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FEUILLE FÉDÉRALE 76e année.

Berne, le 5 novembre 1924.

Volume III.

Paraît une fois par semaine. Prix : 2O Crâne» par an ; 10 francs pour six mois plus la finance d'abonnement ou de remboursement par la poste.

Insertions: SO centimes la ligne ou son espace: doivent être adressées franco à l'imprimerie K.-J. Wyss Erben, à Berne.

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1887

Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant

l'approbation du traité de conciliation et d'arbitrage conclu, le 18 juin 1924, entre la Suisse et la Hongrie.

(Du 28 octobre 1924.)

I.

Il y a vingt ans, dans un message qu'il adressait aux C hambres fédérales au sujet des conventions d'arbitrage conclues avec la Belgique, la Grande-Bretagne, les Etats-Unis d'Amérique, l'Italie, l'Autriche-Hongrie, la France et la Suède «et Norvège *), le Conseil fédéral déclarait en parlant de l'avenir de l'arbitrage international: «Ce mouvement n'est pas un mouvement superficiel et passager, comme plusieurs le pensent, un phénomène accidentel destiné à disparaître, mais il est, au contraire, une manifestation éclairée, et qui ira toujours en grandissant, de la conscience juridique des peuples, et l'on peut sans témérité prévoir qu'il pénétrera ·de plus en plus dans le droit international et qu'il finira avec le temps par s'imposer à tous. » Loin d'être démenti par les faits, ce jugement sur le sens et l'évolution de l'arbitrage garde, aujourd'hui encore, toute sa valeur.

Sous l'impulsion que lui avait donnée les Conférences -de la Paix de La Haye de 1899 et de 1907, l'idée de l'arbitrage, quoique lente à se développer, ne fit que progresser et prit une forme concrète dans de multiples conventions

*) Cf. Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale du 19 décembre 1904, Feuille fédérale, 1904, tome VI, page 664.

feuille fédérale. 76» année. Vol. III.

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à clause compromissoire intervenues entre la plupart des-.

Etats modernes. Ces conventions procédaient toutefois d'une conception si rigide de la notion de la souveraineté de l'Etat qu'elles laissaient, sauf en de rares exceptions, entière liberté à chacune des parties contractantes de décider, dans chaque cas particulier, si le litige était ou non susceptible de solu> tion arbitrale. Aussi, à s'étendre, si l'on peut dire, plus en surface qu'en profondeur, l'arbitrage avait-il réalisé, jusqu'à ces dernières années, un progrès plus factice que réel.

Il devait appartenir à la Société des Nations d'apporter, sinon par une voie directe, du moins par une voie, détournée, à ce précieux instrument d'apaisement et de pacification qu'est l'arbitrage les premiers perfectionnements préconisés par la doctrine et recommandés d'ailleurs par lebon sens. L'article XIII du Pacte, qui a trait au règlement arbitral ou judiciaire des litiges s'élevant entre membres.

'de la Société, n'a rien innové, et, à. l'instar des conventions d'arbitrage usuelles, se borne à poser un principe dont l'application est laissée, en fait, à l'appréciation exclusive des.

Etats. Après les douloureuses expériences de la guerre, il.

importait d'aller plus loin et de s'attaquer à un problèmeauquel la Conférence de La Haye de 1907 avait vainement essayé de donner une solution et qui consistait à faire de l'arbitrage, sous certaines conditions à préciser,, une institution dont le fonctionnement ne dépend plus exclusivement de la seule bonne volonté des Etats en litige.

On sait comment cette question a été résolue par la disposition facultative de l'article 36 du Statut de la Cour permanente de justice internationale *). A l'arbitraire qui avait prévalu jusque-là en matière d'arbitrage succédait, pour tous les Etats qui adhéraient à cette disposition, l'obligation stricte de porter devant la Cour permanente de justice internationale, à la requête d'une seule des Parties, litigantes, tout différend rentrant dans l'une des quatre catégories de litiges d'ordre juridique spécifiées- à L'article 36, du Statut de la Cour. Ce qui, aux yeux de beaucoup de sceptiques, était apparu jusque-là, comme.- une vaine utopie était.

devenu, ainsi une réalité. L'arbitrage général à caractère véritablement obligatoire était créé, marquant une nouvelle étape dans l'organisation, juridique de la communauté dèsEtats.

*) Cf. Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant la Cour permanente de justice internationale,, du 1er-' mars 1921, Feuille fédérale, 1921,. tome. I, page 305..

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A ce jour, quatorze Etats *), y compris la Suisse, ont signé et ratifié le Protocole de Genève relatif à la juridiction obligatoire de la Cour permanente de justice internationale. Si, comme on peut l'espérer, d'autres Etats suivent leur exemple, il ne faut pas s'étonner outre mesure, au lendemain d'une guerre qui a laissé dans son sillon tant de questions brûlantes en suspens, que nombre d'Etats, et notamment les grandes puissances, se soient tenus jusqu'ici à l'écart d'une disposition qui les aurait privés d'une certaine liberté d'action. A vrai dire, l'article 36 du Statut de la Cour permanente de justice internationale- réalise sur le passé un progrès trop rapide pour que tous les Etats puissent s'associer sans délai au régime qui en découle ou trop radical pour que, parmi les gouvernements partisans d'une politique d'arbitrage active, quelques-uns ne préfèrent s'arrêter à une formule de transition entre le passé et le présent, à une solution intermédiaire entre l'arbitrage purement facultatif et l'arbitrage obligatoire.

Dans son rapport du 11 décembre 1919 **), approuvé, en principe, par les Chambres fédérales, le Conseil fédéral a soumis à une critique approfondie les imperfections et les lacunes des conventions à clause compromissoire qui avaient vu le jour jusqu'alors. Il fit part, à cette occasion, de ses intentions de chercher à conclure avec l'étranger des traités d'arbitrage conçus selon un type plus moderne, plus en' harmonie avec le fait nouveau de la Société des Nations.

