par le moyen du service des chèques postaux veut que le dépôt soit inscrit dans son livret, il est obligé d'envoyer celui-ci par la poste ou de se rendre à la caisse d'épargne. On conçoit, dans ces conditions, que le déposant appartenant à la classe, dont nous parlons trouve ce système trop compliqué, et peut-être aussi trop coûteux, si on lui réclame le paiement de la taxe postale pour l'expédition aller et retour. Nous nous permettrons encore de faire ressortir que, chez la plupart des petits déposants, c'est la perspective de vérifier d'après les inscriptions du carnet d'épargne dans quelle proportion s'accroît le pécule patiemment amassé qui leur cause le plus de joie.

La preuve que notre manière de voir est la bonne est fournie par le fait que, d'après les pointages établis par la direction générale des postes, sur 1156 dépôts d'épargne effectués en un mois par l'intermédiaire du service des chèques postaux, 197 seulement ont porté sur des sommes ne dépassant pas 20 francs.

D'autre part, il ne faut pas oublier que, contrairement à ce que l'on obtient par la caisse d'épargne postale, le service des chèques postaux ne peut apporter aucune facilité sous le rapport des retraits d'argent, en ce sens que, même en effectuant des versements par son intermédiaire, les paiements ne se feront qu'après avoir envoyé le livret à la caisse d'épargne ou l'avoir présenté au guichet de l'établissement.

Ceci ne constitue pas un fait négligeable, car dans une institution d'épargne bien organisée, le service des retraits de fonds a certainement son importance.

On est donc parfaitement en droit de dire que la mise à contribution du service des chèques postaux pour les opérations d'épargne ne sera jamais de nature à compenser les avantages qu'offre une caisse d'épargne postale et que, partant, ce moyen ne saurait rivaliser avec elle.

323

Enfin, il est permis de se demander si les caisses d'épargne n'eussent pas fait appel à ce moyen plus tôt et dans une pins forte mesure si elles en avaient espéré une augmentation sensible de capitaux, vu surtout la pénurie générale de numéraire dont a longtemps souffert le marché financier.

Si, aux grandes facilités qu'apporté au public la caisse d'épargne postale, et cela dans une mesure qu'aucun autre ·établissement ne peut atteindre, on ajoute encore le fait que les dépôts seraient garantis par la Confédération, on est, nous le répétons, en droit de compter sur un plein succès.

La caisse d'épargne postale aurait pour effet d'attirer des milliers de personnes qni, actuellement, ne connaissent l'épargne que de nom, et elle serait capable de faire économiser des sommes se chiffrant par millions et qui, au lieu d'être employées aux dépenses courantes, sei-aient conservées pour servir de précieux secours dans la vieillesse et les mauvais jours. D'autre part, beaucoup de petits capitaux qui chôment aujourd'hui parce que les occasions d'en effectuer le placement manquent, trouveraient le chemin de la caisse d'épargne et pourraient ainsi être affectés aux besoins de la communauté.

Nous n'ignorons pas que les adversaires de la caisse d'épargne postale prétendent qu'il ne faut pas s'attendre à une forte augmentation de clientèle, parce que le nombre des titulaires de livrets d'épargne est, déjà maintenant, élevé.

Bien que le pour-cent des livrets d'épargne par rapport à la population soit réjouissant, le nombre des personnes qui n'en ont pas est encore si grand qu'on ne saurait raisonnablement admettre que notre peuple a atteint la limite au delà de laquelle il n'est plus d'économie possible. Sur une population de 3.554.672 habitants, on comptait, en 1908, 1.963.417 livrets de caisse d'épargne représentant un avoir global de 1.592.675.000 francs. Le nombre des livrets n'est cependant pas égal à celui des clients des caisses d'épargne, car beaucoup de personnes en ont plusieurs. En tenant compte de cette particularité, on peut admettre qu'il y a en Suisse 1.650.000 personnes qui ne possèdent point de livret de caisse d'épargne.

Les deux fonctionnaires que nous avons délégués en Autriche et en France supputent, dans leur rapport, à 200.000 le nombre des personnes qui se feraient ouvrir un livret de la caisse d'épargne postale suisse et à 40 millions de francs le capital que représenterait leur avoir.

Il convient d'examiner maintenant quelle influence la caisse d'épargne postale exercerait sur les autres caisses.

Feuille fédérale suisse. 661"0 année. Vol. III.

22

324

Nous avons déjà dit que les milieux intéressés craignent.

que la caisse d'épargne postale ne nuise aux autres établissements similaires. Cette supposition s'est trouvée encore renforcée par des considérations émises, par le bureau fédéral de statistique, dans le travail qu'il a publié au sujet des caisses d'épargne, et que nous avons cité à plusieurs reprises.

La publication statistique en question contient, en effet, le passage suivant : « Cette nouvelle institution (la caisse d'épargne postale) causerait une forte concurrence aux caisses existantes. » Mais on oublie de dire que cette observation est basée sur la supposition que la caisse d'épargne postale établirait, sous le rapport du service des intérêts, des conditions aussi avantageuses que d'autres établissements notoirement sûrs. Or, il n'en est pas ainsi.

Il existe, à vrai dire, un courant d'idées qui voudrait que la caisse d'épargne postale bonifiât un intérêt aussi élevé que les autres caisses. Les départements intéressés ont néanmoins reconnu d'emblée qu'une telle exigence est inadmissible, parce qu'elle pourrait porter préjudice aux autres établissements d'épargne. Cette opinion, que nous partageons entièrement, a aussi été formulée dans la commission d'experts.

Il est clair qu'il ne rentre pas dans les tâches de la Confédération de supplanter des établissements d'épargne florissants et solidement constitués, ou d'en entraver l'essor.

Mais, d'un, autre côté, on ne saurait non plus demander de l'Etat qu'il laisse subsister dans le domaine de l'épargne populaire une lacune intolérable au point de vue du bienêtre général, uniquement à cause de la sauvegarde de certains intérêts soi-disant compromis. On subordonnerait ainsi les intérêts de la généralité à ceux de quelques groupes déterminés de la population.

En créant une caisse d'épargne postale, la Confédération entend, nous insistons particulièrement sur ce .point, ne pas entrer en concurrence avec les autres institutions d'épargne, mais se borner à les seconder dans leur activité, en intervenant là où la chose leur est matériellement impossible. La caisse d'épargne postale doit former en quelque sorte l'anneau qui scellera la chaîne de tout le système. Elle n'a donc pas d'autre mission que celle de compléter l'organisation actuelledû service de l'épargne en général. Cette tâche, comme aussi l'absence de toute idée de concurrence, ressortent incontestablement du projet de loi que nous avons l'honneur de voussoumettre, et qui prévoit :

. 325

  1. que la sphère d'activité de la caisse se bornera à l'acceptation de dépôts d'épargne sur livrets; b. la réduction à un du nombre de carnets d'épargne dont chaque personne peut disposer; c. une disposition d'après laquelle le taux de l'intérêt bonifié par la caisse d'épargne postale sera au moins de Vi % inférieur au taux moyen que les banques cantonales accordent pour les dépôts sur livrets d'épargne; d. une limite de 1500 francs pour les capitaux portant intérêt; e. de'faire retourner, sous forme de placements, une partie du capital d'épargne aux cantons, communes, banques cantonales, ainsi qu'à d'autres banques et caisses d'épargne, publiant leurs comptes, que le Conseil fédéral désignera. En tant que les égards dus au maintien de disponibilités suffisantes le permettront, ces placements représenteront au minimum le 50 % des dépôts d'épargne.

