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Feuille Fédérale Berne, le 17 février 1966

118e année

Volume I

N°7 Paraît, en règle générale, chaque semaine. Prix: 36 francs par an; 20 francs pour six mois, plus la taxe postale d'abonnement ou de remboursement.

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Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale à l'appui d'un projet de loi sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé (Du 4 février 1966) Monsieur le Président et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous soumettre, par le présent message, un projet de loi fédérale sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé.

I. FONDEMENTS Par arrêté fédéral du 15 mars 1962, vous avez approuvé la convention de La Haye du 14 mai 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé (appelée ci-après «convention»), le règlement d'exécution de ladite convention portant la même date et le protocole annexe. Vous nous avez autorisés en outre à notifier l'adhésion de la Suisse.

Les instruments d'adhésion ont été déposés le 15 mai 1962 auprès du Directeur général de l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (Unesco). Trois mois après, le 15 août 1962, la convention et le protocole annexe entraient en vigueur pour la Suisse.

Jusqu'à ce jour, la convention et son règlement d'exécution sont entrés en vigueur, par suite de ratification ou d'adhésion, pour les 52 Etats suivants : Albanie, Autriche, Belgique, Biélorussie, Birmanie, Brésil, Bulgarie, Cambodge, Cameroun, Congo (Léopoldville), Cuba, République Dominicaine, Equateur, Espagne, France, Gabon, Ghana, Guinée, Hongrie, Inde, Iran, Israël, Italie, Jordanie, Liban, Libye, Liechtenstein, Luxembourg, Madagascar, Malaisie (Fédération), Mali, Mexique, Monaco, Mongolie, Nicaragua, Nigeria, Norvège, Pakistan, Panama, Pays-Bas, Pologne, République Arabe Unie, Roumanie, Saint-Marin, Saint-Siège, Suisse, Syrie, Tchécoslovaquie, Thaïlande, Ukraine, Union Soviétique et Yougoslavie.

Feuille fédérale, 118° année. Vol. I.

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La convention entrera en vigueur pour la Turquie le 15 mars 1966 et, pour la République de Chypre, après l'adoption d'une loi par la chambre des représentants.

Notre message du 11 décembre 1961 proposant l'adhésion de la Suisse à la convention de La Haye du 14 mai 1954 (FF 1961, II, 1197 à 1248) vous renseigne sur cette convention comme aussi sur les conventions antérieures contenant des dispositions sur la protection des biens culturels, La mise en application de la convention de La Haye du 14 mai 1954 dans notre pays suppose que des dispositions complémentaires soient édictées. Nous avions déjà signalé ce fait dans le message précité du 11 décembre 1961 (FF 1961, II, 1197, notamment p. 1210s.). Pour des raisons d'ordre constitutionnel les dispositions d'exécution de droit interne doivent avoir la forme de loi. En effet, l'approbation d'un traité international par les chambres ne confère pas au Conseil fédéral la compétence d'édicter des règles de droit (Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération, 1956, n° 1).

D'autres dispositions législatives s'imposent encore, indépendamment de la convention. L'article 87 de la loi fédérale du 23 mars 1962 sur la protection civile, lequel a trait à la protection des biens culturels, ne fait que transférer la compétence en la matière du département de justice et police au département de l'intérieur. La loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les constructions de protection civile, elle, ne contient aucune disposition sur la protection des biens culturels contre les effets de conflits armés.

C'est pourquoi le présent projet de loi contient aussi bien les dispositions d'application de droit interne de la convention de La Haye du 14 mai 1954 que les règles de droit à édicter indépendamment de la convention, La protection des biens culturels en cas de conflit armé n'est pas seulement un devoir national, et une contribution à la défense spirituelle du pays; elle est aussi une obligation de droit international. De tout temps, des éléments irremplaçables du patrimoine culturel ont été anéantis du fait d'opérations de guerre ou de leurs effets indirects. Les pertes ont été considérables au cours des deux guerres mondiales. La technique militaire a créé des armes et des engins de destruction qui, s'ils sont mis en oeuvre en plein, peuvent causer des dégâts incommensurables. L'espoir qu'une troisième guerre mondiale nous sera épargnée ne doit pas nous leurrer: des conflits armés d'une envergure limitée, c'est-à-dire des guerres dites limitées, peuvent aussi entraîner la destruction de monuments d'art, d'histoire et d'archéologie irremplaçables, ainsi que de trésors artistiques, de collections scientifiques, de documents et de biens culturels des archives et des bibliothèques. Pour prévenir de telles pertes, des efforts doivent être faits, tant sur le plan national qu'international, en vue de protéger les biens culturels en cas de conflit armé.

Des organisations internationales, surtout l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (Unesco) et le Conseil de l'Europe, s'emploient à sauvegarder et à faire respecter le patrimoine culturel de tous les peuples. Leurs efforts ont largement contribué, dans notre pays aussi, à faire

159 mieux saisir l'importance des monuments et des trésors artistiques pour la culture. 11 est conforme à la tradition historique et culturelle de la Suisse, et notamment à sa structure federative que l'on ait grand soin non seulement des biens culturels d'importance internationale et nationale, mais aussi des biens d'importance régionale et locale. Tous sont précieux pour le maintien de notre particularisme comme aussi pour l'essor spirituel et culturel de notre peuple.

Ne devons-nous pas pour une bonne part aux témoignages visibles du passé notre immunité face aux idéologies étrangères.

II. EXPLICATION DES DIFFÉRENTES DISPOSITIONS Après avoir donné les définitions nécessaires (art. 1 à 3), le projet de loi règle d'abord les questions relatives à la compétence, à la mise à contribution de la propriété et à la responsabilité pour les dommages (art. 4 et 5). Sont ensuite traitées, aux articles 6 à 14, les différentes mesures de protection, à savoir le problème du personnel (art. 7 et 8) et les mesures d'ordre matériel, consistant en documents et reproductions à établir (art. 9 et 10) et en mesures de construction (art. l i a 14). Suivent des dispositions sur la signalisation des biens culturels protégés en vertu du droit international public (art. 15 à 20), sur les frais (art. 21 à 23), ainsi que les dispositions pénales (art. 24 à 29). Les dispositions finales (art. 30 à 33), correspondent à ce qui est prescrit d'ordinaire.

Nous expliquons ci-après les différents articles et, à la fin, dans un chapitre spécial, nous abordons la question importante des frais probables qu'entraînera la protection des biens culturels.

Titre : Le titre dit expressément qu'il s'agit d'une loi fédérale sur la protection des biens culturels «en cas de conflit armé». Cette précision correspond au texte de la convention comme aussi au sens de l'article 22bis de la constitution et à celui de la loi du 23 mars 1962 sur la protection civile, où il est question respectivement des conséquences de faits de guerre et des effets de conflits armés.

Préambule :

La loi comprend, d'une part, les dispositions d'application de droit interne de la convention et, d'autre part, les règles de droit à établir indépendamment de la convention, les unes et les autres ayant pour fondement les articles 22bis (protection civile) et 64 bis (droit pénal) de la constitution. Il est fait mention dans le présent projet (art. 1er, 2e al. et art. 7, 3e al.) de la loi fédérale du 23 mars 1962, laquelle contient déjà, aux articles 2 et 87, des dispositions générales sur la protection des biens culturels.

Article premier : Notion des biens culturels

La définition de la notion des «biens culturels» s'appuie étroitement sur celle que donne la convention. En reprenant presque mot à mot dans la loi la

160 définition de la convention et en disposant que les biens ainsi définis sont des valeurs culturelles ou des biens culturels importants au sens de la loi du 23 mars 1962 sur la protection civile, on évite des divergences et des incertitudes.

Nous avons renoncé à compléter l'énumération des biens culturels donnée à titre d'exemple dans la convention. Il n'est pas nécessaire de mentionner expressément les «documents d'archives», vu qu'il s'agit là soit de manuscrits, soit de livres au sens le plus large du terme, c'est-à-dire de produits de. l'imprimerie. D'ailleurs, les «collections importantes d'archives» sont citées au même alinéa. Les archives sonores (collections de disques, de bandes sonores et autres choses semblables) et les objets sonores tels que cloches, orgues, etc.

sont compris dans les collections d'archives ou sont considérés comme des objets d'intérêt artistique ou historique. Les jardins zoologiques ayant une importance pour la culture entrent dans la notion de «collections scientifiques», lesquelles sont mentionnées. Si l'on indiquait les jardins zoologiques dans l'énumération, il faudrait y ajouter aussi les jardins botaniques.