Aussi bien, et dès que .les circonstances le permirent, il fit des ouvertures dans ce sens à toute une série d'Etats qui n'avaient pas reconnu la juridiction obligatoire de . la Cour permanente de justice internationale, soit qu'ils n'aient pas voulu tenter une expérience qui leur paraissait engager trop l'avenir, soit qu'ils n'aient pas eu, étant demeurés en dehors de la Société des Nations, à prendre position à l'égard du principe de l'arbitrage obligatoire dans les termes où il se trouve posé par l'article 36 du Statut de la Cour de justice internationale.

*) Autriche, Bulgarie, Chine, Danemark, Esthonie, Finlande, Haïti, Lithuanie. Norvège, Pays-Bas, Portugal, Suède, Suisse et Uruguay. -- Le Brésil, qui a également signé et.ratifié le Protocole de Genève, n'est pas compté parmi ces Etats, car son engagement a été rendu inopérant par les conditions auxquelles est subordonnée son adhésion (voir rapport de gestion 1923, département politique).

**) Voir Feuille fédérale, 1919, tome V, page 809.

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Le traité d'arbitrage et de conciliation germano-suisse du 3 décembre 1921 mis à part, les démarches du Conseil fédéral n'avaient eu au début, ainsi qu'il fallait s'y attendre, qu'un succès plutôt relatif. Comme les Etats les mieux disposés en faveur de l'arbitrage obligatoire avaient déjà souscrit à la clause facultative concernant la juridiction de la Cour permanente de justice internationale, nos ouvertur.es allaient s'adresser, en général, à des Etats plus ou moins enclins, par tradition, par goût ou par simple opportunité politique, à ne pas faire du principe évolué de l'arbitrage une maxime de leur politique extérieure. On comprend, dès lors, que certains gouvernements se soient, pour le moment, dérobés à nos avances, que d'autres aient formulé des réserves qui participaient moins, au fond, du désir d'apporter quelques tempéraments à des propositions jugées trop radicales que de l'intention de ne pas aller au delà des méthodes précautionneuses qui ont caractérisé, jusqu'à ces dernières années, l'économie des traités généraux d'arbitrage. Il n'en reste pas moins que quelques gouvernements, conscients de la valeur de l'arbitrage ou de la conciliation comme moyens de solution pacifique des litiges internationaux, ont accueilli favorablement nos .ouvertures et se sont déclarés prêts à négocier.

Parmi ces derniers figure le Gouvernement hongrois avec lequel nous avons conclu le traité qui fait l'objet du présent message.

II.

La Suisse et la Hongrie sont liées actuellement encore par la convention d'arbitrage signée le 2 septembre 1913 avec l'Autriche-Hongrie*). Conclue pour une période de cinq ans avec clause de tacite reconduction, cette convention, qui n'a jamais été dénoncée par l'une des Parties, ne présentait plus qu'un intérêt restreint pour les deux pays depuis leur accession à la Société des Nations. Elle prête d'ailleurs le flanc à la plupart des critiques émises par lé Conseil fédéral dans son rapport du 11 décembre 1919. Avec les deux seules dispositions de fond qu'elle contient (articles 1 et 2), avec le libre jeu qu'elle assure à l'exception tirée de l'honneur, de l'indépendance, des intérêts vitaux des Etats contractants, ses imperfections et ses lacunes marchent de pair, si l'on peut dire, avec l'insuffisance de son dispositif. Tout *) Voir Recueil officiel des lois, tome XXX, page 249.

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bien considéré, sa valeur pratique, ne dépasse guère celle le l'article XIII du Pacte, dont la formule, avec l'imprécision d'ailleurs voulue qu'on lui connaît, lie les 54 Etats membres de la Société des Nations.

Le gouvernement hongrois se rallia d'emblée à la proposition du Conseil fédéral de substituer à la convention quasi-désuète du 2 septembre 1913, une convention plus moderne, plus compatible avec la situation créée par l'institution de la Société des Nations et mieux en harmonie ausisi avec le rôle de plus en plus prépondérant que joue l'arbitrage dans les relations internationales. Après des négociations préliminaires qui permirent de préciser les vues respectives des deux gouvernements et de les concilier ensuite sur certains points, un traité de conciliation et d'arbitrage avec protocole final fut signé, le 18 juin 1924, à Budapest^ entre le ministre de Suisse en Hongrie, M. Bourcart, et le ministre des affaires étrangères de Hongrie, M. Daruvàry.

III.

Le traité conclu est en harmonie avec notre politique d'arbitrage telle que le Conseil fédéral l'a définie dans son rapport du 11 décembre 1919. Synthétiquement, il tient tout entier dans deux principes, qui se traduisent par l'institution de deux procédures: une procédure de conciliation et une procédure d'arbitrage. Le premier de ces principes repose sur l'idée qu'après échec des négociations diplomatiques, la solution de tout litige international, de quelque nature qu'il soit, doit être recherchée, en premier lieu, dans la tentative de conciliation. C'est ce que le Conseil fédéral exposait en ces termes dans son rapport de 1919 : « On devrait toujours avoir recours à la procédure de conciliation. Elle permet d'atteindre le but essentiel, qui est de soumettre le litige à des personnalités impartiales quand les négociations entamées à son sujet sont arrivées à un point mort. La conciliation permet, en outre, d'éviter, dans la mesure du possible, les ressentiments d'ordre politique qui peuvent naître, soit du fait qu'une des parties est contrainte de se soumettre à une sentence qui lui donne tort, soit même de la tentative, que peut faire l'un des Etats en cause, de se soustraire à l'arbitrage. La conciliation permet de céder tout en laissant entière la question de principe. » Si le litige résiste à l'épreuve de la conciliation, -- et voici le second principe sur lequel repose le traité, -- il im-

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porte, pour autant qu'il est d'ordre juridique, de le soumettre obligatoirement, c'est-à-dire à la demande d'une seule des parties, à une procédure d'arbitrage.

