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23.008 Messaggio concernente l'approvazione dell'Accordo internazionale del 2010 sul cacao, riveduto nel 2022 dell'11 gennaio 2023

Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di decreto federale che approva l'Accordo internazionale del 2010 sul cacao, riveduto nel 2022.

Vogliate gradire, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

11 gennaio 2023

In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Alain Berset Il cancelliere della Confederazione, Walter Thurnherr

2023-0095

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Compendio La Svizzera è membro dell'Accordo internazionale del 2010 sul cacao, di imminente scadenza. Per far fronte ai suoi impegni e difendere i propri interessi nel settore mondiale del cacao, ha partecipato alla revisione di questo Accordo. Ciò le ha permesso di concretizzare le proprie richieste. L'Accordo internazionale del 2010 sul cacao, riveduto nel 2022, è in linea con i principi della strategia di politica economica esterna della Svizzera e con l'Agenda 2030.

Situazione iniziale La Svizzera è membro dell'Accordo internazionale sul cacao dal 1972. Ha aderito alla prima versione dell'Accordo del 1972 e alle versioni successive del 1975, 1980, 1986, 1993, 2001 e 2010. L'Organizzazione internazionale del cacao, con sede ad Abidjan, provvede all'attuazione dell'Accordo e ne sorveglia l'applicazione. L'obiettivo dei precedenti Accordi era quello di promuovere gli scambi e la cooperazione tra i Paesi consumatori da una parte e produttori dall'altra, nonché tra tutti gli attori lungo la relativa catena del valore.

Contenuto del progetto L'Accordo internazionale del 2010 sul cacao, riveduto nel 2022, è stato finalizzato il 9 agosto 2022 dopo mesi di negoziati. Il suo obiettivo rimane quello di promuovere la cooperazione internazionale nel settore del cacao e il dialogo tra i diversi attori lungo la relativa catena del valore. L'Accordo sottolinea l'importanza di organizzare il settore del cacao in modo tale da consentire ai produttori locali e ai piccoli coltivatori di ricavarne un reddito di sussistenza («living income») che garantisca a loro e alle loro famiglie un tenore di vita dignitoso. Il nuovo testo specifica inoltre le modalità con cui gli Stati membri possono contribuire a un settore del cacao sostenibile dal punto di vista economico, sociale e ambientale. Con il presente messaggio il Consiglio federale sottopone l'Accordo internazionale del 2010 sul cacao, riveduto nel 2022, all'approvazione dell'Assemblea federale.

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Messaggio 1

Situazione iniziale

1.1

Necessità di agire e obiettivi

L'Accordo internazionale sul cacao (di seguito «ICCA» per International Cocoa Agreement) mira a rafforzare il settore globale del cacao e a promuovere la sostenibilità, coinvolgendo le parti interessate lungo tutta la catena del valore. Punta pertanto a promuovere gli scambi e la cooperazione tra i Paesi consumatori e produttori e tra tutti gli attori della catena del valore.

La Svizzera ha aderito alla prima versione dell'Accordo del 19721 e alle versioni successive del 19752, 19803, 19864, 19935, 20016 e 20107. L'Organizzazione internazionale del cacao, con sede ad Abidjan, provvede all'esecuzione dell'Accordo e ne sorveglia l'applicazione. La partecipazione della Svizzera all'ICCA viene monitorata dal Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca in collaborazione con l'Ambasciata svizzera ad Abidjan.

Come per l'Accordo vigente, l'obiettivo dell'Accordo internazionale del 2010 sul cacao, riveduto nel 2022 (di seguito «ICCA 2022»), rimane quello di promuovere la cooperazione internazionale nel settore del cacao e il dialogo tra i diversi attori lungo la relativa catena del valore. L'ICCA 2022 sottolinea l'importanza di organizzare il settore del cacao in modo tale da consentire ai produttori locali e ai piccoli coltivatori di ricavarne un reddito di sussistenza («living income») che garantisca a loro e alle loro famiglie un tenore di vita dignitoso. Il nuovo testo specifica inoltre le modalità con cui gli Stati membri possono contribuire a un settore del cacao sostenibile dal punto di vista economico, sociale e ambientale. Essendo privo di una scadenza, l'ICCA 2022 rimarrà in vigore fino a quando il Consiglio internazionale del cacao non deciderà di denunciarlo.

