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Nationale Strategie zum Schutz kritischer Infrastrukturen Ganzheitlicher Ansatz zur Sicherstellung der Verfügbarkeit von essenziellen Gütern und Dienstleistungen vom 16. Juni 2023
2023-1844
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Inhaltsverzeichnis 1
Einleitung
3
2
Umfeld 2.1 Kontext der SKI-Strategie 2.2 Nahtstellen mit weiteren Arbeiten 2.2.1 Nationale Cyberstrategie 2.2.2 Wirtschaftliche Landesversorgung 2.2.3 Risikopolitik des Bundes
4 4 5 5 5 5
3
Geltungsbereich
6
4
Grundsätze 4.1 Ganzheitliches Vorgehen 4.2 Verhältnismässigkeit 4.3 Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten 4.4 Öffentlich-private Zusammenarbeit
8 8 10 10 10
5
Vision und Ziele der nationalen SKI-Strategie 5.1 Vision 5.2 Strategische Ziele 5.3 Operationalisierte Ziele
10 10 11 11
6
Massnahmen der nationalen SKI-Strategie 6.1 Verbesserung der Resilienz in den kritischen Sektoren 6.2 Verbesserung der Resilienz im sektorübergreifenden Bereich 6.2.1 Handlungsfeld Analyse 6.2.2 Handlungsfeld Beurteilung 6.2.3 Handlungsfeld (Schutz-)Massnahmen 6.2.4 Handlungsfeld Umsetzung und Überprüfung
13 14 15 16 18 19 22
7
Umsetzung der nationalen SKI-Strategie 7.1 Strukturen und Zuständigkeiten 7.2 Zeitplan und Kontrolle 7.3 Revision der SKI-Strategie
23 23 24 24
Anhänge: 1 Beschreibung der Teilsektoren und Zuständigkeiten für die Verbesserung der Resilienz in den kritischen Sektoren (Massnahme 1) 2 Übersicht über Massnahmen, Zuständigkeiten und Nahtstellen 3 Abkürzungsverzeichnis
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Nationale Strategie zum Schutz kritischer Infrastrukturen: Ganzheitlicher Ansatz zur Sicherstellung der Verfügbarkeit von essenziellen Gütern und Dienstleistungen 1
Einleitung
Als kritische Infrastrukturen werden Prozesse, Systeme und Einrichtungen bezeichnet, die für das Funktionieren der Wirtschaft beziehungsweise für die Lebensgrundlagen der Bevölkerung essenziell sind. Dazu zählen die Stromversorgung, die Blaulichtorganisationen oder die Telekommunikation. Schwerwiegende Störungen oder Ausfälle wie ein langanhaltender Stromausfall oder ein Ausfall der Verkehrs- und Logistiksysteme führen zu gravierenden volkswirtschaftlichen Schäden und einer massiven Beeinträchtigung des Alltagslebens der Bevölkerung. Der Schutz kritischer Infrastrukturen (SKI) hat deshalb zum Ziel, die Resilienz der Schweiz im Hinblick auf schwerwiegende Ausfälle und Störungen dieser Dienstleistungs- und Versorgungssysteme zu verbessern. Die Resilienz bezieht sich auf die Fähigkeit eines Systems, einer Organisation oder einer Gesellschaft, intern oder extern verursachten Störungen zu widerstehen (Widerstandsfähigkeit) und die Funktionsfähigkeit möglichst zu erhalten (Anpassungsfähigkeit) respektive möglichst schnell und vollständig wiederzuerlangen (Regenerationsfähigkeit). Objekte und Objektschutzmassnahmen sind dabei nur ein Teil eines ganzheitlichen Vorgehens. Ebenso wichtig sind Massnahmen zur Verbesserung der Versorgungssicherheit, der Systemstabilität oder zur Vorbereitung auf die Bewältigung von Ausfällen. Beim SKI handelt es sich dementsprechend um eine Querschnittsaufgabe mit Nahtstellen zu zahlreichen anderen Politik- und Aufgabenbereichen wie etwa der Energiepolitik, der Verkehrspolitik, der Sicherheitspolitik oder der Raumplanung. Die nationale SKI-Strategie soll die Koordination zwischen den verschiedenen Vorhaben und Bereichen sowie den jeweils zuständigen Akteuren (Behörden auf den Ebenen Bund, Kantone und Gemeinden, Betreiberinnen, Einsatzorganisationen usw.) verbessern und ein abgestimmtes Vorgehen gewährleisten.
Beim vorliegenden Dokument handelt es sich um die dritte nationale SKI-Strategie.
Die erste hat der Bundesrat 20121 verabschiedet, die zweite 20172. Die vorliegende Strategie hat das Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS) in Zusammenarbeit mit den zuständigen Bundesstellen, den Kantonen und den Betreiberinnen nationaler kritischer Infrastrukturen erarbeitet.
Die Strategie definiert Massnahmen, die primär von den Organisationseinheiten der Bundesverwaltung umzusetzen
sind. Die Verantwortung liegt dabei vor allem bei den sektorspezifischen Aufsichts- und Regulierungsbehörden, die gefordert sind, die Rahmenbedingungen im Hinblick auf die Resilienz der kritischen Infrastrukturen in ihrem Zuständigkeitsbereich zu überprüfen und nötigenfalls Massnahmen zu deren Verbesserung zu treffen. Verschiedene Massnahmen betreffen auch die Kantone unmittelbar.
Sie führen SKI-Arbeiten im Rahmen ihrer Kompetenzen und Aufgaben sowie ent1 2
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sprechend ihren Möglichkeiten und Bedürfnissen durch. Ebenfalls unmittelbar von der nationalen SKI-Strategie betroffen sind die Betreiberinnen kritischer Infrastrukturen. Ihre Mitarbeit bei der Erreichung der Ziele ist unerlässlich. Die meisten Betreiberinnen unternehmen bereits heute grosse Anstrengungen, um Ausfälle und Störungen zu verhindern. Ihre Eigeninitiative zur Verbesserung ihrer Resilienz sowie ihre Bereitschaft zur Zusammenarbeit mit den staatlichen Stellen und den übrigen Betreiberinnen sind von zentraler Wichtigkeit für die Umsetzung der Strategie.
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Umfeld
2.1
Kontext der SKI-Strategie
Die Zuständigkeiten im SKI-Bereich sind vielschichtig. Die Kompetenzen für die Festlegung von Vorgaben in Bezug auf die Resilienz der kritischen Infrastrukturen liegen je nach Sektor auf der Ebene Bund (z. B. Energieversorgung), der Ebene Kanton (z. B. medizinische Versorgung) oder gar auf kommunaler Ebene (z. B. Wasserversorgung). Dementsprechend kommen in der Regel unterschiedliche methodische Ansätze zur Bewertung der Risiken und Festlegung eines angemessenen Masses an Versorgungssicherheit bzw. Resilienz zur Anwendung. Auch sind Themen zur Verbesserung der Resilienz im jeweiligen Politikbereich oft von untergeordneter Wichtigkeit und es fehlt eine explizite und umfassende Berücksichtigung der Thematik.
Kritische Infrastrukturen spielen auch bei der Vermeidung bzw. Bewältigung von Katastrophen und Notlagen eine wichtige Rolle. Je nach Ereignis (z. B. Cyber-Angriff oder terroristische Bedrohung) sind dabei unterschiedliche Akteure (Nachrichtendienst, Blaulichtorganisationen, Armee usw.) beteiligt. Die nationale SKI-Strategie soll deshalb vor allem die sektor-, gefahren- und massnahmenübergreifende Koordination und das abgestimmte Vorgehen in den einzelnen Aufgabenbereichen verbessern. Mit den beiden ersten nationalen SKI-Strategien konnten in verschiedenen Bereichen wesentliche Fortschritte erzielt werden. So wurden für die meisten der kritischen Sektoren Risiko- und Verwundbarkeitsanalysen erstellt und gestützt darauf Massnahmen zur Verbesserung der Resilienz erarbeitet und umgesetzt beispielsweise die Ausrüstung von systemrelevanten Betreiberinnen mit ausfallsicheren Kommunikationssystemen oder die Erarbeitung von branchenspezifischen Sicherheitsstandards. Auch haben sich das SKI-Inventar als wichtige Planungs- und Entscheidungsgrundlage bei der Bewältigung von Katastrophen und Notlagen und die Plattformen zur Verbesserung der sektorübergreifenden Zusammenarbeit etabliert.
Die Gewährleistung eines abgestimmten Vorgehens zur Verbesserung der Resilienz stellt aber eine Daueraufgabe dar, die mit der vorliegenden SKI-Strategie weitergeführt werden soll.
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2.2
Nahtstellen mit weiteren Arbeiten
Der SKI weist Nahtstellen mit zahlreichen Aufgabenbereichen auf. Die Wichtigsten werden nachfolgend kurz beschrieben.
2.2.1
Nationale Cyberstrategie
Der Schutz der kritischen Infrastrukturen vor Cyberrisiken stellt einen wesentlichen Bestandteil der nationalen Cyberstrategie (NCS) dar. Im Vordergrund stehen dabei die Schaffung von ausreichenden Fähigkeiten zur Analyse der Bedrohungen und zur Unterstützung der Betreiberinnen bei der Ereignisbewältigung. Die NCS und die SKIStrategie sind eng aufeinander abgestimmt. Massnahmen wie die Überprüfung und Verbesserung der Resilienz der kritischen Infrastrukturen insbesondere in Zusammenhang mit Cyber-Risiken folgen dem gleichen Zweck.
