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Commissioni consultive extraparlamentari Rapporto del Controllo parlamentare dell'amministrazione all'attenzione della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati del 20 giugno 2022

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Parole chiave

Commissioni extraparlamentari Le commissioni extraparlamentari prestano costantemente consulenza al Consiglio federale e all'Amministrazione federale nell'adempimento dei loro compiti. Si suddividono in due categorie: commissioni decisionali e commissioni consultive.

Commissioni consultive Attualmente le commissioni consultive sono 84. A differenza delle commissioni decisionali, esse non dispongono della facoltà di decidere ma assumono funzioni consultive e di preparazione.

Consulenza permanente Nell'ambito della loro attività di consulenza permanente le commissioni consultive esaminano ad esempio da un punto di vista tecnico determinati progetti dell'Amministrazione oppure elaborano dei pareri.

Decisione istitutiva Le commissioni parlamentari sono istituite in base a una decisione del Consiglio federale che ne specifica a quali necessità rispondono e quali compiti devono svolgere.

Rinnovo integrale Ogni quattro anni, in vista del rinnovo integrale da parte del Consiglio federale, l'Amministrazione esamina, sotto il coordinamento della Cancelleria federale, la necessità, i compiti e la composizione delle commissioni extraparlamentari.

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L'essenziale in breve La maggior parte delle commissioni consultive sono state istituite in modo opportuno e conforme alla legge e, ad eccezione di alcune commissioni obsolete, adempiono al loro mandato di fornire consulenza permanente al Consiglio federale e all'Amministrazione federale. Tuttavia le decisioni istitutive sono talvolta lacunose e possono condurre fra l'altro a una sottoutilizzazione di alcune prestazioni fornite dalle commissioni.

Nel gennaio 2021 le Commissioni della gestione dell'Assemblea federale (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell'amministrazione (CPA) di effettuare una valutazione delle commissioni consultive extraparlamentari.

Nella seduta del 22 marzo 2021 la competente sottocommissione DFGP/CaF della CdG del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha deciso che la valutazione sarebbe stata incentrata sul processo di istituzione e sulle prestazioni fornite dalle commissioni amministrative, nonché sull'utilizzo di tali prestazioni da parte dell'Amministrazione.

Inoltre il CPA si sarebbe occupato di esaminare in che misura i compiti delle commissioni potrebbero essere svolti anche attraverso mandati di consulenza esterni.

Da un lato, la valutazione si basa su un sondaggio online al quale hanno risposto circa 1000 membri e quasi tutte le segreterie delle commissioni consultive. Dall'altro il CPA ha attribuito un mandato alla Strategos SA con il compito di esaminare alcuni casi di studio, esaminando più a fondo l'attività di nove commissioni. In totale sono state condotte quasi 50 interviste con persone dell'Amministrazione e con membri delle commissioni. Inoltre il CPA ha condotto un'analisi dei documenti e ha commissionato un breve parere legale al professor Uhlmann. In base alla valutazione il CPA ha elaborato le conclusioni principali seguenti: Le commissioni consultive costituiscono uno strumento flessibile Le disposizioni contenute nella legge e nell'ordinanza che disciplina lo scopo e le modalità con cui sono istituite le commissioni consultive sono appropriate. La nozione di consultazione permanente contenuta nella legge è molto ampia e di conseguenza l'Amministrazione può determinare in modo flessibile il campo di attività delle commissioni (n. 3.1). Anche i processi relativi all'istituzione e al rinnovo integrale delle commissioni sono complessivamente
adeguati, mentre la gestione del database dei membri è onerosa e inefficiente (n. 3.2).

Le decisioni istitutive vengono esaminate solo in modo superficiale Il Consiglio federale costituisce le commissioni consultive per mezzo di una decisione istitutiva. L'Amministrazione esamina solo superficialmente il contenuto di queste decisioni e provvede raramente ad adeguarlo. Circa una decisione istituiva su dieci si discosta dai requisiti stabiliti dalla legislazione per l'istituzione delle commissioni extraparlamentari. Inoltre i compiti di alcune commissioni non sono definiti in modo sufficientemente chiaro (n. 3.3), il che comporta la fornitura di prestazioni che non si rivolgono in modo chiaro a un destinatario nell'Amministrazione federale (n. 4.1).

Nel caso della Commissione federale per le pandemie (CFP), il fatto che le decisioni istitutive non vengano riesaminate ha comportato un problema evidente durante la 3 / 62

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crisi di COVID-19: sebbene la decisione istitutiva attribuisca alla commissione compiti nell'ambito della gestione di una pandemia, tale commissione non è stata chiamata ad assumere praticamente alcun ruolo (n. 5.2).

Le commissioni consultive obsolete non vengono soppresse Si constata che singole commissioni si sono riunite solo raramente oppure non hanno svolto alcuna seduta e ciò non è conforme al compito di fornire una consulenza permanente. Ciononostante nell'ambito del riesame integrale del 2018 i dipartimenti non hanno proposto di sopprimere le commissioni in questione. I motivi per cui tali commissioni non sono state soppresse sono di varia natura. In numerosi casi l'Amministrazione ha precisato che determinate commissioni sono disciplinate a livello di legge e che quindi la loro soppressione renderebbe necessario procedere a modifiche legislative. Il Consiglio federale potrebbe però modificare la ripartizione dei compiti delle commissioni anche senza procedere a una revisione di legge, fondandosi sulle sue competenze di carattere organizzativo e perseguendo l'obiettivo di adempiere meglio a tali compiti (n. 3.5).

Le commissioni consultive sono costituite da persone competenti e in modo generalmente conforme alle disposizioni pertinenti.

Le disposizioni della legge e dell'ordinanza pertinenti concernenti la composizione delle commissioni in relazione ad es. al sesso, alla lingua e alla regione di provenienza dei membri sono ampiamente rispettate ed eventuali deroghe sono motivate in modo plausibile. Non è invece rispettato il principio secondo cui i collaboratori dell'Amministrazione federale possono essere nominati nelle commissioni unicamente in singoli casi debitamente motivati. Infatti in quasi la metà delle commissioni vi è un membro proveniente dall'Amministrazione federale. Nella maggior parte dei casi ciò è motivato in modo plausibile. Inoltre gran parte degli interpellati reputa che le commissioni sono costituite da persone competenti, nonostante le disposizioni restringano il novero dei candidati (n. 3.6).

L'Amministrazione si avvale delle prestazioni fornite dalle commissioni quando sono indirizzate a un destinatario specifico nell'Amministrazione.

Secondo l'Amministrazione federale gran parte delle prestazioni fornite dalle commissioni consultive sono di buona qualità poiché
da un lato rispecchiano le buone competenze dei membri e dall'altro derivano da un processo di coordinamento di opinioni e interessi diversi. Le prestazioni delle commissioni che sono chiaramente indirizzate all'Amministrazione corrispondono alle necessità di quest'ultima (n. 4.1) ed essa di regola le inserisce fra gli elementi su cui fonda il proprio lavoro. Le decisioni del Consiglio federale e dell'Amministrazione si fondano poi, oltre che sulla consulenza di carattere specialistico fornita dalle commissioni consultive, anche su considerazioni di carattere politico (n. 5.2).

La quota maggiore dei costi è generata dalle segreterie e non dai membri delle commissioni La maggior parte dei costi delle attività commissionali è generata dalle segreterie sotto forma di costi salariali dei collaboratori. Le diarie versate ai membri delle commissioni rappresentano una quota minore. Le segreterie sono generalmente giudicate 4 / 62

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competenti dai membri delle commissioni e assumono un ruolo fondamentale per fare in modo che le commissioni di milizia possano erogare le loro prestazioni. Esse sono indispensabili soprattutto per sviluppare buone relazioni con l'Amministrazione federale (n. 4.3).

I mandati esterni difficilmente possono sostituire il lavoro svolto dalle commissioni consultive Solo in pochi singoli casi i compiti delle commissioni possono essere conferiti a terzi con mandati esterni. In particolare non è possibile esternalizzare integralmente il lavoro svolto dalle commissioni poiché quest'ultime vantano la preziosa capacità di fornire pareri e conoscenze consolidate, una caratteristica di cui si può beneficiare in modo solo limitato facendo capo a mandati esterni. Inoltre i membri di tali commissioni permanenti possono sviluppare nel tempo le loro conoscenze sull'argomento e sul relativo contesto (n. 6.1). Infine è prevedibile che le prestazioni erogate mediante mandati esterni comporterebbero costi più elevati, poiché il lavoro svolto da membri delle commissioni in base alle diarie previste dall'attuale disciplinamento risulta nettamente meno costoso (n. 6.2).

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Indice Parole chiave

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L'essenziale in breve

3

1

Introduzione 1.1 Contesto e domande di valutazione 1.2 Metodologia 1.3 Limiti della valutazione 1.4 Struttura del rapporto

8 8 9 12 13

2

Le commissioni consultive extraparlamentari 2.1 Quadro giuridico e obiettivi 2.2 Panoramica delle commissioni consultive extraparlamentari

13 13 15

3

Istituzione delle commissioni consultive 3.1 La maggior parte delle disposizioni di legge è appropriata 3.2 I requisiti per il riesame e il rinnovo integrale delle commissioni sono complessivamente adeguati; la gestione della banca dati è invece onerosa 3.3 La necessità e i compiti delle commissioni sovente non sono precisati in dettaglio nelle decisioni istitutive 3.4 Le decisioni istitutive vengono riesaminate solo in modo superficiale 3.5 Le commissioni obsolete non vengono soppresse 3.6 Le commissioni sono composte da persone competenti e adempiono ampiamente le disposizioni legali

16 16

Prestazioni delle commissioni consultive 4.1 Le prestazioni fornite sono di buona qualità ma non sempre rispondono a un bisogno dell'Amministrazione.

4.2 Le prestazioni delle commissioni sono conformi alla legge 4.3 La maggior parte dei costi è generata dalle segreterie 4.4 Le indennità sono esigue, quindi sono versate indennità giornaliere aggiuntive e ciò non risulta trasparente

27

Utilizzazione delle prestazioni da parte dell'Amministrazione 5.1 I destinatari delle prestazioni non sono definiti chiaramente per tutte le commissioni 5.2 L'amministrazione utilizza le prestazioni, anche se ciò non risulta sempre visibile

35

Mandati esterni come alternativa alle commissioni consultive 6.1 L'attribuzione di mandati esterni non consentirebbe di ottenere prestazioni equivalenti

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4

5

6

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18 19 21 23 25

27 29 31 33

35 36

39

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6.2 7

I mandati esterni solitamente generano costi più elevati

Conclusioni 7.1 Le commissioni consultive costituiscono uno strumento flessibile 7.2 Le decisioni istitutive vengono riesaminate solo in modo superficiale 7.3 Le commissioni obsolete non vengono soppresse 7.4 I membri delle commissioni consultive sono persone competenti e la composizione delle commissioni è conforme alle pertinenti disposizioni 7.5 L'Amministrazione utilizza effettivamente le prestazioni delle commissioni se sono ad essa destinate 7.6 La maggior parte dei costi è generata dalle segreterie e non dai membri delle commissioni 7.7 I mandati esterni difficilmente possono sostituire l'attività delle commissioni consultive

40 42 42 43 43

44 44 45 45

Elenco delle abbreviazioni

46

Bibliografia e documenti di riferimento

48

Elenco delle persone interpellate

50

Impressum

61

Allegati 1 Approccio della valutazione 2 Criteri di valutazione 3 Panoramica delle commissioni consultive (stato marzo 2022)

52 53 57

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Rapporto 1

Introduzione

1.1

Contesto e domande di valutazione

Le commissioni consultive sono commissioni extraparlamentari che forniscono una consulenza all'esecutivo. Possono essere istituite nei casi in cui l'Amministrazione federale non dispone delle conoscenze specifiche necessarie, quando i Cantoni e altre parti interessate devono essere coinvolti già in fase iniziale o se i compiti devono essere svolti da un'unità dell'Amministrazione federale decentrata non vincolata da istruzioni. Attualmente esistono 84 commissioni consultive che svolgono compiti molto diversi e sono ripartite fra i sette dipartimenti1. Le commissioni sono soggette ogni quattro anni a un riesame e a un processo di rinnovo integrale da parte dal Consiglio federale.

Potendo attingere alle conoscenze specifiche dei membri delle commissioni consultive, l'Amministrazione può almeno idealmente fare a meno di ampliare le proprie strutture. Le commissioni extraparlamentari esistono dalla fondazione dello Stato federale nel 1848. Negli anni Settanta sono state oggetto di critiche poiché considerate il quinto potere dello Stato2. Un'indagine effettuata dal CPA negli anni Novanta ha rivelato che l'influenza delle commissioni era limitata, in quanto non precludevano alcuna decisione di competenza del Parlamento3. Tuttavia la composizione, le prestazioni, nonché costi e benefici delle commissioni consultive sono regolarmente oggetto di critiche nell'ambito di interventi parlamentari e nei media4. Nel 2018 la Cancelleria federale (CaF) ha effettuato un riesame approfondito delle commissioni extraparlamentari. Tuttavia nel successivo processo di rinnovo integrale non sono state apportate modifiche sostanziali all'elenco delle commissioni. Si può quindi dubitare in merito all'efficacia di tale processo di revisione5.

Sulla scia di queste constatazioni le Commissioni della gestione dell'Assemblea federale (CdG) hanno deciso il 26 gennaio 2021 di incaricare il CPA di effettuare una valutazione delle commissioni consultive extraparlamentari. Basandosi su una bozza 1 2

3

4

5

Cfr. allegato 3.

Rebmann, Frédéric / Mach, André (2013): Die ausserparlamentarischen Kommissionen des Bundes. In: Ladner Andreas et al. (ed.): Handbuch der öffentlichen Verwaltung in der Schweiz. Zurigo: NZZ-Verlag, pagg.167­182.

Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle (1994): Funktion und Einfluss von ausserparlamentarischen Kommissionen des Bundes, Schlussbericht zuhanden der GPK, Berna, 31.3.1994.

Confronta ad es. Mo. Bigler «Ridurre le commissioni extraparlamentari allo stretto necessario» del 12.12.2016 (16.3967); Ip. Romano «Commissioni e organi extraparlamentari.

Il Consiglio federale bistratta nuovamente la Svizzera italiana e la pluralità linguistica del Paese?» del 19.12.2019 (19.4524); «Das Kommissionsheer des Bundes». In: TagesAnzeiger, 19.09.2018, «Le 110 commissioni». In: La Domenica, 27.3.2022.

Rapporto sul rinnovo integrale degli organi extraparlamentari, degli organi di direzione e delle rappresentanze della Confederazione da parte del Consiglio federale per la durata del mandato 2020­2023 (FF 2020 4113, in particolare 4117), di seguito «Rapporto sul rinnovo integrale».

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di progetto del CPA, la sottocommissione competente DFGP/CaF della CdG del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha deciso il 22 marzo 2021 di rispondere alle domande seguenti: ­

L'istituzione di commissioni consultive è appropriata dal punto di vista giuridico e materiale? (n. 3)

­

Le commissioni consultive forniscono al Consiglio federale e all'Amministrazione federale prestazioni appropriate dal punto di giuridico e materiale e sulla base di oneri appropriati? (n. 4)

­

Il Consiglio federale e l'Amministrazione federale utilizzano in modo appropriato le prestazioni fornite dalle commissioni consultive? (n. 5)

­

I compiti delle commissioni consultive potrebbero essere svolti in modo appropriato nell'ambito di mandati di consulenza esterni? (n. 6)

1.2

Metodologia

Per rispondere alle domande di valutazione, il CPA ha esaminato le commissioni consultive extraparlamentari utilizzando diversi metodi di rilevamento ed analisi dei dati.

L'allegato 1 alla fine del rapporto presenta una panoramica dell'approccio della valutazione e l'allegato 2 spiega gli elementi su cui si basano le valutazioni sistematiche del CPA.

Al fine di rispondere agli interrogativi posti, la valutazione ha seguito lo schema analitico indicato nella figura 1. Come illustrato nello schema, le commissioni consultive sono istituite dal Consiglio federale (domanda 1, cfr. n. 3) al termine di una fase preparatoria espletata dall'Amministrazione federale e dalla segreteria della commissione pertinente. Successivamente la commissione, con il supporto della sua segreteria, fornisce le prestazioni richieste al Consiglio federale e all'Amministrazione federale (domanda 2, cfr. n. 4) che le utilizzano nell'ambito delle loro attività (domanda 3, cfr. n. 5). La valutazione ha anche esaminato la possibilità di sostituire le prestazioni richieste alle commissioni mediante attribuzione di mandati esterni (domanda 4, cfr. n. 6).

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Figura 1 Schema di analisi delle commissioni consultive extraparlamentari

Istituzione (cap.3) Necessità, composizione e riesame delle commissioni consultive

Prestazioni (cap. 4) Prestazioni e oneri delle commissioni consultive

Utilizzazione (cap. 5) Utilizzazione delle prestazioni fornite dalle commissioni consultive

Consiglio federale, Amministrazione federale, segreterie delle commissioni

Commissioni consultive, segreterie delle commissioni

Consiglio federale, Amministrazione federale

Mandati esterni (cap. 6) Modalità alternativa per esecuzione dei compiti

La valutazione si basa in gran parte su sondaggi online condotti tra i membri e le segreterie di tutte le commissioni consultive, nonché sullo studio di singoli casi che hanno consentito di esaminare in modo approfondito nove commissioni mediante analisi di documenti e colloqui (cfr. tabella 1). Inoltre il CPA ha condotto un'analisi di documenti e colloqui su aspetti generali, ha commissionato una breve perizia relativa a questioni di carattere giuridico e ha eseguito una stima relativa ai costi.

