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Rapport du

Département fédéral de l'Industrie au Conseil fédéral sur la portée financière des projets d'assurance.

(Du 26 avril 1898.)

Monsieur le président et messieurs, Le 6 courant, le Conseil fédéral a pris la décision suivante : « Le Département de l'Industrie est invité à présenter au Conseil fédéral un rapport sur la portée financière qu'aurait l'acceptation de la décision du Conseil national et des propositions de la commission du Conseil des Etats sur l'assurance contre les maladies et les accidents. » C'est pour satisfaire à cette invitation que nous avons l'honneur de vous présenter le rapport que voici.

Nous croyons devoir borner notre examen aux conséquences financières que la mesure dont il s'agit aurait pour la Confédération.

Il faut remarquer d'abord qu'à la seule exception de la disposition de l'article 178 a, assurance-maladies, concernant la franchise de port pour les caisses de malades inscrites, mesure dont nous ne sommes pas à même de calculer la portée financière, d'ailleurs peu considérable, et dont nous ne tiendrons pas compte dans le présent rapport, à cette seule exception, Feuille fédérale suisse. Année L. Vol. III.

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disons-nous, les propositions de la commission du Conseil des Etats n'obligent la Confédération à aucune contribution nouvelle.

En revanche, à divers endroits, cette commission a créé la faculté d'aller plus loin que ne l'a décidé le Conseil national.

A cet égard, nous renvoyons au nouvel article 68 a de l'assurance-maladies et à l'article 33 Ms, également nouveau, de l'assurance-accidents, ainsi qu'à la motion, acceptée par la commission, relative à l'assurance contre les maladies professionnelles (assurance-accidents, page 44).

En ce qui concerne les subsides de la Confédération à, l'assurance contre les maladies et les accidents, subsides décidés par le Conseil national et acceptés par la commission du Conseil des Etats, nous avons déjà exprimé notre manière de voir dans une publication du 5 février 1898 à l'adresse de cette commission. Nous pouvons donc nous y référer et la joignons au présent rapport.

Distinguons entre les subsides fédéraux aux assurés obligés et ceux aux assurés volontaires. La raison de cette distinction c'est que, dès l'instant où la loi sera pleinement appliquée, l'assurance obligatoire exigera de la Confédération une subvention entière ou presque entière, tandis que Vasstirance volontaire se tiendra, au début, dans des limites assez modestes et ne créera que peu à peu, pour la Confédération, l'obligation de prestations considérables qui augmenteront beaucoup avec les années. Aussi le message du Conseil fédéral du 21 janvier 1896 et toutes les autres publications officielles sur le sujet se fondent-ils, en ce qui concerne l'assurance volontaire, sur l'état des choses qui existera probablement après un développement de quelques années ; mettons cinq à dix ans.

Sur la base des décisions du Conseil national et des propositions de la commission du Conseil des Etats, voici, d'après le tableau ci-annexé du département, quels seraient les montants que les lois sur l'assurance obligeraient la Confédération à payer et qu'il faudrait ainsi prévoir chaque année.

  1. Pour l'assurance obligatoire (avec 600,000 assurés représentant une somme totale de salaire de 436 '/g millions de francs, voir page 13 de l'annexe), fr. 5,164,000 2 . Pour l'assurance volontaire.

. . . » 2,081,000 Ensemble (pour un million d'assurés, voir page 13 de l'annexe) .

.

.

. fr. 7,245,000

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C'est donc l'assurance obligatoire qui exige le subside principal, soit 5,200,000 francs en chiffre rond.

Quant au subside à i'assurance volontaire évalué à plus de 2,000,000 de francs, il est probable que, dans les premiers temps, il dépassera un peu, comme nous l'avons remarqué plus haut, les exigences réelles, lesquelles sont étroitement liées au développement de l'institution nationale de l'assurance que créeront les nouvelles lois.