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Cfr. Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente l'accordo internazionale del 1972 sul cacao (FF 1973 I 644).

Cfr. Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente l'Accordo internazionale del 1975 sul cacao (FF 1976 I 897).

Cfr. Messaggio concernente l'approvazione dell'Accordo internazionale del 1980 sul cacao (FF 1981 II 1).

Cfr. Messaggio concernente l'approvazione dell'Accordo internazionale del 1986 sul cacao (FF 1987 I 413).

Cfr. Rapporto sulla politica economica esterna 93/1 + 2 Messaggi concernenti accordi economici internazionali del 19 gennaio 1994 (FF 1994 I 605).

Cfr. Messaggio concernente l'Accordo internazionale del 2001 sul cacao (FF 2003 919) Cfr. Messaggio concernente l'approvazione dell'Accordo internazionale del 2010 sul cacao (FF 2011 1537).

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1.2

Organizzazione internazionale del cacao

L'Organizzazione internazionale del cacao raccoglie e pubblica informazioni su produzione, prezzi, esportazioni, importazioni, scorte, vendite e consumo di cacao e derivati. L'Organizzazione sostiene inoltre gli Stati membri nello sviluppo e nella gestione di progetti nel settore del cacao. Per gli Stati membri funge pertanto da piattaforma internazionale di scambio di opinioni e informazioni. Infine, l'Organizzazione amministra l'Accordo sul cacao e promuove, tra l'altro, il dialogo politico sullo sviluppo sostenibile del settore in questione.

1.3

Mercato del cacao

Nell'anno cacao 2020/2021, vale a dire dal 1° ottobre 2020 al 30 settembre 2021, la produzione mondiale di cacao ha raggiunto i 5,24 milioni di tonnellate. Di questi, il 77 per cento è prodotto in Africa, il 18 per cento in America Latina e il 5 per cento in Asia e Oceania. Il maggiore produttore di cacao al mondo è la Costa d'Avorio, con il 43 per cento della produzione totale, seguita dal Ghana e dall'Ecuador, che producono rispettivamente il 20 e il 7 per cento del cacao mondiale. Per molti Paesi in via di sviluppo le esportazioni di cacao sono un'importante fonte di divise. Milioni di famiglie rurali ne ricavano gran parte dei loro introiti. Nell'anno cacao 2020/2021 circa il 47 per cento delle esportazioni globali di semi di cacao proveniva dalla Costa d'Avorio, il 14 per cento dal Ghana e il 9 per cento dall'Ecuador8. I principali destinatari delle esportazioni di cacao sono i Paesi dell'OCSE, mentre i mercati di sbocco più importanti sono la Germania, i Paesi Bassi e gli Stati Uniti. In questi Paesi, come anche in altri mercati di sbocco, i semi di cacao vengono lavorati. In linea con la loro elevata domanda di cacao, la Germania e i Paesi Bassi sono anche i maggiori produttori di cioccolato al mondo9.

Le fluttuazioni nella produzione, soprattutto nella Costa d'Avorio, hanno un impatto sul prezzo mondiale del cacao. Rispetto agli anni turbolenti precedenti l'anno cacao 2016/2017, il prezzo del cacao è rimasto da allora relativamente stabile. Anche se la pandemia di COVID-19 non ha comportato grandi distorsioni dal lato dell'offerta, nello stesso periodo alcuni Paesi produttori dell'Africa occidentale hanno dovuto far fronte a condizioni di produzione sfavorevoli, il che ha avuto un impatto negativo sulla produzione. Sempre a causa della pandemia si è osservato un calo dei consumi dal lato della domanda. Queste fluttuazioni simultanee dell'offerta e della domanda hanno causato una variazione dei prezzi, seppure minima10. Nel frattempo la domanda si è ripresa, spingendo al rialzo il prezzo del cacao. Attualmente i prezzi dei fertilizzanti sono in aumento a seguito della guerra in Ucraina e ciò ha un impatto

8 9 10

International Cocoa Organization. Quarterly Bulletin of Cocoa Statistics, Volume XLVIII No. 2, Cocoa Year 2021/22.

www.intracen.org > Tools & publications > Trade Map International Cocoa Organization. Quarterly Bulletin of Cocoa Statistics, Volume XLVI No. 4, Cocoa Year 2019/20.

