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16.470 Iniziativa parlamentare Interessi di mora applicati dalla Confederazione in linea con i tassi di mercato Rapporto della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale del 28 aprile 2023
Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente rapporto vi sottoponiamo il progetto di modifica del Codice delle obbligazioni (Modifica dell'interesse moratorio), che trasmettiamo nel contempo per parere al Consiglio federale.
La Commissione vi propone di approvare il progetto allegato.
28 aprile 2023
In nome della Commissione: La presidente, Christa Markwalder
2023-1391
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Compendio La presente revisione attua l'iniziativa parlamentare 16.470, che chiede di legare gli interessi moratori previsti nel Codice delle obbligazioni all'andamento generale dei tassi d'interesse di mercato e di uniformare le altre disposizioni del diritto federale in materia.
Il progetto prevede di rinunciare al sistema attuale con un interesse moratorio a tasso fisso, per introdurre un interesse moratorio a tasso variabile, fissato di anno in anno dal Consiglio federale sulla base del SARON e maggiorato di due punti percentuali.
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Rapporto 1
Genesi del progetto
1.1
Iniziativa parlamentare 16.470
Il 29 settembre 2016 il consigliere nazionale Fabio Regazzi ha presentato un'iniziativa parlamentare dal tenore seguente: «Fondandomi sull'articolo 160 capoverso 1 della Costituzione federale e sull'articolo 107 della legge sul Parlamento, presento la seguente iniziativa: L'articolo 104 CO deve essere modificato sostituendo l'interesse moratorio attualmente vigente (pari al 5 %) con una disposizione che lo leghi all'andamento generale dei tassi d'interesse di mercato. Vanno altresì adeguati l'Ordinanza concernente l'interesse di mora in materia d'imposta preventiva, l'Ordinanza sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (OAVS) e tutti gli altri testi federali, leggi, ordinanze, circolari e disposizioni relativi agli interessi moratori.» La motivazione dell'iniziativa parlamentare è la seguente: «Considerati il deterioramento della situazione congiunturale svizzera ed europea, la persistente forza del franco, i tassi d'interesse negativi applicati sui capitali da talune banche, l'economia svizzera e in particolare le piccole e medie imprese stanno vivendo un periodo difficile. In un tale contesto economico, un tasso d'interesse moratorio del 5 per cento o comunque fissato molto al di sopra dei tassi di mercato, viene percepito come un pesante onere finanziario aggiuntivo per molte imprese. Colpite sono in particolare le aziende che già versano in difficoltà finanziarie. Inoltre è prevedibile che questi costi supplementari vengano poi scaricati sui consumatori.
Attualmente i tassi d'interesse della Banca nazionale per il Libor a tre mesi si attesta in una fascia di riferimento compresa tra meno 1,25 e meno 0,25 per cento. Altri tassi d'interesse di riferimento si trovano a livelli minimi se non negativi, ben al di sotto del 5 per cento previsto dal vigente articolo 104 CO. In un tale contesto appare pertanto opportuno adeguare al livello di mercato tutti gli interessi di mora applicati dalla Confederazione.
È inoltre dubbio che un mantenimento dell'interesse moratorio a livelli così alti possa effettivamente portare a un miglioramento della morale di pagamento. Applicare da parte dell'Amministrazione federale delle contribuzioni un tasso d'interesse moratorio eccessivamente elevato rispetto all'andamento dei tassi di mercato può in definitiva costituire un comportamento iniquo soprattutto
se rapportato ai tassi decisi dai Governi cantonali.» Conformemente all'articolo 109 capoverso 2 della legge del 13 dicembre 20021 sul Parlamento (LParl), il 19 ottobre 2017 la Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale (CAG-N) ha deciso, nel quadro dell'esame preliminare, di dare seguito all'iniziativa con 20 voti contro 1 e 2 astensioni. La sua omologa del 1
RS 171.10
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Consiglio degli Stati (CAG-S) si è allineata a questa decisione il 26 aprile 2018. Il 19 giugno 2020 il Consiglio nazionale ha deciso di prorogare fino alla sessione primaverile 2022 il termine di trattazione dell'iniziativa parlamentare. In occasione della sua seduta del 3 febbraio 2022, la CAG-N ha deciso, con 13 voti contro 11 e 1 astensione, di proporre al Consiglio nazionale di togliere dal ruolo l'iniziativa parlamentare. Il 18 marzo 2022, con 98 voti contro 93 e 0 astensioni, la Camera non ha però dato seguito a questa proposta decidendo di prorogare fino alla sessione primaverile 2024 il termine di trattazione dell'iniziativa parlamentare.
