724

# S T #

9366

Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant le projet de loi sur le contrôle fédéral des finances (Du 25 novembre 1966)

Monsieur le Président et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous soumettre avec le présent message un projet de loi sur le contrôle fédéral des finances. Par lettre du 15 mars 1965, nos commissions des finances nous ont informés qu'elles avaient entamé une procédure en vue de remplacer par une loi les règlements et ordonnances concernant la gestion et le contrôle des finances de la Confédération, Nous avons traité cette question dans notre séance du 19 mars 1965 et accepté la proposition de régler le problème sur le plan législatif. Nous avons pris note de l'opinion des commissions des finances, à savoir que le travail du législateur devrait porter sur la codification de la pratique actuelle et son adaptation aux conceptions modernes et qu'il y aurait également lieu de tirer parti, dans une mesure convenable, des constatations faites au cours de l'enquête sur le Mirage.

Lors d'une séance commune, tenue à Fribourg les 26 et 27 octobre 1965, en présence de représentants du Conseil fédéral, les deux commissions des finances ont décidé que les travaux préparatoires devaient être entrepris de concert avec le Conseil fédéral, gouvernement et chambres fédérales ayant, en l'occurrence, des intérêts similaires. En revanche, la mise en chantier de la loi concernant les finances de la Confédération devait nous incomber exclusivement.

Pour l'élaboration du présent projet de loi, les commissions des finances ont appelé six de leurs membres à constituer un groupe de travail présidé par M. Karl Obrecht, député au Conseil des Etats (Soleure). Il a été possible de s'assurer en outre la collaboration de trois experts appartenant aux milieux de la science et de la pratique. Leur expérience a été précieuse pour ces travaux législatifs. Il s'agissait, en l'occurrence, des professeurs Rudolf Probst et Richard Bäumlin, de Berne, ainsi que de M. Hans Letsch, chef du contrôle des finances du canton d'Argovie et privat-docent à l'école des hautes études économiques et sociales de Saint-Gall. Dans le premier semestre de 1966, le groupe de travail a pris contact par quatre fois avec les représentants du dépar-

725

tement fédéral des finances et des douanes et du département fédéral de justice et police; dans l'intérêt d'une bonne coordination, une des séances a été exclusivement consacrée à l'examen, à titre consultatif, du projet de loi concernant les finances de la Confédération. Le projet de loi fédérale sur le contrôle fédéral des finances, du 21 février 1966, a été soumis pour avis aux cantons, au début de mars 1966, II a été également adressé aux associations faîtières de l'économie et aux partis politiques, le 15 juin 1966, en même temps que le projet de loi fédérale concernant les finances de la Confédération, du 16 mai 1966.

I. Coup d'oeil rétrospectif et réglementation actuelle Lorsqu'on considère la façon dont le contrôle financier a été réglé constitutionnellement depuis la fondation de notre Etat fédératif, on est frappé par le parallélisme qui existe en matière de surveillance financière entre les intérêts du parlement et ceux du Conseil fédéral. Le Conseil fédéral administre les finances de la Confédération, propose le budget et rend les comptes. Les conseils législatifs établissent le budget sur la base du projet gouvernemental et approuvent le compte d'Etat présenté par le Conseil fédéral. Par le budget, le parlement établit en détail le plan financier de la Confédération; par le compte d'Etat, il est renseigné sur l'exécution de ce plan. II veille également à ce que lui demeure garantie la possibilité de se convaincre, par des vérifications appropriées, que l'exécution du budget répond bien à sa volonté. La loi fédérale du 22 décembre 1849 sur les rapports entre le Conseil national, le Conseil des Etats et le Conseil fédéral (RO /, 279), prévoyait déjà la création de commissions spéciales pour le budget et les finances. Dès le début, le parlement a donc été conscient du devoir que la constitution lui impose en matière financière. Mais il est bientôt apparu que les contrôles à effectuer exigeaient toujours plus d'efforts et davantage de temps en raison de la croissance constante du budget et, par conséquent, du compte d'Etat. Le Conseil fédéral n'a pas tardé à constater qu'il fallait créer un office autonome de vérification des comptes au sein du département des finances, ce qu'il fit en 1877 en instituant le bureau du contrôle, qui était une subdivision de la section des finances de cette époque (RO 3, 2l). Quand bien même le Conseil fédéral avait conféré à ce bureau une complète indépendance à l'égard du reste de l'administration, l'autonomie et l'initiative en matière de vérification étaient profondément influencées par le droit qu'avait le chef du département des finances de donner des instructions.

Un nouveau progrès fut enregistré le 11 décembre 1882 lors de l'adoption de la loi fédérale concernant la réorganisation du département des finances; cette loi permit de créer une division du contrôle des finances. Le message du Conseil fédéral du 29 novembre 1881 (FF 1881, IV, 497) contient d'intéressantes indications. Ainsi, le droit de s'assurer que chaque dépense est fondée sur une loi ou un règlement est dévolu au bureau du contrôle. Le but visé par la création de cette division peut être tenu pour atteint «surtout si les commissions d'examen des comptes nommées dans le sein des deux chambres exercent,

726

comme cela a Jieu depuis quelques années déjà, un contrôle continuel sur la comptabilité dans son ensemble, de telle façon qu'elles prennent connaissance des opérations qui se font dans le courant de l'année, et qu'elles présentent immédiatement, le cas échéant, leurs observations à qui de droit» (FF 1881, IV, 502). C'était le début, plein de promesses, de la collaboration entre les organes parlementaires de surveillance et le contrôle administratif.

La discussion concernant le contrôle des finances ne connut pourtant pas de trêve. S'exprimant devant le Conseil national lors des débats relatifs à l'organisation et à la procédure du Conseil fédéral (BS, session d'été 1895, 136), le rapporteur de langue française le louait de son activité, mais faisait remarquer qu'il était devenu impossible à l'Assemblée fédérale d'exercer un contrôle intensif du compte d'Etat et qu'il fallait se contenter d'en faire un examen d'ensemble; le contrôle exercé par l'Assemblée fédérale conformément aux dispositions de la constitution devrait être renforcé par l'instauration d'une organisation particulière. Cette opinion s'est concrétisée le 28 juin 1895 dans un postulat visant à la «création d'une cour des comptes». Mais après de longs débats, les arguments des adversaires d'une telle réforme emportèrent la décision.

Le Conseil fédéral proposa de constituer des commissions permanentes des finances -- jusqu'alors il s'agissait de commissions ad hoc -- et, en plus, une délégation des finances composée de membres des deux commissions, permettant ainsi un contrôle direct. Une solution de compromis pour la surveillance des finances de la Confédération était ainsi amorcée.

Les chambres adoptèrent la proposition du Conseil fédéral et votèrent la loi sur les rapports entre le Conseil national, le Conseil des Etats et le Conseil fédéral. La votation du Conseil national eut lieu Je 7 octobre, celle du Conseil des Etats le 9 octobre 1902 (RS 1, 229). L'article 25 de cette loi prévoyait que les commissions des finances des deux conseils élisent chacune trois de leurs membres, qui, réunis, forment une délégation pour une période administrative.

L'article 26 précisait que cette délégation est chargée d'examiner et de contrôler l'ensemble de la gestion financière de la Confédération. Elle a, était-il dit, en tout temps le droit absolu de prendre connaissance de la comptabilité des divers départements et divisions de l'administration. Le contrôle des finances, en particulier, est tenu de donner à la délégation tous les renseignements et éclaircissements voulus; à cet effet, il met à la disposition de la délégation tous les procès-verbaux et toutes les correspondances, ainsi que tous les arrêtés du Conseil fédéral ayant une portée financière. Déjà, le rapport du 13 mai 1904 de la commission du Conseil national au sujet de la gestion du Conseil fédéral pour l'année 1903 (FF 1904, III, 662) mentionne cette nouvelle institution en signalant qu'elle a fait ses preuves. Le 24 février 1903, le Conseil fédéral édicta un règlement pour le contrôle fédéral des finances (RO 19, 390). Ces dispositions constituaient une entorse au principe hiérarchique, en ce sens que, dans l'exercice de son activité, le contrôle des finances était dispensé de respecter la voie hiérarchique et pouvait entrer en relations directes avec les différents services de l'administration fédérale -- sauf pour les affaires des départements.