2.2.2
Wirtschaftliche Landesversorgung
Der Bund stellt die Versorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen in schweren Mangellagen sicher, denen die Wirtschaft nicht selbst zu begegnen vermag. Der Bundesrat hat mit der Vorbereitung die wirtschaftliche Landesversorgung (WL) betraut. Bei einer schweren Mangellage greift der Staat gezielt in das Marktgeschehen ein, um Engpässe zu schliessen (u. a. Freigabe von Pflichtlagern oder Bewirtschaftung lebenswichtiger Güter und Dienstleistungen). Die Vorbereitung und der Vollzug der Massnahmen erfolgen in enger Zusammenarbeit mit der Wirtschaft, den Kantonen und weiteren Akteuren. Die WL deckt rund die Hälfte der kritischen Sektoren und Teilsektoren der nationalen SKI-Strategie ab und trägt damit massgeblich zur Erreichung der Ziele der SKI-Strategie bei. Die zusätzlichen Aktivitäten im Rahmen des SKI fokussieren auf thematische Aspekte, die nicht von der WL behandelt werden, so etwa die Führung eines Inventars von kritischen InfrastrukturObjekten. Weiter orientiert sich die WL vor allem an landesweiten, schweren Mangellagen. Die SKI-Strategie umfasst indessen auch kürzere Störungen sowie regionale Ausfälle, die nicht die gesamte Schweiz betreffen.
2.2.3
Risikopolitik des Bundes
Das strukturierte strategische Risikomanagement wurde beim Bund ab 2005 eingeführt. Das Risikomanagement Bund (RM Bund) fokussiert auf mögliche Ereignisse und Entwicklungen, die wesentliche negative finanzielle und nichtfinanzielle Auswirkungen auf die Zielerreichung und die Aufgabenerfüllung der zentralen Bundesverwaltung haben. Dabei wird der sachliche Geltungsbereich grundsätzlich anhand der Zuständigkeiten des Bundes gemäss geltendem Recht abgegrenzt. Relevante Bezugspunkte bestehen zu den Aufgaben der Fach-, Aufsichts- und Regulierungsbehörden des Bundes in kritischen Sektoren (z. B. Strommarkt, Finanzmärkte, Gesundheit, Verkehr oder auch Kommunikation, namentlich auch im Kontext der Europapolitik [z. .
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Verhandlungen zu einem möglichen Stromabkommen]) oder zur Eignerpolitik des Bundes). Der wesentliche Unterschied zwischen dem RM Bund und dem SKI liegt darin, dass beim SKI die Risiken über die gesetzlichen Bundeskompetenzen hinaus betrachtet werden und die gesellschaftlichen und volkswirtschaftlichen Schäden von Ausfällen und Störungen insgesamt im Fokus stehen unabhängig von der gesetzlichen Zuständigkeit bzw. Verantwortung. Im Rahmen der Umsetzung der verschiedenen Massnahmen der nationalen SKI-Strategie wird jeweils überprüft, welche Aspekte bereits im Rahmen des RM Bund abgedeckt sind und welcher zusätzliche Handlungsbedarf noch besteht.
3
Geltungsbereich
Der Geltungsbereich der nationalen SKI-Strategie wird durch die Definition des Begriffs «kritische Infrastrukturen» (vgl. Ziff. 1) und die Festlegung kritischer Sektoren und Teilsektoren (Branchen) abgegrenzt.
Das Spektrum der kritischen Infrastrukturen umfasst folgende Bereiche:
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Abbildung 1 Kritische Infrastrukturen: Sektoren und Teilsektoren (Branchen)
Die aus SKI-Perspektive besonders relevanten Leistungen werden in Anhang 1 präzisiert.
Die kritischen Teilsektoren respektive Branchen werden als Dienstleistungs- und Versorgungssysteme verstanden, die jeweils den gesamten Versorgungsprozess abdecken (also vom Import u.a. von Vorleistungen, zur Produktion bzw. Herstellung der Güter und Dienstleistungen bis zum Verbrauch) und sämtliche Bereiche umfassen, die für das Funktionieren der Dienstleistungs- und Versorgungssysteme relevant sind. Somit beschränken sich die kritischen Infrastrukturen nicht auf Objekte, die im SKI-Inventar 7 / 30
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aufgeführt sind. Vielmehr gelten grundsätzlich sämtliche Elemente (Betreiberfirmen, IT-Systeme, Anlagen, Bauten usw.) als Teil der kritischen Infrastrukturen, die Leistungen in einem der 27 Teilsektoren gemäss Tabelle 1 erbringen unabhängig von ihrer Kritikalität. Die Kritikalität ist ein relatives Mass für die Bedeutung, die ein Ausfall der kritischen Infrastrukturen für die Bevölkerung und deren Lebensgrundlagen hat. Sie ist erstens abhängig von der jeweiligen Betrachtungsebene: So gibt es kritische Infrastrukturen, die aus nationaler oder gar internationaler Perspektive von wichtiger Bedeutung sind (z. B. zentrale Steuerungssysteme im Strom-Übertragungsnetz).
Andere wiederum weisen für die Versorgung auf lokaler oder kommunaler Ebene eine grosse Kritikalität auf (z. B. eine Trafo-Station im Strom-Verteilnetz). Zweitens ist die Kritikalität ebenfalls abhängig vom konkreten Ereignis und vom Systemzustand in einer Pandemie sind beispielsweise teils andere Produkte und Dienstleistungen kritisch als bei einem grossflächigen Stromausfall.
4
Grundsätze
4.1
Ganzheitliches Vorgehen
Der SKI orientiert sich an einem ganzheitlichen Vorgehen. Dies bedeutet einerseits, dass alle relevanten Verwundbarkeiten und Gefährdungen bzw. Bedrohungen, die zu Ausfällen und Störungen führen können, berücksichtigt werden.3 Andererseits sind sämtliche Massnahmen, die zur Verbesserung der Resilienz beitragen, einzubeziehen.
Verwundbarkeiten ergeben sich aus der Tatsache, dass kritische Infrastrukturen auf die Verfügbarkeit von Ressourcen und (Vor-)Leistungen wie Energie, Logistik oder Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) angewiesen sind. Folgende Ressourcenbereiche können unterschieden werden:
Arbeitskräfte: Personen, die für das Funktionieren der kritischen Infrastrukturen von grundlegender Bedeutung sind, beispielsweise Spezialistinnen und Spezialisten oder Betriebspersonal;
Werkstoffe und Betriebsmittel: Rohstoffe, Energieträger (Treib- und Brennstoff) sowie Halb- und Fertigfabrikate;
Dienstleistungen: funktionsrelevante Dienstleistungen aus dem In- und Ausland wie Logistik, IKT (z. B. Steuerungs- und Kontrollsysteme, Navigationsdienste oder Cloud-Services) und Energieversorgung.
Vielfach bestehen bei diesen Ressourcen Abhängigkeiten von globalen Lieferketten (supply chain). In verschiedenen Sektoren besteht zudem die Tendenz, wichtige Geschäftsprozesse auszulagern (Outsourcing).
Dort, wo ein Ausfall oder eine Störung solcher Ressourcen das Funktionieren der kritischen Infrastruktur gravierend beeinträchtigt, existieren relevante Verwundbarkeiten. Diese sollen gestützt auf eine Risikoanalyse vertieft untersucht und möglichst be3
Vgl. für Begriffserläuterungen in Zusammenhang mit Risiken, Verwundbarkeiten usw.
das Glossar der Risikobegriffe des BABS, 2013, abrufbar unter www.babs.admin.ch > Weitere Aufgabenfelder > Gefährdungen und Risiken.
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hoben werden. Die Risikoanalyse soll dabei ein ganzheitliches Spektrum an Gefährdungen und Bedrohungen abdecken. Dieses umfasst insbesondere folgende Bereiche:
Naturgefahren: Gravierende Störungen können beispielsweise durch Hochwasser, Stürme, Lawinen oder Erdbeben verursacht werden.
technische Gefahren: Zu den technischen Gefahren zählen beispielsweise ein Stromausfall, fehlerhafte IT-Systeme oder eine mangelhafte Netztopologie.
gesellschaftliche Gefahren und Bedrohungen: Im Zusammenhang mit dem SKI sind beispielsweise Sabotageakte, Terrorismus, Cyberangriffe oder eine Pandemie relevant.
Für die Bestimmung der Risiken massgebend sind jeweils die Eintrittswahrscheinlichkeit bzw. die Plausibilität einer Gefährdung sowie die Schäden für die Bevölkerung und deren Lebensgrundlagen, die sich aus der Störung oder Zerstörung der kritischen Infrastrukturen ergeben.