Aux fins d'adaptation à la terminologie usuelle dans la protection civile, le terme «refuge» utilisé dans la convention est remplacé dans la loi par celui d'«abri». L'article 12, 2e alinéa, dispose expressément que les abris selon la présente loi sont des refuges au sens de la convention.

Article 2 ; Protection des biens culturels La définition de la protection des biens culturels, laquelle comporte la sauvegarde et le respect desdits biens, s'appuie étroitement sur le texte de la convention. Alors que celle-ci astreint uniquement les parties contractantes à préparer, dès le temps de paix, la sauvegarde des biens culturels situés sur leur propre territoire contre les effets prévisibles d'un conflit armé, en prenant les mesures qu'elles estiment appropriées, le projet de loi, lui, définit avec plus de précision en quoi consiste la sauvegarde de ces biens, savoir en mesures civiles, d'organisation ou d'ordre matériel, préparées ou improvisées, propres à prévenir ou à atténuer les effets dommageables d'un conflit armé.

Il a été tenu compte des avis suggérant que l'on sanctionnât dans la loi non seulement le respect des biens culturels mais aussi celui du personnel de la protection des biens culturels. Le respect du personnel, toutefois, ne comprend pas simplement la renonciation à des actes d'hostilité comme le demandent ces propositions; il consiste à s'abstenir de tout acte de nature à empêcher le personnel d'exercer ses fonctions, fût-ce d'actes non hostiles.

Article 3 : Conflits armés et atteintes à la neutralité Cet article définit les conflits armés au sens de la convention. Du fait que la loi tient pour conflits de caractère international non seulement les conflits entre parties contractantes mais les conflits entre Etats tout court, son champ d'application est un peu plus étendu que celui de la convention. De plus, celle-ci ne mentionne pas les atteintes à la neutralité ni le fait de repousser par la force de telles atteintes au nombre des conflits. Pour que tout soit clair quant à

161 l'application de la loi dans ces cas aussi, le présent projet les assimile expressément aux guerres déclarées, aux autres conflits armés entre Etats et aux conflits armés ne présentant pas un caractère international. L'éclaircissement est d'importance, car, aux termes de l'article 10 de la convention de La Haye du 18 octobre 1907 concernant les droits et les devoirs des puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre, le fait qu'une puissance neutre repousse, même par la force, une atteinte à sa neutralité ne peut pas être considéré comme un acte hostile.

Article 4 : Compétence La protection des biens culturels est en principe du ressort des cantons non seulement parce qu'il s'agit d'une tâche culturelle mais aussi parce qu'elle constitue un domaine particulier de la protection civile pour ce qui est de la mise en oeuvre. En effet, la plupart des mesures ne sont pas prises à seule fin de remplir les obligations découlant de la convention; elles seraient également indispensables si la convention n'existait pas ou si la Suisse n'y avait pas adhéré. Les cas dans lesquels la Confédération est compétente pour l'exécution aussi sont l'exception et doivent donc être mentionnés expressément.

Le 2e alinéa correspond, quant au contenu, à l'article 87, 3e alinéa, de la loi du 23 mars 1962 sur la protection civile. En plus, il prescrit aux cantons, auxquels incombe en principe la protection des biens culturels en cas de conflit armé, de désigner un office compétent pour cette tâche.

Selon le 2e alinéa, les cantons désignent les biens culturels auxquels les dispositions de la présente loi s'appliquent, par exemple les archives, définies d'après les époques et les matières, dont il y a lieu de faire des reproductions sous forme de microcopies. En revanche, il n'appartient pas aux cantons de désigner les biens culturels à munir de l'écusson des biens culturels, emblème qui les place sous la protection du droit international public. Selon l'article 19 du projet de loi, le Conseil fédéral accordera l'autorisation d'employer l'écusson des biens culturels comme signe de protection et fera les demandes d'inscription de biens culturels au «Registre international des biens culturels sous protection spéciale». Dans les deux cas, il consultera le département de l'intérieur et le département militaire. Dans la mise en application de la convention de La Haye, il faut en effet avoir égard, dans la mesure du possible, aux nécessités militaires de la défense nationale.

Aux fins de respecter dans la mesure du possible la compétence des cantons dans le domaine de la protection des biens culturels en cas de conflit armé, compétence dont le principe est établi au 1er alinéa, le 4e alinéa confère à la Confédération le droit de prescrire obligatoirement des mesures pour les seuls biens culturels à la conservation desquels elle est intéressée en tant qu'Etat et non pour les biens qui, du point de vue culturel, sont d'intérêt national ou international. Ainsi comprise, l'intervention de la Confédération devrait se limiter à quelques cas particuliers, par exemple pour protéger la charte fédérale de 1291 ou d'autres documents analogues qui ne lui appartiennent pas ni ne lui

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sont confiés. Dans les limites de la compétence qui lui est conférée, la Confédération doit se réserver le droit de prescrire obligatoirement des mesures pour la mise en application de la convention, vu qu'en notifiant son adhésion la Suisse s'est engagée envers les autres parties contractantes à se conformer aux dispositions de la convention, Le 5e alinéa, lequel prescrit que la Confédération soutient les cantons dans là préparation et dans l'exécution des mesures qui sont de leur ressort, ne vise pas une aide en argent ou une autre forme d'aide financière. Le soutien dont il s'agit consiste avant tout en conseils dans le domaine technique. La question des frais à la charge de la Confédération ainsi que celle des subventions fédérales sont réglées au chapitre VI «Frais».

Article 5 : Mise à contribution de la propriété et responsabilité pour les dommages II est peu probable qu'en dehors de la protection civile les services de la protection des biens culturels doivent souvent utiliser des biens-fonds, des bâtiments, des véhicules, des outils et autres objets, ou répondre de dommages causés lors de cours ou d'exercices. De tels cas pouvant toutefois se présenter, il convient d'en tenir compte en prévoyant l'application par analogie des chapitres VII et VIII de la loi sur la protection civile.

Le droit de recours n'est pas réglementé spécialement dans le projet de loi, car il suffira d'appliquer en la matière les dispositions de la loi fédérale d'organisation judiciaire.

Article 6 : Mesures La convention laisse aux parties contractantes le soin de prendre les mesures qu'elles estiment appropriées pour assurer la sauvegarde des biens culturels contre les effets prévisibles d'un conflit armé. Cependant, les mesures d'organisation et d'ordre matériel propres à prévenir ou à atténuer les effets dommageables d'un conflit armé sur les biens culturels ne garantissent nullement que des monuments historiques irremplaçables, des trésors d'art, des manuscrits et autres objets semblables ne seront pas détériorés ou anéantis. C'est pourquoi il importe que l'on dispose à tout le moins d'une documentation permettant de reconstituer les biens détruits ou d'en conserver l'image pour la postérité.

Le comportement de l'homme, ses actions et ses omissions sont cause de pertes incommensurables en biens culturels lors des conflits armés. Les mesures tant techniques qu'administratives concourent à inculquer à l'homme le respect de la culture et des biens culturels. Un point capital de la convention est la signalisation des biens culturels particulièrement dignes de protection au moyen de l'emblème international, l'écusson des biens culturels, dont la portée morale et l'effet du point de vue du droit international sont analogues à ceux de la croix rouge, laquelle est connue depuis plus de cent ans.

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Les mesures en vue de la sauvegarde des biens culturels et les moyens servant au respect de ces biens doivent être définis dans la mesure nécessaire pour délimiter le champ d'application de la loi, pour le différencier de ce qui ressortit à l'entretien normal des biens culturels meubles et immeubles, d'une part, à la conservation des monuments historiques et à la protection du patrimoine national, d'autre part. Sur proposition du département militaire, les définitions figureront dans l'ordonnance d'exécution et non dans la loi comme cela était primitivement prévu.

Article 7 ; Personnel

La protection qu'accordé le droit international public aux personnes affectées à la protection des biens culturels doit être sanctionnée dans les dispositions d'application de droit interne de la convention. La protection dont il s'agit est bien plus étendue que celle qui est accordée aux personnes civiles en temps de guerre par la convention de Genève du 12 août 1949; elle correspond à peu près à la protection dont bénéficient les membres du personnel sanitaire et religieux en vertu de la convention de Genève du 12 août 1949 pour l'amélioration du sort des blessés et des malades dans les forces armées en campagne. La différence consiste en ce que le personnel sanitaire et religieux a un statut militaire, tandis que le personnel de la protection des biens culturels a un statut civil.

Il n'est pas possible de mettre sur pied la protection des biens culturels sans prévoir une obligation de servir. Il serait cependant irrationnel et hors de proportion avec la fin que l'on se propose de créer une obligation spéciale de servir dans la protection des biens culturels en plus des obligations du service militaire et du service dans la protection civile. En tant que secteur détaché de la protection civile, la protection des biens culturels peut fort bien organiser une obligation de servir ad hoc à partir de l'obligation de servir dans la protection civile; c'est là l'objet des 2e et 3e alinéas.