727 L'appui que le contrôle des finances trouve auprès du parlement est également renforcé par l'obligation illimitée de renseigner, déjà citée. Le système de liaison entre le contrôle parlementaire et le contrôle administratif s'est révélé tout à fait idoine et n'a, par la suite, jamais nécessité une revision des dispositions en vigueur. C'est le besoin de perfectionner le contrôle des finances en tant qu'institution, en lui accordant plus d'autorité et, partant, plus d'indépendance, qui fut à l'origine d'une revision ultérieure. Celle-ci fut provoquée par un postulat du 10 décembre 1918 portant sur la «création d'une cour fédérale des comptes». Les chambres décidèrent à nouveau, durant la session d'été de 1925, de renoncer à l'instauration d'une cour des comptes, mais elles manifestèrent le désir de voir réorganiser le contrôle des finances dans le sens précité. Le Conseil fédéral établit son rapport le 13 décembre 1926 (FF 1926 II, 945) et déposa par la même occasion le projet d'un nouveau règlement, qui fut approuvé par l'Assemblée fédérale le 2 avril 1927 (RS 6, 21).

Ce règlement, qui constitue le droit actuel, conférait au contrôle des finances --- c'était là l'innovation la plus importante -- un certain pouvoir de décision, sous réserve du recours au Conseil fédéral. Afin de rendre le contrôle des finances aussi indépendant du département auquel il est subordonné administrativement, il est prévu que les différends relatifs à la gestion des divisions ou administrations relevant du département fédéral des finances et des douanes doivent être soumis à l'examen préalable du département fédéral de justice et police. La réglementation actuelle fait donc bien apparaître la double position du contrôle des .finances: en tant qu'organe du contrôle administratif, il procède à la vérification des comptes publics dans l'intérêt du gouvernement et de l'administration; en tant qu'organe auxiliaire des commissions et de la délégation des finances, il est au service du contrôle politique.

Cette double fonction est d'une utilité indiscutable, étant donné que les deux éléments se complètent l'un l'autre. Le contrôle parlementaire est lié aux résultats de la vérification opérée par le contrôle administratif et celui-ci dispose, du fait de ses rapports étroits avec les autorités législatives, d'un appui très ferme. Ce que le contrôle parlementaire ne peut mener à chef en raison du temps limité dont il dispose et ce que le contrôle des finances ne peut réaliser du fait même de sa position dépendante devient ainsi possible avec la réglementation actuelle.

II. Lignes directrices de la nouvelle réglementation Ainsi que nous l'avons signalé, les principes du règlement dç l'année 1927 remontent au début du siècle. Il n'est pas dans nos intentions d'évoquer ici plus en détail l'extension des tâches et le développement des activités de l'Etat qui se sont manifestés depuis lors dans différents secteurs; il a même fallu, ici et là, confier l'exécution de nouveaux travaux à des organisations et des institutions n'appartenant pas à l'administration proprement dite. On ne peut dès lors guère s'étonner que les bases de travail de l'office chargé de contrôler

728

les finances de la Confédération ne correspondent plus entièrement aux dimensions prises par le budget et le compte d'Etat.

La question d'une modernisation du contrôle des finances publiques en Suisse a occupé différents auteurs et experts connus (par exemple: Fuchs F., Institutionen der staatlichen und kommunalen Finanzkontrolle, in «Schweiz.

Zentralblatt für Staats-und Gemeindeverwaltung», 1946, 129; Letsch H., Probleme und Möglichkeiten einer wirksamen Finanzkontrolle, in «Wirtschaft und Recht», 1961, 69; Pillmeier W., Aufgabe, Stellung und Tätigkeit der öffentlichen Finanzkontrolle, in «Rechnungswesen und Finanzkontrolle der öffentlichen Verwaltung», 1964, 21; expertise non publiée du professeur R. Probst sur le contrôle fédéral des finances, 1956). Enfin, un renforcement de la surveillance financière a été demandé également lors des discussions relatives à l'extension du contrôle de l'administration. Nous croyons pouvoir affirmer que, dans l'ensemble, l'organisation actuelle a fait ses preuves et qu'il s'agit surtout de l'adapter aux exigences du présent et de l'avenir.

Conscients de l'importance d'une vérification aussi objective, approfondie et constructive que possible, nous sommes tout disposés à augmenter l'indépendance du contrôle des finances en tant qu'institution, dans la mesure compatible avec son appartenance à l'administration fédérale, et à nous faire l'avocat d'une telle solution. En ce qui concerne les différentes modifications nécessaires à cet effet nous renvoyons au chapitre traitant des bases constitutionnelles et au commentaire des articles de la loi. Alors que la réglementation actuelle s'applique essentiellement à une activité administrative interne, la surveillance financière, à tous les échelons de l'exécution du budget, appelle toujours plus l'octroi d'une compétence légale pour exercer des contrôles auprès des corporations publiques et privées auxquelles la Confédération a confié l'exécution de certaines tâches. Il s'agit aussi de tenir compte du fait que les services d'inspection et de revision créés dans des entreprises fédérales et dans l'administration centrale ont pris toujours plus d'importance en raison de la croissance des affaires, ce qui exige une réglementation précise des relations entre ces «postes avancés» et l'organe administratif supérieur de la Confédération en matière de surveillance financière. Il convient de considérer aussi le fait qu'un organisme spécialisé a été créé en 1953 pour contrôler l'opportunité et l'efficacité des mesures prises dans l'administration en matière d'organisation et de méthodes de travail : la centrale pour les questions d'organisation de l'administration fédérale.

Comme nous l'avons mentionné, le règlement actuel prévoit un pouvoir de décision du contrôle des finances en première instance et une procédure de recours. Le Conseil fédéral tranche en dernière instance, sur décision intermédiaire du département des finances et des douanes. Les règles de recours servent à la protection des droits des citoyens. Elles ne sont pas appropriées aux cas où il s'agit d'affaires internes de l'administration. Dans ces cas, une contestation peut être portée sans procédure formelle de recours devant l'autorité supérieure, en dernière instance devant le Conseil fédéral. Nous avons

729

modifié la procédure, en tenant compte de ces considérations. Le contrôle fédéral des finances peut présenter des réclamations motivées, soumettre des conclusions. En observant l'ordre des juridictions, il peut les soumettre à titre autonome, indépendamment de l'avis du département des finances et des douanes, au Conseil fédéral, qui tranche en dernière instance.

III. Efficacité et limites du contrôle des finances Incontestablement, le but d'un contrôle des finances efficace devrait être un contrôle matériel rapide, allant au-delà des limites d'un simple examen formel. Il convient pourtant de veiller attentivement à ce que les responsabilités ne soient ni transférées, ni confondues, car l'impartialité de l'organe de contrôle pourrait en souffrir, voire être mise en question. Nous reviendrons sur ce sujet dans le commentaire des différents articles de la loi et indiquerons les limites qui nous paraissent justes. Dans ce chapitre, nous mettrons l'accent sur les deux points essentiels de l'activité du contrôle des finances sur le terrain fédéral, ce qui nous permettra de définir les limites de son influence. Il s'agit de l'examen concomitant et de l'examen a posteriori, (L'examen préalable de projets de lois, d'arrêtés et de contrats incombe principalement à l'administration des finances).

  1. Pour faire saisir la nature de l'examen concomitant tel qu'il est appliqué sur le plan fédéral, il convient tout d'abord de préciser que les sommes inscrites au budget de la Confédération sont portées en compte, au début de l'année, dans la comptabilité centrale tenue par les services fédéraux de caisse et comptabilité. Seuls les offices habilités peuvent disposer des crédits de paiement qui leur sont accordés en établissant des ordonnances qu'ils envoient pour vérification, avec les pièces justificatives, au contrôle fédéral des finances. Ce contrôle peut dès lors commencer à exercer son activité, car il a non seulement le droit mais encore le devoir d'éclaircir toutes les questions formelles ou matérielles soulevées par u ne-ordonnance de paiement et de demander des explications complémentaires aux ordonnateurs. L'une des tâches les plus importantes est, sans conteste, l'examen de la légalité d'une dépense. Cette légalité établie, il reste une marge suffisante pour l'analyse matérielle et critique par l'organe de contrôle. En effet, le budget fixe bien le plafond des ressources accordées pour l'exécution d'une tâche déterminée, mais il laisse une certaine liberté à l'administration quant au choix du moyen le plus adéquat pour atteindre le but. Par son intervention, le contrôle des finances est en mesure d'apporter une contribution positive à l'exécution efficace et, si possible, économe des tâches variées de l'Etat. Il doit cependant observer une certaine retenue pour ne pas paralyser le déroulement des travaux que les services ont la responsabilité de mener à chef.