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negativo sulla produzione di cacao e sui rispettivi costi. È quindi probabile che il prezzo del cacao continuerà ad aumentare11.

1.4

Interessi della Svizzera

Gli interessi della Svizzera non sono cambiati dall'adozione dell'Accordo del 2010.

Firmando l'Accordo riveduto, la Svizzera può continuare a difendere i propri interessi economici e la sua politica di sviluppo.

Negli ultimi trent'anni le importazioni di cacao sono triplicate, il che indica una crescente attività economica nel settore12. Per spiegare questo forte interesse economico occorre menzionare in particolare il settore del cioccolato, che si distingue per il suo grande prestigio e che in Svizzera dà attualmente lavoro a circa 4400 persone, generando un fatturato di circa 1,71 miliardi di franchi all'anno13. Anche se nel raffronto internazionale il valore delle esportazioni di cioccolato svizzero è modesto, i nostri commercianti di cacao svolgono un ruolo di spicco nel settore mondiale del cacao14.

Secondo l'Ufficio federale della dogana e della sicurezza dei confini, circa il 70 per cento del cioccolato prodotto in Svizzera viene esportato. I mercati di sbocco più importanti sono la Germania (20,4 %), la Francia (10,3 %), il Canada (9,4 %), il Regno Unito (8,4 %) e gli Stati Uniti (6,2 %). Il restante 30 per cento viene consumato entro i confini nazionali. Secondo Chocosuisse, la Federazione dei fabbricanti svizzeri di cioccolato, nel 2021 la Svizzera si è nuovamente piazzata al primo posto per consumo pro capite, raggiungendo 11,3 chilogrammi di cioccolato a testa.

Con la sua adesione all'ICCA, la Svizzera può mettere a frutto all'interno dell'Organizzazione l'esperienza maturata nell'ambito della cooperazione allo sviluppo economico e continuare a puntare sullo sviluppo sostenibile nel settore del cacao. Ciò comprende la produzione di cacao di qualità, per il quale c'è una forte domanda sui mercati internazionali e soprattutto in Svizzera (specialità, prodotti biologici e del commercio equo). Intenzionata a promuovere il commercio sostenibile, la Svizzera si adopera inoltre per facilitare il dialogo tra il settore privato, le organizzazioni non governative e le associazioni dei produttori. All'interno dell'Organizzazione internazionale del cacao la Svizzera ha ad esempio sostenuto le «tavole rotonde», un format concepito per affrontare le diverse sfide e proporre soluzioni per uno sviluppo sostenibile del settore.

Questi sforzi per promuovere la sostenibilità si riflettono anche nel
lavoro della Piattaforma svizzera per il cacao sostenibile (Swiss Platform for Sustainable Cocoa; Swissco), realizzata con il sostegno della Segreteria di Stato dell'economia (SECO).

Secondo la Swissco, nel 2021 oltre il 70 per cento di tutti i semi di cacao e dei prodotti derivati importati in Svizzera era frutto di una produzione sostenibile. Per «produzione sostenibile di cacao» si intendono gli equivalenti di cacao certificati secondo standard di sostenibilità riconosciuti a livello internazionale o secondo programmi di 11 12 13 14

International Cocoa Organization. Quarterly Bulletin of Cocoa Statistics, Volume XLVIII No. 2, Cocoa Year 2021/22.

www.gate.ezv.admin.ch/swissimpex, settore merci www.chocosuisse.ch www.intracen.org > Tools & publications > Trade Map > List of exporters for the selected product

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sostenibilità affini, riconosciuti anch'essi a livello internazionale e verificati in modo attendibile da una terza parte indipendente.

1.5

Rapporto con il programma di legislatura

Il presente progetto non è menzionato nel messaggio del 29 gennaio 202015 sul programma di legislatura 2019­2023 né nel decreto federale del 21 settembre 202016 sul programma di legislatura 2019­2023, ma corrisponde all'obiettivo numero 4 del programma di legislatura corrente. Grazie all'ICCA 2022 la Svizzera potrà contribuire a un solido ordinamento economico mondiale, mentre i suoi operatori economici potranno accedere ai mercati internazionali e al mercato interno dell'UE.