Selon l'article 22 bis de la constitution, la loi règle l'emploi des organismes de la protection civile en cas de secours urgents. Les dispositions de l'article 4 de la loi sur la protection civile, déclarées applicables, suffisent pour qu'on puisse mobiliser également le personnel de la protection des biens culturels en vue de porter des secours urgents en cas de catastrophes. Aux fins de souligner l'importance des tâches que la protection des biens culturels peut avoir à accomplir dans de tels cas, on a cependant mentionné expressément, dans la 2e phrase de l'article 7, 3e alinéa, du projet de loi, les dispositions concernant la mobilisation en cas de conflit armé et en cas de catastrophe en plus des dispositions pénales et de celles qui ont trait à l'obligation de servir et à l'instruction. Les détails sur l'obligation de servir et sur l'instruction seront réglés dans l'ordonnance d'exécution, à l'exception des points qui doivent l'être dans une loi aux termes de l'article 22bis de la constitution.

Le personnel dirigeant de la protection des biens culturels sera libéré par voie de dispense de l'obligation de servir dans les organismes de protection

164 locaux, ce conformément à l'article 54, chiffre 2, lettre g, de l'ordonnance du 24 mars 1964 sur la protection civile. Les membres d'organismes de protection d'établissements et les gardes d'immeuble dans le champ d'intervention desquels se trouvent des biens culturels peuvent être chargés de tâches de protection des biens culturels; l'ordonnance d'exécution prescrira toutefois que, pendant la durée de son service, le personnel de la protection des biens culturels ne devra pas être mis à contribution pour des travaux de protection civile qui pourraient l'empêcher de remplir ses propres tâches. Autant qu'il est au service de la protection des biens culturels, ce personnel relève du département fédéral de l'intérieur.

Article S : Comité national La loi institue un comité national consultatif appelé «comité suisse de la protection des biens culturels», ainsi que le recommande la résolution II de la Conférence intergouvernementale de La Haye du 14 mai 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé ; ce comité est l'organe consultatif du Conseil fédéral. Le texte de la résolution II figure dans notre message du 11 décembre 1961 (FF 1961, II, 1247).

Articles 9 et 10 : Documents et reproductions Les mesures servant à conserver la connaissance de biens culturels au moyen de collections de documents et de reproductions photographiques sont, avec les mesures de construction, parmi les plus importantes qui doivent être prises pour la conservation de notre patrimoine culturel. C'est pourquoi les services ou personnes responsables des mesures de protection aux termes des prescriptions cantonales doivent ordonner que ces documents et reproductions soient établis. Ces préparatifs sont imposés par la loi, sans que, toutefois, la Confédération en prescrive le détail aux cantons.

Servent aux fins en question des documents de toute sorte, tels qu'originaux ou copies de plans de construction, dessins, photographies, relevés photogrammétriques avec restitution stéréoscopique, descriptions de matériaux, historiques de la construction d'édifices, ainsi que des reproductions photographiques de telles pièces, qui permettent de restaurer ou de reconstruire un bien culturel immeuble endommagé, ou au moins d'en transmettre la connaissance à la postérité au moyen de documents.

Les reproductions
photographiques sont des reproductions de textes manuscrits ou imprimés, de dessins, d'images et d'autres biens culturels de surface plane, tels qu'herbiers et autres objets du même genre. Par économie d'argent et de place, ces reproductions sont établies, en règle générale, dans la plus forte réduction admissible. Elles ne doivent être utilisées, en principe, que si l'original est détruit ou n'est plus disponible.

Les collections de documents et de reproductions ne rendront les services que l'on en attend qu'autant qu'elles ne seront pas employées couramment pour des travaux scientifiques, des publications et à des fins analogues les exposant

165 à l'usure. Aussi est-il prévu de prescrire dans l'ordonnance d'exécution que les collections de documents et de reproductions établies à l'aide de subventions fédérales ne pourront être utilisées qu'à des fins de protection des biens culturels.

Pour d'autres usages, il sera établi, si besoin est, des copies ad hoc.

Articles 11 et 12: Constructions pour biens culturels meubles et immeubles La loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les constructions de protection civile ne contenant aucune disposition sur la construction d'abris pour biens culturels meubles et sur les mesures de construction destinées à protéger les biens culturels immeubles contre les effets de conflits armés, la question doit être réglée dans le présent projet. L'article 11 et le 1er alinéa de l'article 12 ont pour but de tracer une démarcation claire avec la loi sur Jes constructions de protection civile.

Les explications concernant le 2e alinéa de l'article 12 sont données dans les remarques relatives à l'article premier.

Article 13 : Obligations des communes et des particuliers Les cantons, auxquels incombe en principe la protection des biens culturels en cas de conflit armé, doivent avoir le droit d'astreindre les communes et les particuliers à prendre ou à tolérer des mesures de construction pour protéger leurs biens culturels meubles et immeubles, afin que les obligations que la Suisse a contractées en adhérant à la convention soient remplies également en ce qui concerne les mesures d'ordre matériel. Dans bien des cas, on peut attendre des particuliers aussi qu'ils prennent des mesures de construction et supportent au moins une partie des frais. Sont notamment des particuliers du point de vue de l'Etat les associations, les fondations de famille, les fidéicommis de famille, les fondations ecclésiastiques et les autres fondations. Un bon nombre de ces institutions disposent de moyens considérables.

Article 14 : Exigences minimales Etant donné que le projet de loi contient des dispositions sur les mesures de construction pour la protection des biens culturels, le Conseil fédéral aura à déterminer les exigences minimales auxquelles devront répondre les abris pour biens culturels meubles ainsi que les autres mesures de construction. En fixant dans l'ordonnance d'exécution les conditions à observer, il s'agit d'éviter notamment que l'on ne construise de manière irrationnelle et que la Confédération n'alloue des subventions pour des mesures de construction insuffisantes du point de vue technique. Pour fixer ces exigences minimales, on tablera utilement sur celles que le Conseil fédéral doit arrêter en vertu de l'article 8 de la loi du 4 octobre 1963 sur les constructions de protection civile.

Article 15 : Ecusson des biens culturels L'écusson des biens culturels, signe distinctif de la convention, est défini dans les mêmes termes qu'à l'article 16, 1er alinéa, de la convention. Il est indiqué de reprendre cette définition dans la loi, du fait que celle-ci contient

166 des dispositions pénales réprimant l'abus de l'écusson des biens culturels et aussi parce que cet écusson, à la différence de la croix rouge, n'est encore .guère connu du public comme emblème international de protection.

Article 16: Signe de protection Pour tenir compte des nécessités de la pratique, il faut distinguer deux emplois de l'écusson des biens culturels, signe distinctif de la convention, savoir l'emploi comme emblème international de protection et l'emploi comme simple signe indicatif. Semblable distinction est déjà bien établie en ce qui concerne l'emploi de la croix rouge (voir Fart. 44 de la convention de Genève du 12 août 1949 pour l'amélioration du sort des blessés et des malades dans les forces armées en campagne ainsi que le commentaire des conventions de Genève du 12 août 1949, vol. I, p. 362 à 381). L'écusson des biens culturels est utilisé comme signe indicatif lorsqu'il doit indiquer qu'une personne ou une chose a un rapport avec la convention, sans qu'on pût ou qu'on voulût placer cette personne ou cette chose sous la protection de là convention. Le signe indicatif doit par conséquent être de petite dimension par rapport à la personne ou à la chose qui le porte et être employé de telle sorte que tout risque de confusion avec l'emblème de protection soit exclu, Les dispositions de la convention n'ont trait qu'au signe distinctif employé comme emblème de protection. Aux termes de l'article 17,3e alinéa, de la convention, il est interdit, lors d'un conflit armé, d'utiliser l'écusson des biens culturels à des fins autres que la protection internationale de biens culturels et de personnes appartenant à la protection des biens culturels. Vu que, même en cas de conflit armé, l'écusson figure, dans un format réduit, comme signe indicatif (vignette) sur des imprimés, du matériel d'instruction et autres objets de ce genre, le département de l'intérieur avait expressément réglé dans son avantprojet les conditions d'un tel emploi, afin d'éviter qu'il pût être considéré comme contraire à la convention. La disposition en question avait la teneur suivante: «Comme signe indicatif, l'écusson des biens culturels peut être utilisé dans un format réduit (vignette) pour signaler un objet ou une personne qui a un rapport essentiel avec l'institution de la protection des biens culturels, sans que l'on puisse ou l'on veuille toutefois placer cet objet ou cette personne sous la protection de la convention de La Haye du 14 mai 1954. Le signe indicatif ne doit notamment pas être apposé sur des toits, des véhicules et des brassards. » Le département de justice et police estima qu'il fallait éviter dans le projet de loi toute réglementation au sujet du signe indicatif outrepassant le cadre de la convention. Donnant suite à sa proposition, nous avons renoncé à faire mention du signe indicatif dans le projet de loi. Sur le désir du département politique, nous reprenons sa manière de voir selon laquelle l'emploi de l'écusson des biens culturels à des fins d'information, à savoir sur des textes de la convention, sur des cartes géographiques des biens culturels et de tout autre manière appropriée ne tombe pas sous le coup de l'interdiction de l'article 17, 3e alinéa, de la convention, dans le sens à donner à cette disposition.