Beim Schutz von kritischen Infrastrukturen sind sämtliche Massnahmen zu berücksichtigen, die dazu beitragen, Ausfälle zu verhindern oder die Ausfallzeit zu reduzieren. Dazu zählen präventive, vorsorgliche und einsatzbezogene Massnahmen zur Verhinderung von Ausfällen oder solche zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit bzw. Betriebskontinuität im Ereignisfall (beispielsweise durch die Definition von Ersatz- oder Alternativprozessen oder ein Verzicht auf die Auslagerung kritischer Geschäftsprozesse). Wichtig sind auch Massnahmen zur Reduktion des Schadensausmasses im Ereignisfall wie etwa die Verbesserung der Vorsorge in der Bevölkerung und der Wirtschaft (so tragen z. B. der Notvorrat bei der Bevölkerung oder Notstromaggregate bei Unternehmen massgeblich dazu bei, die Schäden bei Ausfällen der Stromversorgung zu reduzieren). Zu prüfende Massnahmen können folgende Bereiche umfassen:
baulich-technische Massnahmen: z. B. Härtung von Gebäuden, Installation von Notstromanlagen, Segregation von IT-Systemen;
organisatorisch-administrative Massnahmen: z. B. Einführen von Zutrittskontrollen, Bestimmung von Ausweicharbeitsplätzen, Schutz durch externe Sicherheitsorganisationen, Wahl eines besonders sicheren Anbieters bei Beschaffungsvorhaben;
personelle Massnahmen: z. B. Einführung von Stellvertreter-Regelungen, Schulung und Sensibilisierung von Mitarbeitenden;
rechtlich-regulatorische Massnahmen: z. B. Anpassung spezialgesetzlicher Grundlagen (Gesetze, Verordnungen, Weisungen).
Über alle Massnahmenbereiche hinweg wichtig ist der Informationsschutz.
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4.2
Verhältnismässigkeit
Die Massnahmen zum Schutz von kritischen Infrastrukturen sollen ein möglichst optimales Verhältnis zwischen Massnahmenkosten und erzieltem Nutzen (Risikoreduktion) aufweisen. Explizit nicht angestrebt wird eine vollständige Reduktion sämtlicher Risiken. Dies ist technisch nicht möglich und ab einem gewissen Punkt wirtschaftlich mit unverhältnismässig grossem Aufwand und hohen Kosten verbunden. Dementsprechend muss mit Störungen und Ausfällen grundsätzlich gerechnet werden. Diese gilt es möglichst gut zu bewältigen. Es darf zudem nicht zu Markt- bzw. Wettbewerbsverzerrungen kommen. Die Kosten von Resilienz-Massnahmen sollen grundsätzlich von den Akteuren finanziert werden, die von der verbesserten Resilienz profitieren (Nutzer/-innen, Betreiberinnen usw.).
4.3
Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten
Für die Betreiberinnen ergeben sich die Vorgaben und Auflagen insbesondere aus den sektoriellen Spezialgesetzgebungen (Energie, Verkehr, Finanzen usw.). Die jeweiligen Aufsichts- und Regulierungsbehörden sind dafür zuständig, zu prüfen, ob diese eingehalten werden, angemessen sind oder angepasst werden müssen. Im Falle von Katastrophen und Notlagen sind die Kantone im Rahmen ihrer Zuständigkeiten in den Bereichen der inneren Sicherheit und des Bevölkerungsschutzes verantwortlich, die Betreiberinnen auf ihrem Kantonsgebiet unter Berücksichtigung der vorhandenen Mittel und Möglichkeiten bei der Ereignisbewältigung zu unterstützen. In Abhängigkeit von den verfügbaren Ressourcen kann anschliessend zusätzlich die Armee in Form von subsidiären Einsätzen die Behörden bei ihren Aufgaben unterstützen.
4.4
Öffentlich-private Zusammenarbeit
Der SKI verlangt eine enge Zusammenarbeit zwischen allen involvierten Akteuren (Behörden auf den Ebenen Bund, Kantone und Gemeinden sowie Betreiberinnen).
Die öffentlich-private Zusammenarbeit ist insbesondere bei der gemeinsamen Analyse und Beurteilung von Risiken und der Festlegung geeigneter Schutzmassnahmen von zentraler Bedeutung. Auch der gegenseitige Informationsaustausch stellt eine wichtige Voraussetzung für den SKI dar.
5
Vision und Ziele der nationalen SKI-Strategie
5.1
Vision
Die nationale SKI-Strategie verfolgt folgende Vision: Die Schweiz ist in Bezug auf kritische Infrastrukturen resilient, sodass grossflächige und schwerwiegende Ausfälle möglichst verhindert werden beziehungsweise im Ereignisfall das Schadensausmass möglichst gering gehalten wird.
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5.2
Strategische Ziele
Ausgehend von der Vision lassen sich folgende Teilziele ableiten:
Die kritischen Infrastrukturen sind resilient, sodass grossflächige und schwerwiegende Ausfälle möglichst verhindert werden können und die Funktionsfähigkeit im Ereignisfall möglichst rasch wiederhergestellt werden kann.
Die Behörden sind resilient und darauf vorbereitet, die Betreiberinnen bei der Ereignisbewältigung wirkungsvoll (subsidiär) zu unterstützen und auf Ausfälle von kritischen Infrastrukturen angemessen reagieren zu können.
Die Bevölkerung und die Wirtschaft sind resilient, sodass Ausfälle und Störungen von kritischen Infrastrukturen nicht zu schwerwiegenden Schäden führen.
5.3
Operationalisierte Ziele
Aus den strategischen Zielen lässt sich ableiten, dass einerseits die Resilienz der kritischen Infrastrukturen in den verschiedenen Sektoren, andererseits aber auch die Resilienz im sektorübergreifenden Bereich, der insbesondere die Behörden, die Bevölkerung und die Wirtschaft abdeckt, zu verbessern ist: 1.
Verbesserung der Resilienz in den kritischen Sektoren: Die Resilienz der kritischen Infrastrukturen soll in jedem Sektor durch die Betreiberinnen und die jeweiligen Aufsichts- und Regulierungsbehörden überprüft und nach Möglichkeit verbessert werden. Dazu sollen aufgrund von spezifischen Verwundbarkeiten und Risiken Massnahmen getroffen und umgesetzt werden, um gravierende Ausfälle und Störungen möglichst zu verhindern oder die Ausfallzeit zu reduzieren.
2.
Sektorübergreifende Verbesserung der Resilienz: Hierbei stehen die Resilienz der Behörden sowie diejenige von Bevölkerung und Wirtschaft im Vordergrund. Unter anderem geht es darum, in Zusammenarbeit mit allen beteiligten Akteuren aufeinander abgestimmte Vorkehrungen zur Verhinderung oder Bewältigung von Ausfällen zu treffen, die alle Sektoren betreffen. Die Vorbereitungen sollen unter anderem darauf abzielen, die Betreiberinnen aus den verschiedenen Sektoren möglichst effizient subsidiär bei der Ereignisbewältigung zu unterstützen.
Die Verbesserung der Resilienz in den beiden Bereichen basiert jeweils auf einem Prozess, der sich aus den folgenden fünf Schritten und den jeweils dazugehörenden Zielen zusammensetzt:
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Abbildung 2 Regelkreis zur Verbesserung der Resilienz
Analyse
Kritische Prozesse, Systeme, Objekte usw. sind identifiziert.
Verwundbarkeiten und Risiken, die zu schwerwiegenden Ausfällen führen können, sind identifiziert und analysiert.
Relevante Änderungen der Gefahren- und Bedrohungslage im Zusammenhang mit kritischen Infrastrukturen sind rechtzeitig erkannt und den relevanten Stellen kommuniziert.
Beurteilung
Abweichungen von geltenden Vorgaben sind erkannt.
Das angestrebte Sicherheitsniveau ist festgelegt.
(Schutz-)Massnahmen
Es sind Massnahmen definiert, mit denen schwerwiegende Ausfälle nach Möglichkeit verhindert bzw. Ausfälle bewältigt werden können. Es sollen nur Massnahmen verabschiedet werden, die ein möglichst optimales Mass an Resilienz erwirken (minimale Gesamtkosten, die sich zusammensetzen aus Kosten für zusätzliche Massnahmen und Kosten aus Risiken, die nach der Umsetzung der Massnahmen verbleiben).
Umsetzung
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Die Massnahmen werden effizient umgesetzt.
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Überprüfung
Die Massnahmen werden mit Hilfe von Übungen und Ausbildungen gefestigt.
Die Wirkung der getroffenen Massnahmen ist überprüft.
Da die zuvor formulierten, operationalisierten Ziele des Regelkreises sowohl in den einzelnen Sektoren als auch im sektorübergreifenden Bereich erreicht werden sollen, lassen sie sich wie folgt grafisch darstellen: Abbildung 3 Operationalisierte Ziele
6
Massnahmen der nationalen SKI-Strategie
Hier wird ausgeführt, mit welchen Massnahmen die unter Ziffer 5 beschriebenen und in Abbildung 3 dargestellten operationalisierten Ziele erreicht werden sollen. Massnahme 1 unter Ziffer 6.1 beschreibt, wie die Resilienz in den kritischen Sektoren verbessert werden soll. Die Massnahmen 2 bis 8 unter Ziffer 6.2 beschreiben die Massnahmen im sektorübergreifenden Bereich.
Dabei wird jeweils beurteilt, welcher Handlungsbedarf zur Erreichung der operationalisierten Ziele notwendig ist. Es werden Massnahmen zur Erreichung der Ziele formuliert, wobei im Anschluss jeweils skizziert wird, wie die Umsetzung der Massnahme erfolgt.