Tabella 1 Panoramica metodologica Studio di casi Sondaggi online

Istituzione Prestazioni Utilizzazione da parte dell'Amministrazione Prestazioni fornite in base all'attribuzione di mandati esterni

Interviste

Analisi di Analisi di documenti documenti



Interviste generali

Perizia breve

























Stima dei costi



I sondaggi online effettuati presso i membri e le segreterie delle commissioni hanno consentito di raccogliere elementi concreti per una valutazione del processo di istituzione delle commissioni, della successiva erogazione di prestazioni e dell'utilizzazione delle prestazioni da parte dell'Amministrazione e per vagliare una potenziale esternalizzazione dell'erogazione delle prestazioni. I sondaggi sono stati effettuati nei

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mesi di novembre e dicembre 2021 e hanno coinvolto le 81 commissioni consultive che esistono almeno dal 2019.

Complessivamente il questionario allestito è stato compilato da 79 segreterie su 81 ciò che equivale a un tasso di risposta del 98 per cento. Il sondaggio effettuato presso i membri delle commissioni ha incluso anche tutti coloro che sono stati membri delle commissioni a partire dal 2016. Hanno risposto al sondaggio 1096 persone su 1594 e hanno potuto essere utilizzati per le analisi 1020 questionari completati, il che corrisponde a un tasso di risposta del 66 per cento. I risultati dettagliati sono disponibili in un documento di lavoro del CPA6.

Sulla base di casi di studio esaminati in relazione a nove commissioni consultive, sono stati in primo luogo esaminati e valutati in profondità le prestazioni e il loro utilizzo, nonché la possibile esternalizzazione delle prestazioni. I casi di studio sono stati approfonditi mediante analisi di documenti e interviste guidate. Il CPA ha effettuato una preselezione sistematica delle commissioni tipo in base agli atti relativi all'istituzione di commissione classificati e in particolare considerando i costi, le spese di segretariato e le deroghe inerenti le regole di composizione delle commissioni. Su questa base il 23 giugno 2021 la sottocommissione responsabile della CdG-S ha selezionato i casi da esaminare (cfr. tabella 2). Lo studio di caso sulla Commissione federale per la preparazione e la risposta alle pandemie (CFP) è stato condotto direttamente dal CPA, mentre gli altri otto casi sono stati analizzati da Strategos SA per conto del CPA.

I risultati dettagliati di tutti e nove i casi di studio sono disponibili nella relazione peritale di Strategos7.

Tabella 2 Casi selezionati Abbreviazione Commissione

Dipartimento

CAID

Commissione per l'armonizzazione delle imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni

DFF

CAPCC

Commissione degli appalti pubblici Confederazione-Cantoni DEFR

CFLR

Commissione federale per la lotta contro il rumore

DATEC

CFM

Commissione federale della migrazione

DFGP

CFP

Commissione federale per la preparazione e la risposta alle pandemie (caso di studio condotto dal CPA)

DFI

CFR

Commissione federale contro il razzismo

DFI

COFF

Commissione federale per le questioni familiari

DFI

6

7

Risultati dell'indagine online concernente le commissioni consultive, documento di lavoro del CPA del 20 giugno 2021 elaborato nell'ambito della valutazione delle commissioni extraparlamentari consultive (in seguito «Risultati dell'indagine del CPA»).

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires: neuf études de cas.

Mandant: Contrôle parlementaire de l'administration. Losanna 24.5.2022.

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Abbreviazione Commissione

Dipartimento

CSU

Commissione svizzera per l'UNESCO

DFAE

FaKo

Commissione peritale federale incaricata di valutare l'idoneità alla terapia dei criminali internati a vita

DFGP

L'analisi dei documenti ha fornito al CPA una base per valutare il processo di istituzione delle commissioni. Il CPA ha in particolare esaminato le decisioni istitutive di tutte le commissioni consultive e le ha valutate in base a vari indicatori. Inoltre ha utilizzato le informazioni concernenti le commissioni extraparlamentari raccolte dalla CaF nel 2018 in preparazione dell'ultimo rinnovo integrale delle commissioni.

Durante le interviste semidirettive con rappresentanti dell'Amministrazione federale, in particolare delle segreterie generali dei dipartimenti e della CaF, il CPA ha discusso le questioni di rilevanza generale in relazione alle commissioni consultive extraparlamentari.

Il CPA ha inoltre commissionato una perizia giuridica breve al prof. Uhlmann per chiarire il significato dell'espressione «le commissioni extraparlamentari prestano costantemente consulenza»8.

In base alle interviste online, ai casi di studio e alle interviste semidirettive, il CPA ha esaminato le possibilità di esternalizzare determinati compiti delle commissioni consultive. Ha inoltre invitato alcuni potenziali mandatari a stimare, in base a un capitolato d'oneri elaborato dal CPA, i costi di una eventuale assunzione di tali compiti in veste di organo esterno. La relativa prestazione concerneva una commissione oggetto di un caso di studio e riguardava un compito che, secondo il CPA, poteva essere convertito in mandato da attribuire a un potenziale mandatario esterno.

I rilevamenti e le analisi sono stati condotti principalmente tra agosto 2021 e gennaio 2022. I risultati preliminari dell'indagine sono stati discussi con le segreterie generali nel febbraio 2022 nel corso delle interviste semidirettive. Nello stesso periodo il CPA ha presentato i risultati dei singoli casi di studio alle segreterie delle commissioni pertinenti. Nell'aprile 2022 i dipartimenti interessati e la CaF hanno avuto l'opportunità di esprimere un parere sulla bozza di rapporto e sui documenti di accompagnamento.

1.3

Limiti della valutazione

La presente valutazione riguarda le commissioni extraparlamentari che dal punto vista giuridico sono puramente consultive, mentre le commissioni decisionali non sono oggetto della presente valutazione (cfr. n. 2.1). Nel 2015 una valutazione del CPA aveva invece esaminato l'indipendenza delle commissioni decisionali9.

8

9

Uhlmann, Felix (2022): Kurzgutachten betreffend Begriff der ständigen Beratung für Verwaltungskommissionen nach Art. 57a Abs. 1 RVOG vom 17.1.2022 im Auftrag der PVK, marg. 18.

CPA (2015): Valutazione dell'indipendenza della autorità di vigilanza e di regolazione dell'amministrazione federale decentralizzata, rapporto del CPA del 2.2.2015 all'indirizzo della CdG-S (FF 2016 1467).

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Inoltre, in conformità con le priorità indicate dalla sottocommissione responsabile della CdG-S non è stata esaminata la problematica concernente le delimitazioni delle commissioni consultive extraparlamentari rispetto ad altri organi consultivi.

I casi di studio hanno evidenziato la varietà delle attività svolte delle commissioni consultive e hanno permesso di comprendere a fondo il funzionamento di alcune di esse. Tuttavia sovente i risultati emersi interessano solo determinate commissioni.

Inoltre, dato che è stato possibile intervistare solo le persone che assumono un ruolo centrale nell'ambito dei singoli caso di studio, i risultati dipendono fortemente dalle loro dichiarazioni10. Nel febbraio 2022 i segretariati delle commissioni interessate hanno avuto l'opportunità di commentare le rispettive bozze dei casi di studio.

I sondaggi online hanno consentito di ottenere risultati meno approfonditi ma fondati su una base più ampia. Appoggiandosi a questi risultati e agli studi di caso, il CPA ha valutato come le prestazioni fornite dalle commissioni sono utilizzate all'interno dell'Amministrazione, dato che per legge esse hanno il compito di fornire consulenza al Consiglio federale e all'Amministrazione federale (cfr. n. 2.1). In alcuni casi, tuttavia, le prestazioni delle commissioni sono destinate ad attori esterni all'Amministrazione federale, ma l'utilizzazione di tali prestazioni non è stata oggetto di esame.

1.4

Struttura del rapporto

Nel capitolo seguente il rapporto introduce brevemente le commissioni consultive extraparlamentari descrivendone il quadro giuridico e gli obiettivi e fornendo una panoramica delle commissioni consultive attuali. Seguono quattro capitoli che rispondono alle domande oggetto della valutazione: il terzo capitolo valuta la legalità e l'adeguatezza del processo di istituzione delle commissioni, il quarto capitolo esamina se le prestazioni fornite e i costi sono appropriati, il quinto capitolo valuta l'utilizzazione delle prestazioni da parte dell'Amministrazione e il sesto capitolo esamina se un adempimento esterno di compiti potrebbe risultare adeguato ed efficiente. Il settimo capitolo presenta le conclusioni del lavoro.

2

Le commissioni consultive extraparlamentari

2.1

Quadro giuridico e obiettivi

Il Consiglio federale si affida principalmente all'Amministrazione federale per svolgere i compiti assegnatigli dalla Costituzione o dalla legge. L'Amministrazione federale dispone di conoscenze specifiche ma a volte può essere necessario ricorrere a conoscenze aggiuntive11. L'articolo 57 della legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA)12 consente pertanto in forma molto generale 10 11 12

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 3.6.

Sägesser, Thomas (2006): Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG vom 21.3.1997. Berna: Stämpfli Verlag, p. 506.

Legge del 21 marzo1997 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA; RS 172.010).

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al Consiglio federale e ai Dipartimenti di far capo alla consulenza esterna di organizzazioni e persone che non appartengono all'Amministrazione federale. Più precisamente la legge prevede la possibilità che il Consiglio federale istituisca delle commissioni extraparlamentari che provvedano a fornire in modo costante prestazioni di consulenza al Consiglio federale e all'Amministrazione federale nell'esercizio delle loro funzioni (art. 57a cpv.1 LOGA). Le commissioni extraparlamentari fanno parte della cosiddetta «amministrazione di milizia» della Confederazione, ossia svolgono compiti statali ma sono composte esclusivamente o in parte da persone che svolgono questi compiti a titolo accessorio13.

Le commissioni extraparlamentari sono, secondo la loro funzione, commissioni consultive o commissioni decisionali (art. 8a cpv. 1 dell'ordinanza sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione OLOGA)14. Le commissioni consultive svolgono attività puramente consultive e di preparazione (art. 8a cpv. 2 OLOGA). Le commissioni decisionali, come la Commissione della concorrenza (COMCO) o la Commissione federale dell'energia elettrica (ElCom), sono dotate di poteri decisionali fondati su disposizioni di legge (art. 57a cpv. 2 LOGA e art. 8a cpv. 3 OLOGA). Per le commissioni consultive la base giuridica non è d'obbligo.

Il Consiglio federale istituisce le commissioni consultive e nomina i loro membri (art. 57c cpv. 2 LOGA)15. Le commissioni consultive possono essere istituite qualora l'adempimento dei compiti richieda conoscenze specialistiche particolari di cui l'Amministrazione federale non dispone (art. 57b lett. a. LOGA) o il coinvolgimento precoce dei Cantoni o di altre cerchie interessate (art. 57b lett. b LOGA) oppure qualora debba avvenire mediante un'unità dell'Amministrazione federale decentralizzata non vincolata a istruzioni (art. 57b lett. c LOGA). La decisione istitutiva deve precisare i compiti attribuiti alla commissione e giustificare la sua necessità ai sensi dell'art. 57c LOGA (art. 8e cpv. 2 lett. a OLOGA). Si può rinunciare alla nomina di una commissione se il compito può essere svolto dall'Amministrazione federale stessa o da un'organizzazione o persona esterna (art. 57c cpv.1 LOGA).

Di norma, le commissioni consultive non possono essere composte da più di 15 membri (art. 57e cpv. 1
LOGA) e, tenendo conto dei loro compiti, devono essere equilibrate in relazione a sesso, lingue, regioni, gruppi d'età e gruppi d'interesse (art. 57e cpv. 2 LOGA). L'ordinanza regola i requisiti per la nomina (art. 8b OLOGA), la rappresentanza dei sessi (art. 8c OLOGA), la rappresentanza delle comunità linguistiche (art. 8cbis OLOGA), il superamento del numero massimo di membri (art. 8d OLOGA) e le decisioni istitutive (art. 8e OLOGA). L'ordinanza contiene numerose altre disposizioni che disciplinano la nomina dei membri (art. 8ebis OLOGA), l'indicazione delle relazioni di interesse (art. 8f OLOGA), la durata del mandato (art. 8g OLOGA), il rinnovo integrale (Art. 8h OLOGA), la limitazione della durata della funzione (art. 8i OLOGA), le segreterie delle commissioni (art. 8ibis OLOGA) e l'informazione del pubblico (art. 8iter OLOGA).

13 14 15

Sägesser (2006): p. 508.

Ordinanza del 25 novembre 1998 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (OLOGA; RS 172.010.1).

Nel presente capitolo sono menzionate solo le commissioni consultive, anche se le disposizioni si applicano generalmente pure alle commissioni decisionali.

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Ciascuna commissione amministrativa dispone di una segreteria che è gestita da un servizio dell'Amministrazione federale centrale (art. 8ibis cpv. 1 OLOGA). Gli articoli 8l­8t OLOGA disciplinano l'indennizzo dei membri delle commissioni.

Ogni quattro anni nell'ambito del rinnovo integrale si verificano la necessità, i compiti e la composizione delle commissioni extraparlamentari (art. 57d LOGA). La Cancelleria federale coordina il processo di riesame effettuato dai dipartimenti e il rinnovo integrale delle commissioni (art. 8h cpv. 2 OLOGA). Conformemente all'articolo 8h capoverso 3 OLOGA la CaF trasmette al Consiglio federale un rapporto all'indirizzo delle Camere federali sulla composizione delle commissioni extraparlamentari.

2.2

Panoramica delle commissioni consultive extraparlamentari

Nella seduta del 27 novembre 2019 il Consiglio federale ha proceduto al rinnovo integrale delle commissioni extraparlamentari per il periodo 2020­2023. In totale ha nominato circa 1600 membri16. A seguito della revisione del 2018 il Consiglio federale ha deciso di abolire 13 commissioni extraparlamentari e di istituirne una nuova17.

Attualmente sono istituite 84 commissioni consultive. Le statistiche dettagliate inerenti ai vari requisiti sono costantemente aggiornate sul sito web della CaF.

Le commissioni adempiono un'ampia gamma di compiti molto diversificati, ad esempio la consulenza sull'allestimento di stalle per la tenuta di animali, l'elaborazione di misure coercitive, i collocamenti extrafamiliari di carattere assistenziale e le questioni relative allo spazio cosmico.

La maggior parte delle commissioni sono associate al Dipartimento federale dell'interno (DFI) o al Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca (DEFR) (cfr. tab. 3 e all. 3).

Tabella 3 Commissioni consultive suddivise per Dipartimento Dipartimento

Numero di commissioni

DFI

32

DEFR

21

DATEC

12

DDPS

7

DFGP

6

16

17

Rapporto sul rinnovo integrale degli organi extraparlamentari, degli organi di direzione e delle rappresentanze della Confederazione da parte del Consiglio federale per la durata del mandato 2020­2023, FF 4550.

Rapporto sul rinnovo integrale degli organi extraparlamentari, degli organi di direzione e delle rappresentanze della Confederazione da parte del Consiglio federale per la durata del mandato 2020­2023, FF 4550.

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Dipartimento

DFF

Numero di commissioni

4

DFAE

2

Totale

84

Fonte: https://www.admin.ch/ch/i/cf/ko/Statistik_AnzahlGremienAK.html (Stato 23.3.2022).

3

Istituzione delle commissioni consultive

Questo capitolo tratta le questioni relative all'istituzione delle commissioni18 e le esamina in base ad alcuni criteri di valutazione come l'adeguatezza delle procedure e dei processi o la legittimità della nomina delle commissioni e dei loro membri (si veda l'elenco dei criteri di valutazione nell'allegato 2).

Il CPA osserva che le disposizioni di legge relative all'istituzione delle commissioni e il concetto di consultazione permanente definito in modo ampio sono per lo più appropriati (n. 3.1). Le disposizioni relative al riesame e al rinnovo generale risultano complessivamente adeguate, anche se le possibilità di confronto sono limitate. La gestione del database dei membri risulta invece assai laboriosa. (n. 3.2). La necessità e i compiti delle commissioni spesso non sono definiti in dettaglio nelle decisioni istitutive (n. 3.3). Inoltre tali atti vengono modificati solo in parte e superficialmente prima del rinnovo generale (n. 3.4) e le commissioni obsolete non vengono quasi mai soppresse (n. 3.5). Nel complesso i membri delle commissioni sono persone competenti e la composizione delle commissioni è conforme alle pertinenti disposizioni (n. 3.6).

3.1

La maggior parte delle disposizioni di legge è appropriata

Il CPA ha provveduto a valutare la chiarezza delle disposizioni di legge relative agli scopi, alla necessità, ai compiti e alla composizione delle commissioni.

Conformemente all'articolo 57a LOGA, con l'istituzione di una commissione parlamentare si persegue lo scopo di fornire costantemente al Consiglio federale e all'Amministrazione federale una consulenza nell'adempimento dei loro compiti. Il termine «costantemente» non si riferisce a una particolare intensità o frequenza dell'attività di consulenza ma indica che la commissione è a disposizione per l'adempimento di vari compiti e non solo per un singolo progetto19. Nel linguaggio corrente il termine «consulenza» indica un'attività di sostegno fondata su conoscenze specifiche. Inoltre questa nozione sottintende anche relazioni di scambio e quindi una forma di prossimità al Consiglio federale e all'Amministrazione federale, anche se la configurazione concreta dell'attività di una commissione può assumere forme assai diversificate20. Per 18 19 20

Nel seguito con il termine «commissioni» sono intese le commissioni consultive extraparlamentari, salvo diversa indicazione.

Uhlmann (2022): perizia breve, marg. 18.

Uhlmann (2022): perizia breve, marg. 19.

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quanto riguarda la funzione di consultazione permanente, il messaggio del Consiglio federale afferma: «Le tipiche attività delle commissioni extraparlamentari consistono ad esempio nel redigere perizie su progetti di atti normativi, nell'emettere pareri ad uso interno dell'Amministrazione, nel partecipare alla preparazione di affari del nostro Consiglio o nell'esame di affari sotto determinati aspetti specialistici»21. L'articolo 57b LOGA specifica che con le attività di consulenza fornite dalle commissioni extraparlamentari si perseguono gli obiettivi seguenti: disporre di conoscenze specialistiche fornite da persone esterne (lettera a), coinvolgere altre cerchie interessate (lett. b) oppure assicurare la protezione nei confronti di influssi di carattere politico (lett. c)22.

