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ad 15.455 Iniziativa parlamentare Impedire le sublocazioni abusive Rapporto della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale del 18 agosto 2022 Parere del Consiglio federale del 19 ottobre 2022
Onorevoli presidente e consiglieri, conformemente all'articolo 112 capoverso 3 della legge sul Parlamento, vi presentiamo il nostro parere in merito al rapporto della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale del 18 agosto 20221 concernente l'iniziativa parlamentare 15.455 «Impedire le sublocazioni abusive».
Gradite, onorevoli presidente e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
19 ottobre 2022
In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Ignazio Cassis Il cancelliere della Confederazione, Walter Thurnherr
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Parere 1
Situazione iniziale
Il 18 giugno 2015 l'allora consigliere nazionale Hans Egloff ha presentato l'iniziativa parlamentare 15.455 «Impedire le sublocazioni abusive». L'iniziativa parlamentare chiedeva di modificare e completare l'articolo 262 del Codice delle obbligazioni (CO)2. La modifica prevede che il conduttore possa sublocare in tutto o in parte la cosa soltanto con il consenso scritto del locatore. Il conduttore deve inoltre presentare al locatore una richiesta scritta di sublocazione il cui contenuto è precisato dalla legge, a meno che le parti non abbiano pattuito altrimenti per scritto. Deve inoltre informare il locatore in merito a ogni cambiamento avvenuto durante la sublocazione. L'elenco dei motivi che autorizzano il locatore a negare il suo consenso non deve più essere esaustivo, ma avere carattere esemplificativo. Inoltre, il locatore deve poter negare il consenso se la durata prevista della sublocazione supera i due anni. Infine, l'articolo 262 CO riveduto deve prevedere un diritto di disdetta straordinaria a favore del locatore in caso di diffida scritta infruttuosa.
Il 12 maggio 2016 la Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale (CAG-N) ha deciso con 15 voti contro dieci di dare seguito all'iniziativa parlamentare.
Da parte sua, il 30 agosto 2016 la Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati (CAG-S) ha deciso con cinque voti contro quattro e un'astensione di non allinearsi alla decisione della CAG-N. Il 13 marzo 2017 il Consiglio nazionale ha deciso con 109 voti contro 77 e due astensioni, di dare seguito all'iniziativa parlamentare. Il 25 aprile 2017 la CAG-S si è allineata a questa decisione con sei voti contro tre e un'astensione. In tal modo la CAG-N è stata incaricata di presentare un progetto entro due anni. Il 22 marzo 2019 il Consiglio nazionale ha accettato la proroga del termine fino alla sessione primaverile 2021. Il 19 marzo 2021 tale termine è stato prorogato ulteriormente di due anni.
La CAG-N ha avviato i lavori per l'attuazione di questa e di altre tre iniziative parlamentari (16.458 Vogler «Aumenti delle pigioni scalari. Evitare moduli inutili», 16.459 Feller «Diritto della locazione. Autorizzare la firma riprodotta meccanicamente» e 18.475 [Merlini] Markwalder «Snellire la procedura in caso di disdetta della locazione per bisogno proprio del
locatore e dei suoi familiari») nella seduta del 5 febbraio 2021, decidendo di raggrupparle in un unico progetto articolato tuttavia in tre diversi oggetti. Il progetto relativo alla sublocazione si riferiva anche al subaffitto di cui all'articolo 291 CO. Nei testi riguardanti le sublocazioni e la disdetta per bisogno proprio sono state presentate varie proposte di minoranza.
In tal modo sono state poste le basi per poter svolgere un'unica consultazione su tre progetti distinti. Il 6 settembre 2021 la CAG-N ha avviato la consultazione relativa ai progetti preliminari di attuazione delle quattro iniziative parlamentari. Il 6 dicembre 2021, data fissata per il termine della consultazione, erano pervenute in totale 64 risposte, di cui 60 con un parere sui contenuti.