Les dispositions prévues sous lettres a-d excluent à elles seules toute possibilité de porter préjudice aux caisses d'épargne existantes. Quant au projet de tenir compte dans une forte mesure des banques cantonales et des autres banques et établissements d'épargne de confiance pour le placement des fonds disponibles, il s'agit là, à notre connaissance, d'une concession qu'aucun autre Etat de l'Europe doté de la caisse d'épargne postale ne fait à un pareil degré.

Nous avons l'intime conviction que, non seulement les caisses d'épargne ne subiront aucun préjudice, mais qu'elles auront tout profit à l'activité de la caisse d'épargne postale, car les clients de cette dernière seront en majeure partie de nouveaux déposants. Une fois que le premier pas dans la voie de l'épargne sera fait, les intéressés voudront tout naturellement que leurs économies rapportent un intérêt aussi élevé que possible. Or, comme la caisse d'épargne postale n'accorde qu'un intérêt inférieur à celui des autres caisses, bon nombre de clients retireront leur capital dès qu'il aura atteint- un certain chiffre, pour le placer dans un autre établissement d'épargne offrant, avec une bonne garantie, un intérêt plus élevé. Par ce système, les caisses d'épargne ordinaires obtiennent une nouvelle et nombreuse clientèle effectuant des dépôts relativement élevés, et qu'elles n'auraient jamais pu compter atteindre sans la collaboration de la caisse d'épargne postale, et, de plus, on enlève ainsi à ces caisses le soin des opérations de détail, compliquées et coûteuses.

326

Les expériences faites à l'étranger contribuent également à réduire à néant la crainte que la caisse d'épargne postale no soit préjudiciable aux autres caisses. Sauf dans les pays où, comme en Angleterre et en Belgique, des cil-constances d'un ordre spécial ont influé défavorablement sur l'organisation des caisses d'épargne privées, celles-ci se sont non seulement développées en toute tranquillité, mais, dans bien" des Etats, les dépôts ont augmenté dans une plus forte proportion que ce n'était le cas avant l'introduction de la caisse d'épargne postale. Nous ne pouvons mieux faire que de renvoyer, sous ce rapport, aux chiffres du tableau suivant : (Pour chaque pays, la première année indiquée est celle précédant l'ouverture de la caisse d'épargne postale. En ce qui concerne le Japon, il a fallu, en l'absence de données statistiques, tabler sur une année subséquente.)

Développement du mouvement des caisses d'épargne privées depuis l'introduction de la caisse d'épargne postale.

Pays

Belgique

Année

Caisses

1869 · 9 1910 8 1881 542/908 *) France 1908 549/1654 *) 9 Grande-Bretagne 1860 ?

1910 ?

Japon 1905 ?

1910 2 Italie 1875 ) environ 160 1910 208 1875«) 136 9 1910 273 Pays-Bas 1880 346 1909 345 Autriche 1882 1909 655 Suède 1883 369 459 1910 2 Hongrie 1885 ) 434 1910 1025 18853) 578 1910 4491

Livrets

38.402 46.997 4.199.228 7.948.000 1.585.778 1.827.460 5.898.486 7.507.249 769.257 2.261.227 77.053 9

224.069 433.209 1.690.540 4.119.295 891.352 1.578.711 ?

1.217.012 9 817.657

Avoir global Fr.

24.128.000 60.516.000 1.408.900.000 3.680.100.000 1.040.536.000 1.318.194.000 220.532.000 382.314.000 527.201.000 2.397.107.000 72.374.000 1.197.278.000 77.009.000 217.931.000 1.735.301.000 6.005.944.000 272.291.000 1.142.843.000 746.109.000 2.398.281.000 154.001.000 1.459.605.000

') Les nombres après les bâfres de fractions indiquent les succursales.

2 3) Caisses d'épargne proprement dites.

) Autres établissements d'épargne.

Il est clair que le nombre clés livrets d'épargne et le capital global ne constituent pas une base absolument sûre pour déterminer la capacité d'épargne et les économies réelles d'un peuple, car ces chiffres subissent l'influence de la diversité des dispositions légales réglant la matière. Nous citerons, comme exemple, la France. Dans ce pays, les particuliers n'osent pas posséder en tout plus d'un livret d'épargne, que ce soit un carnet d'une caisse privée ou de la caisse d'épargne postale. De plus, ce livret unique ne doit pas représenter un capital supérieur à 1500 francs.

Augmentation des dépôts dans les caisses d'épargne privées durant une période de cinq ans, avant et après l'introduction ,de la caisse d'épargne postale.

France .

Italie .

Autriche Suède .

Hongrie

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

Augmentation nvant l'introiluction de la eaisse d'épargne postale Fr.

Augmentation apris l'introcluction de la caisse d'épargne postale Fr.

Surplus d'augmentation

639.900.000 246.969.000 422.751.000 76.410.000 221.405.000 1.607.435.000

905.000.000 264.326.000 556138.000 90.724.000 310.554.000 2.126.742.000

265.100.000 17.357.000 133.387.000 14.314.000 89.149.000 519.307.000

Kr.

Si l'on tient compte encore des versements à la caisse d'épargne postale, on obtient un surplus d'augmentation réel d'épargne s'élevant à 800 millions de francs en somme ronde.

Enfin, nous renvoyons à l'opinion du chef d'un des plus grands établissements d'épargne de notre pays, dont la compétence ne saurait être contestée.

M. de Perregaux, directeur de la caisse d'épargne de Neuchâtel, s'est exprimé, dans la commission d'experts, de la manière suivante sur le point en question : « Je ne comprends pas les craintes des banques cantonales. La caisse d'épargne postale ne leur fera pas concurrence.

Au contraire, elles ne pourront qu'y gagner. Je crois pouvoir émettre cette opinion en me basant sur les expériences faites par la caisse d'épargne de Neuchâtel. En effet, la création d'autres caisses lui a toujours apporté, un afflux nouveau de clients, ce qui ne se serait probablement pas produit, du moins pas dans une aussi forte mesure, si ces caisses n'avaient pas vu le jour. L'augmentation de la clientèle se ferait sentir · d'une façon beaucoup plus sensible encore à

328

la suite de la création de la caisse d'épargne postale. Cette caisse serait une oeuvre sociale de très grande valeur et une institution qu'apprécieraient vivement tous ceux qui s'intéressent au développement de l'esprit d'épargne. » Des craintes de la nature de celles dont il a été question plus haut se sont d'ailleurs aussi manifestées lors de la création de la banque nationale suisse et de l'introduction du service des chèques et virements postaux. Et pourtant on ne voudrait plus aujourd'hui se passer ni de l'une ni de l'autre de ces institutions.