Pour assurer à cette oeuvre une subvention suffisante pendant quelques années, on sera forcé de prévoir une charge annuelle de 7 l/t millions de francs. Si, d'ici au jour où la loi entrera pleinement en vigueur, le fonds actuel d'assurance ne peut être considérablement augmenté, il ne faudrait pas dès les premiers temps le mettre trop fortement à contribution, mais plutôt s'efforcer de l'accroître. Les raisons qui ont engagé à créer ce fonds subsistent (voir message supplémentaire du Conseil fédéral du 13 avril 1897, F. féd. de 1897, II. 895). En outre, il faut songer aux subsides fédéraux, que les projets actuels d'assurance ne prescrivent pas directement, mais qu'ils rendent probables. Nous renvoyons notamment aux dispositions de l'article 79 bis rapprochées de l'article 68 a de l'assurance-maladies, article proposé par la commission du Conseil des Etats (voir page 6 ci-après). Il faut songer enfin que l'assurance contre les maladies professionnelles ne pourra s'établir sans que la Confédération fasse de nouveaux sacrifices.

Après ces indications générales, nous nous permettrons, en ce qui concerne la portée financière, pour la Confédération, de l'assurance contre les maladies et les accidents, d'ajouter quelques mots sur les modifications que le Conseil national a apportées aux propositions de sa commission et auxquelles la commission du Conseil des Etats a donné son adhésion.

Après de nombreuses restrictions, la commission du Conseil national avait réduit les contributions annuelles de la Confédération aux montants suivants.

Montant probable des prestations fédérales sur la base des propositions de la commission du Conseil national.

  1. Pour l'assurance obligatoire (600,000 assurés, voir page 7 de l'annexe) .

.

. fr. 4,240,000 2. Pour l'assurance volontaire .

.

. » 1,094,000 Ensemble (pour un million d'assurés, voir page 7 de l'annexe) fr. 5,334,000

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Dans son message supplémentaire du 13 avril 1897, le Conseil fédéral arrivait aussi au montant de 5,3 à 5,4 millions de francs.

Toutefois, le Conseil national crut devoir introduire de nouveu le denier fédéral (article 68 de Fassnrance-maladies), ce qui impose à la Confédération une nouvelle charge annuelle de 624,000 francs pour 600,000 assurés obligés et de 1,040,000 francs pour un million d'assurés (voir pages 5 et 4 de l'annexe).

On a obligé ensuite la Confédération à octroyer des subsides pour le surcroît de dépenses résultant des soins médicaux à donner dans des lieux reculés de la montagne. Il est non seulement probable mais parfaitement certain que cette disposition aura, pour la Confédération, d'importantes conséquences financières. C'est, en effet, dans les montagnes que l'assurance-maladies et accidents rencontrera des difficultés particulières. Il y a un grand nombre de vallées longues de plusieurs lieues ou même des districts entiers qui n'ont point de médecin. S'il y en avait, les distances sont si considérables et les chemins si difficiles que le prix des visites médicales serait toujours extrêmement élevé. On en peut dire autant des frais de transport et de voyage pour les malades. Ce qui fait défaut dans les contrées de montagne ce sont les installations nécessaires au traitement médical, savoir les hôpitaux et les infirmeries. L'assurance-maladies et accidents réalisera ici d'importantes améliorations,bis surtout si la Confédération, comme le prescrit l'article 52 de l'assurance-maladies, est obligée de prêter son concours. A bien des égards aussi, les circonstances seront telles qu'elles bis porteront évidemment à interpréter largement l'article 52 de l'assurancemaladies. Au bout de quelques années, cet article imposera à la Confédération une charge, que nous évaluons à 300,OuO francs pour l'assurance obligatoire et à 200,000 francs pour l'assurance volontaire (voir page 5 de l'annexe). Dans les premières années, il est vrai, ce montant ne sera pas encore atteint.

