BBl 2022 www.bundesrecht.admin.ch Massgebend ist die signierte elektronische Fassung
22.053 Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (Erhöhung der Abzüge für Versicherungsprämien und für Zinsen von Sparkapitalien) vom 22. Juni 2022
Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf einer Änderung des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (Erhöhung der Abzüge für Versicherungsprämien und für Zinsen von Sparkapitalien).
Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, den folgenden parlamentarischen Vorstoss abzuschreiben: 2019 M 17.3171
Erhöhung der Pauschalabzüge bei der direkten Bundessteuer zum Ausgleich der Explosion der Krankenkassenprämien (N 16.3.17, Grin; S 6.3.19)
Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.
22. Juni 2022
Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Ignazio Cassis Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr
2022-1975
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BBl 2022 1722
Übersicht Die Abzüge für Versicherungsprämien und für Zinsen von Sparkapitalien bei der direkten Bundessteuer sollen erhöht werden. Die Vorlage geht zurück auf eine von den eidgenössischen Räten überwiesene Motion von Nationalrat Grin (17.3171).
Ausgangslage In den letzten Jahren sind in der ganzen Schweiz die Prämien für die obligatorische Krankenpflegeversicherung stark angestiegen. Die Steuerabzüge hingegen wurden nur im Rahmen der allgemeinen Teuerung angepasst. Durch eine Erhöhung des Abzugs für Versicherungsprämien und für Zinsen von Sparkapitalien bei der direkten Bundessteuer soll der Belastung durch die Prämien für die Krankenversicherung stärker Rechnung getragen werden.
Inhalt der Vorlage Die Abzüge für Versicherungsprämien und für Zinsen von Sparkapitalien bei der direkten Bundessteuer sollen im Sinne einer strikten Umsetzung der Motion Grin wie folgt erhöht werden:
der maximale Abzug für Alleinstehende von heute 1700 auf 3000 Franken,
der maximale Abzug für Ehepaare von heute 3500 auf 6000 Franken,
die Abzüge pro Kind oder unterstützungsbedürftige Person von heute 700 auf 1200 Franken.
Die Vorlage führt bei der direkten Bundessteuer zu jährlich wiederkehrenden Mindereinnahmen. Diese würden im Jahr 2022 rund 400 Millionen Franken betragen.
Davon würden rund 315 Millionen Franken auf den Bund und rund 85 Millionen Franken auf die Kantone entfallen.
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Botschaft 1
Ausgangslage
1.1
Handlungsbedarf und Ziele
Die am 6. März 2019 überwiesene Motion Grin «Erhöhung der Pauschalabzüge bei der direkten Bundessteuer zum Ausgleich der Explosion der Krankenkassenprämien» (17.3171) verlangt die Erhöhung der Abzüge für Versicherungsprämien und Zinsen von Sparkapitalien bei der direkten Bundessteuer. Der maximale Abzug für Alleinstehende soll auf 3000 Franken erhöht werden (heute 1700 Fr.), der maximale Abzug für Ehepaare auf 6100 Franken (heute 3500 Fr.) und der Abzug pro Kind oder unterstützungsbedürftige Person auf 1200 Franken (heute 700 Fr.).
Begründet wird die Motion damit, dass in den letzten Jahren in der ganzen Schweiz die Prämien für die obligatorische Krankenpflegeversicherung stark angestiegen seien, während die Pauschalabzüge einzig im Rahmen des Ausgleichs der kalten Progression leicht angepasst worden seien. Dadurch habe sich die Kaufkraft stetig verringert. Die Belastung durch die obligatorische Krankenpflegeversicherung solle daher durch eine Erhöhung der Pauschalabzüge vermindert werden.
Die beiden folgenden Tabellen vermitteln einen Überblick über die durchschnittliche Belastung durch die obligatorische Krankenpflegeversicherung. Tabelle 1 enthält, nach Kantonen gegliedert, die mittleren Jahresprämien der obligatorischen Krankenpflegeversicherung im Jahr 2022 für die drei Gruppen der Erwachsenen ab 26 Jahren, der jungen Erwachsenen und der Kinder.
Tabelle 1 Kantonale mittlere Jahresprämien 2022 der obligatorischen Krankenpflegeversicherung inklusive Wahlfranchisen und Versicherungsmodelle (in Fr.)
Zürich Bern Luzern Uri Schwyz Obwalden Nidwalden Glarus Zug Freiburg Solothurn Basel-Stadt
Erwachsene (ab 26 Jahren)
Junge Erwachsene (1925 Jahre)
Kinder (018 Jahre)
4 327 4 598 3 901 3 494 3 823 3 686 3 610 3 996 3 616 4 254 4 478 5 684
3 102 3 086 2 699 2 304 2 634 2 545 2 470 2 870 2 614 3 040 3 064 4 066
1 190 1 190 1 020 890 996 971 949 1 000 984 1 112 1 158 1 536
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Erwachsene (ab 26 Jahren)
Junge Erwachsene (1925 Jahre)
Kinder (018 Jahre)
Basel-Landschaft Schaffhausen Appenzell Ausserrhoden Appenzell Innerrhoden St. Gallen Graubünden Aargau Thurgau Tessin Waadt Wallis Neuenburg Genf Jura
5 064 4 325 3 815 3 107 3 971 3 859 4 174 3 980 5 088 5 017 4 268 5 098 5 738 4 913
3 498 2 928 2 609 2 015 2 725 2 674 2 914 2 723 3 460 3 646 3 118 3 540 4 422 3 164
1 338 1 092 1 014 832 1 064 1 046 1 105 1 086 1 312 1 390 1 102 1 318 1 499 1 220
Minimum
3 107
2 015
832
Maximum
5 738
4 422
1 536
Quelle: Bundesamt für Gesundheit (BAG).