Tout aussi peu fondée que la crainte de voir la caisse d'épargne postale faire du tort aux autres établissements est celle qui consiste à dire que la création de cette caisse aurait pour conséquence d'enlever des capitaux aux différentes régions du pays, ce qui ne manquerait pas d'exercer une mauvaise influence sur le crédit, notamment sous le rapport du service des hypothèques.

Nous avons, au contraire, déjà démontré que, les banques et les caisses d'épargne ne seraient pas privées des capitaux dont elles ont besoin pour accomplir leur tâche en tant qu'institutions de prêts, mais que, par la caisse d'épargne postale, il leur en parviendrait de nouveaux. C'est d'ailleurs spécialement pour tenir compte des besoins régionaux du service de crédit qu'on a prévu, dans le projet de loi, qu'aussi longtemps que le maintien de disponibilités süffisantes le .permettrait, le 50 % au minimum des capitaux d'épargne retournerait aux cantons sous forme de placements et que la répartition des fonds entre les différentes contrées du pays se ferait, autant que possible, dans la proportion des dépôts qu'elles ont fournis à la caisse d'épargne postale. Il ressort clairement de ce qui précède que la Confédération a la ferme intention d'éviter tout ce qui pourrait influencer désavantageusement la bonne marche des opérations de crédit.

Dans les milieux touchant aux caisses d'épargne, on fait, il est vrai, observer que, malgré ces précautions, il faudra s'attendre à un renchérissement de l'argent, parce que les établissements en cause seront obligés de bonifier, sur les capitaux qui leur parviendront de la caisse d'épargne postale en échange d'obligations et de bons de caisse, un intérêt plus élevé que s'ils les avaient reçus directement de leurs clients, sous forme de dépôts d'épargne ordinaires. L'objection serait fondée si ces capitaux pouvaient affluer dans les caisses d'épargne privées sans l'aide de la caisse d'épargne postale.

Mais,-comme nous croyons l'avoir démontré plus haut, il n'en est rien. Au surplus, les banques et les caisses d'épargne don-

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Tient aux placements à long terme la préférence sur les dépôts ·à courte échéance des livrets d'épargne, même au risque de devoir accorder un intérêt un peu plus élevé. D'autre part, on ne doit pas oublier non plus que, pour les motifs que nous avons déjà indiqués, une grande partie des nouveaux capitaux recueillis par la caisse d'épargne postale passerait en réalité dans la caisse des établissements d'épargne directement par les soins des clients.

De tout ce qui précède nous pouvons conclure qu'en faisant entrevoir un relèvement du taux de l'intérêt sur les prêts, pour le cas où la caisse d'épargne postale serait introduite, on émet une supposition que l'avenir démentirait .certainement.

Ayant ainsi terminé l'examen de la question de principe, nous nous permettons maintenant de passer aux commen.taires que nous suggèrent les divers articles du projet de loi .·concernant la caisse d'épargne postale.

1 Article 1er. L'incorporation de la caisse d'épargne postale à l'administration des postes constitue, pour notre pays, un système plus recommandable que l'organisation autonome adoptée dans d'autres pays. La solution projetée est plus simple et moins onéreuse.

C'est en vue de tranquilliser les banques et les caisses d'épargne que l'on a défini le but de la caisse. Elles auront ainsi la certitude que la sphère d'activité de la caisse d'épargne postale ne dépassera pas les limites de celle d'un établissement d'épargne proprement dit.

Art. 2. Lia, délivrance d'un livret au nom du titulaire est conforme à la pratique des autres caisses d'épargne.

D'après l'article premier, numéro 1, du projet d'ordonnance ·d'exécution élaboré par le département des postes, le livret ·d'épargne serait émis par l'office de poste comptable qui reçoit le premier versement. Lee1livret devrait être présenté à chaque nouveau dépôt (art. 1 ', numéro 4, du projet d'or:donnance).

En limitant à 1 le nombre des livrets d'épargne dont -chaque client peut disposer, on entend éliminer la possibilité ·d'obtenir illicitement un intérêt sur un capital supérieur à celui prévu par l'article 3.

Il paraît indiqué de définir ce qu'on entend par «titulaire », parce que des versements en faveur de tiers sont aussi ;admis.

La nécessité de considérer le porteur d'un livret d'épargne comme autorisé à disposer des fonds procède de la nature ·des choses. Cette mesure est doublement indiquée pour une

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institution de l'importance de la caisse d'épargne postale. II ne s'agit d'ailleurs que d'une application du système adopté par les autres caisses d'épargne. Le numéro 7 de l'article & du projet d'ordonnance d'exécution, élaboré par le département des postes, prévoit que l'administration des postes peut exiger des personnes désirant retirer des fonds, qu'elles prouvent leur droit. Ceci revient à dire que, lors même que la loi l'en dispense, l'administration des postes fera preuve de toute la prudence désirable sous le rapport des paiements.

Comme il pourrait arriver que le service d'épargne postal fût mis à contribution dans un esprit peu conforme à la nature d'un établissement de ce genre, il est nécessaire que l'administration des postes soit à même de réprimer les abus.

Nous avons, par exemple, en vue l'emploi démesuré du livret postal d'épargne comme lettre de crédit, le retrait, à la légère et continue], de fonds que des enfants viennent de déposer à la caisse, etc. En complément de l'article 2 du projet de loi, on a inséré à l'article 4, numéro 1, du projet d'ordonnance une disposition qui donne à l'administration des postes le droit de dénoncer en tout temps les placements à la caisse d'épargne postale, moyennant un avertissement de 10 jours. La commission d'experts avait fixé un délai de 30 jours, mais le département des postes estime que cet intervalle est trop long, car, si des abus se produisent, il faut pouvoir intervenir rapidement. Il est à peine besoin d'ajouter qu'on ne ferait usage de ce droit que dans des cas exceptionnels. La clause de dénonciation par l'administration des postes existe d'ailleurs aussi dans le service- des chèques postaux (art. 52 de la loi sur les postes *).

Art. 3. La question des intérêts constitue un des points les plus importants, non seulement pour la caisse d'épargne postale, mais pour les autres établissements d'épargne.

La disposition qui prévoit que le taux de l'intérêt sur les dépôts sera fixé périodiquement, par le Conseil fédéral, permettra d'adapter le service des intérêts aux conditions du marché financier. La fixation initiale du taux de l'intérêt et les modifications ultérieures de taux seront annoncées publiquement. Il va de soi que le taux devra varier le moins possible.