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I partecipanti alla consultazione hanno potuto esprimersi sui progetti preliminari di due articoli di legge con sei capoversi ciascuno, su una proposta di minoranza riguardante la non entrata in materia e su sette altre proposte di minoranza relative agli articoli. Molti pareri contenevano proposte, osservazioni e aggiunte descritte dettagliatamente nel rapporto sui risultati della consultazione. Il risultato è illustrato qui di seguito (indicazione del numero complessivo dei pareri trasmessi per ogni capoverso senza menzione delle suddette proposte, osservazioni e aggiunte):
articolo 262 capoverso 1 CO (consenso scritto del locatore): sono pervenuti in totale 28 pareri; 19 partecipanti si sono espressi a favore del capoverso, un partecipante si è detto eventualmente disposto ad accettarlo;
articolo 262 capoverso 2 CO (richiesta scritta di sublocazione da parte del conduttore): in totale 21 pareri hanno riguardato questa disposizione; 19 partecipanti si sono espressi a favore del testo proposto, un partecipante ha espresso delle critiche e un altro si è detto eventualmente disposto ad accettarlo;
articolo 262 capoverso 3 CO (obbligo d'informazione da parte del conduttore): sono pervenuti in totale 11 pareri; nove partecipanti si sono dichiarati favorevoli, uno ha espresso delle critiche e uno si è detto eventualmente disposto ad accettare il capoverso;
articolo 262 capoverso 4 CO (motivi per negare il consenso da parte del locatore): in totale 47 pareri hanno riguardato questo capoverso. Mentre sette pareri hanno accolto con favore l'enumerazione non esaustiva dei motivi di rifiuto, 12 l'hanno considerata in maniera critica; 15 partecipanti si sono detti a favore di una limitazione temporale della sublocazione e 23 hanno espresso delle riserve in merito a questa modifica;
articolo 262 capoverso 4 CO minoranza I (elenco esaustivo; nessuna limitazione della durata a due anni; alloggio): in totale su questa proposta sono pervenuti 38 pareri; 19 favorevoli, 17 contrari;
articolo 262 capoverso 4 CO minoranza II (stralcio dei motivi di rifiuto): la proposta della minoranza II ha suscitato 17 risposte; due favorevoli e 14 critiche;
articolo 262 capoverso 5 CO (corrisponde all'art. 262 cpv. 3 CO vigente): quattro partecipanti si sono pronunciati su questo capoverso; uno si è mostrato critico, un altro ha affermato di poter eventualmente accettare il capoverso;
articolo 262 capoverso 6 CO (diritto di disdetta straordinaria del locatore): 34 pareri hanno riguardato questo capoverso; sette partecipanti lo hanno approvato espressamente, mentre 21 hanno formulato delle critiche esplicite;
articolo 262 capoverso 6 minoranza III (collegamento con la violazione di condizioni materiali): su 17 pareri espressi in merito alla proposta della minoranza III, tre erano favorevoli e 13 contrari;
articolo 291 capoverso 1 CO (consenso scritto del locatore): quattro pareri, tutti favorevoli, hanno fatto riferimento a questo capoverso;
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articolo 291 capoverso 2 CO (richiesta scritta di locazione da parte dell'affittuario): la modifica è stata approvata dai quattro partecipanti che hanno inviato un parere;
articolo 291 capoverso 3 CO (obbligo d'informazione da parte dell'affittuario): i tre pareri pervenuti erano favorevoli alla modifica;
articolo 291 capoverso 4 CO (motivi di rifiuto del consenso da parte del locatore): in merito a questo capoverso sono pervenuti sei pareri; due partecipanti si sono pronunciati contro l'elencazione non esaustiva dei motivi di rifiuto. In due pareri è stata accolta con favore la fissazione di un limite di durata per il subcontratto, mentre tre contenevano considerazioni critiche;
articolo 291 capoverso 4 CO minoranza I (elenco esaustivo; stralcio del nuovo motivo di rifiuto): sette pareri hanno riguardato la proposta di questa minoranza; un partecipante l'ha sostenuta, uno l'ha sostenuta solo in parte e quattro l'hanno respinta;
articolo 291 capoverso 4 CO minoranza II (stralcio dei motivi di rifiuto): su sette pareri pervenuti, due erano favorevoli alla proposta della minoranza II e quattro contrari;
articolo 291 capoverso 6 CO (diritto di disdetta straordinaria del locatore): dei tre pareri pervenuti, uno era favorevole e uno conteneva commenti critici;
articolo 291 capoverso 6 CO minoranza III (collegamento con la violazione di condizioni materiali): cinque dei sei pareri pervenuti hanno respinto la proposta della minoranza III;
articolo 291 CO minoranza IV (stralcio della modifica e dell'aggiunta): in totale sono pervenuti sei pareri sulla proposta di questa minoranza, uno favorevole e cinque contrari.
