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Feuille Fédérale

Berne, le 3 mars 1966

118e année

Volume I

N°9 Paraît, en règle générale, chaque semaine. Prix: 36 francs par an; 20 francs pour six mois, plus la taxe postale d'abonnement ou de remboursement.

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Rapport présenté au Conseil des Etats par sa commission de gestion au sujet de l'extension du contrôle de l'administration (Du 12 février 1966) Monsieur le Président et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous présenter un rapport et des propositions concernant l'extension du contrôle de l'administration et autres mesures d'ordre juridique destinées à renforcer la position du parlement. Dans une première . partie, nous décrirons à grands traits la situation initiale, tandis que nous commenterons dans la seconde partie les propositions relatives à un nouvel aménagement des droits du parlement. Des conclusions formeront la troisième partie du rapport.

Première partie: La situation initiale I. Comment l'objet a été traité jusqu'à présent Le 7 octobre 1964, vous nous avez invités à vous présenter un «rapport et des propositions comme le recommande le rapport de la communauté de travail «Mirage» du 1er septembre 1964 sur le renforcement du contrôle parlementaire de l'administration» et à prendre contact à cet effet «avec la cornmission de gestion de l'autre conseil ainsi qu'avec les commissions des finances».

Le Conseil national, auquel la priorité de discussion avait été attribuée pour cet objet, avait donné le même mandat à sa commission de gestion.

Comme le relève le rapport de la commission de gestion du Conseil national, les commissions de gestion des deux conseils se sont occupées depuis des années de la façon d'améliorer le contrôle de la gestion. Le temps où l'on se bornait à quêter dans le rapport de gestion des faits appelant des explications ou à lire des chapitres entiers du rapport, est révolu. La commission de gestion du Conseil national s'est appliquée à soumettre à un examen particulièrement Feuille fédérale. 118" année. Vol. L

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attentif des problèmes de nature générale, politique ou administrative qui n'étaient pas traités dans le rapport et les questions de principe qui ne cessent de se poser dans tous les départements ou dans quelques-uns d'entre eux.

Notre commission a surtout attaché du prix à éclaircir certains points et à visiter à tour de rôle des services de l'administration. Cette visite de l'administration lui donnait l'occasion, par des entretiens avec les fonctionnaires dirigeants et leurs collaborateurs, de se faire une idée des tâches des services, d'établir si l'organisation est rationnelle, si la coopération avec d'autres offices est satisfaisante, si le travail se fait d'une façon expéditive, si l'atmosphère est bonne. La commission était informée des problèmes causant le plus de soucis et de difficultés. Cette façon de procéder permit de faire parfois des constatations qui conduisirent à des compléments d'information et à des recommandations adressées au Conseil fédéral. On trouva ainsi, le plus souvent, des solutions satisfaisantes de part et d'autre.

Comme la commission de gestion du Conseil national, notre commission a étudié les propositions faites dans le public en vue d'une extension du contrôle parlementaire et a tiré des conclusions.

Nous avons aussi invité le Conseil fédéral à se prononcer sur plusieurs propositions concernant le contrôle parlementaire. Nous mentionnons spécialement la création de postes de secrétaires permanents des commissions de gestion. Notre commission a aussi insisté plusieurs fois sur l'importance et la nécessité de l'instruction professionnelle dans l'administration et en particulier de l'instruction des cadres. Elle a fait des suggestions à ce sujet. Nous constatons que le Conseil fédéral a fait, dans cette direction, un premier pas, qui, nous l'espérons, ne sera pas le dernier. Il s'agit de l'adoption d'un arrêté du 13 décembre 1965 concernant l'instruction professionnelle dans l'administration générale de la Confédération (RO 1965,1309). Nous tenons également à relever que le professeur C. Higy, expert de l'office fédéral du personnel, nous a renseignés sur l'application de cet arrêté et nous tiendra au courant de ce qui se fera.

En exécution des mandats mentionnés plus haut, les deux commissions de gestion entreprirent des travaux préparatoires déjà en automne 1964. Les 9 et 10 février 1965, des délégations des deux commissions de gestion et des deux commissions des finances tinrent une session de travail à Engelberg. La discussion porta sur un avant-projet de la commission de gestion du Conseil national concernant une revision de la loi sur les rapports entre les conseils et sur des thèses de notre commission de gestion. Outre ces documents, les participants avaient en mains des avis des commissions des finances et du Conseil fédéral.

La divergence d'opinion entre la commission du Conseil national et la nôtre concernait, au fond, l'alternative suivante: Faut-il élucider tous les problèmes que posent une amélioration du contrôle à l'échelon de la haute-surveillance et de la surveillance, ainsi que le concours de l'une et de l'autre, et éclaircir également les questions d'application pratique avant de légiférer ?

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Faut-il créer la base légale-des quelques réformes recommandées par la communauté de travail et discuter ensuite seulement, lors de l'application, la façon de procéder et de collaborer ?

L'opinion qui prévalut était qu'il fallait soumettre rapidement un projet de loi aux conseils législatifs. Il fut possible de rapprocher certaines conceptions différentes, mais des divergences subsistèrent. Notre délégation faisait en particulier des réserves au sujet de la procédure législative préparlementaire, des «hearings», des propositions relatives aux commissions d'enquête, de l'aspect pratique des attributions en matière de contrôle. Au cours de la session de printemps 1965, la priorité de discussion pour l'objet «Extension du contrôle de l'administration» fut attribuée au Conseil national.

Notre commission se vit ainsi obligée de laisser l'initiative à la commission du Conseil national et de se cantonner temporairement dans un rôle d'observateur. La commission du Conseil national soumit à ce conseil le 13 avril 1965 un projet modifiant et complétant la loi sur les rapports entre les conseils, la loi sur le statut des fonctionnaires et le règlement du Conseil national (rapport 9194, FF 1965, I, 1215 ss.). Le Conseil fédéral présenta ses observations dans un rapport du 27 août 1965 (rapport ad 9194, FF 1965, II, 1048 ss.). Le Conseil national traita l'objet dans la session d'automne 1965 (Bull. off. CN 1965, p. 461 ss. et 579 ss.) et procéda au vote anal le 11 octobre.

Nous avons utilisé le temps d'attente imposé par l'attribution de la priorité de discussion en demandant à M. Kurt Eichenberger, professeur de droit public à l'université de Baie, un avis de droit sur les questions cardinales soulevées par le nouveau régime prévu. Cet avis de droit nous fut remis en août 1965 et fit l'objet d'une première discussion dans notre commission le 15 septembre.

M. E. Zellweger, député au Conseil des Etats, qui avait recommandé, en été 1964, de régler la procédure législative préparlementaire, participa à cette séance, de même qu'à des délibérations ultérieures. Dès que les décisions du Conseil national furent connues, nous constituâmes un groupe de travail de cinq membres et examinâmes la situation sous son aspect juridique et politique dans deux séances qui se tinrent les 3 et 25 novembre 1965. Nous établîmes en même temps, à l'intention du groupe de travail, les directives à suivre pour la rédaction d'un projet de notre commission portant modification de la loi sur les rapports entre les conseils. L'avant-projet élaboré par le groupe de travail fut discuté par la commission pJénière les 4 et 5 janvier 1966. La commission des finances du Conseil des Etats, le Conseil fédéral, le président de la commission de gestion du Conseil national et le secrétaire général de l'Assemblée fédérale reçurent communication de ce projet, avec invitation à faire part des remarques qu'il pourrait susciter. Le 17 janvier, la commission des finances du Conseil des Etats et le groupe de travail tinrent séance en commun. Le 20 janvier, notre commission plénière procéda à une nouvelle lecture du projet et prit en considération les avis exprimés par la commission des finances, le Conseil fédéral et le secrétaire général de l'Assemblée fédérale.

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II. Les idées générales sur lesquelles est fondé le projet de la commission du Conseil des Etats 1. Le rôle joué par la décision du Conseil national Bien que le mandat donné par votre conseil sur la base du rapport publié le 7 octobre 1964 par les commissions chargées d'enquêter sur l'affaire du Mirage eût laissé à notre commission la possibilité d'élaborer son propre projetj il importait de tenir compte de la réalité. Premièrement, l'élaboration d'un tel projet aurait eu l'inconvénient de doubler inutilement -- tant sur le fond que pour le procédure -- celui de la commission de gestion du Conseil national; la session d'Engelberg et l'attribution de la priorité de discussion à l'un des conseils, dans la session de printemps 1965, avaient eu précisément pour but d'éviter cet inconvénient. Secondement, le Conseil des Etats était tenu, de par la constitution et la loi, de s'occuper des décisions que prendrait le Conseil national (le 11 octobre 1965) au sujet de la modification de la loi sur les rapports entre les conseils et de la loi sur le statut des fonctionnaires. Nous étions ainsi obligés de fonder notre rapport sur les décisions du Conseil national et de prendre celles-ci comme points de départ.

Ce faisant, nous avons dû, il est vrai, prendre notre parti d'une certaine limitation de notre liberté de mouvement et accepter des solutions qui ne répondent pas entièrement à nos intentions premières.

  1. Nous avons interprété le mandat que le Conseil des Etats nous avait donné en 1964 dans un sens plus large que la commission du Conseil national ne l'a fait pour le sien. Nous aurions estimé judicieux qu'on ne se borne pas à examiner les recommandations contenues dans le rapport concernant l'enquête sur le Mirage et à en tirer des textes de loi, mais qu'on étudie aussi d'autres possibilités de développer le contrôle parlementaire, il eût été en particulier bon, à notre avis, d'examiner avec soin les mesures qui pourraient être prises pour mieux assurer le rôle du parlement dans la procédure législative et pour rendre le contrôle de l'administration plus rationnel et plus efficace en considération du manque de temps dont souffre constamment le parlement. Nous pensons ici à des mesures qui auraient garanti la collaboration entre les organes parlementaires de contrôle et celle de ces organes avec les institutions de contrôle fonctionnant dans l'administration. Comme cette étude aurait soulevé des questions -- fondamentales et de détail -- concernant la tâche, la méthode de travail et la position du parlement, elle aurait exigé, il est vrai, un délai beaucoup plus long que celui que la commission de gestion du Conseil national estimait acceptable. Pour ne pas donner l'impression d'être la cause d'un retard, notre commission a dû renoncer à étendre le champ de ses investigations et demeurer dans les limites tracées par le projet de la commission du Conseil national, puis par les décisions de ce conseil.

Il convient cependant de constater que, malgré sa participation à la session d'Engelberg, notre commission demeurait libre, dans les limites susmentionnées,

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de présenter à son conseil les propositions lui paraissant justes. Sur ce point, il y a accord complet avec la commission du Conseil national, qui, dans son rapport (FF 1965, I, 1216), relève expressément que la commission du Conseil des Etats traitera le projet issu des délibérations de l'autre conseil «avec la même indépendance et fera ensuite son rapport et ses propositions».

b. Le champ restreint des questions à traiter et le temps limité à consacrer aux travaux ont imprimé encore un autre trait particulier au projet de loi. Pour certaines questions fondamentales (p. ex. en matière de procédure législative préparlementaire) comme pour certaines questions de détail (concernant p. ex.

le service de documentation et les secrétariats des commissions), il doit laisser à des actes législatifs futurs le soin d'établir les règles indispensables et se borner à quelques principes ou à prévoir purement et simplement des délégations de compétence. Nous avons cherché à éviter, dans la mesure où le permettait la revision partielle de la loi sur les rapports entre les conseils, qu'il y ait de ces points non réglés. Cet effort a surtout porté sur les dispositions relatives aux commissions d'enquête. Dans les cas où il aurait fallu régler les choses en revisant la constitution ou en adoptant des dispositions particulières (lois ou arrêtés), nous avons, pour éviter à tout prix un retard, renoncé à faire des propositions, même lorsque nos études concernant la possibilité de réaliser de telles propositions avaient donné un résultat positif.

2. La justification politique de la revision Le fait que le projet a été établi avec célérité et que les conseils entendent le traiter rapidement n'est pas dû à quelque désir de faire du zèle ou à celui d'aboutir à des solutions nouvelles sans souci du temps nécessaire. Cette diligence est née de la volonté de contribuer à mettre fin aux difficultés politiques suscitées par l'affaire du Mirage en revalorisant le rôle que le parlement est appelé à jouer dans la vie de l'Etat. A cela s'ajoute que, ces derniers temps, on voit clairement ce qui, sous des formes fort diverses, nuit à l'efficacité de l'activité parlementaire et devrait par conséquent être éliminé par des mesures renforçant la position du parlement. Les mesures nécessaires pour atteindre ces deux buts pourraient, jusqu'à un certain point, être prises sans revision du droit en vigueur, d'autant plus qu'on n'a pas l'intention d'apporter des modifications capitales aux rapports entre le gouvernement et l'Assemblée fédérale, tels qu'ils sont régis par la constitution. Inversement, nous avons considéré que de nouvelles règles de droit peuvent déjà inciter à modifier des conceptions et pousser à développer des activités. Cela étant, il n'est pas de première importance que le projet de loi règle toutes les questions soulevées en instituant des dispositions propres à durer très longtemps. Nous pensons qu'il faut surtout se préoccuper d'obtenir un effet vivifiant sur les institutions mais sans courir le risque de porter atteinte à leur structure.

Dans ces conditions, nous avons jugé qu'il importait de ne pas créer sans nécessité des divergences de fond avec des décisions du Conseil national. Nous

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ne proposons donc des dispositions différentes que là où les décisions du Conseil national risqueraient d'avoir des effets peu satisfaisants et là où il s'agit d'apporter des modifications d'ordre rédactionnel.

3. Les principes suivis pour la révision

En déclarant qu'il s'agit de se borner à une «petite révision», pour tenir compte des contingences politiques, nous n'entendons aucunement soutenir qu'il ne serait ni possible ni nécessaire de prendre en considération les principes généraux sur lesquels reposent nos institutions. Nous renonçons cependant à insérer dans notre rapport un chapitre introductif consacré à ces questions fondamentales, telles que la séparation des pouvoirs, la position du parlement et du gouvernement, la création d'une fonction d'«ombudsmann», les tâches et les limites du contrôle parlementaire, etc. Des considérations détaillées figurent à ce sujet dans les divers rapports et avis de droit rédigés en vue des délibérations qui ont eu lieu jusqu'à présent et que connaissent les membres de notre conseil. Des publications de caractère scientifique et politique ont aussi paru. Il faudrait entrer dans de longs développements -- qui ne contribueraient guère à la solution des questions qui se posent encore -- si l'on voulait s'exprimer ici, d'une façon générale et abstraite, sur ces grandes questions et, en particulier, défendre des idées contraires à celles qui ont été soutenues dans telle ou telle publication. Dans la mesure indiquée, nous mentionnerons cependant certains aspects des questions fondamentales lorsque nous parlerons de telle ou telle institution ou disposition dans la seconde partie du rapport. Pour le reste, nous nous bornons à faire les quelques brèves remarques que voici : a. Considéré sous son aspect général, le projet de loi apparaît comme un essai entrepris pour contribuer -- dans un domaine momentanément limité -- à assurer et, si possible, à renforcer la position et l'autorité du parlement dans un Etat qui subit des transformations et à une époque où les rapports entre les pouvoirs se modifient profondément. Contrairement à ce qui a été dit ici et là, il s'agit pour l'Assemblée fédérale, non pas de restreindre lès tâches, les attributions et la responsabilité du gouvernement, mais de réaliser, dans un Etat en transformation, les principes à la base de l'organisation d'un Etat régi par le droit. Comme l'ont montré de façon très nette les délibérations du Conseil national, la revision a, au fond, pour but d'affermir le parlement et le gouvernement dans l'exercice des fonctions et des responsabilités qu'ils doivent, dans notre démocratie suisse, exercer en partie séparément en partie en commun.

Elle n'est dirigée ni contre le gouvernement, ni contre l'Etat. Elle ne cherche pas à saper l'autorité ni à démanteler les institutions. Au contraire, elle entend montrer où chaque autorité a son centre de gravité et où les différents pouvoirs doivent entrer en contact en raison de leurs fonctions.

b. Si le parlement entend que la revision lui assure plus d'efficacité et de sûreté, il doit, certes, concentrer son activité, étant donnée la multiplicité des tâches. Ses deux champs d'activité principaux sont la législation et le contrôle de l'administration. Il faut mettre à sa disposition les moyens nécessaires.

227 Inversement, le parlement devra s'abstenir d'exercer des fonctions qui ressortissent par nature au gouvernement et qui le chargeraient de responsabilités qu'il n'est, en définitive, pas en état d'assumer.

c. L'ordre juridique instauré au sujet des autorités appelées à diriger et à organiser l'Etat comporte des avantages et des inconvénients, et ses effets ne peuvent être prévus avec une certitude absolue. Les décisions à prendre en l'occurrence reposent sur des jugements de valeur. Il est rarement possible d'obéir en tous points à la logique. Et c'est pourquoi on peut difficilement trouver des solutions qui ne suscitent pas des appréhensions ou n'aient pas leurs ombres.

Il faut néanmoins se décider dans un sens ou dans un autre. Nous ne prétendons pas que nos propositions représentent des solutions parfaites, indiscutables.

Mais elles sont le fruit d'un examen approfondi, qui a porté sur les multiples aspects du problème.