En insérant daus le projet de loi une disposition portant que le taux de l'intérêt bonifié sur les dépôts à ]a caisse d'épargne postale devra être au moins de 'A % inférieur à celui accordé en moyenne par les banques cantonales pour *) Voir Recueil officiel, tome XXVI, page 707.

331

les fonds placés sur des livrets d'épargne, on a, comme nousl'avons déjà relevé, voulu éviter de porter un préjudice quelconque aux caisses d'épargne existantes.

Dans le sein de la commission d'experts on a proposé de fixer cette différence de taux à 1 au lieu de 14 %. Cette idée ne l'emporta pas, car la majorité des membres de la commission a estimé qu'elle allait au delà de ce qui était possible. Nous ne pourrions pas non plus nous rallier à ce chiffre de 1 % ; il ne faut, en effet, pas perdre de vue que l'allocation d'un intérêt trop peu élevé enlèverait en fin. de compte à la caisse 'd'épargne postale une bonne partie de son attrait et risquerait fort d'empêcher un établissement destiné à encourager l'épargne populaire d'atteindre son but.

l'association de représentants des banques suisses avait proposé de fixer à 3 % le taux maximum de l'intérêt, afin que la caisse d'épargne postale ne soit pas obligée de bonifier un intérêt qui la forcerait de travailler à perte. La commission d'experts estima toutefois qu'il valait mieux ne pas fixer de limite, ni dans un sens ni dans l'autre. Ce faisant, elle s'inspira d'une considération, à notre avis concluante, c'est que le taux général de l'intérêt est soumis à des fluctuations dont il est nécessaire de tenir compte et que', d'autre part, l'administration des postes saura bien fixer ellemême dans quelle proportion le taux devra être inférieur à la norme de % % pour que son service d'épargne ne subisse pas de perte.

D'accord avec l'attitude adoptée eu. définitive par la commission d'experts, nous sommes d'avis que le mieux est de tenir compte du taux moyen de l'intérêt bonifié par les banques cantonales sur les dépôts en livrets d'épargne, pour fixer celui qu'accordera le service postal d'épargne.

Dans son avant-projet, le département des postes avait prévu un maximum de 2000 francs pour le capital productif d'intérêt. Pour tenir compte des conditions où se trouvent les autres caisses d'épargne, la commission d'experts est descendue au chiffre de 1000 francs. Nous sommes toutefois d'avis que la limite fixée primitivement serait acceptable. En effet, même dans le cas où le maximum serait de 2000 francs, les autres établissements d'épargne ne risqueraient rien, d'autant moins qu'on est largement entré dans leurs vues sous le rapport du placement des fonds disponibles du service postal d'épargne. Nous avons, en revanche, la conviction que le maximum prévu par le département des postes paraîtrait à un grand nombre de clients de la caisse d'épargne postale

332 .

beaucoup plus commode que s'il était fixé à un chiffre moins élevé. Parmi les caisses d'épargne postales du continent, celle de France est, que nous sachions, la seule où le capital productif soit inférieur à 2000 francs; il n'est, en effet, que de 1500 francs. On nous permettra cependant de faire observer que, dans ce pays-là, le maximum est également fixé à 1500 francs pour toutes les caisses d'épargne privées. Même les caisses d'épargne semblent trouver qu'un avoir maximum non supérieur à 1000 francs ne correspond plus guère aux conditions financières de notre temps. Preuve en soit que des 385 caisses d'épargne pures qui existent en Suisse, 4 seulement ont adopté la limite de 1000 francs. L'expansion qu'ont prise dans d'autres pays les caisses d'épargne privées démontre que le fait de fixer à 2000 francs le maximum de l'avoir productif n'aurait pas l'influence préjudiciable que l'on craint.

Désireux de prouver nos intentions conciliantes, nous renonçons à maintenir le chiffre de 2000 francs et nous arrêtons à un maximum de 1500 francs. Nous ne sommes pas à même de recommander l'adoption de la proposition de la commission d'experts, car elle ne tient pas assez compte de la dépréciation croissante de l'argent.

En n'accordant pas d'intérêt sur l'avoir que représentent les livrets d'épargne autres que le premier, établis au nom d'une même personne, on ne fait que compléter les mesures prises en vue d'atteindre le but que l'on se propose en fixant à 1 le nombre des livrets dont chaque client de la caisse d'épargne postale peut demander l'ouverture (art. 2).

Les articles 4, numéro 2, et 6, numéro 2, du projet d'ordonnance spécifient, en outre, qu'on ne bonifierait pas d'intérêt lorsque l'avoir entier est retiré avant l'expiration d'un délai de 3 mois, à compter du jour de l'émission du livret d'épargne, pas plus que sur les fractions de franc. Le département des postes estime que la mesure portant nonpaiement des intérêts dans les cas de dénonciation anticipée entraînant la suppression du livret d'épargne s'impose, car tout fait prévoir qu'en particulier les voyageurs étrangers utiliseraient le livret postal d'épargne comme lettre de crédit pendant leur séjour en Suisse et réclameraient le solde -de leur avoir au moment de quitter notre pays. Ces personnes ·de passage seraient surtout portées à procéder ainsi du fait que le livret d'épargne leur procurerait la possibilité de faire dés retraits d'argent dans n'importe quelle localité. La caisse

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d'épargne postale les aurait donc dispensées du souci de mettre leur argent en lieu sûr, sans obtenir, pour sa peine, une compensation équitable.

Art. à. La faculté accordée au titulaire d'un livret d'épargne d'effectuer des opérations n'importe où, et l'introduction projetée des paiements à vue (art. 3, numéro 3 du projet d'ordonnance) mettraient l'administration des postes dans l'obligation de donner ordre à tous les offices de poste comptables de la Suisse de ne plus faire de paiements chaque fois que l'avoir d'une personne aurait été saisi en tout ou en partie sans que l'officier public eût pris possession du livret d'épargne. Même en faisant toute diligence, cette notification prendrait à peu près une semaine. Dans ces conditions, le titulaire du livret pourrait, même après la saisie, retirer 50 francs par jour jusqu'au moment où tous les offices de poste auraient reçu la communication leur interdisant d'effectuer des paiements. Une combinaison de ce genre occasionnerait! à l'administration des postes et à ses bureaux un travail énorme. De plus, la poste ne se trouverait, du chef de ces paiements effectués après coup, nullement libérée envers l'office des poursuites. Les conditions ne seraient .pas différentes en cas d'ordonnance de séquestre ou d'incorporation de l'avoir dans la masse d'une faillite. Par conséquent, il est nécessaire d'enlever, dans les cas de cette nature, au livret postal d'épargne le caractère d'un titre imparfait au porteur que lui attribue l'article 2, pour en faire un pur titre au porteur. Nous nous rpermettons d'ailleurs de renvoyer au mémoire que M. le D E. Curti, à Zurich, a présenté en date du 21 octobre 1913, et qui est joint aux actes.