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Artide 17 : Signalisation des biens culturels A la différence de l'emblème de protection de la Croix-Rouge, Fécusson des biens culturels est employé soit répété trois fois soit isolé, de manière à marquer la gradation de la protection prévue dans la convention. Alors que le projet de loi prescrit que Fécusson est employé trois fois conformément à la convention, il n'est pas indiqué d'édicter des dispositions légales sur les dimensions du signe distinctif. En revanche, pour tenir compte d'un désir exprimé lors de la procédure de consultation, on fixera dans l'ordonnance d'exécution les exigences à observer pour que l'emblème de protection soit suffisamment visible aussi bien de la terre que des airs.

Article 18 : Protection du signe distinctif et de son appellation Les conditions de l'emploi de l'écusson des biens culturels comme emblème de protection ayant été déterminées aux articles 16 et 17, il suffit de formuler succinctement une norme obligatoire de comportement. Cette norme que le citoyen a l'obligation d'observer est le fondement sur lequel reposent les dispositions pénales de la présente loi; elle donne en outre à l'Etat la possibilité de remédier à des états de choses contraires à la loi en dehors de toute procédure pénale.

Article 19 : Procédure La procédure d'inscription de biens culturels au «Registre international des biens culturels sous protection spéciale» en vue d'obtenir la protection spéciale est réglée en détail dans la convention et dans son règlement d'exécution.

L'ordonnance d'exécution contiendra des dispositions correspondantes, lesquelles seront complétées par des prescriptions concernant l'octroi de l'autorisation d'employer Fécusson des biens culturels comme emblème de protection pour des biens culturels qui ne sont pas sous protection spéciale.

Article 20: Levée de l'immunité Le 1er alinéa de cette disposition sur la levée de l'immunité d'un bien culturel sous protection spéciale correspond au contenu de l'article 11, 2e alinéa, de la convention. Celle-ci ne prescrit rien, en revanche, au sujet de la levée de l'immunité d'un bien culturel qui n'est pas placé sous protection spéciale, lequel est marqué d'un écusson isolé. L'article 20, 2e alinéa, du projet de loi laisse au «chef militaire localement compétent» le soin de constater s'il y a une nécessité militaire imperative de lever la protection simple.

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Article 21 : Frais à la charge de la Confédération En conformité avec l'article 4, 3e alinéa, du projet de loi, la Confédération doit supporter les frais des mesures destinées à protéger les biens culturels qui sont sa propriété ou qui lui sont confiés. Il s'agit principalement là des antiquités et des trésors artistiques déposés dans les salles d'exposition et les magasins du musée national, ainsi que des biens culturels particulièrement précieux de la bibliothèque nationale et des archives fédérales.

En vertu de l'article 4, 5e alinéa, la Confédération veille à ce que les cantons assurent au personnel de la protection des biens culturels une instruction technique uniforme. Pour que les cantons soient à même d'assurer une telle formation, il faudra que la Confédération instruise leur personnel dirigeant de la protection des biens culturels dans des cours, exercices et rapports organisés par ses soins.

Etant donné qu'en vertu de l'article 4, 1er alinéa, la protection des biens culturels incombe en principe aux cantons, la Confédération pourra être amenée à prescrire obligatoirement des mesures au sens de l'article 4, 4e alinéa, sans prendre à sa charge les frais résultant de leur exécution. On peut, par exemple, attendre d'emblée des cantons, des communes et des particuliers qu'ils supportent les frais de signalisation des biens culturels placés sous protection simple ou sous protection spéciale. Pendant un conflit armé toutefois, il est possible que la Confédération doive prescrire obligatoirement des mesures pour protéger des biens culturels, par exemple ordonner un transfert de biens culturels que la situation militaire rendrait tout à coup nécessaire. La Confédération doit prendre à sa charge les frais de semblables mesures.

Doivent également être supportés par la Confédération les frais qu'occasionnent à la Suisse, en cas de conflit armé, son concours en qualité de puissance protectrice, la participation à la surveillance internationale ainsi que l'accomplissement de tâches de contrôle international. 11 ne serait pas indiqué, notamment, de mettre à la charge des cantons tout ou partie des frais qui incombent aux parties à la convention aux termes de l'article 10 du règlement d'exécution.

Article 22 : Principes en matière de subventions Les 1er et 2e alinéas de ces dispositions concernant les principes en matière de subventions établissent des normes généralement reconnues. L'ordonnance d'exécution exposera encore en détail que les demandes de subvention devront apporter la preuve que le reste du financement est assuré par le canton. Elle indiquera aussi quels avantages financiers devront être imputés au requérant lors de la fixation de la subvention de ceux que lui vaudra vraisemblablement l'exécution d'une mesure de protection.

En revanche, le 3e alinéa contient une réserve particulière selon laquelle la Confédération n'accorde pas de subvention pour les frais, relativement peu élevés, de mise à jour de documents et de reproductions, ni pour l'entretien de

169

constructions, de matériel de la protection des biens culturels et de reproductions, ni pour d'autres frais semblables. On peut bien attendre des cantons, des communes et des particuliers qu'ils prennent ces frais à leur charge. Ne compte pas comme mise à jour le fait de compléter une collection de documents par des indications étendues sur des parties d'un bien culturel immeuble qui n'auraient pas été prises en considération auparavant, telles que l'orangerie d'un château ou les éléments décoratifs d'un édifice baroque. N'est pas non plus une mise à jour le fait d'établir après coup des reproductions des archives de toute une époque ou concernant un domaine déterminé, par exemple des documents de la République helvétique (1798 à 1803) ou de l'oeuvre d'un écrivain eminent.

Les modifications et les compléments apportés à des bâtiments servant à la protection des biens culturels en cas de conflit armé ne sont plus considérés comme simples travaux d'entretien s'ils agrandissent ou améliorent sensiblement l'installation. Tel est le cas, par exemple, lorsqu'on ajoute une galerie dans un abri souterrain ou une installation de climatisation dans un abri qui ne pouvait pas être climatisé auparavant. L'ordonnance d'exécution tracera avec plus de précision la démarcation entre les mesures de ce genre et les travaux de mise à jour et d'entretien.

Article 23: Subventions fédérales

Le 1er alinéa fixe les subventions que doit verser la Confédération pour les abris d'une certaine importance construits par les cantons et les communes.

Pour tenir compte d'un désir exprimé lors de la procédure de consultation, la limite minimale du volume utile, fixée primitivement à 300 m3 a été abaissée à 250 m3. Ainsi, les abris dont le volume utile est, par exemple, d'au moins 10 x 10 X 2,5 m ou 5 x 25 x 2 m bénéficient du taux de subvention le plus élevé de 40 à 50 pour cent.

Le 2e alinéa règle les subventions fédérales à verser pour des abris plus petits construits par les cantons et les communes, comme aussi pour tous les abris construits par des particuliers et pour l'exécution de mesures de protection selon l'article 11 du projet. Cette réglementation favorise la construction d'abris d'une certaine importance par les cantons et les communes. La raison en est que ces abris collectifs assez grands présentent des avantages financiers aussi bien sur le plan de la construction et de l'entretien que sur celui de l'exploitation et de la surveillance en cas de conflit armé.

Tandis que la Confédération verse dans tous les cas des subventions pour les frais de mesures de construction, ce dans des conditions à préciser encore dans l'ordonnance d'exécution, le 3e alinéa prévoit un autre régime pour le subventionnement des mesures autres que celles de construction. La Confédération ne peut allouer des subventions pour ces mesures que si elles contribuent pour une part essentielle à la conservation du patrimoine culturel et si les frais en sont extraordinairement élevés. Différents avis ont exprimé le désir que la Confédération fût tenue d'accorder une subvention dans tous les cas. Etant

170 donné que quelques autorités et instituts ont déjà établi en partie, sans subventions fédérales, les documents assurant pour l'avenir la connaissance de biens culturels, nous ne voudrions pas faire à la Confédération une obligation de verser une subvention dans tous les cas. Des subventions ne seraient allouées que dans les cas où les frais seraient extraordinairement élevés en raison de circonstances particulières.