Nella seduta dell'8 aprile 2022 la CAG-N ha preso atto dei risultati della consultazione e ha pubblicato il rapporto sui risultati3. Dopo la deliberazione di dettaglio sugli articoli 262 e 291 CO svoltasi il 23 giugno 2022, la CAG-N ha approvato all'attenzione del Consiglio il progetto di attuazione dell'iniziativa parlamentare senza apportarvi modifiche, con 13 voti favorevoli e nove contrari. Una minoranza4 propone al proprio Consiglio di non entrare in materia. A proposito dell'articolo 262 capoverso 4 lettera d CO, la minoranza I5 è a favore di un elenco esaustivo dei motivi di rifiuto e della possibilità di negare il consenso in caso di sublocazione dell'intera abitazione. La minoranza II6 propone di stralciare il nuovo motivo di rifiuto di cui all'articolo 262 capoverso 4 lettera d CO (durata della sublocazione superiore a due anni). All'articolo 262
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Il rapporto dell'8 aprile 2022 sui risultati della consultazione è consultabile su www.fedlex.admin.ch > Procedure di consultazione > Procedure di consultazione concluse > 2021 > Procedura di consultazione 2021/91 > Rapporto sui risultati.
Brenzikofer, Arslan, Bellaiche, Dandrès, Fehlmann Rielle, Flach, Funiciello, Hurni, Mahaim, Marti Min Li, Walder.
Dandrès, Arslan, Brenzikofer, Fehlmann Rielle, Funiciello, Hurni, Mahaim, Marti Min Li, Walder.
Brenzikofer, Arslan, Bellaiche, Dandrès, Fehlmann Rielle, Flach, Funiciello, Hurni, Mahaim, Marti Min Li, Walder.
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capoverso 6 CO, la minoranza III7 intende collegare la disdetta straordinaria alla violazione di condizioni materiali. Per quanto riguarda l'articolo 291 capoverso 4 CO, la minoranza I8 si dice favorevole a un elenco esaustivo dei motivi di rifiuto e allo stralcio del nuovo motivo di rifiuto concernente la durata della locazione. In relazione all'articolo 291 capoverso 6 CO, la minoranza II9 chiede di fondarsi su una violazione delle condizioni materiali. Infine, la minoranza III10 è contraria alla modifica e all'integrazione dell'articolo 291 CO.
Successivamente, nella seduta del 18 agosto 2022, la CAG-N ha adottato il progetto di atto legislativo e il relativo rapporto11. In base all'articolo 112 capoverso 3 della legge del 13 dicembre 200212 sul Parlamento, il progetto e il rapporto sono stati trasmessi per un parere al Consiglio federale.