Le champ d'application des deux procédures n'est donc pas le même. S'il est illimité dans la procédure de conciliation, il est plus ou moins clos dans la procédure d'arbitrage par la distinction à établir entre ce qui est différend d'ordre juridique et ce qui ne l'est pas. La portée différente des deux procédures s'explique par le fait que la conciliation est couronnée en quelque sorte par des recommandations dépourvues de tout caractère obligatoire pour les parties, tandis que, par définition, l'arbitrage aboutit à une sentence qui lie définitivement les Etats en litige. Alors. que l'on peut tout soumettre à la conciliation, il est des litiges que, dans l'organisation actuelle de la communauté des Etats, il est plus difficile de déférer sans autre à l'arbitrage avec les conséquences qui en sont le corollaire.

Dans le type du présent traité, la procédure de conciliation joue, en somme, le même rôle que le préliminaire de conciliation de la procédure civile. Elle' diffère essentiellement de la procédure de conciliation instituée par le traité germano-suisse du 3 décembre 1921. Alors que, dans le traité avec la Hongrie, la conciliation précède toujours la procédure d'arbitrage, elle ne joue, en principe, dans le traité avec l'Allemagne, qu'à titre subsidiaire, c'est-à-dire qu'elle n'est mise en mouvement que si le litige n'est pas susceptible de solution arbitrale. En d'autres termes, dans le premier cas, la procédure de conciliation et la procedure d'arbitrage sont placées, en quelque sorte, bout à bout, tandis que, dans le second, elles sont simplement juxtaposées. Là, elles sont complémentaires; ici, elles sont exclusives l'une de l'autre. Le premier système semble plus logique que celui qui est à la base du traité germano-suisse.

Comme on l'a vu, c'est celui que préconisait déjà le Conseil fédéral dans son rapport de 1919.

Les deux procédures subissent encore une limitation générale en ce sens que, si elles s'appliquent même à des litiges antérieurs à la conclusion du traité, elles ne peuvent s'ouvrir, sauf accord contraire entre les parties, pour des litiges «se trouvant dans un rapport direct avec des événements de la guerre mondiale». C'est ce qui a été spécifié dans un protocole final annexé au traité. Une disposition analogue figure, ou s'en souvient, dans le protocole final du traité d'arbitrage et de conciliation germano-suisse.

639 IV.

Lorsqu'on passe à l'analyse du traité dans ses stipulatfcions essentielles, on s'aperçoit que l'article premier en constate e toute l'ossature. De fait,' les articles qui le suivent sont, ;pour la plupart, destinés à assurer un fonctionnement aussi normal que possible du système dont il donne la formule sous tuie forme condensée.

La première règle qui découle de cet article-programme est qu'un litige ne peut donner lieu à ouverture de la procédure de conciliation que s'il n'a pas été possible de le résoudre « par la voie diplomatique dans un délai raisonnable ».

La procédure de conciliation doit dono elle-même être précédée chaque fois et toujours de pourparlers diplomatiques.

La partie qui voudrait recourir à la conciliation en invoquant que les négociations diplomatiques se sont avérées Infructueuses ou ont rfcraîné démesurément en longueur pourrait donc se heurter à un déclinatoire d'incompétence soulevé par la partie adverse. Cette question préjudicielle serait alors vidée, le cas échéant, par voie d'arbitrage en conformité de l'article 19 du traité, lequel stipule que «les contestations qui surgiraient au sujet de l'interprétation ou de l'exécution, du présent traité seront, sauf convention contraire, soumises directement à liarbitrage ». La disposition concernant la priorité de la voie diplomatique sur les autres moyens d'apaiser des litiges internationaux figure d'ailleurs dans toutes les conventions à clause compromissoire., La voie diplomatique étant demeurée infructueuse, chaque partie a le droit de requérir l'ouverture de la procédure ·de conciliation. Mais au lieu d'être confiée, comme dans les traités d'enquête et de conciliation du type Bryan ou comme dans le traité germano-suisse, à une commission permanente de plusieurs membres, .la procédure se déroule devant une personnalité unique désignée en commun, de litige en li« tige, par les parties contractantes (article 3). C'est là une des originalités du traité.

Le reproche que l'on serait peut-être tenté de faire à ce système du commissaire unique, c'est que les propositions conciliatoires soumises aux parties pourraient ne pas avoir la même autorité que si elles émanaient d'une commission, de plusieurs .membres, surtout lorsque les conclusions de celle-ci ont été adoptées à l'unanimité. Les parties se fé-' raient, dès lors, moins de scrupules à rejeter les propositions du commissaire unique, pour peu qu'elles leur fussent dé-

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favorables. L'argument a certainement quelque poids, mais il", n'est pas décisif. Le défaut du système pourra être assez, facilement corrigé par le choix, comme commissaire, d'une personnalité de premier plan, dont les avis auront des chances, d'être -écoutés avec une attention particulière. A cet égard, la liberté de choix des parties est entière.