Les taux des subventions sont adaptés à ceux que fixe la loi du 23 octobre 1963 sur les constructions de protection civile. La concordance des taux revêt une importance pratique surtout dans la construction des abris, car il peut arriver qu'un maître d'ouvrage veuille exécuter un projet combiné comprenant des abris pour des personnes et pour des biens culturels.

Articles 24 à 29 : Dispositions pénales Selon l'article 28 de la convention, les parties contractantes s'engagent à prendre, dans le cadre de leur système de droit pénal, toutes mesures nécessaires pour que soient recherchées et frappées de sanctions pénales ou disciplinaires les personnes, quelle que soit leur nationalité, qui ont commis ou donné l'ordre de commettre une infraction à la convention. En conformité avec l'enga· gement pris par notre pays lors de l'adhésion à la convention de La Haye, les articles 24 à 26 répriment des actes punissables nouveaux, tandis que l'article 28 réserve la poursuite d'infractions en vertu des dispositions spéciales du code pénal et des dispositions du code pénal militaire concernant les infractions commises en guerre contre le droit des gens.

Tant le fait d'entraver ou d'empêcher l'exécution de mesures de protection que le fait d'enlever ou de rendre méconnaissable un écusson des biens culturels apposé comme signe de protection et celui d'utiliser abusivement ledit écusson comme signe de protection à des fins commerciales sont des actes punissables qui ne tombent pas sous le coup du code pénal. Aussi les articles 24, 25 et 26 du projet ont-ils pour objet la répression de tels actes.

Une autre lacune du code pénal qu'il s'agit dé combler par une disposition spéciale a trait à la responsabilité pénale des personnes morales, des sociétés de personnes et des entreprises individuelles. C'est là l'objet de l'article 27.

La disposition de l'article 29 chargeant les cantons de la poursuite pénale correspond aux normes généralement en vigueur.

Articles 30 à 33 : Dispositions finales Les articles 30 à 33 contiennent les dispositions finales usuelles concernant les prescriptions d'exécution et de procédure, la coordination, ainsi que l'exécution et l'entrée en vigueur de la loi. A la différence de la loi sur la protection civile, dont l'article 8, 2e alinéa, institue l'office fédéral de la protection civile, le présent projet de loi laisse au département fédéral de l'intérieur

171

le soin d'organiser comme il le jugera bon le service de la protection des biens culturels. Il est judicieux de laisser cette liberté au département chargé de la préparation et de l'exécution des mesures en vue de protéger les biens culturels, attendu qu'il s'agit là de tâches nouvelles pour l'accomplissement desquelles une organisation est en voie d'élaboration.

III. ESTIMATION DES FRAIS QU'ENTRAINERA LA PROTECTION DES BIENS CULTURELS A. Frais à la charge de la Confédération 1, Dépenses pour l'administration et pour les biens culturels appartenant à la Confédération Jusqu'ici, très peu de préparatifs ont été faits pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé. Ce qui manque surtout ce sont des abris appropriés pour les biens culturels meubles. Le service de la protection des biens culturels s'est toutefois déjà procuré, au moyen de crédits courants, les plaques portant l'écusson des biens culturels, destinées à la signalisation des biens culturels immeubles; il dispose aussi des brassards et des cartes d'identité à l'usage du personnel de la protection des biens culturels, lequel doit encore être choisi et instruit. Ainsi, des mesures préliminaires ont déjà été prises en vue de l'application de la convention de La Haye du 14 mai 1954. En cas de tension politico-militaire ou de conflit armé, il serait donc possible d'agir promptement pour placer le personnel de la protection des biens culturels et les biens culturels entrant en ligne de compte sous la protection de droit international public de la convention de La Haye.

Lors de l'entrée en vigueur de la loi fédérale, il faudra aussi prendre des dispositions pour protéger les biens culturels qui appartiennent à la Confédération ou qui lui sont confiés. Il en résultera des frais pour achat de matériel d'emballage, ainsi que pour le dépôt de trésors artistiques, d'antiquités et d'archives dans des lieux sûrs. Pour que les cantons, les communes et les particuliers prennent, de leur côté, les mesures appropriées en conformité des engagements pris lors de notre adhésion à la convention de La Haye, il faudra leur assurer une large information sur les questions de droit, de technique et d'organisation qui se posent.

Durant lès premières années comprises dans le plan d'ensemble de 15 ans, les frais d'achat de matériel et d'installation seront les plus importants. Puis, au fur et à mesure que les demandes de subventions augmenteront, la part des frais généraux d'administration s'accroîtra considérablement. Il est difficile d'évaluer en détail quelles seront, dans ce domaine, les dépenses de la Confédération. Aussi ont-elles été arrêtées à 120 000 francs par an, ce qui donne un total de 1 800 000 francs pour le plan d'ensemble de 15 ans.

172 2. Cours, exercices et rapports Pour assurer une instruction technique uniforme au personnel dirigeant de la protection des biens culturels, la Confédération devra organiser des cours, des exercices et des rapports et prendre à sa charge les frais y relatifs (voir les explications concernant l'art. 21). Dans les premières années qui suivront l'entrée en vigueur de la loi, il faudra organiser surtout des cours d'une durée de six jours et, par la suite, davantage d'exercices et de rapports de deux jours.

On estime à 125 000 francs l'ensemble des dépenses pour la formation technique du personnel dirigeant, dont l'effectif est évalué à quelque 500 personnes pour toute la Suisse. Les montants afférents à chaque année diffèrent en fonction du programme d'instruction.

B. Subventions fédérales 3. Construction d'abris Comme il ne reste plus d'abris de la seconde guerre mondiale qui satisferaient aux exigences actuelles, il s'agit d'examiner à nouveau le problème.

A la différence de ce qui concerne la protection civile, où les communes tenues d'organiser la protection, comme aussi leur population, sont connues, les données dont nous disposons dans le domaine de la protection des biens culturels sont très incomplètes. Les renseignements les plus précieux sont contenus dans le programme concernant les besoins en abris que le commissaire fédéral à la protection des oeuvres d'art avait établi à la fin de 1960. Le volume global des abris nécessaires pour les biens culturels meubles est estimé à 36 000 m3, chiffre expressément qualifié de large. Le programme en question prévoyait six grands abris régionaux. Cette manière de voir dut être abandonnée au profit d'une décentralisation plus poussée encore des abris. En Suisse comme à l'étranger prévaut de nos jours la tendance à construire les abris aussi près que possible du lieu où les biens culturels se trouvent d'ordinaire. Si le volume est réparti entre un plus grand nombre d'abris de moindre importance, l'utilisation en est moins avantageuse. Dans ces conditions, les 36 000 m3 considérés à l'époque comme largement comptés pourraient représenter une estimation valable des besoins. En répartissant ce volume global entre 5 abris de 1200 m3 et 20 abris de 300 m3 dans des galeries ou des cavernes, 20 abris ordinaires de 300 m3 et 180 abris ordinaires de 100 m3, chiffres donnés à titre d'estimation, on devrait à peu près faire face aux besoins réels.

Les frais d'aménagement d'un m3 de volume utile, y compris les frais pour constructions environnantes et installations, atteignent 750 à 800 francs environ pour les abris construits .dans des galeries ou des cavernes et 400 francs environ pour les abris ordinaires (indice du coût de la construction de Zurich, 302,1 au 1er octobre 1964). Si le programme de construction d'abris pour 36 000 m3 de volume utile était entièrement réalisé, il en résulterait une dépense de 18 900 000 francs. Sur cette somme, la Confédération aurait à verser pour

173 7 425 000 francs de subventions. Le tableau ci-après indique comment ces subventions se répartissent entre les différentes catégories d'abris.

Genre (J'abri, volume utile de chaque abri, frais de construction par nr*

5 abris de 1200 m:) chacun dans 3

des cavernes, à 750 francs le m

Volume utile m»

Frais de construction en francs

Taux de subvention moyen %

Subventions fédérales en francs

6000

4500000

45

2 025 000

6000

4 800 000

45

2160000

3

20 abris de 300 m chacun dans des 3

cavernes, à 800 francs le m . . ,

20 abris ordinaires de 300 m3 chacun à 400 francs le m3 180 abris ordinaires de 1003 m3 chacun à 400 francs lé m

6000

2 400 000

45

1 080 000

18000

7 200 000

30

2160000

225 abris

36000

18900000

7 425 000

Cette estimation part de l'hypothèse que les particuliers ne construisent que des abris d'un volume utile de moins de 250 m3. Si la Confédération devait ériger ses propres abris pour-les biens culturels meubles qui sont sa propriété ou qui lui sont confiés, nous demanderions, le moment venu, les crédits nécessaires à cet effet.