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Parere del Consiglio federale
L'iniziativa parlamentare 15.455 individua un problema nelle sublocazioni che superano considerevolmente la pigione pagata dal conduttore principale. Secondo l'autore dell'iniziativa, spesso quest'ultimo effettua la sublocazione senza il consenso del locatore. Per porre rimedio a questa situazione va prevista la possibilità di imporre una sanzione e vanno definite in maniera chiara nella legge le condizioni alle quali sottostà il consenso alla sublocazione. Il Consiglio federale ritiene che il problema sia riconducibile al fatto che non tutte le parti contraenti rispettano le disposizioni legali dell'articolo 262 CO. Già il diritto vigente prevede che debba essere ottenuto il consenso del locatore e che tale consenso possa essere rifiutato a determinate condizioni precisate dalla legge. Il diritto vigente consente di procedere alla disdetta ordinaria o straordinaria del contratto di locazione. Secondo il Consiglio federale un intervento legislativo sarebbe ingiustificato e sproporzionato. Come ha spiegato la CAG-N nel suo rapporto del 2 febbraio 201713 con il quale con 12 voti contro 12, un'astensione e il voto preponderante del presidente proponeva al Consiglio nazionale di non dar seguito all'iniziativa il diritto in vigore prevede già disposizioni adeguate. Modificare l'articolo 262 CO a favore dei locatori non appare giustificato, tenuto conto del contesto globale del diritto della locazione; conviene innanzitutto sfruttare le possibilità offerte dal diritto esistente. Durante la procedura di consultazione, il progetto preliminare, che era basato sul testo dell'iniziativa parlamentare depositata, ha suscitato varie discussioni. Se certi capoversi sono stati approvati da gran parte dei partecipanti
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Dandrès, Arslan, Brenzikofer, Fehlmann Rielle, Funiciello, Hurni, Mahaim, Marti Min Li, Walder.
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alla consultazione, altre novità sono state invece respinte dalla maggioranza degli interpellati14. La necessità di intervenire a livello legislativo non è pertanto approvata in maniera chiara nemmeno dai partecipanti alla consultazione.
La forma scritta richiesta per il consenso del locatore e lo stesso requisito formale salvo altro accordo scritto applicato alla richiesta di sublocazione con il suo contenuto predefinito per legge, aumentano le condizioni da soddisfare e appesantiscono l'onere amministrativo sia per i conduttori che per i locatori. Visto che la conclusione di un contratto di locazione in quanto atto giuridico bilaterale non è soggetta ad alcuna regola formale e il diritto della locazione prevede tali regole formali per determinate modifiche contrattuali unilaterali, come un aumento della pigione o una disdetta, il Consiglio federale si mostra critico nei confronti della modifica proposta. Tanto più che se da un lato l'autorizzazione prevista della firma riprodotta da un mezzo meccanico per la comunicazione di un aumento della pigione o per qualsiasi altra modifica unilaterale del contratto nonché il ricorso alla forma scritta per la comunicazione degli aumenti della pigione in caso di pigione scalare15 rappresentano delle semplificazioni a favore dei locatori, dall'altro la regolamentazione proposta in materia di sublocazione andrebbe nel senso opposto.
Né l'iniziativa parlamentare né il progetto preliminare precisano in quale momento debba essere richiesto il consenso scritto del locatore. La possibilità di un rifiuto e il diritto di disdetta straordinaria previsto dal progetto sottintendono che l'accordo scritto debba essere richiesto preventivamente. Altrimenti vi è il rischio che la sublocazione debba essere interrotta anticipatamente. Secondo l'articolo 262 capoverso 2 lettera a CO del progetto preliminare, la richiesta di sublocazione scritta da parte del conduttore deve contenere i nomi dei subconduttori. Le piattaforme di locazione prevedono un determinato tempo di reazione, per esempio 24 ore, per rispondere a richieste di prenotazione; solo dopo che ha ricevuto queste richieste il conduttore è in grado di indicare al locatore il nome del subconduttore. Per il conduttore risulterebbe pertanto piuttosto difficile formulare una richiesta scritta di sublocazione e
ottenere il consenso scritto di quest'ultimo nell'arco di 24 ore. In definitiva, la nuova regolamentazione renderebbe più complicato o addirittura impossibile l'uso delle piattaforme. A questo si aggiunge il fatto che vari Cantoni e Comuni hanno emanato norme di diritto pubblico riguardanti la messa a disposizione di alloggi per un breve periodo dietro pagamento. In certi casi sono stati conclusi anche accordi con la piattaforma «Airbnb» sul versamento di tasse di soggiorno. Sulla base dei risultati della procedura di consultazione riguardante l'introduzione di un articolo 8a nell'ordinanza del 9 maggio 199016 concernente la locazione e l'affitto di locali d'abitazione o commerciali, l'8 marzo 2019 il Consiglio federale si è espresso contro la possibilità di un consenso
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Cfr. rapporto sui risultati della consultazione, pag. 11 e segg.