Une autre différence entre le système du commissaireunique et le système collégial résulte de ce que la commission, de conciliation est normalement une institution permanenteet de compétence générale, alors que le commissaire unique ne peut guère être investi que d'un mandat temporaire et limité à un seul litige. Il serait difficile de confier d'avance à une seule personnalité le mandat général, de plus ou moinslongue durée, de se prononcer sur tous les litiges qui viendraient à surgir entre deux Etats. La conséquence en est la suivante: tandis que la commission de conciliation, comme c'est le cas pour le conseil de conciliation du traité germano-suisse, peut être saisie à tout moment d'un différend, les parties devront encore, avec le système du commissaire unique,, s'entendre chaque fois sur le choix de la, personne devant1 faire fonction de conciliateur. D'où le risque d'une perte de temps qu'il y aurait intérêt à éviter lorsque la solution d'unlitige apparaît comme urgente. Mais, ici encore, cet inconvénient n'aura guère de conséquences sérieuses si les parties sont véritablement animées du désir d'agir avec toute la diligence commandée par les circonstances.

Le retard qui pourrait résulter de la désignation du commissaire est d'ailleurs strictement limité. Il est dit, en effet, à l'alinéa 2 de l'article 3, que « si, dans un délai de trois mois: à compter du jour où l'une des Parties contractantes aura notifié à l'autre son intention de recourir à la procédure de' conciliation, aucun accord n'est intervenu sur le choix du commissaire, Sa Majesté la Reine des Pays-Bas sera priée de le désigner ».

A la suite d'une démarche faite par les deux gouvernements à La Haye, Sa Majesté la Beine des Pays-Bas a bien: voulu accepter le mandat conditionnel qui" lui a été ainsi décerné.

Les parties auront encore à fixer, dans chaque cas particulier, le lieu où siégera le commissaire. Si aucun, accord n'intervient à ce sujet dans le délai de trois mois prévu pour la désignation en commun du_ commissaire, celuici siégera à La Haye (article 5).

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Le commissaire, cela va sans dire, doit être d'une impartialité à l'abri de tout soupçon. C'est pourquoi il ne peut, aux termes de l'article 3, alinéa 3, «ni être un ressortissantdés Parties contractantes, ni avoir son domicile sur leur territoire ou se trouver à leur service ».

La procédure de conciliation s'ouvre dès le jour où le commissaire est saisi d'une requête aux fins de conciliation (article 4, alinéa 1). Un exemplaire de la requête sera adresséen même temps par la. partie demanderesse à la partie défenderesse (article 4, alinéa 2). Le jour où le commissaire reçoit notification de la requête introductive d'instance est» important en ce sens qu'il marque le point de départ (dies a quo) du délai dans lequel les parties seront saisies de propositions en vue du règlement de la contestation. Ce délai est de six mois, mais les parties peuvent, d'un communaccord, en réduire ou en étendre la durée (article 6, alinéa 2).

Quelle est la tâche dévolue au commissaire? C'est ce que précise l'alinéa premier de l'article 6. A son article 9, la Convention de La Haye pour le règlement pacifique des conflits internationaux, du 18 octobre 1907, stipule que la commission internationale d'enquête est «chargée de faciliter la solution des litiges en éclaircissant, par un examen impartial et consciencieux, les .questions de fait». L'article 6 du traité avec la Hongrie s'en est tenu à cette définition, tout en spécifiant que le commissaire devra soumettre aux parties des propositions susceptibles d'ouvrir la voie à une solution du différend. De même que dans la convention précitée de La Haye (article 23) et dans le "traité d'arbitrage et de conciliation germano-suisse (article 16, alinéa 2), lesparties contractantes sont tenues, aux termes du traité, de fournir au commissaire, dans la plus large mesure possible,, les moyens et facilités dont il a besoin pour la connaissancecomplète et l'appréciation exacte des faits à élucider. Elles prennent, en outre, l'engagement (cf. article 23, alinéa 2, de la Convention de La Haye) d'user des moyens dont elles disposent, d'après leur législation intérieure, pour permettre au commissaire de procéder sur leur territoire à la citation et à l'audition des témoins ou d'experts ainsi qu'à des descentes sur les lieux. Ces moyens pourront varier de pays à pays. En Suisse, le commissaire serait investi, pour tous, les actes de la procédure probatoire, des compétences conférées au Tribunal fédéral par la loi fédérale du 22 novembre 1850.

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Quant aux règles de procédure à .observer devant le 'Commissaire, le traité ne les a pas fixées et il se borne à préciser que la procédure de conciliation, à moins que les ;parties n'en disposent autrement, sera régie par la Convention de la Haye pour le règlement pacifique des conflits internationaux, du 18 octobre 1907. Les articles 9 à 36 de cette convention seront donc, sauf accord contraire entre les parties, applicables par analogie.

Le délai pourra varier suivant l'importance ou les difficultés de l'affaire en jeu. Il est cependant dans l'intérêt bien compris de chacune des parties de ne pas laisser s'éterniser le litige. Aussi le traité a-t-il eu soin de préciser que ce délai n'excéderait, en aucun cas, la durée de trois mois (article 9, dernier alinéa). La règle ne souffre pas d'exception.

Si, dans le délai qui leur est imparti, les parties acceptent les propositions du commissaire, le litige est considéré comme aplani et les conclusions du commissaire constituent pour elles un accord auquel elles sont tenues de se conformer.

Il n'en reste pas moins que le rapport du commissaire n'a, ni en ce qui concerne l'exposé des faits, ni en ce qui con>cerne les considérations juridiques, le caractère d'une sentence obligatoire (article 6, dernier alinéa), ce qui revient à dire que si les parties, après acceptation du rapport, ne pourraient, sauf consentement mutuel, se libérer de l'engagement de se conformer aux conclusions du commissaire, elles ne sont nullement liées par les considérations tant de fait que de droit de son rapport. L'avis du commissaire n'a pas l'autorité de la force jugée.