1.2
Lavori della Commissione
La CAG-N si è occupata dell'attuazione dell'iniziativa il 21 febbraio 2020 e il 5 febbraio 2021. Dopo avere preso atto di un documento di lavoro dall'Amministrazione federale, ha incaricato quest'ultima di redigere un progetto preliminare sulla base dei suoi lavori preparatori. In occasione della sua seduta del 19 agosto 2021 la Commissione ha deciso di porre in consultazione anche una seconda variante di attuazione.
L'Amministrazione è stata pertanto incaricata di adeguare di conseguenza il progetto preliminare e il relativo rapporto esplicativo.
Il 23 giugno 2022 la CAG-N ha preso atto del progetto preliminare e del rapporto esplicativo, adottandoli dopo deliberazione con 15 voti contro 6. Una minoranza (Flach, Addor, Bellaiche, Geissbühler, Hess Erich, Steinemann, Tuena) ha proposto la non entrata in materia. Il progetto preliminare conteneva due varianti. Oltre al sistema dell'interesse moratorio a tasso variabile, era stata proposta anche una variante che prevedeva di mantenere un tasso d'interesse fisso ma ridotto al 3 per cento. Dal 7 luglio al 28 ottobre 2022 il progetto preliminare è stato posto in consultazione conformemente alla legge del 18 marzo 20052 sulla consultazione (LCo).
Nella sua seduta del 28 aprile 2023 la CAG-N ha preso atto dei risultati della procedura di consultazione e pubblicato il pertinente rapporto3. Con 15 voti contro 7 ha deciso di non togliere dal ruolo il progetto e di presentare alla propria Camera un progetto di atto legislativo. In tale contesto ha deciso all'unanimità di presentare la variante che prevede l'interesse moratorio a tasso variabile riprendendo esattamente la formulazione del progetto preliminare. Nella votazione sul complesso la CAG-N ha approvato il progetto con 17 voti contro 5.
La Commissione si è avvalsa della collaborazione del Dipartimento federale di giustizia e polizia conformemente all'articolo 112 capoverso 1 LParl.
2 3
RS 172.061 Cfr. n. 3.1
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2
Contesto
2.1
Diritto vigente
Secondo il diritto vigente, l'articolo 104 capoverso 1 del Codice delle obbligazioni (CO)4 obbliga il debitore in mora al pagamento di una somma di denaro a pagare gli interessi moratori del 5 per cento all'anno. L'interesse moratorio è dovuto anche nel caso in cui il ritardo non fosse dovuto a sua colpa. Le disposizioni sull'interesse moratorio sono di carattere dispositivo; le parti sono quindi libere di convenire, in un caso concreto, un interesse moratorio superiore o inferiore, nel rispetto dei limiti posti dalla legge5.
Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale gli interessi moratori costituiscono un indennizzo che il creditore può esigere per essere stato privato di una somma di denaro che gli era dovuta6. Rappresentano un risarcimento forfettario (pauschalisierter Schadenersatz)7 che indennizza il creditore del danno subito poiché non può usufruire degli interessi o dei guadagni che realizzerebbe se fosse in possesso del denaro8.
Inoltre, incitano il debitore a pagare il suo debito il più rapidamente possibile9.
L'articolo 104 capoverso 3 CO prevede una regola speciale per relazioni tra commercianti (cfr. le relative spiegazioni al n. 3.8).
Anche il diritto pubblico federale conosce diversi interessi moratori. Il tasso è del 5 per cento per i contributi alle assicurazioni sociali10. Dal 1° gennaio 2022, per l'imposta federale diretta, l'IVA e le altre imposte e tasse prelevate dalla Confederazione si applica un interesse moratorio del 4 per cento11. Questi tassi sono stati armonizzati in applicazione della mozione 16.3055, presentata il 12 marzo 201912.
2.2
Diritto europeo
L'Unione europea (UE) si occupa da tempo del problema dei ritardi nei pagamenti.
Nel 2017 il 27 per cento delle imprese ha dichiarato di considerare questi ritardi un rischio per la propria esistenza, in quanto causano costi aggiuntivi considerevoli e ostacolano la creazione di nuovi posti di lavoro. Secondo uno studio, meno ritardi nei
4 5 6 7 8 9 10 11 12
RS 220 DTF 117 V 349, consid. 3b DTF 130 III 591, consid. 2 DTF 130 III 591, consid. 4 DTF 123 III 241, consid. 4b L'interesse compensatorio in caso di danno, fissato di massima al 5 % all'anno, adempie alla stessa funzione.