Cfr. rapporto del 18 agosto 2022 della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale concernente le iniziative parlamentari 16.458 «Aumenti delle pigioni scalari.
Evitare i moduli inutili» e 16.459 «Diritto della locazione. Autorizzare la firma riprodotta meccanicamente», FF 2022 2100.
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generale alla sublocazione ripetuta per brevi periodi17. Il Consiglio federale ritiene che la base legale in vigore disciplini sufficientemente le condizioni fissate e che non si dovrebbe rendere né più facile né più difficile la sublocazione. La nuova regolamentazione estenderebbe inoltre gli obblighi anche per le sublocazioni corrispondenti agli scopi originari dell'articolo 262 CO, come quelle legate per esempio a un soggiorno di durata limitata all'estero o una sublocazione nel caso di un alloggio troppo grande18.
Il fatto che nell'articolo 262 capoverso 6 CO il progetto preveda una diffida scritta infruttuosa prima della disdetta, permette al conduttore di ristabilire una situazione conforme al diritto. Ma anche con la forma scritta richiesta per il consenso e in mancanza di altri accordi scritti per una richiesta di sublocazione non si possono escludere operazioni di elusione. Ci si ritrova quindi nella situazione di partenza che si ha con il diritto vigente, ossia che non tutti coloro che sono assoggettati al diritto si attengono alle regole in vigore.
Se da un lato l'elenco a titolo esemplificativo dei motivi di rifiuto introdotto dal termine «in particolare» consente alla giurisprudenza di entrare nel merito di nuovi sviluppi, dall'altro crea però anche un'incertezza giuridica, come hanno sottolineato alcuni partecipanti alla consultazione19. I locatori e i conduttori hanno una minore certezza in merito al fatto che il rifiuto del consenso sia giuridicamente efficace. Si andrebbe inoltre contro l'obiettivo formulato nell'iniziativa parlamentare di fissare in maniera chiara nella legge le condizioni alle quali debba essere accordato il consenso alla sublocazione. Il Consiglio federale ritiene che, in caso di nuovi sviluppi, i servizi competenti debbano rivedere globalmente il bisogno di legiferare, com'è avvenuto per esempio a seguito del diffondersi delle piattaforme di prenotazione online20.
Il progetto garantisce al locatore il diritto di negare il consenso alla sublocazione se la sua durata prevista è superiore a due anni. In questo modo si intende disciplinare con un limite temporale nella legge una questione che, al momento, è disciplinata dalla giurisprudenza. Al momento dell'elaborazione dell'articolo 262 CO attuale, per fare una distinzione rispetto alla cessione, si è partiti
dall'idea che il conduttore intende rivendicare per sé l'uso della cosa e disporre del suo diritto di godimento21. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la sublocazione non può essere giustificata dal conduttore invocando una vaga possibilità di riutilizzare prima o poi per sé la cosa 17
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Cfr. comunicato stampa «Sublocazione online: il Consiglio federale decide di non modificare l'ordinanza sul diritto di locazione», www.ufab.admin.ch > Comunicati stampa > 08.03.2019 Sublocazione online: il Consiglio federale decide di non modificare l'ordinanza sul diritto di locazione (consultato il 31 agosto 2022).
Cfr. DTF 138 III 59 consid. 2.2.1 pag. 63.
Cfr. rapporto sui risultati della consultazione, p. 28 e segg.
Cfr. rapporto del Consiglio federale del 15 novembre 2017 «Die Regulierung in der Beherbergungswirtschaft, Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates 16.3625 Kommission für Wirtschaft und Abgaben SR vom 18. August 2016 sowie des Prüfauftrages zum Mietrecht gemäss Bundesratsbeschluss vom 11. Januar 2017» (disponibile in tedesco e francese); www.ufab.admin.ch > Comunicati stampa > 15.11.2017 > No a regole speciali per i portali di affitti online (consultato il 31 agosto 2022).