Nous avons chargé notre expert, le professeur Eichenberger, de rédiger le commentaire des propositions tendant à modifier des dispositions du projet de loi. Nous nous fondons, dans la suite, sur ces considérations.

Deuxième partie : Le nouveau régime proposé Comme nous l'avons dit plus haut, nous prenons pour point de départ les décisions du Conseil national du 11 octobre 1965. Pour ne pas entrer dans de longues explications, nous nous bornerons à commenter de manière succincte les différentes institutions et dispositions, là où nous faisons des propositions différentes. Nous traiterons dans un premier chapitre (A) de la procédure législative préparlementaire (art. 42 bis à 42 ter). Dans un deuxième chapitre, nous parlerons des mesures à prendre pour améliorer la position et les moyens d'action des commissions parlementaires (art. 40 bis, 47 bis à 47quinquies), 49 et 50). Nous consacrerons un troisième chapitre à l'institution des commissions d'enquête parlementaires (art. 54bis à 54duodecie$). Enfin, dans un quatrième chapitre, assez bref, nous traiterons des adaptations que nécessitent d'autres actes législatifs.

  1. LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE PRÉPARLEMENTAIRE I. Le problème de la procédure préparlementaire et la réglementation de cette procédure 1. La pratique

Les lois et arrêtés qu'adopté l'Assemblée fédérale sont issus, pour la plupart, des projets du Conseil fédéral. Leur préparation se déroule suivant des formes si voisines que l'on parle d'une procédure législative préparlementaire ou, ce qui est mieux, d'une procédure législative préliminaire. Les éléments du futur

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acte législatif sont réunis dans cette procédure, qui est dirigée par l'administration fédérale. Une séparation très nette s'est faite: Le parlement et ses membres n'y sont généralement pas associés. La procédure est entièrement extraparlementaire. L'Assemblée fédérale et ses membres n'entrent en action que lorsque le projet est déposé devant les conseils.

Dans cette procédure préliminaire, on mobilise tout d'abord les experts appartenant à l'administration ou pris au dehors pour qu'ils élaborent un projet valable. On cherche (notamment en consultant les cantons) à connaître simultanément les objections des autorités ou services qui devront assurer plus tard l'exécution. On s'adresse ensuite aux milieux sociaux ayant vocation, mais sans compétence juridique, pour participer au travail législatif. 11 s'agit là des milieux sociaux qui représentent des intérêts communs et qu'il convient d'entendre eu égard à leurs possibilités d'action et à la puissance qu'ils exercent dans la société. La procédure préliminaire permet de connaître les désirs de ces milieux, en particulier des associations économiques. Elle permet aussi, notamment pour la législation économique et sociale, de trouver des solutions équilibrées avant que le parlement ne doive chercher un compromis viable face aux intérêts divergents défendus par des groupes organisés. L'occasion de se faire entendre au cours de la procédure préliminaire est, aujourd'hui, donnée le plus souvent aux groupements d'intérêts sous la forme de leur participation à une commission d'experts ou sous celle de la procédure de consultation.

L'expérience montre que le contenu des lois et arrêtés votés par le parlement dépend dans une large mesure des résultats de la procédure préliminaire.

Certes, l'Assemblée fédérale conserve, juridiquement, son entière liberté de décision. Elle peut renvoyer les projets, les modifier, les compléter, les rejeter.

En raison de ce pouvoir de décision, les organes qui ont préparé les textes ont cherché d'avance à tenir compte de la volonté probable des conseils. En réalité, le parlement ne peut user que dans une mesure restreinte de la liberté que lui assure le droit. Il se sent souvent lié par les décisions auxquelles a abouti le jeu des forces politiques qui se sont affrontées dans la procédure préliminaire.

Parfois, il lui manque
les connaissances techniques nécessaires pour imprimer sans aide extérieure sa marque au contenu de la loi ou pour modifier largement les projets du Conseil fédéral.

Le Conseil fédéral se trouve souvent dans une situation semblable à celle du parlement, mais d'une façon moins manifeste. Dans bien des cas, il ne discute le fond d'un problème qu'après la clôture de la procédure de consultation et se trouve en présence d'un projet dont la préparation est si poussée qu'il hésite à adopter des propositions divergentes.

2. Le désir d'une réglementation Du point de vue du droit public et du point de vue de la politique générale, la question de la procédure préliminaire est d'une importance toute particulière.

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La large place faite à la collaboration des groupements intéressés, l'influence exercée par l'administration, le peu de liberté de décision dont disposent pratiquement le Conseil fédéral, le parlement et le peuple touchent aux bases de la souveraineté, des rapports entre les pouvoirs et de l'autorité publique. Nous ne sommes cependant pas en présence d'un problème isolé, d'une question de méthode de travail ou d'organisation des autorités. Il y a là un phénomène de modification de la structure de l'Etat et d'affrontement fondamental de l'Etat et des groupements d'intérêts particuliers. Il s'agit donc d'une question d'ordre constitutionnel qui doit être traitée dans le cadre large qui convient à une telle question.

Considérant l'importance de la procédure préliminaire et les difficultés qu'elle cause manifestement au parlement, M. E. Zellweger, député au Conseil des Etats, proposa, lors de la discussion du rapport sur l'affaire du Mirage, en octobre 1964, d'adopter des règles de droit tendant à assurer la liberté de décision de l'Assemblée fédérale quand elle légifère. Dans les deux conseils, on envisagea d'étudier des possibilités de solution en liaison avec le présent objet.

3. Les doutes qui subsistent au sujet d'une réglementation Le fait que la solution proposée par la commission de gestion du Conseil national -- et adoptée par ce conseil -- suscite de nombreuses objections est déjà relevé dans le rapport de cette commission et a été souvent signalé au plénum. Dans des cercles plus ou moins étendus, nous avons, de notre côté, étudié diverses variantes. Cette étude a confirmé qu'une réglementation rencontre des difficultés spécifiques. Elles sont dues à la nature de l'objet et à la nature du droit.

  1. Des règles de procédure établies sous une forme générale et abstraite auraient pour effet de soumettre à des règles précises les pratiques actuelles, qui, sous des aspects assez semblables, sont en fait fort diverses. Cette diversité n'est pas due à quelque goût pour l'arbitraire. Elle procède, en général au moins, du souci de tenir compte de la réalité. Selon la nature de l'objet, on peut voir changer le cercle des participants, la succession des phases de la procédure (avant-projet, commissions d'experts, consultations, projet du département), l'intervention du chef du département et du Conseil fédéral, le besoin de recourir à l'avis d'experts indépendants, les moments à choisir pour l'information du public. Si, en s'inspirant de la pratique actuelle,, on cherche à fixer un type de procédure, on se voit immédiatement obligé, pour avoir des règles rationnelles et relativement simples, d'assurer par des clauses générales et des exceptions, une telle liberté de mouvement!, que les règles ne seront pas d'une grande efficacité et que la libre appréciation jouera de nouveau son rôle. Si l'on voulait régler de façon stricte la procédure et la succession des phases, la procédure préliminaire prendrait figure de procédure principale, située au même niveau que la procédure parlementaire subséquente. La «voie législative» qui ne comprend actuellement que la procédure parlementaire et la participation des citoyens

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appelés à voter, s'étendrait aux mesures préparatoires, mais sans que le parlement y participe. Le danger d'une véritable concurrence croîtrait plutôt qu'il ne diminuerait, b. Cette remarque en appelle encore une autre : La procédure préliminaire, telle que nous la connaissons aujourd'hui, n'est pas une «procédure» au sens d'une succession d'actes obéissant à des règles de droit, une procédure au cours de laquelle certains organes ou organismes peuvent exiger, de par la loi, d'être entendus et donner leur avis dans des formes déterminées. (La consultation de groupements intéressés que prescrit, ici et là, la constitution, ne fait, en droit, pas nécessairement partie de la procédure préliminaire; elle peut se faire n'importe quand et n'importe où au cours des travaux d'édification du droit.) Ce qui se passe aujourd'hui dans la procédure préliminaire porte encore, dans une certaine mesure, la marque de la liberté, avec une touche d'irrégularité et de restriction. Ceux qui participent à la procédure en appartenant à une commission d'experts, en donnant l'avis qu'ils ont été invités à donner ou en remettant un mémoire le font parce que l'autorité a accepté expressément leur concours, et non pas en vertu d'un prérogative légale. Et les autorités peuvent faire ce que bon leur semble des travaux des experts, des avis reçus, des assentiments obtenus.

Elles ne sont, juridiquement, liées en aucune façon.

Si la procédure préliminaire instaurée jusqu'à présent en vertu de considérations pratiques et politiques devient une institution du droit, elle pourra subir une transformation radicale. Il est fort à craindre qu'on ne se trouve alors en présence de règles de procédure d'une valeur égale à des règles constitutionnelles, que le droit de s'exprimer soit reconnu aux milieux que l'autorité consultait jusqu'alors librement, que l'autorité soit contrainte de tenir compte des avis reçus. Ce que l'on veut aujourd'hui dompter et discipliner eh établissant des règles de droit risque fort de se développer, de s'affermir, de s'étendre.

c. Cette constatation nous amène à signaler un troisième phénomène. La loi peut régler le comportement extérieur de l'homme dans la société en lui conférant des droits, en lui imposant des obligations et en lui signifiant des interdictions. Elle peut créer des organismes, répartir des compétences et régler des procédures. Dans une mesure limitée, elle peut prévoir des dispositions pour assurer son application. D'une manière générale, elle ne peut amener les citoyens et les membres des autorités à faire réellement usage des possibilités de libre action qui leur sont reconnues. Il importe de considérer que le désir de voir introduire des règles de procédure dans un domaine où les organes chargés de la préparation des lois agissent actuellement en toute liberté ne dérive pas simplement du souci de créer une situation claire et d'avoir une procédure bien ordonnée telle que celle qui existe en matière judiciaire, ou pour les recours administratifs ou encore pour les délibérations parlementaires. La préoccupation première est de brider ces forces capables d'une action politique puissante qui, en quelque sorte sans raison juridique, se manifestent à un haut degré précisément dans la procédure préliminaire. Le droit, par sa nature et les moyens dont il dispose, ne peut exercer que difficilement son action sur ces forces politiques.

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Etant données ces particularités, il paraît encore douteux qu'une réglementation puisse donner le résultat qu'on en attend. Le temps à disposition était, eh outre, trop court pour nous permettre de passer en revue toutes les possibilités.

Mais la voie de la réglementation devrait rester ouverte. Nous vous proposons de maintenir, dans deux articles, les grandes lignes de la solution adoptée par le Conseil national, mais de prévoir maintenant déjà l'action à exercer par les autorités sur la direction à donner aux travaux et l'utilisation des travaux préparatoires.

u. La décision du Conseil national a. La solution que le Conseil national a adoptée sur la proposition de sa commission se caractérise comme suit: -- le Conseil fédéral reçoit le mandat de régler par une ordonnance la procédure préliminaire pour l'élaboration des lois (art. 42bis, 1er al., l r e phrase); -- l'ordonnance sera soumise à l'approbation de l'Assemblée fédérale (3e al.); -- le Conseil fédéral est chargé d'établir les règles générales concernant l'activité des commissions d'experts et la procédure préliminaire (1er al., l re et 2e phrases).

b. Le Conseil fédéral proposa de biffer cette disposition.

c. Le Conseil national discuta principalement la question de principe, celle de savoir si une réglementation -- surtout sous la forme d'ordonnance---représenterait une bonne solution. Il fut proposé notamment de renoncer à introduire des règles dans le projet en discussion mais d'inviter le Conseil fédéral, par une motion, à chercher à résoudre le problème par des dispositions à l'échelon de la loi (motion Imboden). Le Conseil national adopta, à une forte majorité, la proposition de biffer la disposition et rejeta, à une faible majorité, la motion.

La proposition de la commission de gestion fut ainsi adoptée.

III. La proposition de la commission de gestion du Conseil des Etats 1. La question de la participation du parlement aux travaux de préparation des lois et arrêtés II faut partir de l'idée que le besoin d'une réglementation peut être reconnu et qu'on veut continuer à «entendre» les groupements intéressés dans une phase ou une autre du travail législatif ou avant d'autres décisions importantes des pouvoirs publics. (La consultation des cantons, qui sont des Etats réunis en fédération et font entendre leur voix par le truchement de leurs autorités, est, du point de vue du droit public, d'une autre nature que la consultation des groupements intéressés. Elle peut, par conséquent, être l'objet de règles de procédure différentes. Les formes à suivre pour la consultation des cantons peuvent rester au second plan dans nos considérations.) 11 faut tout d'abord se demander si le parlement doit participer d'une manière ou d'une autre à la

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consultation. Dans l'affirmative, la consultation des milieux sociaux ayant vocation pour participer au travail législatif se ferait, entièrement ou partiellement, dans le cadre du parlement. Les choses pourraient se régler en ce sens que les groupements intéressés ne se feraient entendre qu'au cours de la procédure parlementaire (p. ex. dans les séances des commissions) ou que le-parlement s'assurerait des droits d'intervention dans la procédure préliminaire.

  1. Nous sommes d'avis qu'il ne faut pas renvoyer l'audition à la phase parlementaire quand bien même cela serait constitutionnellement possible et ne pourrait créer que certaines complications et conflits avec le droit de demander des avis qui appartient au Conseil fédéral en vertu de l'article 104 de la constitution. Les inconvénients seraient les suivants : -- le parlement serait mêlé d'une façon plus directe aux inévitables affrontements d'intérêts qui se produisent actuellement dans la phase dépendant du pouvoir exécutif; -- les groupements d'intérêts feraient des efforts pour influencer le parlement (lors des élections puis au cours du travail parlementaire) et celui-ci serait menacé d'une décision qui réduirait sa liberté d'action; -- les forces qui s'exercent hors du parlement seraient moins bridées, au lieu de l'être plus ; -- le parlement souffrirait surtout d'un manque de temps encore plus prononcé s'il se chargeait de cette tâche difficile et vaste.

Après un examen approfondi, nous avons également rejeté la variante tendant à autoriser les commissions de l'Assemblée fédérale à convoquer à leurs séances les représentants des groupements qui se sont exprimés lors de la procédure préliminaire (dans une commission d'experts ou lors d'une consultation) et à les écouter. Cette répétition de la consultation par une autre autorité représenterait une sorte de «hearings» et répondrait à certains voeux, émis ici et là, aussi dans le public. Les groupements d'intérêts, dit-on, devraient motiver leurs propositions devant les commissions parlementaires, notamment devant celles qui sont chargées d'étudier des projets de loi ; les commissions pourraient ainsi établir si l'équilibre que le gouvernement a cherché à établir dans son projet répond aux intentions des parlementaires. Cette forme comporte cependant, elle aussi, plusieurs des inconvénients de la solution plus générale et ne tient en particulier pas compte du fait que les idées qui ont cours dans le monde anglosaxon sont encore fort étrangères à nos méthodes de discussion. Le risque de ne pas obtenir l'avantage spécifique des «hearings», c'est-à-dire la clarification par un débat dirigé par l'autorité, resterait considérable.

b. Il a aussi été recommandé de prévoir que le Conseil fédéral devra d'abord soumettre à l'Assemblée fédérale un avant-projet de loi sur lequel aucun groupement d'intérêts n'aura eu l'occasion de donner son avis. Les conseils législatifs nommeraient alors leurs commissions, qui (seules ou avec le concours du Conseil fédéral) décideraient si une consultation doit avoir lieu et, le cas échéant, qui doit être consulté. La procédure serait ensuite de nouveau l'affaire

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du Conseil fédéral, qui recueillerait les avis, les apprécierait, puis soumettrait au parlement un projet définitif.

Cette procédure ferait participer l'Assemblée fédérale à la procédure préliminaire, mais -- elle limiterait cette participation aux consultations, lesquelles ne sont pas la seule forme possible et efficace de la collaboration des groupements intéressés ; -- elle prolongerait la durée de la procédure législative et chargerait l'Assemblée fédérale sans qu'il en résulte un avantage suffisant; -- elle imposerait au parlement ou à ses commissions des choix difficiles et ferait courir le danger d'un manque d'uniformité dans la pratique et d'une perte d'influence des autorités.

Avec le Conseil national, nous tenons pour judicieux de s'en tenir pour le moment à la séparation actuelle: Le Conseil fédéral procède aux préparatifs sous sa responsabilité et selon les directives qu'il s'est données; le parlement s'occupe de l'affaire lorsqu'il a été saisi d'un projet de la manière traditionnelle et que la procédure législative est amorcée. Cela ne doit naturellement pas empêcher de suivre attentivement tout ce qui se passe dans la procédure préliminaire et de veiller avec le plus grand soin à ce que, politiquement et pratiquement, les décisions préalables ne soient pas irréversibles.

2. Le mandat de réglementation donné au Conseil fédéral (art. 42 bis)

  1. Si l'on voulait essayer de garantir la liberté de décision par des règles de droit, il conviendrait de le faire à l'échelon constitutionnel, tout au moins à l'échelon de la loi. Le Conseil national ayant manifesté l'intention de confier au Conseil fédéral le soin d'assurer cette liberté, on a donc objecté, avec raison, qu'il est tout à fait contradictoire de reconnaître l'importance de ces règles de droit et de vouloir en même temps laisser au gouvernement le soin de les adopter, sous la forme d'une ordonnance, donc de règles à l'échelon inférieur. On a aussi dit qu'il serait illogique qu'une simple ordonnance règle certaines phases de la création du droit situé à l'échelon supérieur, à l'échelon de la loi.