4. Collections de documents et de reproductions Comme il n'est pas certain que les biens culturels immeubles ne seront pas détruits en cas de conflit armé, même s'ils sont placés sous la protection du droit international public, les collections de documents selon l'article 9 revêtent une importance toute spéciale. Si ces collections étaient établies pour les deux tiers des objets portés sur la carte des biens culturels à l'échelle de 1:300 000 (édition 1964), soit pour quelque 2000 monuments, on aurait dans ce nombre les plus importants biens culturels immeubles d'intérêt historique ou artistique dignes de protection. Les frais des collections de documents varient en fonction de la grandeur, de la nature et de l'importance des monuments. Ils sont aussi plus ou moins élevés suivant qu'on dispose déjà de plans, de dessjns et de photographies propres à servir de base aux collections ou que les relevés doivent encore être faits sur place. Les dépenses sont estimées en moyenne à 15 000 francs pour de très grands monuments riches en détails, architectoniques (catégorie A), à 6000 francs pour de grands monuments d'importance architectonique moyenne ou pour des monuments de grandeur moyenne riches en détails architectoniques (catégorie B), à 3000 francs pour des monuments dé grandeur moyenne d'importance architectonique moyenne (catégorie C) et à 1500 francs pour de petits monuments ou des parties de monuments (catégorie D). Sont compris dans ces montants les frais pour la reproduction des collections de documents sous forme de microcopies en trois exemplaires.

Feuille fédérale, 118' année. Vol. I.

13

174 Le tableau ci-après indique comment les monuments à prendre en considération et les frais globaux se répartissent entre les quatre catégories.

Catégorie

A

B C D

'

Nombre de monuments

Frais moyens par collection

Frais globaux des collections de documents

Fr.

Fr.

100

15000

1500000

400

6000

2 400 000

1000

3000

3 000 000

500

1500

750 000

2000

7 650 000

Si l'on compte encore près de 5 pour cent pour les imprévus, il en résulte une estimation des dépenses globales de 8 millions de francs, soit de 4000 francs en moyenne par collection. Au cas où ce programme serait entièrement réalisé, la Confédération devrait payer, au taux moyen de 30 pour cent prévu à l'article 23, 3e alinéa, du projet de loi, des subventions d'un montant de 2 400 000 francs.

5. Reproductions Les frais qu'occasionnera l'établissement de reproductions au sens de l'article 10 du projet de loi peuvent être évalués un peu plus exactement pour autant que la reproduction photographique des originaux se fasse, à peu d'exceptions près, sous forme de niicrocopies (microfilms). Ces frais seront relativement peu élevés, à condition d'employer un matériel adéquat et des appareils effectuant un travail rationnel. L'ordonnance d'exécution disposera que le film utilisé pour établir ces reproductions en trois exemplaires doit avoir 35 mm de large, comme cela est prescrit déjà pour la sauvegarde des inscriptions au registre de l'état civil. Les frais d'une microcopie de ce genre, faite sur rouleau de film et en trois exemplaires, se montent à 30 centimes environ, soit 20 centimes pour la prise de vue et 5 centimes pour chacun des deux autres exemplaires établis à l'aide du procédé de copie continu. Sont compris dans ce montant les frais des travaux qu'exigent normalement les prises de vue d'originaux de grandeur et de nature différentes. Il est plus difficile d'évaluer l'étendue des travaux. On estime que les biens ayant une valeur artistique ou culturelle pour lesquels il est indiqué de faire des microcopies se répartissent comme il suit : 40 millions d'originaux dans les archives d'Etats, les archives locales importantes et les archives de monastères; 60 millions d'originaux dans les bibliothèques, les oeuvres d'hommes d'Etat, de savants et d'écrivains éminents y comprises; 50 millions d'originaux dans les musées, les instituts scientifiques et les collections, ainsi que dans diverses organisations. Pour une dépense moyenne de 30 centimes

175 par microcopie établie en trois exemplaires, les frais afférents à la reproduction d'originaux, dont le nombre est évalué à 150 millions, s'élèvent à 45 millions de francs environ. En comptant avec un taux de subvention moyen de 30 pour cent conformément à l'article 23, 3e alinéa, du projet de loi, et en supposant que ce programme soit entièrement réalisé, on obtient pour la Confédération un total de dépenses estimé à 13 500 000 francs.

6, Autres mesures de construction et de diverses natures Outre la construction d'abris, il faudra prendre d'autres mesures, telles que construction de revêtements de protection pour des parties de bâtiments particulièrement dignes d'être protégées, construction d'étais pour diminuer le danger d'écroulement et autres mesures semblables. Tous ces préparatifs devront être exécutés en fonction des exigences de chaque cas particulier. Comparativement aux dépenses afférentes à la construction des abris, les frais de ces mesures seront de moindre importance.

A quelques exceptions près, les reproductions sont faites sous forme de microcopies (microfilms). Par rapport aux grosses sommes que coûteront les microcopies, les autres reproductions photographiques d'originaux (reproductions photographiques à faible réduction, photographies en couleurs, etc.)

n'entraîneront vraisemblablement que des frais relativement peu élevés.

Il n'est pas indiqué de montant pour ces dépenses de la Confédération.

Les sommes figurant aux chapitres 3 «construction d'abris», 4 «collections de documents» et 5 «reproductions (microcopies)» ont été calculées de manière à couvrir aussi les frais d'autres mesures de construction et de diverses natures.

7. Estimation des charges financières de la Confédération dans les années 1966 à 1980 Le tableau annexé au présent message indique comment les dépenses que la Confédération aura vraisemblablement à supporter en temps de paix s'étaleront dans les 15 premières années qui suivront la mise en vigueur de la loi.

. Cet espace de 15 ans pris comme base des calculs comprend une période de mise en train de trois ans, une période d'activité principale de 7 ans et une période d'activité décroissante de 5 ans.

Si l'effort principal pour l'instruction technique du personnel dirigeant de la protection des biens culturels devra être fourni dans les premières années qui suivront l'entrée en vigueur de la loi, les conditions seront inversées en ce qui concerne les mesures de construction et l'établissement des documents et reproductions. Durant la période de mise en train, les demandes de subventions seront encore relativement peu nombreuses, parce que les particuliers, les communes et les cantons devront d'abord élaborer leurs projets ainsi que leurs plans de travail et de financement.

176

Pour tenir compte de cet étalement du programme, les sommes globales que la Confédération devra vraisemblablement payer à titre de subventions sont échelonnées comme il suit : 12 pour cent pour la première période (mise en train), 58 pour cent pour la deuxième période (activité principale) et 30 pour cent pour la troisième période (activité décroissante). Quant à savoir si l'estimation des dépenses globales et leur échelonnement sur les trois périodes correspondront à peu près à la réalité, cela dépendra pour une large part de l'activité que les cantons, les communes et les particuliers déploieront dans le domaine de la protection des biens culturels. Aussi convient-il de tenir compte de cette réserve dans l'appréciation des charges financières qui incomberont à la Confédération.

La compétence de la Confédération de légiférer dans le domaine de la protection des biens culturels réside dans l'article 22 bis de la constitution.

Nous avons l'honneur de vous recommander d'approuver le projet de loi ci-joint sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé.

Veuillez agréer, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération.

Berne, le 4 février 1966.

Au nom du Conseil fédéral suisse : Le président de la Confédération, Schaffner 16383

Le chancelier de la Confédération, Ch. Oser

Annexe

Projet de loi fédérale sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé Estimation des charges financières de la Confédération (en francs) lre période mise en train 3 ans (1966 à 1968)

Nature des dépenses

Total Fraùt à la charge de fa Confédération : 1, Dépenses pour préparatifs et achat de matériel pour la protection des biens culturels qui appartiennent à la Confédération ou lui sont confiés.

ainsi que pour l'information et l1 administrât ion

360090

2. Cours, exercices et rapports.

45OOO

Moyenne annuelle

2e période activité principale 7 ans (1969 à 1975) Total

Moyenne annuelle

3e période activité décroissante 5 ans (1976 à 1980) Total

Moyenne annuelle

plan d'ensemble 15 ans (1966 à 1980) Total

Remarques

Moyenne annuelle

Matériel d'emballage pour objets d'art et antiquités; imprimés et diapositives pour l'instruction; Trais généraux d'administration, etc.