Si l'une des parties n'accepte pas les propositions du commissaire ou ne se prononce pas à leur égard dans le délai prescrit, -- le silence .équivaut à un refus -- la procédure de conciliation a échoué. A ce moment-là, deux, voire trois possibilités s'offrent à chacune des parties: laisser subsister le litige, le soumettre à l'arbitrage ou même reprendre les négociations diplomatiques. Il y a donc, en fait, solution de continuité entre la procédure de conciliation et la procédure d'arbitrage. L'arbitrage est, en effet, facultatif en ce sens que l'échec de la procédure de conciliation ne conduit pas automatiquement à l'ouverture de la procédure d'arbitrage; mais il est obligatoire en ce sens que si l'une des

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parties décide de faire appel à l'arbitre, ou au juge, la partie adverse est obligée de la suivre dans cette voie.

La faculté de recourir à l'arbitrage est toutefois limitée, comme nous l'avons vu, à certaines catégories de litiges d'ordre juridique, à l'exclusion des différends de nature éminement politique -pour lesquels la procédure de conciliation constitue un dernier terme. Ces catégories de litiges d'ordre juridique, limitativement énumérées à l'article 10, sont en tous points conformes à celles qui sont spécifiées à l'article XIII du Pacte de la Société des Nations ainsi ·qu'à l'article 36 du Statut de la Cour permanente de justice internationale. Comme le Conseil fédéral l'a observé ·dans son message sur la Cour de justice, du 1er mars 1921, ·ces quatre catégories de litiges embrassent, à vrai dire, tous les différends de nature juridique qu'il est possible de concevoir.

Le point de savoir si un litige est d'ordre juridique ou ne l'est pas ou, en d'autres termes, s'il est susceptible ou non de solution arbitrale peut donner matière à controverse.

Cette éventualité, le traité l'a prévue en disposant, à son article 10, alinéa 2, que les contestations qui surgiraient au ·sujet du caractère du litige seront préjudiciellement soumises à l'arbitrage. Si le tribunal arbitral rejette l'exception d'incompétence comme non fondée, il ne se dessaisit pas du différend, mais se prononce sans autre sur le fond (article 10, alinéa 3).

A quel tribunal arbitral aura-t-on recours? Le traité ne le détermine pas et laisse à cet égard toute liberté aux parties. Celles-ci devront donc, dans chaque cas particulier, s'entendre sur le choix du tribunal. Cette procédure peut présenter des inconvénients en raison des lenteurs administratives, voire des divergences de vues et, partant, des retards que peut provoquer la décision à prendre par les parties.

Ces inconvénients seront quelque peu compensés, ici encore, par la faculté laissée aux Etats contractants de choisir un prétoire aussi adéquat que possible à la nature même du litige à résoudre. Ce tribunal, on pourra le trouver, suivant les cas, dans la Cour permanente de justice internationale, dans la Cour permanente d'arbitrage, comme aussi dans un tribunal arbitral ad hoc de cinq, de trois ou même d'un seul membre. Toutes les possibilités sont ouvertes.

Il ne conviendrait pas toutefois que le litige pût s'éterniser en raison de l'impossibilité d'aboutir à une solution

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qui donnât satisfaction aux deux parties. Le traité ne l'a pas voulu et il prend, à cet égard, la même précaution que pour la nomination du commissaire unique. Il pose en règle, que si le tribunal n'est pas constitué dans les six moi» qui suivent la notification d'une demande d'arbitrage, chaque partie a le droit de saisir directement du différend, parvoie de simple requête, la Cour permanente de justice internationale, en conformité de l'article 40 de son Statut (article 11, alinéa 2).

Dans cette dernière éventualité, les parties pourront convenir de s'adresser, non pas à la Cour statuant en séance plénière, mais à sa Chambre de procédure sommaire constituée en conformité de l'article 29 de son Statut. Il y aura peut-être intérêt à le faire dans le cas où le différend requerrait toute urgence et où l'on se trouverait à une époque quelque peu éloignée de la session annuelle de la Cour. La Chambre de procédure sommaire peut, en effet, se réunir à tout moment de l'année et se mettre sans retard à ladisposition des Etats litigants (article 11, alinéa 3).

Le tribunal arbitral est saisi · du litige par voie de compromis établi d'un commun accord entre les deux gouvernements (article 13). Le compromis déterminera l'objet du différend, la composition du tribunal, les compétences particulières à lui attribuer s'il y a lieu, ainsi que tous autres, points arrêtés par les parties. Le traité n'indique pas, à.

l'exemple du traité germano-suisse, le délai dans lequel devra être établie la convention compromissoire. Ce n'était pas, non plus nécessaire, car il n'est pas à craindre que la procédure subisse, à ce propos, des atermoiements prolongés. De fait, si le compromis n'est pas arrêté dans tous ses termes jusqu'à l'expiration d'un délai maximum de six mois à compter de la notification d'une demande d'arbitrage (article 11, alinéa 2), le tribunal, à supposer même qu'on fût entièrement d'accord sur sa composition, n'aurait pas encore été régulièrement constitué. Il ne peut l'être que par la signature du compromis, et le compromis ne peut1 être signé que s'il contient tous les points jugés essentiels par l'une ou l'autre des parties. Or, dès l'instant où le tribunal n'a pas été constitué dans un délai de six mois, que le retard soit imputable au défaut d'accord sur sa constitution ou à des motifs qui lui seraient même totalement étrangers, l'article 11, alinéa 2, du ' traité déploie ses effets et chacune des parties peut citer l'autre à comparaître devant 1& Cour permanente de justice internationale par voie de

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simple requête, c'est-à-dire sans production d'un compromis *). C'est là encore une des particularités du traité.

Les articles 12 (siège du tribunal), 14 (procédure devant le tribunal), 15 (exécution de la sentence), 17 (attitude des parties durant le cours de la procédure de conciliation 'Ou de la procédure d'arbitrage), 18 (répartition des frais) se passent de commentaires.