Geht man statt von den mittleren Jahresprämien von der unvermeidbaren Prämienbelastung aus, so verändert sich das Bild gemäss Tabelle 2. Diese weist für die Kantonshauptorte die jeweils niedrigste Prämie für die günstigste Kasse für dieselben drei Gruppen aus, wenn jeweils die höchste Wahlfranchise gewählt wird. Es wird davon ausgegangen, dass die jungen Erwachsenen erwerbstätig sind und somit ihre Unfalldeckung über die Erwerbstätigkeit erfolgt. Bei den Kindern ist die Unfalldeckung eingeschlossen. Bei den Erwachsenen ab 26 Jahren ist jeweils die niedrigste Prämie mit und ohne Unfalldeckung aufgeführt.
Tabelle 2 Niedrigste Jahresprämien 2022 der obligatorischen Krankenpflegeversicherung bei höchster Wahlfranchise nach Kantonshauptort (in Fr.)
Erwachsene (ab 26 Jahren) Unfalldeckung
Junge Erwachsene (1925 Jahre)
Kinder (018 Jahre)
ja
nein
nein
ja
Franchise
2 500
2 500
2 500
600
Zürich Bern Luzern Altdorf Schwyz
3 488 3 752 2 876 2 365 2 574
3 245 3 491 2 676 2 214 2 394
2 062 2 190 1 775 1 547 1 685
731 793 598 476 562
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Erwachsene (ab 26 Jahren) Unfalldeckung
Junge Erwachsene (1925 Jahre)
Kinder (018 Jahre)
ja
nein
nein
ja
2 500
2 500
2 500
600
Sarnen Stans Glarus Zug Freiburg Solothurn Basel Liestal Schaffhausen Herisau Appenzell St. Gallen Chur Aarau Frauenfeld Bellinzona Lausanne Sitten Neuenburg Genf Delsberg
2 348 2 445 2 722 2 441 3 250 3 150 4 237 3 683 3 077 2 652 2 172 2 912 2 618 2 730 2 646 3 768 3 798 2 879 3 818 4 117 3 641
2 232 2 299 2 532 2 270 3 023 2 929 3 941 3 461 2 862 2 466 2 076 2 759 2 435 2 594 2 514 3 505 3 533 2 707 3 552 3 829 3 386
1 584 1 555 1 686 1 556 2 000 1 860 2 599 2 249 1 836 1 669 1 462 1 730 1 774 1 687 1 729 2 261 2 006 1 855 2 455 2 788 2 239
514 499 428 513 694 655 962 786 630 570 456 620 604 544 584 714 850 643 786 826 728
Minimum
2 172
2 076
1 462
428
Maximum
4 237
3 941
2 788
962
Franchise
Quelle: Berechnungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung mittels Priminfo Prämienrechner 20221.
Für den Steuerabzug sind die effektiven Prämien massgebend, d. h. die Prämien nach Abzug einer allfälligen Prämienverbilligung. Tabelle 3 zeigt für die einzelnen Kantone und die ganze Schweiz das Volumen der Prämienverbilligungen nach Beitragszahlenden, die Anzahl Bezügerinnen und Bezüger, die Bezügerquote sowie den durchschnittlichen Beitrag pro Bezüger oder Bezügerin in Franken und in Prozent der mittleren Prämie.
1
www.priminfo.admin.ch/de/praemien
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Tabelle 3 Beiträge für die Prämienverbilligung, Anzahl Bezügerinnen und Bezüger, Bezügerquote und Beiträge pro Bezüger oder Bezügerin nach Kantonen 2020 Kanton
ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE
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Beiträge in Mio. Fr.
Bund
Kanton
Total1
504,3 343,2 132,4 12,0 52,3 12,3 14,3 13,4 41,7 105,2 90,5 71,3 98,7 28,2 18,3 5,4 168,3 65,7 225,7 92,5 117,4 265,1 113,9 59,1
371,1 278,2 56,1 3,6 18,4 5,1 2,2 6,0 18,8 77,9 68,6 134,9 49,4 27,8 11,5 0,7 58,8 52,3 116,4 50,7 192,1 498,5 76,1 66,1
875,5 621,3 188,5 15,6 70,6 17,5 16,4 19,4 60,5 183,1 159,1 206,2 148,1 56,0 29,8 6,1 227,2 118,1 342,0 143,2 309,4 763,6 190,1 125,2
Anteil Kantonsbeitrag
Anzahl Bezüger/ -innen2
Bezügerquote3
42,4 % 44,8 % 29,8 % 22,9 % 26,0 % 29,5 % 13,2 % 30,9 % 31,1 % 42,5 % 43,1 % 65,4 % 33,4 % 49,7 % 38,6 % 12,2 % 25,9 % 44,3 % 34,0 % 35,4 % 62,1 % 65,3 % 40,1 % 52,8 %
431 689 287 333 102 109 11 417 35 504 9 095 10 352 9 622 29 958 86 927 64 772 55 991 59 869 29 272 11 832 4 520 107 115 66 526 171 994 65 115 106 725 287 930 83 047 33 465
28,1 % 27,7 % 24,6 % 31,0 % 22,0 % 23,9 % 23,9 % 23,4 % 23,3 % 26,8 % 23,4 % 29,3 % 20,7 % 35,5 % 21,2 % 27,3 % 20,9 % 32,9 % 24,8 % 23,1 % 30,6 % 36,2 % 23,6 % 19,0 %
Durchschnittlicher Beitrag pro Bezüger/-in in Fr.