Ordinanza dell'11 settembre 2002 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali, art. 7 cpv. 1 (RS 830.11).
Ordinanza del DFF del 25 giugno 2021 sui tassi d'interesse, allegato (RS 631.014) Mozione Jauslin dell'8 marzo 2016 «Armonizzazione degli interessi nei casi di condono delle imposte federali».
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pagamenti avrebbero permesso di creare nel 2017 6,5 milioni di posti di lavoro supplementari13.
Per migliorare la puntualità nei pagamenti, nel 2000 l'UE ha emanato la direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali14. Per quanto riguarda l'interesse moratorio, stabiliva un tasso minimo corrispondente al tasso PcT della Banca centrale europea (BCE), il cosiddetto tasso di riferimento, maggiorato di almeno sette punti percentuali. Con la rifusione della direttiva nel 201115, questo valore è stato aumentato di un punto percentuale portando quindi la maggiorazione ad almeno otto punti percentuali16. La direttiva prevede inoltre per il creditore il diritto di ottenere dal debitore, come minimo, un importo forfettario di almeno 40 euro17. Va tuttavia sottolineato che questa regolamentazione si applica unicamente ai «pagamenti effettuati a titolo di corrispettivo per una transazione commerciale»18. I contratti con i consumatori non sono pertanto interessati dalla direttiva. Tutti gli stati membri dell'UE hanno adeguato la loro legislazione per attuare la direttiva19. Alcuni di loro prevedono persino una maggiorazione superiore20.
Paese
Transazioni commerciali
Austria
Tasso di base della BCE + 9,2 %21 4 % (fisso)22
Francia
Di norma tasso di base della BCE + 9 %23
13
14 15 16 17 18
19
20 21 22 23
24
Transazioni con i consumatori
Interesse legale (attualmente 3,15 %)24
Rzepecka Julia, Fiorentini Sara, Parziale Valentina, Lechardoy Lucie, Business-tobusiness transactions: a comparative analysis of legal measures vs. soft law instruments for improving payment behavior, giugno 2018; (consultabile all'indirizzo https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/c8b7391b-9b80-11e8-a40801aa75ed71a1), pag. 22 segg.
Direttiva 2000/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 giugno 2000, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.
Direttiva 2011/7/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.
Direttiva 2011/7/UE, art. 2 par. 6 Direttiva 2011/7/UE, art. 6 Parlamento europeo, Commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori, Relazione sull'attuazione della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (2018/2056(INI)) (consultabile all'indirizzo https:// www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0456_IT.html), n. 8 della valutazione.
Commissione europea, Ex-post evaluation of Late Payment Directive, novembre 2015 (disponibile all'indirizzo https://op.europa.eu/de/publication-detail/-/publication/ 400ecc74-9a54-11e5-b3b7-01aa75ed71a1), pag. 13.
Commissione europea, Ex-post evaluation of Late Payment Directive, novembre 2015, pag. 22.
§ 456 Unternehmensgesetzbuch § 1333 cpv. 1 in combinato disposto con § 1000 cpv. 1 del Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch.
Art. L441-10 del Code de commerce: «Sauf disposition contraire qui ne peut toutefois fixer un taux inférieur à trois fois le taux d'intérêt légal, ce taux est égal au taux d'intérêt appliqué par la Banque centrale européenne à son opération de refinancement la plus récente majoré de 10 points de pourcentage.» Art. L313-2 in combinato disposto con l'art. D313-1-A del Code monétaire et financier, arrêté relatif à la fixation du taux de l'intérêt légal del 23 dicembre 2019.
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Paese
Transazioni commerciali
Germania
Tasso di base della BCE + 9 %
Italia
Tasso di base della BCE + 8
Transazioni con i consumatori
%26
Tasso di base della BCE + 5 %25 Di norma 5 %27
L'UE considera che la direttiva «produce un forte valore aggiunto»28: dalla sua attuazione, la puntualità nei pagamenti è migliorata; tra il 2013 e il 2016, il periodo medio di pagamento tra le imprese è diminuito di 10 giorni. D'altro canto, l'UE considera però che per raggiungere gli obiettivi prefissati continuano a rendersi necessarie ulteriori misure29.
2.3
Precedenti tentativi di revisione
La mozione 08.3169 «Morale di pagamento. Porre un freno all'andazzo attuale», presentata il 20 marzo 2008 e accolta lo stesso anno dal Parlamento, incaricava il Consiglio federale di «rivedere l'articolo 104 CO innalzando adeguatamente l'interesse moratorio attualmente vigente (pari al 5 %) in modo da consentire al creditore di coprire i costi. Vanno adeguate anche le rispettive disposizioni federali sugli interessi (condizioni generali)»30.