Die aufgeführten Massnahmen beschränken sich auf längerfristig ausgerichtete Kernaufgaben. Sie werden in separaten Umsetzungs- bzw. Aktionsplänen konkretisiert und nötigenfalls mit weiteren Massnahmen ergänzt, die sich an einem kürzeren Zeit13 / 30
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horizont orientieren (vgl. dazu die Ausführungen zur Umsetzung der Strategie unter Ziff. 7).
Im Kontext vom SKI sind zahlreiche bereits etablierte oder geplante Projekte, Vorhaben, Massnahmen usw. relevant. Deshalb geht es bei der Umsetzung der nationalen SKI-Strategie vielfach darum, bestehende Prozesse zu überprüfen und bei Bedarf zu ergänzen. Wo immer möglich baut die nationale SKI-Strategie auf Bestehendem auf.
6.1
Verbesserung der Resilienz in den kritischen Sektoren
Die Massnahmen in diesem Bereich haben zum Ziel, dass die einzelnen Bereiche der kritischen Infrastrukturen (Stromversorgung, Telekommunikation, Strassenverkehr usw.) ihrer jeweiligen Bedeutung entsprechend angemessen resilient sind. Sowohl seitens der Betreiberinnen als auch innerhalb der einzelnen Sektoren existieren teilweise bereits Vorkehrungen zur Verbesserung der Resilienz (z. B. sektorspezifische Regulierungen oder im Rahmen der WL vorbereitete Massnahmen). Dementsprechend geht es darum, gemäss dem unter Ziffer 5.3 beschriebenen Vorgehen zu überprüfen, ob die Vorkehrungen ausreichen oder Anpassungen notwendig sind.
Diese Arbeiten sind insbesondere auf zwei Ebenen durchzuführen:
4
1.
Auf jener der einzelnen Betreiberinnen, die in der Regel über ein Risikomanagement sowie über ein Notfall-, Krisen- und Kontinuitätsmanagement verfügen. Damit werden teils umfangreiche Vorkehrungen getroffen, um die Geschäftstätigkeit im Falle von Katastrophen und Notlagen aufrechtzuerhalten.
Dabei ist jedoch nicht per se gewährleistet, dass auch diejenigen Prozesse, die für die Bevölkerung und die Wirtschaft essenziell sind, aus Sicht des Unternehmens als von höchster Priorität eingeschätzt und durch entsprechende Vorkehrungen geschützt werden. Deshalb sollen alle Betreiberinnen überprüfen, ob die Vorkehrungen ausreichend sind oder die Resilienz verbessert werden muss. Das BABS hat dazu einen Leitfaden sowie eine Umsetzungshilfe publiziert, welche die Betreiberinnen bei diesen Arbeiten unterstützen.4
2.
In Ergänzung zu den Arbeiten der Betreiberinnen soll die Resilienz auf Ebene der einzelnen kritischen Teilsektoren (Stromversorgung, Wasserversorgung, Telekommunikation usw.) überprüft und verbessert werden. Dazu analysieren die sektorspezifischen Behörden (gemäss Anh. 2) in Zusammenarbeit mit den Betreiberinnen, ob gravierende Verwundbarkeiten und Risiken vorliegen. Zudem prüfen sie, ob zusätzliche Massnahmen notwendig sind, um ein angemessenes und verhältnismässiges Mass an Resilienz bzw. (Versorgungs-)Sicherheit) zu erreichen (vgl. dazu die Ausführungen zu den (Schutz-)Massnahmen unter Ziffer 5.3 sowie zum Handlungsfeld «Beurteilung» unter Ziffer 6.2.2).
Bereits bestehende Vorkehrungen (Massnahmen seitens der Betreiberinnen oder z. B. der WL) sind dabei einzubeziehen. Vielfach lassen sich verbleibende Risiken mit branchenspezifischen Lösungen reduzieren, z. B. mit einer
Der Leitfaden ist abrufbar unter www.infraprotection.ch > Leitfaden SKI.
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Vereinbarung zur Zusammenarbeit im Ereignisfall. Unter Umständen kann es aber notwendig sein, zusätzliche Vorgaben oder Auflagen für die Betreiberinnen zu erlassen, indem spezialgesetzliche Rechtsgrundlagen angepasst werden. Die Festlegung der entsprechenden Vorgaben sowie die Klärung der Finanzierung von allenfalls zusätzlich nötigen Massnahmen sowie deren Verhältnis zwischen Kosten und Nutzen erfolgen in den sektoriellen Politikbereichen (Energiepolitik, Verkehrspolitik, Gesundheitspolitik usw.) unter der Verantwortung der jeweils zuständigen Fach-, Aufsichts- und Regulierungsbehörden. Da sich die Verwundbarkeiten und Risiken in den einzelnen Sektoren kontinuierlich ändern (z. B. im Kontext der weiter voranschreitenden Digitalisierung oder der Auslagerung von Kernprozessen), müssen die Resilienz-Überprüfungen periodisch aktualisiert werden.
Massnahme 1
Die kritischen Infrastrukturen sind periodisch daraufhin zu überprüfen, ob Verwundbarkeiten und Risiken vorliegen, die zu gravierenden Störungen und Ausfällen führen können, und ob zusätzliche Massnahmen zur Verbesserung der Resilienz notwendig sind.
Umsetzung
Die Betreiberinnen überprüfen und verbessern ihre Resilienz, beispielsweise gestützt auf den SKI-Leitfaden, in Eigenverantwortung und in Zusammenarbeit mit den zuständigen Fach-, Aufsichts- und Regulierungsbehörden.
Die in Anhang 2 genannten Fach-, Aufsichts- und Regulierungsbehörden prüfen in Zusammenarbeit mit den Betreiberinnen periodisch (in der Regel alle vier Jahre), ob in den kritischen Teilsektoren Verwundbarkeiten und Risiken bestehen, die zu schwerwiegenden Ausfällen und Störungen führen können.
Sie prüfen die notwendigen Massnahmen zur Verbesserung der Resilienz, klären deren Kosten und Nutzen ab und erarbeiten die allenfalls notwendigen rechtlichen Voraussetzungen zu deren Umsetzung.
6.2
Verbesserung der Resilienz im sektorübergreifenden Bereich
Die Massnahmen zur Verbesserung der Resilienz im sektorübergreifenden Bereich orientieren sich ebenfalls an dem unter Ziffer 5.3 dargelegten Regelkreis zur Überprüfung und Verbesserung der Resilienz (Analyse, Beurteilung, (Schutz-)Massnahmen, Umsetzung, Überprüfung) (vgl. Abb. 2).
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6.2.1
Handlungsfeld Analyse
Handlungsfeld Analyse: Kritische Infrastrukturen identifizieren und priorisieren Um für das Risikomanagement oder zur Bewältigung von Katastrophen und Notlagen Massnahmen ableiten und Priorisierungen treffen zu können, müssen die zuständigen Stellen wissen, welche Infrastrukturen besonders kritisch sind. Aufgrund der grossen Anzahl an Objekten und deren wichtigen Bedeutung gilt dies insbesondere in Bezug auf Bauten und Anlagen. Zu diesem Zweck führt das BABS das Inventar kritischer Infrastrukturen, das national und kantonal relevante Objekte enthält. Das SKIInventar und die entsprechenden Angaben müssen periodisch überprüft und aktualisiert werden. Da auch Betreiberinnen, die nicht oder nur in geringem Masse auf einzelne Objekte angewiesen sind (z. B. Transportfirmen), eine hohe Bedeutung haben können, ist es wichtig, neben kritischen Objekten auch entsprechende Firmen und Organisationen zu identifizieren und die kritischen Prozesse festzulegen. Massgebend sind dabei deren Bedeutung für die Lebensgrundlagen der Bevölkerung bzw. das Funktionieren der Wirtschaft.
Massnahme 2
Es ist ein periodisch aktualisiertes Inventar der kritischen Infrastrukturen zu führen, in dem die kritischen Bauten und Anlagen sowie die kritischen Firmen und Organisationen und die entsprechenden Prozesse aufgeführt sind.
Umsetzung
Das VBS (BABS) ist dafür zuständig, in Zusammenarbeit mit den Fachämtern und den Betreiberinnen die aus nationaler Perspektive kritischen Infrastrukturen zu identifizieren und die dazugehörenden Angaben periodisch zu aktualisieren. Die Grunddaten (insb. Kontaktinformationen) werden alle zwei Jahre überprüft, alle vier Jahre erfolgt eine vollständige Überarbeitung des Inventars. Die Kantone identifizieren Objekte kritischer Infrastrukturen, die aus kantonaler Perspektive relevant sind, und aktualisieren diese Angaben periodisch.
Handlungsfeld Analyse: Risiken, Verwundbarkeiten und Schutzmöglichkeiten kennen Als Grundlage für die Verbesserung der Resilienz der kritischen Infrastrukturen müssen sektorübergreifende Aussagen über relevante Risiken gemacht werden können.
Dazu müssen die Analysen zur Überprüfung und Verbesserung der Resilienz der kritischen Teilsektoren konsolidiert und zu einer gesamthaften Risikoübersicht zusammengeführt werden.