Le système de revision des ordonnances, tel que nous l'avons exposé brièvement, fait normalement intervenir le contrôle quand les engagements sont déjà pris et les contrats conclus, car les paiements à contrôler n'inter-

730

viennent qu'ultérieurement. Le contrôle des finances se heurte souvent à de grandes difficultés lorsqu'il veut se rendre compte de l'importance des engagements pris. Précisément pour les travaux qui exigent une organisation compliquée et dont l'exécution s'étend sur plusieurs années -- il suffit de penser aux grosses acquisitions et aux constructions ·-- un reviseur externe n'ayant pas connaissance de toutes les ramifications de l'affaire a quelque peine à déterminer et à apprécier l'importance numérique des engagements effectivement pris. Seul, un élargissement des possibilités de contrôle peut apporter l'aide indispensable, et nous désirons l'obtenir en instituant une nouvelle forme de crédits, les crédits d'engagement. Nous ne traiterons pas plus longuement ici de l'introduction de ce nouveau genre de crédit, qui fera l'objet d'un commentaire détaillé dans notre message à l'appui d'une loi concernant les finances de la Confédération. Il sied uniquement de relever que les services devront tenir un contrôle de l'utilisation de leurs crédits d'engagement. Ce contrôle indiquera les engagements pris et ceux qui seront probablement nécessaires pour achever un projet déterminé. L'organe dé contrôle disposera ainsi d'un instrument lui permettant d'approfondir l'examen des projets et des tâches dont Inexécution est étalée, 2. Nous venons de souligner notre désir de voir l'examen concomitant intervenir rapidement, mais cela ne signifie pas pour autant qu'il faille négliger l'examen a posteriori, la revision proprement dite, qui reste indispensable pour obtenir une image complète de tout le champ de revision. Dans l'économie privée, l'examen a posteriori des comptabilités constitue une des fonctions majeures des fiduciaires et a donné naissance à des méthodes de contrôle devenues classiques. Il doit jouer un rôle important aussi dans les corporations de droit public. En ce qui concerne la Confédération, le travail ne consiste pas seulement à constater que les comptabilités de l'administration centrale et celles des entreprises autonomes du point de vue comptable sont tenues correctement, ni que les comptes annuels donnent une image fidèle de l'exécution du budget, de la situation de fortune, ainsi que des engagements de l'Etat et des entreprises. Il a surtout pour .objet de déterminer le degré d'efficacité atteint dans l'exécution de projets et de tâches, ce qui n'est possible, par la nature des choses, qu'au bout d'un certain temps. Le contrôle périodique sur place complète donc utilement l'examen concomitant, en particulier lorsqu'il ne se limite pas à un relevé des valeurs, mais porte aussi sur l'efficacité de l'organisation et des méthodes de travail.

3. Il est certain que, grâce à sa pratique continue des problèmes de gestion financière, l'organe de contrôle dispose d'une expérience précieuse au sujet des activités très ramifiées de l'administration, ce qui lui donne une connaissance intime des relations internes, ce dont il convient de profiter. C'est la raison pour laquelle nous pensons que le contrôle des finances ne doit pas seulement collaborer à l'élaboration de prescriptions sur les services de contrôle et de revision, ainsi que sur la tenue des comptes, mais qu'il doit aussi être consulté en qualité d'expert lors des délibérations des organes chargés de

731

préparer le budget et le compte d'Etat, ainsi que les demandes de crédit particulières. Nous soulignons cependant à nouveau, que c'est au département des finances et des douanes et à l'administration des finances de juger en premier lieu, à l'intention du Conseil fédéral, si une mesure ayant une portée financière représente une dépense supportable et un emploi efficace des fonds.

IV. Bases constitutionnelles Le projet de loi sur le contrôle fédéral des finances est fondé sur les articles suivants de la constitution : Article 85, chiffre 10 (compétence de l'Assemblée fédérale: établissement du budget annuel et approbation des comptes de l'Etat) et chiffre 11 (haute surveillance de l'administration); article 102, chiffre 14 (compétence du Conseil fédéral, qui administre les finances de la Confédération, propose le budget et rend les comptes des recettes et des dépenses) et chiffre 15 (surveillance de la gestion). Etant donné cette base constitutionnelle, on est incité à accorder à l'organe administratif supérieur de la surveillance financière, organe qui doit aussi bien servir l'Assemblée fédérale que le Conseil fédéral, le statut spécial qu'exigé son activité autonome et indépendante, quelle que soit sa place dans la hiérarchie.

La situation particulière du contrôle des finances doit se manifester dans le mode de nomination de son directeur et du secrétaire des commissions et de la délégation des finances, dans la fixation de l'effectif du personnel spécialisé, dans la possibilité de faire appel à des experts, dans l'autorisation de témoigner et de produire des pièces officielles dans une procédure judiciaire ainsi que dans le droit de faire des propositions concernant l'organisation et les méthodes de travail des services d'inspection et de revision. Le projet n'apporte pas d'innovations spectaculaires par rapport au règlement actuel, en vigueur depuis 1927, mais il assouplit encore la subordination administrative. A notre avis, la collaboration étroite du contrôle des finances et des organes parlementaires de surveillance assure, pour la première fois sous cette forme, un contact étroit entre le Conseil fédéral et la délégation des finances dans les affaires de nomination susmentionnées et la question de la dotation du contrôle fédéral des finances en personnel spécialisé. On doit cependant se demander si les solutions proposées sont conformes à la constitution L'article 95 de la constitution dispose que le Conseil fédéral est l'autorité directoriale et executive supérieure de la Confédération; selon l'article 103, les affaires du Conseil fédéral sont réparties entre les départements et les services qui en dépendent. Le principe de l'unité d'une administration dirigée par. le Conseil fédéral se fonde sur ces dispositions, qui respectent la séparation des pouvoirs. Selon l'opinion qui domine dans la doctrine et la pratique, la séparation des pouvoirs ne doit pas être considérée comme un dogme intangible.

Nous renvoyons, à ce sujet, aux remarques contenues dans le message du 24 sep-

732 tembre 1965 concernant l'extension de la juridiction administrative fédérale (FF 1965, II, 1301). Il en ressort que la constitution donne une certaine liberté dans le domaine de l'organisation. C'est ainsi qu'on a toujours admis, avec raison, que la subordination prévue autorise la création de services administratifs autonomes (établissements et corporations de droit public par exemple), quand bien même les possibilités d'intervention du gouvernement auprès de ces institutions assurant l'administration indirecte ne sont pas les mêmes que s'il s'agit simplement de répartir les attributions entre organes supérieurs et inférieurs. En ce qui concerne le contrôle fédéral des finances, il convient de tenir compte tout particulièrement de la nature de ses tâches. H ne participe pas, comme d'autres services administratifs, à la gestion des affaires dans un domaine déterminé. Il est un organe exerçant le contrôle financier de l'administration.

Par conséquent, il ne déploie aucune activité administrative proprement dite et n'a pas de décision à rendre au sens juridique du terme. Cette considération amène à conclure que son autonomie et son indépendance ne touchent en rien au principe de l'unité de l'administration placée sous la direction du Conseil fédéral. Le gouvernement, qui porte la responsabilité du travail administratif, a cependant un intérêt évident à disposer d'un contrôle des finances objectif et non influençable, ce qui présuppose une certaine liberté institutionnelle.