Nel 2010 il Consiglio federale ha posto in consultazione un avamprogetto in cui proponeva di far passare l'interesse moratorio al 10 per cento unicamente nei rapporti commerciali; tutti gli altri contratti sarebbero rimasti sottoposti al tasso del 5 per cento. Alla luce dei pareri ricevuti, alcuni molto critici, il Consiglio federale ha deciso di non portare avanti la revisione e ha proposto alle Camere di togliere dal ruolo la mozione 08.3169 adducendo le motivazioni esposte qui di seguito31:
25 26
27 28 29 30
31
considerato il deterioramento delle prospettive congiunturali un aumento dell'interesse moratorio si sarebbe tramutato in un indesiderato onere finanziario aggiuntivo per molte imprese, che probabilmente sarebbe poi stato scaricato anche sui consumatori;
un aumento dell'interesse moratorio non avrebbe potuto essere in alcun modo ragionevolmente rapportato ai tassi d'interesse in essere sul mercato dei capi§ 288 cpv. 2 del Bürgerliches Gesetzbuch Decreto Legislativo 9 novembre 2012, n. 192, Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per l'integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell'articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n. 180.
Art. 1224 comma 1 in combinato disposto con l'art. 1284 comma 1 del Codice civile.
Relazione sull'attuazione della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, n. 10 della valutazione.
Idem, Conclusioni e raccomandazioni Cfr. anche la mozione 08.3168 del gruppo UDC «Morale di pagamento. Porre un freno all'andazzo attuale» del 20 marzo 2008 che chiedeva un aumento dell'interesse moratorio facendolo passare dal 5 al 10 %.
Rapporto del Consiglio federale del 4 aprile 2012 sullo stralcio della mozione 08.3169 Morale di pagamento. Porre un freno all'andazzo attuale, presentata dal Gruppo liberale-radicale, FF 2012 4149.
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tali (Libor a tre mesi). Il tasso ipotecario e altri tassi di riferimento si trovavano a livelli minimi, ben al di sotto del 5 per cento previsto dall'articolo 104 CO;
era inoltre dubbio che un aumento dell'interesse moratorio avrebbe effettivamente prodotto un miglioramento della morale di pagamento;
infine, il raddoppio dell'interesse moratorio avrebbe di fatto introdotto un risarcimento danni sanzionatorio estraneo al diritto svizzero.
Dando seguito alla proposta del Consiglio federale, il Parlamento ha tolto dal ruolo la mozione 08.3169 il 3 dicembre 2012 (Consiglio nazionale) e il 14 marzo 2013 (Consiglio degli Stati)32.
3
Punti essenziali del progetto
3.1
Progetto preliminare e consultazione
La procedura di consultazione concernente la modifica dell'interesse moratorio si è svolta dal 7 luglio al 28 ottobre 202233. Nel progetto preliminare la CAG-N ha posto in consultazione due varianti: la prima proponeva di rinunciare al sistema attuale, che prevede un interesse moratorio a tasso fisso, a favore di un tasso d'interesse variabile basato sul SARON e maggiorato di due punti percentuali. La seconda variante proponeva di mantenere un tasso d'interesse fisso, riducendolo però al 3 per cento. Hanno presentato un parere 25 Cantoni, cinque partiti, otto organizzazioni e altri partecipanti. La maggioranza dei partecipanti (15 Cantoni, un partito e sei organizzazioni) si è espressa a favore del mantenimento dello statu quo. Tra i partecipanti che si sono mostrati sostanzialmente favorevoli a una modifica (nove Cantoni, quattro partiti e due organizzazioni), quasi tutti preferirebbero la variante 1 con l'introduzione di un tasso d'interesse variabile.
3.2
Necessità di agire: la normativa proposta in generale
L'iniziativa 16.470 mira in particolare a legare l'interesse moratorio previsto dal CO all'andamento generale dei tassi d'interesse di mercato. Dopo aver preso atto dei risultati della consultazione, la CAG-N ha deciso di abbandonare il sistema attuale con un interesse legale a tasso fisso e di introdurre un tasso d'interesse variabile (n. 3.4).