Quant aux articles 2 (litiges relevant de la compétence ides tribunaux nationaux) et 16 (violation du droit des gens par une décision d'une instance judiciaire), ils ont été empruntés-au traité d'arbitrage et de conciliation germanorsuisse (articles 3 et 10). Nous renvoyons donc, à propos de ces deux propositions, aux observations formulées dans .notre message du 2. février 1922**).

En dehors du cas prévu à l'article 10 où il y a désaccord ;sur la nature du différend à déférer à l'arbitrage, des contestations peuvent surgir sur l'interprétation' ou l'exécution de certaines clauses du traité. Si l'on eût voulu demeurer fidèle au système à la base du traité, il eût fallu soumettre · ces contestations à la conciliation, d'abord, et, en cas d'échec de celle-ci, à l'arbitrage, ensuite. Mais, dans le cas particulier, cette solution eût été la source de complications inutiles.

~Mieiix valait recourir, . pour ce genre de contestations, directement à l'arbitrage, de manière à obtenir, sans perte de temps, une solution définitive sur toutes les questions litigieuses soulevées par la lettre ou l'esprit du traité. Ainsi /en a décidé l'article 19 du traité, tout en réservant aux parties la faculté de procéder différemment. là où elles .estimeraient qu'il y a intérêt à le faire.

Le traité est conclu pour une durée de dix ans. Sauf -dénonciation six mois avant l'expiration de ce terme, il demeure en vigueur pour une nouvelle période de cinq ans, et ainsi de suite, tant qu'il n'est pas dénoncé six mois avant l'expiration de chaque nouvelle période de prolongation.

Comme il peut être dénoncé avant une période de quinze ) Article 40, alinéa premier, du Statut de la Cour permanente de justice internationale: < Les affaires sont portées devant la Cour, selon le cas, soit par notification du compromis, soit par une requête, adressées au greffe ; dans les deux cas, l'objet du différend et les parties en cause doivent -être indiqués *) Voir Feuille fédérale, 1922, tome I, page 187.

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ans, le traité ne tombe pas sous le coup de l'article 89;, alinéa 3, de la Constitution fédérale concernant l'application: du referendum aux traités internationaux.

Le protocole final annexé au traité en forme une partie intégrante, n doit donc être ratifié comme le traitélui-même.

V.

Les engagements que comporte le traité dont nous venons-, de donner une analyse ne vont pas plus loin que ceux qui résultent de la disposition facultative du Statut de laCour permanente de justice internationale, puisque l'article Iftdu traité circonscrit le principe de l'arbitrage obligatoiredans les mêmes limites que l'article 36 du Statut. Sous ce rapport, mais sous ce rapport seulement, la Suisse ne se trouvera pas, vis-à-vis de la Hongrie, dans une situation différente de celle où elle est placée vis-à-vis des Etat», qui, comme elle, ont signé et ratifié le Protocole de Genève relatif à la juridiction obligatoire de la Cour de justice.

La situation apparaît différente à d'autres égards. Ellel'est, d'abord, parce que le traité ne résout pas la questiondû tribunal, sauf dans le cas de retard prévu au deuxième alinéa de l'article 11, et que les parties devront se concerter à ce sujet de litige en litige; elle l'est ensuite, parce qu'aulieu de. pouvoir, après échec des pourparlers diplomatiques, faire appel au -juge où à l'arbikre ou en décliner, le cas?

échéant, la compétence, les parties devront, en tout état de cause, passer encore le différend au crible de la conciliation.

Le traité réalise, ici, un des principes dont le Conseil fédéral a déjà eu l'occasion de souligner la valeur et qui tendi, à . faire jouer à la conciliation, dans les relations internationales, un rôle pondérateur de premier ordre.

Grâce au mécanisme qu'il met en jeu pour assurer le règlement satisfaisant des litiges .qui viendraient à surgirentre les deux pays, grâce à la portée des engagements assumés par les parties pour donner également à ce mécanisme le plus grand rendement possible, on peut dire que le nouveau- traité laisse derrière lui tout ce qui avait été fait' jusqu'alors dans le domaine des conventions à clause compromissoire. L'idée de la conciliation et de l'arbitrage appliqués, aux litiges internationaux y a trouvé une expression qu'elle n'avait encore jamais reçue sous cette forme et dans cette-

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ampleur.*) A ce titre, le traité entre la Suisse et la Hongrie n'apparaît pas seulement comme un nouveau pas en avant sur la .voie des moyens pacifiques de résoudre lès-litiges internationaux; il apporte encore aux partisans du.

développement de la justice internationale le témoignage,, que l'arbitrage n'est pas arrivé, quoi qu'on en ait dit, à un point mort, mais que, comme toute chose, il est susceptible d'évolution, et qu'il évolue.

Longtemps on a pu, pour des raisons que les faits sont venus, trop souvent justifier, ignorer ou révoquer en doute la signification profonde de la conciliation et de l'arbitrageappliqués dans les relations internationales. Les temps sont déjà changés. Non pas que toute trace de scepticisme ait disparu, mais les idées nouvelles n'ont fait que gagner du.

terrain et le jour n'est peut-être plus éloigné où elles se propageront dans les milieux qui leur sont encore réfractaires. On sait quelle place prépondérante a été réservée au règlement arbitral ou judiciaire et à la conciliation dans le Pacte de la Société des Nations, qui a fait de ces deux principes des éléments de l'armature juridique du monde civilisé. Il reste maintenant à les développer graduellement dans le sens d'un accroissement des obligations mises à la charge de l'Etat. L'intérêt de la paix l'exige. Travaillerau développement de l'arbitrage parmi la communauté des nations, travailler à placer de plus en plus les relations entre Etats sous l'égide de l'îdée-force du droit, ce n'est d'ailleurs pas, comme d'aucuns l'imaginent, poursuivre une chimère, c'est au contraire, faire oeuvre éminemment positive.