Weiter ist zur methodischen Weiterentwicklung des SKI auch wissenschaftliche Grundlagenforschung notwendig, etwa Resilienz-, Interdependenz- oder Kritikalitätsanalysen. Ebenfalls müssen Technologie-, Umwelt- und Umfeldentwicklungen verfolgt werden, die zu neuen Risiken führen können. Dies erfolgt im Rahmen der Ressortforschung der Bundesstellen und Kantone; dementsprechend ist seitens der SKIStrategie keine spezifische Massnahme notwendig.
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Handlungsfeld Analyse: Sektorübergreifende Zusammenarbeit und Informationsaustausch verbessern Kritische Infrastrukturen sind vielfach (inter-)dependent. Die Zusammenarbeit und der Dialog über Risiken und mögliche Schutzmassnahmen (Best Practice) zwischen den Akteuren aus den verschiedenen Sektoren sind deshalb von zentraler Bedeutung.
Derzeit koordiniert das BABS zwei Zusammenarbeits-Plattformen, in denen sich die relevanten Akteure sektorübergreifend austauschen (Plattform der Betreiberinnen national kritischer Infrastrukturen und Arbeitsgruppe SKI der Behörden). Die Erfahrungen zeigen, dass die sektor- bzw. kantonsübergreifende Zusammenarbeit im SKIBereich auf grosses Interesse stösst. Die Plattformen bieten den Akteuren aus den verschiedenen Sektoren (Bundesstellen und Betreiberinnen) und Kantonen Gelegenheit, Erfahrungen auszutauschen und Lösungsansätze zu diskutieren. Als weitere Verbesserung ist ein engerer Austausch zwischen den verschiedenen Plattformen anzustreben (z. B. zwischen Betreiberinnen und Kantonen). Zielführend ist zudem die Schaffung eines Gefässes zur gezielten Aus- und Weiterbildung der zuständigen Partner bei Bund, Kantonen und den Betreiberinnen (z. B. hinsichtlich des methodischen Vorgehens oder Best-Practice-Beispielen). Da kritische Infrastrukturen vielfach grenzüberschreitende Systeme darstellen, ist situativ auch die sektorübergreifende Zusammenarbeit im internationalen Kontext wichtig. Sektorspezifische Themen werden dabei in den sektoriellen Politik- und Aufgabenbereichen bearbeitet.
Massnahme 3
Die bestehenden Plattformen zur Verbesserung der sektorübergreifenden Zusammenarbeit sind weiterzuführen und der Austausch in und zwischen diesen bei Bedarf zu intensivieren. Die Zusammensetzungen der Plattformen sind periodisch zu überprüfen.
Umsetzung
Das VBS (BABS) koordiniert die Plattform der Betreiberinnen national kritischer Infrastrukturen und die Arbeitsgruppe SKI der Behörden (Bund und Kantone). Die Kantone betreiben bei Bedarf und nach ihren Möglichkeiten eigene Kooperations-Plattformen. Auch die Betreiberinnen führen in Eigenverantwortung weitere Austausch-Plattformen.
Handlungsfeld Analyse: Gefährdungen und Bedrohungen frühzeitig erkennen und kommunizieren Im Falle von sich abzeichnenden Ereignissen (z. B. akut bevorstehenden Hochwassern, Cyberangriffen oder Sabotage-Akten) ist es wichtig, dass die Betreiberinnen frühzeitig über die Gefährdungs- und Bedrohungslage orientiert werden, um ihr Sicherheitsdispositiv anpassen zu können. In einigen Bereichen bzw. für verschiedene Gefährdungen und Bedrohungen existieren etablierte Formen der Zusammenarbeit, um die Betreiberinnen im Ereignisfall frühzeitig zu orientieren (z. B. geschlossener Kundenkreis des nationalen Zentrums für Cybersicherheit [NCSC], Lageverbund NEOC [National Emergency Operations Centre vormals NAZ], Zusammenarbeit im Bereich des Nachrichtendienstes des Bundes [NDB] usw.). Die Herausforderung im Kontext der SKI-Strategie besteht darin, periodisch zu überprüfen, ob alle relevanten 17 / 30
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Betreiberinnen in die entsprechenden Prozesse involviert sind. Dies gilt auch umgekehrt für die frühzeitige Information seitens der Betreiberinnen an die Krisenorgane bei Bund und Kantonen, die ihrerseits auf rasche Informationen über mögliche Ausfälle und Störungen angewiesen sind. Auch diesbezüglich existieren beim NEOC etablierte Prozesse. Dabei gilt es periodisch zu überprüfen, ob die wichtigsten Betreiberinnen involviert sind.
Massnahme 4
Die gefährdungsspezifischen Prozesse zur frühzeitigen Orientierung im Ereignisfall werden periodisch hinsichtlich der Beteiligung der Betreiberinnen überprüft und falls notwendig ergänzt.
Umsetzung
6.2.2
Das VBS (BABS) überprüft gemeinsam mit den gefährdungsspezifisch verantwortlichen Stellen, ob die relevanten Betreiberinnen involviert sind, und erarbeitet nötigenfalls Vorschläge zur Ergänzung der jeweiligen Prozesse.
Handlungsfeld Beurteilung
Im Prozessschritt der Beurteilung geht es im sektorübergreifenden Bereich darum, die Grundsätze festzulegen, damit die kritischen Infrastrukturen aus den verschiedenen Sektoren ein angemessenes Mass an Resilienz aufweisen. Im Kontext des SKI sollen dabei keine fixen Grenzwerte wie eine maximal tolerierbare Ausfallzeit zur Anwendung kommen, da solche Grenzwerte keine Rücksicht auf Kosten für Massnahmen zur Erreichung der Zielwerte nehmen. Stattdessen soll beim SKI ein risikobasierter Grenzkosten-Ansatz zur Anwendung kommen. Gemäss diesem Prinzip ist sicherzustellen, dass ein möglichst optimales Verhältnis zwischen Kosten für zusätzliche Schutzmassnahmen und nach Umsetzung dieser Massnahmen verbleibenden Risiken erreicht wird. Dabei ist zu beachten, dass mit dem Vorgehen kein Automatismus verbunden ist. Vielmehr werden im Rahmen einer Güterabwägung weitere Anliegen (z. B. Nachhaltigkeit, Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit usw.) berücksichtigt und in die Entscheidfindung einbezogen.
Die Ausführungen machen deutlich, dass die Ermittlung des optimalen Masses an Resilienz massgebend von den möglichen Massnahmen (und insbesondere den damit verbundenen Kosten sowie der dadurch erzielten Risikoreduktion) abhängt und damit im Regelkreis gemäss Ziffer 5.3 erst im Prozessschritt «Schutz-Massnahmen» erfolgt.
Im vorliegenden Prozessschritt «Beurteilung» steht im sektorübergreifenden Bereich vor allem die Festlegung der Grundsätze zum angestrebten Sicherheitsniveau im Vordergrund. Im Hinblick auf den beim SKI anzuwendenden Grenzkosten-Ansatz geht es dabei insbesondere um die Festlegung der Zahlungsbereitschaft zur Verhinderung von Schäden (z. B. zur Verhinderung eines Todesopfers). Dieses Sicherheitsniveau sollte in allen Bereichen der kritischen Infrastrukturen grundsätzlich identisch und vergleichbar sein. Das konkrete Mass an Resilienz wird jedoch nicht überall gleich sein. Das Vorgehen zielt vielmehr darauf ab, dass alle kritische Infrastrukturen ein Mass an Resilienz aufweisen, das ihrer Bedeutung gerecht wird. Da von kritischen 18 / 30
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Infrastrukturen mit sehr hoher Bedeutung grössere Risiken ausgehen, können auch mehr Massnahmen mit optimalem Kosten-Nutzen-Verhältnis getroffen werden, wodurch sich ein höheres Mass an Resilienz erzielen lässt.
Festgehalten und ausführlich beschrieben sind das Vorgehen und die konkreten Werte für die Grenzkosten bzw. die Zahlungsbereitschaft in den detaillierten Methodendokumenten zur Überprüfung und Verbesserung der Resilienz der kritischen Infrastrukturen (insbesondere im SKI-Leitfaden).
6.2.3
Handlungsfeld (Schutz-)Massnahmen
Handlungsfeld (Schutz-)Massnahmen: Grundlagen zur Verhinderung von Ausfällen kritischer Infrastrukturen schaffen In diesem Handlungsfeld stehen sektorübergreifende Massnahmen zur Verbesserung der Resilienz bzw. zur Verhinderung von gravierenden Störungen und Ausfällen im Vordergrund. Um bei Katastrophen und Notlagen (z. B. einer Pandemie oder einer gravierenden Strommangellage) Folgeausfälle kritischer Infrastrukturen zu verhindern, sollten diese bei der Ereignisbewältigung nach Möglichkeit prioritär berücksichtigt werden. Für verschiedene Ereignisse ist für system- oder versorgungsrelevante Unternehmen bereits die Möglichkeit von Ausnahmeregelungen oder ähnlichen Priorisierungen vorgesehen. Im Rahmen der nationalen SKI-Strategie von 2012 wurden verschiedene Vorschläge zur Priorisierung von kritischen Infrastrukturen erarbeitet.
Diese gilt es umzusetzen und periodisch zu aktualisieren.