in Prozent der mittleren Prämie
2028 2162 1846 1365 1989 1919 1589 2018 2019 2107 2456 3682 2474 1912 2517 1350 2121 1775 1989 2199 2899 2652 2289 3741
54,9 % 56,0 % 57,3 % 47,0 % 61,4 % 62,5 % 52,4 % 60,1 % 66,5 % 59,9 % 65,1 % 73,7 % 58,0 % 52,3 % 78,5 % 51,5 % 64,0 % 52,7 % 57,1 % 66,8 % 67,5 % 63,5 % 63,4 % 87,9 %
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Kanton
Beiträge in Mio. Fr.
Bund
Kanton
Total1
GE JU
173,9 24,5
348,0 25,8
521,9 50,3
CH
2849,4
2615,2
5464,6
Anteil Kantonsbeitrag
Anzahl Bezüger/ -innen2
Bezügerquote3
66,7 % 51,3 %
187 777 21 551
47,9 % 2 371 507
Durchschnittlicher Beitrag pro Bezüger/-in in Fr.
in Prozent der mittleren Prämie
40,4 % 29,3 %
2779 2333
57,6 % 58,2 %
27,6 %
2304
61,0 %
1
Ohne Zahlungen der Kantone für ausstehende Forderungen aus der obligatorischen Krankenpflegeversicherung.
Anzahl Personen, an die im Berichtsjahr Subventionen nach dem Bundesgesetz vom 18. März 19942 über die Krankenversicherung (KVG) ausgerichtet wurden, ohne Versicherte mit ausstehenden Forderungen aus der obligatorischen Krankenpflegeversicherung.
3 Total der Bezügerinnen und Bezüger in Prozent des durchschnittlichen Versichertenbestandes.
2
Quelle: BAG, Statistik der obligatorischen Krankenversicherung 2020, Tabellen T4.02, T4.07 und T4.08.
1.2
Geprüfte Alternativen
In der Vernehmlassungsvorlage schlug der Bundesrat vor, neben der Erhöhung der Abzüge für Versicherungsprämien und Zinsen von Sparkapitalien bei der direkten Bundessteuer folgende weitere Punkte neu zu regeln: 1.
Der Abzug sollte auf die Prämien für die obligatorische Krankenpflegeversicherung und auf die Prämien für die nicht unter Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe f des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 19903 über die direkte Bundessteuer (DBG) fallende Unfallversicherung begrenzt werden. Die heute überwiegend nur noch theoretisch bestehende Möglichkeit, neben diesen Prämien auch Prämien für die überobligatorische Krankenpflegeversicherung und für die Lebensversicherungen sowie Zinsen auf Sparkapitalien abziehen zu können, sollte gestrichen werden.
2.
Der eineinhalbfache Abzug für Personen, die keine Beiträge an die 1. und die 2. Säule sowie die Säule 3a leisten, sollte gestrichen (Aufhebung von Art. 33 Abs. 1bis Bst. a DBG) und lediglich der gleiche Abzug wie für Personen mit Beiträgen an die 1. und die 2. Säule sowie an die Säule 3a gewährt werden.
3.
Die Regelungen nach den Ziffern 1 und 2 sollten auch für die kantonalen Steuern gelten. Die Höhe des Abzugs sollte wie bisher nach kantonalem Recht bestimmt werden.
Alternativ hätten die Regelungen auch einzeln umgesetzt werden können.
Aufgrund des Vernehmlassungsergebnisses verzichtet der Bundesrat jedoch auf Regelungen, die über die Umsetzung der Motion Grin hinausgehen (siehe Ziff. 2.2).
2 3
SR 832.10 SR 642.11
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1.3
Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung
1.3.1
Verhältnis zur Legislaturplanung
Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 29. Januar 20204 zur Legislaturplanung 20192023 noch im Bundesbeschluss vom 21. September 20205 über die Legislaturplanung 20192023 angekündigt.
Das Geschäft wird aufgrund der überwiesenen Motion Grin (17.3171) vorgelegt.
1.3.2
Verhältnis zur Finanzplanung
Die Vorlage ist im Voranschlag 2022 mit integriertem Aufgaben- und Finanzplan (IAFP)6 20232025 nicht enthalten.
1.4
Erledigung parlamentarischer Vorstösse
Die Motion Grin «Erhöhung der Pauschalabzüge bei der direkten Bundessteuer zum Ausgleich der Explosion der Krankenkassenprämien (17.3171)» wird mit der vorliegenden Botschaft umgesetzt und kann somit abgeschrieben werden.
2
Vernehmlassungsverfahren
2.1
Vernehmlassungsvorlage
Vom 11. Juni bis zum 8. Oktober 2021 fand ein Vernehmlassungsverfahren zur Umsetzung der Motion Grin statt.
Die Vorlage umfasste die folgenden Massnahmen:
4 5 6
Der maximale Abzug für Ehepaare sollte bei der direkten Bundessteuer von 3500 auf 6000 Franken und für die übrigen Steuerpflichtigen von 1700 auf 3000 Franken steigen.