120 000 15000

840 000

120000

600000

120000

1 800 000

120000

47000

6715

33000

6600

125000

8334

.10 cours de 6 jours pour 50 personnes chacun 14 rapports ou exercices de 2 jours pour 50 personnes chacun

891 000 (12 %>

297 000

4 306 500 (58 %)

615215

2 227 500 (30 %)

445500

7 425 000 {100 "/,)

495 000

5 abris de 1200 m* dans des cavernes 20 abris de 300 m3 dans des cavernes 20 abris ordinaires de 300 m3 180 abris ordinaires de 100 ma aâTabris

4. Collections de documents . ,

288 000 (12 %)

96000

1 392 000 (58 %)

198 857

720000 (30 %}

144000

2400000 (100 %)

160000

2000 collections, en triple exemplaire

5. Reproductions Cmicrocopîes)

1 620 000 (12%)

540000

7 830 000 (58 %)

1 118571

4 050 000 (30 %)

810000 13500000

900000

150 millions de prises de vue, 3 microcopies pour chacune d'elles

Subventions fédérâtes 3* Construction d'abris

6. Autres mesures de construction et de diverses natures (prò memoria} i·

3204000

--

--

--

1 068 000 14415500 2 059 358

7 630 500

--

--

1 526 100 25 250 000

--

1 683 334

II n'est pas indiqué de montant pour ces dépenses relativement peu élevées de la Confédération. Les sommes figurant aux chiffres 3, 4 et 5 sont calculées de manière à couvrir aussi ces dépenses.

177

Total

--

(100 y,)

178 (Projet)

Loi fédérale sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu les articles 22bis et 64bis de la constitution; vu la convention de La Haye du 14 mai 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé, le règlement d'exécution de ladite convention et le protocole annexe; vu le message du Conseil fédéral du 4 février 1966, arrête ; Chapitre premier Généralités

Notion des biens culturels

Article premier Au sens de la présente loi, sont considérés comme biens culturels, quels que soient leur origine ou leur propriétaire : 1

  1. Les biens, meubles ou immeubles, qui présentent une grande importance pour le patrimoine culturel, tels que les monuments d'architecture, d'art ou d'histoire, religieux ou laïques, les sites archéologiques, les ensembles de constructions qui, en tant que tels, présentent un intérêt historique ou artistique, les oeuvres d'art, les manuscrits, livres et autres objets d'intérêt artistique, historique ou archéologique, ainsi que les collections scientifiques et les collections importantes de livres, d'archives ou de reproductions des biens définis ci-dessus ; b. Les édifices dont la destination principale et effective est de conserver ou d'exposer les biens culturels meubles définis à l'alinéa a, tels que les musées, les grandes bibliothèques, les dépôts d'archives, ainsi que les abris destinés à recevoir, en cas de conflit armé, les biens culturels meubles définis à l'alinéa a;

179

c. Les centres comprenant un nombre considérable de biens culturels qui sont définis aux alinéas a et b, dits «centres monumentaux».

3 Les biens culturels définis au 1er alinéa sont des valeurs culturelles ou des biens culturels importants au sens des articles 2 et 87 de la loi fédérale du 23 mars 1962*) sur la protection civile.

Art. 2 1

Au sens de la présente loi, la protection des biens culturels comporte la sauvegarde et le respect de ces biens en cas de conflit armé, 3 La sauvegarde des biens culturels comprend des mesures civiles, d'organisation et d'ordre matériel, préparées ou improvisées, propres à prévenir ou à atténuer les effets dommageables d'un conflit armé, 3 Le respect des biens culturels comprend la renonciation à des actes qui pourraient exposer ces biens à la destruction ou à la détérioration en cas de conflit armé et à tout acte de nature à empêcher le personnel de la protection des biens culturels d'exercer son activité, ainsi que l'accomplissement d'actes propres à prévenir, à interdire et à faire cesser des atteintes à ces biens, notamment le vol, le pillage, le détournement et les actes de vandalisme, ' 4 Le respect des biens culturels comprend en outre la renonciation à des représailles à rencontre de ces biens ainsi qu'à la réquisition de biens culturels meubles situés sur territoire étranger.

Art. 3 Sont des conflits armés au sens de la présente loi les guerres déclarées, les autres conflits armés entre deux ou plusieurs Etats, ainsi que les conflits armés ne présentant pas un caractère international; à ces conflits sont assimilés les atteintes à la neutralité, ainsi que le fait de repousser par la force de telles atteintes.

Art. 4 L'exécution des prescriptions concernant la protection des biens culturels en cas de conflit armé incombe en principe aux cantons. Ceux-ci désignent un office compétent pour la protection des biens culturels au sens de la présente loi.

3 Sous réserve du recours au Conseil fédéral, les cantons désignent les biens culturels se trouvant sur leur territoire auxquels là présente loi est applicable. Ils préparent et exécutent les mesures de protection et en informent le département fédéral de l'intérieur.

1

!) RO 1962, 1127.

Protection des biens culturels

Conflits armés et atteintes

à la neutralité

Compétence

180 3

La Confédération prépare et exécute les mesures de protection pour les biens culturels qui sont sa propriété ou qui lui sont confiés.

4 La Confédération peut prescrire obligatoirement des mesures pour la protection des biens culturels à la conservation desquels elle est intéressée en tant qu'Etat ainsi que pour l'exécution de la convention de La Haye du 14 mai 1954.

3 La Confédération soutient les cantons dans la préparation et l'exécution des mesures qui sont de leur compétence et encourage la collaboration entre eux; elle, veille à ce qu'ils donnent au personnel de la protection des biens culturels une instruction technique uniforme.

Art. 5 Mise à contribution delà propriété et responsabilité pour dommages

Les dispositions des chapitres VU et VIII de la loi fédérale du 23 mars 1962 sur la protection civile relatives à la mise à contribution de la propriété et à la responsabilité pour les dommages sont applicables par analogie. Ces dispositions sont aussi applicables en cas de mise à contribution de la propriété mobilière d'autrui et en cas de dommages causés à cette propriété.

Chapitre II Mesures et moyens

Art. 6 Mesures

Personnel

Les mesures de sauvegarde des biens culturels, de même que les mesures techniques et administratives servant au respect des biens culturels, seront définies dans l'ordonnance d'exécution.

Art. 7 Des personnes qualifiées sont affectées à la protection des biens culturels en cas de conflit armé. Elles sont protégées par le droit international public conformément à l'article 15 de la convention de La Haye du 14 mai 1954 et à l'article 21 du règlement d'exécution de ladite convention.

a Celui qui est tenu de servir dans la protection civile peut être astreint à remplir des tâches de protection des biens culturels.

3 La loi fédérale du 23 mars 1962 sur la protection civile, ainsi que les dispositions d'exécution y relatives sont applicables au personnel de la protection des biens culturels, sauf si elles sont contraires à la présente loi. Sont notamment applicables les dispositions sur l'obligation de servir dans la protection civile, sur l'ins1

181

truction, sur la mobilisation en cas de conflit armé et pour des secours urgents en cas de catastrophe, ainsi que les dispositions pénales.

Art. 8 Le Conseil fédéral nomme un «comité suisse de la protection des biens culturels».

Comité national

Chapitre III Documents et reproductions

Art. 9 Les services ou personnes responsables des mesures de protection aux termes des prescriptions cantonales doivent établir pour les biens culturels immeubles particulièrement dignes de protection, des collections de documents donnant les renseignements essentiels en vue d'une remise en état ou d'une reconstruction, ou qui permettent d'en transmettre la connaissance à la postérité.

Art. 10 Les services ou personnes responsables des mesures de protection aux termes des prescriptions cantonales doivent établir des reproductions photographiques des biens culturels meubles particulièrement dignes de protection; ces reproductions seront mises en sûreté, séparées des originaux, dans des lieux protégés.

Collections de documents

Reproductions

Chapitre IV Constructions pour la protection des biens culturels

Art. 11 Lorsque les constructions de protection civile sont complétées par des mesures techniques spéciales en vue de la protection des biens culturels, telles que revêtements de protection pour des parties de bâtiments particulièrement dignes d'être protégées, étais pour diminuer le danger d'écroulement, modifications de bâtiments pour diminuer le danger d'incendie et autres mesures semblables, ces mesures sont régies par la présente loi.

Constructions pour biens culturels immeubles

Art. 12 1

La construction et l'aménagement d'abris servant à la mise en sûreté de biens culturels meubles sont régis par la présente loi.

Constructions pour biens culturels meubles

182 2

Les abris selon la présente loi sont des refuges au sens de l'article premier, lettre b, de la convention de La Haye du 14 mai

1954.