Nous avons examiné par conséquent la question de dispositions à édicter par l'Assemblée fédérale, par exemple d'un arrêté fédéral de portée générale reposant sur une délégation de pouvoir au sens de l'article 7 de la loi sur les rapports entre les conseils. Si nous avons renoncé à proposer une telle solution et sommes revenus à celle du Conseil national, nous l'avons fait surtout en reconnaissant que l'on restera encore longtemps dans la phase des expériences.

La forme de l'ordonnance permet de mettre directement à profit le grand capital d'expériences constitué dans ce domaine par le pouvoir exécutif, de procéder plus aisément à des modifications et de surmonter avec moins de difficultés les résistances que les groupements intéressés pourraient manifester contre la

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réglementation. Surtout, on n'attachera pas aux dispositions le grand poids juridique et politique qu'aurait un texte de l'Assemblée fédérale, ce qui permet d'espérer que la réglementation de la procédure préliminaire risquerait moins de se figer et de subir les effets du dogmatisme (cf. ch. I, 3).

b. Nous proposons aussi d'adopter la disposition du Conseil national qui se réserve l'approbation de l'ordonnance par le Conseil fédéral (3e al.). Certes, l'ordonnance soumise à approbation est une forme juridiquement critiquable, parce qu'elle souffre d'une contradiction du fait de la participation de deux pouvoirs, que sa place entre la loi et l'ordonnance ordinaire n'est pas aisée à déterminer et que des difficultés d'ordre pratique et politique peuvent se produire dans les cas de modification ou d'abrogation. Nous considérons en outre qu'il ne serait pas très élégant que la loi sur les rapports entre les conseils, qui a été refondue en 1962 et qui entendait régler avec clarté la forme des décisions du parlement (art. 5 à 8) consacre elle-même, pour des raisons d'opportunité, une forme irrégulière. Nous reconnaissons toutefois que cette forme intermédiaire est, politiquement, bien adaptée au but à atteindre. Elle n'a pas les mêmes inconvénients qu'un arrêté fédéral reposant sur une délégation de pouvoir. Elle donne aussi au Conseil fédéral un mandat plus impératif que s'il s'agissait d'une simple ordonnance. Elle fait que le Conseil fédéral ne supporte plus seul la responsabilité d'une entreprise difficile, puisque l'Assemblée fédérale engagera sa responsabilité dans une affaire qui la touche si fortement.

c. Au 1er alinéa, 2e et 3e phrases, le texte du Conseil national indique à l'autorité chargée d'édicter l'ordonnance ce qu'elle doit prévoir spécialement au sujet des commissions d'experts et des procédures de consultation. Au 2e alinéa, il prévoit que le Conseil fédéral doit veiller, en rédigeant l'ordonnance, à ce que. la liberté de décision du parlement, et la sienne aussi, ne soient pas restreintes par les commissions d'experts et les procédures de consultation.

Nous proposons de modifier un peu le texte. L'essentiel est que le législateur indique exactement à l'autorité qui édicté l'ordonnance le but à atteindre. Il s'agit manifestement d'assurer la liberté de décision des autorités, notamment de l'Assemblée fédérale et, avant elle, du Conseil fédéral. Savoir comment le Conseil fédéral atteindra ce but est chose secondaire. L'adoption des règles lui est confiée précisément pour qu'il trouve les moyens appropriés. Si le législateur les connaissait, il pourrait arrêter lui-même les dispositions. Mais s'il est peu sûr de son affaire, comme c'est le cas, il ne sert pas à grand-chose d'indiquer à l'autorité chargée d'édicter l'ordonnance' les divers points à prendre en considération. Cela peut même compliquer les choses.

Le texte du Conseil national indique, au 2e alinéa, le but des dispositions à édicter, mais il ne s'agit pas précisément de la «ratio legis». Il vaudrait mieux, semble-t-il, qu'on déclare simplement que la liberté de décision des autorités doit être «assurée» et qu'elle ne paraisse pas être la simple conséquence d'une réglementation désirable comme telle. Notre texte vise haut. Mais si l'on veut établir des règles, il faut le faire en largeur et en profondeur.

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3. L'activité accrue à exercer par les autorités (art. 42 ter) Nous n'avons cessé de faire ressortir combien il est important que les autorités, conscientes de leur rôle et de leur obligation de travailler pour le bien commun, s'emploient, lors de l'élaboration de dispositions, à défendre l'intérêt général et s'opposent aux influences défavorables exercées au profit d'intérêts particuliers. Le choix des personnes et milieux autorisés à participer à la procédure préliminaire et le mandat qui leur sera donné seront de toute importance.

Il en sera de même de la façon dont seront appréciés les avis donnés par les milieux sociaux ayant voix au chapitre. Enfin, il conviendra de faire connaître qui est intervenu dans la procédure préliminaire et ce qu'il a dit.

  1. Pour que ces voeux se réalisent, il importe que la procédure préliminaire soit conduite avec fermeté et reste en main des autorités politiques responsables (Conseil fédéral en sa qualité d'autorité collégiale, chef du département). Il serait regrettable qu'un esprit de routine conduise au schématisme et que les données recueillies ne soient plus analysées en haut lieu. Or on se trouve ici à la limite d'un domaine qui ne se prête pas, ou que difficilement, à une réglementation (cf. 1/3). Différentes formules ont été envisagées pour régler, maintenant déjà, au moins quelques points délicats, sans attendre l'adoption de l'ordonnance prévue par l'article 42bis. La première chose à faire est de discipliner la procédure de consultation. Elle est ouverte aujourd'hui dans des cas bien trop nombreux et le cercle des participants s'étend, alors qu'il ne faudrait pas en arriver à une sorte de consultation populaire, A l'article 42 ter, 7er alinéa, de notre projet, nous essayons de faire en sorte que le Conseil fédéral prenne en main la direction de la procédure. Lorsque la consultation n'est pas prescrite légalement, il doit en outre décider si elle doit avoir lieu. En tout cas, il doit tracer lui-même le cercle de ceux qu'il faut entendre et ne pas en laisser le soin à une pratique sans contrôle. Il devra, normalement, s'acquitter lui-même de cette tâche dans chaque cas particulier. Le texte légal ne l'empêcherait cependant pas d'établir certains schémas. Mais ils devront être suffisamment nuancés pour respecter l'esprit de la disposition.
  2. Il est particulièrement important que les commissions qui étudient un projet à l'intention du plénum aient accès sans limite aux matériaux de la phase préparatoire. U article 42 ter, 2e alinéa, assure cet accès. Certes, les commissions l'ont presque toujours eu jusqu'ici. Mais il y a des cas où elles ont rencontré des difficultés. La nouvelle disposition crée la clarté, trace largement le cercle de la documentation et instaure un nouveau principe en faveur du parlement : La procédure préliminaire cesse de se dérouler habituellement «entre quatre murs» et devient une affaire sur laquelle le parlement est renseigné. Les commissions parlementaires doivent pouvoir obtenir, sur demande, tous les écrits rédigés dans la procédure préliminaire: avant-projets, commentaires, rapports d'experts, matériaux des commissions d'experts, mémoires remis lors de consultation, etc. Le parlement sera ainsi en mesure d'apprendre, en dehors des explications du message, par le truchement de sa commission, comment un

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projet est né, qui a participé à la procédure préliminaire, ce qui y a été dit, où sont Jes points critiques, quels sont les motifs spéciaux. Il ne sera, à vrai dire, pas facile à un parlement composé de non-professionnels d'user de tous les moyens offerts par l'article 42 ter, 2e alinéa. Et il sera loin de pouvoir et de vouloir faire usage de son droit pour tous les objets à traiter. Cette possibilité d'accès aux sources est cependant une porte ouverte: le parlement pourra, quand c'est nécessaire, déceler les forces qui ont exercé leur action dans la procédure préliminaire.

IV. Tableau comparatif Si l'on confronte notre projet et k texte du Conseil national, on constate, en gros, ce qui suit : 1. Notre commission adopte, en principe, la solution du Conseil national en proposant a. De donner, pour l'essentiel, au Conseil fédéral le mandat de régler la procédure préliminaire (art. 42tò, 1er al., l re phrase); b. De maintenir la clause de l'approbation par l'Assemblée fédérale (art. 42 bis, 2e al.); c. D'indiquer la «ratio legis» de la réglementation en des termes plus catégoriques (art. 42bis, 1er al., 2e phrase).

2. Nous renonçons à demander que les moyens à employer par le Conseil fédéral pour atteindre le but visé soient mentionnés dans l'ordonnance. La raison en est qu'il faudrait se borner actuellement à indiquer quelques exemples, alors qu'il est encore douteux que les moyens mentionnés dans le texte du Conseil national soient réellement appropriés. (Nous ne reprenons donc pas l'art. 42bis, 1er al., 2e et 3e phrases, du texte du Conseil national.)

3. Avec l'article 42 ter, nous innovons en proposant une disposition directement applicable. Celle-ci a pour but de pousser les autorités à exercer une plus grande activité dans la procédure préliminaire. Pour cela, elle entend: a. Que le Conseil fédéral conduise lui-même et de façon aussi concrète que possible la procédure préliminaire (art. 42ter, 1er al.); b. Que les commissions parlementaires aient entièrement accès aux matériaux de la procédure préliminaire (art, 42 ter, 2e al.).

B. L'AMÉLIORATION DE LA POSITION DES COMMISSIONS PARLEMENTAIRES ET DES MOYENS MIS A LEUR DISPOSITION Pour que l'Assemblée fédérale puisse oeuvrer avec efficacité, elle doit notamment pouvoir constituer des commissions capables de bien préparer les travaux du plénum. Il serait faux de mettre les commissions au premier plan, à l'exemple de ce qui se fait dans certains pays étrangers, et leur conférer même un pouvoir

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de décision, ce qui aurait pour résultat que le plénum ne se réunirait plus que pour prendre les décisions les plus importantes et renoncerait à engager des débats sur le fond. Selon la conception suisse, les commissions ne sont que les auxiliaires du Conseil. Elles n'ont pas d'existence autonome. Il ne faut rien changer à cela. Dans un Etat qui a évolué, l'instrument doit cependant être rendu plus efficace. Notre projet contient plusieurs dispositions conçues à cet effet.

1, La création d'un service de documentation (art. 40 bis) 1. La nécessité de créer un tel service et d'établir des règles à son sujet

Nul ne conteste aujourd'hui qu'un service parlementaire de documentation peut être fort utile aux parlementaires, aux commissions et aux conseils euxmêmes, et cela tant pour l'activité législative que pour l'exercice du contrôle.

Il ne rend toutefois pas superflu le travail de préparation et d'information que le pouvoir exécutif accomplit pour le parlement. Comme le montrent des exemples de pays étrangers, ce service, s'il est bien organisé et bien équipé, permet au parlement de se faire une opinion d'une manière relativement indépendante et de se protéger de l'influence de forces qui s'exercent du dehors. Un parlement composé de non-professionnels a un plus grand besoin de ces instruments forgés pour son service. Nous reconnaissons avec le Conseil national qu'il convient de créer un service de documentation chez nous aussi.

Les expériences faites à l'étranger révèlent, il est vrai, qu'il n'est pas aisé pour les parlementaires et les commissions d'user de ces instruments. Le succès dépend des tâches qu'il s'agit de remplir, de l'organisation, des ressources en matériel et personnel. L'article 40 bis, 1er alinéa du texte du Conseil national, contient une norme incomplète, en ce sens qu'il n'est pas directement applicable et qu'on ne peut en tirer aucune indication précise sur la nature, l'ampleur et la tâche du service. Il est donc indispensable de régler les points principaux, peu importe qu'il s'agisse d'un service de documentation à organiser modestement ou sur un grand pied. Le Conseil national a clarifié, au 1er alinéa, le texte de sa commission, mais s'est abstenu de dire qui devait prendre les dispositions nécessaires. Il convient de préciser ce point. Nous proposons à cet effet un 2e alinéa.

2. La compétence pour adopter des dispositions et la forme à donner à celles-ci Comme le temps manque pour insérer dans le présent projet des dispositions sur l'organisation du service de documentation, il est nécessaire de réserver le droit futur. Celui-ci ne doit pas être instauré par une loi, car il s'agit, dans une large mesure, d'une affaire interne du parlement, pour laquelle iï'n'est pas nécessaire de prévoir la possibilité d'un referendum. On peut envisager les formes suivantes : Feuille fédérale, 118- année. Vol. I.

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-- un arrêté fédéral (un arrêté fondé sur une délégation, au sens de l'art. 7 de la loi sur les rapports entre les conseils, un arrêté simple selon l'art. 8, un règlement adopté par l'Assemblée fédérale, analogue au «règlement de l'Assemblée fédérale, chambres réunies»); -- un règlement des commissions réunies des deux conseils; -- une ordonnance du Conseil fédéral; -- un ordre de service du chancelier de la Confédération ou du secrétaire général de l'Assemblée fédérale, fondé sur l'article 105 de la constitution ou l'article 40 de la loi sur les rapports entre les conseils.

  1. Les deux dernières formes doivent être écartées d'emblée, même si la compétence était établie en droit. Il serait en effet faux de laisser au pouvoir exécutif le soin de créer un service ayant tous les traits d'un instrument à disposition du parlement. Et l'on ne peut non plus laisser à un service la responsabilité de décider plus ou moins librement quels moyens doivent être fournis au parlement. D'ailleurs, l'Assemblée fédérale devrait, d'une manière ou d'une autre, s'occuper de l'affaire puisque les crédits nécessaires lui seraient demandés. Le mieux est qu'elle décide elle-même, ce qui assure la clarté et la précision. Il ne saurait être question de confier la décision à quelque commission, car on ne saurait la désigner, puisque l'instrument doit être à la disposition de toutes les commissions et de tous les députés. Ici aussi, il faudrait réserver l'approbation des conseils.
  2. Il convient donc de prévoir une décision prise par l'Assemblée fédérale elle-même.

L'adoption de dispositions d'ordre interne, comme les règlements des conseils, serait chose admissible. Le parlement est pleinement fondé à faire usage de ses pouvoirs en matière d'organisation pour assurer son fonctionnement.

Dans leurs règlements, les conseils législatifs ont traité des choses, plus importantes que la création d'un service de documentation. Nous hésitons toutefois à établir de cette manière des dispositions qui débordent les limites classiques du règlement. Notre attitude se justifie d'autant plus que la loi de 1962 sur les rapports entre les conseils, où l'on s'est efforcé de régler systématiquement les formes de la création du droit, ne visait, vraisemblablement, que les règlements des conseils, au sens traditionnel du terme. Il est recommanda blé de s'en tenir au système instauré. Il ne reste ainsi plus en discussion que l'arrêté fédéral fondé sur une délégation au sens de l'article 7 de la loi sur les rapports entre les conseils ou l'arrêté fédéral simple selon l'article 8. Si l'on s'en tient strictement au texte de la loi et aux définitions courantes, il faut admettre que déterminer les tâches, l'organisation et la méthode de travail du service de documentation, c'est établir des règles de droit, au sens de l'article 5, 2e alinéa, de la loi. Sans aucun doute, le service de documentation n'est pas une «autorité» au sens de cette disposition. Mais l'organe auquel il est rattaché et dont il constitue directement et dans une large mesure un rouage est une «autorité». L'adoption de règles de droit par l'Assemblée fédérale, sans possibilité de referendum, est régie aujour-

239 d'hui par l'article 7 de la loi. Il prévoit la forme de l'arrêté fédéral de portée générale, fondé sur une délégation. Contre le choix de cette forme on a objecté, avec raison, qu'elle est trop «solennelle» pour la création d'un instrument au service du parlement; la forme qui conviendrait en pareille occurrence serait celle de l'arrêté simple au sens de l'article 8 de la loi, où il est dit .qu'il est la forme à choisir pour tous les actes législatifs pour lesquels aucune autre forme n'est prescrite. Nous nous rallions à cette manière de voir et proposons une formule adéquate pour le 2e alinéa.

Le même problème de la forme à adopter se pose à l'article Çlquinquies (secrétariat des commissions de gestion). Là aussi nous proposons la forme de l'arrêté simple, pour les mêmes motifs.

II. Le développement des droits de toutes les commissions parlementaires en matière d'information (art. 47 bis) 1, Les sources d'informations du parlement

Une connaissance approfondie des problèmes est la condition d'une activité parlementaire fructueuse. Outre un jugement sûr et l'expérience politique, une information complète et objective joue, en l'occurrence, un rôle capital.