Der Abzug je Kind oder unterstützungsbedürftige Person bei der direkten Bundessteuer sollte von bisher 700 auf 1200 Franken erhöht werden.
Der Abzug sollte auf die Prämien für die obligatorische Krankenpflegeversicherung und die Unfallversicherung begrenzt werden. Die heutige aufgrund der gestiegenen Krankenkassenprämien überwiegend nur noch theoretisch bestehende Möglichkeit, neben diesen Prämien auch noch die Prämien für die
BBl 2020 1777 BBl 2020 8385 Der Voranschlag ist einsehbar unter: www.efv.admin.ch > Finanzberichte > Finanzberichte > Voranschlag mit integriertem Aufgaben- und Finanzplan.
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überobligatorische Krankenpflegeversicherung und die Lebensversicherungen sowie die Zinsen auf Sparkapitalien abziehen zu können, sollte gestrichen werden.
Da Personen ohne Beiträge an die Säulen 1, 2 und 3a keine höheren Prämien für die obligatorische Krankenpflegeversicherung entrichten müssen, sollte der bisherige erhöhte Abzug für diese Personen-Kategorie gestrichen werden.
Die Betroffenen hätten trotz dieser Streichung höhere Abzüge als bisher geltend machen können.
Die Neuregelung sollte auch für die kantonalen Steuern gelten, wobei die Festsetzung der Betragshöhe wie bis anhin dem kantonalen Recht überlassen würde.
2.2
Zusammenfassung der Ergebnisse der Vernehmlassung
Es wurden 42 Stellungnahmen eingereicht. Die grundsätzliche Haltung der Vernehmlassungsteilnehmenden kann wie folgt zusammengefasst werden: Zustimmung Dreizehn Kantone (AG, BL, GL, GR, LU, NW, OW, SG, SO, SZ, VS, ZG, ZH) und der Verband Bernischer Steuerverwalterinnen und Steuerverwalter stimmen der Vorlage zu.
Zustimmung mit Vorbehalt Drei Parteien (FDP.Die Liberalen, Die Mitte, SVP), zwei Kantone (JU, NE) und drei Organisationen (Finanzdirektorenkonferenz, Schweizerischer Gewerbeverband, Städtische Steuerkonferenz) stimmen der Vorlage mit Vorbehalten zu.
FDP.Die Liberalen, die SVP und der Schweizerische Gewerbeverband stimmen einzig der Erhöhung des Abzugs im DBG gemäss der Motion Grin zu. Die übrigen Änderungen lehnen sie ab.
Die Finanzdirektorenkonferenz stimmt den Änderungen im DBG zu, lehnt aber die Änderungen im Steuerharmonisierungsgesetz vom 14. Dezember 19907 (StHG) ab.
Die Mitte und die Städtische Steuerkonferenz kritisieren, dass es bei der Vorlage um Symptom- und nicht um Problembekämpfung gehe. Auch JU hält die Bekämpfung der Kostensteigerung im Gesundheitswesen für prioritär.
NE ist der Ansicht, dass der Ausgang der Volksinitiative «Maximal 10 % des Einkommens für die Krankenkassenprämien (Prämien-Entlastungs-Initiative, 21.063)» abgewartet werden sollte.
7
SR 642.14
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Ablehnung Drei Parteien (Grüne, glp, SPS) und drei Organisationen (economiesuisse, Schweizerischer Gewerkschaftsbund, TravailSuisse) lehnen die Vorlage insgesamt ab.
Die Erhöhung der Abzüge sei reine Symptombekämpfung. Die Probleme müssten an der Wurzel und damit bei den Kostensteigerungen im Gesundheitswesen angegangen werden. Die Vorlage weise eine ungünstige Verteilungswirkung auf, da die Abzugserhöhung vorwiegend den einkommensstärksten Kategorien nütze. Zudem seien Abzüge generell ein ungeeignetes Mittel. Ein einfaches Steuersystem mit einer breiten Bemessungsgrundlage sei die bessere Lösung, weil volkswirtschaftlich am wenigsten verzerrend.
Vier Kantone (AR, BS, FR, UR) lehnen die Erhöhung der Abzüge bei der direkten Bundessteuer ab.
Sieben Kantone (AI, FR, GE, JU, NE, SH, VD) lehnen die Begrenzung des Abzugs auf Prämien für die obligatorische Krankenpflegeversicherung und die Unfallversicherung ab.
Für Einzelheiten sei auf die eingereichten Stellungnahmen verwiesen. Diese sind auf der Homepage der Bundeskanzlei8 öffentlich zugänglich.
2.3
Würdigung der Ergebnisse der Vernehmlassung
Die Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmenden, insbesondere die Parteien, lehnen die Vorlage aus unterschiedlichen Gründen ab. Abgelehnt werden insbesondere die vom Bundesrat vorgeschlagenen zusätzlichen Massnahmen. Eine zustimmende Mehrheit findet sich einzig zur Erhöhung der Abzüge bei der direkten Bundessteuer gemäss der Motion Grin.
Im Lichte dieses Ergebnisses verzichtet der Bundesrat auf die in der Vernehmlassungsvorlage zusätzlich zur Umsetzung der Motion Grin vorgeschlagenen Änderungen.