Nel complesso la nozione di consultazione permanente assume una connotazione ampia e volutamente aperta per permettere un uso flessibile delle commissioni 23 e consente l'esercizio di quasi tutte le attività pertinenti, sempre in conformità a regole chiaramente definite. Solo il conferimento di poteri decisionali sarebbe problematico24. Le funzioni delle commissioni sono concretizzate in particolare attraverso la decisione istituiva (art. 8e OLOGA), i cui contenuti sono per sé adeguatamente regolati a livello di ordinanza25. Inoltre alcune leggi speciali possono anche precisare le indicazioni generali contenute nella LOGA e nella OLOGA. La necessità della singola commissione e i suoi compiti dettagliati devono essere indicati nelle decisioni istitutive delle commissioni (art. 8e cpv. 2 lett. a OLOGA).

Le condizioni che devono essere adempite per l'istituzione di una commissione sono stabilite dall'articolo 57b LOGA. La legge stabilisce inoltre che si rinuncia a istituire una commissione extraparlamentare, qualora il compito possa essere adempiuto più adeguatamente da un'unità dell'Amministrazione federale centrale oppure da un'organizzazione o persona esterna all'Amministrazione federale. In base all'analisi documentale del CPA e alla grande maggioranza delle segreterie intervistate26, le condizioni sono chiare, pertinenti, complete e applicabili.

I principi che reggono la composizione delle commissioni sono indicati nell'articolo 57e LOGA e precisati negli articoli 8b­8d OLOGA. In alcuni casi sono indicati chiaramente i
valori soglia da rispettare per soddisfare un determinato criterio. Secondo il CPA e le segreterie interpellate. i criteri sono definiti in modo chiaro. Tuttavia le segreterie non ritengono che i criteri siano indicati in modo completo e che siano sempre pertinenti e applicabili27. In base a quanto emerso dai colloqui con le segreterie generali, ciò potrebbe essere dovuto al fatto che determinati criteri, come la rappresentanza di genere e di lingua, limitano la selezione e forse anche la qualità sul piano professionale e rendono più onerosa la ricerca dei membri. Questo è particolarmente il caso per i settori in cui sono attivi esperti altamente qualificati (si veda anche 21

22 23 24 25 26 27

Messaggio del 12 settembre 2007 sul riordinamento delle commissioni extraparlamentari (Modifica della legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione e di altri atti normativi) (FF 2007 6027, in particolare 6037).

Uhlmann (2022): perizia breve, marg.19.

Uhlmann (2022): perizia breve, marg.31.

Uhlmann (2022): perizia breve, marg. 29.

Uhlmann (2022): perizia breve, marg. 31.

Risultati del sondaggio del CPA, n. 3.1.4, Q24_1­4 (criteri di valutazione delle commissioni).

Risultati del sondaggio del CPA, n. 3.1.4, Q22.

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il n. 3.6). Secondo alcune persone interpellate, anche la limitazione della durata della funzione rappresenta una sfida, in particolare per i rappresentanti di associazioni o dei Cantoni che siedono in una commissione in virtù della loro funzione. Per gli impiegati della Confederazione invece, la cui appartenenza è richiesta per l'adempimento dei loro compiti o è resa obbligatoria da un atto normativo, non esiste un limite di durata.

Sebbene sia auspicabile una certa rotazione delle persone all'interno di una commissione, questa differenza della durata dei mandati non sembra appropriata in tutti i casi.

3.2

I requisiti per il riesame e il rinnovo integrale delle commissioni sono complessivamente adeguati; la gestione della banca dati è invece onerosa

Il CPA ha valutato le norme che disciplinano il riesame e il rinnovo integrale delle commissioni esaminando se e in che misura i processi e gli strumenti sono configurati in modo appropriato e assicurano una procedura uniforme.

Prima del rinnovo integrale, le commissioni vengono riesaminate dai dipartimenti su indicazione della CaF. L'ultima revisione del 2018 si è concentrata sulla riduzione del numero di commissioni, il risparmio dei costi nonché l'aggiornamento delle decisioni istitutive, delle basi giuridiche speciali e dei dati registrati nell'applicazione del database della CaF. In questa occasione la CaF ha elaborato una serie di domande in base alle quali i dipartimenti hanno riesaminato il processo di istituzione e la composizione delle commissioni28. Le risposte hanno fornito le basi per procedere al rinnovo integrale, per motivare eventuali deroghe ai requisiti legali oppure per la soppressione di commissioni.

L'analisi ha fatto emergere risultati confrontabili unicamente per quanto concerne la composizione delle commissioni (generi, lingue ecc.) poiché i requisiti in questione sono definiti e delimitati in modo chiaro. La valutazione relativa ai benefici e ai costi delle commissioni ha invece fatto emergere le difficoltà insite nel processo di comparazione. Se il calcolo della quota di costi derivante dalla indennità giornaliere versate è relativamente chiaro, i costi di segreteria potrebbero invece essere comparati solo se il lavoro dei collaboratori interessati fosse sistematicamente registrato. A seguito dell'imprecisione delle informazioni sui costi delle singole commissioni rilevata nel corso della revisione del 2018, la CaF ha chiesto ulteriori informazioni ai dipartimenti e ha quindi potuto conseguire un livello di precisione leggermente superiore che ha evidenziato alcune tendenze (si veda anche il n. 4.3). Per quanto riguarda il rilevamento dell'utilità in termini concreti, le segreterie delle commissioni dovevano indicare unicamente i casi in cui i processi commissionali hanno avuto successo e non eventuali casi di insuccesso29. Per questo motivo, in base a questi dati si possono trarre solo poche conclusioni in merito al tornaconto generato dalle commissioni.

28

29

CaF (2018): Kriterien zur Überprüfung der ausserparlamentarischen Kommissionen (APK) nach Art. 57d des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (LOGA; RS 172.010). Beilage 1 zum Antrag an den Bundesrat zur Überprüfung der ausserparlamentarischen Kommissionen 2018 zuhanden des Bundesrates.

CaF (2019): Informationsnotiz an den Bundesrat zum Kostenaufwand der ausserparlamentarischen Kommissionen 2016 und 2017.

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Il processo di riesame e rinnovo integrale è concepito con scadenze ragionevoli, in modo che i dipartimenti possano svolgere il lavoro necessario in collaborazione con gli uffici e le segreterie delle commissioni. Le pertinenti istruzioni30 vengono emanate all'inizio dell'anno in cui è previsto il rinnovo integrale e vengono preventivamente discusse nella Conferenza dei segretari generali dei dipartimenti. Secondo la maggior parte delle persone interpellate tale processo è adeguatamente configurato sul piano temporale. Poiché al momento del rinnovo generale la richiesta al Consiglio federale è presentata dalla CaF, i dipartimenti hanno generalmente meno lavoro da svolgere rispetto alla nomina intermedia di nuovi membri delle commissioni. quando la richiesta è presentata dal dipartimento e talvolta singole posizioni rimangono scoperte fino al prossimo rinnovo integrale. Nel contesto del rinnovo integrale, il lavoro necessario per giungere a una composizione adeguata delle commissioni richiede molto tempo, soprattutto nei dipartimenti con molte commissioni.

La CaF mette inoltre a disposizione una banca dati (DP APG) in cui i dipartimenti registrano in particolare l'elenco dei membri delle commissioni extraparlamentari. I dipartimenti devono assicurare che, nell'ambito del rinnovo integrale, i dati vengano registrati in modo consolidato, completo e conforme alle pertinenti istruzioni e che successivamente vengano regolarmente aggiornati31. I dipartimenti effettuano le registrazioni all'interno della banca dati centralizzata e quindi possono controllare le indicazioni fornite dalle segreterie delle commissioni. Tuttavia ciò comporta anche un lavoro aggiuntivo, poiché i dati sono inizialmente raccolti dalle segreterie delle commissioni e sono poi trasmessi alle segreterie generali dei dipartimenti. L'elaborazione multipla aumenta anche le possibilità di errore. Allo stesso tempo, nelle segreterie delle commissioni sono tenuti elenchi paralleli. Ad esempio il CPA per svolgere i sondaggi online ha dovuto contattare tutte le segreterie delle commissioni, poiché solo in pochi casi è stato inserito un indirizzo e-mail nella banca dati della CaF. Anche se il manuale DB APG32 della CaF precisa che i dati possono essere utilizzati per l'invio di lettere in serie, questo non sembra valere per l'invio di messaggi di posta elettronica.

3.3

La necessità e i compiti delle commissioni sovente non sono precisati in dettaglio nelle decisioni istitutive

Il presente sottocapitolo esamina in che misura i compiti e le motivazioni relative alla necessità 33 delle commissioni consultive menzionate negli atti di nomina sono conformi alle disposizioni di legge e se questi elementi nella pratica sono indicati con 30

31 32 33

Weisungen über die Gesamterneuerungswahlen der ausserparlamentarischen Kommissionen für die Amtsperiode 2020 bis 2023 vom 28.1.2019.

In seguito: Istruzioni concernenti il rinnovo integrale (2019).

Istruzioni concernenti il rinnovo integrale (2019).

Anwendung für die Erfassung der ausserparlamentarischen Gremien Benutzerhandbuch, Cancelleria federale, aggiornato 16.3.2016.

In lingua francese, la necessità non è menzionata in modo uniforme nella LOGA, nella OLOGA e nelle decisioni istitutive. Nel relativo rapporto si utilizza quindi il termine «raison d'être».

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chiarezza. Secondo l'analisi documentale effettuata dal CPA nelle decisioni istitutive lo scopo di disporre di una consulenza permanente non è sempre indicato in modo esplicito o implicito e la motivazione della necessità nonché i compiti delle commissioni non sono sempre indicati in dettaglio.

La funzione di consulenza permanente al Consiglio federale e all'Amministrazione federale prevista dalla LOGA non può essere dedotta dal testo in circa una decisione istitutiva su dieci. Sebbene il concetto di consultazione permanente sia ampio e volutamente lasciato aperto34, i compiti della Commissione federale della migrazione (CFM)35, ad esempio, sono chiaramente definiti tramite una base giuridica speciale (legge federale sugli stranieri e la loro integrazione, LStrI)36 ma non comprendono un riferimento esplicito al Consiglio federale o all'Amministrazione federale. Dal canto suo, la Commissione peritale federale incaricata di valutare l'idoneità alla terapia dei criminali internati a vita (FaKo) esamina, su incarico della competente autorità di esecuzione delle pene, se vi sono nuove conoscenze che permettano di prevedere che la persona internata a vita possa essere curata in modo da non costituire più un pericolo per la collettività (art. 2 lett. a dell'ordinanza sulla commissione peritale federale incaricata di valutare l'idoneità alla terapia dei criminali internati a vita37, cfr. anche esempio 3). In tali casi la funzione di consultazione permanente del Consiglio federale e dell'Amministrazione federale è intesa in senso molto lato oppure non è individuabile. A volte le commissioni consultive dispongono anche di poteri decisionali, come nel caso della Commissione federale della Fondazione Gottfried Keller (cfr. esempio 1)38. In tale circostanza sarebbe necessario emanare una base legale e istituire una commissione decisionale al posto di una commissione amministrativa. La diversità dei compiti delle commissioni è dovuta, in ultima analisi, al fatto che si è voluto per quanto possibile ricollegare tutto alle disposizioni di legge sulle commissioni extraparlamentari.

Circa il 90 per cento delle decisioni istitutive menziona almeno una delle tre condizioni per l'istituzione di una commissione ai sensi dell'articolo 57b LOGA (conoscenze specialistiche, coinvolgimento di cerchie interessate, indipendenza
dal potere politico). Nel caso di otto commissioni la decisione non menziona alcuna condizione e ciò non è conforme alla legge. Ad esempio la decisione che istituisce la Commissione svizzera per l'UNESCO (CSU)39 stabilisce che i compiti della commissione devono essere svolti in linea di principio da persone che non appartengono all'Amministrazione federale. Non si precisa però se tale necessità sia da ricollegare alle competenze specialistiche, al coinvolgimento di parti interessate o all'esecuzione di compiti da parte di un'unità indipendente non vincolata dalle disposizioni vigenti all'interno dell'Amministrazione federale.

34 35 36 37 38 39

Uhlmann (2022): perizia breve, marg. 19, si veda anche il n. 3.1.

Decisione di istituzione della Commissione federale della migrazione del 25.11.2015 (in tedesco).

Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI); RS 142.20).

Ordinanza del 5 dicembre 2014 sulla commissione peritale federale incaricata di valutare l'idoneità alla terapia dei criminali internati a vita (RS 311.039.2).

Decisione di istituzione della Commissione federale per la Fondazione Gottfried-Kellerdel 5.12.2014 (in tedesco).

Decisione di istituzione della CSU del 14.12.2018 (in tedesco).

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Esempio 1: decisione istitutiva della Commissione federale della Fondazione Gottfried Keller La Commissione federale della Fondazione Gottfried Keller (GKS) utilizza i proventi del patrimonio donato alla Confederazione svizzera, che costituiscono un fondo speciale della Confederazione, per adempiere ai compiti che le sono stati affidati in conformità con lo statuto della Fondazione.

La Commissione decide sull'acquisizione di testimonianze della storia culturale e artistica della Svizzera e stabilisce dove collocare le opere acquisite che sono di proprietà della Confederazione.

La delimitazione dei compiti fra le diverse commissioni consultive e rispetto all'Amministrazione è solitamente chiara40. Per circa un quarto delle commissioni nella decisione istitutiva i compiti sono definiti in modo assai vago e in rari casi non sono definiti affatto. Ad esempio, la decisione istitutiva della Commissione della statistica federale41, in relazione ai compiti da adempiere fa riferimento solo a un regolamento, che non è né allegato alla decisione istitutiva né disponibile sul sito web. La Commissione federale dei prodotti da costruzione (copco) in base alla decisione istitutiva42 fornisce consulenza alle autorità e agli organi responsabili dell'attuazione della legge federale sui prodotti da costruzione (LProdC) e svolge gli altri compiti assegnatigli dal Consiglio federale. I compiti della copco sono quindi collocati in un ambito di attività molto ampio, ma comprendono anche la consulenza agli organi esecutivi, fra i quali vi sono anche i vari servizi della Confederazione.

Secondo le segreterie e i membri delle commissioni, nonostante alcune definizioni vaghe, i compiti sono chiari e le motivazioni sulla necessità delle singole commissioni consultive sono spiegate in modo comprensibile e oggettivo. Secondo il CPA un certo grado di flessibilità nella definizione dei compiti è appropriato, soprattutto se si vuole consentire una consulenza concreta e capace di rispondere alle varie esigenze del momento con cui sono via via confrontati il Consiglio federale e l'Amministrazione. Tuttavia attualmente le disposizioni che reggono l'attività di alcune commissioni prevedono prevalentemente o quasi esclusivamente prestazioni che non sono indirizzate né al Consiglio federale né all'Amministrazione federale.

3.4

Le decisioni istitutive vengono riesaminate solo in modo superficiale

Questo sottocapitolo descrive come le segreterie delle commissioni, d'intesa con l'Amministrazione, discutono i compiti e le prestazioni delle commissioni ed elaborano proposte relative alla loro composizione.

40 41 42

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.2, Q5_1, Q5_11, Q5_12; n. 3.1.1, Q5_1, Q5_11, Q5_12.

Decisione di istituzione della Commissione della statistica federale del 14.12.2018.

Decisione di istituzione della Commissione federale dei prodotti da costruzione del 5.12.2014 (in tedesco).

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Secondo il rapporto della CaF all'attenzione del Consiglio federale sulla revisione delle commissioni extraparlamentari 2018, la decisione istitutiva deve essere adeguata nel corso del riesame se il mandato della commissione si è modificato oppure è stato ridefinito, se non è stata emanata una decisione istitutiva o se non è conforme alle disposizioni di legge in vigore al momento del riesame (art. 8e lett. 2 OLOGA).

Le segreterie delle commissioni consultive definiscono solo occasionalmente, d'intesa con l'Amministrazione, quali prestazioni specifiche di una commissione potrebbero essere utili per l'Amministrazione. L'indagine ha anche rivelato che in circa la metà dei casi le segreterie delle Commissioni consultive non discutono le decisioni istitutive con i servizi pertinenti dell'Amministrazione federale e che solo una decisione su dieci circa è stata adeguata in vista del quadriennio 2020­202343. Poco meno di un quarto delle segreterie delle commissioni ha ricevuto indicazioni relative a possibili adeguamenti concernenti le necessità e i compiti da parte dei servizi dell'Amministrazione federale. Poche sono le indicazioni fornite dalle segreterie generali dei dipartimenti responsabili e dalla CaF (cfr. fig. 2). Quest'ultima segnala solo le modifiche delle basi giuridiche e non considera suo compito valutare la necessità e i compiti 44.

Nel caso della CFM, tuttavia, sembra che non sia stata fornita alcuna indicazione. La normativa che disciplina la commissione (art. 100b LStrI) è stata modificata nel 201645 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2019, ma la decisione istitutiva della CFM46 non è stata modificata nel corso del rinnovo integrale del 2019.

Figura 2 Numero di osservazioni concernenti la composizione, la necessità e i compiti delle commissioni nell'ambito del rinnovo integrale 2019, secondo la provenienza 26

Cancelleria federale

8

Segreteria generale del dipartimento competente

25 10

Unità dell'Amministrazione federale

46 18 9

Altro servizio

3 0

Osservazioni relative alla composizione

10

20

30

40

Osservazioni relative alla necessità e ai compiti

Risultati dell'indagine del CPA, n. 3.1.5, Q28; N=79.

43 44 45 46

Risultati dell'indagine del CPA, n. 3.1.5, Q31.

Parere della CaF del 2.5.2022 nell'ambito della consultazione.

RU 2017 6521 Decisione di istituzione della Commissione federale della migrazione del 25.11.2015 (in tedesco).

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In rari casi le decisioni istitutive possono essere consultate sui siti web delle rispettive commissioni. Tuttavia in genere non vengono pubblicate in modo sistematico, il che non è comprensibile per il CPA.