2

Procedura di consultazione

Secondo l'articolo 3 capoverso 1 lettera c della legge del 18 marzo 200517 sulla consultazione, la procedura di consultazione è indetta per la preparazione di trattati internazionali che sottostanno a referendum conformemente all'articolo 140 capoverso 1 lettera b o all'articolo 141 capoverso 1 lettera d numero 3 Cost. oppure che riguardano interessi essenziali dei Cantoni. L'Accordo non tange tuttavia gli interessi essenziali dei Cantoni né sottostà a referendum obbligatorio o facoltativo (n. 5.3). Non è quindi necessario svolgere una procedura di consultazione.

3

Accordo internazionale del 2010 sul cacao, riveduto nel 2022

3.1

Svolgimento dei negoziati

Dopo diversi anni di discussioni in gruppi di lavoro informali e di negoziati per la rielaborazione dell'Accordo internazionale del 2010 sul cacao, gli Stati membri hanno concordato un testo finale il 9 agosto 2022.

Un concetto chiave, durante i negoziati, è stato quello di «reddito di sussistenza» («living income»), la cui introduzione nel testo riflette il fatto che i redditi dei coltivatori di cacao sono spesso insufficienti per condurre una vita al di sopra della soglia di povertà. Si sono inoltre accese lunghe discussioni sulla definizione di cacao fine flavour, venduto sui mercati mondiali a prezzi più alti. In questo caso diversi Paesi produttori si sono trovati in opposizione tra loro perché interessati o a una definizione il più possibile ristretta o il più possibile ampia, a seconda delle rispettive strategie di coltivazione (incentrate o sulla quantità o sulla qualità).

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FF 2020 1565 FF 2020 7365 RS 172.061

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Grazie al sostegno della Svizzera è stata impedita l'introduzione di una rotazione tra Paesi produttori e consumatori per quanto riguarda la nomina del Direttore esecutivo.

Alla luce del profilo professionale molto specifico di questa importante carica, il principale criterio di selezione deve essere quello delle competenze e la rotazione va effettuata solo tra candidati ugualmente validi e in considerazione della parità di genere.

Si è anche discusso a lungo in merito all'introduzione e alla formulazione degli articoli sulla sostenibilità sociale e ambientale. Sono state decisive per la loro inclusione le discussioni relative alla legge dell'UE sulle catene di approvvigionamento. Questa legge obbliga gli attori di un'intera catena del valore a rispettare gli standard di sostenibilità e li chiama a rispondere degli eventuali inadempimenti.

3.2

Contenuto dell'Accordo

L'ICCA 2022 corrisponde a grandi linee all'Accordo del 2010. La sua funzione principale rimane quella di promuovere la cooperazione internazionale nel settore del cacao e di fungere da piattaforma di dialogo e consulenza con il settore privato.

Per la Svizzera il maggior progresso dell'ICCA 2022 consiste nell'inclusione degli obiettivi di sviluppo sostenibile nelle loro dimensioni economica, sociale ed ecologica. Anche a livello istituzionale e giuridico l'Accordo riveduto introduce una serie di miglioramenti.

L'ICCA 2022 sollecita i membri ad adottare politiche economiche efficienti nell'ottica di migliorare la produttività, l'accesso al mercato e la trasparenza. Questa è una delle misure per garantire che i coltivatori di cacao possano praticare prezzi redditizi su tutti i mercati di sbocco, riuscendo così a conseguire un reddito di sussistenza («living income»). Inoltre, anche la sostenibilità sociale è parte integrante dell'ICCA riveduto. Adottandolo, i membri si impegnano esplicitamente per la prima volta a combattere il lavoro minorile e a promuovere la partecipazione delle donne e delle giovani generazioni alla produzione e al commercio del cacao. Infine, l'ICCA 2022 elenca diverse misure che possono contribuire a promuovere anche la sostenibilità ambientale.

A livello istituzionale l'ICCA 2022 prevede l'ampliamento della Commissione consultiva (Consultative Board), il cui numero di membri non è più limitato a 16. La Svizzera vi è attualmente rappresentata dalla federazione Chocosuisse e da Swissco.