3
Grundzüge der Vorlage
3.1
Die beantragte Neuregelung
Der Bundesrat beantragt, im Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer die Abzüge für die Einlagen, Prämien und Beiträge für die Lebens-, die Kranken- und die nicht unter Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe f fallende Unfallversicherung, für die Zinsen von Sparkapitalien der steuerpflichtigen Person und für die von ihr unterhaltenen Personen zu erhöhen. Diese Erhöhung soll grundsätzlich im Umfang erfolgen, der von der Motion Grin gefordert wird.
8
Einsehbar unter: www.admin.ch > Bundesrecht > Vernehmlassungen > Abgeschlossene Vernehmlassungen > 2021 > EFD.
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3.2
Umsetzung
Da die Kantone die direkte Bundessteuer veranlagen und beziehen, obliegt ihnen die Umsetzung der Änderung, d. h. der gegenüber dem geltenden Recht höheren Abzüge.
Dies erfordert die Anpassung der Informationstechnologie sowie allfälliger Merkblätter zur Steuererklärung.
Der Bundesrat wird beim Entscheid über den Zeitpunkt der Inkraftsetzung den Zeitbedarf der Kantone bei der Umsetzung der Änderungen berücksichtigen.
4
Erläuterungen zu den Änderungen in Artikel 33 DBG
Art. 33 Abs. 1 Bst. g und Abs. 1bis Bst. b Die Bestimmung bleibt unverändert bis auf die Höhe der Abzüge, die für Ehepaare von 3500 auf 6000 Franken und für die übrigen Steuerpflichtigen von 1700 auf 3000 Franken erhöht werden.
Die Abzüge für jedes Kind oder jede unterstützungsbedürftige Person, für die die steuerpflichtige Person einen Abzug nach Artikel 35 Absatz 1 Buchstabe a oder b DBG geltend machen kann, erhöhen sich von 700 auf 1200 Franken.
Es handelt sich hierbei um betragsmässig beschränkte Abzüge für die effektiven Kosten. Erhält eine Person Prämienverbilligungen nach den Artikeln 65 und 66 KVG, so kann sie wie bisher nur die tatsächlich getragenen Prämien in Abzug bringen, d. h. die eigenen Prämien sowie diejenigen für die von ihr unterhaltenen Personen.
Der maximale Abzug für Ehepaare soll nicht auf 6100 Franken erhöht werden, wie dies die Motion Grin verlangt, sondern lediglich auf 6000 Franken. Er ist damit wieder doppelt so hoch wie für die übrigen Steuerpflichtigen. Die Abweichung vom doppelten Abzug für Ehepaare im geltenden Recht (3500 Fr. für Ehepaare und 1700 Fr. für die übrigen Steuerpflichtigen) ist auf das Rundungsverfahren beim Ausgleich der kalten Progression zurückzuführen. Bei einer Gesetzesanpassung bildet der Wert des Landesindexes der Konsumentenpreise im Zeitpunkt des Inkrafttretens die Ausgangsbasis für den späteren Ausgleich der kalten Progression. Es ist daher sachgerecht, dass der Abzug für Ehepaare bei der Neuregelung wieder genau doppelt so hoch angesetzt wird wie jener für die übrigen Personen.
5
Auswirkungen
5.1
Auswirkungen auf den Bund
5.1.1
Finanzielle Auswirkungen
Die vorgeschlagene Neugestaltung der Abzüge mit den erhöhten Abzugsbeträgen führt bei der direkten Bundessteuer (DBST) zu geschätzten Mindereinnahmen von rund 400 Millionen Franken pro Jahr (Steuerstatistik 2018, hochgerechnet auf den 11 / 18
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Sollertrag des Steuerjahres 2022 von 13,4 Mrd. Fr.). Von diesen geschätzten Mindereinnahmen entfallen rund 315 Millionen Franken auf den Bund.
Über den Prognosehorizont des Finanzplans, der bis 2025 reicht, entwickeln sich die Mindereinnahmen in Abhängigkeit vom Sollertrag des Steuerjahres wie folgt: Steuerjahr
2022 2023 2024 2025
5.1.2
Sollertrag der DBST der natürlichen Personen
Mindereinnahmen der DBST
Mio. Fr.
Mio. Fr.
13 360 13 895 14 376 14 874
400 416 430 445
Personelle Auswirkungen
Die Vorlage hat keine personellen Auswirkungen auf den Bund.
5.2
Auswirkungen auf die Kantone
Im Rahmen des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer von 21,2 % entfallen pro Jahr geschätzte rund 85 Millionen Franken der Mindereinnahmen auf die Kantone.
Den Kantonen erwachsen einmalige Anpassungskosten zur Umsetzung des neuen Rechts. Ausserdem kann sich aufgrund der gestiegenen Abzüge ein jährlich wiederkehrender erhöhter Aufwand bei der Kontrolle der abziehbaren tatsächlichen Aufwendungen ergeben.
5.3
Auswirkungen auf die Volkswirtschaft
5.3.1
Auswirkungen auf die steuerpflichtigen Personen
Der erhöhte Abzug kann dazu führen, dass die steuerpflichtigen Personen mehr Zeit für das Ausfüllen der Steuererklärung benötigen, weil sie nicht mehr einfach den Maximalbetrag einsetzen können, sondern ihre tatsächlichen Ausgaben überprüfen müssen. Der erhöhte Abzug kann zumindest für Versicherte, die ein günstiges Versicherungsmodell gewählt haben und in einem Kanton mit tiefen Prämien der obligatorischen Krankenversicherung wohnen, einen Anreiz schaffen, die Franchise zu senken (vgl. hierzu Tabelle 2).