Die bisher durchgeführten Arbeiten zur Überprüfung und Verbesserung der Resilienz der kritischen Infrastrukturen haben gezeigt, dass nahezu alle auf funktionierende Telekommunikationsnetze angewiesen sind. Eine funktionierende Kommunikation zwischen Betreiberinnen kritischer Infrastrukturen und den für die Ereignisbewältigung zuständigen Stellen ist auch eine elementare Grundvoraussetzung, um Katastrophen und Notlagen bewältigen zu können. Dies gilt insbesondere für den Fall einer Strommangellage oder eines lang andauernden Stromausfalls. Dementsprechend stellt die derzeit laufende Realisierung eines eigenständigen, hochverfügbaren und sicheren Datenkommunikationsnetzes, an das auch Betreiberinnen kritischer Infrastrukturen angeschlossen werden können, eine wichtige sektorübergreifende Massnahme zur Verhinderung von Ausfällen kritischer Infrastrukturen dar.
Ein wichtiges Instrument zur Verhinderung von Ausfällen stellen zudem sektorübergreifende Rechtsgrundlagen mit Vorgaben für die Betreiberinnen kritischer Infrastrukturen dar. Im Rahmen der Umsetzung der nationalen SKI-Strategie 20182022 wurde eine erste Prüfung möglicher Rechtsgrundlagen durchgeführt. Diese betrafen Vorgaben in Bezug auf die Meldung von gravierenden Sicherheitsvorfällen und Ausfällen, die Durchführung von Sicherheitsprüfungen für Mitarbeitende mit kritischen Funktionen (insb. im Bereich von Steuerungs- und Leitzentralen) und den Erlass von
allgemeinverbindlichen Resilienz-Vorgaben. Dabei zeigte sich, dass die geltenden Rechtsgrundlagen kaum explizite Resilienz-Vorgaben für die Betreiberinnen enthalten. Im Unterschied zu anderen Bereichen (wie z. B. die Störfallvorsorge) fehlen konkrete und explizite Bestimmungen, an denen sich die Betreiberinnen orientieren können. Auch die Motion 23.3001 «Zeitgemässe Rechtsgrundlagen für den Schutz kriti19 / 30
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scher Infrastrukturen» und eine Anfang 2023 publizierte Prüfung der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) zum SKI fordern, dass die Rechtsgrundlagen im SKI-Bereich verbindlicher ausgestaltet werden.5 Dementsprechend gilt es, Vorschläge für eine solche Rechtsgrundlage zu erarbeiten.
Massnahme 5
Es ist ein Vorschlag für eine rechtliche Grundlage für den Erlass von sektorübergreifenden Vorgaben zu prüfen.
Umsetzung
Das VBS (BABS) und die zuständigen Akteure (insb. WBF, UVEK, EJPD und EFD) prüfen gemeinsam einen Vorschlag für sektorübergreifende Rechtsgrundlagen. Diese sollen auf Aspekte der Sicherheitsüberprüfung von Personal mit kritischen Funktionen, die Meldepflicht von Sicherheitsvorfällen und Ausfällen sowie den Erlass von allgemeinverbindlichen Resilienz-Vorgaben fokussieren.
Handlungsfeld (Schutz-)Massnahmen: Subsidiäre Unterstützung der Betreiberinnen bei der Ereignisbewältigung optimieren Bei akuten Gefährdungen und Bedrohungen oder schwerwiegenden Ausfällen ist es wichtig, dass die Behörden die Betreiberinnen bei der Ereignisbewältigung möglichst wirkungsvoll subsidiär mit betriebsexternen Mitteln oder Leistungen unterstützen.
Dabei handelt es sich etwa um Einsatzkräfte (Polizei, Feuerwehr, Zivilschutz, Armee), Kommunikationsmittel oder Notstromaggregate. Damit kann verhindert werden, dass beispielsweise während eines Hochwassers oder bei einem terroristischen Angriff durch den Ausfall kritischer Infrastrukturen zusätzliche Schäden für Bevölkerung und Wirtschaft sowie weitere kritische Infrastrukturen (Dominoeffekte) entstehen.
Für konventionelle Risiken stehen in teils beschränktem Ausmass Mittel von Polizei, Feuerwehr, Sanität, Zivilschutz und subsidiär der Armee zu Verfügung. In Bezug auf chemische, biologische und radiologische Stoffe sind zudem Mittel des BABS (Einsatzequipe VBS) zur Unterstützung der Einsatzkräfte vor Ort vorhanden. Der Schutz von kritischen Infrastrukturen ist für die Einsatzorganisationen Bestandteil ihres allgemeinen (Schutz-)Auftrags. Dementsprechend gilt es sicherzustellen, dass die vorhandenen Mittel im konkreten Ereignisfall möglichst optimal eingesetzt werden.
Die Prioritätensetzung bei der Mittelzuweisung im Rahmen der Unterstützung muss dabei unter Berücksichtigung der Bedeutung (Kritikalität) der kritischen Infrastrukturen, der Bedrohungslage und der vorhandenen Mittel erfolgen. Es ist davon auszugehen, dass nur wenige zentrale kritische Infrastrukturen geschützt werden können.
Wichtig ist deshalb, dass die Betreiberinnen über eine möglichst gute Prävention bzw.
ein ausgereiftes Krisen- und Kontinuitätsmanagement verfügen (wie dies etwa Massnahme 1 zum Ziel hat). Ebenfalls zentral ist die sektorielle und sektorübergreifende Zusammenarbeit der Betreiberinnen.
5
Der Bericht ist abrufbar unter www.efk.admin.ch > Publikationen > Verteidigung und Armee.
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Eine Herausforderung für die Prioritätensetzung seitens der staatlichen Einsatzorganisationen ist die Tatsache, dass sich im Bereich der polizeilichen Gefahrenabwehr bzw. im Bevölkerungsschutz die operativen Mittel in der Kompetenz der Kantone und Gemeinden befinden und die Prioritätensetzung in der Regel aus kantonaler bzw.
kommunaler Perspektive erfolgt. Bei vielen kritischen Infrastrukturen handelt es sich jedoch um vernetzte Systeme, die auf nationaler oder gar internationaler Ebene betrieben werden (z. B. Übertragungsnetz in der Stromversorgung). Dementsprechend ist je nach Ereignis eine übergeordnete Beurteilung auf Ebene des jeweiligen gesamten (Versorgungs-)Systems wichtig. Im Rahmen der Umsetzung der nationalen SKIStrategie 20182022 wurden die Prozesse und Zuständigkeiten im Bereich der Unterstützung von Betreiberinnen bei der Ereignisbewältigung untersucht und Vorschläge zur Optimierung erarbeitet. Ein wesentliches Element stellt dabei die Etablierung einer gesamtheitlichen Interessensabwägung mit allen relevanten Akteuren dar, wie sie beispielsweise bei der Bewältigung der Covid-19-Pandemie im Rahmen des Ressourcenmanagements Bund zur Anwendung kam. Die Institutionalisierung einer ganzheitlichen Ressourcen-Koordination erfolgt im Rahmen der Umsetzung der Empfehlungen zur Sicherheitsverbundsübung 2019.
Um eine möglichst optimale Ereignisbewältigung zu gewährleisten, sind aktuelle vorsorgliche Einsatzplanungen nötig. Für besonders relevante Objekte des SKI-Inventars wurden solche seitens der Armee und mehrerer Kantone bereits erstellt. Diese gilt es periodisch zu aktualisieren und gegebenenfalls zu ergänzen.
Massnahme 6
Es werden Einsatzplanungen zum Schutz von kritischen Infrastrukturen mit besonders grosser Kritikalität erstellt und periodisch aktualisiert.
Umsetzung
Das VBS (Gruppe Verteidigung) erarbeitet militärische Objektdossiers für Objekte aus dem SKI-Inventar der Leistungsklassen 4 und 5 und aktualisiert diese periodisch. Die Kantone erstellen und aktualisieren z. B. im Rahmen der kantonalen Gefährdungsanalyse und Vorsorge zivile Planungen im Bereich des Bevölkerungsschutzes für kritische Infrastrukturen von besonders grosser Bedeutung. Die Erarbeitung der zivilen und militärischen Planungen erfolgt koordiniert.
Handlungsfeld (Schutz-)Massnahmen: Vorsorge von Bevölkerung, Wirtschaft und Staat verbessern Schwerwiegende Ausfälle von kritischen Infrastrukturen können die Lebensgrundlagen für Bevölkerung und Umwelt sowie das Funktionieren von Wirtschaft und Staat erheblich beeinträchtigen. Das Schadensausmass lässt sich auch durch eine angemessene Vorbereitung seitens Bevölkerung, Wirtschaft und Staat reduzieren. Wichtig dafür sind vorsorgliche Planungen zur Ereignisbewältigung und eine vorgängige Sensibilisierung von Bevölkerung und Wirtschaft über mögliche Risiken und selbstvorsorgliche Massnahmen. Aufgrund der zentralen Bedeutung der Stromversorgung stehen Planungen für die Bewältigung eines Stromausfalls bzw. einer Strommangellage im Vordergrund. Diesbezüglich wurden sowohl auf Stufe Bund wie auch auf Stufe 21 / 30
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Kantone zahlreiche Arbeiten initiiert. In Bezug auf die Sensibilisierung der Bevölkerung und der Wirtschaft wurden im Rahmen der WL und von Alertswiss diverse Produkte (z. B. Stromratgeber für Wirtschaft und Bevölkerung, Vorlage für persönlichen Notfallplan usw.) erarbeitet, die auch in diesem Kontext weiterentwickelt werden.