Art. 5. Tandis qu'ailleurs on s'écarte du droit commun, il nous semble ici plus juste de s'y conformer en ce qui concerne la prescription. A moins que ce ne soit absolument nécessaire, il est préférable d'éviter des divergences dans l'application du code. Quant au mode de faire valoir la prescription, on l'a mis en harmonie avec la pratique adoptée par d'autres caisses d'épargne importantes.

Art. 6. En application du système prévu à l'article 49 de la loi sur les postes, pour le service des chèques postaux, l'avant-projet du département des postes chargeait la direction générale des postes de placer et d'administrer les fonds disponibles, d'entente avec le département fédéral des finances; la garde des capitaux et des titres aurait été confiée

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à la banque nationale. La commission d'experts est d'avis qu'il faudrait plutôt remettre cette gérance à la banque nationale. Le département des postes se ralliant à cette manière de voir, nous faisons nôtre la proposition de la commission.

L'emploi des capitaux de la caisse d'épargne postale constitue un problème encore plus important que celui du taux de l'intérêt. Aussi a-t-il été traité à fond par la commission d'experts. Au point de vue de la forme, le département des postes avait estimé, en élaborant sou premier projet, que le mieux serait de régler cette affaire dans un article de l'ordonnance d'exécution, comme on l'a fait à l'égard du service dese chèques postaux (art. 143 de l'ordonnance sur les postes ). Quant au fond, le département des postes s'était bien rendu compte que le placement des capitaux de la caisse d'épargne postale devait se faire en ayant en vue, non pas des intérêts d'ordre fiscal, mais les besoins économiques du pays. Malgré cela on avait pensé, ce qui est, du reste, tout naturel, que le mode de placement des fonds devait permettre à la caisse d'épargne postale de se suffire à elle-même et, ce qui est la condition essentielle pour un établissement de ce genre, d'avoir toujours des disponibilités suffisantes. Ou avait, dans l'avant-projet, donné une forme concrète à ce principe eu fixant comme règle qu'une partie normalement proportiouuce des capitaux destinés à être placés ferme, retournerait dans les cantons, en tenant compte le plus possible des diverses régions du pays, et cela dans la mesure où celles-ci fourniraient des versements à la caisse d'épargne postale. On n'avait d'ailleurs déterminé les modes de placement des capitaux qu'après que la banque nationale eut aussi été appelée à donner son avis.

En vue de tranquilliser les banques cantonales et les caisses d'épargne, la commission d'experts crut devoir conseiller de régler partiellement cette question dans la loi.

Le texte adopté par la commission diffère de l'avant-projet en ce qu'il fixe un minimum de 50 % pour les capitaux devant faire retour dans les cantons et que, parmi les établissements qu'il faudra prendre en considération pour les placements, figurent aussi les caisses d'épargne pures, 'en tant qu'elles publient leurs comptes.

Vu les motifs invoqués, nous nous rallions à la manière de voir de la commission, avec la réserve expresse qu'il faudra *) Voir Recueil, officiel,

tome XXVI, page 8'2:-t.

335

d'abord avoir égard à ce que la caisse d'épargne puisse faire face en tout temps aux demandes de paiement. Nous nous permettons néanmoins de faire observer que le système adopté pour le placement des capitaux du service des chèques postaux n'a donné lieu à aucun inconvénient.

L'emploi du 50% restant sera fixé dans l'ordonnance ·d'exécution, afin d'avoir la latitude d'assurer à la caisse d'épargne postale, de la manière qui paraîtra la plus opportune, des disponibilités en suffisance.

Des membres de la commission d'experts avaient demandé qu'on portât à 60 % le minimum des placements à faire dans les cantons. Si, contrairement à leur désir, la caisse d'épargne postale est instituée, la société cantonale d'agriculture de Zurich et l'association des arts et métiers de la ville de Zurich proposent même d'aller jusqu'à la proportion de 75%. Nous ne pouvons que déconseiller tine mesure de ce genre, car elle compromettrait la bonne marche de l'établissement.

On s'est aussi demandé si la caisse d'épargne postale ne devrait pas effectuer des prêts sur hypothèques. Ce service rentre dans la sphère d'activité des banques et exige une connaissance étendue des personnes et des lieux. Il ne peut donc pas être compris dans les attributions de la caisse d'épargne postale. La nécessité de lui adjoindre cette branche ne se fait pas non plus sentir, car on peut admettre qu'une bonne partie des capitaux que la caisse d'épargne postale fournira aux banques cantonales, aux caisses d'épargne et autres établissements financiers servira précisément à accorder des crédits aux propriétaires fonciers. Il n'est pas possible d'établir une comparaison avec la Belgique, car la caisse générale d'épargne de l'Etat belge, qui s'occupe d'ailleurs aussi d'opérations de banque, est, comme nous l'avons dit au début, la seule institution d'épargne importante du pays et elle a, par conséquent, une tout autre mission que la caisse d'épargne postale!

.·en Suisse.

Sous le rapport du placement des capitaux, la caisse ·d'épargne postale suisse se distinguerait nettement des établissements similaires, en ce sens que la plupart de ces ·derniers placent les fonds disponibles exclusivement ou en majeure partie en titres d'Etat.

Art. 7. Le fait que la Confédération garantit les, dépôts donnera une grande tranquillité aux petits déposants et exercera sur le recrutement de la clientèle une excellente influence.

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Art. 8. Nous sommes, avec la commission d'experts, d'avis qu'il faut considérer la caisse d'épargne postale, au point de vue de la comptabilité, comme une entreprise spéciale de l'administration des postes. Bien que le service des chèques postaux soit compris dans la comptabilité générale de l'administration des postes, nous donnons la préférence à l'organisation projetée pour la caisse d'épargne postale, car, en définitive, l'établissement d'une comptabilité séparée permettra seul d'obtenir une idée exacte de la situation financière de cette nouvelle branche du service postal.

Nous croyons, pour la caisse d'épargne postale, devoir envisager la constitution d'un fonds de réserve, et cela lors même qu'on s'était dispensé de le faire à l'égard du service des chèques postaux. Il est surtout nécessaire de former un fonds de réserve pour qu'on ne soit pas obligé de mettre la caisse fédérale à contribution dès les premiers déficits que pourraient accuser les comptes de la caisse d'épargne postale. Au surplus, la constitution d'un fonds de réserve apparaît comme la conséquence logique de la comptabilité séparée. En fixant au 10 % du capital d'épargne la somme que devra atteindre le fonds de réserve, nous croyons avoir tenu compte de toutes les exigences. Nous avons d'ailleurs l'impression qu'il s'écoulera de nombreuses années avant que le fonds de réserve puisse être porté à ce degré.

De même que pour le placement des fonds, il faudra, en fixant le taux de l'intérêt à bonifier sur les dépôts (en restant dans la limite prévue au deuxième alinéa de l'article 3) et les taxes à percevoir, avoir égard à ce que la caisse d'épargne postale puisse subvenir à ses besoins et doter convenablement le fonds de réserve.