Art, 13 Obligations des communes et des particuliers

Les cantons peuvent astreindre les communes et les particuliers à prendre ou à tolérer des mesures de construction pour protéger leurs biens culturels meubles et immeubles.

Art. 14 Exigences minimales

Le Conseil fédéral détermine les exigences minimales auxquelles doivent répondre les constructions pour la protection des biens culturels.

Chapitre V Ecusson des biens culturels

Art. 15 Ecusson des biens culturels

Le signe distinctif de la convention de La Haye du 14 mai 1954 consiste en un écu, pointu en bas, écartelé en sautoir de bleu-roi et de blanc. L'écusson est formé d'un carré bleu-roi dont un des angles s'inscrit dans la pointe de l'écusson, et d'un triangle bleuroi au-dessus du carré, les deux délimitant un triangle blanc de chaque côté.

Signe de protection

Employé comme signe de protection, l'écusson des biens culturels sert à signaler des biens culturels et des personnes qui ont droit au respect en vertu de la convention de La Haye du 14 mai 1954.

Art. 16

Art. 17 1

signalisation ctìnS

L'écusson des biens culturels répété trois fois est employé (en formation triangulaire, un écusson en bas) pour la signalisation des biens culturels protégés aux termes de l'article 17, 1er alinéa, de la convention de La Haye du 14 mai 1954.

2 D'autres biens culturels peuvent être signalés par un écusson isolé.

Art. 18

^u'sïïnT distinctif appesiiTM

L'écusson des biens culturels comme signe de protection ainsi que l'appellation «écusson des biens culturels» ne peuvent être employés qu'à des fins de protection des biens culturels.

183

Art. 19 1

Le Conseil fédéral accorde l'autorisation d'employer l'écusson des biens culturels comme signe de protection. Le département de l'intérieur et le département militaire sont préalablement consultés.

2 Les demandes d'inscription de biens culturels au «Registre international des biens culturels sous protection spéciale» sont faites par le Conseil fédéral, qui consulte le département de l'intérieur et le département militaire.

Procédure

Art. 20 1

L'immunité d'un bien culturel placé sous protection spéciale (écusson des biens culturels répété trois fois) ne peut être levée qu'en des cas exceptionnels de nécessité militaire inéluctable, et seulement aussi longtemps que cette nécessité subsiste. Celle-ci ne peut être constatée que par le chef d'une formation égale ou supérieure en importance à une division.

2 L'immunité d'un bien culturel qui n'est pas placé sous protection spéciale (écusson des biens culturels isolé) ne peut être levée qu'en des cas exceptionnels, lorsqu'une nécessité militaire l'exige, d'une manière imperative, et seulement aussi longtemps que cette nécessité subsiste. Celle-ci ne peut être constatée que par le chef militaire localement compétent.

Levée de l'immunité

Chapitre VI Frais

Art. 21 1

La Confédération prend à sa charge, les frais des mesures destinées à protéger les biens culturels qui sont sa propriété ou qui lui sont confiés, les frais des cours, exercices et rapports qu'elle organise, ainsi que ceux qui résultent de mesures obligatoirement prescrites, en vertu de l'article 4, 4e alinéa, pendant la durée d'un conflit armé.

2 La Confédération supporte en outre la totalité des frais que lui occasionnent son concours en qualité de puissance protectrice, la participation à la surveillance internationale des transports de biens culturels ainsi que l'accomplissement de tâches de contrôle international dans le sens des dispositions de la convention de La Haye du 14 mai 1954. Sont aussi à la charge de la Confédération la rémunération et les frais du commissaire général aux biens

Frais à la charge de la Confédération

184

culturels, des inspecteurs, des experts et des délégués des puissances protectrices au sens de l'article 10 du règlement d'exécution de la convention de La Haye du 14 mai 1954.

Principes en matière de subventions

Art. 22 La Confédération subventionne, conformément à l'article 23 et en tenant compte de la capacité financière des cantons, les mesures de protection exécutées par les cantons, les communes et les particuliers. Elle alloue des subventions à la condition que le financement du reste de la dépense soit assuré par le canton. Le droit cantonal est déterminant pour l'allocation des subventions des cantons aux communes et aux particuliers.

2 Celui qui demande une subvention fédérale, cantonale ou communale doit accepter, lors de la fixation des subventions, l'imputation des avantages financiers que lui procurera vraisemblablement l'exécution des mesures de protection.

3 La Confédération ne verse aucune subvention pour la mise à jour des documents et reproductions au sens des articles 9 et 10, ni pour les frais d'entretien, quelle que soit leur nature.

1

Art. 23 Subventions fédérales

1

La Confédération verse des subventions de 40 à 50 pour cent des frais pour les abris d'un volume utile de 250 m3 au moins qui sont construits par les cantons ou les communes.

2 La Confédération verse des subventions de 25 à 35 pour cent des frais pour les abris de moins de 250 m3 de volume utile construits par les cantons ou les communes, de même que pour les abris construits par les particuliers et pour l'exécution de mesures techniques selon l'article 11.

3 La Confédération peut allouer des subventions de 25 à 35 pour cent des frais pour des mesures autres que celles de construction, telles l'établissement de documents et de reproductions selon les articles 9 et 10, si ces mesures contribuent pour une part essentielle à la conservation du patrimoine culturel et si les frais en sont extraordinairement élevés.

Chapitre VII Dispositions pénales

Entrave et opposition à l'exécution de mesures de protection

Art. 24 Celui qui aura entravé ou empêché l'exécution de mesures de protection ordonnées par l'autorité compétente pour la protection des biens culturels, 1

185

celui qui, sans droit, aura enlevé ou rendu méconnaissables les écussons des biens culturels apposés pour signaler des biens culturels protégés, sera puni de l'emprisonnement ou de l'amende.

2 Si l'auteur a agi par négligence, le juge prononcera les arrêts ou l'amende jusqu'à mille francs.

Art. 25 Celui qui, intentionnellement et contrairement aux dispositions de la présente loi, aura fait usage de l'écusson des biens culturels ou de l'appellation «écusson des biens culturels», ou de tout autre signe ou appellation pouvant prêter à confusion pour obtenir iUicitement la protection du droit international public ou un autre avantage, celui notamment qui, sans droit, les aura fait figurer sur des édifices ou des véhicules, sera puni de l'emprisonnement ou de l'amende.

Art. 26 Celui qui, intentionnellement et contrairement aux dispositions de la présente loi, aura fait figurer l'écusson des biens culturels ou l'appellation «écusson des biens culturels», ou tout autre signe ou appellation pouvant prêter à confusion sur des enseignes, des papiers de commerce, des marchandises ou sur leur emballage, ou aura vendu, mis en vente ou mis en circulation d'une autre manière des marchandises ainsi marquées, sera puni des arrêts ou de l'amende.

2 Si l'auteur a agi par négligence, le juge prononcera l'amende jusqu'à mille francs.

Art. 27 Si les infractions sont commises dans la gestion d'une personne morale, d'une société en nom collectif ou en commandite, ou d'une entreprise individuelle, les dispositions pénales s'appliquent aux personnes qui ont agi ou auraient dû agir en son nom.

1

Art. 28 En cas de conflit armé, les articles 109 à 111 du code pénal militaire s'appliquent aussi, par analogie, aux infractions aux prescriptions de la convention de La Haye pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé, notamment en cas d'abus de l'écusson des biens culturels et en cas d'actes d'hostilité contre des personnes et des choses protégées par cet écusson.

2 Sont réservées les dispositions spéciales du code pénal.

1

Abus du signe de protection

Abus du signe disiincilf à des firn commerciales

Responsabilité des personnes morales, sociétés de personnes et entreprises indivia ueUes

Code pénal et code pénal militaire

186

Poursuite pénale

Art. 29 La poursuite et le jugement des actes réprimés par la présente loi incombent aux cantons.

Chapitre VIII Dispositions finales

Dispositions d'exécution

Coordination

Département fédéral de l'intérieur

Entrée en vigueur

Art. 30 Le Conseil fédéral édicté les prescriptions d'exécution et de procédure nécessaires.

Art. 31 Le Conseil fédéral règle la coordination de la protection des biens culturels avec la protection civile et l'armée.

Art. 32 Le département fédéral de l'intérieur est chargé de la préparation et de l'exécution des mesures en vue de la protection des biens culturels en tant qu'elles ressortissent à la Confédération.

Art. 33 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur de la présente loi.

16385

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Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale à l'appui d'un projet de loi sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé (Du 4 février 1966)

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1966

Année Anno Band

1

Volume Volume Heft

07

Cahier Numero Geschäftsnummer

9412

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

17.02.1966

Date Data Seite

157-186

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