Chaque parlement fait des efforts dans ce sens. Selon la tradition suisse, le gouvernement, avec son administration, constitue la principale source d'informations du parlement. Fournir à celui-ci des renseignements sur les faits et les éléments d'appréciation en vue des décisions à prendre est, en Suisse, une mission particulièrement importante du gouvernement. Le fait que les tâches de l'Etat sont devenues beaucoup plus nombreuses et compliquées et que le Conseil fédéral, après avoir été plutôt un exécutant, est devenu une autorité exerçant une action considérable sur l'organisation de l'Etat a créé, pour le parlement, le besoin de recourir aussi à ses propres sources d'informations. L'affaire du Mirage a simplement confirmé, mais de façon éclatante, le fait que le Conseil fédéral est, lai aussi, obligé de se fonder sur une information de seconde main et ne peut pas toujours garantir que ses connaissances et les informations qu'il transmet correspondent entièrement à la réalité ou sont l'objet d'une juste appréciation. En outre, il a maintenant, par la force des choses, une mission de direction qui le place dans une «situation politique». Il doit exprimer son avis, défendre des projets, prendre des initiatives en vue de l'avenir, se comporter politiquement à l'égard du parlement. Il se produira toujours des cas -- et il s'en produira probablement toujours plus -- où l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral doivent agir en commun, au même échelon. Mais il y aura toujours des situations ou des affaires où deux pouvoirs politiques indépendants se rencontrent. Dans ces cas-là, l'information ne doit pas devenir un instrument politique du fait que l'un des pouvoirs, appelé à renseigner l'autre, dirigerait celui-ci à sa guise, en disposant plus ou moins librement des informations que nécessitent les décisions à prendre. Lorsqu'il s'agit de contrôler l'administra-

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tion ou de traiter des projets de loi présentant certaines particularités, il peut être fort désirable que le parlement ne doive pas se contenter des seules informations données par le Conseil fédéral.

Pour éviter des malentendus, nous tenons à préciser encore une fois que le Conseil fédéral, avec son administration, doit rester la principale source d'informations du parlement. Pour pouvoir se faire son propre jugement, l'Assemblée fédérale ne doit cependant pas dépendre entièrement de cette source. Au contraire, il conviendrait qu'elle puisse, dans des conditions particulières, décider elle-même qui lui fournira tout ou partie des renseignements dont elle a besoin pour prendre ses décisions. Elle fera appel, pour cela, à des fonctionnaires ou bien à des experts n'appartenant pas à l'administration. La création d'un service de documentation, dont il a été question plus haut (ch. I) répond aussi à ce besoin.

L'article 41 bis se rapporte à ce problème. Son premier alinéa mentionne le droit -- existant mais non prévu dans un texte Jégal -- de consulter des experts n'appartenant pas à l'administration. Les dispositions des alinéas suivants autorisent les commissions parlementaires à recourir aux lumières de fonctionnaires, II est en effet clair que les personnes qui ont la connaissance la plus approfondie et l'expérience la plus grande dans les domaines dont doit s'occuper le parlement se trouvent en général dans l'administration. Il importe que cette source d'informations soit utilisée en première ligne. On ne va pas chercher au loin des renseignements que l'on peut obtenir tout aussi bien chez soi. Le nouveau droit tend à mettre ce moyen d'information à la disposition des commissions même dans les cas où le Conseil fédéral n'appelle pas spontanément les fonctionnaires en question à participer aux séances des commissions.

2. Les experts n'appartenant pas à l'administration (art. 47 bis, 1er al.)

  1. D'accord avec le Conseil national, nous proposons de prévoir, dans la première phrase du 7er alinéa, la consultation d'experts n'appartenant pas à l'administration. Nous avons un peu simplifié et complété le texte du Conseil national. 11 n'est pas nécessaire de préciser sous quelle forme ces experts sont consultés. Dans le texte du Conseil national, il est prévu que les commissions peuvent demander l'avis d'experts, en inviter à leurs séances et les interroger.

Ce seront là les formes principales. Mais il peut s'agir aussi de renseignements donnés oralement ou par écrit, de la fourniture d'une documentation, de rédactions et de dépouillements, toutes choses qui ne rentrent pas nécessairement dans la notion d'avis et d'audition. Il est superflu de préciser que les experts n'appartiendront pas à l'administration. Ce qui est prévu aux alinéas 2 et suivants s'applique de plein droit aux fonctionnaires. Il peut arriver qu'une personne faisant partie de l'administration (p. ex. un ingénieur) soit qualifiée pour fonctionner comme expert dans une affaire sans rapport avec ses attributions et où elle fera figure de simple particulier. L'adoption d'un texte large nous paraît d'autant plus indiquée qu'il n'est pas facile de tracer le cercle des personnes appartenant à l'administration.

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b. La 2e phrase du 1er alinéa tend à empêcher qu'on ne demande trop souvent l'avis d'experts. Il ne faut pas qu'une commission dont une partie seulement des membres sont présents puisse, à une majorité de hasard, demander une expertise, qui pourrait, comme c'est souvent le cas, être coûteuse. Il ne faut pas non plus, d'une façon générale, que des expertises soient demandées sans mûre réflexion. Une disposition de cette nature n'est pas nécessaire pour les formes autres de consultation d'experts, car elles seront plus rares, prendront moins de temps et frapperont moins les esprits que les véritables consultations.

Juridiquement, rien n'empêche de prescrire une majorité qualifiée pour les décisions des commissions. Pour les délibérations des conseils, l'article 88 de la constitution prévoit que, dans le Conseil national et le Conseil des Etats, les décisions sont prises à la majorité absolue des voix. L'article 89 bis, 1er alinéa, de la constitution n'exige, dans les conseils, une majorité qualifiée que pour les arrêtés fédéraux de portée générale qui ne souffrent aucun retard. La loi sur les rapports entre les conseils et les règlements des deux conseils ne prévoient rien de contraire, en tant qu'il s'agit de votations au plénum. Selon l'opinion courante, l'article 88 de la constitution ne prescrit en revanche rien pour ce qui concerne les commissions.

3. La divergence entre le Conseil fédéral et le Conseil national concernant l'audition de fonctionnaires (art. 47 bis, 2e al.)

Le Conseil national a décidé que les commissions peuvent inviter à leurs séances des fonctionnaires pour les interroger et que le Conseil fédéral doit en être informé. Il est prévu en outre que le Conseil fédéral a le droit d'assister à ces auditions et de donner des renseignements complémentaires (art. 47 bis, 2e al., 2e phrase). Le Conseil fédéral s'était opposé à cette disposition et avait demandé que l'audition soit subordonnée à son consentement.

Un examen sans préjugé montre que la divergence est de portée minime.

On pourrait, il est vrai, engager un débat sur la question de principe, mais nous ne croyons pas qu'il vaille la peine de ranimer une discussion déjà assez longue.

Nous nous bornons par conséquent à faire les brèves remarques que voici: a. Le Conseil fédéral invoque la séparation des pouvoirs pour prouver que son consentement est nécessaire. Il soutient que l'audition de fonctionnaires, sans l'assentiment de leurs supérieurs constituerait une immixtion dans le domaine propre du pouvoir directorial et exécutif de la Confédération. Les fonctionnaires, dit-il, sont dans la dépendance exclusive du Conseil fédéral.

C'est de leurs supérieurs seuls qu'ils peuvent recevoir des instructions et des ordres de service. La possibilité pour une commission de requérir d'autorité la collaboration de fonctionnaires ou de les interroger serait en outre, à un haut degré, de nature à placer les fonctionnaires dans une situation équivoque à l'égard du Conseil fédéral, à porter atteinte à la structure hiérarchique de l'administration et à la marche des affaires, ainsi qu'à ébranler durablement la confiance, en tant que fondement d'une collaboration fructueuse, entre le

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Conseil fédéral et l'administration (rapport du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale du 27 août 1965, p. 16). Il importe de se montrer réservé à l'égard d'arguments tirés du principe de la séparation des pouvoirs pour défendre ou combattre telle ou telle forme juridique prévue par le projet. Le principe a plus d'un sens et ne peut être considéré comme un dogme sur lequel on puisse fonder d'une façon tout à fait certaine telle ou telle institution ou limitation.

Pour l'activité législative et le contrôle, il est souhaitable, voire nécessaire, que le parlement puisse avoir recours aux connaissances spéciales de l'administration. Mais le parlement a aussi intérêt à ce que l'unité -- menacée -- du pouvoir exécutif et l'influence du Conseil fédéral ne soient pas dégradées encore davantage par les procédures de consultation. Comme un seul des deux pouvoirs (le Conseil fédéral) dispose des fonctionnaires et que le parlement ne peut, évidemment, que tirer profit d'une pratique large en matière de consultation, il conviendrait de reconnaître, pour le travail de revision, qu'une séparation claire et nette des pouvoirs n'existe pas et ne peut exister si l'Etat ne doit pas être paralysé. Au contraire, il y a un enchevêtrement subtil des pouvoirs. Cela n'est pas étonnant. L'Etat et son organisation n'ont rien de figé. Tout en respectant les valeurs durables, ils sont entraînés par le courant de l'évolution et soumis à un renouvellement constant. Et c'est pourquoi les rapports entre eux sont aussi susceptibles de variations. En fait, il faudra toujours se demander comment ils se comportent réciproquement. Pour y répondre, il est nécessaire de voir les choses telles qu'elles sont, et telles qu'elles le resteront même si on s'obstine à les ignorer. Cela permet souvent de discerner l'amorce de la voie qui conduira à des solutions constructives. Même si l'on a l'esprit ainsi ouvert, il importe de ne pas sacrifier à la légère des valeurs léguées par le passé et qui paraissent dignes d'être conservées. D'une façon générale, la prudence sera de mise lorsqu'il s'agira de traiter les questions que posent les rapports nécessaires entre les pouvoirs.

b. Nous croyons d'ailleurs aussi que la question de savoir si le consentement du Conseil fédéral est nécessaire pour interroger des fonctionnaires, ou si un simple avis préalable suffit, n'aurait pas suscité de vives discussions si les circonstances avaient été normales, s'il n'y avait pas eu tension et durcissement de positions. On aurait par conséquent pu penser que le Conseil fédéral ne refuserait pas son consentement sans de justes motifs. Les expériences faites l'année dernière montrent qu'il lui serait, en fait, difficile d'agir autrement.

D'autre part, dé nombreux orateurs ont exprimé l'avis, au cours des débats du Conseil national, que les décisions prises durant les délibérations, ont très largement tenu compte de la manière de voir du Conseil fédéral étant donné -- que l'audition des fonctionnaires sera limitée aux cas où il s'agit d'élucider des points difficiles (2e al.); -- que le droit de délier les fonctionnaires du secret de fonction est expressément réservé au Conseil fédéral (3° al); -- que le Conseil fédéral doit être informé de l'audition (2e al.) ;

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-- que seule la commission pionière peut ordonner l'audition (2e al.); -- que le Conseil fédéral a le droit d'être représenté à l'audition et à exprimer aussi son avis (2e al.).

Nous vous proposons une solution moyenne. Elle doit empêcher que le Conseil fédéral ne se voie plus ou moins arracher son assentiment et que les fonctionnaires ne risquent d'être placés dans une situation équivoque par rapport à leurs supérieurs. D'autre part, le texte que nous proposons doit assurer aux commissions le droit de recourir aux connaissances des fonctionnaires lorsqu'elles estiment en avoir besoin. A l'article 47 bis, 2e alinéa, nous avons remplacé les mots «le Conseil fédéral sera préalablement informé» par «après avoir entendu le Conseil fédéral». Celui-ci peut ainsi faire part des appréhensions que suscite l'audition. Les commissions né seront certainement pas tout à fait fermées à son argumentation. Si le Conseil fédéral ne réussit pas à convaincre les commissions, elles devront prendre la responsabilité de ce qui arrivera. Du moment que l'article 54 oblige les conseils législatifs à entendre le Conseil fédéral quand ils veulent nommer des commissions d'enquête, on peut prévoir la même obligation pour les autres commissions dans les cas de décisions moins importantes.

4. Remarques concernant les différents alinéas de l'article 47 bis let alinéa. Nous renvoyons au chiffre 2.

2e alinéa. Nous renvoyons au chiffre 3.

5e alinéa. Cette disposition formule en termes généraux la règle suivant laquelle le Conseil fédéral est habilité à délier des fonctionnaires de l'obligation du secret. Le texte adopté parle Conseil national limite l'application de la règle aux auditions prévues au 2e alinéa. H n'y a aucune différence de fond. Etant donné que l'article 54quater, 2e alinéa, vise le cas où des fonctionnaires sont déliés de l'obligation du secret militaire et fait ainsi une différence entre le secret militaire et le secret de fonction, nous avons jugé bon de mentionner également l'obligation du secret militaire pour éviter des malentendus. Le texte du Conseil national ne règle la production des dossiers que pour les commissions de gestion et les commissions d'enquête. Cette production est déjà réglée pour la délégation des finances. Il est certain que la production des dossiers est un moyen d'information très utile non seulement pour l'exercice de la haute surveillance mais aussi pour l'activité législative. Nous ne réglons cependant ici que le cas de la remise de pièces par un fonctionnaire interrogé. Le Conseil fédéral n'a, cela va sans dire, pas besoin d'une autorisation spéciale. Etant donnée la nécessité de mener à bonne fin les délibérations relatives à un projet, on peut d'ailleurs être certain que les commissions recevront la documentation demandée.

L'article 42 bis, 3e alinéa, ayant instauré une règle spéciale pour la production des documents dans la phase préparlementaire, il y a lieu de réserver

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cette disposition. Il faut, de même, réserver la règle différente établie pour les commissions d'enquête par les articles 54sexies et 54octtes.

Le 4e alinéa correspond à l'article 54quater, 5e alinéa, du texte du Conseil national. Il serait contraire aux règles de la technique législative que ces principes soient établis en vue du cas extraordinaire des commissions parlementaires et figurent ainsi parmi les dispositions y relatives. La façon normale de procéder consiste à établir des dispositions pour les cas ordinaires et d'y renvoyer dans les dispositions visant les cas extraordinaires. Pour des raisons de systématique, nous avons fait figurer en tête la définition du «fonctionnaire» et modifié en conséquence l'ordre des alinéas.

Le 5e alinéa 4bis correspond à l'article 54quater, 4e alinéa, du texte du Conseil national. Nous avons remplacé dans le texte allemand le mot «Aussage» par celui de «Äusserung» qui évoque moins une audition de témoins au sens technique du terme. Le mot «Äusserung» englobe naturellement celui de «Aussage». La différence pourrait avoir surtout de l'importance à l'alinéa 4ter car l'obligation du secret existe non seulement pour les «Aussagen» mais pour les «Äusserungen» faites en marge. Le Conseil fédéral proposait de biffer l'a disposition. Certes, elle pourrait inciter certains fonctionnaires à attribuer, plus tard, une non-promotion ou tel ou tel comportement de leur supérieur impliquant une désapprobation au fait qu'ils se sont exprimés devant une commission d'une manière qui a déplu. Protéger le fonctionnaire en général nous paraît plus important que protéger l'administration contre les fonctionnaires animés d'un esprit de revendication. Au reste, le représentant du Conseil fédéral n'a pas maintenu la proposition devant le Conseil national.

Cette disposition vise d'ailleurs aussi les commissions et le parlement. Il peut arriver -- et c'est ce qu'elle tend à empêcher -- que des déclarations soient exploitées et par exemple portées à la connaissance du public, ce qui est de nature à causer un grave dommage au fonctionnaire et à porter atteinte à sa réputation et à son honneur.

L'alinéa 4ter correspond à l'article 54quater, 6e alinéa, du texte du Conseil national. Il s'agit, ici aussi, d'éviter que le droit extraordinaire ne renvoie au droit ordinaire. .Cela nous paraît d'autant plus indiqué qu'il faut faire ici et là des distinctions par rapport à ce qui èst prévu pour les commissions d'enquête.

Pour les commissions d'enquête, il ne s'agit pas, à proprement parler, d'« auditions», terme qui ne s'applique habituellement qu'aux témoins. Aussi avonsnous employé ici le mot «déclarations». Il importe en outre de préciser quel organe est habilité à déterminer les secrets qui passent des fonctionnaires aux membres des commissions et aux personnes qui les assistent. Dans le cas des commissions ordinaires, c'est l'affaire du Conseil fédéral. Gardien du secret, il est le mieux placé pour apprécier les conséquences de sa divulgation. D'ailleurs, c'est lui qui autorise la communication aux commissions (3e al.). Le secret qui a passé aux membres des commissions et aux personnes qui les assistent ne peut être évoqué devant le plénum.

245 La question doit cependant être réglée d'une manière partiellement différente pour les commissions d'enquête. Selon le nouvel article 54octies, 5e alinéa, les commissions décident quelles déclarations ou pièces doivent être tenues secrètes. Le Conseil national n'a, ici aussi, pas précisé qui devait prendre cette décision.

5. Tableau comparatif Nos propositions ne représentent aucune modification de fond de quelque importance apportée au texte du Conseil national. Abstraction faite des modifications concernant la rédaction ou la systématique, les divergences se présentent comme il suit: 1. La disposition sur la consultation d'experts est plus large, mais notre texte cherche à empêcher que des avis ne soient trop fréquemment demandés, (1er al.); 2. Pour que des commissions parlementaires puissent appeler des fonctionnaires à donner des avis et des renseignements, il ne suffit pas que le Conseil fédéral ait été simplement informé, ou qu'il ait simplement donné son assentiment. Il faut qu'il ait été entendu (2e al.). S'il s'oppose à la mesure, la commission décide; 3. Il est spécifié que le Conseil fédéral est habilité à déterminer quels secrets passent des fonctionnaires aux membres des commissions et aux personnes qui les assistent (al. 4 ter, 2e phrase).

m. Dispositions spéciales concernant les commissions de gestion (art. 47ter à 47quinquies) 1. L'insertion de dispositions sur les commissions permanentes dans la loi sur les rapports entre les conseils IL est admis que les commissions de gestion doivent faire l'objet de dispositions de la loi sur les rapports entre les conseils, comme c'est déjà le cas pour les commissions des finances et de l'alcool. Ces commissions permanentes ne doivent pas être mentionnées uniquement dans les règlements des conseils, particulièrement pour cette raison que celle d'un des conseils doit collaborer dans une certaine mesure avec celle de l'autre (délégations, secrétariat, besoins accrus en matière d'information). Mais il y a encore une raison plus profonde.