La CAG-N ritiene che un tasso d'interesse variabile risponda meglio allo scopo principale dell'interesse moratorio, ossia mettere il creditore nella stessa posizione in cui si sarebbe trovato se avesse potuto disporre dell'importo che gli è stato trattenuto in modo illegittimo. Infatti, con l'attuale tasso d'interesse fisso del 5 per cento, il creditore potrebbe essere tentato di ritardare l'esazione del credito in essere per ottenere un 32 33
Boll. Uff. 2012 N 1978; Boll. Uff. 2013 S 183 La documentazione relativa alla procedura di consultazione (in particolare il progetto preliminare e il rapporto esplicativo) e il rapporto sui risultati sono disponibili su www.fedlex.ch > Procedure di consultazione > Procedure di consultazione concluse > 2022 > Parl.
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rendimento maggiore di quello che potrebbe conseguire investendo il denaro sui mercati tradizionali.
Di conseguenza si devono definire il tasso di riferimento, un supplemento, un limite minimo e massimo e le modalità di adattamento del tasso (n. 3.5). Bisogna infine stabilire se la nuova norma debba restare di carattere dispositivo (n. 3.6) e delimitare il suo campo d'applicazione (n. 3.7).
Il presente progetto non contempla invece la modifica, chiesta dall'iniziativa, delle ordinanze del Consiglio federale o dei dipartimenti poiché mediante un'iniziativa parlamentare si può proporre soltanto l'elaborazione di un progetto di «atto legislativo dell'Assemblea federale» (art. 107 cpv. 1 LParl). Le necessarie modifiche di ordinanza sono di competenza del Consiglio federale.
3.3
Non entrata in materia: la posizione della minoranza
Una minoranza della Commissione (Flach, Bellaiche, Buffat, Estermann, Geissbühler, Reimann Lukas, Steinemann, Tuena) respinge la normativa proposta chiedendo di non entrare in materia e di togliere dal ruolo l'iniziativa parlamentare. Sottolinea inoltre come il progetto abbia incontrato forti resistenze durante la consultazione e sia stato persino respinto dalla maggioranza dei Cantoni e delle cerchie economiche34. La minoranza ritiene che il sistema del tasso fisso sia saldamente ancorato alla tradizione giuridica svizzera e abbia dimostrato la propria validità non da ultimo grazie alla sua semplicità e comprensibilità. Non vi è dunque alcuna necessità di modificare il sistema esistente, anche in considerazione dell'attuale andamento dei tassi d'interesse di mercato e del fatto che il tasso d'interesse moratorio non può essere fissato a un livello troppo basso dato il suo carattere altamente disciplinante nei confronti di ritardi indesiderati nei pagamenti.
3.4
Introduzione di un interesse variabile
Attualmente il CO prevede un tasso fisso, che non tiene conto dell'andamento dei tassi d'interesse di mercato. I vantaggi di questa soluzione sono la sua semplicità d'applicazione, anche per i non addetti ai lavori, e il fatto che s'inserisce nella tradizione giuridica svizzera.
Il principale vantaggio del tasso variabile, invece, è che segue l'evoluzione dei tassi d'interesse di mercato e rispecchia in modo abbastanza preciso i costi di rifinanziamento. L'interesse moratorio legale è, per lo meno di principio, un risarcimento forfettario35, che indennizza il creditore del danno subito poiché non può usufruire degli
34 35
Cfr. rapporto sui risultati della consultazione, pag. 3.
DTF 130 III 591, consid. 4, cfr. anche la decisione del Tribunale federale del 17 gennaio 2006, n. 4C.277/2005, consid. 5.
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interessi o dei guadagni che realizzerebbe se fosse in possesso del denaro36. Compensa anche in parte il fatto che il debitore in mora al pagamento può disporre della somma dovuta o evitare le spese legate a un credito37. Istituendo un tasso fisso, il legislatore ha volutamente ignorato il fatto che, nel momento in cui vi è un ritardo di pagamento, l'interesse moratorio possa essere superiore o inferiore al tasso di mercato sia di quello applicabile al creditore sia quello generalmente applicabile e non corrispondere quindi al danno causato dal ritardo. Se il tasso di mercato è più elevato rispetto all'interesse moratorio, il creditore subisce una perdita. Se è inferiore, il creditore realizza un guadagno a scapito del debitore38. Finora si è considerato che quest'ultimo scenario fosse l'espressione del carattere punitivo dell'interesse moratorio39, dal quale la CAG-N prende esplicitamente le distanze. La CAG-N ritiene che, dal punto di vista dogmatico, l'interesse moratorio rappresenti una forma di compensazione degli svantaggi che il legislatore concede al creditore a scapito del debitore inadempiente.