La collaboration du Conseil fédéral et de la délégation des finances, en particulier pour les nominations, en est la conséquence. Le gouvernement est compétent pour nommer les deux fonctionnaires susmentionnés. Mais il est possible, en réservant à la délégation un droit de confirmation, de tenir compte de son voeu d'exercer une influence sur la nomination à ces postes, qui sont aussi importants pour son activité. D'autres solutions ont été discutées par le collège chargé d'élaborer le projet, en particulier les variantes selon lesquelles le Conseil fédéral nommerait en accord ou avec l'approbation de la délégation des finances. L'idée a aussi été émi§e qu'il suffirait que le Conseil fédéral nomme après avoir pris l'avis de la délégation des finances. Tout pesé, nous nous sommes résolus à adopter la proposition qui vous est soumise.

Y, Commentaire du projet Titre Le terme «contrôle des finances» a une double signification. Il s'applique à une fonction, c'est-à-dire à toutes les opérations qui se rapportent à l'examen des finances d'une collectivité publique (voir à ce sujet Fuchs F., Handbuch der Schweizerischen Volkswirtschaft, édition 1955, volume I, 461; Lang H., Die eidgenössische Finanzkontrolle, thèse Saint-Gall, 1958, 2). Mais le terme est également utilisé pour désigner un office administratif. C'est sous cette acception que nous le rencontrons dans les règlements des années 1903 et 1927. Le message en allemand contient un passage sur la nuance orthographique qu'il convient d'observer dans cette langue pour exprimer les deux sens du contrôle des finances.

733

Article premier La double fonction du contrôle des finances en tant qu'organe administratif supérieur en matière de surveillance financière est précisée au premier alinéa; il seconde tant l'Assemblée fédérale que le Conseil fédéral dans l'exercice de leurs attributions de surveillance sur les finances de la Confédération. Les buts à atteindre étant les mêmes, les deux activités peuvent coïncider, ce qui s'impose d'ailleurs sous l'angle pratique, car il n'est pas possible, lors de.

l'exécution des tâches, de distinguer entre l'activité du contrôle des finances pour l'Assemblée fédérale et celle pour le Conseil fédéral. Selon la doctrine courante, l'organe de contrôle doit être autonome et indépendant dans son domaine; c'est ce qui est exprimé au second alinéa (cf. Fuchs F., Handbuch der Schweizerischen Volkswirtschaft, édition 1955, volume I, 462; Lang H., op. cit. 29; Letsch H., op. cit. 74; Ebinger P., Aufgaben und Stellung der Finanzkontrolle in der öffentlichen Verwaltung, in «Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, 1941, 169).

Art. 2 Les prescriptions concernant l'organisation découlent, comme celles des articles 3 et 4, de l'indépendance de l'organe de contrôle. Cela vaut aussi bien · pour le mode de nomination du directeur que pour la fixation de l'effectif du personnel spécialisé. Nous renvoyons ici aux explications données sous chapitre IV (bases constitutionnelles).

Art. 3 Le champ de la revision est si vaste que le contrôle des finances ne peut pas employer dans chaque secteur des collaborateurs capables de résoudre toutes les questions qui se posent et dont l'étude réclame des connaissances professionnelles particulières. Comme il est souhaitable que le contrôle matériel soit encore approfondi, il convient cependant de trouver une solution qui tienne raisonnablement compte de cette réalité. La délégation des finances peut demander, en vertu de l'article 50, 5e alinéa, de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils (RO 1962, 811), l'avis d'experts pour éclaircir des points qui exigent des connaissances techniques particulières. Il n'y a donc qu'un petit pas à franchir pour accorder à l'organe administratif supérieur chargé de la surveillance financière ce droit de recourir directement à des experts. A vrai dire, l'article 104 de la constitution ne l'accorde qu'au Conseil fédéral et à ses départements. En raison des tâches dévolues au contrôle des finances, nous ne croyons toutefois pas que la délégation d'une telle compétence soit inadmissible. Les limites dans lesquelles le contrôle des finances pourra faire appel à des experts seront tracées par le crédit spécifique qui lui sera accordé, chaque année, par l'Assemblée fédérale. On peut admettre qu'à l'intérieur de ces limites, le contrôle des finances n'engagera pas de dépenses inutiles et ne fera appel à des experts qu'en cas d'absolue nécessité. En pratique, Feuille fédérale, 11 S" année. Vol. II.

49

734

il n'engagera des experts techniques permanents que pour les tâches qui exigent une surveillance constante en raison de leur importance; ce sera le cas, en particulier, du contrôle des constructions, domaine dans lequel il a déjà fait d'utiles expériences depuis la création d'un bureau d'experts en 1952.

Art. 4 Selon les dispositions en vigueur, le Conseil fédéral désigne les offices habilités à donner l'autorisation de témoigner et de produire des pièces dans une procédure judiciaire. Aux termes de l'article 21 du règlement des fonctionnaires I, du 10 novembre 1959 (RO 1959, 1141), les départements sont compétents pour accorder cette autorisation; la direction générale des douanes et la direction générale des PTT le sont également dans les cas de fonctionnaires dont la nomination est de leur ressort. Les tribunaux fédéraux .règlent ces attributions dans leur ressort. Une disposition d'exception est également souhaitable pour le contrôle des finances en raison des fonctions générales dont il est chargé et qui dépassent le cadre de l'administration fédérale. II aurait suffit de compléter l'article précité du règlement des fonctionnaires I. Pour disposer d'une réglementation complète dans tout ce qui concerne le contrôle des finances, nous avons cependant estimé qu'il fallait régler la question dans le présent projet de loi et habiliter le directeur du contrôle des finances à autoriser le témoignage et la production de pièces dans une procédure judiciaire.

Une adjonction tiendra compte du fait que les dossiers et les secrets du contrôle fédéral des finances sont en même temps ceux d'un autre service. Cette adjonction sera la suivante: «II doit (le directeur), au préalable, obtenir l'autorisation du chef du département dans le ressort duquel l'affaire est traitée». La pratique précisera le champ d'application de l'article 4. En cas de contestation, le Conseil fédéral décidera en dernier ressort qui peut donner l'autorisation.

Art. 5 L'énumération des quatre points principaux de l'objet du contrôle (la juste application du droit, l'emploi efficace et ménager des deniers publics et l'exactitude des écritures comptables) définit suffisamment les tâches de l'organe administratif supérieur de la Confédération en matière de surveillance financière. Toutes les exigences d'un contrôlé efficace, considérées dans une optique moderne, sont réunies sous ces dénominations. La loi concernant les finances de la Confédération, qui a été élaborée parallèlement au présent projet, constituera également une base pour s'assurer de la juste application du droit. L'organe de contrôle doit, par ailleurs, mais de manière toute générale, s'assurer que l'administration agit dans le cadre de la législation spéciale. Il doit donc déterminer si elle dépasse, par des mesures qui semblent injustifiées, le but explicitement ou implicitement fixé. Un tel examen comporte celui de l'emploi efficace et ménager des deniers publics. Nous comprenons ces termes dans le sens le plus large d'un examen critique. Le contrôle des finances doit donc remplir, dans l'admi-

735

nistration fédérale, la fonction qui est usuelle dans l'entreprise privée, en raison même du but (réaliser un gain) et de la nécessité de faire face à la concurrence, le résultat s'exprimant dans le compte de profits et pertes (PiUmeier W., op. cit.

22.) En revanche, il ne serait pas juste, à notre avis, d'appliquer ici également le principe de l'efficacité, car il s'agit d'un élément à prendre en considération avant d'aborder de nouvelles tâches ou de commencer l'exécution de certains projets. Sur le plan fédéral, les tâches sont nettement séparées, puisque c'est l'administration des finances qui intervient au stade de la préparation. Dans le domaine de l'organisation, le contrôle de l'efficacité est l'une des tâches de la centrale pour les questions d'organisation de l'administration fédérale (voir le commentaire de l'article 13).

Art. 6 L'introduction du premier alinéa précise que cet article ne donne pas une liste exhaustive des tâches de contrôle; seules les obligations principales, périodiques, sont mentionnées. Le lettre a concerne les contrôles permanents qui portent sur l'ensemble du budget, y compris l'établissement du compte d'Etat.La lettre b vise les contrôles que les services doivent tenir au sujet de leurs crédits.

La principale difficulté réside ici dans le fait que chaque engagement doit être recensé dès l'origine, chiffré et, finalement, enregistré d'une manière appropriée.