Les fonctions de toutes les commissions ont pris pour l'ensemble du parlement une telle importance que le besoin de dispositions légales -- et pas seulement d'un règlement --· se fait davantage sentir. Il est en particulier très important pour le droit public qu'on trace les grandes lignes de l'organisation des commissions, détermine leurs tâches et délimite leurs attributions respectives. Le fait qu'on propose d'introduire un chapitre VI bis et des dispositions spéciales sur les commissions de gestion dans la loi sur les rapports entre les conseils

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manifeste ce besoin. La présente revision est un premier pas dans la réalisation de ce qu'annonçait clairement celle de 1962: La loi, qui avait jusqu'à présent pour objet de régler les principaux rapports entre le parlement et le Conseil fédéral, ainsi qu'entre les deux chambres, devient peu à peu la loi d'organisation de l'Assemblée fédérale. II y a là une évolution qu'il faut saluer. Si l'on légifère avec soin, la loi servira non seulement à clarifier le droit mais aussi à affermir la position du parlement.

En mentionnant les commissions de gestion, la loi sur les rapports entre les conseils fait ressortir que les pouvoirs de contrôle de ces commissions doivent être délimités par rapport à ceux d'autres commissions par des textes normatifs et que la tâche et le statut des commissions de gestion doivent être déterminés. Le terme «gestion» (Geschäftsprüfung) habituellement employé n'est pas suffisant comme délimitation de compétence. Le texte allemand du Conseil national dit, par exemple, à l'article 50, alinéa 1 bis, que les sections de la délégation des finances surveillent la «Geschäftsführung» des départements et emploie, à l'article 47 ter, 1er alinéa, le même terme pour le contrôle exercé par les sections des commissions de gestion. On se trouve, ici aussi, en présence de toute une série de tâches qui appellent une réglementation, mais qui ne peut pas encore être l'objet de la revision actuelle. Aujourd'hui, il importe seulement de rendre manifestes cette tendance et ce besoin.

2. Les questions de principe à résoudre actuellement en matière de contrôle parlementaire

Dans les discussions qui ont eu lieu jusqu'à présent au sujet du projet de revision, la notion et les limités du contrôle parlementaire de l'administration ont donné lieu à des discussions de principe dont les protagonistes étaient la commission de gestion du Conseil national et le Conseil fédéral. Comme pour l'audition de fonctionnaires (art. 47 bis), on peut se demander, ici aussi, si le problème pratique principal ·-- celui de la remise de dossiers aux commissions de gestion (art. 47quater) -- est assez important pour qu'on le discute longuement. En invoquant le «dogme» de la séparation des pouvoirs, on ne fait pas beaucoup avancer la solution. Inversement, il ne sert pas à grand-chose de défendre l'idée d'une suprématie générale de l'Assemblée fédérale en se fondant sur l'article 71 de la constitution, où il est question de l'«autorité suprême».

Nous ne contestons toutefois pas qu'il y ait ici des principes qui doivent trouver application. Voici, en peu de mots, de quoi il s'agit : a. L'Assemblée fédérale ne peut pas exercer une haute surveillance au sens de l'article 85, chiffre 11, de la constitution sans faire irruption dans le domaine des autres pouvoirs. La mission de contrôle confiée au parlement ne peut pas être accomplie si le parlement ne s'occupe que du sommet de la pyramide de l'exécutif et n'engage le dialogue qu'avec lui. En principe, l'activité et l'exercice des attributions ne peuvent être contrôlés et jugés que s'il est possible de considérer le pouvoir exécutif dans l'exécution de son travail

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(pour le cas spécial du pouvoir judiciaire, voir la lettre c ci-dessous). II n'est donc pas possible de tracer une ligne de démarcation nette entre la haute surveillance exercée par l'Assemblée fédérale et la surveillance exercée par le Conseil fédéral. La haute surveillance doit pouvoir s'exercer aussi en profondeur. Il en résulte tout naturellement, un certain enchevêtrement. Jusqu'à présent, c'était chose tout à fait admise et courante. L'activité des commissions des finances et de la délégation des finances montre de la manière la plus nette comment des attributions et des opérations de contrôle s'engrènent les uns dans les autres, même si une partie de la surveillance financière exercée par les organes du parlement dépasse les limites du contrôle général de l'administration et doit être considérée comme une participation du parlement à la gestion financière de l'Etat.

Un contrôle parlementaire actif est tout à fait dans l'intérêt de l'administration, car il lui donne l'occasion de faire connaître son activité et de l'expliquer. Dans un pays qui ne connaît pas le système parlementaire, c'est-à-dire où l'existence du gouvernement ne dépend pas de la confiance qu'il inspire au parlement, le contrôle parlementaire est un instrument indispensable pour assurer l'accord des organes qui dirigent l'Etat.

b. Pour des raisons de fait et de personnes, le contrôle parlementaire a ses limites naturelles. Il ne peut être constant et sans lacunes. Il ne va jamais assez loin pour faire endosser au parlement une responsabilité pour les obligations et les fonctions du Conseil fédéral et de l'administration. Il a ses limites immanentes. Elles doivent toutefois être tracées bien moins par des règles de droit que par le sens politique. Le droit ne peut que marquer certaines limites extrêmes.

Tel est en particulier l'objet de l'article 47quater, 5e alinéa du projet, II précise que les décisions des autorités et Services soumis au contrôle ne peuvent être ni modifiées ni annulées par les commissions de gestion ou l'Assemblée fédérale. Cette constatation vaut pour toutes les commissions de contrôle et toutes les mesures de contrôle du parlement. Si l'on pouvait refaire librement la loi sur les rapports entres les conseils, il conviendrait de faire ressortir ce principe par la systématique et de manifester sa portée générale.

C'est pourquoi nous avons cherché à donner une meilleure place à la disposition qui s'y rapporte. Mais il a fallu constater que toute modification aurait tant d'inconvénients qu'il valait mieux s'en tenir à l'article 47quater. La portée générale du principe -- à considérer comme «pars pro toto» -- doit néanmoins demeurer claire.

c. Etant donnés le caractère particulier du contrôle parlementaire, d'une part, et l'indépendance du juge, d'autre part, il est nécessaire que la surveillance exercée par le parlement sur le pouvoir judiciaire se cantonne dans des limites plus étroites. Non seulement les principes généraux de l'Etat régi par le droit mais encore le droit public positif de notre pays garantissent aux tribunaux la possibilité de dire le droit en toute indépendance. Aucun autre pouvoir ne doit exercer d'une façon directe ou indirecte, concrète ou abstraite, avant ou après

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le jugement, une influence sur les décisions du juge. Quand il dit le droit, celui-ci n'a pas à tenir compte des considérations qui s'imposent habituellement aux pouvoirs de l'Etat. Il ne doit obéir qu'au droit et à la loi qu'a établie le pouvoir législatif. Certes, il dépend aussi d'une certaine façon de l'organe qui a le pouvoir de le nommer et des autorités qui exercent des attributions financières. Mais il est bien entendu que cela ne doit pas influencer les jugements qu'il rend.

Il n'y a aucune raison de toucher au principe de l'indépendance du juge.

Il importe donc de rester fidèle à l'idée qu'on s'est faite jusqu'à présent du contrôle que le parlement peut exercer sur les tribunaux. Cela signifie qu'il faut mettre les jugements des tribunaux -- ainsi qu'il convient dans un Etat régi par le droit -- à l'abri des influences, même parlementaires. Tel est aussi l'avis, manifestement, du Conseil national. On pourrait toutefois déduire de l'article 47quater, 1er alinéa, que les commissions de gestion seraient habilitées à prendre connaissance des pièces des tribunaux au cas où elles l'estimeraient nécessaire pour se faire une idée de la gestion. Le terme «gestion» appliqué à un tribunal peut en effet donner facilement lieu à un malentendu, étant compris comme visant les jugements qu'il rend.

La doctrine et la pratique admettent que les tribunaux peuvent et doivent être contrôlés par le parlement en ce qui concerne la façon dont ils s'acquittent de leur tâche du point de vue formel et administratif. U s'agit, par exemple, d'établir s'il y a de l'arriéré, si le greffe fonctionne normalement, si les frais judiciaires sont encaissés, etc. Un contrôle proprement dit de l'activité judiciaire, exercé selon les considérations s'appliquant à un contrôle parlementaire, n'est indiqué ni pour des raisons pratiques ni pour des raisons politiques. Il est même indésirable. La consultation des dossiers n'est pas nécessaire. Si, occasionnellement, on a besoin de pièces pour obtenir certaines indications, par exemple sur la durée de la litispendance, on peut se contenter de quelques documents ou extraits. La rédaction que le Conseil national a donnée à l'article Alquater, 1er alinéa, est trop générale et trop rigoureuse en ce qui concerne les tribunaux. Si l'on ne faisait, dans cette disposition, aucune différence entre les tribunaux et l'administration, il faudrait indiquer aussi dans les alinéas suivants que les tribunaux jouissent des mêmes droits et allégements que le Conseil fédéral. On devrait donc: -- préciser, au 3e alinéa, que les tribunaux, tout comme le Conseil fédéral, peuvent présenter un rapport particulier au lieu de produire des documents officiels ; -- faire ressortir, au 4e alinéa, que les commissions et l'Assemblée fédérale ne peuvent annuler ou modifier des jugements (et non seulement des décisions de l'administration).

On prévient des malentendus et des atteintes à l'indépendance du juge si l'on exclut les tribunaux du champ d'application de l'article 47 qualar, 1er alinéa, et réserve des dispositions spéciales pour leur surveillance (voir l'art. 47 quater, 8e al., de notre projet). A vrai dire, il s'agit d'un point qui n'est régi aujourd'hui

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que dans une mesure limitée par le droit écrit. Les dispositions qui existent actuellement, notamment l'article 21 de la loi fédérale d'organisation judiciaire, aident cependant déjà à assurer la garantie de l'indépendance du juge lors de l'exercice de la surveillance parlementaire. D'ailleurs, les actes législatifs futurs concernant l'organisation judiciaire fédérale pourront établir des règles expresses pour ce qui est déjà considéré aujourd'hui, de façon très sûre, comme un droit non écrit ou comme une coutume dérivée de la constitution.

3. Institution et structure des commissions de gestion (art. 471er) A l'article 47ter, 2e alinéa, nous ne proposons de modifier le texte du Conseil national que sur un point. Il s'agit de ne pas préciser que chaque section doit contrôler un département ou un tribunal. Nous préférons que la loi ne dise pas combien de sections doivent être formées et quel département ou tribunal elles doivent contrôler. Sinon, le Conseil des Etats devrait élargir encore sa commission de gestion, ce qui ne serait pas judicieux. D'ailleurs, une répartition département par département ne serait pas toujours heureuse.

On aura parfois avantage à attribuer à la même section des secteurs apparentés ou des services dont les activités ont des points de contact.

Dans cette disposition, de même que dans le 3e alinéa, nous désirons faire ressortir que les sections sont des instruments et les délégations des commissions plénières. Elles reçoivent de celles-ci leur mission, les renseignent sur leurs constatations et leur soumettent des propositions. Seules les commissions ont le droit de décider quelle suite sera donnée aux constatations (rapport au plénum, communication à d'autres commissions de contrôle, etc.). Les textes du Conseil national emploient le terme «commission plénière». Nous avons préféré ne pas en user pour bien montrer que chaque conseil a sa commission de gestion et qu'aucune «commission de gestion réunie» n'est prévue.

4. Les attributions spéciales des commissions de gestion (art. 47quater) II va de soi que les commissions de gestion, qui ont mission de s'assurer de la bonne gestion de l'administration, doivent pouvoir prendre connaissance de pièces de l'administration et demander des renseignements. Dans les délibérations antérieures, de sérieuses divergences de vues sont apparues au sujet de l'ampleur et des modalités de ce moyen d'information. Nous avons déjà donné des explications à ce sujet sous chiffre 2 et pouvons nous limiter ici à de brèves considérations. Les dispositions issues des délibérations du Conseil national ont dissipé les principales appréhensions suscitées par les propositions primitives. Le Conseil fédéral avait, non sans raison, exprimé la crainte que des dispositions trop larges concernant le droit de consulter les pièces ne portent atteinte à des intérêts légitimes tant publics que privés. Le Conseil national a cherché à en tenir compte en prévoyant :

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-- que, s'il s'agit de sauvegarder un secret de fonction ou lorsqu'une procédure n'est pas encore close, le Conseil fédéral peut décider de présenter un rapport spécial, au lieu de produire des documents officiels (3e al.); -- que les membres des commissions sont tenus au secret au sujet des pièces à tenir secrètes qui leur ont été produites et sont punissables en cas de divulgation (4e al.); -- que ni les commissions ni les conseils ne peuvent casser ou modifier les arrêtés et décisions examinés (5e al.).

Pour créer plus de clarté, nous proposons quelques modifications, que nous traiterons alinéa par alinéa.

Au 7er alinéa de cet article 47quater, il importe d'indiquer la raison pour laquelle il peut être nécessaire ou utile de demander des renseignements ou la production de pièces. Cette raison, c'est l'appréciation de la gestion de l'administration. Le texte du Conseil national contient une telle précision, mais seulement pour la consultation des pièces. Nous avons déjà relevé, dans nos considérations générales (ch. 2/c), qu'il faut une règle spéciale pour la consultation des pièces d'un tribunal. Cette règle figure au 8e alinéa. -- II est désirable de préciser que ce sont les autorités et services de la Confédération auxquels des renseignements peuvent être demandés. Ici, comme dans le reste du projet de loi, nous employons le terme «production des pièces (ou des pièces officielles)». Le texte allemand du Conseil national contient une série d'expressions différentes, mais ces distinctions ne sont pas faites d'une manière conséquente et ne correspondent pas à des différences subtiles. Nous avons employé le terme général «production». Il appartiendra à la pratique de décider, selon ce qui paraîtra le plus rationnel, si les pièces seront déposées dans la salle où la commission tiendra séance, mises à disposition dans les bureaux de l'administration ou rendues accessibles à la commission de quelque autre manière judicieuse. -- Enfin, nous proposons de remplacer les mots «après information préalable», qui figurent dans le texte du Conseil national, par les termes «après avoir entendu le Conseil fédéral». Cela, ne crée aucune divergence matérielle, car même dans le cas de 1'«information» il y aura naturellement un échange de vues entre l'exécutif et la commission (ou une section). Même si la formule du Conseil national devait être maintenue, la disposition doit être rédigée de telle manière que le Conseil fédéral puisse, le cas échéant, décider le refus de production des pièces qui est prévu au 3e alinéa. Le terme «après avoir entendu le Conseil fédéral» présente, sur la formulé du Conseil national, l'avantage de préciser à qui la communication doit être faite.

Au 2e alinéa, nous proposons de maintenir Fénumération indicative des pièces à produire, tandis qu'au 5e alinéa, nous recommandons de donner suite à une nouvelle suggestion du Conseil fédéral en mentionnant que la sauvegarde d'intérêts personnels dignes d'être protégés peut fonder le refus de produire des documents. Il y a là, nous en sommes certains, une restriction justifiée.

Le 4e alinéa renvoie à l'article 47 bis, puisque cet article contient maintenant les règles ordinaires concernant le secret de fonction.

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S'inspirant des termes non équivoques et consacrés par la pratique qui figurent à l'article 84 de la loi d'organisation judiciaire, le 5e alinéa indique les décisions qui ne peuvent être ni cassées ni modifiées.

Le 6e alinéa actuel («Les commissions de gestion disposent d'un secrétariat permanent») n'a pas sa place à l'article 47' quater. Il doit figurer soit à l'article 47 ter (comme 4e al.) soit sous la forme d'une disposition indépendante.

Nous pensons que la seconde solution est la bonne et proposons un nouvel article 47 quinquies. Nous sommes d'avis que le 7e alinéa doit être adopté sans modification quand bien même il suscite une difficulté technique (les commissions de gestion auront de la peine à établir, dans un cas donné, s'il y a des faits critiquables concernant la gestion financière qui doivent être communiqués à la délégation des finances). Pour le 8e alinéa, que nous avons déjà commenté (ch. 2 c), nous proposons de reprendre une formule recommandée précédemment par le Conseil fédéral; elle nous paraît utile, bien que le nombre des dispositions particulières des lois d'organisation des tribunaux fédéraux soit encore très limité.

5. Le secrétariat permanent des commissions de gestion (art. 47 quinquies) Le rapport concernant l'affaire du Mirage expose déjà pourquoi il est nécessaire d'attribuer aux commissions de gestion un secrétariat permanent commun, tel qu'il en existe depuis longtemps un pour les commissions des finances et la délégation des finances. Cette innovation est assez importante pour qu'on en fasse l'objet d'un article spécial du projet de loi.