Le oscillazioni proprie del tasso variabile potrebbero presentare invece un inconveniente. Le persone che non hanno dimestichezza con gli interessi moratori non hanno alcuna possibilità di sapere quale sia il tasso attuale. Inoltre, gli interessi devono spesso essere calcolati retroattivamente, il che può presupporre l'utilizzo di diversi tassi successivi e il ricorso a calcoli complessi. Secondo la CAG-N, tuttavia, nelle transazioni commerciali, ad esempio nel mercato ipotecario, già oggi si applicano regolarmente tassi d'interesse variabili e gli operatori economici hanno già acquisito sufficiente esperienza con i software di contabilità che permettono di calcolare gli interessi. Inoltre, è possibile semplificare l'applicazione dell'interesse moratorio arrotondando il tasso d'interesse di riferimento alla cifra intera più vicina, secondo le regole dell'arrotondamento commerciale, e conferendo al Consiglio federale la competenza di fissare mediante ordinanza il tasso d'interesse legale per ogni anno civile.
3.5
Attuazione
Per legare l'interesse moratorio all'andamento dei tassi d'interesse di mercato, come chiesto dall'iniziativa parlamentare, il tasso d'interesse legale dovrà essere variabile e basato su un tasso di riferimento; secondo la CAG-N questa soluzione consente di rispecchiare i tassi d'interesse applicati sul mercato.
36
37 38 39
DTF 123 III 241, consid. 4b; l'interesse moratorio è dovuto anche nel caso in cui il debitore possa provare che il creditore non avrebbe conseguito un guadagno dalla somma non pagata, o avrebbe conseguito un guadagno inferiore, durante il periodo in cui era in mora, cfr. DTF 129 III 535, consid. 2.4 e 3.
DTF 123 III 241, consid. 4b Weber Rolf H., Neukonzeption der Verzugszinsregelung, Mélanges Eugen Bucher, Berna 2009, pag. 781 segg., in particolare 789.
DTF 130 III 312, consid. 6.2 e 7.1
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3.5.1
Tasso d'interesse di riferimento: il SARON
Ancora recentemente, il LIBOR era ampiamente utilizzato in Svizzera come tasso d'interesse di riferimento. Dopo che l'autorità di regolamentazione del LIBOR ha deciso di dismetterlo a seguito dello scandalo legato alla sua manipolazione nel 2011, è stato sostituito dallo Swiss Average Rate Overnight (SARON) composto a tre mesi (SAR3MC). Questo tasso d'interesse si basa sulle transazioni concluse e sulle offerte (quotes) negoziabili sul mercato interbancario delle operazioni PcT. Attualmente il SARON è ampiamente diffuso in Svizzera come tasso d'interesse di riferimento per i prodotti finanziari; è il tasso d'interesse più affidabile tra i tassi a breve termine del mercato finanziario.
3.5.2
Maggiorazione di due punti percentuali e tasso massimo
Il SARON rispecchia i movimenti sul mercato finanziario. Tuttavia, non sarebbe opportuno farvi riferimento in modo diretto; se fosse molto basso o addirittura negativo non sarebbe dovuto più alcun interesse moratorio. Si propone pertanto di maggiorare il SARON di due punti percentuali. Il tasso risultante viene quindi arrotondato alla cifra intera più vicina, evitando così che i calcoli degli interessi diventino troppo complicati. Dal 2000 il SAR3MC è oscillato tra -0,7557 e 3,3574 e quindi il tasso d'interesse moratorio calcolato in base a questo tasso di riferimento sarebbe oscillato a sua volta tra l'1 e il 5 per cento. Tuttavia, un tasso d'interesse dell'1 per cento sembra essere troppo basso per indurre una persona in mora ad adempiere i propri obblighi di pagamento. È pertanto giustificato prevedere un tasso minimo del 2 per cento. Anche la definizione di un tasso d'interesse massimo del 15 per cento sembra appropriata per evitare gli abusi. Questo tasso massimo si basa sul tasso d'interesse previsto nella legge federale del 23 marzo 200140 sul credito al consumo (LCC).
3.5.3
Fissazione e adattamento dell'interesse moratorio da parte del Consiglio federale
Nell'interesse della certezza del diritto, il tasso d'interesse dinamico non deve derivare direttamente dal testo di legge. È più appropriato che il Consiglio federale lo fissi ogni anno in un'ordinanza, applicando il meccanismo previsto nella legge. In questo modo sarà possibile identificare chiaramente il tasso determinante e consultare quelli applicabili negli anni precedenti.
40
RS 221.214.1
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3.6
Carattere dispositivo della norma
Il CO si basa sul principio della libertà contrattuale; come nel diritto vigente41, anche in futuro le parti potranno convenire una soluzione che si discosti dalla legge e pattuire un tasso d'interesse variabile superiore o inferiore oppure un tasso fisso.