La comptabilité des engagements souscrits et des coûts à prévoir exige des collaborateurs, à tous les échelons, qu'ils donnent une information complète.

L'intervention du contrôle des finances obligera les services à rassembler et à classer chronologiquement toute la documentation se rapportant à un crédit déterminé, et à en faire usage, dans la mesure où cette documentation touche aux questions financières. Une telle documentation centrale est indispensable, tant pour le service chargé de surveiller les crédits que pour l'organe de contrôle; elle seule permet de suivre le déroulement d'une affaire dans ses différentes phases. Le contreseing des ordonnances (lettre c) et des assignations de paiement ou de virement (lettre d), ainsi que des documents relatifs aux dettes contractées par la Confédération (lettre e), constituent le fondement de l'examen concomitant des opérations à enregistrer au compte d'Etat. La lettre / mentionne, d'une manière sommaire, l'examen a posteriori, qui se fonde sur les opérations mises en compte et qui comprend aussi le contrôle des états de biens.

Ces dernières années, la plupart des services de caisse, de paiements et de comptabilité de l'administration centrale ont été concentrés aux services fédéraux de caisse et de comptabilité (subdivision de l'administration fédérale des finances).

Les services, à quelques exceptions près, ne disposent donc plus d'une comptabilité complète; ils ont seulement les fiches établies par la comptabilité centrale, qui les renseignent constamment sur la situation de leurs articles budgétaires et de leurs comptes. L'encaisse des services a également subi de fortes réductions, mais les contrôles des autres états de biens gardent toute leur importance. Cette disposition ne s'applique non seulement à l'administation centrale, mais aussi aux entreprises de la Confédération qui sont autonomes au point de vue compta-

736

blé. La comptabilité des corporations, institutions et organisations soumises à la surveillance financière de la Confédération est simplement une base --· importante -- pour les contrôles systématiques, à moins que le mandat de vérification ne prévoie également une revision complète des livres, comme celle qui est exigée d'un organe de contrôle.

Art. 7 Comme l'indique le titre marginal, cet article règle l'activité du contrôle des finances en tant qu'expert et les consultations qu'il est appelé à donner.

Les prescriptions du premier alinéa ont un caractère impératif que n'ont pas celles du second. Les questions de contrôle, de revision, de comptabilité, de tenue des inventaires et de service des paiements sont tellement liées à la surveillance financière que le contrôle des finances doit avoir un droit de participer à l'élaboration de telles prescriptions. Le développement des méthodes et des moyens comptables exige aussi une intervention rapide de l'organe de contrôle.

Il suffit de penser aux ordinateurs électroniques, dont l'usage est toujours plus répandu dans l'administration. Le second alinéa définit l'activité consultative du contrôle des finances; nous en avons déjà parlé au chapitre III. Outre le Conseil fédéral et le département des finances et des douanes, ce sont avant tout les commissions et la délégation des finances qui feront appel à son concours; on peut supposer que d'autres commissions parlementaires prendront, à l'occasion, l'avis du contrôle des finances.

Si, d'après le texte de cette disposition, le contrôle fédéral des finances doit chaque fois attendre «l'invitation» des organes chargés de préparer le budget, cela n'exclut toutefois pas qu'en certaines circonstances il prenne l'initiative lui-même et leur fasse part des faits qui lui sont connus. Le contact étroit entre l'administration des finances et le contrôle des finances garantit une intervention judicieuse de l'organe de contrôle, sans qu'une prescription obligatoire soit nécessaire. Une telle prescription conduirait à une trop forte mise à contribution du contrôle des finances.

Art. 8 En relation avec l'article 6, qui règle les tâches du contrôle des finances, l'article 8 délimite le champ du contrôle. Il convient de préciser au sujet de l'énumération du premier alinéa que la lettre a concerne tous les services subordonnés aux département, notamment l'école polytechnique fédérale, avec ses annexes et instituts, les différents délégués du Conseil fédéral, les secrétariats et secrétariats généraux des départements, les représentations diplomatiques et consulaires à l'étranger. Les PTT, la régie des alcools et les ateliers militaires sont les entreprises de la Confédération, autonomes du point de vue comptable, visées sous lettre c. La lettre d définit les attributions du contrôle des finances dans les secteurs où des tâches publiques sont déléguées et des subventions fédérales octroyées. Il convient d'y ajouter les prêts et les avances; les partici-

737

pations ne rentrent pas dans cette énumération. Lorsque la Confédération ne fait que participer à une entreprise, elle se bornera à obtenir une représentation équitable de ses autorités au conseil d'administration. Si, dans un tel cas, le contrôle des finances a besoin d'un renseignement particulier, il s'adressera au département compétent.

Le deuxième alinéa tient compte de la situation particulière des tribunaux fédéraux, qui ne sont soumis à une surveillance financière que dans le cadre de la haute surveillance de l'Assemblèe fédérale sur la justice. Par la nature des choses, il ne peut s'agir que d'une surveillance administrative et financière.

Le troisième alinéa précise que le contrôle des finances peut exercer son activité même lorsqu'un organe particulier de contrôle est prévu par la loi ou les statuts.

Les doutes émis occasionnellement au sujet de la compétence de l'organe administratif supérieur de la Confédération en matière de surveillance financière, principalement dans des cas d'administration indirecte, doivent être ainsi définitivement levés.

Art. 9 Le premier alinéa reprend, sous une forme légèrement modifiée, une disposition du règlement actuel en vertu de laquelle la chancellerie fédérale doit communiquer au contrôle des finances toutes les décisions de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral qui ont trait à la gestion financière de la Confédération. Le deuxième alinéa astreint les départements et les services, ainsi que les tribunaux fédéraux, à communiquer au contrôle des finances toutes les instructions arrêtées en exécution de telles décisions. Le troisième alinéa autorise le contrôle des finances à demander à l'administration tous les dossiers relatifs à des actes juridiques et à des déclarations de nature obligatoire en tant qu'ils peuvent avoir une influence sur la gestion financière de la Confédération.

Contrairement à l'article suivant, traitant de l'obligation de renseigner et de collaborer, le devoir de communiquer au sens du deuxième alinéa n'a pas été prévu pour les entreprises de la Confédération qui sont autonomes du point de vue comptable, ni pour les corporations, établissements et organisations selon l'article 8, premier alinéa, lettre d.

Art. 10 Une disposition sur l'obligation de renseigner et de collaborer doit être introduite dans la loi afin de créer une situation claire dans ce domaine. On évitera ainsi, au début de recherches, d'avoir à expliquer, en se référant au sens et au but de la vérification, pourquoi le contrôle des finances est autorisé à demander des renseignements, à prendre connaissance de dossiers et à requérir de l'aide pour exécuter sa mission. Cette disposition s'impose d'autant plus que le contrôle des finances entre en contact croissant avec des institutions semiétatiques et privées auprès desquelles il doit effectuer des vérifications. Alors que l'entraide obligatoire s'applique uniquement, en vertu du 2e alinéa, aux administrations et personnes assujetties au contrôle, le premier alinéa a une portée plus étendue. Cette réglementation se justifie, surtout dans le domaine des

738

subvendons, étant donné que les collectivités, établissements et organisations yisés à l'article 8 du projet (champ du contrôle) ne sont très souvent, en fait, que des intermédiaires entre l'autorité qui accorde des subventions et ceux qui les reçoivent. Suivant les circonstances, on devra aussi demander des renseignements et consulter les dossiers auprès de ces bénéficiaires, qu'il s'agisse de personnes physiques ou, par exemple, de maisons de commerce liées par contrat à une organisation. De toute manière, il ne s'agira que des dossiers qui offrent un intérêt pour la surveillance financière. Le complément au droit illimité de demander des renseignements et de prendre connaissance de tous les dossiers, sans égard à Une éventuelle obligation de garder le secret, relève des dispositions légales sur le secret professionnel contenues à l'article 27 de la loi du 30 juin 1927 sur le statut des fonctionnaires (RS 1, 459). Les fonctionnaires du contrôle des finances sont donc tenus de respecter ce secret. Ils sont passibles ainsi que les experts des peines prévues à l'article 320 du code pénal (RS 3, 193) (cf. Sieber Joseph A., Der Begriff des Beamten im schweizerischen Strafgesetzbuch, thèse Fribourg, 1962 passim). Les contestations relatives à l'obligation de renseigner et à l'entraide seront réglées conformément à la procédure prévue à l'article 12 ou 18, en sorte que le Conseil fédéral statuera en dernier ressort.