  1. Il n'est pas facile de décider quelle place le secrétariat occupera dans l'administration et quel sera le statut de son personnel. Si l'on considère la tâche à remplir, ce secrétariat doit être rattaché au parlement. Mais la Suisse n'a pas d'«administration parlementaire» au sens propre du terme. La constitution a chargé la chancellerie fédérale d'assurer le service des deux pouvoirs, l'exécutif et le législatif. Mais son article 105, 2e et 3e alinéas, soumet la chancellerie fédérale à la «surveillance spéciale» du Conseil fédéral. La chancellerie fédérale exerce ainsi une double fonction, mais elle est subordonnée au pouvoir exécutif en ce qui concerne son organisation et ses fonctionnaires. Selon une opinion largement répandue, cette situation particulière est aussi celle des services parlementaires, notamment du secrétariat de l'Assemblée fédérale. Lors de la revision de la loi sur les rapports entre les conseils en 1962, on avait prévu (art. 40) que ce secrétariat serait rattaché administrativement à la chancellerie fédérale (1er al.) mais que le secrétaire général serait subordonné aux présidents des deux commissions (2e al). Une solution analogue est actuellement proposée pour le secrétariat des commissions de gestion. L'article 47 quinquies, 1er alinéa, dispose que ce secrétariat est subordonné aux présidents des deux commissions (pour ce qui concerne l'exercice de sa fonction). Les dispositions ordinaires demeurent applicables en ce qui concerne la subordination administrative et les questions de statut des fonctionnaires. Une précision n'est pas nécessaire.

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b. Le secrétariat exercera, du point de vue pratique et politique, une activité d'une telle importance qu'il est indispensable de régler de façon précise ses attributions et son organisation. Il appartient à l'Assemblée fédérale de le faire elle-même. Mais elle ne peut entreprendre ce travail dans le cadre de la présente revision, car il importe de s'entendre tout d'abord sur la position, le détail des attributions et la méthode de travail du secrétariat. Le temps à disposition n'a pas encore permis de le faire. Quelle sera la forme de l'acte législatif qui réglera les choses ? C'est là une question analogue à celle qui se pose au sujet de la création d'un service de documentation (art. 40 bis). Les considérations que nous avons émises à ce sujet s'appliquent ici aussi. C'est pourquoi nous proposons la forme de l'arrêté fédéral simple (2e al.).

6. Tableau comparatif

Pour ce qui concerne les dispositions spéciales relatives aux commissions de gestion, nous nous rallions à Ja décision du Conseil national en nous contentant de régler ceux des problèmes qui paraissent être déjà largement élucidés.

  1. Les principales innovations seront les suivantes: a. Les commissions de gestion et leur subdivision en sections sont réglées par la loi, et non pas simplement par le règlement (art. 47ter); b. Le droit des commissions de gestion de demander des renseignements et la production de pièces est plus étendu que pour les autres commissions (art. 47quater); c. Un secrétariat permanent est créé pour les commissions de gestion (art.

41quinquies).

2. Nos propositions divergent des décisions du Conseil national sur les points suivants: a. Une plus grande liberté est laissée en ce qui concerne le nombre des sections et leur mandat; leur position par rapport aux commissions est précisée (art. 47ter, 2e et 3e al.); b. L'article 47 quater porte plus nettement l'accent sur le contrôle de l'administration et réserve à la législation particulière la surveillance (politiquement peu importante) à exercer d'une manière plus retenue sur l'exercice de la justice (art. M quater, en particulier les 1er et 8e al.); c. L'activité des organes de contrôle de la gestion est définie plus exactement et fait l'objet de règles de procédure plus précises (1er, 2e, 3e et 5e al.).

IV. Dispositions spéciales concernant la commission des finances (art. 49 et 50) 1. Le droit en vigueur La loi sur les rapports entre les conseils contient déjà des dispositions au sujet des commissions des finances et de la délégation des finances. Les modifi-

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·cations proposées tendent à tenir compte des formules adoptées et des mesures prévues pour les commissions de gestion. Notre échange de vues avec la commission des finances de notre conseil a montré que d'importantes questions se posent ici, qui, par leur nature, ne pourront probablement pas être réglées dans les lois en préparation concernant le contrôle des finances et les finances fédérales. On doit, par exemple, se demander si la loi ne devrait pas disposer que les commissions des finances (et non seulement la délégation) se subdivisent en sections, comme cela est maintenant proposé pour les commissions de gestion. Il est très important aussi d'examiner s'il ne serait pas bon que tous les objets qui doivent être traités par le parlement et qui ont une incidence financière, mais qui ne doivent pas être examinés d'office par les commissions des finances ou la délégation, leur soient renvoyés pour rapport et proposition. De cette façon, toute la gestion financière serait examinée, au sein du parlement, d'une façon complète et continue, sous l'angle de la politique financière. Cette vue d'ensemble des engagements financiers permettrait surtout au parlement de réaliser avec beaucoup plus de sûreté ses intentions en matière de budget. Les problèmes n'ont cependant pas été suffisamment mûris pour que ces points puissent être réglés dans le présent projet.

2. Le secrétariat permanent des commissions des finances et de la délégation des finances (art. 49)

Ce secrétariat existe déjà. Ses attributions sont décrites dans un règlement du 29 mars 1962 (art. 16) établi par les commissions.des finances et la délégation. Il y a en outre un règlement de la délégation. D'accord avec le Conseil national, nous proposons d'en créer la base dans la loi sur les rapports entre les conseils. Pour ce qui concerne le statut légal, nous nous référons à ce qui est dit au sujet du secrétariat des commissions de gestion (art. 47 quinquies). Le seul point douteux est de savoir si le secrétaire doit être aussi subordonné au président de la délégation, étant donné qu'il est arrivé que celui-ci ne soit pas en même temps président de sa commission. Nous sommes toutefois d'avis qu'une précision n'est guère nécessaire pour ce cas exceptionnel et qu'il suffit de mentionner les présidents des deux commissions (2e al.).

Comme pour le secrétariat des commissions de gestion (art. 47'quinquies, 2e al.), il serait concevable d'adopter un arrêté simple pour régler la question des tâches et de l'organisation du secrétariat. Cependant, ainsi que nous l'avons dit, une législation détaillée est en préparation dans le domaine financier. Il est prévu d'y insérer les dispositions concernant le secrétariat des commissions des finances et de la délégation. Il y a lieu de renvoyer à cette législation. Le .3e alinéa de notre proposition ne représente donc pas une délégation de pouvoir.

C'est un renvoi, qu'il convient d'insérer pour des raisons pratiques.

3. Institution et structure de la délégation des finances (art. 50)

Les dispositions proposées au sujet de la structure des commissions de :gestion (art. 47 ter) sont aussi nécessaires pour la délégation des finances, consFeuille fédérale, 118« année. Vol. I.

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tituée à peu près de la même façon. Les modifications que nous proposons d'apporter au texte du Conseil national pour les commissions de gestion s'imposent aussi pour la délégation des finances (al. 1erbis et 1 ter de l'art. 50).

C. LES COMMISSIONS PARLEMENTAIRES D'ENQUÊTE (Art. 54bis à 54duodecies)

I, Les questions primordiales Le Conseil national a décidé d'insérer dans la loi sur les rapports entre les conseils cinq articles concernant les commissions parlementaires d'enquête.

Cette décision soulève trois questions principales: De telles commissions répondent-elles vraiment à un besoin dans notre pays ? Si oui, faut-il établir des règles légales à leur sujet ? Dans ce cas, dans quelle mesure y a-t-il lieu, de légiférer ?

  1. Le besoin de dispositions légales II faut se garder de généralisations hâtives. Si la nomination de commissions parlementaires d'enquête s'est révélée très utile dans l'affaire du Mirage et a répondu à l'attente, cela ne signifie pas encore qu'il y aura de nouveau des situations semblables, avec des groupes de forces comparables, auxquelles la nomination de commissions d'enquête permettrait de faire face avec la même efficacité. En tout cas, les besoins ne sont pas, en Suisse, les mêmes que dans d'autres pays.

Les commissions d'enquête sont très souvent, à l'étranger, des commissions parlementaires nommées, selon toutes sortes de variantes, pour accomplir tel ou tel travail législatif ou exercer tel ou tel contrôle. Leur nomination, leur but et leur activité dépendent des conditions créées par la constitution, c'est-à-dire des exigences du droit constitutionnel et des circonstances politiques. La constitution et l'intervention de ces commissions varient fortement d'un pays à l'autre. Jouent un rôle, en l'occurrence, l'existence de certaines autres commissions parlementaires, les rapports juridiques et politiques entre le gouvernement et le parlement, le régime des partis, en un mot tout ce qui fait le climat politique. Plusieurs missions qui, à l'étranger, doivent être confiées à ces commissions d'enquête sont remplies en Suisse par des commissions permanentes de l'Assemblée fédérale: commissions des finances, de gestion, des affaires militaires, des pétitions et des affaires étrangères. En outre, les commissions chargées d'étudier des projets de loi sont parfois chargées de tâches qui, à l'étranger, sont confiées, ici et là, à des commissions d'enquête.

Les commissions d'enquête ne sont pas une institution indispensable dans une démocratie régie par le droit. Nous sommes cependant d'avis qu'elles peuvent jouer un rôle utile en Suisse. Dans des circonstances difficiles, elles peuvent «contribuer à créer l'unité politique en faisant toute la lumière sur des questions

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politiques» (Rudolf Smend) et servir ainsi à améliorer la situation. Elles peuvent toujours exercer une action apaisante ou constituer une mise en garde. Nommées pour déterminer un état de fait circonscrit, elles sont capables d'un travail efficace et rapide. La liberté qui existe dans le choix de leurs membres permet de recourir aux services de parlementaires ayant les connaissances nécessaires pour élucider le cas.

2. Le champ de la réglementation

Des commissions parlementaires d'enquête peuvent être nommées sans qu'il existe des dispositions légales à ce sujet. Ainsi l'Assemblée fédérale a nommé en été 1964 des commissions pour enquêter sur l'affaire du Mirage sans qu'on ait eu de sérieuses inquiétudes au sujet de la légitimité d'une telle mesure et sans que la doctrine ait manifesté, par la suite, de telles inquiétudes. Si le Conseil national entend néanmoins insérer des dispositions à ce sujet dans la loi sur les rapports entre les conseils, il le fait surtout -- pour établir tout à fait clairement que l'institution existe dans notre droit public fédéra] ; -- pour dissiper d'emblée, par une décision prise avec toute la sérénité nécessaire, les doutes qu'on pourrait avoir au sujet de la nomination, de la compétence et de la procédure et éviter ainsi que la constitution de telles commissions et la procédure à suivre ne soient une source de difficultés au moment où il s'agirait d'user de cet instrument.

Nous nous sommes ralliés sans hésitations à la première de ces considérations. Pour ce qui concerne les modalités d'application, nous avons, en revanche, étudié attentivement plusieurs solutions.

  1. Nous avons pris pour point de départ le fait que le Conseil national établit des dispositions très détaillées dans certains cas mais se contente de renvois aux dispositions de procédure civile ou ne prévoit même rien du tout pour d'autres questions qui ne peuvent manquer de se poser au cours de l'activité de commissions d'enquête et appellent tout aussi impérieusement une réponse. Cette remarque vaut en particulier pour les droits et obligations des personnes qui jouent un rôle dans l'enquête (personnes contre lesquelles l'enquête est dirigée, personnes appelées à donner des informations, témoins). Elle vaut aussi pour les questions concernant la production de pièces par des tiers, les mesures à prendre pour que des communautés de travail soient en état d'agir, etc. Si l'on veut légiférer, il importe d'aller plus loin que la décision du Conseil national, en dépit de la réserve à observer. Ces considérations obligeraient de compléter le projet par une dizaine de dispositions. Aussi peut-on se demander s'il ne faudrait pas procéder plus simplement.
  2. Parmi les diverses autres solutions qui s'offrent, nous n'en retenons que deux. Dans l'un et l'autre cas, la loi sur les rapports entre les conseils se bornerait à établir les règles fondamentales.

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La première de ces solutions consiste à insérer dans la loi une disposition fondamentale, avec délégation. Les conditions requises pour la nomination de commission d'enquête seraient ainsi précisées dans la loi, laquelle chargerait le parlement de régler le détail en vertu d'une délégation au sens de l'article 7 de la loi sur les rapports entre les conseils. Le principal avantage de ce mode de faire résiderait dans le fait que la loi ne serait pas surchargée d'articles intercalaires, que les dispositions de détail pourraient être suffisamment précises et qu'on aurait l'occasion d'étudier plus à fond et de laisser mûrir diverses questions épineuses qui se posent encore du point de vue juridique et qu'il faudra résoudre lorsque les circonstances l'exigeront. L'inconvénient résiderait dans le fait que la réglementation définitive se ferait encore attendre et que le projet actuel devrait laisser sans solution un nombre encore plus grand de problèmes législatifs.

(Nous pensons à la procédure législative préliminaire, au service de documentation, au secrétariat des commissions de gestion).

L'autre solution consisterait à indiquer, comme pour la première, les conditions requises pour la nomination de commissions d'enquête, mais de renvoyer l'adoption de dispositions de détail jusqu'au moment, où il faudrait nommer des commissions. L'arrêté concernant la nomination contiendrait les détails nécessaires. Cette manière de faire aurait surtout l'avantage de ne pas obliger d'établir des dispositions sans utilité immédiate. En présence d'un cas concret, on pourrait peut-être aussi se contenter de dispositions plus simples que celles qu'il faudrait établir en légiférant aujourd'hui à titre général. Il ne serait en revanche pas avantageux de différer la solution de questions délicates et juridiquement complexes jusqu'au jour où il faudrait les régler dans des conditions politiques difficiles, défavorables à un examen minutieux.

c. Si l'on voulait se contenter de règles générales, on pourrait par exemple insérer dans la loi l'article 54bis que voici: Art. 54 bis 1

Si des faits d'une grande portée survenus dans l'administration fédérale commandent une clarification particulière par l'Assemblée fédérale, des commissions d'enquête des deux conseils peuvent être instituées pour déterminer l'état de fait et réunir d'autres moyens d'appréciation.

2 Les commissions d'enquête sont instituées, après que le Conseil fédéral aura été entendu, par un arrêté fédéral simple, qui précise leur mandat.

3 Les commissions d'enquête peuvent collaborer.

4 Elles présentent un rapport et des propositions à leurs conseils.

5 La procédure à suivre par les commissions d'enquête et leurs attributions sont réglées par un arrêté fédéral non soumis au referendum, au sens de l'article 7 de la présente loi.

Si l'on ne voulait établir des règles qu'au moment de l'institution, le 1er alinéa devrait être rédigé comme ci-dessus, tandis que le 2e et le 3e devraient avoir la teneur suivante:

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s Les commissions d'enquête sont instituées, après que le Conseil fédéral aura été entendu, par un arrêté fédéral non soumis au referendum, au sens de l'article 7 de la présente loi. L'arrêté précise le mandat, l'organisation et la procédure.

3 Les commissions d'enquête présentent un rapport et des propositions à leur conseil.

Après de longues délibérations, nous nous sommes décidés à proposer de régler les choses directement dans la loi mais en se limitant à l'essentiel. Nous recommandons néanmoins de faire un pas de plus que le Conseil national en prévoyant ce qui paraît indispensable dans un Etat régi par le droit. Préoccupés d'éviter autant que possible de créer des divergences, nous avons, pour le reste, maintenu en principe le texte du Conseil national. D'une façon générale, nos propositions tendent donc plutôt à compléter qu'à modifier.

II. Les détails de l'institution et les dispositions correspondantes 1. Quelques principes suivis pour la rédaction des dispositions de détail a. Nous avons signalé déjà plusieurs fois que nous nous sommes inspirés du principe de la légalité. Nous avons considéré surtout que, selon des constatations faites de façon répétée à l'étranger, les personnes contre lesquelles une enquête est dirigée peuvent être très fortement atteintes dans leur situation personnelle et leurs intérêts. Une enquête parlementaire peut toucher les intérêts personnels autant, si ce n'est plus, qu'une procédure pénale, disciplinaire ou administrative. Par suite du caractère nettement politique des enquêtes parlementaires, les personnes qui en sont l'objet en subissent souvent durement les effets dans leurs rapports humains, professionnels et sociaux. C'est pourquoi, sans aller jusqu'à instituer une procédure ayant un aspect judiciaire, on doit pourvoir à ce que l'enquête soit menée correctement et objectivement.

Il convient, par exemple.-d'assurer à tout intéressé le droit capital d'être entendu, droit qui découle de l'article 4 de la constitution. Pour une raison semblable, il importe d'établir à quel titre une personne est invitée à donner des renseignements. Avec de telles garanties on peut aussi être assuré, dans une très large mesure, que l'enquête se fera correctement et donnera de bons résultats.

b. Lorsqu'on crée des institutions qui existent, sous une forme peut-être différente, à l'étranger, il est très utile de faire des comparaisons et de tirer parti des expériences faites. Nombre de nos ambassades nous ont fait parvenir une documentation permettant de très intéressantes comparaisons. La société .des juristes allemands, siégeant en automne 1964, a étudié le problème d'une façon approfondie sous son aspect scientifique. La thèse était: «Est-il recommandable de modifier radicalement la fonction, la structure et la procédure des commissions parlementaires d'enquête ? ». Là où il s'agit de régler certains points particuliers, nous avons cherché à suivre autant que possible les principes du droit de procédure en vigueur, de façon à mettre à profit les expériences qu'il a permis de faire. Là où rien n'existait, nous avons aussi fait quelques emprunts au projet de la loi du 24 septembre 1965 sur la procédure administrative, projet que les conseils législatifs n'ont pas encore discuté (n° 9314 FF 1965,11,1383).