In base alle affermazioni di una parte delle persone interpellate, al momento del rinnovo integrale chi è membro di una commissione viene generalmente reinserito nell'elenco a meno che si dimetta oppure non possa più essere nominato a causa dei limiti temporali del mandato. Come ha rivelato il sondaggio effettuato presso le segreterie, i posti vacanti vengono occupati in base a proposte presentate dalla commissione medesima, dall'Amministrazione federale, dalle segreterie delle Commissioni e in alcuni casi anche da gruppi di interesse47. Le segreterie generali dei dipartimenti difficilmente propongono nuovi membri, ma controllano sempre più spesso la composizione delle commissioni prima delle nomine (cfr. fig. 2). Tutte le persone interpellate presso le segreterie generali hanno assicurato di richiamare l'attenzione delle segreterie delle commissioni sull'importanza dei criteri stabiliti dalla LOGA.

Tuttavia i dipartimenti esaminano con diversi livelli di accuratezza la conformità delle proposte ai requisiti di legge, come è emerso dai colloqui con le segreterie generali.

Nel caso del DFAE i legami di interesse sono verificati dal Compliance-Office, mentre in altri casi i legami di interesse sono registrati a livello puramente amministrativo e non vengono verificati in particolare a causa dell'elevato numero di persone coinvolte. Presso il DATEC si sta cercando di sensibilizzare attivamente le segreterie e le presidenze affinché sollecitino i membri in merito all'importanza di dichiarare correttamente e aggiornare regolarmente i propri legami di interesse.

La CaF ha affermato che provvede a segnalare i casi in cui i criteri relativi alla lingua e al genere non sono rispettati. Inoltre fornisce un supporto specialistico e organizzativo al processo di nomina.

Secondo le dichiarazioni rilasciate durante le interviste, le segreterie delle commissioni forniscono alla CaF per il tramite dei dipartimenti ed entro i tempi stabiliti le necessarie informazioni sulle commissioni e le proposte di nomina, comprese le pertinenti relazioni d'interesse.

3.5

Le commissioni obsolete non vengono soppresse

Questo sottocapitolo si sofferma sui processi relativi alla soppressione di commissioni che non forniscono più alcuna prestazione.

Dal sondaggio effettuato presso le segreterie e dall'esame dei casi di studio è emerso che alcune commissioni non si riuniscono quasi mai oppure non si riuniscono affatto.

In alcuni casi le commissioni si riuniscono solo perché sono ancora esistenti e non perché devono svolgere un compito specifico. Alcune persone interpellate in qualità di commissari non erano più consapevoli di essere membri di una commissione.

In alcuni casi relativi al rinnovo integrale del 2018, come ad esempio nel caso della Commissione per l'armonizzazione delle imposte dirette della Confederazione, dei

47

Risultati dell'indagine del CPA, n. 3.1.5, Q26.

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Cantoni e dei Comuni (CAID)48 (cfr. esempio 2), della FaKo49 (cfr esempio 3) e di alcune altre commissioni menzionate nei commenti del sondaggio, i dipartimenti non hanno presentato una richiesta di soppressione anche se la loro funzione di consulenza permanente dovrebbe essere messa in discussione. Le ragioni per la mancata soppressione delle commissioni sono diverse. Ad esempio si intravvede la possibilità che prossimamente le commissioni possano svolgere determinate attività per le quali si reputa opportuno fare capo a strutture già esistenti. Inoltre le persone interpellate hanno affermato che la base giuridica speciale su cui poggiano alcune commissioni rappresenta un ostacolo, perché la loro eliminazione richiederebbe un oneroso adeguamento di legge (consultazione, messaggio, dibattiti parlamentari). Tuttavia il Consiglio federale, come indicato nel pertinente messaggio, potrebbe sopprimere commissioni con compiti consultivi, comprese quelle istituite in base a una legislazione speciale, in virtù delle sue competenze di carattere organizzativo di cui all'articolo 8 capoverso 1 LOGA, se giungesse alla conclusione che l'adempimento del compito corrispondente è più adeguatamente assicurato all'interno dell'Amministrazione federale, oppure potrebbe aggregare determinate commissioni. Il Consiglio federale ha affermato che a tal fine intende utilizzare maggiormente le sue competenze in materia organizzativa, al fine di adattare rapidamente il numero di commissioni alle esigenze in evoluzione50.

Esempio 2: nessuna attività della CAID La Commissione per l'armonizzazione delle imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni (CAID) provvede a osservare e ad esaminare l'evoluzione del diritto fiscale, definisce un eventuale necessità di legiferare e presenta le relative proposte. Esprime anche un parere in merito ai progetti e ai rapporti importanti in ambito fiscale.

Fra il 2016 e il 2019 la commissione non si è mai riunita. L'Amministrazione non ha indicato alcuna prestazione da richiedere alla commissione. Nel 2020 la commissione ha tenuto una seduta incentrata sulla ricerca di nuove tematiche da esaminare.

Esempio 3: nessuna attività della FaKo La Commissione peritale federale incaricata di valutare l'idoneità alla terapia dei criminali internati a vita (FaKo) valuta, su incarico della competente autorità di esecuzione delle pene, se vi sono nuove conoscenze che permettano di prevedere che una persona internata a vita possa essere curata in modo da non costituire più un pericolo per la collettività.

48 49 50

Decisione di istituzione della Commissione per l'armonizzazione delle imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni del 5.12.2014 (in tedesco).

Decisione di istituzione della Commissione peritale federale incaricata di valutare l'idoneità alla terapia dei criminali internati a vita del 5.12.2014 (in tedesco).

Messaggio del 12 settembre 2007 sul riordinamento delle commissioni extraparlamentari (FF 2007 6027, in particolare 6034, 6046).

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Dopo la sua istituzione nel 2014, la commissione non è stata chiamata a valutare alcun caso. Attualmente in Svizzera vi è una sola persona internata a vita. La commissione si riunisce una volta all'anno per consentire gli scambi fra i membri.

3.6

Le commissioni sono composte da persone competenti e adempiono ampiamente le disposizioni legali

Il CPA ha esaminato composizione delle commissioni in base alle pertinenti disposizioni relative alla rappresentanza dei sessi, delle comunità linguistiche ecc. e alle risposte del sondaggio sulle competenze dei membri.

Come menzionato al numero 2.1, le disposizioni pertinenti precisano alcuni criteri da soddisfare nella composizione delle commissioni. Considerati i loro compiti, nelle commissioni devono essere rappresentati in modo equilibrato i due sessi, le lingue, le regioni, i gruppi d'età e i gruppi d'interesse (art. 57e cpv. 2 LOGA).

Con il rinnovo integrale del 2019 è stata raggiunta una rappresentanza di genere più equilibrata, con una quota femminile del 45 per cento, rispetto al rinnovo integrale 2015 (39 per cento)51. Secondo le persone interpellate, l'aumento della percentuale di donne è dovuto principalmente alle pressioni esercitate dalle segreterie generali e alle istruzioni emanate dalla CaF. In dieci commissioni, la percentuale di donne è inferiore al 30 per cento stabilito dall'ordinanza52. In due commissioni, gli uomini sono sottorappresentati. Nella maggior parte dei casi, il rapporto non è rispettato con uno scarto minimo (27­29 per cento). Le deroghe sono giustificate principalmente dal fatto che non ci sono quasi donne o uomini che lavorano nei rispettivi settori professionali53.

La rappresentanza delle comunità linguistiche è rimasta stabile durante l'ultimo rinnovo integrale, con il francese che rappresenta il 25 per cento, l'italiano il 9 per cento e il romancio l'1 per cento54. Per quanto possibile, nelle commissioni extraparlamentari devono essere rappresentate persone di lingua tedesca, francese e italiana e occorre adoperarsi affinché vi sia un rappresentante di lingua romancia (art. 8cbis capoverso 1 OLOGA). Circa l'87 per cento delle commissioni ha una composizione linguistica equilibrata conforme a questi requisiti. Le ragioni fornite per le deroghe sono generalmente plausibili. Nella maggior parte dei casi si afferma che il Ticino ha troppo pochi esperti che soddisfano il profilo richiesto. Talvolta si è precisato che è stata data priorità ai requisiti di genere55.

Non ci sono disposizioni nelle leggi e nelle ordinanze per quanto riguarda la rappresentanza dei membri dell'Assemblea federale. Tuttavia in base al principio della separazione dei poteri le istruzioni della CaF concernenti il rinnovo integrale delle

51 52 53 54 55

Rapporto sul rinnovo integrale, 4117.

Rappresentanza minima di donne e di uomini in una commissione conformemente all'art. 8c cpv. 1 OLOGA.

Rapporto sul rinnovo integrale, 4146 segg.

Rapporto sul rinnovo integrale, 4122.

Rapporto sul rinnovo integrale, 4553.

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commissioni extraparlamentari56 stabiliscono che i membri del Consiglio nazionale o del Consiglio degli Stati possono essere eletti nelle commissioni consultive solo in casi eccezionali. Attualmente, solo tre commissioni amministrative annoverano ancora un membro del Parlamento e le relative motivazioni sono indicate nel rapporto concernente il rinnovo integrale57.

I dipendenti dell'Amministrazione federale possono essere nominati membri di una commissione solo in singoli casi motivati (art. 57e cpv. 3), ma attualmente 90 dipendenti operano come membri all'interno di 38 commissioni (su un totale di 84). Non si tratta quindi più solo di casi eccezionali, come previsto dalla legge. Nel caso della Commissione degli appalti pubblici Confederazione-Cantoni (CAPCC) tutti i membri nominati dal Consiglio federale sono dipendenti dell'Amministrazione federale. Per il CPA non è chiaro il motivo per cui questo organismo è stato comunque istituito come commissione extraparlamentare. I dipendenti federali sono nominati in base a una legislazione speciale all'interno di 18 commissioni, mentre vi sono membri che lavorano presso istituti di ricerca federali in 11 commissioni. All'interno di altre commissioni la presenza dei dipendenti è motivata con riferimento all'importanza dell'Amministrazione federale nella rispettiva area di competenza. La maggior parte delle ragioni addotte per la presenza di dipendenti federali appare plausibile. Tuttavia queste ragioni sono indicate, secondo il CPA in modo non opportuno, unicamente nei documenti elaborati nell'ambito della proposta presentata al Consiglio federale58 e non sono indicate nel rapporto sul rinnovo integrale.

La durata della funzione di membro di una commissione è limitata a 12 anni. In casi debitamente motivati il Consiglio federale può prolungarla fino a 16 anni a massimo. (art. 8i cpv. 1 e cpv. 2 OLOGA). La limitazione della durata della funzione non si applica agli impiegati della Confederazione (art. 8i cpv. 3 OLOGA). Inoltre all'interno di 43 commissioni sono stati rilevati da uno a quattro membri il cui mandato è stato prolungato per vari motivi. Le ragioni addotte sono per lo più un elevato livello di competenza, una grande esperienza specifica, la continuità, la specificità individuale oppure il ruolo chiave all'interno di un'associazione (si veda
anche il n. 3.1). Occasionalmente per giustificare il prolungamento di un mandato vengono menzionati anche motivi legati al sesso o alla lingua. Nel complesso le motivazioni appaiono plausibili.

Vi sono anche 19 commissioni che contano un numero di membri superiore al massimo legale di 15 membri. In 9 casi il numero più elevato di membri è prescritto dalla legge. In altri tre casi la ragione addotta è che, a causa dell'importanza dell'area politica di cui la commissione è responsabile, è necessario che sia rappresentato un più ampio spettro di interessi e infine in tre casi il numero massimo non può essere rispettato a causa dell'integrazione di diverse commissioni (secondo l'art. 8d cpv. 2 OLOGA). Le deroghe sono quindi giustificate nel rispetto delle pertinenti disposizioni.

56 57 58

Istruzioni concernenti il rinnovo integrale (2019).

Rapporto sul rinnovo integrale, 4558.

CaF (2018): Überprüfung der ausserparlamentarischen Kommissionen 2018; Angehörige der Bundesverwaltung als Mitglieder/Ersatzmitglieder in ausserparlamentarischen Kommissionen. Beilage 11 zum Antrag an den Bundesrat zur Überprüfung der ausserparlamentarischen Kommissionen 2018 zuhanden des Bundesrates.

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La valutazione non ha affrontato la questione della rappresentazione adeguata dei gruppi di interesse, delle regioni e delle fasce di età nelle commissioni. Il CPA ha esaminato le questioni fondamentali relative alla rappresentanza dei vari interessi, ma non è ha potuto effettuare una valutazione sistematica e documentabile59. Non è inoltre stata oggetto d'esame la conformità alle disposizioni concernenti le assunzioni presso l'Amministrazione federale60, poiché tali disposizioni non sono solitamente importanti per la nomina di membri delle commissioni consultive o lo sono solo in casi eccezionali.

Secondo i risultati dei due sondaggi, l'Amministrazione si impegna a individuare persone competenti per la formazione delle commissioni ma il processo di selezione non è sempre compreso dai membri delle commissioni61. Complessivamente il 96 per cento dei membri e il 99 per cento delle segreterie interpellati hanno affermato di condividere pienamente o tendenzialmente l'opinione che le commissioni consultive siano composte da specialisti in grado di fornire un contributo all'adempimento dei compiti di competenza della commissione pertinente62. Il timore che i requisiti relativi alla composizione possano compromettere la qualità del lavoro (cfr. n. 3.1) non sembra quindi per nulla giustificato.

4

Prestazioni delle commissioni consultive

L'analisi delle prestazioni fornite dalle commissioni e dei relativi costi è stata effettuata sulla base dei criteri elencati nell'allegato 2, che comprendono lo scopo e la legalità delle prestazioni fornite, l'adeguatezza dei costi e dei compensi per i membri, nonché la proporzionalità di tali costi rispetto ai costi delle segreterie.

Nella sua valutazione il CPA ha rilevato che le prestazioni fornite dalle commissioni sono considerate di buona qualità, ma non sempre soddisfano le esigenze dell'Amministrazione (n. 4.1). La maggior parte delle commissioni fornisce una consulenza permanente (n. 4.2). La maggior parte dei costi deriva dall'attività delle segreterie e non dall'operato dei membri delle commissioni e le prime svolgono pure un ruolo centrale nella fornitura delle prestazioni (n. 4.3). Le remunerazioni piuttosto basse previste per i membri portano al pagamento non trasparente di indennità giornaliere supplementari (n. 4.4).

4.1

Le prestazioni fornite sono di buona qualità ma non sempre rispondono a un bisogno dell'Amministrazione.

Il CPA ha esaminato la qualità delle prestazioni fornite dalle commissioni, valutando se e in che misura poggiano su basi materiali solide, sono presentate ai destinatari in 59 60 61 62

Per la rappresentanza dei vari interessi cfr. anche la Mo. Jositsch 21.3613.

Art. 23 e 24 dell'ordinanza del 3 luglio 2001 sul personale federale (OPers; RS 172.220.111.3).

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.2, Q5_2, Q5_3; n. 3.1.1, Q5_2, Q5_3.

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.2 Q5_4; n. 3.1.1, Q5_4.

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modo adeguato e tempestivo e rispondono a un bisogno effettivo dell'Amministrazione.

I sondaggi hanno rilevato che le prestazioni fornite dalle Commissioni poggiano su basi materiali solide e ampiamente riconosciute. In questo contesto il grado di soddisfazione delle segreterie è ancora più elevato di quello espresso dai membri delle commissioni63. L'assetto organizzativo della commissione extraparlamentare consente di scambiare valutazioni e opinioni diverse e offre ai gruppi di interesse, ad esempio, nell'ambito di modifiche delle basi giuridiche, la possibilità di partecipare a un processo64, coordinando meglio e per tempo i loro interessi. Fra le commissioni esaminate nei casi di studio, la FaKo e la CAID due non hanno fornito alcuna prestazione durante il periodo di osservazione (cfr. n. 3.5)65.

Stando alle indicazioni fornite dai dipendenti dell'Amministrazione nell'ambito dei casi di studio, le prestazioni delle commissioni sono fornite secondo modalità adeguate ai vari destinatari (pubblico, Amministrazione federale ecc.)66 e di regola anche tempestivamente67. Le scadenze entro le quali devono essere fornite determinate prestazioni, come la pubblicazione di un rapporto, sono stabilite dalle commissioni. A volte la preparazione dei rapporti può anche richiedere anni di lavoro, come nel caso del rapporto della Commissione federale per la lotta contro il rumore (CFLR) sui valori limite per il rumore del traffico stradale, ferroviario e aereo (esempio 4)68. Ciò può essere dovuto alla complessità dell'argomento e/o al ritmo delle sedute delle commissioni (al massimo quattro, cinque all'anno). La pressione temporale è maggiore, ad esempio, quando le commissioni devono discutere interventi parlamentari, ma nei casi esaminati esse hanno comunque rispettato le scadenze.

Esempio 4: raccomandazioni della CFLR Il 9 dicembre 2021, la Commissione federale per la lotta contro il rumore (CFLR) ha pubblicato il suo rapporto sui valori limite per il rumore del traffico stradale, ferroviario e aereo. D'intesa con l'Ufficio federale dell'ambiente (UFAM), la Commissione dapprima avviato nel 2007 un esame dello stato delle conoscenze e successivamente si è soffermata sullo sviluppo di metodi di misurazione adeguati.

Nel 2018 sulla base di conoscenze scientificamente accertate la commissione ha elaborato il
suo rapporto che comprende anche varie raccomandazioni.

Il rapporto ha lo scopo di fornire al Consiglio federale i mezzi necessari per definire il sistema di valori limite in Svizzera e, se necessario, per adeguare i valori limite del rumore in modo che soddisfino le pertinenti disposizioni legali.

63 64 65 66 67 68

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.2, Q6_1, Q6_2; n. 3.1.1 Q6_1, Q6_ 2.

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.2, Q5_9, Q5_10, Q_15; n. 3.1.1 Q5_9, Q5_10, Q_15.

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.1a.

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.1b.

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.2, Q6_3; n. 3.1.1, Q6_3.