Art. 11 Le principe selon lequel chaque service est responsable de l'emploi judicieux et parcimonieux des valeurs et des crédits qui lui sont attribués a conduit en particulier les offices et les entreprises décentralisés de la Confédération à créer des services de contrôle spécialisés. A titre d'exemple, citons l'inspection des finances des PTT et l'inspection du département politique fédéral. C'est grâce au fait que l'on attache une grande valeur à ces services que, très souvent, des collaborateurs hautement qualifiés, tant sur le plan professionnel que sous l'angle de l'expérience, ont revêtu des fonctions de contrôle au sein des divisions et entreprises et ont été en mesure de prêter un concours important, débordant le cadre des affaires purement financières de leur domaine propre. Même si la collaboration entre ces services d'inspection et de revision et le contrôle des finances n'engendre que peu de désaccords, il importe d'insérer dans la nouvelle loi un article particulier déterminant la responsabilité de ces services subordonnés et la tâche de coordination du contrôle des finances.

L'aide apportée au contrôle des finances dans le domaine des vérification* ne pourra être efficace que si les organismes de contrôle disposent de l'indépendance fonctionnelle la plus large possible. Dès lors, le contrôle des finances doit pouvoir faire directement des propositions au Conseil fédéral au sujet de leur subordination, de leur organisation et de leurs méthodes de travail. Leur sphère d'activité et leur compétence doivent être fixées par des règlements. On peut également imaginer qu'avec l'accord du contrôle des finances ces services d'inspection et de revision pourront être chargés d'opérer des contrôles en dehors de l'administration, pour autant qu'il s'agisse de vérifier les comptes

739

d'organismes qui touchent au cercle des affaires traitées par les administrations et entreprises en cause.

Art. 12 Nous avons signalé, au chapitre II, que la procédure de liquidation des remarques de revision doit être modifiée. Elle sera fondée sur le principe de la proposition (premier alinéa). Lorsque le contrôle des finances ne peut se mettre d'accord avec l'office contrôlé au sujet d'une contestation, il devra s'adresser au service supérieur, à moins qu'il ne retire sa proposition. Cette procédure devra être répétée chaque fois avec l'autorité immédiatement supérieure, jusqu'à ce que le contrôle des finances en appelle au Conseil fédéral qui décidera en dernier ressort. En général, il n'y aura qu'un degré intermédiaire (service contrôlé --· département -- Conseil fédéral) mais il faut également tenir compte, en particulier au département militaire fédéral, de l'intercalation d'autres degrés dans la voie hiérarchique (2e alinéa). Quand bien même cela n'est pas expressément mentionné, un différend qui naîtrait entre le contrôle des finances et les tribunaux fédéraux devrait être jugé par l'Assemblée fédérale, conformémant à l'article premier, premier alinéa, lettre a, à moins qu'il n'ait pu être réglé d'une autre façon. Lorsque le contrôle des finances doit opérer des vérifications en dehors de l'administration fédérale, il adressera ses rapports, avec ses éventuelles propositions, au service de la Confédération qui est responsable des organismes et des personnes dont il s'agit. Il incombe alors à l'administration de veiller à ce qu'il soit donné suite aux propositions du contrôle des finances. Si des conflits d'interprétation se produisent entre le service et le contrôle des finances, il devront être réglés préalablement selon le deuxième alinéa (3e alinéa). Aucun acte qui pourrait être en contradiction avec l'avis du contrôle des finances ne pourra intervenir durant la procédure (4e alinéa).

Art. 13 Les enquêtes portant sur l'opportunité et l'efficacité de l'organisation et des méthodes de travail dans l'administration, comme aussi l'examen des mesures de rationalisation, font partie des attributions de la centrale pour les questions d'organisation de l'administration fédérale, créée spécialement à cet effet (RO 1955, 271). Il est recommandable d'insérer dans la loi une disposition qui oblige le contrôle des finances à signaler à cette centrale les lacunes qu'il pourrait constater dans l'exercice de ses fonctions ; la centrale, pour sa part, devra veiller à l'élimination des défauts relevés.

Art. 14 La doctrine considère, elle aussi, que la liaison directe qui existe entre l'organe de contrôle et les commissions parlementaires de vérification est d'une importance fondamentale (voir à ce sujet Bank B., Ueber die Eigenständigkeit des Rechnungshofes zwischen Parlament und Regierung, in «Der öffentliche

740

Haushalt», 7e année, troisième cahier, 129). Le système suisse attache une importance particulière à ce que les affaires traitées par le contrôle des finances soient transmises immédiatement à la délégation des finances. A cet égard, la nouvelle loi prévoit -- en plus de ce qui est repris du règlement actuel -- que le contrôle des finances établira et adressera à la délégation des rapports intermédiaires sur les revisions qui se prolongent.

Art. 15 En raison de l'indépendance et de l'autonomie qui lui sont accordées, le contrôle des finances doit être également autorisé à correspondre directement avec tous les services. L'énonciation proposée dépasse celle de la réglementation actuelle. On remarquera qu'en pratique le contrôle des finances dispose déjà d'une liberté d'action analogue (1er alinéa). La communication au chef du département des finances et des douanes, prévue au second alinéa, est indispensable en raison de la subordination administrative du contrôle des finances.

Le contact avec le département des finances et des douanes doit être d'autant plus étroit que ce département, de même que l'administration des finances, sont chargés de tâches importantes en ce qui concerne le contrôle préventif; ces tâches seront décrites de manière détaillée dans la loi concernant les finances de la Confédération.

Art. 16 Les articles 48, 49 et 50 de la loi sur les rapports entre les conseils, récemment revisée (RO 1966, 1375), règlent les droits et obligations des commissions et de la délégation des finances, qui, selon l'article 49, 2e alinéa, disposent d'un secrétariat permanent. Administrativement, ce dernier est subordonné au contrôle des finances, mais ses attributions sont fixées dans le règlement des commissions des finances et de la délégation des finances des chambres fédérales, du 29 mars 1963. Le secrétaire est soumis à la loi sur le statut des fonctionnaires mais, pour ses fonctions, il est subordonné aux présidents des commissions et de la délégation des finances, ce qui implique un système de nomination analogue à celui qui est adopté pour le directeur du contrôle des finances. Comme la délégation des finances ne siège pas de façon permanente, elle doit pouvoir confier certaines tâches au secrétaire, et ces tâches doivent être accomplies en toute indépendance. C'est la raison pour laquelle le secrétaire doit pouvoir commander la documentation nécessaire, recueillir des renseignements, prendre connaissance de dossiers et de requérir une aide officielle dans la même mesure que la délégation des finances ou le contrôle des finances, ,

Art. 17 et 18

Le règlement pour le contrôle fédéral des finances ne contient aucune disposition relative aux rapports de l'organe de contrôle de la Confédération avec les cantons. Eu égard au volume des subventions fédérales qui sont versées chaque année à ceux-ci ou qui sont distribuées par leur truchement, nous

741

estimons qu'il est indispensable de prévoir une réglementation ajustée à la structure federative de notre Etat et à l'organisation administrative des cantons.

L'article 17 tient compte du fait que les arrêtés octroyant des subventions accordent à la Confédération un pouvoir de surveillance, mais rarement un pouvoir de contrôle. S'il existe un tel pouvoir, le contrôle fédéral des finances peut opérer sans autres formalités, dans les limites de ses attributions, auprès des cantons et des offices qui en dépendent, des vérifications portant sur l'emploi des prestations fédérales. Si une telle disposition fait défaut, le contrôle des finances doit tout d'abord requérir l'accord des gouvernements cantonaux compétents. En vue de coordonner l'activité de contrôle, il est souhaitable qu'une étroite collaboration s'établisse entre le contrôle fédéral des finances et les offices administratifs et de contrôle des cantons. Lorsque les cantons disposent, pour le contrôle financier, d'offices adéquats et indépendants, certaines tâches de vérification pourraient leur être confiées.