3.7
Nessuna restrizione del campo d'applicazione
Leggendo la motivazione dell'iniziativa, appare chiaro che quest'ultima si riferisca alle imprese. Nel confronto internazionale, l'interesse moratorio dovuto dai consumatori è spesso inferiore a quello dovuto dalle imprese (cfr. tabella al n. 2.2; anche l'art. 104 CO va in questa direzione). Non sembra dunque appropriato ridurre il tasso unicamente per i consumatori oppure unicamente per i commercianti; la riduzione va applicata a tutti i debitori.
3.8
Abrogazione della disposizione applicabile tra commercianti (art. 104 cpv. 3 CO)
Il CO prevede una norma speciale applicabile alle relazioni tra commercianti: si tratta dell'articolo 104 capoverso 3 secondo cui fra commercianti, finché nel luogo del pagamento lo sconto bancario ordinario superi il 5 per cento, potranno richiedersi gli interessi moratori in questa più elevata misura. La disposizione non precisa ulteriormente il proprio campo d'applicazione. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale non basta svolgere l'attività di commerciante per usufruire dei vantaggi di cui all'articolo 104 capoverso 3 CO. Secondo la Corte suprema, la disposizione concerne unicamente la vendita commerciale obiettiva, vale a dire che la transazione per la quale vi è un ritardo di pagamento deve riguardare in modo obiettivo le relazioni commerciali: l'affare deve avere una relazione diretta con l'attività commerciale delle due parti42.
Inoltre, per come è formulato, l'articolo 104 capoverso 3 CO non viene affatto applicato. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale lo «sconto bancario ordinario», sul quale si basa l'interesse moratorio, non corrisponde al tasso d'interesse applicato dalla Banca nazionale ai crediti di conto corrente bensì al saggio di sconto privato, ossia al saggio applicato dalle banche per scontare le accettazioni bancarie e le cambiali commerciali di prima classe43. L'ammontare di tale tasso di sconto viene determinato individualmente e si basa sulla liquidità dei mercati finanziari, sulla durata e valuta, ma anche sulla solvibilità degli obbligati. Non si tratta di un valore di riferimento oggettivamente determinabile; ogni banca applica il proprio tasso d'interesse44 che può addirittura variare a seconda del cliente. Poiché per il creditore è difficile 41 42 43 44
DTF 117 V 349, consid. 3b DTF 122 III 53, consid. 4b DTF 116 II 140, consid. 5 Kuster Matthias, Der Verzugszinssatz unter Kaufleuten nach Art. 104 Abs. 3 OR, PJA 2008, pag. 275 segg., in particolare 278.
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provare quale sarebbe il tasso per il suo caso particolare, si trova in pratica nell'impossibilità di dimostrare di avere diritto a un tasso superiore a quello del 5 per cento previsto dalla legge per l'interesse moratorio45. L'articolo 104 capoverso 3 CO è dunque rimasto lettera morta46. Per questi motivi, il presente progetto prevede l'abrogazione di questa disposizione. Se le parti desiderano essere sottoposte a norme particolari, potranno sempre farlo per via contrattuale.
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Commento ai singoli articoli
Art. 73 cpv. 1 P-CO L'articolo 73 capoverso 1 CO prevede che se l'obbligazione è produttiva d'interessi, la cui misura non sia stabilita dalle parti, dalla legge o dall'uso, saranno dovuti gli interessi in ragione del 5 per cento all'anno. Questa disposizione non si applica all'interesse moratorio, ma riguarda l'importo degli interessi nel diritto contrattuale generale. Applicando questa disposizione per analogia, il Tribunale federale ha fissato un interesse compensatorio del 5 per cento sulle pretese di risarcimento del danno risultante da un atto illecito (art. 41 segg. CO); lo stesso ha fatto per le pretese derivanti dal diritto della società anonima e dal diritto pubblico. Tenuto conto dello scopo perseguito dall'iniziativa parlamentare, questo tasso d'interesse dovrebbe essere ridotto e, se possibile, corrispondere a quello che sarà stabilito all'articolo 104 capoverso 1 P-CO, rispondendo quindi anche al desiderio di uniformazione espresso nell'iniziativa. Di conseguenza, l'articolo 73 capoverso 1 CO non stabilirà più un tasso d'interesse concreto, ma rinvierà direttamente all'articolo 104 capoverso 1 CO.
Art. 104 P-CO Il capoverso 1 prevede unicamente che il debitore in mora debba pagare un interesse moratorio. Come le altre disposizioni del diritto contrattuale, questa norma ha un carattere dispositivo: mediante contratto, le parti possono abolire l'obbligo di pagare interessi moratori. Non è necessario menzionare tutto ciò in modo esplicito nella legge.