258 2. Les conditions requises pour la création de commissions d'enquête et l'arrêté portant création de telles commissions (art. 54 bis)

  1. Avant et pendant les délibérations du Conseil national, on a entendu différentes critiques concernant la détermination des conditions à requérir pour la création de commissions d'enquête. Des amendements ont été proposés.

A part celui qui concernait l'obligation d'entendre le Conseil fédéral avant la décision, ils ne furent pas acceptés. Le besoin d'un examen approfondi et d'une nouvelle rédaction subsistait cependant. La modification que nous proposons pour l'article 54 bis, 1er alinéa, tend à plusieurs fins. Il s'agit tout d'abord d'établir les conditions de fait à remplir. Les termes «faits d'une grande portée survenus dans l'administration fédérale» couvrent la notion des «cas graves» adoptée par le Conseil national, mais ils n'ont pas le défaut de l'imprécision et indiquent mieux où doivent s'être passés les faits. Notre texte cherche, en second lieu, à définir la nécessité de l'enquête d'une façon plus générale et marquant mieux le but politique. L'expression «clarification particulière par l'Assemblée fédérale» englobe ce qu'on entend par «établir des faits déterminés» et «fixer les responsabilités», mais à un sens plus étendu. Elle fait ressortir qu'on est en présence d'une affaire dont l'Assemblée fédérale doit se préoccuper, qu'il y a une situation à clarifier politiquement, et pas seulement des faits à établir, et qu'il s'agit de mesures «spéciales» ne rentrant pas dans les opérations de contrôle habituelles et dans les attributions des commissions ordinaires.

Troisièmement, le but de l'enquête doit être indiqué. Au lieu des termes «établir des faits déterminés» et «fixer des responsabilités», nous proposons de dire qu'il s'agit de déterminer un «état de fait» mais aussi de fournir d'autres moyens d'appréciation pour permettre au parlement de «clarifier». -- Le terme «moyens d'appréciation» signifie que les commissions d'enquête doivent, dans les limites de leur mandat, fournir des indications permettant à l'Assemblée fédérale d'apprécier l'état de fait et de décider les autres mesures à prendre.

b. Pour alléger le 1er alinéa, nous proposons de faire figurer au 2e alinéa l'indication relative à l'avis à donner par le Conseil fédéral (prévu par le Conseil national). Ce 2e alinéa mentionnera ainsi ce point, de même que la nécessité de donner un mandat précis aux commissions d'enquête, et enfin la forme juridique de la décision. Le texte allemand adopté par le Conseil national contient le mot «Verfahrensbeschluss», qui a suscité de longues discussions.

Tout ce qu'on a dit à ce sujet n'était que la définition d'un arrêté simple, du type classique, qui n'établit pas de règles de droit mais qui contient des dispositions d'ordre administratif ou règle une façon de procéder de l'Assemblée fédérale dans un cas donné. L'arrêté portant institution de commissions d'enquête, au sens de l'article 54 bis, appartient à cette catégorie. Il ne contiendra pas de dispositions sur l'organisation des commissions d'enquête et la procédure à suivre par elles, car ces dispositions sont contenues dans la loi. S'il y a des lacunes, les commissions créeront elles-mêmes le droit, comme cela a été fait lors de l'enquête sur l'affaire du Mirage. L'arrêté en question actualisera les dispositions en vigueur. En donnant mandat aux commissions, il

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fixera un but «in concreto», sans établir des règles de droit. On aurait tort d'employer le terme «Verfahrensbeschluss». Si l'on persistait à vouloir l'employer, il importerait de prévoir cette nouvelle forme d'arrêté à l'article 4 et dans un article S bis nouveau de la loi sur les rapports entre les conseils. Il ne serait pas très correct d'énumérer limitativement aux articles 4 à 8 les formes de décisions de l'Assemblée fédérale et de ne pas respecter cette limite dans la même loi.

c. Pour que le droit soit clair et précis, il est nécessaire que la loi fasse ressortir, au 3e alinéa, que les commissions d'enquête sont au service du plénum et de forcer les grandes lignes de leur mandat. Les commissions doivent faire rapport aux conseils et leur présenter des propositions. Tel est, techniquement, le but de leur activité.

3. La formation des commissions d'enquête (art. 54ter et 54quater A).

  1. Si l'Assemblée fédérale a décidé de créer des commissions d'enquête conformément à l'article 54bis, il reste à former et à constituer ces commissions. L'article 54ter que nous proposons correspond, avec quelques modifications rédactionnelles, au texte du Conseil national (art. 54ter, 1er, 3e et 4e al., art. 54quinquies, 4e al.). L'article contient, aux Jrer, 3e et 4e alinéas, les dispositions concernant les premières mesures d'organisation (nomination des membres des commissions, formation de sous-commissions, attribution de personnel). L'aide à prêter aux commissions d'enquête par les autorités fédérales et cantonales étant un moyen important mis à la disposition des commissions, .il est préférable, du point de vue de la systématique, de la mentionner à l'alinéa 4 bis plutôt que dans les dispositions pénales. Elle est en effet prévue premièrement dans l'intérêt de l'enquête, et non pas dans celui d'une poursuite pénale qui pourrait être ouverte dans la suite.
  2. Le Conseil national a prévu que les commissions d'enquête peuvent «procéder de concert à l'enquête et présenter un rapport commun aux conseils» (art. 54ter, 2e al.). Nous pensons qu'il ne convient pas seulement de souligner la grande importance de la collaboration des commissions en adoptant une disposition spéciale, mais qu'il est aussi nécessaire d'instaurer des règles concernant la formation, l'organisation, les attributions et la dissolution décès «communautés de travail». C'est pourquoi nous proposons un article 54quater A.

Le 7» alinéa dispose qu'il appartient aux commissions de décider si elles veulent s'unir ou pas. Le plus souvent, cette union facilitera les choses; mais il n'est pas nécessaire d'en régler les modalités dans l'arrêté portant nomination des commissions d'enquête. Pour empêcher que des décisions ne soient prises à une majorité de hasard, la première phrase prévoit qu'elles doivent l'être à la majorité des membres de chaque commission. Il peut arriver qu'on s'aperçoive, au cours d'une procédure, que l'union n'est pas rationnelle ou qu'elle suscite des difficultés d'ordre politique ou personnel. La 2e phrase donne à chaque commission la possibilité de dissoudre la communauté. Dans ce cas, l'enquête sera conduite séparément.

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Pour respecter le principe juridique de la parité qui découle du système bicaméral, il faut que ces deux commissions soient mises exactement sur le même pied. Cela vaut aussi pour le nombre des membres des commissions.

C'est pourquoi il est indiqué de reprendre ici les règles établies au sujet de la composition de la présidence et de la validité des décisions de la conférence de conciliation qui fonctionne dans les cas de divergences entre les conseils. Ce point est réglé au 2e alinéa, 7 ro phrase. Si les décisions des deux commissions divergent l'une de l'autre, des inconvénients peuvent résulter du fait que chaque commission compterait autant de membres qu'au début et que les décisions seraient prises séparément, comme ce fut le cas pour la communauté de travail qui a enquêté sur l'affaire du Mirage. Il serait en effet souvent inadmissible qu'aucune décision ne soit prise. L'union des deux commissions atteint son but lorsque les voix de leurs membres sont comptées ensemble. Mais cela implique la nécessité de procéder comme dans le cas de la commission de^ conciliation.

Les deux commissions qui se sont unies doivent être considérées comme une unité si l'on veut que les simplifications désirées soient possibles. Le 2e alinéa, 2e phrase, contient la règle nécessaire.

4. Les moyens d'action généraux des commissions d'enquête (art. 54quinquies A à 54septies) a. Les enquêtes doivent être menées en vue des buts prévus par la loi et le mandat. Elles doivent suivre des règles plus ou moins fixes. Il est nécessaire d'indiquer certaines mesures à prendre, peut-être aussi certaines missions à remplir (p. ex. désignation des moyens de preuve à employer, détermination de l'ordre et des formes dans lesquels des sous-commissions doivent être constituées et chargées de missions). Les commissions d'enquête doivent déterminer leur façon de procéder avec une grande liberté. L'article 54quinquiesA, 1ST alinéa, constate ce point. Mais il fait aussi ressortir que la procédure doit se dérouler suivant des règles strictes, dans les limites de la loi et du mandat; les commissions peuvent décider le reste, conformément au principe d'une appréciation consciencieuse. Une disposition générale dans ce sens est indispensable, si l'on veut être sûr que les commissions d'enquête ne combleront pas n'importe comment les lacunes de la loi qui se révéleront fréquemment en cours de procédure, mais les combleront dans l'esprit de la loi et du mandat.

S'inspirant de l'article 54 ter, 5e alinéa, du texte du Conseil national, e le 2 alinéa que nous proposons indique les différents moyens de preuve à disposition des commissions d'enquête. Les moyens de preuve mentionnés dans la première phrase sont l'objet de dispositions de détail figurant ailleurs dans la loi. Pour ceux qui sont indiqués dans la 2e phrase, des dispositions spéciales ne s'imposent pas. Le texte du Conseil national (art. 54 ter, 5e al.)

renvoie aux dispositions de la procédure civile notamment pour les visites de lieux et les experts. Cela nous paraît peu judicieux. Nous y voyons une .source

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de complications. La conséquence en serait par exemple, qu'il serait beaucoup plus difficile à des commissions d'enquête qu'à des commissions ordinaires de faire appel à des experts (art. 47 bis). Le droit de procéder à des visites de lieu serait, lui aussi, soumis à des conditions de forme inutilement rigoureuses.

La disposition de la 2e phrase entend donc donner aux commissions d'enquête toute liberté de faire appel à des experts et de procéder à des visites de lieux.

La 3e phrase contient encore un renvoi aux dispositions sur la procédure utile, mais seulement sur- des points où elles complètent utilement la loi : l'audition de témoins et la production de pièces. On pourrait se demander s'il ne serait pas plus judicieux de renvoyer, à l'instar de l'étranger, aux dispositions sur la procédure pénale, au lieu de la procédure civile. Il semble cependant que l'application de cette procédure-ci, bien qu'elle soit conçue pour les procès civils, donnera satisfaction.

Le Conseil national a refusé de renvoyer aux dispositions de procédure civile concernant les procès-verbaux (art. 7 de la loi). Cela est compréhensible, puisque ces dispositions posent de grandes exigences, qui ne répondraient à rien dans certains cas d'enquête parlementaire. L'absence de renvoi a cependant l'inconvénient d'empêcher de punir un témoin qui a fait de fausses déclarations.

La disposition pénale (cf. art. 54undecies) reste «en l'air» ou lettre morte.

En effet, une jurisprudence constante relative à l'article 307 du code pénal considère qu'un témoin ne peut être puni pour faux témoignage que si ses déclarations ont été enregistrées avec grand soin. D'ailleurs, il est utile, semblet-il, que les actes importants d'une procédure d'enquête fassent l'objet d'un procès-verbal.

Le 3e alinéa du nouvel article 54guinquies que nous proposons cherche à régler les choses d'une façon pratique. Les actes importants de la procédure, par exemple des auditions d'un grand intérêt, doivent être l'objet d'un procèsverbal comme il est dit dans la première phrase. Notre texte laisse aux commissions le soin de décider sous quelle forme et dans quelle mesure cela doit se faire. Lorsqu'il s'agira d'entendre des témoins, il importera, en revanche, de tenir un procès-verbal exact, répondant aux exigences de l'articles 54undecies ou de l'article 307 du code pénal. La 2e phrase règle ce point. Le renvoi à l'article 7 de la loi de procédure civile est indiqué ici.

b. Il est recommandable de régler dans un article spécial (art. 54 sexies A) la production des pièces. Cette disposition doit montrer clairement que la commission doit pouvoir obtenir cette production sans difficultés particulières (1er al.). La décision du Conseil national ne contient rien à ce sujet. Elle part de l'idée que ce droit de la commission va de soi ou que celle-ci obtiendra les pièces par l'intermédiaire des fonctionnaires qu'elle entendra, lesquels auront l'obligation de remettre les pièces qui sont entre leurs mains (art. 54 quater, 3e al., du texte du Conseil national). Cela ne suffit pas. Il n'est pas certain que la remise de pièces puisse être exigée si elle n'est pas prévue par la loi, et il arrivera souvent qu'une commission aura besoin de plus de pièces que celles qui sont entre les mains des fonctionnaires qu'elle interroge.

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Les dispositions générales sur le secret doivent s'appliquer aux pièces à tenir secrètes. C'est pourquoi le 2e alinéa doit contenir un renvoi.

Il est très important qu'une commission d'enquête puisse réclamer la production de pièces qui ne sont pas en main de l'administration et qu'elle n'est pas en droit d'exiger en vertu des règles sur l'aide juridique (art. 54 ter, al. 4te). Nous pensons ici aux pièces qui sont entre les mains de tiers, par exemple de particuliers. Le 3S alinéa dispose que les tiers sont tenus de produire les pièces. Conformément aux règles d'application générale en matière de procédure (cf. art. 51 de la loi sur la procédure civile et à l'article 16 du projet de loi sur la procédure administrative), cette obligation cesse dans les cas où le témoignage peut être refusé.

c. À côté des pièces, les déclarations orales ou écrites faites en réponse à des questions spécialement posées constituent une source très importante d'information pour les commissions d'enquête. L'article 54 sept les contient les règles générales à ce sujet. S'inspirant de l'article 49 de la loi sur la procédure civile, le 7er alinéa vise le cas simple. Les commissions d'enquête peuvent recueillir ces informations de la manière appropriée (déclarations orales ou écrites, audition directe ou sous forme rogatoire, etc.). Ces sources principales d'informations, complétées par la consultation des dossiers, les visites de lieux et l'audition d'experts, suffiront souvent à la commission pour acquérir les connaissances nécessaires.

Dans les cas où cela ne suffirait pas, les commissions doivent pouvoir interroger les témoins, en bonne et due forme (2e al.). Ce recours subsidiaire aux déclarations de témoins répond à une conception typiquement suisse, qu'on retrouve dans le projet de loi sur la procédure civile (art. 13). La plupart des lois étrangères concernant les commissions d'enquête consacrent la solution contraire, en faisant du témoignage le moyen principal d'information.

Il importe de préciser -- autrement que par un simple renvoi aux dispositions sur la procédure civile -- qui est en principe et légalement tenu de déposer comme témoin. Le 5e alinéa impose cette obligation à quiconque et assure ainsi aux commissions d'enquête ce moyen de preuve le plus efficace et obligatoire. Si la procédure à suivre par les commissions d'enquête doit être conforme à la légalité, il convient cependant de prévoir le droit de refuser de témoigner dans certains cas (p. ex. celui de parenté). Ainsi que l'a admis le Conseil national, il est indiqué de reprendre, au 3e alinéa, l'article 42 de la loi sur la procédure civile (4e alinéa).

Vu les expériences faites à l'étranger, il faut recommander vivement de ne pas entendre comme témoin (avec sanction en cas de refus de témoigner) celui qui est visé directement ou indirectement par l'enquête. Dans les dispositions de procédure pénale d'un Etat régi par le droit, ces personnes doivent être traitées comme accusés. Etant données les conséquences graves que peut avoir une enquête sur les personnes qui en sont l'objet, il faut se contenter de les traiter comme des «personnes tenues de renseigner» (5e al.).

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5. Audition de fonctionnaires (art. 54pcties) Lorsque des fonctionnaires doivent être entendus, il est de leur intérêt, comme de l'intérêt de l'enquête, qu'on établisse préalablement en quelle qualité ils comparaissent: personne tenue de renseigner, témoin ou expert.

Leurs droits et obligations varient en conséquence (art. 54octies, 7er a/.).

Au 2e alinéa, nous proposons de maintenir la définition large du fonctionnaire et la protection dont il jouit par un renvoi aux articles 47'bis, alinéas 4 et 4bix, selon la décision du Conseil national.

Au .îe alinéa, nous reprenons le texte du Conseil national prévoyant que le fonctionnaire est tenu de donner des renseignements véridiques. Comme les dossiers, en vertu de l'article 54sexies, 1er alinéa, doivent être maintenant remis sans restriction aux commissions d'enquête, il n'est pas nécessaire de prescrire ici pour le fonctionnaire une obligation spéciale de production, car s'a situation de fonctionnaire ne lui donne pas le pouvoir de disposer des pièces. Il suffit de dire qu'il est tenu d'indiquer les pièces. Leur remise doit se faire, conformément à l'article 54sexies, 1er alinéa, sans restriction quant à la personne qui les détient.

En adoptant l'article 54quater, 6e alinéa, le Conseil national a considéré que des dépositions et la production de pièces peuvent entraîner la communication de secrets que le fonctionnaire serait tenu de garder. Dans ce cas-là, l'obligation du secret passe aux membres de la commission d'enquête et au personnel qui les assistent. Le Conseil fédéral s'était opposé à la levée illimitée du secret, même à l'égard des commissions, ainsi que cela est prévu dans la plupart des législations étrangères. Au 4e alinéa, nous proposons une solution moyenne qui cherche à satisfaire tous les intéressés. Lorsque le fonctionnaire interrogé serait appelé à livrer un secret, le Conseil fédéral devrait être entendu préalablement. Il serait faux de ne vouloir d'emblée accepter aucune objection contre la communication de secrets. Mais le Conseil fédéral ne peut non plus imposer définitivement le secret. Si une commission d'enquête, passant outre à son objection, décide que le secret doit lui être confié, il doit se soumettre.