CFLR (2021): Valori limite per il rumore del traffico stradale, ferroviario e aereo, Raccomandazioni della Commissione federale per la lotta contro il rumore CFLR.

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Le prestazioni fornite dalle commissioni, con eccezioni come la FaKo o la CAID, rispondono fondamentalmente a un bisogno effettivo dell' Amministrazione69. La valutazione delle prestazioni fornite dalla CFM è però controversa. La Segreteria di Stato della migrazione (SEM) afferma di non aver bisogno della consulenza della CFM perché è riuscita a sviluppare un contatto diretto con le parti interessate. Commissioni come la Commissione federale per le questioni familiari (COFF) e la Commissione svizzera per l'UNESCO (CSU) lavorano, come indicato nella decisione istitutiva, con riferimento a questioni che emergono in ambito sociale e scientifico, come il congedo parentale e l'educazione nella prima infanzia, al fine di farle conoscere all'Amministrazione e ai gruppi di interesse pertinenti. Sovente gli argomenti riguardano diversi uffici a livello federale e nessuno di questi uffici esprime con chiarezza la necessità di beneficiare delle relative prestazioni. Dal momento che le commissioni sono istituite dal Consiglio federale fondandosi su indicazioni di base provenienti dall'Amministrazione, il governo stesso assume la responsabilità di assicurare che i compiti indicati nelle decisioni istitutive rispondano ai propri bisogni70. Il Consiglio federale e l'Amministrazione evidentemente non assumono sempre in modo coerente tale responsabilità.

Nell'ambito dei casi di studio concernenti commissioni con un orientamento più tecnico, l'Amministrazione ha giudicato molto elevata la qualità delle prestazioni, mentre la valutazione è risultata un po' più critica per le commissioni con un orientamento più consultivo71. Ciò può essere spiegato anche dal fatto che le seconde spesso si rivolgono direttamente ad altri gruppi di destinatari, in particolare al pubblico.

4.2

Le prestazioni delle commissioni sono conformi alla legge

Per quanto riguarda la conformità alle disposizioni di legge, il CPA ha esaminato in particolare se le prestazioni e le modalità di comunicazione delle commissioni sono conformi alle decisioni istitutive e se le prestazioni fornite rientrano nella nozione di consulenza permanente.

Le prestazioni fornite dalle Commissioni consultive corrispondono generalmente ai compiti indicati nelle decisioni istitutive e possono essere ritenute conformi alla legge72. La FaKo non ha potuto esercitare la sua attività principale poiché non sono state presentate richieste di valutazione relative all'idoneità alla terapia dei criminali internati a vita; eppure avrebbe potuto comunque occuparsi di fornire informazioni in merito a nuove conoscenze scientifiche e alla necessità effettuare ulteriori attività di ricerca scientifica, come precisato nella decisione istitutiva.73.

Circa il 10 per cento dei membri e delle segreterie reputa che alcune prestazioni delle Commissioni consultive non rientrino nella nozione di consulenza permanente (cfr.

fig. 3). Questo è più o meno in linea con la constatazione del CPA secondo cui per 69 70 71 72 73

Risultati dell'indagine del CPA, n. 3.1.1, Q6_6.

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.1e.

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.1d.

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.2, Q5_6; n. 3.1.1, Q5_6.

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.2b.

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circa un decimo delle decisioni istitutive l'attività di consultazione permanente risulta poco evidente oppure quasi inesistente (cfr. n. 3.3). Dai casi di studio è emerso che sei commissioni svolgono concretamente compiti che corrispondono effettivamente a un ruolo di consulenza permanente74. Nei casi della FaKo e della CAID il fatto di non aver fornito alcuna prestazione nel periodo in esame può mettere in dubbio che sussista effettivamente un compito di consultazione permanente. Nel caso di commissioni senza un chiaro legame con un servizio dell'Amministrazione federale come la COFF, è anche evidente che in base alle loro prestazioni la funzione di consultazione permanente sussiste solo in base a un'accezione molto ampia, perché non c'è quasi alcuno scambio (cfr. n. 3.1) tra Amministrazione federale o Consiglio federale e commissione.

Figura 3 Prestazioni fornite regolarmente al Consiglio federale e all'Amministrazione La commissione fornisce regolarmente prestazioni al Consiglio federale e all'Amministrazione federale 2%

Secondo i membri (N=1017)

61%

Secondo le segreterie (N=77)

24%

69%

0%

20%

pienamente d'accordo per nulla d'accordo

7%

21%

40%

60%

tendenzialmente d'accordo non so/non corrisponde

80%

6%

6%

4%

100%

tendenzialmente non d'accordo

Risultati del sondaggio del CPA, n. 1.2.2, Q5_5; n. 2.2.1, Q5_5.

Secondo le segreterie e i membri delle commissioni, la maggior parte delle informazioni fornite al pubblico dalle commissioni consultative è conforme ai requisiti stabiliti nelle decisioni istitutive. Questa considerazione non è condivisa da circa 12 per cento delle segreterie e 14 per cento dei membri interpellati75. Da alcuni colloqui individuali con il CPA è emerso che le commissioni spesso utilizzano troppo poco il loro margine di manovra in quest'ambito. L'esame dei casi di studio ha anche mostrato che le commissioni che trasmettono informazioni al pubblico interpretano in vari modi il principio della riservatezza sancito nelle decisioni istitutive76, in particolare per 74 75 76

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.2a.

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.2, Q5_7; n. 3.1.1, Q5_7.

Cfr. ad esempio: decisione di istituzione della CFM del 25.11.2015, decisione di istituzione della Commissione federale contro il razzismo (CFR) del 27.11.2019.

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quanto riguarda le questioni politiche77. Una commissione politicamente indipendente ai sensi dell'articolo 57b lettera c LOGA dovrebbe essere autorizzata a fornire direttamente informazioni, in quanto ciò sottolinea la sua indipendenza78. Tuttavia l'opportunità di intrattenere stretti scambi con l'Amministrazione federale rimane un elemento basilare e in genere nei casi esaminati tali scambi hanno effettivamente avuto luogo, senza per questo limitare l'indipendenza delle commissioni.

4.3

La maggior parte dei costi è generata dalle segreterie

Per quanto riguarda l'adeguatezza delle spese delle commissioni rispetto a quelle delle segreterie si è proceduto a esaminare se la maggior parte dei costi venga generata dalle commissioni medesime, se questo sia in linea con i loro compiti e se il supporto delle segreterie sia principalmente di natura amministrativa.

Le segreterie delle commissioni sono gestite da un servizio dell'Amministrazione federale centrale (art. 8i cpv. 1 OLOGA) e assumono un ruolo centrale nel processo di rinnovo integrale delle commissioni e nella preparazione delle riunioni. In molti casi svolgono compiti che vanno oltre quelli puramente amministrativi79. Nella maggior parte delle commissioni vi è uno scambio regolare tra i membri e la segreteria, di regola in particolare tra la presidenza e la segreteria. Le segreterie forniscono apporti di rilievo che vengono poi discussi dalla commissione. I membri interpellati hanno elogiato le loro segreterie scientifiche e hanno sottolineato che esse sono indispensabili affinché la commissione possa operare con successo e intrattenere buone relazioni con l'Amministrazione federale80. Senza queste risorse, secondo gli intervistati, la maggior parte delle commissioni non sarebbe in grado di fornire prestazioni pari a quelle attuali. Nel caso della Commissione federale contro il razzismo (CFR) (si veda l'esempio 5) ciò è particolarmente evidente dato che la segreteria, come indicato nella decisione istitutiva81, svolge un'attività di base a supporto della Commissione82. L'entità delle risorse messe a disposizione di una segreteria e il genere di compiti attribuiti a una commissione sono aspetti che competono ai servizi amministrativi pertinenti e devono essere adeguati in funzione delle esigenze di quest'ultimi.

Esempio 5: segreteria della CFR La segreteria della Commissione federale contro il razzismo (CFR) è composta attualmente da sette persone, quattro delle quali sono occupate in modo permanente.

Oltre all'organizzazione delle riunioni della commissione, la segreteria, caratterizzata da un orientamento scientifico, si occupa di analisi relative alla discrimi-

77 78 79 80 81 82

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.2c.

Uhlmann (2022): perizia breve, marg. 27.

Risultati dell'indagine del CP; n. 2.1.2, Q5_8; n. 3.1.1, Q5_8.

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.2d.

Decisione di istituzione della Commissione federale contro il razzismo CFR del 27.11.2019.

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 7.2.5.

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nazione razziale ed esamina pure fatti concreti. Risponde anche alle richieste dei cittadini e, secondo le circostanze, offre consulenza legale.

Secondo i membri e le segreterie delle commissioni, la partecipazione di collaboratori dell'Amministrazione federale alle sedute è in generale limitata allo stretto necessario83.

Circa il 56 per cento dei costi delle commissioni consultive sono generati dalle segreterie (vedi fig. 4)84. La quota per le singole commissioni varia tra zero e cento per cento e bisogna quindi considerare che i costi di segreteria non sono registrati in modo uniforme85. Se si osserva la panoramica dei costi si notano ad esempio commissioni che non si sono riunite ma hanno comunque registrato costi di segreteria e commissioni che si sono riunite ma hanno riportato costi di segreteria esigui o inesistenti. Le commissioni con i costi totali più elevati presentano solitamente una quota di segreteria maggiore rispetto a quelle con costi totali più bassi, vale a dire che sono le segreterie e non i membri i principali fattori di costo. Ciò è dovuto alle dimensioni (fino a sei persone) e alla professionalità delle segreterie. La determinazione dei costi può essere difficile per quelle segreterie in cui il lavoro per le commissioni è svolto a tempo parziale da collaboratori che si occupano anche di altri compiti. È il caso della CFP, che dispone di un segretario che lavora sempre in questo ambito (piano pandemico) presso la sezione pertinente dell'Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP).

Figura 4 Costi delle commissioni 2016 e 2017 secondo le categorie di costo

14% 31%

56% Remunerazione dei membri Costi delle segreterie Mezzi materiali per le commissioni

CaF (2019): Informationsnotiz an den Bundesrat zum Kostenaufwand der ausserparlamentarischen Kommissionen 2016 und 2017 (in tedesco).

83 84

85

Risultati dell'indagine del CPA, n. 1.2.5, Q17_8; n. 3.1.5, Q17_8.

CaF (2019): Informationsnotiz an den Bundesrat zum Kostenaufwand der ausserparlamentarischen Kommissionen 2016 und 2017. Ulteriori dati sono menzionati nel rapporto Strategos (n. 4.4b).

Non includono anche i costi sostenuti dalle segreterie generali nell'ambito del rinnovo integrale.

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Se si esamina tale ripartizione degli oneri in base ai summenzionati principi stabiliti in origine dal CPA, i costi non possono essere considerati adeguati. Gli oneri generati dalle segreterie sono superiori a quelli dei membri delle commissioni e l'attività delle segreterie va ben al di là dell'espletazione di semplici compiti amministrativi. Tuttavia è proprio il fatto che le segreterie, oltre alle attività amministrative, forniscano anche un supporto di carattere materiale che nella valutazione è stato considerato fondamentale affinché tali commissioni di milizia siano effettivamente in grado di fornire prestazioni di buona qualità.

4.4

Le indennità sono esigue, quindi sono versate indennità giornaliere aggiuntive e ciò non risulta trasparente

Il CPA valuta l'onere di lavoro considerando se e in che misura i membri delle commissioni hanno la possibilità svolgere i loro compiti sotto forma di occupazione accessoria e se le indennità giornaliere costituiscono un compenso adeguato. Inoltre viene considerata anche l'organizzazione del lavoro, in particolare la pianificazione, la conduzione delle riunioni e l'istituzione di gruppi di lavoro.

Le commissioni amministrative elaborano un piano delle loro attività ordinarie solitamente concordato all'inizio del mandato e pianificano le riunioni a scadenza annuale. Secondo i membri delle commissioni e le segreterie, l'onere di lavoro effettivo delle commissioni corrisponde solitamente a quanto stabilito nel piano di lavoro e viene modificato solo in casi isolati previa consultazione della presidenza e/o della segreteria86.

I membri e le segreterie interpellate affermano che la maggior parte delle sedute sono gestite in modo efficiente dalle presidenze e vengono ben preparate dalle segreterie87.

Di norma i gruppi di lavoro vengono istituiti in modo mirato per approfondire argomenti specifici all'interno di una commissione e di solito apportano anche un valore aggiunto88.

I membri delle commissioni e le segreterie ritengono generalmente che il carico di lavoro delle commissioni sia piuttosto elevato, soprattutto per la presidenza, ma ancora sostenibile nell'ambito di un sistema di milizia89. Va comunque notato che un numero non trascurabile di membri svolge il lavoro della Commissione nell'ambito della propria attività lavorativa in virtù di un ruolo di delegato appartenente a un gruppo di interesse. Metà dei membri ritiene che le indennità giornaliere corrisposte siano adeguate all'onere di lavoro, mentre l'altra metà le considera esigue (cfr. fig. 5). Per il lavoro viene corrisposta un'indennità giornaliera fra i 300 e i 500 franchi svizzeri, secondo le competenze richieste ai membri e i compiti attribuiti alla commissione (art. 8n cpv. 1 OLOGA). Rispetto alle retribuzioni del settore privato queste indennità sono esigue. Per i rappresentanti di associazioni e Cantoni 86 87 88 89

Risultati dell'indagine del CPA, n. 1.2.5, Q17_4, Q17_5; n. 3.1.5, Q17_4, Q17_5.

Risultati dell'indagine del CPA, n. 1.2.5, Q17_2, Q17_11; n. 3.1.5, Q17_2.

Risultati dell'indagine del CPA, n. 1.2.5, Q17_6, Q17_7; n. 3.1.5, Q17_6, Q17_7.

Risultati dell'indagine del CPA, n. 1.2.5, Q17_1; n. 3.1.5, Q17_9, Q17_10.

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questo non sembra ostacolare la partecipazione a una commissione, ma per i lavoratori indipendenti ciò può costituire un ostacolo, come dimostrano le risposte alle domande aperte dei sondaggi. Tuttavia le indennità giornaliere piuttosto esigue non impediscono che le commissioni siano composte in modo equilibrato e con persone competenti (cfr. n 3.5).

Figura 5 Valutazione della remunerazione in relazione all'onere di lavoro richiesto

Troppo bassa

17%

Piuttosto bassa

27%

Adeguata

42%

Piuttosto elevata

2%

Troppo elevata

1%

Non so

11% 0%

10%

20%

30%

40%

Risultati dell'indagine del CPA, n 2.1.5, Q15; N=1006.

Circa la metà delle commissioni versa diarie supplementari in base all'elevato onere di lavoro richiesto90, ad esempio per lo studio dei documenti, o in relazione ad altre spese aggiuntive, soprattutto per la presidenza. Il pagamento delle diarie supplementari è regolato dall'articolo 8o capoverso 4 OLOGA. Il sondaggio svolto presso le segreterie mostra che più di un quarto delle commissioni che versano diarie supplementari lo fanno per oltre la metà dei giorni di seduta91. Le diarie supplementari possono essere chiaramente giustificate soprattutto per i membri della presidenza e corrispondono a differenze importanti relative all'onere di lavoro richiesto ai singoli membri e delle diverse commissioni. L'indagine effettuata dalla CaF presso i dipartimenti prima del rinnovo integrale del 201992 rileva solo i costi totali delle diarie e non consente quindi di determinare in quali casi e in che misura erano versate diarie supplementari.

90 91 92

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.5, Q16; n. 3.1.5, Q16.

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.5, Q16; n. 3.1.5, Q16.

CaF (2019): Informationsnotiz an den Bundesrat zum Kostenaufwand der ausserparlamentarischen Kommissionen 2016 und 2017.

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5

Utilizzazione delle prestazioni da parte dell'Amministrazione

Questo capitolo illustra in che modo l'Amministrazione fa uso delle prestazioni fornite dalle commissioni. Il CPA ha valutato se le prestazioni di consulenza sono prese in considerazione in modo appropriato, in che misura tali prestazioni sono effettivamente utilizzate e anche se il mancato utilizzo delle prestazioni è stato adeguatamente motivato (cfr. l'elenco dei criteri di valutazione nell'allegato 2).

La valutazione del CPA indica che i destinatari delle prestazioni non sono chiaramente identificabili per tutte le commissioni (n. 5.1). Le prestazioni fornite sono utilizzate dall'Amministrazione anche se ciò non risulta sempre evidente a un osservatore esterno (n. 5.2).

5.1

I destinatari delle prestazioni non sono definiti chiaramente per tutte le commissioni

Per verificare se le prestazioni delle commissioni vengono adeguatamente prese in considerazione, il CPA ha esaminato in particolare se i destinatari delle prestazioni sono chiaramente determinati all'interno dell'Amministrazione e intrattengono scambi con la commissione pertinente.

Per la maggior parte delle segreterie interpellate sussiste chiarezza in merito ai destinatari delle prestazioni. I membri della commissione condividono tale opinione, anche se in misura minore93. In via principale le prestazioni sono destinate alle singole unità amministrative a cui la commissione è assegnata94. Di norma la segreteria della commissione è soggetta a tale unità amministrativa. Tuttavia per alcune commissioni, la gamma dei destinatari è più ampia: la CFR e la CSU si rivolgono ad esempio a varie unità amministrative e ai Cantoni. La CFM dal canto suo si rivolge alle istituzioni e alle organizzazioni che si occupano di migrazione e integrazione, nonché ai beneficiari di contributi di progetto e ad altre unità amministrative. La FaKo si rivolge alle persone condannate o alle autorità di esecuzione delle pene95. Tra le commissioni esaminate nei casi di studio, il destinatario delle prestazioni della COFF è quello meno chiaramente definito, poiché il lavoro della commissione riguarda diverse unità amministrative a livello federale.

Per le commissioni che svolgono un'attività regolare, gli scambi con l'Amministrazione inerenti alle prestazioni avvengono in modo continuo96. Sovente, o almeno di tanto in tanto, l'Amministrazione presenta richieste e incarica una commissione di svolgere dei mandati97. Le segreterie delle commissioni assumono un ruolo centrale nel mantenere i contatti con gli uffici competenti dell'Amministrazione (cfr. anche 93 94 95 96 97

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.2, Q7_1; Risultati dell'indagine del CPA, n. 3.1.1, Q7_1.