En participant, dans toute la mesure du possible, au.

mouvement en faveur de l'arbitrage, en cherchant à réaliser, dans ce domaine, ce .qui est aujourd'hui réalisable,, la Suisse, petit Etat dont la principale force réside dans son bon droit, sert ses propres intérêts comme elle sert ceux de la communauté des Etats. Elle ne peut dono hésiter devant la voie qui s'ouvre devant elle. Son passé, ses traditions, sa mission dans le monde ne le lui permettent pas..

C'est sur 'cette idée, dont s'inspire toute notre politique en matière d'arbitrage, que nous vous demandons d'adopter*) Le traité de conciliation et de règlement judiciaire intervenu entre-temps avec l'Italie comporte, comme on sait, des effets encore> plus étendus que le traité avec la Hongrie.

·648 .le projet ci-joint d'arrêté fédéral portant approbation du traité de conciliation et d'arbitrage conclu avec la Hongrie .ainsi que du protocole final qui l'accompagne.

Berne, le 28 octobre 1924.

Au nom du Conseil fédéral suisse : Le président de la Confédération, CHUAED.

Le chancelier de la Confédération, STEIGER.

«(Projet.)

Arrêté fédéral portant

-approbation du traité de conciliation et d'arbitrage conclu, Je 18 juin 1924, entre la Confédération Suisse et le Royaume de Hongrie.

L'ASSEMBLÉE FÉDÉRALE de la C O N F É D É R A T I O N SUISSE, après avoir pris connaissance du message du Conseil -fédéral en date du 28 octobre 1924, arrête: I. Le traité de conciliation et d'arbitrage conclu, le 118 juin 1924, entre la Confédération Suisse et le Royaume ·de Hongrie, ainsi que le protocole final de la même date; .sont approuvés.

II. Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution du .présent arrêté.

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"Traité de conciliation et d'arbitrage entre la Suisse et la Hongrie.

LE CONSEIL FEDERAL SUISSE ET

SON ALTESSE SERENISSIME LE GOUVERNEUR DU ROYAUME DE HONGRIE

animés du désir de resserrer les liens d'amitié qui unissent Ja Suisse et la Hongrie et de résoudre autant que possible, par voie de conciliation ou d'arbitrage, les différends qui .viendraient à s'élever entre les deux pays, ont résolu de conclure à eet effet un. traité et ont défsigné leurs Plénipotentiaires, savoir: Le Conseil fédéral suisse: Monsieur Charles Bourcart, Envoyé extraordinaire- et Ministre plénipotentiaire de la Confédération Suisse en Hongrie, Son Altesse Serenissime le Gouverneur du Royaume de Hongrie: Monsieur Géza Daruvâry de Daruvàr, Conseiller intime, '. Ministre Boy al Hongrois des Affaires Etrangères, lesquels, après s'être fait connaître leurs pleins pouvoirs, reconnus en bonne et due forme, sont convenus des disposition suivantes: Article .premier.

Les Parties contractantes s'engagent à soumettre à une "procédure de conciliation et, le cas échéant, à une procédure -d'arbitrage les différends, de quelque nature qu'ils soient, qui s'élèveraient entre elles et n'auraient pu être résolus par la voie diplomatique dans un délai raisonnable.

Feuille fédérale. 76e année. Vol. III.

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Article 2.

Lorsqu'il s'agit d'un différend qui, aux termes de la; législation intérieure de l'une des Parties contractantes, relève de la compétence des tribunaux, la Partie défenderessepeut s'opposer à ce qu'il soit soumis à une procédure de conciliation ou d'arbitrage avant qu'un jugement définitif ait été rendu par l'autorité judiciaire compétente.

Article 3.

La conciliation sera confiée à un Commissaire unique1 désigné, dans chaque cas particulier, d'un commun accord, par les Parties contractantes.

Si, dans un délai de trois mois à compter du jour où.

l'une des Parties contractantes aura notifié à l'autre son intention de recourir à la procédure d,e conciliation, aucun, accord n'est intervenu sur le choix du Commissaire, Sa.

Majesté la Reine des Pays-Bas sera priée de le désigner.

Le Commissaire ne doit ni être un ressortissant destParties contractantes ni avoir son domicile sur leur territoire ou se trouver à leur service.

Il reçoit, pendant la durée effective de la procédure,, une indemnité dont le montant sera arrêté entre les Parties; contractantes.

Article 4.

Le Commissaire est saisi du différend sur la requête d'une des Parties.

Notification de la requête sera faite en même temps à la Partie adverse par la Partie qui demande l'ouverture dela procédure de conciliation.

Article 5.

Les Parties contractantes détermineront le lieu où siégera-, le Commissaire. Si un accord à ce sujet n'intervient pas, dans le délai de trois mois prévu à l'article 3, le Commissionnaire siégera à La Haye.

Article ft.

Le Commissaire a pour tâche de faciliter la solution; du différend en éclaircissant, par un examen impartial et,

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consciencieux, les questions de fait et en soumettant des propositions en vue du règlement de la contestation.

Son rapport sera présenté dans les six mois à comptetr du jour où il a été saisi d'une requête aux fins de conciliation à moins que les Parties contractantes ne décident, d'un commun accord, d'abréger ou de proroger ce délai.

Un exemplaire du rapport sera remis à chacune des Parties.

Le rapport n'a, ni en ce qui concerne l'exposé des faits, ni en ce qui concerne les considérations juridiques, le caractère d'une sentence obligatoire.

Article 7.