Massnahme 7
Bund und Kantone erstellen vorsorgliche Planungen zur Bewältigung von schwerwiegenden Ausfällen der kritischen Infrastrukturen und aktualisieren diese periodisch.
Umsetzung
6.2.4
Die zuständigen Fachbehörden des Bundes erarbeiten zusammen mit den relevanten Akteuren (Kantone, Verbände usw.) im Rahmen der Vorsorgeplanungen des Bundes Planungen zur Bewältigung von Ausfällen der kritischen Infrastrukturen. Auf kantonaler Ebene erfolgen solche Planungen im Rahmen der kantonalen Gefährdungsanalysen und Vorsorge.
Handlungsfeld Umsetzung und Überprüfung
Die Umsetzung der Massnahmen der nationalen SKI-Strategie erfolgt durch die jeweils zuständigen Stellen seitens Bund, Kantone und Betreiberinnen. Die Erfahrungen aus den beiden vorangehenden nationalen SKI-Strategien zeigen, dass die vielschichtigen Zuständigkeiten Herausforderungen mit sich bringen und dass das Verständnis der Strategie, die den SKI als Verbundaufgabe aller beteiligten Akteure definiert, noch zu wenig etabliert ist. Dementsprechend wurde bis anhin der SKI vielfach als alleinige Aufgabe des BABS aufgefasst und es wurde zu wenig erkannt, dass der SKI ebenso eine Aufgabe der sektoriellen Aufsichts- und Regulierungsbehörden ist. Damit der Schutz bzw. die Resilienz von kritischen Infrastrukturen in den sektoriellen Politik- und Aufgabenbereichen angemessen berücksichtigt wird, ist deshalb eine stärkere Abstützung der SKI-Strategie auf politisch-strategischer Ebene notwendig. Auch die Anfang 2023 publizierte Prüfung der EFK zum SKI kam zum Schluss, dass die Umsetzung der nationalen SKI-Strategie vom Bundesrat enger begleitet werden soll. Dementsprechend soll der Umsetzungsfortschritt der Mass-nahmen aus der nationalen SKI-Strategie neu periodisch im Rahmen des Bundesratsausschusses Energie, Umwelt und Infrastruktur überprüft werden. Der Ausschuss setzt sich zusammen aus dem UVEK, dem EFD und dem VBS. Diese Departemente decken zahlreiche Infrastrukturämter, die Eignerinteressen bei den staatsnahen Betrieben und die Sicherheitsorgane des Bundes thematisch ab.
Von wichtiger Bedeutung im Prozessschritt ist es zudem, die Strukturen und Konzepte mit Hilfe von Übungen auf deren Praxistauglichkeit hin zu testen. Dies soll im Rahmen von ohnehin geplanten Übungen auf den Stufen Bund und Kantone erfolgen.
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Massnahme 8
Der Stand der Umsetzung der Massnahmen der nationalen SKI-Strategie ist periodisch durch den Bundesratsausschuss Energie, Umwelt und Infrastruktur zu überprüfen.
Umsetzung
Das VBS (BABS) führt eine Übersicht über den Stand der Umsetzung der Massnahmen der nationalen SKI-Strategie und bereitet das Geschäft zuhanden des für den Vorsitz des Ausschusses zuständigen UVEK vor.
7
Umsetzung der nationalen SKI-Strategie
7.1
Strukturen und Zuständigkeiten
Die Umsetzung der nationalen SKI-Strategie erfolgt dezentral im Rahmen der bestehenden Strukturen und Zuständigkeiten. Insbesondere obliegt die Verantwortung für die Resilienz der kritischen Infrastrukturen den Betreiberinnen und den sektoriellen Fach-, Aufsichts- und Regulierungsbehörden. Diese sind verantwortlich für die periodische Überprüfung und nötigenfalls Verbesserung der Resilienz gemäss Massnahme 1 der Strategie. Zu diesem Zweck analysieren sie jeweils die spezifischen Verwundbarkeiten und Risiken, die zu gravierenden Ausfällen und Störungen der kritischen Infrastrukturen führen können. Basierend auf diesen Ergebnissen prüfen sie, welche Massnahmen notwendig sind, um ein angemessenes Mass an Resilienz zu erreichen, und sie schaffen die notwendigen Voraussetzungen zur Umsetzung dieser Massnahmen. Die Zuständigkeiten für die Umsetzung dieser Massnahmen sind in den Anhängen 1 und 2 festgehalten. Anhang 2 gibt zudem einen Überblick über die Zuständigkeiten bei der Umsetzung der weiteren Massnahmen der SKI-Strategie.
Die Geschäftsstelle SKI beim BABS ist für die übergeordnete Koordination der Umsetzungsarbeiten zuständig, zu denen insbesondere folgende Aufgaben zählen:
Koordination der Massnahmen zur Verbesserung der Resilienz im sektorübergreifenden Bereich (z. B. Führung des SKI-Inventars);
methodische Unterstützung und Beratung der zuständigen Behörden und Betreiberinnen bei der Überprüfung und Verbesserung der Resilienz;
Beratung der Kantone bei SKI-relevanten Arbeiten;
Koordination der beiden nationalen Austauschplattformen;
Kontaktstelle für SKI-relevante Aspekte im nationalen und internationalen Umfeld;
Kontrolle des Umsetzungsfortschritts der einzelnen Massnahmen der Strategie;
Berichterstattung über den Stand der Umsetzung der nationalen SKI-Strategie und Aktualisierung der nationalen SKI-Strategie.
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Die Aufsicht über die Umsetzung der Massnahmen der nationalen SKI-Strategie wird durch den Bundesratsausschuss Energie, Umwelt und Infrastruktur wahrgenommen (Massnahme 8). Der Ausschuss soll insbesondere den Umsetzungsfortschritt der Massnahmen zur Verbesserung der Resilienz der kritischen Sektoren (Massnahme 1) kontrollieren. Im Vordergrund stehen dabei vor allem die Teilsektoren bzw. Branchen mit besonders grosser Kritikalität (gemäss Tabelle 1).
In Ergänzung dazu soll geprüft werden, nach Möglichkeit ein bestehendes Gremium auf Direktionsstufe (mit Vertretungen der relevanten Bundesstellen, der Betreiberinnen kritischer Infrastrukturen und der Kantone) als Steuerungsausschuss zu nutzen (z. B. im Kontext der Weiterentwicklung des Krisenmanagements auf Stufe Bund).
7.2
Zeitplan und Kontrolle
Die Umsetzung der einzelnen Massnahmen und der offenen Empfehlungen im SKIBereich wird mit einem separaten Umsetzungsplan konkretisiert und mit einer Umsetzungskontrolle gesteuert. Im Umsetzungsplan werden u. a. die Verantwortlichkeiten zur Umsetzung der einzelnen Massnahmen klar festgelegt (insbesondere in Bezug auf die Umsetzung von Massnahme 1 zur Überprüfung und Verbesserung der Resilienz auf Ebene der kritischen Teilsektoren). Die Kontrolle über die effiziente Massnahmen- und Empfehlungsumsetzung sowie die Besprechung der Umsetzungs- und Aktionspläne mit allenfalls zusätzlich notwendigen Massnahmen soll durch den Bundesratsausschuss Energie, Umwelt und Infrastruktur als Steuerungsorgan auf politisch-strategischer Stufe erfolgen.
7.3
Revision der SKI-Strategie
Die nationale SKI-Strategie formuliert Massnahmen, die für einen längerfristigen Zeithorizont gültig sind. Jeweils nach vier Jahren oder bei Vorliegen eines konkreten Revisionsbedarfs (z. B. aufgrund einer grundsätzlich geänderten Gefahren- oder Bedrohungslage) wird geprüft, ob eine Aktualisierung der Strategie notwendig ist.
16. Juni 2023
Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Alain Berset Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr
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Anhang 1
Beschreibung der Teilsektoren und Zuständigkeiten für die Verbesserung der Resilienz in den kritischen Sektoren (Massnahme 1) Aus SKI-Perspektive besonders relevante Leistungen (nicht abschliessend)
Zuständige Bundesstellen (nicht abschliessend)*
Sektor
Teilsektor
Behörden
Forschung und Lehre
Energie
Erdgasversorgung Handel, Transport, Speicherung und Verteilung von Erdgas Erdölversorgung Handel, Transport, Speicherung und Verteilung von Brenn- und Treibstoffen (Benzin, Flugpetrol usw.)