Il capoverso 2 disciplina l'interesse moratorio legale. Spetta al Consiglio federale fissarlo ogni anno in un'ordinanza. Nel fare ciò dovrà applicare il metodo di calcolo previsto nella legge, cosicché non disporrà di alcun margine di manovra: l'interesse corrisponde al SARON composto a tre mesi, maggiorato di due punti percentuali; il tasso così calcolato è arrotondato per difetto o per eccesso alla cifra intera più vicina.
La disposizione, sicuramente più complicata rispetto a quella prevista dal diritto vigente, rimarrà comprensibile e applicabile per i non addetti ai lavori, poiché vigerà un solo tasso d'interesse per ogni anno civile.
Per evitare che il tasso determinante finisca per essere troppo basso o addirittura negativo, la legge fissa un tasso d'interesse minimo del 2 per cento; se così non fosse un
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Kuster, op. cit., pag. 278 Weber, op. cit., pag. 790
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debitore in mora non avrebbe alcun interesse ad adempiere alle proprie obbligazioni entro i termini qualora il SARON fosse negativo.
L'interesse moratorio legale non potrà peraltro superare il 15 per cento l'anno, per analogia con l'articolo 14 LCC47. Questo limite varrà unicamente per il Consiglio federale nel momento in cui dovrà fissare il tasso annuale. Le parti potranno convenire un interesse superiore, dato il carattere dispositivo dell'articolo 104 P-CO, sempre che le disposizioni imperative della legge siano rispettate (p. es. l'art. 14 LCC o gli art. 21 e 163 cpv. 3 CO).
Il capoverso 3 contiene il principio, attualmente contemplato al capoverso 1, secondo cui l'interesse moratorio legale deve essere pagato quand'anche gli interessi convenzionali fossero pattuiti in misura minore. Esso riprende anche il disciplinamento previsto dall'attuale capoverso 2 per i casi in cui il contratto stipuli un interesse superiore.
Ci si deve attendere che questa disposizione sia applicata più sovente dopo che l'interesse moratorio sarà stato diminuito.
L'attuale capoverso 3 viene così stralciato senza essere sostituito (cfr. al riguardo il n. 3.8).
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Diritto transitorio
Per quanto riguarda il diritto transitorio si applica l'articolo 1 del titolo finale del Codice civile (CC)48. Ne consegue che un debitore in mora sarà tenuto a pagare l'interesse moratorio previsto dal diritto anteriore (art. 104 CO) per tutto il periodo che precede l'entrata in vigore della modifica proposta. Il nuovo interesse moratorio (art.
104 P-CO) sarà applicato al periodo successivo a tale data, anche se la mora è iniziata ancora mentre vigeva il diritto anteriore.
A partire da questa data, il tasso applicabile sarà quello in vigore durante il periodo in cui il debitore è in mora. Nel caso dell'interesse variabile, è possibile che per la stessa pretesa scaduta si applichino più tassi a causa dell'adeguamento annuale del tasso da parte del Consiglio federale.
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Ripercussioni
6.1
Ripercussioni per la Confederazione
Dato che le sue condizioni generali rinviano al CO, la Confederazione dovrà pagare il nuovo interesse moratorio se è in mora per il pagamento di beni o servizi acquistati da terzi. I costi per la Confederazione dipenderanno quindi dalla situazione del mercato nel caso specifico.
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RS 221.214.1 RS 210
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6.2
Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni
La modifica dell'interesse moratorio concerne i Cantoni e i Comuni nella misura in cui la loro legislazione e le loro condizioni generali rinviano al CO. Essi potranno comunque adeguare le loro basi giuridiche o le loro condizioni generali per applicare norme derogatorie per il loro settore di attività.
6.3
Ripercussioni sull'economia
Considerati i tassi di mercato vigenti, il disciplinamento proposto sanziona in modo meno severo i debitori in mora, mentre i creditori otterranno un risarcimento inferiore in caso di mora.
Poiché ci si deve attendere che il nuovo tasso d'interesse sia spesso inferiore ai tassi d'interesse di mercato applicabili ai prestiti non garantiti, i debitori potrebbero essere incitati a non pagare per tempo le loro fatture, il che potrebbe portare a un deterioramento generale dei tempi di pagamento. Di conseguenza potrebbero esserci ripercussioni negative impossibili da quantificare per i creditori che si trovano in questa situazione ed eventualmente anche per tutta l'economia.
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