In questo modo le esperienze e le preoccupazioni del settore privato e della società civile svizzeri possono confluire nelle discussioni e nelle trattative del Consiglio internazionale del cacao.

A differenza dell'Accordo vigente, dotato di una scadenza, l'ICCA 2022 rimarrà in vigore fino a quando il Consiglio non deciderà di denunciarlo (art. 63). In questo modo si evita che verso la fine del periodo di validità dell'ICCA 2022 si debbano svolgere nuovi negoziati sotto pressione di tempo. A prescindere da questa novità, ogni Paese membro rimane comunque libero di recedere dall'Accordo in qualsiasi momento rispettando un termine di preavviso di 90 giorni (art. 61 par. 2). I contributi dei membri sono invece calcolati secondo la stessa chiave di ripartizione: per metà in base alla

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quota del volume totale degli scambi commerciali e per l'altra metà in base al rispettivo valore totale.

3.3

Entrata in vigore

L'ICCA 2022 entrerà in vigore a titolo definitivo il 1° ottobre 2024 se entro il 30 settembre 2023 saranno soddisfatte due condizioni specifiche (art. 64 par. 1): il 75 per cento dei membri esportatori che detiene almeno l'85 per cento dei voti dei membri esportatori dovrà aver depositato la propria notifica di accettazione. Analogamente, anche il 75 per cento dei membri importatori che detiene almeno l'85 per cento dei voti dei membri importatori dovrà aver depositato la propria notifica di accettazione.

A meno che il Consiglio internazionale del cacao non decida di prorogare il termine per il deposito di tale notifica, i membri che non l'avranno fatto entro l'entrata in vigore definitiva dell'ICCA 2022 ne saranno esclusi (art. 64 par. 2).

Secondo l'articolo 64 si dovranno effettuare ulteriori emendamenti dell'Accordo secondo la procedura appena descritta.

Il Consiglio federale è autorizzato a ratificare l'ICCA 2022 conformemente all'articolo 1 capoverso 2 del decreto federale che approva l'Accordo internazionale del 2010 sul cacao, riveduto nel 2022.

3.4

Valutazione generale

In generale il nuovo Accordo rafforza il principio dello sviluppo sostenibile del settore mondiale del cacao, ponendo esplicitamente l'accento sui tre pilastri fondamentali della sostenibilità, ovvero sulla dimensione economica, sociale e ambientale.

L'ICCA 2022 è quindi in linea con gli interessi della Svizzera, che consistono nel promuovere il settore del cacao e il suo sviluppo sostenibile a beneficio di tutti gli attori della catena del valore e nel contribuire alla riduzione della povertà. Queste finalità corrispondono agli obiettivi formulati nel mandato di negoziazione svizzero, ossia riconfermare il ruolo dell'Organizzazione internazionale del cacao come piattaforma di dialogo sui temi della sostenibilità, rafforzare la governance e la trasparenza dell'Organizzazione e intensificare la cooperazione con il settore privato. L'Accordo, infine, è anche in linea con i principi della strategia di politica economica esterna della Svizzera e con l'Agenda 2030.

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Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale

Gli Stati contraenti partecipano ai costi dell'Organizzazione internazionale del cacao versando dei contributi obbligatori. Questi contributi annuali si basano sul budget dell'Organizzazione e sulla chiave di ripartizione descritta al capitolo 3.2. Negli ultimi cinque anni il contributo obbligatorio della Svizzera all'Organizzazione internazionale del cacao è oscillato tra i 30 000 e i 40 000 franchi all'anno. L'entrata in 8 / 10

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vigore dell'ICCA 2022 non comporterà una modifica sostanziale del contributo svizzero.

Il contributo svizzero all'Organizzazione internazionale del cacao è finanziato attraverso il credito a preventivo della SECO A231.0200 «Accordi internazionali sulle materie prime». I fondi necessari sono già stati iscritti nel preventivo 2023 e nel piano finanziario 2024­2026. L'importo che la Svizzera dovrà effettivamente versare può tuttavia differire dagli importi messi a preventivo. Inoltre, non sarà necessario assumere del personale supplementare.