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, Risultati dell'indagine del CPA, n. 5.5a.

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.5a.

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.5b.

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.2, Q7_3; n. 3.1.1, Q7_3.

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n. 4.3). Secondo i membri delle commissioni e le segreterie interpellati, gran parte dell'Amministrazione dispone delle conoscenze necessarie per valutare le implicazioni relative alle prestazioni fornite dalle commissioni98.

5.2

L'amministrazione utilizza le prestazioni, anche se ciò non risulta sempre visibile

Questo sottocapitolo esamina se l'Amministrazione utilizza effettivamente le prestazioni delle commissioni o se la mancata utilizzazione di tali prestazioni è motivata in modo appropriato.

In generale l'Amministrazione utilizza le informazioni e le raccomandazioni delle commissioni anche se tale uso non è sistematico e le commissioni ne fanno uso in modo diversificato. Circa un quarto dei membri delle commissioni intervistati reputa che le prestazioni non vengano utilizzate oppure che vi sia unicamente una utilizzazione limitata99. Le segreterie sono meno scettiche a questo proposito, il che secondo il CPA può anche essere dovuto al fatto che, grazie alla maggiore vicinanza all'Amministrazione, esse riescono più facilmente a riconoscere un utilizzo, anche se non direttamente evidente, nell'operato oppure nelle le prestazioni fornite dell'Amministrazione.

I casi di studio hanno fornito esempi di come le informazioni e le raccomandazioni sono confluite nelle decisioni dell'Amministrazione, il che dimostra l'impatto delle commissioni100. Ad esempio i risultati delle deliberazioni della CFP o della CFLR sono stati integrati nelle risposte del Consiglio federale ad alcuni interventi parlamentari101. Le dichiarazioni delle commissioni non vengono riprese testualmente, ma fanno parte delle basi su cui il Consiglio federale e l'Amministrazione fondano le loro risposte. Oltre alle informazioni derivanti dal lavoro di consulenza degli specialisti comprendente anche le precisazioni fornite dalle commissioni, le risposte poggiano anche su considerazioni e apprezzamenti di carattere politico elaborati dal Consiglio federale e dall'Amministrazione.

Gli studi di caso hanno individuato anche modalità di utilizzo diretto delle prestazioni delle commissioni. Nel contesto delle misure COVID-19, ad esempio, la CFR ha assai rapidamente indicato come problematica la chiusura delle aree di stazionamento per i nomadi da parte dei Cantoni. Questo elemento è stato preso in considerazione nell'ordinanza, obbligando i Cantoni a mantenere l'apertura di tali aree e a garantirne la sicurezza102. Altrettanto diretto è stato l'influsso esercitato della CSU sul Piano d'azione svizzero 2016­2023 per il Patrimonio mondiale dell'UNESCO preparato

98

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.2, Q7_4; n. 3.1.1, Q7_4; Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.5c.

99 Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.2, Q7_5; n. 3.1.1, Q7_5.

100 In vari casi le prestazioni fornite dalle commissioni sono utilizzate anche da membri del Parlamento, partiti e gruppi di interesse.

101 Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 7.2.2 e 7.2.4.

102 Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 7.2.5.

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dall'Ufficio federale della cultura, dall'Ufficio federale dell'ambiente (UFAM) e dalla Direzione politica del DFAE103.

Secondo la maggioranza dei membri interpellati, le commissioni ricevono regolarmente un riscontro sulle modalità e sull'entità dell'utilizzo delle loro prestazioni, anche se una importante quota pari al 25 per cento degli interpellati non condivide questa opinione104. Secondo il CPA e in base alle interviste effettuate ciò può essere dovuto al fatto che, da un lato, non è sempre chiaro chi siano i destinatari delle prestazioni e, dall'altro, le prestazioni non sempre corrispondono a un'esigenza dell'Amministrazione (cfr. n. 4.1). Un esempio è il lavoro della COFF sulla questione del congedo parentale che è stato avviato in modo autonomo dalla commissione in base al proprio mandato105. Seppure in questo ambito fra la Commissione e le unità amministrative pertinenti - in particolare l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) - vi sono degli scambi, la tematica riguarda anche altre unità amministrative. In definitiva questa situazione è influenzata anche dalle decisioni istitutive che in parte sono assai generiche e in relazione ai singoli compiti non si ricollegano in modo chiaro a una precisa unità amministrativa. In queste circostanze, caratterizzate da responsabilità poco chiare o dal coinvolgimento di vari attori all'interno dell'Amministrazione federale, non sono presenti le condizioni favorevoli per un'utilizzazione effettiva delle prestazioni di una commissione, in particolare da parte dell'Amministrazione.

In singoli casi è inoltre comprensibile che l'Amministrazione non richieda a una commissione alcuna prestazione oppure che non la coinvolga in determinati processi, contrariamente a quanto previsto dalla decisione istitutiva106. Per quanto concerne la CFP, il fatto che non sia stata coinvolta nella gestione della crisi COVID-19 ha suscitato le critiche del Parlamento e dei media (cfr. esempio 6)107. Attraverso un'analisi dei documenti e una serie di interviste il CPA è giunto alla conclusione che il ruolo poco chiaro della CFP durante la pandemia è da ricollegare principalmente a una decisione istitutiva imprecisa. Come osservato al n. 3.4, le decisioni istitutive vengono verificate solo superficialmente nell'ambito del processo di rinnovo integrale, il che
ha portato a delle incoerenze, come nell'esempio citato.

Esempio 6: mancato coinvolgimento della CFP nel quadro della crisi COVID-19 Dopo lo scoppio della pandemia di COVID-19, il Consiglio federale e l'Amministrazione non hanno praticamente fatto capo alle prestazioni della già esistente Commissione per la preparazione e la risposta alle pandemie (CFP), ma hanno

103 104 105

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 7.2.9.

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.2, Q7_2; n. 3.1.1, Q7_2.

In base alla decisione di istituzione della Commissione federale delle questioni familiari (COFF) del 14.12.2008 la Commissione elabora prospettive in materia di politica familiare, elabora proposte d'attuazione concrete ed esprime un parere sulle proposte di politica familiare.

106 Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.7.

107 Cfr. ad es.: Ip. Herzog «Preparazione e gestione carenti nonostante la Commissione federale per la preparazione e la risposta alle pandemie, il piano pandemico recentemente rielaborato e i primi segnali di allarme dalla Cina» del 5.5.2020 (20.3274).

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creato nuovi organi consultivi108. La decisione istitutiva prevede che la CFP valuti la situazione epidemiologica in caso di pericolo e durante la fase pandemica. Ciò include la preparazione di una valutazione completa della situazione e del rischio, tenendo conto di tutte le pertinenti informazioni nazionali e internazionali disponibili. La valutazione della situazione e dei rischi è compito di un gruppo di specialisti. Questo gruppo è composto da membri della CFP e da esperti esterni e supporta l'Amministrazione federale nelle questioni strategiche e operative nelle situazioni pandemiche. La decisione istitutiva prevede quindi un ruolo attivo della CFP nella gestione della pandemia. Anche nel piano pandemico109, che si concentra però sull'influenza, la CFP assume un ruolo per la valutazione del rischio nella situazione particolare e nella situazione straordinaria e ha il compito di elaborare perizie e fornire consulenza (pag. 19).

Secondo l'UFSP nel lungo periodo di esistenza della CFP non si è mai ipotizzato che la commissione potesse assumere un ruolo operativo. Tuttavia ciò contraddice gli elementi della decisione istitutiva appena menzionati. Inoltre, sempre secondo l'UFSP, le competenze della CFP sono focalizzate sull''influenza. Tale commissione non era quindi l'organo ideale per esaminare determinati aspetti relativi alla COVID-19. D'altra parte la decisione istitutiva prevede che la CFP fornisca consulenza all'Amministrazione federale nell'ambito della preparazione alla pandemia provocata dall'influenza o da altri tipi di virus respiratori. Secondo l'UFSP, un organo come la CFP non avrebbe potuto assumere un ruolo più attivo anche per una questione di risorse a disposizione110. Tuttavia sembra che non tutti i membri condividano questa opinione e alcuni hanno cercato di essere più coinvolti durante la pandemia. L'UFSP ha coinvolto singoli membri per chiarire determinate questioni ma non la Commissione nel suo complesso. Nell'analisi effettata dal CPA, all'interno della CFP è emersa una divergenza di opinioni in merito alla chiarezza con cui è stata informata del proprio compito durante la pandemia di COVID-19.

Il CPA giunge alla conclusione che in base alla decisone istitutiva la CFP avrebbe dovuto assumere un ruolo più centrale nella lotta contro la pandemia, ma nella pratica l'attuazione
di tale principio sarebbe stata difficile. È comunque evidente che non sussiste una concordanza tra i principi stabiliti dalla decisione istitutiva e il ruolo attribuito alla commissione dall'Amministrazione federale e da alcuni membri della CFP.

108 109

Hätte es die Task-Force gar nicht gebraucht? In: Neue Zürcher Zeitung, 18.2.2022.

Decisione di istituzione della Commissione federale per la preparazione e la risposta alle pandemie (CFP) del 14.12.2018.

110 Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 7.2.4.

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6

Mandati esterni come alternativa alle commissioni consultive

Questo capitolo esamina se i compiti conferiti alle Commissioni amministrative potrebbero essere svolti in modo rapido e più efficiente da terzi per conto dell'Amministrazione federale. L'analisi viene effettuata sulla base di criteri di valutazione quali la fattibilità dell'esecuzione dei compiti da parte di terzi nonché l'adeguatezza e l'economicità dell'attribuzione di mandati esterni (vedere l'elenco dei criteri di valutazione nell'allegato 2).

Il CPA constata che solo alcune prestazioni delle commissioni potrebbero essere fornite in modo equivalente nell'ambito di mandati esterni dell'Amministrazione (n. 6.1).

I costi e gli oneri amministrativi connessi con i mandati esterni sarebbero superiori a quelli derivanti dalle commissioni (n. 6.2).

6.1

L'attribuzione di mandati esterni non consentirebbe di ottenere prestazioni equivalenti

Il CPA ha esaminato la possibilità e l'opportunità di ricorre in alternativa all'attribuzione di mandati esterni configurati secondo la natura dei compiti da svolgere.

Attualmente circa il 13 per cento delle commissioni attribuisce regolarmente mandati a terzi per lo svolgimento di perizie (un 30 per cento circa lo fa occasionalmente e un altro 30 per cento non lo fa mai)111. Le prestazioni ottenute mediante mandati esterni sono elaborate dalla rispettiva commissione e apportano quindi un valore aggiunto all'attività dell'Amministrazione112. Ad esempio sulla base di rapporti esterni le commissioni possono elaborare raccomandazioni all'attenzione dell'Amministrazione113.

Le commissioni pianificano e gestiscono i costi di questi mandati in diversi modi.

Alcune commissioni hanno un proprio budget, mentre per altre commissioni tali mandati sono gestiti dalla segreteria o dall'unità amministrativa responsabile. Inoltre dai casi studiati non è emersa alcuna sovrapposizione tra i mandati conferiti dalle commissioni e quelli conferiti dall'Amministrazione stessa, il che indica un livello di coordinamento adeguato114. L'attribuzione di mandati esterni da parte di commissioni consultive sembra essere fondamentalmente appropriata da questo punto di vista.

Circa il 75 per cento delle segreterie interpellate ritiene che l'istituzione di commissioni contribuisca a ridurre il numero di mandati di consulenza115. Infatti la maggior parte delle prestazioni delle commissioni risponde alle esigenze dell'Amministrazione e viene poi effettivamente utilizzata. Dato che in generale le commissioni erogano prestazioni di consulenza richieste dal Consiglio federale e dall'Amministrazione, si

111

112 113 114 115

Le valutazioni dei membri e delle segreterie differiscono l'una dall'altra, motivo per cui qui sono stati inclusi i valori medi. Più gli interpellati hanno affermato di non conoscere dati in merito. Risultati dell'indagine del CPA, n. 1.2.3, Q8; n. 2.2.2, Q8.

Risultati dell'indagine del CPA, n. 1.2.3, Q9_1 e Q9_2; n. 2.2.2, Q9_1 e Q9_2.

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.3c.

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.3d.

Risultati dell'indagine del CPA, n. 3.1.1, Q5_14.

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può presumere che vi sarebbe la necessità di richiedere comunque ad altri operatori almeno per una parte delle prestazioni fornite dalle commissioni (cfr. n. 5 e 6).

I compiti svolti dalle commissioni il cui scopo è quello di coinvolgere precocemente i Cantoni o altre parti interessate (art. 57b lett. b. LOGA, cfr. n. 2.1) difficilmente possono essere adempiti mediante mandati esterni. I compiti delle commissioni che trasmettono conoscenze specifiche all'Amministrazione federale (art. 57b lett. a.

LOGA, cfr. n. 2.1) possono essere invece tendenzialmente conferiti a terzi. Nelle decisioni istitutive il CPA ha rilevato che un quarto delle commissioni opera solo in in relazione a questa seconda componente. Dalle due indagini e dai casi di studio è tuttavia emerso che i compiti delle commissioni non possono praticamente essere conferiti a terzi116. Le ragioni principali di ciò, secondo i sondaggi, sono in particolare che all'interno di in una commissione sono consolidate varie competenze e che la stabilità della sua composizione assicura una buona conoscenza dei relativi argomenti e del contesto117. Un'altra ragione addotta dagli intervistati nei casi di studio è l'indipendenza dei membri di una commissione, dato che essi non dipendono finanziariamente dall'Amministrazione.

Dopo aver esaminato alcuni dossier dei casi selezionati, il CPA condivide la valutazione relativa ai limiti di un adempimento dei compiti da parte di terzi. È importate osservare che anche l'attribuzione di mandati è all'origine di oneri amministrativi e di lavoro per l'Amministrazione, soprattutto nel caso di mandati di portata finanziaria ingente. Le attuali commissioni sono invece attualmente caratterizzate da una certa flessibilità nella fornitura delle prestazioni. Inoltre nell'ambito di un mandato esterno si dovrebbe assicurare l'integrazione di pareri e competenze diversificate oppure che le conoscenze trasmesse vengano perlomeno elaborate successivamente da una commissione. Secondo il CPA nel caso in cui questi processi non vengano più assicurati da una commissione sarebbe necessario disporre di maggiori conoscenze all'interno dell'Amministrazione per accompagnare i mandati e valutarne i risultati.

6.2

I mandati esterni solitamente generano costi più elevati

Questo capitolo esamina, in particolare sulla base di una stima dei costi, se al posto delle commissioni non sia più efficace ricorrere a mandati esterni La quota dei costi generata dai membri delle commissioni è generalmente piuttosto esigua e si aggira attorno al 31 per cento. La maggior parte dei costi dell'attività commissionale è generata dalle segreterie e quindi dai pertinenti servizi di riferimento dell'Amministrazione (cfr. n. 4.3). Un aumento dei mandati esterni comporterebbe un aumento del lavoro connesso con le prestazioni poiché sarebbe necessario redigere i capitolati d'oneri, gestire la procedura di assegnazione e monitorare l'esecuzione dei mandati. È difficile stimare in che misura sarebbe possibile conseguire dei risparmi rispetto agli oneri generati attualmente dalle segreterie.

116

Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.44, Q11; n. 3.1.3, Q11; Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires, n. 5.8a.

117 Risultati dell'indagine del CPA, n. 2.1.4, Q13; n. 3.1.3, Q13.

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Il CPA ha confrontato i costi delle prestazioni di un mandato esterno e quelli di prestazioni fornite da una commissione sulla base di un incarico che poteva essere delimitato in modo relativamente chiaro e quindi essere oggetto di un'offerta di potenziali contraenti in base a un capitolato d'oneri elaborato dal CPA. Si tratta di un rapporto della CFM sul partenariato migratorio tra la Svizzera e la Nigeria (cfr. esempio 7)118.

Esempio 7: stima dei costi del rapporto sul partenariato migratorio Svizzera-Nigeria Il 29 gennaio 2021 la CFM ha pubblicato un rapporto sul partenariato migratorio tra la Svizzera e la Nigeria che valuta le opportunità, i rischi e il potenziale di questo strumento in base a un sopralluogo effettuato in Nigeria da otto membri della Commissione e tre collaboratori della segreteria della CFM, ad altri rapporti e valutazioni e a una serie di colloqui con servizi e dipartimenti coinvolti in Svizzera. Il rapporto include anche delle raccomandazioni.

I costi per l'elaborazione di questo rapporto da parte della CFM sono stati di poco inferiori a 51 000 franchi. In questo importo sono incluse le indennità giornaliere per la preparazione e il seguito del progetto, le spese di viaggio e gli stipendi del personale della segreteria per il supporto al viaggio e per i 15 giorni di lavoro aggiuntivi (base di calcolo: classe salariale 24 al 75% del salario massimo, inclusa l'indennità di residenza di Berna).

Il CPA ha quindi elaborato un capitolato di oneri per la preparazione di un rapporto sullo stesso tema basato su un'indagine in loco. Il capitolato è stato trasmesso a due istituti universitari per una stima dei costi fondata su spese di viaggio e tempistiche analoghi. Gli istituti interpellati hanno stimato un costo di 115 000 rispettivamente 142 000 franchi.

Il confronto effettuato sulla base di questo rapporto indica che le prestazioni di un mandato esterno sarebbero notevolmente più costose. Se si dovesse inoltre assicurare il coinvolgimento di altri gruppi di interesse, i costi del mandato sarebbero ancora più elevati oppure sarebbe necessario che il rapporto dovrebbe venga successivamente discusso all'interno di una commissione, generando ulteriori spese per le indennità giornaliere.