Le Conseil national a considérablement augmenté encore les contributions fédérales en introduisant l'assurance volontaire contre les accidents (article 20 bis assurance-maladies). La Confédération, en effet, doit supporter ici aussi 20 °/o (le ^a prime (article 8 de l'assurance-accidents) et les frais d'administration (article 7 de l'assurance-accidents). En ne supposant qu'un développement modéré de l'assurance, nous avons évalué cette quote-part de la prime à un sixième de la subvention fédérale

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à la prime pour l'assurance-accidents obligatoire, soit à 271,000 francs, et l'augmentation des frais d'administration à 100,000 francs (voir page 6 de l'annexe). En Autriche, où l'on a introduit une disposition analogue à celle de l'article 20 bis, cette disposition, jusqu'ici du moins, n'a pas eu de grandes conséquences. Mais nous ne pouvons nous fonder sur cette expérience, les conditions en Suisse étant très-différentes par le fait justement que la Confédération paie une contribution à la prime. De même, en ce qui concerne l'assurance-accidents volontaire, le montant de 100,000 francs pour frais d'administration est modeste, car l'organisation et l'exploitation de l'assurance-accidents volontaire entraîneront un surcroît considérable de travail, et il faut remarquer notamment que la section des dommages et par conséquent les indemnités à payer aux caisses de malades (article 9 de l'assurance-accidents) augmenteront d'une manière presque proportionnelle au développement de l'assurance.

Si, conformément à ce qui précède, nous additionnons les augmentations considérables décidées par le Conseil national, nous arrivons au résultat suivant.

Augmentation Pins ta subvention par rapport ani de la Confédération propositions d'après ies de la commission propositions oe la du Conseil national, commission dn Conseil nation?].

Knsemble.

  1. Pour l'assurance obligatoire (600,000 assurés) . 924,000 4,240,000 5,164,000 '2. Pour l'assurance volontaire (1 million d'assurés) 987,000 1,094,000 2,081,000 1,911,000

5,334,000 7,245,000 comme ci-dessus.

Le Conseil national a ainsi augmenté les contributions de la Confédération aux assurances obligatoire et volontaire de presque un million de francs pour chacune, et il est ainsi arrivé à peu près aux montants déjà prévus par le Conseil fédéral.

La commission du Conseil des Etats, comme on l'a fait remarquer, n'est pas restée en arrière des décisions du Conseil national; elle a proposé à l'Assemblée fédérale le denier fédéral (article 68 a, assurance-maladies) et l'augmentation des pensions pour invalides (article 33 bis, assurance-accidents). Si ces dispositions étaient appliquées, elles entraîneraient pour la Confédération un surcroît de dépenses : la première d'environ 700,000 francs, la seconde de plus de 200,000 francs.

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Avant de conclure, on nous permettra de renvoyer à quelques points de moindre importance.

  1. Pour toutes les enquêtes, on était et l'on est encore réduit à prendre pour base le dernier recensement, qui date de 18:8. Pour tenir compte de cette circonstance, on a dû dans les tableaux dépasser un peu les chiffres stricts afin de créer par là une compensation. Nous avons vu plus haut (page 3) que le montant principal de la subvention fédérale échoit à la population qui dépend d'employeurs. Aussi faisons-nous remarquer que ce n'est pas seulement de l'augmentation de la population totale qu'il faut tenir compte, mais encore de l'augmentation de la population dépendante et qui par conséquent est tenue de s'assurer.
  2. Dans le cas où la subvention fédérale ne serait pas couverte par les recettes courantes, on songera peut-être en première ligne à mettre à contribution le fonds d'assurances déjà en formation. Pour trouver le temps d'ouvrir une nouvelle source de revenus, il y a encore un moyen dont nous devons faire mention.