Messaggio del 27 marzo 1985 concernente l'iniziativa popolare «per la protezione degli inquilini», la revisione del diritto del contratto di locazione nel Codice delle obbligazioni e la legge federale concernente provvedimenti contro gli abusi in materia di locazione, FF 1985 I 1201, in particolare 1254.
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locata22. Alla luce di queste considerazioni, il Consiglio federale ritiene non solo superfluo, ma anche inopportuno, fissare una durata limitata nella legge. La giurisprudenza può tener conto delle circostanze nei singoli casi. Nel caso dei locali commerciali una sublocazione è spesso superiore a due anni. I subconduttori effettuano investimenti per gli impianti o le apparecchiature di cui hanno bisogno e non possono ammortizzarli nel giro di due anni. Nel caso dei locali ad uso abitativo, il locatore può anche optare per un contratto di locazione generale riguardante tutti gli alloggi di un immobile, lasciando al conduttore il compito di stipulare contratti di sublocazione con gli inquilini dei singoli appartamenti, cosa che gli permette di ridurre l'onere amministrativo. Un'altra forma di sublocazione consiste nel mettere a disposizione interamente o in parte un alloggio per una pigione ridotta in cambio di un sostegno: una persona che ha bisogno di aiuto fornisce a un'altra un luogo dove abitare contro un'indennità e dei servizi. Se venissero imposti il requisito della forma scritta e una limitazione della durata della sublocazione a due anni sarebbe molto più difficile attuare queste due soluzioni, la seconda delle quali si inscrive in un obiettivo sociale fondamentale. Di contro, la minoranza I Dandrès chiede un elenco esaustivo e fa una distinzione in base all'immobile dato in locazione.
Il diritto in vigore consente al locatore di porre fine al rapporto di locazione invocando un motivo di disdetta ordinaria o straordinaria. Il contratto di locazione può quindi essere disdetto sulla base dell'articolo 257f capoverso 3 CO se sono soddisfatte le condizioni23. Il Consiglio federale non ritiene necessario accordare una protezione supplementare al locatore tramite un motivo di disdetta straordinaria previsto specificamente per il caso della sublocazione. Inoltre, la soglia fissata per la disdetta straordinaria risulta troppo bassa.
Il Consiglio federale condivide l'opinione della CAG-N secondo la quale una modifica o un'integrazione dell'articolo 262 CO richiederebbe anche una modifica delle regole relative alla locazione di cui all'articolo 291 CO. Le riserve espresse in merito all'articolo 262 CO valgono anche per il subaffitto.
In conclusione, il Consiglio federale ritiene che non siano
necessari interventi sul piano legislativo e che le modifiche previste non consentirebbero di raggiungere l'obiettivo prefissato. Nella motivazione dell'iniziativa parlamentare 15.455, l'autore richiama, tra le altre cose, la situazione nelle città. La legge federale del 23 giugno 199524 sui contratti-quadro di locazione e sul conferimento dell'obbligatorietà generale fornirebbe alle associazioni dei conduttori e a quelle dei locatori la base per concludere un contratto-quadro di locazione, ossia una convenzione contenente delle disposizioni modello elaborate congiuntamente dalle suddette associazioni. Un contratto-quadro può essere concluso anche per regioni con almeno 30 000 alloggi o 10 000 locali commerciali (art. 1 cpv. 3 lett. c della legge citata). In virtù dell'articolo 3 capoverso 1 di tale legge, il Consiglio federale può, a certe condizioni, autorizzare la deroga a disposizioni imperative del diritto di locazione. Nel caso del contratto-
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DTF 138 III 59 consid. 2.2.1 pag. 63.
Cfr. per es. la sentenza del Tribunale federale 4A_140/2019 del 26 settembre 2019 consid. 4, con riferimento a DTF 134 III 300 consid. 3.1.
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quadro di locazione per il Cantone di Vaud, il 24 giugno 2020 ha autorizzato una simile deroga in relazione alla sublocazione25.
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Proposta del Consiglio federale
Il Consiglio federale propone di non entrare in materia sul progetto di atto legislativo della CAG-N.
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FF 2020 5585 (disponibile in francese e tedesco).
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