La ragione dei costi inferiori della commissione risiede principalmente nelle esigue indennità
giornaliere. Nel caso della CFM infatti l'indennità giornaliera per un membro della commissione è di 300 franchi svizzeri, che equivale all'incirca a una o due ore di lavoro per un esperto. Inoltre, a differenza degli esperti, i membri della commissione non sono solitamente remunerati per la preparazione e il seguito delle sedute (cfr. n. 4.4). Alcune delle fasi di lavoro fatturate dai potenziali contraenti (ad esempio contattare gli interlocutori o elaborare il rapporto) sono state svolte in gran parte dalla segreteria della CFM e i relativi costi potrebbero essere stati sottostimati, il che potrebbe spiegare parte della differenza.

118

CFM (2021): Partenariato in materia di migrazione Svizzera-Nigeria: opportunità e rischi.

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I risultati delle interviste e delle due indagini indicano, insieme con l'esempio relativo rapporto della CFM, che i costi generati dalle commissioni sono tendenzialmente minori, anche perché tra l'altro, come emerso dalle interviste, i membri delle commissioni hanno già familiarità con l'argomento in questione e necessitano di meno tempo per entrare in materia. L'attribuzione di mandati ha senso quando una commissione non dispone delle conoscenze necessarie alla sua attività. Tuttavia le prestazioni attualmente erogate da una commissione difficilmente possono essere fornite in modo più economico e con la stessa qualità da chi opera in base a un mandato esterno.

7

Conclusioni

Nel complesso il CPA è giunto alla conclusione che la maggior parte delle commissioni consultive sono istituite in modo adeguato e conforme alla legge e sono in grado di adempiere in modo flessibile al loro mandato di consulenza permanente nei confronti del Consiglio federale e dell'Amministrazione federale (n. 7.1). L'esame delle decisioni istitutive ha fatto emergere alcune lacune relative a singole commissioni che possono comportare problemi, in particolare compiti poco chiari e prestazioni che non sono di utilità per l'Amministrazione (n. 7.2). Inoltre, le commissioni obsolete non vengono soppresse (n. 7.3). D'altra parte le commissioni sono composte conformemente alle direttive e i membri sono persone competenti nella relativa materia (n. 7.4).

Le prestazioni sono generalmente di buona qualità e vengono effettivamente utilizzate a condizione che siano chiaramente indirizzate a un destinatario che opera nell'Amministrazione (n. 7.5). La maggior parte dei costi è generata dalle segreterie, che assumono anche un ruolo centrale per il lavoro delle commissioni (n. 7.6). Complessivamente solo pochissimi compiti svolti dalle commissioni potrebbero essere adempiti da operatori esterni, vale a dire che l'attribuzione di mandati non consentirebbe di rinunciare all'attività commissionale (n. 7.7).

7.1

Le commissioni consultive costituiscono uno strumento flessibile

Il CPA osserva che i principi sanciti dalle disposizioni relative all'istituzione delle commissioni e la nozione di consultazione permanente definita in modo assai ampio sono da considerare adeguati. Ciò consente di conferire in modo flessibile alle varie commissioni compiti differenziati secondo i relativi settori d'attività (punto 3.1). Anche i processi relativi all'istituzione e al rinnovo integrale delle commissioni sono complessivamente adeguati. I risultati del riesame delle commissioni previsto nel quadro del rinnovo integrale sono però comparabili solo in misura limitata. Infine le segreterie generali dei dipartimenti reputano costosa e inefficiente la gestione del database dei membri (n. 3.2).

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7.2

Le decisioni istitutive vengono riesaminate solo in modo superficiale

Nelle decisioni istitutive il Consiglio federale definisce il campo di attività delle commissioni. Dato che la base giuridica è formulata in modo molto aperto, tali decisioni giocano un ruolo centrale, ma il loro contenuto non viene quasi mai rivisto e raramente adeguato (n. 3.4). Circa una decisione istitutiva su dieci si discosta dalle relative disposizioni della LOGA in relazione agli obiettivi perseguiti oppure ai principi che reggono il processo di istituzione. Inoltre a volte i compiti non sono definiti con sufficiente chiarezza (n. 3.3), il che può portare all'erogazione di servizi che non sono chiaramente indirizzati a un destinatario specifico all'interno dell'Amministrazione federale (n. 4.1). In definitiva spetta al Consiglio federale e all'Amministrazione federale il compito di assicurare che il campo di attività indicato nella decisione corrisponda alle proprie esigenze (n. 4.2) Il fatto che le decisioni istitutive non vengano rimesse in discussione ha generato un problema evidente in relazione alla situazione con cui è stata confrontata la CFP durante la pandemia di COVID-19. Infatti la CFP non ha assunto praticamente alcun ruolo malgrado la decisione istitutiva annoveri fra i suoi compiti anche la gestione di una pandemia. Questa circostanza può essere attribuita al fatto che l'Amministrazione e una parte della CFP hanno interpretato il ruolo della Commissione in un modo che non corrisponde alle indicazioni contenute nella decisione istitutiva (n. 5.2).

7.3

Le commissioni obsolete non vengono soppresse

Alcune singole commissioni si riuniscono solo raramente o mai. A volte le commissioni cercano freneticamente compiti che rientrano nell'ambito del loro mandato per giustificare la loro esistenza. In tutti questi casi le commissioni non forniscono una consulenza permanente. Nei casi osservati dal CPA, tuttavia, i dipartimenti non hanno chiesto lo scioglimento della relativa commissione nell'ambito della revisione integrale del 2018. Le ragioni per cui queste commissioni non sono state soppresse sono di vario genere. L'Amministrazione ha spesso sottolineato che alcune commissioni poggiano su una legge che dovrebbe essere modificata nel quadro di tale soppressione.

Ciò comporterebbe un importante onere di lavoro a causa dei relativi processi (ad esempio, consultazione, messaggio, deliberazione parlamentare). Tuttavia, in base alle sue competenze di carattere organizzativo di cui all'articolo 8 capoverso 1 LOGA, il Consiglio federale può sopprimere senza una revisione di legge le commissioni con compiti consultivi se reputa che tali compiti possano essere svolti meglio in base ad altre modalità (n. 3.5). Ciò vale anche per le commissioni istituite da una legge speciale.

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7.4

I membri delle commissioni consultive sono persone competenti e la composizione delle commissioni è conforme alle pertinenti disposizioni

Le disposizioni di legge sulla composizione delle commissioni in relazione ad esempio al genere, alla lingua e alla regione di provenienza sono ampiamente rispettate. Se la composizione di singole commissioni non soddisfa tutti i requisiti ciò è giustificato in modo plausibile nel dossier relativo alla nomina presentato all'attenzione del Consiglio federale. Tuttavia il principio secondo cui i membri dell'Amministrazione federale possono assumere la funzione di membro di una commissione solo in singoli casi specifici non viene rispettato. Infatti quasi la metà delle commissioni include almeno un membro dell'Amministrazione federale, sebbene di solito ciò sia giustificato in modo plausibile (n. 3.6).

Diverse persone interpellate condividono la preoccupazione secondo cui i requisiti relativi alla composizione delle commissioni limitano la selezione delle persone e quindi potrebbero compromettere la qualità deli lavori commissionali. Tuttavia, i risultati delle indagini mostrano che le commissioni sono dotate di personale competente, per cui il timore di una perdita di qualità non è confermato nella realtà attuale (n. 3.6).

7.5

L'Amministrazione utilizza effettivamente le prestazioni delle commissioni se sono ad essa destinate

L'assetto organizzativo della commissione extraparlamentare favorisce lo scambio di valutazioni e opinioni diverse e consente ai gruppi di interesse pertinenti di operare e contribuire già in partenza in modo coordinato. Sulla base di tali considerazioni e in virtù delle conoscenze specifiche che le commissioni possono fornire, gran parte dell'Amministrazione ritiene che le loro prestazioni siano perlopiù di buona qualità.

Le prestazioni delle commissioni rispondono alle esigenze dell'Amministrazione nella misura in cui sono effettivamente ad essa destinate (n. 4.1) e in tal caso vengono solitamente prese in considerazione nell'operato dell'Amministrazione. Al contrario, se le prestazioni non sono rivolte in modo chiaro a un destinatario specifico all'interno dell'Amministrazione, quest'ultima finisce per avvalersene solo in misura molto limitata (n. 5.2). I membri di una commissione non sono sempre a conoscenza delle modalità con cui l'Amministrazione fa uso delle prestazioni fornite, poiché esse costituiscono solo un elemento della base su cui il Consiglio federale e l'Amministrazione fondano il loro lavoro. Quest'ultimi devono inoltre tenere conto anche di considerazioni di carattere politico e della necessità di elaborare soluzioni di compromesso (n. 5.2).

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7.6

La maggior parte dei costi è generata dalle segreterie e non dai membri delle commissioni

Il costo delle commissioni è principalmente generato dalle segreterie sotto forma di costi salariali per il personale. Le diarie dei membri della commissione rappresentano una quota minore e sono piuttosto esigue con importi che variano fra i 300 e i 500 franchi per persona e giorno di seduta.

Le segreterie delle commissioni sono generalmente considerate competenti dai membri e sono fondamentali per consentire alle commissioni di milizia di fornire le loro prestazioni. In particolare, sono indispensabili per un buon collegamento con l'Amministrazione federale (n. 4.3).

7.7

I mandati esterni difficilmente possono sostituire l'attività delle commissioni consultive

Attualmente diverse commissioni conferiscono mandati esterni in relazione a questioni specifiche. Le commissioni integrano poi i risultati di tali mandati nel loro lavoro, fornendo in tal modo un valore aggiunto all'Amministrazione. Come hanno dimostrato le indagini, solo in casi assai isolati è possibile esternalizzare altri compiti espletati dalle commissioni. In particolare il lavoro di intere commissioni non può essere sostituito soprattutto perché esse possono apportare opinioni e conoscenze consolidate, mentre se si opera tramite mandati esterni ciò è possibile solo in misura limitata. Inoltre trattandosi di commissioni permanenti i membri acquisiscono col tempo conoscenze in relazione al tema e al contesto che risultano preziose per il fabbisogno di consulenza dell'Amministrazione (n. 6.1).

Infine si deve presumere che i costi delle prestazioni dei mandati esterni sarebbero più elevati di quelli generati attualmente dalle commissioni. Il CPA ha utilizzato il rapporto sul partenariato migratorio tra Svizzera e Nigeria come esempio per illustrare questo aspetto. Il motivo dei costi più elevati risiede principalmente nel fatto che il lavoro dei membri delle commissioni genera costi assai ridotti poiché le indennità giornaliere sono significativamente più basse rispetto alle tariffe degli operatori esterni, il tempo del lavoro di preparazione e il seguito delle sedute non sono remunerati e infine i membri della commissione conoscono bene il tema in questione (n. 6.2).

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Elenco delle abbreviazioni art.

CaF CAID cap.

CAPCC CdG CdG-S CFLR CFM CFP CFR cfr.

COFF CPA cpv.

CSU DATEC DDPS DEFR DFAE DFGP DFI FF lett.

LOGA n.

OLOGA RS SECO SEM SG UFAM

46 / 62

articolo Cancelleria federale Commissione per l'armonizzazione delle imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni capitolo Commissione degli appalti pubblici Confederazione-Cantoni Commissioni della gestione delle Camere federali Commissione della gestione del Consiglio degli Stati Commissione federale per la lotta contro il rumore Commissione federale della migrazione Commissione federale per la preparazione e la risposta alle pandemie Commissione federale contro il razzismo confronta Commissione federale per le questioni familiari Controllo parlamentare dell'amministrazione capoverso Commissione svizzera per l'UNESCO Dipartimento federale dell'ambiente, dell'energia e delle comunicazioni Dipartimento della difesa, della protezione della popolazione e dello sport Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca Dipartimento federale degli affari esteri Dipartimento federale di giustizia e polizia Dipartimento federale dell'interno Foglio federale lettera Legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (RS 172.010) numero Ordinanza del 25 novembre 1998 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (RS 172.010.1) Raccolta sistematica Segreteria di Stato dell'economia Segreteria di Stato della migrazione Segreteria generale Ufficio federale dell'ambiente

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UFAS UFG UFSP

Ufficio federale delle assicurazioni sociali Ufficio federale di giustizia Ufficio federale della sanità pubblica

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Bibliografia e documenti di riferimento Bibliografia Beetschen, Marion/Rebmann, Frédéric (2015): Le néocorporatisme suisse en déclin?

Les commissions extra-parlementaires dans un environnement en mutation (1957­ 2010). In: Swiss Political Science Review 22(1), 123­144.

Controllo parlamentare dell'amministrazione (1994): Funktion und Einfluss von ausserparlamentarischen Kommissionen des Bundes, Schlussbericht zuhanden der GPK, Berna, 31.3.1994.

CPA (2015): Valutazione dell'indipendenza delle autorità di vigilanza e di regolazione dell'Amministrazione federale decentralizzata. Rapporto del Controllo parlamentare dell'amministrazione alla Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (FF 2016 1427).

Rebmann, Frédéric / Mach, André (2013): Die ausserparlamentarischen Kommissionen des Bundes. In: Ladner Andreas et al. (Ed.): Handbuch der öffentlichen Verwaltung in der Schweiz. Zurigo: NZZ Verlag, 167­182.

Sägesser, Thomas (2006): Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG vom 21.3.1997. Berna: Stämpfli Verlag.

Strategos (2022): Commissions consultatives extraparlementaires: neuf études de cas.

Mandant: Contrôle parlementaire de l'administration. Losanna 24.5.2022.

Uhlmann, Felix (2022): Kurzgutachten betreffend Begriff der ständigen Beratung für Verwaltungskommissionen nach Art. 57a Abs. 1 RVOG vom 17.1.2022 im Auftrag der PVK.

Documenti CaF (2016): Anwendung für die Erfassung der ausserparlamentarischen Gremien Benutzerhandbuch, Cancelleria federale, ultima modifica 16.3.2016.

CaF (2018): Kriterien zur Überprüfung der ausserparlamentarischen Kommissionen (APK) nach Art. 57d des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG; SR 172.010). Beilage 1 zum Antrag an den Bundesrat zur Überprüfung der ausserparlamentarischen Kommissionen 2018 zuhanden des Bundesrates.

CaF (2018): Überprüfung der ausserparlamentarischen Kommissionen 2018; Angehörige der Bundesverwaltung als Mitglieder/Ersatzmitglieder in ausserparlamentarischen Kommissionen. Beilage 11 zum Antrag an den Bundesrat zur Überprüfung der ausserparlamentarischen Kommissionen 2018 zuhanden des Bundesrates.

CaF (2019): Informationsnotiz an den Bundesrat zum Kostenaufwand der ausserparlamentarischen Kommissionen 2016 und 2017.

CFLR (2021): Valori limite per il rumore del traffico stradale, ferroviario e aereo; raccomandazioni della Commissione federale per la lotta contro il rumore CFLR.

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CFM (2021): Il partenariato migratorio fra la Svizzera e la Nigeria, opportunità e rischi.

Consiglio federale (2007): Messaggio del 12 settembre 2007 sul riordinamento delle commissioni extraparlamentari (Modifica della legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione e di altri atti normativi) (FF 2007 6027).

Consiglio federale(2020): Rapporto del 29 aprile 2020 sul rinnovo integrale degli organi extraparlamentari, degli organi di direzione e delle rappresentanze della Confederazione da parte del Consiglio federale per la durata del mandato 2020­2023 (FF 2020 4113).

CPA (2022): Ergebnisse der Online-Umfrage zu den ausserparlamentarischen Verwaltungskommissionen, documento di lavoro del CPA elaborato nell'ambito della valutazione delle commissioni consultive extraparlamentari, del 20.6.2022.

UFSP (2018): Piano svizzero per pandemia influenzale. Strategie e misure di preparazione a una pandemia influenzale.

Decisioni istitutive (in tedesco) Decisione di istituzione della Commissione peritale federale incaricata di valutare l'idoneità alla terapia dei criminali internati a vita del 5.12.2014.

Decisione di istituzione della Commissione federale della Fondazione Gottfried Keller del 5.12.2014.

Decisione di istituzione della Commissione federale dei prodotti da costruzione del 5.12.2014.

Decisione di istituzione della Commissione federale per la preparazione e la risposta alle pandemie del 14.12.2018.

Decisione di istituzione della Commissione federale contro il razzismo del 27.11.2019.

Decisione di istituzione della Commissione federale della migrazione del 25.11.2015.

Decisione di istituzione della Commissione della statistica federale del 14.12.2018.

Decisione di istituzione della Commissione per l'armonizzazione delle imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni del 5.12.2014.

Decisione di istituzione della Commissione svizzera per l'UNESCO del 14.12.2018.