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5.3.2
Auswirkungen auf das Bruttoinlandprodukt
Die Vorlage entlastet die privaten Haushalte schätzungsweise um rund 400 Millionen Franken pro Jahr und leitet damit diese Mittel vom öffentlichen Sektor in den privaten Sektor um. Sie stärkt dadurch, je nachdem, den privaten Konsum oder die privaten Ersparnisse. Diesem Effekt steht in einer ersten Runde ein Rückgang der Einnahmen des öffentlichen Sektors in gleicher Höhe gegenüber. Dies schlägt sich entweder in einer wachsenden oder weniger stark sinkenden Staatsverschuldung oder aber in einem niedrigeren öffentlichen Konsum oder tieferen öffentlichen Investitionen nieder.
Entsprechend reduzieren sich entweder die öffentlichen Vermögen oder die öffentlichen Ausgaben. In einer zweiten Runde erhöht der zusätzliche private Konsum die Mehrwertsteuereinnahmen, und die gestiegenen privaten Ersparnisse und Vermögenserträge generieren sowohl bei der Einkommenssteuer wie bei der Vermögenssteuer höhere Steuereinkünfte. Entsprechend verringern diese Zweitrundeneffekte den Erstrundeneffekt wieder etwas.
5.3.3
Auswirkungen auf den Krankenversicherungsmarkt
Der erhöhte Abzug kann wie unter Ziffer 5.3.1 ausgeführt Versicherte in einem Kanton mit tiefen Krankenkassenprämien, die ein günstiges Versicherungsmodell gewählt haben, dazu bewegen, die Franchise zu senken.
Insbesondere für Personen, die keine Beiträge an die 1. und die 2. Säule sowie die Säule 3a leisten, werden durch den Abzugsmultiplikator von 1,5 (Art. 33 Abs. 1bis Bst. a DBG) in Verbindung mit der Abzugserhöhung auch Prämien für die überobligatorische Krankenversicherung aktuell oder künftig abziehbar. Dadurch werden private und halbprivate Krankenversicherungsmodelle steuerlich gefördert und entsprechend attraktiver.
5.3.4
Auswirkungen auf den Lebensversicherungsmarkt der Säule 3b
Die Abzugserhöhung und der Abzugsmultiplikator von 1,5 ermöglichen auch, dass Prämien für die Lebensversicherung der Säule 3b abziehbar werden. Da solche Versicherungen in aller Regel vor dem Eintritt ins Rentenalter abgeschlossen werden, profitieren davon hauptsächlich Nichterwerbstätige, die das Rentenalter noch nicht erreicht haben. Daraus ergibt sich ein gewisser Impuls auf den Lebensversicherungsmarkt. Dies gilt insbesondere für Kapitalversicherungen, die als der Vorsorge dienend gelten und deren Vermögensanfall nach Artikel 24 Buchstabe b DBG in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 1 Buchstabe a DBG sowie nach Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe d StHG in Verbindung mit Artikel 7 Absatz 1ter StHG einkommenssteuerfrei ist.
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5.3.5
Auswirkungen auf den Markt für sparzinstragende Anlagen der Säule 3b
Insbesondere für Personen ohne Beiträge an die 1. und die 2. Säule sowie die Säule 3a werden durch den Abzugsmultiplikator von 1,5 in Verbindung mit der Abzugserhöhung auch Sparzinsen abziehbar. Davon profitieren Rentnerinnen und Rentner sowie nicht erwerbstätige Personen unterhalb des Rentenalters. Sparzinstragende Anlagen werden aus steuerlichen Gründen gegenüber anderen Anlageformen, deren Erträge nicht abziehbar sind, gefördert und entsprechend attraktiver.
5.3.6
Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt
Die Reform erzeugt einen Einkommens- und einen Substitutionseffekt:
Der Einkommenseffekt resultiert daraus, dass aufgrund der Steuersenkung das verfügbare Einkommen ansteigt. Um das gleiche verfügbare Einkommen wie vor der Steuersenkung zu erzielen, muss ein Haushalt daher weniger arbeiten.
Infolgedessen geht das Arbeitskräfteangebot zurück. Der Einkommenseffekt greift bei allen Haushalten mit Erwerbstätigen, die steuerlich entlastet werden.
Der Substitutionseffekt entsteht durch die steuersenkungsbedingte Reallohnsteigerung, welche die Opportunitätskosten der Freizeit erhöht. Mit anderen Worten: Der Verzicht auf bezahlte Arbeit wird teurer, weil der dadurch entgehende Lohn zunimmt. Die betroffenen Personen wollen in der Folge ihre Freizeit und die für die Haushaltsproduktion aufgewendete Zeit reduzieren und ihre Erwerbstätigkeit ausweiten. Infolgedessen nimmt das Arbeitskräfteangebot zu.
Da bei der vorliegenden Reform der Einkommenseffekt das Arbeitsangebot reduziert und der Substitutionseffekt nur bei einem Teil der steuerpflichtigen Personen das Arbeitsangebot erhöht, dürften sich die beiden Effekte zu einem guten Teil gegenseitig aufheben, sodass per Saldo vom erhöhten Abzug kaum ein nennenswerter Einfluss auf das Arbeitsangebot ausgehen dürfte.