Pour ce qui touche au secret militaire, nous proposons une précaution supplémentaire en ce sens qu'il faut une décision des deux commissions quand le Conseil fédéral s'oppose à la communication. Il doit en être ainsi soit que les commissions d'enquête forment une communauté de travail soit qu'elles procèdent séparément.

Comme l'article 47 bis, 6e alinéa, le 5e alinéa règle la transmission du secret aux membres des commissions, lesquels sont alors liés par lui. La décision à prendre «in concreto» au sujet des déclarations et pièces considérées comme secrètes appartiendra aux commissions d'enquête (à l'inverse de ce qui est prévu pour les commissions ordinaires). Avant de prendre leur décision, elles feront toutefois bien de consulter le Conseil fédéral.

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6. Le droit d'être entendu (art. 54novies et 54 decies) a. Pour prévenir des malentendus et des contestations, l'article S4novies prévoit que le Conseil fédéral doit pouvoir poser des questions complémentaires.

Il a en outre le droit de prendre connaissance des pièces, consultations et procès-verbaux d'audition (7er al.). Il se peut que ce droit soit prévu dans le texte du Conseil national sous la forme d'un renvoi aux dispositions sur la procédure civile. En tout cas, il découle des principes valables pour tout citoyen impliqué dans une procédure (cf. le projet de loi sur la procédure administrative, art. 15; FF 1965, II, 1416), comme aussi de la position que le droit public confère au Conseil fédéral, qui est touché par toute enquête ouverte contre l'administration et à qui rien de ce que peut révéler une enquête ne doit demeurer caché. Le projet n'accorde en revanche pas au Conseil fédéral le droit d'être présent lors des délibérations des commissions.

Désirant étendre le droit de s'exprimer que le Conseil national entend accorder au Conseil fédéral (cf. art. 54 ter, 1er al,), notre projet prévoit également pour lui la possibilité de donner son avis sur le résultat de l'enquête dans un rapport adressé aux chambres (2e alinéa). Le Conseil fédéral aurait vraisemblablement ce droit déjà en vertu de la constitution (art. 102, ch. 4). Il est cependant indiqué de préciser la chose.

b. Le droit reconnu au Conseil fédéral d'assister à une audition et de prendre connaissance de documents devrait être accordé aussi aux personnes dont les intérêts sont directement touchés par l'enquête qui les vise (art. 54decies, 1È1 al.). Ces personnes forment un cercle plus large que celles qui sont visées directement par l'article 54$epties, 5e alinéa. Il peut arriver cependant qu'on doive interdire la présence et la consultation des pièces à certaines personnes si elles risquent de compromettre la marche et le résultat de l'enquête (2e alinéa).

Le moyen de preuve en question ne devrait toutefois servir que si la possibilité d'être entendu a été accordée dans une mesure correspondant aux conceptions qui ont cours dans un Etat régi par le droit (cf. art. 24 et 25 du projet de loi sur la procédure administrative). Nous prévoyons, comme le Conseil national, que les personnes dont il s'agit doivent avoir l'occasion de s'exprimer avant la présentation du rapport (3e alinéa).

:*

7. Dispositions pénales et dispositions concernant le conflit des lois - (art. 54undecies et 54duodecies) a. A l'article 54undecies, nous proposons de reprendre les dispositions pénales adoptées par le Conseil national. Au 3e alinéa, nous avons laissé tomber le texte lourd et inutile selon lequel il appartient à l'Assemblée fédérale de décider si la poursuite et le jugement doivent être déférés aux cantons. Si une telle décision paraît indiquée, elle peut être prise par la voie simple et ordinaire de l'article 18 de la loi du 15 juin 1934 sur la procédure pénale fédérale. Un renvoi à cette loi est superflu.

265

b. Le Conseil national a admis que si les conseils ont institué des commissions d'enquête, les autres commissions qui s'occupaient de l'affaire doivent renoncer à le faire. Nous proposons d'adopter une disposition dans ce sens sous la forme d'un article 54duodecies. On s'est demandé si la nomination de commissions d'enquête aurait aussi pour effet d'arrêter d'autres procédures légales. La réponse doit être négative. Par nature, les commissions d'enquête cherchent à établir des faits pour les éclairer sous un jour politique. Les sanctions qui suivront immédiatement consisteront, en général, à dénoncer des responsabilités politiques. Si les commissions d'enquête établissent des responsabilités, cela ne peut pas avoir les effets pécuniaires, pénaux ou disciplinaires prévus par la loi sur la responsabilité dans le cas de membres d'autorités et de fonctionnaires. Une absorption de la procédure juridique par la procédure d'enquête parlementaire aurait, par exemple, pour effet qu'on ne pourrait plus agir en vertu d'autres dispositions sur la responsabilité contre des fonctionnaires qui auraient commis une faute et feraient l'objet d'une enquête parlementaire. La procédure nécessaire pour établir leur responsabilité sur le plan juridique -- procédure qui est en général en main du juge -- ne pourrait plus être suivie. Les organes parlementaires ne pourraient pas ordonner la réparation du dommage, prononcer des peines ou appliquer des mesures disciplinaires.

Les mêmes remarques valent pour les procédures qui seraient déjà engagées ou devraient l'être hors des limites de la loi sur la responsabilité (actions pour atteinte à l'honneur, actions civiles en dommages-intérêts, actions de droit administratif). En dehors du cadre parlementaire, les enquêtes parlementaires ne doivent pas pouvoir empêcher ou remplacer d'autres procédures d'ordre juridique. Une autre question est de savoir si les actions en responsabilité ou d'autres procédures d'ordre juridique doivent être suspendues ou différées tant qu'une enquête parlementaire est en cours. La décision appartiendra à l'autorité chargée d'établir la responsabilité et ne doit pas dépendre des dispositions sur les enquêtes parlementaires.

D. ADAPTATION DE LA LOI SUR LE STATUT DES FONCTIONNAIRES ET DU RÈGLEMENT DU CONSEIL DES ÉTATS Le Conseil national a décidé une adaptation de la loi sur le statut des fonctionnaires (art. 27, 3e al.). Il y a lieu d'en faire autant.

De même que le Conseil national a adapté son règlement, nous devons adapter le nôtre. Seul l'article 46 bis du projet de loi joue un rôle en l'occurrence: Désormais, les commissions permanentes seront expressément autorisées à se donner un règlement. Mais celui-ci sera soumis à l'approbation du conseil.

Il sera ainsi mis fin à l'insécurité existant-actuellement au sujet des règlements des commissions.

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Troisième partie : Conclusions Jetant nos regards sur l'ensemble du projet de loi, nous notons qu'il importait de présenter des propositions dans le plus court délai et de se limiter à ce qui peut être obtenu sans modification de la constitution. Le rapport concernant l'enquête sur l'affaire du Mirage relevait déjà que le développement de la haute surveillance parlementaire n'est qu'un des moyens d'améliorer l'activité de l'administration, mais qu'il est un moyen permettant de prévenir des faits semblables à ceux dont il s'agit. Dans cette affaire du Mirage, les fautes capitales ont été commises dans l'administration. L'organisation, la collaboration, la surveillance, la délimitation des attributions, etc., laissaient à désirer.

A cela s'ajoutait qu'il fallait agir vite, ce qui amena souvent des organes à se fier au savoir-faire et à l'activité d'autres organes. 11 en ressort que l'amélioration qu'on propose d'apporter au contrôle parlementaire de l'administration ne saurait suppléer ce qui manque pour que les choses soient bien réglées et bien exécutées dans l'administration.

Lors des discussions concernant l'affaire du Mirage, on a donc, avec raison, jugé particulièrement important de donner au Conseil fédéral une série de mandats en vue de l'amélioration de l'activité gouvernementale et administrative. Nous constatons avec satisfaction que ces mandats ont été exécutés en temps utile (présentation des projets de lois concernant la procédure administrative et la juridiction administrative) ou que leur exécution a été entreprise immédiatement (réorganisation du département militaire, problème des mesures à prendre dans le sens des postulats Schmitt, Chevallaz et Borei pour décharger le Conseil fédéral). Nous signalons enfin les projets de lois concernant le contrôle des finances et les finances fédérales, projets à la mise au point desquels le Conseil fédéral collabore actuellement, Le rapport de la commission du Conseil national mentionne les mesures prises au cours des années pour permettre au Conseil fédéral d'intensifier la surveillance qu'il exerce sur l'administration. Notre commission a l'impression que cette surveillance devrait et pourrait être encore plus efficace. Il est en particulier question d'ériger la centrale pour les questions d'organisation en un véritable organe de contrôle qui aurait, dans son domaine, les mêmes prérogatives que le contrôle des finances.

Si l'on veut passer en revue les leçons à tirer et qu'il reste à tirer de l'affaire du Mirage, il importe de mentionner ces efforts. Nous tenons à placer notre projet dans cette perspective plus large.

Les travaux de revision qui nous occupent ici nous ont montré qu'il y a trois groupes de questions pour lesquelles des règles de droit devraient être établies, II s'agit, en premier lieu, d'amorcer la réglementation de la procédure législative préparlementaire.

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II importe en second lieu de chercher à améliorer l'information du parlement et de ses membres et de développer leurs connaissances en largeur et en profondeur, principalement -- en développant les instruments d'information et de consultation dont doivent disposer toutes les commissions parlementaires; -- d'ériger les commissions de gestion en organes légaux et de renforcer ainsi leur position, ainsi que de les mettre en mesure de suivre de plus près ce qui se passe dans l'administration; -- de créer, par la loi, des secrétariats permanents pour les commissions des finances et de gestion ; -- d'instituer un service de documentation à l'usage du parlement.

Le troisième point consiste à établir des règles légales pour les commissions parlementaires d'enquête.

Le premier de ces trois points nous paraît être le plus important, mais le deuxième occupe une place particulière si l'on considère les choses sous leur aspect essentiellement pratique. Ici et là, il s'agit de poursuivre dans la voie où l'on est déjà engagé (p. ex. en ce qui concerne le développement des commissions permanentes) tandis qu'ailleurs on innove entièrement. Il faudra commencer par une phase d'essais et de mises à l'épreuve. Les expériences faites dans les cantons ne pourront pas être d'un grand profit, de même que les cantons ne pourront pas emprunter purement et simplement telle ou telle mesure prise par la Confédération. Les deux collectivités qui forment notre Etat -- la Confédération et le canton --accusent en effet, en ce qui concerne l'organisation et les fonctions, des différences devenues très grandes et qui exigent des solutions très diverses.

Dans son ensemble, la revision proposée tend à renforcer la sûreté dont le parlement a besoin pour pouvoir exercer de façon appropriée ses prérogatives constitutionnelles dans le domaine de la haute surveillance et de la législation.

Il n'est pas facile d'atteindre ce but, car nombreuses sont les causes de l'inefficacité partielle de l'action du parlement. Des mesures juridiques ne permettent pas d'obtenir partout un résultat. Dans maint domaine, l'expérience et la clarification nécessaires pour établir des règles de droit font encore défaut.

A noter aussi que certaines de ces mesures doivent être prises en dehors du parlement. Plusieurs d'entre elles touchent les domaines où les deux pouvoirs -- l'exécutif et le législatif -- sont tangents. Ces points où les pouvoirs se rencontrent et parfois se mêlent l'un à l'autre ne peuvent pas être réglés une fois pour toutes. Ils sont compris dans cette évolution à laquelle l'Etat et le droit ne sauraient échapper et qui permet, et aussi oblige, de reviser de temps à autre les relations entre les pouvoirs. Ainsi, le projet que nous vous soumettons n'offre, à cet égard, pas de solution achevée. Si le travail de revision doit aboutir à un résultat, il importe de créer aussi, en dehors du domaine juri-

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dique, des conditions complétant et renforçant l'oeuvre du législateur. Nous nous contentons de rappeler trois facteurs que nous avons plusieurs fois signalés dans notre rapport et qu'il importe de ne point négliger: a. À côté de toutes les difficultés que rencontre le travail du parlement et que le présent projet cherche à réduire, il reste le vieux problème du manque de temps dont souffrent manifestement les parlementaires, les commissions et le plénum. Les nouveaux instruments mis à disposition pour l'information et le contrôle ne mettent pas fin automatiquement à cette situation. Au contraire, on peut craindre que la mise à disposition d'une documentation plus abondante et une information plus poussée ainsi que le souci de développer le contrôle ne fassent souffrir encore plus du manque de temps. Si l'on ne réussit pas à conjurer ce danger, la revision restera sans effet ou conduira peu à peu à la formation d'un parlement composé de professionnels, ce que les parlementaires suisses, en accord avec l'opinion publique, voudraient manifestement éviter.

Pour échapper à ces deux inconvénients, il importera que l'activité à exercer aux fins de contrôle soit aussi rationnelle que possible. Pour y arriver, il faudra notamment créer des «centres de gravité», contrôler des activités typiques de l'administration dans les phases importantes de l'exécution de certaines lois, examiner dans les formes de la haute surveillance l'activité exercée par les organes de contrôle créés au sein de l'administration. Mais il importera de veiller en même temps à ce que, grâce à une coordination et une coopération judicieuses, les constatations des organes de contrôle fonctionnant dans l'administration soient communiquées aux organes de la haute surveillance, ainsi que cela se pratique déjà avec succès en matière de contrôle des finances. Il est permis de penser que la création d'un secrétariat permanent des commissions de gestion et d'un service de documentation suffisamment développé représentera un allégement considérable pour le parlement. Une tâche importante consistera en outre à développer dans un proche avenir les méthodes et les techniques de travail dans les opérations de contrôle. Les mesures à prendre pour assurer le contact et la collaboration systématique entre toutes les commissions parlementaires chargées de contrôles rentrent dans cette tâche. Cela ne sera pas chose facile, et il faudra surtout que les présidents des commissions paient de leur personne pour que des progrès véritables puissent être accomplis.

b. En Suisse, le contrôle parlementaire n'est en principe -- et en tout cas pas habituellement -- un moyen politique dont le pouvoir législatif se sert contre le gouvernement, un moyen mettant simplement en opposition deux pouvoirs.

Il ne fait pas non plus endosser par le pouvoir législatif la responsabilité de ce que le pouvoir exécutif fait ou omet de faire. Il fait partie de l'ensemble des activités exercées pour contrôler l'administration. Il n'empêche en particulier pas le pouvoir exécutif d'exercer lui-même le contrôle (surveillance exercée par le Conseil fédéral, contrôle des finances, contrôle de l'organisation, «te.). Il encadre ces activités et les complète. Sa tâche n'est pas de doubler

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les contrôles pratiqués par les organes de l'administration et d'en combler les lacunes. Il est en quelque sorte le couronnement de l'activité des organes qui doivent veiller à ce que les mesures prises par l'Etat répondent aux exigences de fait et soient conformes au droit.

c. Les nouveaux instruments mis à disposition du parlement ne doivent pas nuire au travail du Conseil fédéral ni porter atteinte à sa position. Il reste de toute importance que celui-ci continue à répondre des activités de l'administration et à accomplir sa tâche gouvernementale. Cela signifie en particulier que les instruments plus perfectionnés que se donne l'Assemblée fédérale ne devront être employés qu'à bon escient. Le contrôle de l'administration court le danger d'être entraîné dans la lutte des intérêts politiques si les instruments à disposition sont employés moins pour surveiller l'administration conformément à ce que prescrit la constitution que pour atteindre des buts politiques dans un affrontement avec des adversaires politiques. Juridiquement, il est possible d'élever des barrières contre les abus. Mais elles réduisent la liberté d'action dont dispose le parlement dans son travail. C'est pourquoi nous avons renoncé à prévoir des dispositions qui réduiraient cette liberté. Nous mettons notre confiance dans un usage raisonnable et modéré des nouveaux instruments. Si cette confiance se révèle justifiée, nos institutions publiques pourront, grâce à la revision, se développer d'une manière heureuse et conforme aux exigences de l'époque.

Nous fondant sur ces considérations, nous concluons cependant qu'il paraît nécessaire de ne pas négliger les dispositions qui pourraient être prises sans revision constitutionnelle pour développer l'oeuvre entreprise. Une réforme subordonnée à une revision de la constitution prendrait en effet probablement beaucoup de temps. C'est pourquoi il faudrait user de toutes les possibilités qui s'offrent pour améliorer le travail législatif, la surveillance et la haute surveillance de façon à les rendre aussi rationnels et efficaces que le permettent les dispositions constitutionnelles d'aujourd'hui. Nous avons l'intention de poursuivre nos efforts dans cette direction et pensons pouvoir attendre de vous que vous partagiez cette manière de voir.

Nous vous recommandons, Monsieur le Président et Messieurs, de passer à la discussion du projet et d'adopter nos propositions.

Berne, le 12 février 1966.

Au nom de la commission de gestion du Conseil des Etats: Le président, Eugen Dietschi 16737

Feuille fédérale, 118« année. Vol. I.

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Rapport présenté au Conseil des Etats par sa commission de gestion au sujet de l'extension du contrôle de l'administration (Du 12 février 1966)

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