En ce qui a trait aux bénéfices, nous ferons observer que la caisse d'épargne postale ne constituerait pas une source de recettes pour la Confédération. On peut s'attendre à ce que les recettes et les dépenses se compenseront à peu près. Ce sont d'ailleurs des considérations d'ordre purement économique qui nous engagent à recommander la création d'une caisse d'épargne postale.

En prenant pour base un capital de 40.000.000 de francs en dépôt à la caisse, on obtiendrait, d'après les calculs approximatifs, la situation suivante :

337

Pr.

Fr.

250,000 Produit des placeTraitements ments en titres des Imprimés, chauffage 50,000 cantons, etc. (5C°/0) 800,000 et éclairage .

Contribution aux frais Produit des capitaux de loyer 25,000 en dépôt à la banIntérêts et amortisque nationale et sement du mobilier 10,000 placés sur des effets Frais généraux (difde change étranférences de cours, gers (17 V/o). · 195,000' etc.)

.

.

.

40,000 Produit des placeIntérêts à bonifier aux ments en titres de déposants (2,5°/0) . 1,000,000 la Confédération, 450,000 Versement au fonds etc. (80%) .

Capital d'exploitation de réserve (béné(*> '/ °' 1 70,000 fice) (- /2 'O) 1,445,000 1,445,000 1

Dans l'article « Frais généraux » est aussi comprise l'indemnité -- à fixer par le Conseil fédéral -- qu'il faudra, verser à la banque nationale pour ses services.

Le chiffre de 2,5 % à l'article « Intérêts à bonifier aux déposants » est basé sur un taux de 2,75 °/o et une déduction de 0,25 %, en compensation des délais que le projet d'ordonnance d'exécution, élaboré par le département des postes, prévoit pour le service des intérêts (art. 6, numéro 3, du projet d'ordonnance d'exécution). Il est, du reste, bien entendu qu'on devra, tout en s'en tenant à la limite dont nous avons déjà parlé, bonifier un intérêt plus élevé, si les circonstances le permettent.

Art. 9. Ces dispositions sont en harmonie avec l'article75, paragraphe IV, et avec l'article 86, lettre A, de la loi sur les postes. La seule différence réside en re ce que l'on prévoit aussi une catégorie de comptables de I et de IIe classe. Le département des postes s'était demandé si le service d'épargne rie pourrait peut-être pas être adjoint à l'une des divisions existantes de la direction générale des postes, par exemple à l'inspectorat des chèques postaux. Après un examen serré, le département des postes et,.

avec lui, le Conseil fédéral, ont cependant acquis la certitude que -la création d'une division distincte est décidément préférable au point de vue administratif et technique. Le service des chèques postaux prend une telle extension que l'inspec-

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iorat placé à sa tête a assez de besogne, surtout si l'on veut qu'il voue une attention suivie à cette branche importante, ·en plein développement. En confiant de nouvelles charges à l'inspectorat des chèques postaux, on ne ferait que l'eatraver dans son activité. Le fait que la caisse d'épargne et le service des chèques constituent deux branches différentes milite, en outre, contre une fusion; même si l'on décidait de réunir ces deux institutions, il faudrait diviser le travail.

La solution que nous vous proposons paraît d'autant plus en place que la caisse d'épargne postale devra être considérée comme une entreprise spéciale. En outre elle favorisera l'initiative du chef de la future division qui pourra consacrer toute son attention à la réussite de l'entreprise et à son développement. Le surcroît de dépenses, s'élevant à 8000 francs en chiffre rond, qu'entraînerait le projet dont nous vous recommandons l'adoption, est si minime, considéré avec l'institution dans son ensemble, qu'il balance largement les grands .avantages qui en découlent.

C'est, entre autres, à l'inspectorat de la caisse d'épargne postale qu'incomberait la tenue des comptes d'épargne. C'est pour ce motif que le projet prévoit une catégorie de comptables de Ire et de IIe classe.

Sous le rapport du traitement, les comptables seraient assimilés aux reviseurs, leurs obligations étant d'importance ·équivalente.

Art. 10. Les points spécifiés dans cet article sont d'importance secondaire; il vaut mieux, en conformité de l'article 50 de la loi sur les postes, qui concerne le service des chèques postaux, les régler dans l'ordonnance d'exécution, afin de ne pas allonger inutilement la loi.

Nous nous permettons de faire remarquer ce qui suit .au sujet de chacun des alinéas de cet article : Ad a. Nous nous sommes déjà prononcés sur la question touchant le montant minimum des dépôts et l'émission de ·cartes d'épargne. En vue de prévenir des abus du genre de ceux qui se sont produits dans d'autres caisses d'épargne postales, le département des postes propose de fixer un maximum de 10 francs par mois pour les versements qu'où pourra faire sur le même livret d'épargne au moyen de cartes de timbres. Néanmoins, la direction générale des postes serait autorisée à consentir des exceptions en faveur des écoles et des sociétés d'épargne (art. 2 du projet d'ordoanance).

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Ad b. L'opposition du mari, des parents, du tuteur, etc., à des paiements met l'administration des postes à peu près dans la même situation que la saisie, le séquestre ou l'in-corporation de l'avoir d'un titulaire dans l'actif de la faillite. Il est donc nécessaire que le Conseil fédéral ait la faculté de déterminer la forme en laquelle des dispositions relatives au droit de toucher des fonds sur un livret d'épargne doivent être données, pour être exécutoires par l'administration des postes.

L'article premier, numéro 5, du projet d'ordonnance d'exécution prévoit, en effet, que des dispositions de n'importe quelle nature concernant le droit de toucher des fonds ne peuvent être prises qu'en présentant le livret d'épargne, et que l'administration des postes ne tient compte que de celles qui ont été inscrites par elle dans le livret.

Nous nous permettons d'ailleurs de renvoyer au mémoire présenté par M. le Dr E. Curti, à Zurich, en date ·du 27 octobre 1913. Ce dociïment est joint au dossier.

Ad c. A l'article 3 de son projet d'ordonnance d'exécution, le département des postes propose d'instituer trois modes de retrait de fonds, savoir : a. les paiements à vue; 3>. les paiements avec autorisation de l'inspectorat de la ·caisse d'épargne postale; <e. les paiements télégraphiques.

En ce qui concerne, les paiements à vue, tout titulaire aurait la faculté de retirer, sur simple présentation du livret d'épargne, des sommes non supérieures à 50 francs par jour, à n'importe quel office de poste comptable de la Suisse. Ce système, simple et commode, est, dans d'autres pays, fort goûté du public. C'est ainsi, par exemple, qu'en Autriche le 76'% des paiements effectués en 1912 l'ont été de cette manière. Les paiements qui se font par l'intermédiaire d'un ·dépôt de poste non comptable ou d'un facteur rural demanderaient un peu plus de temps, parce qu'il faudrait, ·dans ces cas, s'adresser à l'office de poste comptable le plus proche.