Stromversorgung Erzeugung, Speicherung, Handel, Übertragung und Verteilung von elektrischer Energie Fern- und Erzeugung und Verteilung von FernProzesswärme und Prozesswärme
BFE, ERI, BWL BFE, ERI, BWL
Abfälle
Sammlung, Entsorgung und Verwertung von Sonder-, Siedlungsund Industrieabfällen Entsorgung von häuslichem sowie Gewerbe- und Industrieabwasser zum Schutz von Bevölkerung (Gesundheit) und Umwelt
BAFU
Abwicklung des Zahlungsverkehrs, Versorgung der Bevölkerung mit Bargeld, Kapitalisierung Dritter, Entgegennahme von Einlagen sowie Sicherstellung der Preisstabilität Sicherstellung des Versicherungsschutzes, der finanziellen Unterstützung im Schadenfall sowie der Leistungen im Rahmen der Schadensverhütung (inkl. Krankenund Sozialversicherungen)
FINMA/SNB, SIF, BWL, BAKOM
Entsorgung
Forschungsbasierte Dienstleistungen SBFI bei Katastrophen und Notlagen (z. B. Erdbebendienst) Kulturgüter Gewährleistung der Rechtssicherheit BABS, BAK (insb. Staatsarchive), Identitätsstiftung Parlament, Gesetzgebung, Lenkung und Vollzug PD, BK, Regierung, Justiz, der Staatsaufgaben, Rechtsprechung Departemente Verwaltung und -vollzug, allgemeine Verwaltungsaufgaben (u. a. Warnung und Alarmierung bei Gefahr, Wahrung der inneren Sicherheit)
Abwasser
Finanzen
Finanzdienstleistungen
Versicherungsdienstleistungen
BFE, ElCom, BWL, ENSI, ESTI BFE
BAFU
FINMA, SIF, BSV, BAG
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Sektor
Teilsektor
Aus SKI-Perspektive besonders relevante Leistungen (nicht abschliessend)
Zuständige Bundesstellen (nicht abschliessend)*
Gesundheit
Medizinische Versorgung
Haus-, fach- sowie spitalmedizinische Behandlung und Betreuung sowie tiermedizinische Grundversorgung Labordiagnostische Analysen für und zum Schutz von Mensch, Tier und Umwelt Versorgung mit Heilmitteln (Arzneimittel und Medizinprodukte), inkl. Impfstoffe
BAG, BABS
Labordienstleistungen Chemie und Heilmittel Information und Kommunikation
ITDienstleistungen
IT-Dienstleistungen für die Wirtschaft BWL (insb. Datenbearbeitung und -speicherung bzw. Cloud-Dienste)
Telekommunikation
Öffentlich zugängliche Fernmeldedienste (Telefon (Notrufe), Internet usw.), Verbreitung von Radio- und TV-Signalen Information der Bevölkerung bei Katastrophen und Notlagen, politische Meinungsbildung Grundversorgung mit Postdiensten, insb. im Bereich der Amts- und Geschäftskorrespondenz
BAKOM, BWL
Lebensmittelversorgung Wasserversorgung
Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft mit Trink- und Brauchwasser
BWL, BLW
Armee
Militärische Katastrophenhilfe, subsidiäre Sicherungseinsätze, Führungsunterstützung für Zivile, Landesverteidigung Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit, Hilfs- und Rettungseinsätze, Einsätze von Polizei, Feuerwehr und Sanität zur Bewältigung von Katastrophen und Notlagen Unterstützungsleistungen zur Bewältigung von Katastrophen und Notlagen
Gruppe Verteidigung
Personen- und Gütertransport in der Luft Personen- und Gütertransport auf der Schiene Gütertransport auf dem Wasserweg (insb. Anbindung an Meereshäfen) Personen- und Gütertransport auf der Strasse (motorisierter Individualverkehr und öffentlicher Verkehr)
BAZL, BWL BAV, BWL
Medien Postdienste
Nahrung
Öffentliche Sicherheit
Blaulichtorganisationen
Zivilschutz Verkehr
BAG, BLV, BABS BWL, Swissmedic, Armeeapotheke
Luftverkehr Schienenverkehr Schiffsverkehr Strassenverkehr
BAKOM BAKOM, BWL
BAFU, BWL
fedpol, BABS
BABS
BAV, BWL ASTRA, BWL
* Die genannten Stellen legen gemeinsam mit der Geschäftsstelle SKI fest, welche Stelle die Hauptverantwortung trägt und welche weiteren Akteure (Bund, Kantone, Verbände usw.) einzubeziehen sind. Geltende Zuständigkeiten bleiben vorbehalten.
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Anhang 2
Übersicht über Massnahmen, Zuständigkeiten und Nahtstellen Massnahme
M1: Überprüfung und Verbesserung Resilienz der kritischen Infrastrukturen Resilienz Betreiberinnen Resilienz kritischer Teilsektoren / Branchen Resilienz Forschung und Lehre Resilienz Kulturgüter Resilienz Parlament, Regierung, Justiz, Verwaltung Resilienz Erdgasversorgung Resilienz Erdölversorgung Resilienz Fern- und Prozesswärme Resilienz Stromversorgung
Zuständige Stellen (nicht abschliessend)*
Nahtstellen (nicht abschliessend)
Betreiberinnen
RM, BCM Sektorielle Vorhaben, NCS
SBFI BABS, BAK PD, BK, Departemente
BFE, ERI, BWL BFE, ERI, BWL BFE BFE, ElCom, BWL, ENSI, ESTI Resilienz Abfälle BAFU Resilienz Abwasser BAFU Resilienz Finanzdienstleistungen FINMA, SIF, BWL, BAKOM Resilienz Versicherungsdienstleistun- FINMA, SIF, BSV, BAG gen Resilienz Medizinische Versorgung BAG, BABS Resilienz Labordienstleistungen BAG, BLV, BABS Resilienz Chemie und Heilmittel BWL, Swissmedic, AAPOT Resilienz IT-Dienstleistungen BWL Resilienz Telekommunikation BAKOM, BWL Resilienz Medien BAKOM Resilienz Postdienste BAKOM, BWL Resilienz Lebensmittelversorgung BWL, BLW Resilienz Wasserversorgung BAFU, BWL Resilienz Armee Gruppe Verteidigung Resilienz Blaulichtorganisationen fedpol, BABS Resilienz Zivilschutz BABS Resilienz Luftverkehr BAZL, BWL Resilienz Schienenverkehr BAV, BWL Resilienz Schiffsverkehr BAV, BWL Resilienz Strassenverkehr ASTRA, BWL
M2: Führung periodisch aktualisiertes SKI-Inventar
BABS
KATAPLAN, Schutz vor Naturgefahren
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Massnahme
Zuständige Stellen (nicht abschliessend)*
Nahtstellen (nicht abschliessend)
M3: Koordination von sektorübergreifenden und regionalen Plattformen
BABS, Kantone
WL, NCS
M4: Periodische Überprüfung und Aktualisierung Prozesse zur Orientierung im Ereignisfall
BABS
NCS, NDB, Meldeund Lageverbund NEOC
M5: Erarbeitung eines Vorschlags für sektorübergreifende Rechtsgrundlagen
BABS und zuständige Bundesstellen
Sektorielle Aufsichtsund Regulierungsbehörden
M6: Erarbeitung und Aktualisierung vorsorgliche Einsatzplanungen
Kantone, Armee
KATAPLAN
M7: Erarbeitung und Aktualisierung Kantone, Fachämter vorsorgliche Planungen zur Bewältigung von Ausfällen kritischer Infrastrukturen M8: Überprüfung Massnahmenumsetzung durch Bundesratsausschuss
KATAPLAN, Vorsorgeplanungen des Bundes, BSTB
BABS, UVEK
* Die genannten Stellen legen gemeinsam mit der Geschäftsstelle SKI fest, welche Stelle die Hauptverantwortung trägt und welche weiteren Akteure (Bund, Kantone, Verbände usw.) einzubeziehen sind. Geltende Zuständigkeiten bleiben vorbehalten.
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Anhang 3
Abkürzungsverzeichnis AAPOT
Armeeapotheke
ASTRA
Bundesamt für Strassen
BABS
Bundesamt für Bevölkerungsschutz
BAFU
Bundesamt für Umwelt
BAG
Bundesamt für Gesundheit
BAK
Bundesamt für Kultur
BAKOM BAV
Bundesamt für Verkehr
BAZL
Bundesamt für Zivilluftfahrt
BCM
Business Continuity Management
BFE
Bundesamt für Energie
BK
Schweizerische Bundeskanzlei
BLW
Bundesamt für Landwirtschaft
BSTB
Bundesstab Bevölkerungsschutz
BWL
Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung
EFD
Eidgenössisches Finanzdepartement
EFK
Eidgenössische Finanzkontrolle
EJPD
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement
ElCom
Eidgenössische Elektrizitätskommission
ENSI
Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat
ERI
Eidgenössisches Rohrleitungsinspektorat
ESTI
Eidgenössisches Starkstrominspektorat
fedpol
Bundesamt für Polizei
FINMA
Eidgenössische Finanzmarktaufsicht
IKT
Informations- und Kommunikationstechnologie
IT
Informationstechnik
KATAPLAN
Kantonale Gefährdungsanalyse und Vorsorge
NAZ
Nationale Alarmzentrale (neu: NEOC)
NCS
Nationale Cyberstrategie
NCSC
Nationales Zentrum für Cybersicherheit
NDB
Nachrichtendienst des Bundes 29 / 30
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NEOC
National Emergency Operations Centre
PD
Parlamentsdienste
RM
Risikomanagement
SBFI
Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation
SIF
Staatssekretariat für internationale Finanzfragen
SKI
Schutz kritischer Infrastrukturen
SNB
Schweizerische Nationalbank
UVEK
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
VBS
Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport
WBF
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung
WL
Wirtschaftliche Landesversorgung
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