Les Parties contractantes s'engagent à fournir au Commissaire, dans la plus large mesure qu'elles jugeront pos^ sible, tous les moyens et toutes les facilités nécessaires pour la connaissance complète et l'appréciation exacte des faits à élucider.

Elles s'engagent, en outre, à user des moyens dont elles disposent, d'après leur législation intérieure, pour permettre au Commissaire de procéder, sur leur territoire, à la citation et à l'audition de témoins et d'experts ainsi qu'à des descentes sur les lieux.

Article 8.

Sauf convention contraire, la procédure de conciliation est régie par la Convention de la Haye pour le règlement pacifique des conflits internationaux, du 18 octobre 1907.

Article 9.

Le Commissaire fixe, dans son rapport, le délai jusqu'à l'expiration duquel les Parties doivent se prononcer à l'égard de ses propositions.

Ce délai n'excédera pas toutefois la durée de trois mois.

Article 10.

Si l'une des Parties contractantes n'accepte pas les propositions du Commissaire ou ne se prononce pas dans le délai fixé par son rapport, chacune d'elles peut demander que le litige soit soumis à l'arbitrage, à condition qu'il rentre dans l'une des catégories de différends d'ordre juridique ayant pour objet

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  1. l'interprétation d'un traité; b) tout point de droit international;' c) la réalité de tout fait qui, s'il était établi, constituetrait la violation d'un engagement international; d) la nature ou l'étendue de la réparation due pour la rupture d'un engagement international.

En cas de contestation sur le point dé savoir si le litige rentre dans l'une des catégories de différends susmentionnées, cette question préjudicielle sera soumise à l'arbitrage.

Si le tribunal arbitral reconnaît que le différend est susceptible de solution arbitrale au sens du présent traité, il statuera en même temps sur le fond.

Article 11.

Le tribunal arbitral chargé de statuer sur les différends qui, aux termes du présent traité, peuvent être soumis obligatoirement à l'arbitrage sera, dans chaque cas particulier, constitué d'un commun accord par les Parties contractantes.

Si le tribunal n'est pas constitué dans les six mois: qui suivent la notification d'une demande d'arbitrage, chacune des Parties peut déférer, par voie de simple requête, le différend à la Cour permanente de Justice internationale.

Si le différend requiert célérité, les Parties contractantes peuvent convenir, dans ce dernier cas, de le porter devant la Chambre de procédure sommaire de la Cour permanente de Justice internationale.

Article 12.

Le tribunal se réunit, sauf convention contraire, au lieu désigné par son Président.

Article 13.

Les Parties contractantes établissent, dans chaque cas particulier, un compromis spécial déterminant nettement l'objet du différend, la composition et les compétences particulières du tribunal, ainsi que toutes autres conditions arrêtées entre elles.

Le compromis est établi par échange de notes entre les Gouvernements des Parties contractantes.

Il est interprété en tous points par le tribunal chargé de statuer sur le fond du différend.

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Article 14.

Sauf convention contraire et sous réserve du cas où la Cour permanente de Justice internationale serait appelée à connaître du différend, la procédure arbitrale est régie par les articles 51 à 85 de la Convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux, du 18 octobre 1907.

Article 15.

La sentence rendue par le tribunal sera exécutée de bonne foi par les Parties1.

Article 16.

Si le tribunal établissait qu'une décision d'une instance judiciaire ou de toute autre autorité relevant de l'une des Parties contractantes se trouve entièrement ou partiellement en opposition avec le droit des gens et si le droit constitationnel de cette Partie ne permet pas ou ne permet qu'imparfaitement d'effacer par voie administrative les conséquences de la décision en cause, il serait accordé à la Partie lésée une satisfaction équitable d'un autre ordre.

Article 17.

Les Parties contractantes s'abstiendront autant que possible, durant le cours de la procédure de conciliation ou d'arbitrage, de toute mesure pouvant avoir une répercussion préjudiciable sur l'acceptation des propositions du Commissaire ou sur l'exécution de la sentence.

Article 18.

Chaque Partie supporte ses propres frais et une part égale des frais de la procédure de conciliation ou d'arbitrage.

Article 19.

Les contestations qui surgiraient au sujet de l'interprétation ou de l'exécution du présent traité seront, sauf convention contraire, soumises directement à l'arbitrage.

Article 20.

Le présent traité sera ratifié. Les instruments de ratification en seront échangés à Budapest dans le plus bref délai possible.

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Le traité est conclu pour la durée de dix ans à compter de l'échange des ratifications. S'il n'est pas dénoncé six mois avant l'expiration de ce terme, il demeure en vigueur pour une nouvelle période de cinq ans et ainsi de suite.

En foi de quoi, les Plénipotentiaires ont signé le présent traité et l'ont revêtu de leurs sceaux.

Fait en double exemplaire à Budapest, le dix-huit juin 1924.

(L. S.) Bourcart.

(L. S.) Daruyâry.

Protocole final du

traité de conciliation et d'arbitrage conclu entre la Suisse et la Hongrie.

Au moment de procéder à la signature du traité de conciliation et d'arbitrage conclu à la date de os jour, les soussignés, dûment autorisés à cet effet, déclarent qu'il est entendu que le traité s'applique également aux différends ayant leur origine dans des faits antérieurs à sa conclusion; il ne sera toutefois pas applicable, sauf convention contraire, aux différends se trouvant dans un rapport direct avec des événements de la guerre mondiale.

Budapest, le dix-huit juin 1924.

(L. S.) Bourcart.

(L. S.) Daruyâry.

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Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant l'approbation du traité de conciliation et d'arbitrage conclu, le 18 juin 1924, entre la Suisse et la Hongrie. (Du 28 octobre 1924.)

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Bundesblatt

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1924

Année Anno Band

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45

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1887

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

05.11.1924

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633-654

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