L'autorisation de l'inspectorat de la caisse d'épargne -postale serait nécessaire pour les paiements de plus de 50 'francs dans une journée, ainsi que pour les retraits de fonds qui entraînent la suppression du livret d'épargne.

Dans le premier cas, le département des postes estime qu'il s'agit d'une mesure nécessaire de précaution, tandis que, Feuille fédérale suisse. 66me année. Vol. III.

° 23

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dans l'autre, la formalité de l'autorisation permet de faire bonifier en même temps les intérêts.

Par le moyen des paiements télégraphiques le titulaire d'un livret d'épargne obtiendrait, en cas d'urgence, plus rapidement que par la voie ordinaire l'autorisation de toucher des fonds. Mais on ne pourrait pas retirer de cette façon, dans une journée, une somme supérieure à 100 francs. Ce maximum a été fixé en conformité d'une décision de la commission d'experts.

Le retrait de sommes inférieures à 5 francs ne serait admis que lorsque l'avoir indiqué dans le livret d'épargne n'excéderait pas le montant demandé.

Ad d. Eu égard à l'éventualité de retraits en masse, il est absolument nécessaire de réserver des délais convenables pour les paiements. A l'article 3 de son projet d'ordonnance d'exécution, le département 'des postes propose la réglementation suivante: Si des retraits s'élevant à plus de 200 francs sont exigés dans l'espace de 10 jours, l'administration des postes a le droit de se réserver un délai de paiement de 10 jours, mais, dans ce cas également, on tiendra compte autant que possible des demandes que présenterait le titulaire d'un livret en vue d'obtenir des paiements à bref délai.

Avec l'approbation du Conseil fédéral, l'administration des postes peut, dans des circonstances extraordinaires, fixer des délais de paiement plus longs.

Toutefois, ces dispositions ne seraient mises en pratique que dans les cas de nécessité absolue.

Ad e. Comme les dépôts à la caisse d'épargne postale ne portent guère que sur des sommes peu importantes, le mieux est de choisir, pour l'annulation des livrets égarés,.

un système très simple et peu coûteux. La solution préconisée par le département des postes (art. 5 du projet d'ordonnance) est en harmonie avec l'article 90 du code des obligations.

Ad f. Il vaut mieux ne pas spécifier dans l'ordonnanced'exécution ele taux d'intérêt, à fixer dans les limites de l'article 3, 2 alinéa de la loi, afin qu'il ne faille pas modifier l'ordonnance chaque fois que le taux changera. Il est préférable que cette fixation de taux fasse l'objet d'un arrêté du.

Conseil fédéral.

Le projet d'ordonnance d'exécution prévoit que l'intérêt partira du 1er ou du 16 de chaqueer mois après le jour du versement. Il cessera de courir le 1 ou le 16 qui a précédé-

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le jour du remboursement. Ce procédé est en harmonie avec le système en vigueur dans le service des chèques postaux (art. 141, numéro 5, de l'ordonnance d'exécution de la loi sur les postes).

La commission d'experts proposait de faire courir les intérêts à partir du dixième jour après le versement, tandis que les sommes retirées cesseraient de porter intérêt le jour qui précède le paiement. Dans l'intérêt de l'équilibre financier de la caisse d'épargne postale, le département des postes croit cependant devoir renoncer à recommander cette solution.

D'après le projet d'ordonnance, l'intérêt s'ajouterait, au 31 décembre de chaqueer année, au capital, pour porter luimême intérêt dès le 1 janvier suivant.

Les livrets d'épargne doivent être envoyés une fois l'an à l'inspectorat de la caisse d'épargne postale, pour l'inscription des intérêts et la confrontation des écritures.

Ad g. La perception de taxes se réduirait au strict nécessaire. L'article 7 du projet d'ordonnance d'exécution, élaboré par le département des postes, prévoit les taxes suivantes: a. 10 centimes pour les montants supérieurs à 20 francs dont le versement ou le retrait a lieu par l'intermédiaire de facteurs ou messagers ruraux. Cette taxe serait acquise à l'employé chargé de la transmission. Le versement et lepaiement de sommes non supérieures à 20 francs s'effectueraient sans frais, dans tous les cas.

b. 50 cts. pour les livrets supprimés avant le temps fixe et pour le remplacement de livrets perdus ou devenus inutilisables.

Dans le cas mentionné sous lettre a, la perception d'un/ droit modéré paraît justifiée, en raison de la responsabilité imposée ainsi aux employés.

Quant à la taxe de 50 cts., elle correspond approximativement aux frais causés à l'administration des postes par la résiliation anticipée. Les livrets d'épargne remplis seraient remplacés gratuitement (art. 5, numéro 2, du projet d'ordonnance).

Ad h. En tant que leur placement n'est pas défini par la loi (art. 6), les fonds disponibles de la caisse d'épargne postale seraient, en vertu de l'article 8 du projet d'ordonnance d'exécution, élaboré par le département des postes, employés de la façon suivante:

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5 % comme capital d'exploitation; 35% en dépôts sur compte courant à la banqus nationale suisse et en effets de change sur les pays étrangers ayant le système monétaire métallique; 60 % en obligations et bons de caisse de la Confédération et des chemins de fer fédéraux, ainsi qu'en bons de trésor de pays étrangers.

Sauf en ce qui concerne les chiffres de la répartition, cette affectation des fonds est conforme aux décisions de la commission d'experts. Cette commission préconisait la proportion suivante: 20--25 °/o comme capital d'exploitation, 45--50 % eh dépôts sur compte courant à la banque nationale suisse et en effets de change étrangers, et 25 à 30 o/o en obligations et bons de caisse de la Confédération, etc. La répartition actuellement envisagée paraît nécessaire pour .établir l'équilibre financier de la caisse d'épargne postale.

Elle est fondée sur le nouveau préavis, daté du 26 décembre 1913, que nous avons chargé le département des postes de · demander à la banque nationale suisse. Celle-ci relève expressément dans son rapport que la proportion prévue actuellement est, elle aussi, de nature à assurer des disponibilités suffisantes à la caisse d'épargne postale.

Les placements en effets et bons de trésor étrangers ont pOuî' but d'assurer le maintien des disponibilités en temps de crise à l'intérieur.

Ad i. D'après l'article 9 du projet d'ordonnance d'exécution élaboré par le département des postes, les dépôts d'épargne pour lesquels la prescription sera acquise iraient grossir le fonds de réserve.

Art. 11. Nous croyons pouvoir nous dispenser de commenter cet article. Les titres des articles de la loi sur les postes qui y figurent eu, définissent la portée.

Nous nous permettons de vous recommander l'adoption du projet de loi ci-après.

Veuillez agréer, monsieur le président et messieurs, l'assurance de notre haute considération.

Berne, le 22 mai 1914.