Da die Vorlage Nichterwerbstätige gegenüber Erwerbstätigen und Einverdienerpaare gegenüber Zweiverdienerpaaren besserstellt (höhere Abzüge für nichterwerbstätige Personen), beeinträchtigt sie tendenziell die Erwerbsanreize. Quantitativ dürfte auch dieser Effekt nicht allzu bedeutend ausfallen.
5.3.7
Auswirkungen auf die interpersonelle Verteilung
In Abbildung 1 wird die reformbedingte steuerliche Entlastung auf 10 Dezile des steuerbaren Einkommens der 4 628 629 Normalfälle gemäss Statistik der direkten Bundessteuer 2018 aufgeteilt. Die Normalfälle sind jene Steuerpflichtigen, deren satzbestimmendes Einkommen dem steuerbaren Einkommen entspricht. Die Dezile teilen die steuerpflichtigen Normalfälle in 10 Gruppen mit jeweils 10 % der steuerpflichtigen Normalfälle auf. Die Dezile ordnen die steuerpflichtigen Personen nach der Höhe
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ihres steuerbaren Einkommens. Im 1. Dezil befinden sich die 10 % der steuerpflichtigen Normalfälle mit den niedrigsten steuerbaren Einkommen, d. h. 3300 Franken und weniger. Mit steigender Dezilzahl nimmt das steuerbare Einkommen zu, sodass sich im 10. Dezil die 10 % der steuerpflichtigen Normalfälle mit den höchsten steuerbaren Einkommen von 110 300 Franken und mehr befinden.
Die Sonderfälle können nicht den Klassen nach steuerbarem Einkommen zugeordnet werden, weil ihr steuerbares Einkommen nicht ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit entspricht. Deshalb sind bei der Gliederung der Anzahl der Steuerpflichtigen nach Klassen des steuerbaren Einkommens nur die Normalfälle des Jahres 2018 ausgewiesen.
Aus der Abbildung ist ersichtlich, dass die steuerliche Entlastung sich stark auf die oberen Einkommensgruppen konzentriert. 64,7 % der Entlastung entfallen auf die obersten beiden Dezile. Setzt man die Mittelschicht mit den mittleren 60 % der Einkommensverteilung9 gleich, d. h. dem 3. bis 8. Dezil, so fliessen der Mittelschicht 35,2 % der Steuerentlastung zu. Die untersten beiden Dezile, welche überwiegend keine direkte Bundessteuer zu entrichten haben, partizipieren nur zu 0,2 % an der Steuerentlastung.
Abbildung 1 Anteile der Dezile (Normalfälle) an der steuerlichen Entlastung 50% 43.9%
45% 40%
35% 30% 25%
20.8%
20% 13.4%
15% 8.2%
10% 5%
0.0%
0.2%
1.7%
2.2%
4.2%
5.5%
0% 1. Dezil (0 2. Dezil 3. Dezil 4. Dezil 5. Dezil 6. Dezil 7. Dezil 8. Dezil 9. Dezil 10. Dezil bis 3300 (3400 bis (18 500 bis(30 100 bis(39 800 bis(48 000 bis(56 600 bis(67 100 bis(82 100 bis (110 300 Fr.)
18 400 Fr.) 30 000 Fr.) 39 700 Fr.) 47 900 Fr.) 56 500 Fr.) 67 000 Fr.) 82 000 Fr.) 110 200 und mehr Fr.)
Fr.)
9
Vgl. «Erodiert die Mittelschicht?» Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats 10.4023 Leutenegger Oberholzer vom 16.12.2010, Bern 2015, S. 6. Einsehbar unter www.estv.admin.ch > Die ESTV > Steuerpolitik > Steuerpolitische Artikel > Berichte > 2015 > Erodiert die Mittelschicht?
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Abbildung 2 zeigt, wiederum für die Normalfälle, welche Steuerersparnis in Franken sich im Durchschnitt für eine steuerpflichtige Person eines bestimmten Dezils ergibt.
Abbildung 2 Durchschnittliche Entlastung in Franken nach Dezil des steuerbaren Einkommens 300 258.49 250
200
150
121.85
100
79.14 48.25
50 0.00
0.95
9.62
12.78
24.83
32.30
0 1. Dezil (0 2. Dezil 3. Dezil 4. Dezil 5. Dezil 6. Dezil 7. Dezil 8. Dezil 9. Dezil 10. Dezil bis 3300 (3400 bis (18 500 bis (30 100 bis (39 800 bis (48 000 bis (56 600 bis (67 100 bis (82 100 bis (110 300 Fr.)
18 400 Fr.) 30 000 Fr.) 39 700 Fr.) 47 900 Fr.) 56 500 Fr.) 67 000 Fr.) 82 000 Fr.) 110 200 und mehr Fr.)
Fr.)
5.3.8
Auswirkungen auf die intergenerationelle Verteilung
Durch den Abzugsmultiplikator von 1,5 in Verbindung mit der Abzugserhöhung, von der insbesondere Rentnerinnen und Rentner profitieren, wirkt sich die Vorlage auch auf die intergenerationelle Verteilung aus, indem sie die ältere gegenüber der jüngeren Generation besserstellt.