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Elenco delle persone interpellate Baumer, Fabian Bischoff, Simone Bonoli, Giuliano Brändle, Michael Brink, Marc Brunner Pohlenz, Stephan Brunschwig Graf, Martine Buthey, Nathalie Cerratti, Maurizio Eytan, Ariel Gachet, Caroline Galizia, Michele Gattiker, Mario Gehringer, Manuela Gramigna, Ronald Grütter, Frank Guggisberg, Dorothée Hoch, Nadine Hostettler Fischer, Stefan Iten, Anne Lauber, Anton Lehmann, Heinrich Leimgruber, Walter Mahnig, Fabian Marinovic, Zeljko Marro, Pascale Mathieu, Nicolas Mathys, Patrick Messerli, Patricia Moncada, Isabelle Nigg, Orlando Nobel, Venanz

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Vicedirettore dell'AFC Segretaria della CAID, AFC Vicepresidente della COFF Collaboratore personale del capo del dipartimento, SG-DFI Segretario della CFLR, UFAM Capo della Sezione del diritto, Cancelleria federale Presidente della CFR Segretaria della FaKo, UFG Segretario della CAPCC, SECO Presidente della FaKo Giurista, Cancelleria federale Referente specialista, SG-DFI Segretario di Stato, SEM Giurista, Cancelleria federale Capo del settore Esecuzione delle pene e delle misure, UFG Capo del settore ONU, Segreteria di Stato del DFAE Vicepresidente della COFF Capo della segreteria della COFF, UFAS Segretario generale supplente, SG-DATEC Presidente della CFP Presidente della CAID Segretario della CFM, UFSP Presidente della CFM Membro della CAPCC, capo del settore Economia e finanze, Segreteria di Stato del DFAE Segretario generale supplente, SG-DEFR Membro della CSU Capo del settore UNESCO, Segreteria di Stato del DFAE Capo della Sezione Gestione delle crisi e collaborazione aziendale, UFSP Collaboratrice scientifica, SG-DFGP Membro della CFM Vicepresidente della CAPCC Membro della CFR

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Ossola, Carlo Pacton, Aude Piguet, Etienne Prodolliet, Simone Refaeil, Nora Schlagenhof, Markus Stampfli, Marc Thomann, Georg Trachsel, Stefan Vogel, Brigitta Walker, Urs Wiecken, Alma Wunderli, Jean-Marc Wyden Guelpa, Anja Zeltner, Thomas

Membro della CSU e collaboratore scientifico della Sezione Politica agricola dell'UFAM Collaboratrice scientifica, Stato maggiore SG-DFF Vicepresidente della CFM Segretario della CFM, SEM Vicepresidente della CFR Presidente della CAPCC e capo del settore Commercio mondiale della SECO Capo del settore Questioni familiari, UFAS Membro della CFLR Capo della Segreteria del Servizio sanitario coordinato SCC, Difesa DDPS Referente, SG-DFAE Capo della Divisione Rumori e RNI, UFAM Capo della segreteria della CFR, SG-DFI Presidente della CFLR Ex presidente della COFF Presidente della CSU

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Allegato 1

Approccio della valutazione

Obiettivi della politica:

L'Amministrazione federale deve essere organizzata in modo appropriato e adempiere ai suoi compiti in modo mirato. A tale scopo il Consiglio federale e i dipartimenti possono richiedere prestazioni di consulenza a organizzazioni e persone che non appartengono all'Amministrazione federale.


Mezzi per raggiungerli:

Le commissioni parlamentari forniscono una consulenza permanente al Consiglio federale e all'Amministrazione federale per l'adempimento dei diversi compiti. L'istituzione di tali commissioni avviene qualora l'adempimento dei compiti richieda conoscenze specialistiche di cui l'Amministrazione federale non dispone o il coinvolgimento precoce dei Cantoni o di altre cerchie interessate, oppure debba avvenire mediante un'unità dell'Amministrazione federale non vincolata da istruzioni


Oggetto della valutazione:

Domande di valutazione:

Analisi effettuate:

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La valutazione esamina se le commissioni consultive sono istituite in modo adeguato e conforme alle disposizioni vigenti, se forniscono prestazioni appropriate e se tali prestazioni sono utilizzate in modo appropriato dal Consiglio federale e dall'Amministrazione federale. La valutazione verifica inoltre se i compiti espletati dalle commissioni consultive potrebbero essere svolti in modo appropriato e ed economico mediante mandati esterni.











L'istituzione di commissioni consultive è appropriata dal punto di vista giuridico e materiale?

Le commissioni consultive forniscono al Consiglio federale e all'Amministrazione federale prestazioni conformi alle disposizioni e appropriate dal punto di vista materiale?

Il rapporto fra oneri e prestazioni delle commissioni consultive è adeguato?

Il Consiglio federale e l'Amministrazione federale utilizzano in modo appropriato le prestazioni fornite dalle commissioni consultive?

I compiti delle commissioni consultive potrebbero essere svolti in modo appropriato facendo ricorso a mandati di consulenza esterni?











Sondaggi online Analisi di documenti Interviste generali Perizia breve

Sondaggi online Studio di casi Interviste generali

Sondaggi online Studio di casi Interviste generali

Sondaggi online Studio di casi Interviste generali

Sondaggi online Studio di casi Interviste generali Valutazione dei costi

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Allegato 2

Criteri di valutazione Criteri specifici

Elementi di apprezzamento

Adeguatezza e conformità alle disposizioni del processo di istituzione (domanda 1) Adeguatezza delle disposizioni relative all'istituzione (> n. 3.1) Adeguatezza delle disposizioni relative al riesame e al rinnovo integrale (> n. 3.2, 3.4, 3.5)

Adeguatezza dell'esito dei processi relativi all'istituzione e alla composizione delle commissioni (> n. 3.3, 3.5, 3.6)

Lo scopo, la necessità e i compiti delle commissioni consultive sono precisati in modo chiaro nelle pertinenti disposizioni. Anche i criteri concernenti la composizione delle commissioni sono precisati in modo chiaro.

I criteri relativi al riesame delle commissioni sono precisati in modo chiaro e possono essere applicati in modo uniforme. Le scadenze relative al processo di riesame e di rinnovo integrale sono adeguate. Per le unità coinvolte il processo e i relativi strumenti comportano oneri di lavoro adeguati. In vista del rinnovo integrale le segreterie allestiscono un elenco di potenziali membri delle commissioni d'intesa con i servizi dell'Amministrazione che beneficiano delle relative prestazioni. In base ai risultati del riesame, la CaF oppure le segreterie generali propongono adeguamenti e verificano la loro attuazione. Tutti i membri dichiarano le loro relazioni di interesse. Le unità amministrative forniscono le informazioni necessarie per il riesame e il rinnovo integrale. I criteri elaborati per il riesame sono applicati in modo uniforme.

I compiti delle singole commissioni sono chiaramente definiti e la necessità alla base dell'istituzione di una commissione è presentata in modo comprensibile e motivata oggettivamente. Sussiste una chiara delimitazione dei compiti attribuiti a ciascuna commissione in relazione alle attività dell'Amministrazione federale e di altre commissioni. La selezione dei potenziali membri delle commissioni è effettuata in modo comprensibile. Le unità amministrative pertinenti operano affinché le commissioni siano formate da persone competenti. I membri delle commissioni sono persone in grado di contribuire all'adempimento dei compiti delle commissioni in virtù delle loro conoscenze specifiche.

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Criteri specifici

Elementi di apprezzamento

Conformità alla legge del processo di istituzione

I compiti delle singole commissioni sono conformi alle pertinenti basi legali. La necessità alla base dell'istituzione di una commissione è motivata in modo conforme alle relative disposizioni. La rappresentanza dei sessi (al minimo 30 per cento) e delle lingue (almeno un rappresentante per ogni lingua) risulta equilibrata. Il limite di durata della funzione di membro di commissione (al massimo 10 anni + quattro anni in casi motivati) è rispettato.

Il numero di membri non supera le 15 unità; eccezioni sono possibili solo se motivate oggettivamente. Gli impiegati dell'Amministrazione federale e i membri delle Camere federali fanno parte delle commissioni solo in casi eccezionali adeguatamente motivati.

(> n. 3.4, 3.6)

Conformità alla legge e adeguatezza e delle prestazioni (domanda 2) Adeguatezza qualitativa delle prestazioni fornite dalle commissioni (> n. 4.1)

Conformità delle prestazioni fornite dalle commissioni alle disposizioni pertinenti (> n. 4.2)

Le prestazioni sono fornite ai destinatari in base a una motivazione, con modalità adeguate e in tempo utile. Secondo l'Amministrazione le prestazioni delle commissioni sono di qualità, corrispondono ai bisogni dell'Amministrazione e tengono conto anche dell'evoluzione delle esigenze nei relativi ambiti di attività. Le commissioni sono coinvolte precocemente e ciò consente loro di esercitare un influsso sui progetti. L'assetto organizzativo della commissione consente di effettuare un coordinamento degli interessi.

Le prestazioni fornite dalle commissioni corrispondono ai compiti precisati nelle decisioni istitutive e alla funzione di consulenza permanente prevista a favore del Consiglio federale e dell'Amministrazione. La comunicazione di informazioni al pubblico è conforme alle disposizioni pertinenti.

Adeguatezza dei costi e dell'onere di lavoro (domanda 3) Adeguatezza dei costi generati dalle commissioni in relazione a quelli generati dalle segreterie (> n. 4.3)

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Le discussioni di meritosi svolgono fra i membri delle commissioni. Le segreterie forniscono un sostegno di carattere amministrativo. L'Amministrazione partecipa ai lavori delle commissioni solo quando ciò è strettamente necessario. La maggior parte dei costi dalle commissioni è generata dalle indennità versate ai membri (e non da lavori di segretariato o da mezzi materiali destinati alle commissioni).

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Criteri specifici

Elementi di apprezzamento

Trasparenza dei costi delle commissioni

Le indennità per la partecipazione alle sedute sono versate in base a criteri omogenei. I costi delle segreterie sono presentati in base a criteri uniformi.

(> n. 4.3, 4.4) Adeguatezza dell'onere di lavoro dei membri (> n. 4.4)

Adeguatezza delle indennità versate ai membri delle commissioni (> n. 4.4)

Dopo la loro istituzione le commissioni svolgono la loro attività ordinaria in base a un piano di lavoro. Gli oneri di lavoro dei membri corrispondono a tale pianificazione e sono oggetto unicamente di singole modifiche concordate nell'ambito di scambi fra il segretariato e la commissione. L'onere di lavoro può essere facilmente sbrigato sotto forma di occupazione accessoria. Le sedute sono condotte in modo efficiente. Le sottocommissioni / i gruppi di lavoro sono istituiti in modo mirato e generano un valore aggiunto.

I membri delle commissioni sono adeguatamente remunerati per il loro onere di lavoro mediante le indennità versate per la partecipazione alle sedute (attività di preparazione comprese). Gli importi stabiliti nelle diposizioni pertinenti consentono di nominare commissari idonei a svolgere i relativi compiti.

Adeguatezza dell'utilizzazione delle prestazioni (domanda 4) Adeguatezza della presa in considerazione delle prestazioni di consulenza (> n. 5.1)

Adeguatezza dell'utilizzazione delle prestazioni da parte dell'Amministrazione

Le prestazioni delle commissioni sono chiaramente indirizzate a determinate unità dell'Amministrazione. Le commissioni intrattengono anche degli scambi con i pertinenti servizi in merito alle prestazioni fornite. L'Amministrazione dispone di conoscenze sufficienti per interpretare e integrare in modo adeguato le indicazioni fornite dalle commissioni.

(> n. 5.2)

Le informazioni e le raccomandazioni elaborate dalle commissioni entrano a far parte del lavoro e delle discussioni delle pertinenti unità amministrative e costituiscono anche un contributo alle decisioni che esse prendono e alle quali danno concretamente attuazione.

Motivazione adeguata della rinuncia a richiedere prestazioni alle commissioni

L'Amministrazione fornisce motivazioni adeguate quando rinuncia a richiedere prestazioni alle commissioni oppure decide di chiedere esplicitamente prestazioni ad altri organismi.

(> n. 5.2)

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Criteri specifici

Elementi di apprezzamento

Adeguatezza ed efficienza dell'attribuzione di mandati esterni (domanda 5) Possibilità di ricorrere Molti compiti di competenza delle commissioni non sono all'attribuzione di mandati di carattere consultivo e possono quindi essere svolti meesterni diante attribuzione di mandati esterni. Le relative prestazioni possono essere specificate in modo tale da effet(> n. 6.1) tuare una stima dei costi e metterle poi a concorso.

L'Amministrazione può assumere il compito di assicurare la qualità di tali prestazioni esterne. Le prestazioni fornite dalle commissioni consultive contribuiscono a ridurre i mandati di consulenza attribuiti dalle unità amministrative.

Adeguatezza dell'attribuzione di mandati esterni da parte delle commissioni (> n. 6.1)

Efficienza dell'adempimento di compiti mediante mandati esterni (> n. 6.2)

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I mandati attribuiti dalle commissioni ad esperti esterni rientrano nel preventivo della loro unità amministrativa di riferimento. Quando una commissione conferisce un mandato esterno apporta successivamente un suo valore aggiunto con l'elaborazione e l'interpretazione dei risultati. Con l'attribuzione di tali mandati le commissioni contribuiscono a ridurre i mandati di consulenza conferiti dalle unità amministrative.

L'aspetto determinante è il rapporto fra i costi delle prestazioni fornite sulla base di mandati esterni e quelli delle prestazioni fornite dalle commissioni. L'attribuzione di mandati esterni consente all'Amministrazione di soddisfare le proprie necessità in modo flessibile e tempestivo.

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Allegato 3

Panoramica delle commissioni consultive (stato marzo 2022)119 DFAE Commissione consultiva per la cooperazione internazionale Commissione svizzera per l'UNESCO (CSU) DFI Commissione di sorveglianza della Collezione Oskar Reinhart Am Römerholz a Winterthur Commissione federale dei medicamenti (CFM) Commissione federale del design (CFD) Commissione federale per la nutrizione (CFN) Commissione federale del cinema (CFC) Commissione federale della fondazione Gottfried Keller Commissione federale delle prestazioni generali e delle questioni fondamentali (CFPF) Commissione federale delle analisi, dei mezzi e degli apparecchi (CFAMA) Commissione federale dei monumenti storici (CFMS) Commissione federale dell'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità Commissione federale per gli affari riguardanti la Convenzione sulla protezione delle specie (CITES) Commissione federale della previdenza professionale Commissione federale per le questioni familiari (COFF) Commissione federale per le questioni relative alle infezioni sessualmente trasmissibili (CFIST) Commissione federale per le questioni relative alle dipendenze e alla prevenzione delle malattie non trasmissibili (CFDNT) Commissione federale per le questioni femminili (CFQF) Commissione federale per gli esami genetici sull'essere umano (CFEGU) Commissione federale per le vaccinazioni (CFV) Commissione federale per l'infanzia e la gioventù (CFIG) Commissione federale per la preparazione e la risposta alle pandemie (CFP) 119

La CaF non dispone di commissioni consultive.

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Commissione federale per la garanzia della qualità delle perizie mediche Commissione federale della radioprotezione (CPR) Commissione federale per gli esperimenti sugli animali (CFEA) Commissione federale contro il razzismo (CFR) Commissione federale d'arte (CFA) Commissione di esperti per la promozione cinematografica Commissione peritale per il fondo per la prevenzione del tabagismo Commissione tecnica per i radiofarmaci (CTRF) Commissione della statistica federale Commissione per la diffusione della formazione svizzera all'estero Commissione per gli impianti di stabulazione Commissione nazionale d'etica in materia di medicina umana (CNE) DFGP Commissione consultiva per le misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981 Commissione federale degli esperti del registro di commercio Commissione peritale federale incaricata di valutare l'idoneità alla terapia dei criminali internati a vita (FaKo) Commissione federale in materia di esecuzione e fallimento (CFEF) Commissione federale della migrazione (CFM) Commissione incaricata di esaminare le domande di sussidio per progetti sperimentali DDPS Commissione federale di geologia (CFG) Commissione federale per la protezione NBC (ComNBC) Commissione federale delle inchieste presso i giovani e le reclute (ch-x) Commissione federale della protezione dei beni culturali Commissione federale Commissione federale per la medicina militare e la medicina in caso di catastrofi (CMMC) Commissione federale per la telematica in ambito di salvataggio e sicurezza Commissione dell'armamento

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DFF Commissione federale dei prodotti da costruzione (Copco) Commissione per l'armonizzazione delle imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni (CAID) Organo consultivo per l'IVA Commissione di conciliazione secondo la legge sulla parità dei sessi DEFR Commissione consultiva per l'agricoltura Commissione federale di accreditamento Commissione federale del lavoro Commissione federale della formazione professionale (CFFP) Commissione federale di maturità professionale (CFMP) Ufficio federale di conciliazione per i conflitti collettivi di lavoro Commissione federale del consumo (CFC) Commissione federale per le questioni spaziali (CFQS) Commissione federale dell'abitazione (CFAB) Commissione federale per la consulenza al Punto di contatto nazionale per le Linee guida dell'OCSE destinate alle imprese multinazionali Commissione federale delle borse per studenti stranieri (CFBS) Commissione peritale per le questioni relative alle tariffe doganali Forum PMI Commissione degli appalti pubblici Confederazione-Cantoni (CAPCC) Commissione per la politica economica Consiglio della ricerca agronomica (CRA) Consiglio per l'assetto del territorio (COTER) Consiglio svizzero della scienza (CSS) Comitato nazionale svizzero per la FAO (CNS-FAO) Commissione tripartita federale per le misure accompagnatorie alla libera circolazione delle persone Commissione federale tripartita inerente alle attività dell'OIL

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DATEC Commissione federale della legge sulla durata del lavoro Commissione federale per la ricerca energetica (CORE) Commissione federale d'etica per la biotecnologia nel settore non umano (CENU) Commissione federale per la sicurezza biologica (CFSB) Commissione federale per la lotta contro il rumore (CFLR) Commissione federale d'igiene dell'aria (CFIAR) Commissione federale per la sicurezza nucleare (CSN) Commissione federale dei media Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio (CFNP) Commissione per la tassa d'incentivazione sui COV Commissione per la ricerca nel settore stradale Piattaforma nazionale «Pericoli naturali» PLANAT

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Impressum Realizzazione della valutazione Dr. Felix Strebel, CPA (direzione del progetto) Dr. Luzia Helfer, CPA (collaborazione scientifica) Selina Stoller, CPA (collaborazione scientifica) Andreas Tobler, CPA (collaborazione scientifica) Julia Lehmann, CPA (collaborazione scientifica)

Perizia esterna Sandra Wirth, Strategos SA Dr. Jérôme Billotte, Strategos SA

Perizia breve Prof. Dr. Felix Uhlmann, Università di Zurigo

Ringraziamenti Il CPA ringrazia tutte le persone che hanno preso parte al processo di valutazione e in particolare i collaboratori della CaF e delle segreterie delle commissioni consultive selezionate per le spiegazioni fornite e i dati messi a disposizione. Il CPA ringrazia inoltre tutti coloro che hanno partecipato alle interviste e i membri delle segreterie delle commissioni che hanno risposto ai sondaggi.

Contatto Controllo parlamentare dell'Amministrazione Servizi del Parlamento CH-3003 Berna Tel. +41 58 322 97 99 E-Mail: pvk.cpa@parl.admin.ch www.parlament.ch > Organi > Commissioni > CPA

Lingua originale del rapporto: tedesco 61 / 62

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