5

Aspetti giuridici

5.1

Rapporto con altri strumenti di politica commerciale e con il diritto europeo

L'ICCA 2022 è compatibile con le regole dell'OMC, con gli accordi bilaterali dell'UE e con la politica europea della Svizzera. Questa compatibilità, in particolare con l'Accordo dell'OMC sull'applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie, è menzionata esplicitamente all'articolo 37 dell'Accordo riveduto. Approvandolo, la Svizzera non vìola i suoi obblighi contrattuali nei confronti dell'UE o dell'AELS. L'UE e i suoi Stati membri, che sono anch'essi Parti contraenti dei precedenti Accordi sul cacao, hanno partecipato attivamente all'elaborazione del nuovo Accordo. È quindi molto probabile che anche loro vi aderiscano.

5.2

Costituzionalità

Secondo l'articolo 54 capoverso 1 della Costituzione federale (Cost.)18, gli affari esteri competono alla Confederazione. L'articolo 184 capoverso 2 Cost. autorizza il Consiglio federale a firmare e ratificare i trattati internazionali. In virtù dell'articolo 166 capoverso 2 Cost., la loro approvazione compete all'Assemblea federale; sono esclusi quelli la cui conclusione è di competenza del Consiglio federale in virtù della legge o di un trattato internazionale, fattispecie che però non è adempiuta nel presente caso. Pertanto l'Accordo è sottoposto all'approvazione del Parlamento. Infine, l'Accordo dovrà essere pubblicato anche nella Raccolta ufficiale delle leggi federali (RU) in quanto il Consiglio federale può decidere di pubblicarvi anche i trattati e le risoluzioni che non contengono norme di diritto, come nel presente caso (art. 3 cpv. 2 della legge del 18 giugno 200419 sulle pubblicazioni ufficiali).

18 19

RS 101 RS 170.512

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5.3

Forma dell'atto

L'Accordo non sottostà al referendum obbligatorio previsto per i trattati internazionali perché non prevede l'adesione a un'organizzazione di sicurezza collettiva o a una comunità sopranazionale (art. 140 cpv. 1 lett. b Cost.).

In virtù dell'articolo 141 capoverso 1 lettera d Cost., sottostanno a referendum facoltativo i trattati internazionali di durata indeterminata e indenunciabili (n. 1) che prevedono l'adesione a un'organizzazione internazionale (n. 2) o che comprendono disposizioni importanti contenenti norme di diritto o per l'attuazione dei quali è necessaria l'emanazione di leggi federali (n. 3).

L'ICCA 2022 ha una durata illimitata e può essere denunciato con un preavviso di 90 giorni (art. 60 ICCA 2022). Non si applica pertanto il numero 1 dell'articolo costituzionale appena citato.

La revisione dell'Accordo non ha comportato una modifica degli obiettivi originari né delle attività dell'Organizzazione. Gli emendamenti apportati al testo non sono di natura materiale rispetto all'ICCA 2010. In effetti si tratta della proroga di un'adesione e non dell'adesione stessa a un'organizzazione internazionale.

Secondo l'articolo 22 capoverso 4 della legge del 13 dicembre 200220 sul Parlamento, contengono norme di diritto le disposizioni che, in forma direttamente vincolante e in termini generali e astratti, impongono obblighi, conferiscono diritti o determinano competenze. Una disposizione di tale natura può risultare importante qualora il suo oggetto sia una regola fondamentale nel diritto nazionale. L'ICCA 2022 non contiene disposizioni importanti e non richiede l'adozione di leggi federali. Non sostituisce disposizioni di diritto nazionale né contiene decisioni di principio in merito alla legislazione nazionale. L'ICCA 2022 non estende neppure gli obblighi pattuiti dalla Svizzera in precedenti Accordi. Non contiene quindi importanti disposizioni legislative né richiede l'emanazione di leggi federali. Alla luce di quanto precede si può affermare che la decisione dell'Assemblea federale di approvare l'Accordo internazionale del 2010 sul cacao, riveduto nel 2022, non sottostà al referendum facoltativo previsto per i trattati internazionali (cfr. art. 141 cpv. 1 lett. d n. 1­3 Cost.).

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RS 171.10

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