L'article 18 règle la procédure dans les cas de remarques faites lors de vérifications opérées auprès des cantons et des offices qui leur sont soumis.

Elle correspond, pour l'essentiel, à la réglementation prévue à l'article 12, laquelle tient compte de la compétence de l'office fédéral responsable du crédit.

La solution envisagée répond aussi à l'idée, toute pratique, que l'entente doit tout d'abord se réaliser sur le plan de la Confédération avant d'en référer aux cantons. Dans les cas où l'accord des gouvernements cantonaux doit être requis avant que ne débute le contrôle de l'emploi des subventions, le contrôle des finances renseignera les cantons sur le résultat des vérifications opérées (2e alinéa).

Art. 19 Le premier alinéa détermine tout d'abord les institutions qui, autonomes de par la volonté expresse du législateur, sont soumises à des règles particulières.

Il s'agit, d'une part des chemins de fer fédéraux et de la caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, qui ne sont pas soumis au contrôle de l'organisme de surveillance des finances de la Confédération et, d'autre part, de la banque nationale suisse, où l'activité de contrôle se limite à la confection, à la livraison, au retrait et à la destruction des billets de banques. Selon l'article 17, deuxième alinéa, de la loi du 23 décembre 1953 sur la banque nationale suisse (RO1954, 613), ce contrôle incombe au département des finances et des douanes.

Mais cette tâche a été confiée au contrôle des finances par l'ordonnance du département du 29 juin 1954 (RO 1954, 671). Le 2e alinéa prévoit que d'autres exceptions doivent faire l'objet d'une disposition légale expresse.

Art. 20 La régie fédérale des alcools est soumise au contrôle financier de la Confédération en tant qu'entreprise autonome du point de vue comptable. L'existence des commissions parlementaires de l'alcool et de leur délégation justifie

742 leur mention dans la nouvelle loi et la mesure qui consiste à régler leurs rapports avec le contrôle des finances d'une manière analogue à celle qui a été adoptée pour les commissions et la délégation des finances.

Art. 21 Etant donné la conception générale à laquelle répond l'organisme supérieur du contrôle financier de la Confédération, il serait désirable que le parlement et le Conseil fédéral aient leur mot à dire lors de l'élaboration de prescriptions d'application. Donnant suite à une recommandation du comité de travail pour l'étude de la loi sur le contrôle des finances, nous vous proposons que ces prescriptions, s'il devait y en avoir, fassent l'objet d'un arrêté fédéral de portée générale, non soumis au referendum, ainsi que le prévoit l'article 7 de la loi sur les rapports entre les conseils. A notre avis, c'est le cadre qui correspond le mieux à de telles dispositions. Par souci de précision, nous signalons toutefois que, de l'avis unanime de l'administration, des experts et du comité, des prescriptions d'application ne devraient guère être nécessaires.

Art. 22 Le règlement pour le contrôle des finances, approuvé le 2 avril 1927 par l'Assemblée fédérale, sera abrogé dès l'entrée en vigueur de la nouvelle loi.

L'article 33 de la loi du 26 mars 1914 sur l'organisation de l'administration fédérale (RS 1, .243) sera modifié par l'adoption de la nouvelle loi concernant les finances de la Confédération; le chiffre VIII définira les tâches du contrôle des finances, telles qu'elles ressortent de la présenté loi. Par la même occasion, la loi du 5 avril 1919 concernant l'organisation du département fédéral des finances et des douanes (RS 1, 383) sera abrogée.

Nous nous sommes déjà prononcés dans le chapitre IV sur la constitutionnalité du projet.

Nous vous proposons d'adopter le projet de loi ci-joint.

Veuillez agréer, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération.

Berne, le 25 novembre 1966.

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le vice-président, Bonvin ««2

Le chancelier de la Confédération, Ch. Oser

743 (Projet)

Loi fédérale sur le contrôle fédéral des finances L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu l'article 85, chiffres 10 et 11, et l'article 102, chiffres 14 et 15, de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 25 novembre 1966, arrête: I. Position et organisation du contrôle fédéral des finances Article premier 1

Le contrôle fédéral des finances est l'organe administratif supérieur de la Confédération en matière de surveillance financière.

Il seconde: a. L'Assemblée fédérale dans l'exercice de ses attributions financières constitutionnelles et de sa haute surveillance de l'administration et de la justice fédérales ; b. Le Conseil fédéral dans l'exercice de sa surveillance de l'administration fédérale.

  1. Position du contrôle fédéral des finances

2

Le contrôle fédéral des finances exerce une activité autonome et indépendante dans les limites des prescriptions légales, Administrativement, il constitue une division du département fédéral des finances et des douanes.

Art. 2 1 Le contrôle fédéral des finances a à sa tête un directeur, auquel sont attribués le personnel spécialisé et le personnel de chancellerie nécessaires.

3

Le directeur est nommé par le Conseil fédéral. La nomination doit être confirmée par la délégation des finances des chambres fédérales.

3 Le Conseil fédéral fixe l'effectif du personnel spécialisé du contrôle fédéral des finances après consultation de la délégation des finances.

2. Organisation du contrôle fédéral des finances

744

Art. 3 3. Appel à des experts

Le contrôle fédéral des finances peut faire appel à des experts si la tâche à exécuter requiert des connaissances particulières.

4. Autorisation de témoigner et de produire des pièces

Le directeur du contrôle fédéral des finances a qualité pour autoriser le témoignage et la production des pièces officielles dans une procédure judiciaire. Il doit, au préalable, obtenir l'autorisation du chef du département dans le ressort duquel l'affaire est traitée.

Art. 4

II. Tâches, champ et exercice du contrôle

1, Caractère du contrôle financier

2. Tâches particulières

Art. 5 Le contrôle fédéral des finances exerce la surveillance financière en s'assurant de la juste application du droit, de l'emploi efficace et ménager des fonds et de l'exactitude des écritures comptables.

Art. 6 1 Le contrôle fédéral des finances a notamment pour tâche: a. D'examiner de façon permanente l'ensemble de la gestion financière de la Confédération portant sur toutes les phases de l'exécution budgétaire, y compris l'établissement du compte d'Etat; b. De surveiller les contrôles que doivent tenir les services pour leurs crédits et leurs engagements; c. De contresigner les ordonnances à enregistrer au compte d'Etat; d. De contresigner les assignations de paiement ou de virement; e. De contresigner les documents relatifs aux dettes contractées par la Confédération (bons de dépôt, obligations, bons de caisse, rescriptions) ; /. De vérifier les comptabilités et s'assurer de la concordance des états de biens avec la réalité.

2

Le contrôle fédéral des finances veille à ce que les services fassent un emploi judicieux et opportun des crédits qui leur sont accordés.

Art. 7 1

3. Expertises ci consultations

Le contrôle fédéral des finances participe à l'élaboration de prescriptions sur les contrôles et revisions, la comptabilité, le service des paiements et les inventaires. Il donne son avis sur toutes les questions qui touchent la surveillance financière.

745 2

II peut être fait appel au contrôle fédéral des finances lors des délibérations des organes chargés de préparer le budget, d'examiner le compte d'Etat ou de statuer sur certaines demandes de crédit.

Art. 8 1 Sont soumis à la surveillance financière du contrôle fédéral desfinances: a. Les départements avec les services qui leur sont subordonnés ; b. La chancellerie fédérale; c. Les entreprises de la Confédération qui sont autonomes du point de vue comptable; d. Les corporations, établissements et organisations ne faisant pas partie de l'administration fédérale auxquels la Confédération confie l'exécution de tâches publiques ou octroie des prestations financières (subventions, prêts, avances).

2 Les tribunaux fédéraux sont soumis à la surveillance financière du contrôle fédéral des finances en tant que cela concerne la haute surveillance par l'Assemblée fédérale.

3 Le contrôle fédéral des finances exerce également la surveillance financière lorsqu'un contrôle interne est prévu par la législation ou des statuts.

Art. 9 1 La chancellerie fédérale communique au contrôle fédéral des finances toutes les décisions de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral qui ont trait à la gestion financière de la Confédération.

2 Les départements et leurs services, ainsi que les tribunaux fédéraux sont tenus de communiquer au contrôle fédéral des finances les instructions arrêtées en exécution de telles décisions.