Au nom du Conseil fédéral suisse : Le président de la Confédération, HOFFMANN.

Le chancelier de la Confédération, SCHATZMANN.

343 (Projet.)

LOI FÉDÉRALE instituant une caisse d'épargne postale.

L'ASSEMBLÉE FÉDÉRALE DE LA

C O N F É D É R A T I O N SUISSE Vu le message du Conseil fédéral, du 22 mai 1914.

décrète : Article premier. Il est institué dans l'administration des postes une caisse d'épargne postale.

Cette institution a pour but d'accepter des dépôts d'épargne et d'en servir les intérêts.

Art. 2. Un livret d'épargne, émis au noni du titulaire, est délivré lors du premier versement. Il ne peut être émis plus d'un livret d'épargne au nom de la même personne. Est considéré comme titulaire celui au profit de qui le dépôt initial est effectué.

L'administration des postes est en droit de considérer le porteur d'un livret d'épargne comme légitimé à disposer des fonds.

L'administration des postes est autorisée à prendre les mesures nécessaires à l'égard des personnes faisant usage de la caisse d'épargne postale dans une intention manifestement abusive.

Art. 3. Il est servi sur les dépôts à la caisse d'épargne postale un intérêt dont le taux est fixé périodiquement par le Conseil fédéral.

L'intérêt doit être au moins de J/2 % inférieur au taux moyen qu'accordent les banques cantonales pour les sommes déposées sur des livrets d'épargne.

L'avoir productif d'intérêt ne peut pas excéder 1500 francs:

344

II n'est pas bonifié d'intérêt pour les sommes déposées sur des livrets d'épargne, autres que le premier, émis au nom de la même personne (art; 2).

Art. 4. Le livret d'épargne est considéré comme un titre au porteur dans les cas de saisie ou de séquestre de l'avoir inscrit sur un livret d'épargne, ainsi que lorsque cet avoir est compris dans l'actif d'une faillite.

Art. 5. Sous le rapport de . la prescription, les dépôts à la caisse d'épargne postale sont régis par les dispositions du code des obligations.

Le délai pour la prescription court à partir du jour qui suit la dernière inscription dans le livret d'épargne.

Toutefois, l'administration des postes ne peut faire valoir la prescription que si aucun ayant droit ne s'est présenté dans le délai d'une année à compter du jour de l'envoi d'une sommation par lettre recommandée, ou, si celle-ci ne peut être remise au destinataire, à compter du jour où la sommation aura été publiée par les soins de cette administration.

Art. 6. Les fonds disponibles de la caisse d'épargne postale sont placés à intérêts et gérés par la banque nationale suisse, pour le compte de l'administration des postes. La banque nationale se mettra en rapports, à cet égard, avec l'administration des postes et le département fédéral des finances.

En cas de différend, le Conseil fédéral statue.

Le placement des fonds aura lieu de telle manière que la caisse d'épargne postale puisse faire face en tout temps aux demandes de paiement. Dans la mesure où les égards à cette obligation le permettront, les sommes déposées à la caisse d'épargne, et en tout cas le 50 °/o de celles-ci, seront placées en obligations et bons de caisse des cantons, des communes, des banques cantonales et d'autres banques et caisses d'épargne, publiant leurs comptes, désignées par le Conseil fédéral.

Ces placements seront répartis entre les différentes contrées du pays en tenant compte autant que possible de la proportion des dépôts qu'elles fournissent à la caisse d'épargne postale.

345

Art. 7. Les dépôts à la caisse d'épargne postale sont garantis par la Confédération.

Art. 8. La caisse d'épargne postale forme une branche de l'administration des postes, mais doit être considérée, sous le rapport de la comptabilité, comme une entreprise spéciale, ayant à rembourser la part des frais supportés par l'administration fédérale pour son service.

Les excédents qu'accusent les comptes de la caisse d'épargne postale serviront à constituer un fonds de réserve, jusqu'à ce que celui-ci ait atteint une somme égale au 10 % ·du montant des dépôts.

Les déficits éventuels du service de la caisse d'épargne postale seront comblés au moyen du fonds de réserve et, .si celui-ci n'y suffit pas, par des avances de la caisse fédérale.

L'intérêt à bonifier sur les dépôts et les taxes à percevoir seront fixés -- pour l'intérêt, dans les limites prévues au deuxième alinéa de l'article 3 -- de manière que les frais «d'administration soient couverts et qu'on puisse doter convenablement le fonds de réserve.

Art. 9. Il est créé à la direction générale des postes une Ve division, dénommée « Inspectorat de la caisse d'épargne postale ».

Cette division comprend les fonctions et emplois suivants: inspecteur de la caisse d'épargne postale; .chef de section (inspecteur); adjoints; reviseurs de Ire et de IIe classe; ·comptables de Ire et de IIe classe; aides de Ire et de IIe classe; employés.

En ce qui concerne les traitements, sont coâipris, savoir: iû. l'inspecteur de la caisse d'épargne postale dans la Ira classe; .

846

b. les autres fonctionnaires et les employés dans les classes de traitement correspondantes, conformément à l'article 86 de la loi fédérale sur les postes suisses du 5 avril 1910. Les comptables de Ire et de IIe classe sont assimilés aux reviseurs de Ire et de IIe classe.

Le personnel des arrondissements postaux sera renforcé là où c'est nécessaire, en vue de l'exécution du service de la caisse d'épargne postale.

Art. 10. Le Conseil fédéral fixe par voie d'ordonnance : a. le minimum d'un versement; b. les formalités à observer pour disposer de l'avoir inscrit sur un livret d'épargne; c. les modes de retrait de fonds; d. les délais de paiement; e. les formalités pour l'annulation des livrets perdus; /. les délais pour le service des intérêts; g. les taxes; h. les modes de placement des fonds disponibles, en tant, qu'ils ne sont pas déterminés par l'article 6; i. l'emploi des dépôts pour lesquels la prescription estacquise.

Art. 11. Sont, au surplus, applicables par analogie au service de la caisse d'épargne postale les dispositions des chapitres suivants de la loi fédérale sur les postes suisses du 5 avril 1910, savoir : secret postal (art. 10) ; production d'actes (art. 11); franchise de port (art. 56 à 59); exemption des droits de timbre .(art. 69); organisation (art. 70, 72, 75, dernière phrase, et 76); exploitation des postes (art. 79);.

nomination, révocation des fonctionnaires et employés, leur responsabilité (art. 88, 89 et 91 à 94); responsabilité (art.

105 et 106, lettre a); tribunaux compétents (art. 113); dispositions pénales (art. 116, 117, lettre g et 118 à 121) et d'exécution (art. 124).

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Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant la création d'une caisse d'épargne postale. (Du 22 mai 1914.)

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1914

Année Anno Band

3

Volume Volume Heft

21

Cahier Numero Geschäftsnummer

528

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

27.05.1914

Date Data Seite

307-346

Page Pagina Ref. No

10 080 302

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