La subvention fédérale à la prime d'assurance-accidents, subvention qui, d'après les décisions du Conseil national, oscillera probablement entre 1 Va et deux millions de francs, pourra être placée à intérêts par l'office de l'assurance-accidents avec une partie des autres primes et employée ultérieurement comme capital de couverture, attendu que pendant un certain nombre d'années l'office couvrira et au delà ses dépenses courantes avec les recettes provenant d'autre part que de la Confédération. Au lieu de payer comptant à l'établissement d'assurance la totalité de la subvention, la Confédération, pendant un certain nombre d'années, pourrait lui délivrer des titres de créance portant intérêt. Suivant l'article 73 de l'assurance-accidents, le Conseil fédéral peut parfaitement recourir à ce moyen, en soumettant à l'Assemblée fédérale les décisions y relatives. Une fois ouverte la source de revenus, les titres de créance délivrés à l'établissement d'assurance pourraient être amortis. A mesure que le peuple appréciera mieux l'appui prêté aux assurances par la Confédération, il sera aussi plus disposé à concourir à l'ouverture d'une nouvelle source de revenus.

Nous ne faisons que mentionner ici, sans le recommander directement, le système qui consiste à ajourner le paiement comptant d'une partie des prestations de l'Etat. Si dès le début on dispose des fonds nécessaires, il vaudra mieux payer comp-

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tant. Pourtant le système en question est pratiqué, sur une plus large échelle encore, par l'Empire allemand, qui s'est engagé à effectuer dans l'avenir à l'assurance publique de l'Etat (contre l'invalidité et la vieillesse) des versements considérables, qui iront en augmentant durant toute une génération.

3. Comme l'assurance-maladies a été laissée en gros aux cantons et que l'assurance-accidents se fonde sur l'assurancemaladies, les cantons doivent prendre d'abord leurs dispositions dans un délai déterminé, passé lequel le Conseil fédéral aviserait aux mesures nécessaires (article 198 de l'assurance-maladies). L'époque de la pleine mise en vigueur doit encore être fixée à l'article 197 de l'assurance-maladies. A partir de ce moment, les caisses libres pour malades obtiendront encore un délai d'une année pour se réorganiser (article 203 de l'assurance-maladies). Ainsi donc, même dans le cas le plus favorable, il s'écoulera beaucoup de temps avant que les prestations financières que doit fournir la Confédération soient réellement exigées, et, en ce qui concerne la réunion des capitaux, il n'est pas indifférent d'augmenter ou non d'ici là le fonds d'assurance.

4. Les frais de premier établissement et ceux occasionnés par le rachat des polices d'assurance existantes tombent aussi à l'époque du début. Ces frais ne se reproduiront pas. Nous devons les mentionner ici pour mémoire et renvoyer d'ailleurs au message du 21 janvier 1896 (F. féd. de 1896, I. 127), où le Conseil fédéral a traité minutieusement cette question.

Si nous récapitulons les contributions probables de la Confédération chaque année, en séparant les subsides à l'assurance-maladies de ceux à l'assurance-accidents, nous obtenons les chiffres suivants.

456 Montant probable des contributions fédérales sur la base des décisions du Conseil national et des propositions de la commission da Conseil des Etats.

1.

B

A Assurancemaladies.

Assuranceaccidents.

2.

3

A + B Assurancemaladies et accidents.

Fr.

Fr.

Fr.

Montant principal : pour l'assurance obligatoire (600,000 assurés avec un salaire total évalué à 436 '/a millions de francs).

2,540,000

2,624,000

5,164,000

Montant augmentant progressivement pour l'assurance volontaire : somme probable après un certain temps de développement(100,000 assurés contre la maladie efciles accidents et 300,000 seulement contre la maladie)

1,710,000

371,000

2,081,000

Ensemble par année (pour 1 million d'assurés)

4,250,090

2,995,000

7,245,000

Montant annuel par année : 7 millions de francs en chiffre rond, comme ci-devant.

Berne, le 26 avril 1898.

Le chef du Département fédéral de l'Industrie: DEUCHER.

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Rapport du Département fédéral de l'Industrie au Conseil fédéral sur la portée financière des projets d'assurance. (Du 26 avril 1898.)

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19.06.1898

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