3 A la demande du contrôle fédéral des finances, les départements et leurs services lui remettent tous les dossiers relatifs à des actes juridiques et à des déclarations de nature obligatoire, en tant qu'ils peuvent avoir une influence sur la gestion financière de la Confédération, Art. JO 1 Le contrôle fédéral des finances est en droit, sans tenir compte d'une éventuelle obligation de garder le secret, de demander des renseignements complémentaires et de prendre connaissance des dossiers. Le secret postal et télégraphique demeure toujours garanti.

2 Les personnes soumises à )a surveillance du contrôle fédéral des finances doivent en outre lui prêter leur plein appui lors de l'exécution de ses vérifications.

4. Champ du contrôle

5. Documentation

6. Obligation de renseigner et de collaborer

746

Art. 11 7. Relations avec les services particuliers d'inspection et de révision

1

Les services d'inspection et de revision de l'administration fédérale, des tribunaux fédéraux et des entreprises annexes sont responsables du contrôle financier dans leur champ d'activité. Ils communiquent leurs rapports au contrôle fédéral des finances et l'informent de tout fait dont l'organe administratif supérieur de vérification des comptes doit avoir connaissance.

8

Le contrôle fédéral des finances s'assure de l'efficacité du contrôle et pourvoit à une coordination appropriée; il peut faire des propositions au Conseil fédéral au sujet de la subordination, de l'organisation et des méthodes de travail des services d'inspection et de revision.

III. Procédure en cas de contestations, établissement de rapports et relations de service

Art. 12 1. Constatations, contescations et propositions.

1

Le contrôle fédéral des finances fait ses constatations et donne son appréciation par écrit. En cas de contestation formelle ou matérielle, il informe le service contrôlé; il peut en outre formuler une proposition.

2

Lorsqu'une contestation ou une proposition ne peut pas être liquidée dans le délai fixé par le contrôle fédéral des finances, celui-ci soumet l'affaire au service supérieur. Le Conseil fédéral décide en dernier ressort.

3

Les rapports concernant les vérifications opérées auprès d'organismes et de personnes étrangers à l'administration fédérale sont remis par le contrôle fédéral des finances au service de la Confédération qui est responsable de la gestion des fonds contrôlés.

4

Tout paiement ou tout nouvel engagement se rapportant à une affaire faisant l'objet d'une contestation ou d'une proposition du contrôle fédéral des finances est suspendu jusqu'au règlement définitif.

Art, 13 2. Obligation d'informer la centrale pour les questions d'organisation de l'administration fédérale

Lorsque, dans l'exercice de ses fonctions de surveillance, le contrôle fédéral des finances constate des défauts d'organisation ou des lacunes dans les méthodes de travail, il en informe la centrale pour les questions d'organisation de l'administration fédérale.

747

Art. 14 Tous les dossiers relatifs aux affaires traitées par le contrôle fédéral des finances sont remis à la délégation des finances des chambres fédérales. Lorsque les revisions se prolongent, des rapports intermédiaires doivent lui être adressés.

3. Envoi des rapports à la délégation des chambres fédérales

Art. 15 1 Le contrôle fédéral desfinancescorrespond directement avec les commissions des finances et la délégation des finances des chambres fédérales, le Conseil fédéral, la chancellerie fédérale, les départements et leurs services, les tribunaux fédéraux, les entreprises de la Confédération qui sont autonomes du point de vue comptable ainsi qu'avec les organismes et les personnes étrangers à l'administration fédérale qui sont soumis à sa surveillance financière.

4. Relations de service

2

Le contrôle fédéral des finances fait part au chef du département fédéral des finances et des douanes de toutes les affaires qu'il traite directement avec les chefs des autres départements, le chancelier de la Confédération oc avec le Conseil fédéral.

IV. Secrétariat des commissions des finances et de la délégation des finances des chambres fédérales

Art. 16 1

Le secrétaire des commissions des finances et de la délégation des finances des chambres fédérales dirige le secrétariat commun selon les dispositions des articles 48 à 50 de la loi sur les rapports entre les conseils du 23 mars 1962 1). Il dispose, à cet effet, des mêmes droits que le contrôle fédéral des finances pour obtenir la documentation, demander des renseignements, consulter des dossiers et requérir des appuis. Il assure la liaison entre les commissions des finances et la délégation des finances d'une part, le contrôle fédéral des finances et les autorités et services soumis à la surveillance financière d'autre part.

2

Le secrétaire est nommé par le Conseil fédéral. La nomination doit être confirmée par la délégation des finances. Le secrétariat est rattaché administrativement au contrôle fédéral des finances, qui met à sa disposition le personnel nécessaire. L'article 2, 3e alinéa, est applicable.

J

) RO 1962, 811; 1966, 1375.

Secrétariat des commissions des finances et de la délégation des finances des chambres fédérales

748 3

Les commissions des finances et la délégation des finances ordonnent, au surplus, la gestion du secrétariat dans leur règlement.

V. Rapports avec les cantons Art.'17 l. Limites de la surveillance delà Confédération

1

Dans les limites de ses attributions, le contrôle fédéral des finances vérifie l'emploi des prestations financières fédérales (subventions, prêts, avances) auprès des cantons qui en reçoivent, en tant qu'une loi ou un arrêté fédéral prévoit ce contrôle.

2

Dans tous les autres cas, le contrôle fédéral des finances peut, avec l'accord du gouvernement cantonal, contrôler l'emploi .des prestations fédérales.

3

Le contrôle fédéral des finances collabore en général avec les offices cantonaux de contrôle financier; il peut leur déléguer certaines tâches de vérification.

4

Les services administratifs cantonaux prêtent leur concours au contrôle fédéral des finances dans l'exécution de ses vérifications.

Art. 18 2. Procédure

1

Si le contrôle fédéral des finances constate des irrégularités lors des vérifications qu'il opère conformément à l'article 17, 1er alinéa, auprès des cantons ou des offices qui leur sont soumis, il en fait part au service fédéral compétent. Celui-ci traite l'affaire jusqu'à sa conclusion avec les services cantonaux. Dans les rapports entre le service fédéral compétent et le contrôle fédéral des finances, les dispositions sur la procédure en cas de contestations (art. 12) sont applicables par analogie.

2

Lorsque le contrôle fédéral des finances constate des irrégularités dans le cas de l'article 17, 2e alinéa, il en informe aussi bien le gouvernement cantonal que le service fédéral compétent et fait les propositions nécessaires.

VI. Dispositions finales

Art. 19 Les chemins de fer fédéraux et la caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents ne sont pas soumis à la surveillance financière du contrôle fédéral des finances. En ce qui concerne la banque nationale suisse, l'activité du contrôle fédéral des finances 1

  1. Réglementation particulière

749

est limitée aux mesures prévues dans la loi sur la banque nationale au sujet de la confection, de la livraison, du retrait et de la destruction des billets.

2 D'autres réglementations particulières doivent être expressément prévues dans une loi.

Art. 20 Les prescriptions de la présente loi qui règlent les rapports entre le contrôle fédéral des finances et les commissions des finances des chambres fédérales, ainsi que leur délégation, sont applicables par analogie aux commissions de l'alcool des chambres fédérales et à leur délégation.

Art.

21

Les prescriptions assurant l'exécution de la présente loi feront l'objet d'un arrêté fédéral de portée générale, non soumis au referendum.

Art. 22 1 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur de la présente loi.

2 Est abrogé à la même date le règlement pour le contrôle fédéral des finances (approuvé par l'Assemblée fédérale le 2 avril 1927). i) 17172

*) RS6, 21.

Feuille fédérale. 118« année. Vol. II.

2. Rapports avec les commissions de l'alcool et la délégation des alcools des chambres fédérales

3. Prescriptions d'exócution

4. Entrée en vigueur et clause abrogatoire

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant le projet de loi sur le contrôle fédéral des finances (Du 25 novembre 1966)

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1966

Année Anno Band

2

Volume Volume Heft

49

Cahier Numero Geschäftsnummer

9366

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

08.12.1966

Date Data Seite

724-749

Page Pagina Ref. No

10 098 293

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.

Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.

Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.