5.4
Qualität der Schätzungen
5.4.1
Beschreibung der Schätzmethode
Von den Einkünften können die tatsächliche Kosten für Versicherungsprämien und die tatsächlichen Zinsen von Sparkapitalien bis zu einem Maximalbetrag steuerlich abgezogen werden. Die tatsächliche Abzugshöhe ist in der Bundessteuerstatistik für jeden Einzelfall enthalten. Aus der tatsächlichen Abzugshöhe geht jedoch nicht hervor, ob diese einzig durch die Prämien der obligatorischen Krankenpflege- und der
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Unfallversicherung bestimmt ist, ob sie durch andere abziehbare Versicherungsprämien oder Sparzinsen erhöht wird oder ob sie durch gewährte Prämienverbilligungen vermindert wird. Das verwendete Schätzmodell gründet auf folgenden Annahmen:
Bei denjenigen Personen, die im Status quo einen Abzug unterhalb des Maximalbetrags geltend machen, wird davon ausgegangen, dass sich die Höhe des Abzugs durch die Reform nicht verändert.
Bei Personen, die im Status quo den Maximalbetrag ausschöpfen, wird im Reformszenario der jeweils neue Maximalbetrag unterstellt. Dasselbe gilt für Personen ohne Beiträge an die Säulen 1, 2 und 3a, die im Status quo einen Abzug von zwischen 100 % und 150 % des Maximalbetrags geltend machen.
Zur Berücksichtigung der Abzüge für Kinder und unterstützungsbedürftige Personen wird die aus der Bundessteuerstatistik ermittelbare Anzahl der Ermässigungen auf den Steuerbetrag (nachstehend «Kinderrabatte») gemäss Artikel 36 Absatz 2bis DBG herangezogen. Die Zahl der Kinderrabatte ist die bessere Variable als die Zahl der Kinderabzüge. In gewissen Konstellationen treten auch halbe Kinderabzüge auf, die jedoch in der Steuerstatistik aufgerundet, d. h. ganzzahlig, erfasst werden. Würde auf die Zahl der Kinderabzüge abgestellt, so würde deren Summe systematisch überschätzt.
5.4.2
Qualität der Schätzmethode
Die verwendete Schätzmethode führt zu einer leichten Überschätzung der Höhe der zulässigen Abzüge nach Umsetzung der Reform. Es ist nicht davon auszugehen, dass alle Steuerpflichtigen, die im Status quo den maximalen Abzug erhalten bzw. einen Abzug zwischen 100 % und 150 % des Maximalbetrags beanspruchen, im Reformszenario den neuen Maximalbetrag geltend machen können. Der Abzug fällt geringer aus, wenn die selbst getragenen Kosten für die obligatorische Krankenpflegeversicherung aufgrund des Wohnortes und der hohen Wahlfranchise oder aufgrund der Prämienverbilligungen niedriger sind. Eine weitere Überschätzung resultiert bei Steuerpflichtigen, bei denen im Status quo der Abzug wegen erhaltener Prämienverbilligung unterhalb des Maximalbetrags bleibt, aber bei denen die Abzugshöhe nicht einzig durch die selbst getragenen Kosten für die obligatorische Krankenpflege- und Unfallversicherung, sondern zum Teil durch andere abziehbare Versicherungsprämien oder Sparzinsen bestimmt ist.
Bei der Berücksichtigung der Abzüge für Kinder und unterstützungsbedürftige Personen besteht eine gewisse Unsicherheit, weil die verwendete Variable der Kinderrabatte nicht in jedem Fall mit den tatsächlich gewährten Versicherungsabzügen für Kinder übereinstimmen muss.
Die Überschätzung dürfte insgesamt von untergeordneter Bedeutung sein: Im Rahmen eines Robustheitschecks wurde die Höhe des Abzugs nach Erhöhung des Maximalbetrags mittels einer Regressionsanalyse geschätzt. Dabei wurden als erklärende Variablen neben dem Wohnsitzkanton der steuerpflichtigen Person die Höhe des steuerbaren Einkommens verwendet. Diese Schätzergebnisse bestätigen die aus der oben beschriebenen Schätzmethode resultierenden Ergebnisse.
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5.4.3
Fehlende Verteilungsdaten bei den Sonderfällen
Die ausgewiesene Verteilung der steuerlichen Entlastung nach Einkommensklassen basiert auf den Normalfällen. Daraus kann sich eine Verzerrung gegenüber den tatsächlichen Verhältnissen über alle steuerpflichtigen Personen hinweg ergeben, falls das Verteilungsmuster bei den Sonderfällen stark von jenem der Normalfälle abweicht.
5.4.4
Qualität der Hochrechnung
Die Hochrechnung der Simulationsergebnisse zu den Mindereinnahmen auf Basis der Normalfälle gemäss der Statistik der direkten Bundessteuer für die Steuerperiode 2018 mittels des Sollertrages für die Normal- und Sonderfälle für die Steuerperiode 2022 ist mit einer gewissen Unsicherheit verbunden. Diese betrifft einerseits die Höhe des Sollertrages in der Steuerperiode 2022 und andererseits die Hochrechnungsmethode.
6
Rechtliche Aspekte
6.1
Verfassungsmässigkeit
Die Vorlage stützt sich auf Artikel 128 der Bundesverfassung (BV)10, der dem Bund die Kompetenz zur Erhebung einer direkten Steuer auf dem Einkommen gibt.
6.2
Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen
Die Vorlage betrifft die internationalen Verpflichtungen der Schweiz nicht.
6.3
Unterstellung unter die Ausgabenbremse
Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen noch neue Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen beschlossen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt.
10
SR 101
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