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23.081 Message concernant des crédits d'engagement dans le domaine de l'environnement pour la période de 2025 à 2028 du 21 février 2024
Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames, Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons le projet d'un arrêté fédéral concernant des crédits d'engagement dans le domaine de l'environnement pour la période de 2025 à 2028, en vous proposant de l'adopter.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames, Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
21 février 2024
Au nom du Conseil fédéral suisse: La présidente de la Confédération, Viola Amherd Le chancelier de la Confédération, Viktor Rossi
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Condensé Le Conseil fédéral propose aux Chambres fédérales plusieurs crédits d'engagement dans le domaine de l'environnement, d'un montant total de 2,207 milliards de francs et d'une durée de quatre ans chacun (20252028). En tant qu'instrument de financement pour l'octroi de subventions aux cantons, les conventions-programmes jouent un rôle central dans la politique environnementale de la Suisse.
Contexte Dans le domaine de l'environnement, la Confédération et les cantons assument conjointement la responsabilité financière de l'accomplissement des tâches. Pour l'essentiel, ces tâches communes sont pilotées au moyen de «conventions-programmes».
Dans ces conventions établies avant le début d'une nouvelle période de programme, les deux parties conviennent des prestations que doit fournir un canton pour contribuer aux objectifs stratégiques de la Confédération dans le domaine de l'environnement. Dans ce cadre, la Confédération s'engage à soutenir financièrement les cantons, ces derniers devant eux aussi à apporter une contribution financière appropriée.
Les conventions-programmes fixent les prestations cantonales, le montant des contributions fédérale et cantonale ainsi que les modalités (concernant notamment le controlling et les rapports annuels). L'instrument de la convention-programme existe depuis 2008. Les expériences faites durant les périodes de programme précédentes ont montré que la convention-programme dans le secteur de l'environnement est un instrument efficace, dont la mise en oeuvre sera poursuivie lors de la prochaine période de programme 20252028. S'agissant des projets urgents, complexes ou nécessitant des efforts importants, les contributions fédérales sont également octroyées sous la forme de projets individuels.
En plus des crédits d'engagement pour les tâches communes pilotées au moyen de conventions-programmes ou de projets individuels, le présent projet d'arrêté fédéral comprend un crédit d'engagement pour les stations d'épuration des eaux usées (STEP), couvrant les années 2025 à 2028, et un crédit d'engagement pour des projets (généralement pluriannuels) d'assainissement des débits résiduels, couvrant les années 2025 à 2028.
Contenu du projet Par le présent message, le Conseil fédéral propose aux Chambres fédérales plusieurs crédits d'engagement pour l'octroi de subventions
aux cantons sur la base de conventions-programmes ou au titre de projets individuels. Des crédits d'engagement d'une durée de quatre ans (20252028) sont proposés dans les domaines suivants:
animaux sauvages et chasse: 32 millions de francs;
forêts: 451 millions de francs;
protection contre les dangers naturels: 153 millions de francs;
nature et paysage: 384 millions de francs;
protection contre les crues: 481 millions de francs;
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revitalisation des eaux: 146 millions de francs;
protection contre le bruit: 102 millions de francs.
Durant les périodes 20082011, 20122015, 20162019 et 20202024, les subventions dans les domaines précités ont été pilotées entièrement ou majoritairement au moyen de conventions-programmes. Les crédits d'engagement ont jusqu'à présent été soumis au Parlement avec le message concernant le budget. Étant donné qu'ils avoisinent les 2 milliards de francs, ils devront dorénavant être débattus sur la base d'un message séparé, à l'instar des arrêtés financiers pluriannuels relatifs à d'autres domaines tels que l'agriculture ou la formation et la recherche.
Pour la période 20252028, les crédits d'engagement comprennent les moyens financiers pour les conventions-programmes conclues avec les cantons, ainsi que les moyens financiers pour la participation à des projets individuels, en particulier dans les domaines de la protection contre les crues, de la protection contre les dangers naturels et de la revitalisation des eaux. Un financement au titre des projets individuels est indiqué dans le cas de projets complexes impliquant une évaluation particulière de la part de la Confédération.
Le Conseil fédéral propose par ailleurs un crédit d'engagement d'un montant de 450 millions de francs et d'une durée de quatre ans, destiné aux indemnités que la Confédération accorde pour la construction et l'acquisition d'installations et d'équipements servant à éliminer les composés traces organiques dans les STEP centrales.
Un crédit d'engagement quadriennal d'un montant de 8 millions de francs est également sollicité pour les projets d'assainissement des débits résiduels. La Confédération accorde des contributions financières pour l'assainissement des débits aval des cours d'eau qui sont sensiblement influencés par un prélèvement et qui traversent des paysages ou des biotopes répertoriés dans un inventaire national ou cantonal.
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Table des matières Condensé
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Contexte 1.1 Protéger et promouvoir l'environnement: une priorité de la politique environnementale de la Suisse 1.2 Soutien aux projets individuels via la RPT et convention-programme 1.3 L'instrument de la convention-programme et le mécanisme de financement 1.3.1 Principes 1.3.2 Controlling commun de la Confédération et des cantons 1.4 Tour d'horizon des conventions-programmes 1.4.1 Convention-programme dans le domaine des animaux sauvages 1.4.2 Convention-programme dans le domaine des forêts 1.4.3 Convention-programme dans le domaine des dangers naturels gravitaires 1.4.4 Convention-programme dans le domaine du paysage 1.4.5 Convention-programme dans le domaine de la protection de la nature 1.4.6 Convention-programme dans le domaine de la revitalisation des eaux 1.4.7 Convention-programme dans le domaine du bruit et de l'isolation acoustique 1.5 Autres crédits d'engagement 1.5.1 Crédit d'engagement destiné aux stations d'épuration des eaux usées 1.5.2 Crédit d'engagement destiné à l'assainissement des débits résiduels 1.6 Liens avec le programme de la législature et les stratégies du Conseil fédéral Contenu de l'arrêté de crédit 2.1 Proposition faite à l'Assemblée fédérale 2.2 Contenu du projet, explications spécifiques aux différents domaines 2.2.1 Animaux sauvages et chasse 2.2.2 Forêts 2.2.3 Protection contre les dangers naturels 2.2.4 Nature et paysage 2.2.5 Protection contre les crues 2.2.6 Revitalisation des eaux 2.2.7 Protection contre le bruit
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2.2.8 2.3
Autres crédits d'engagement en dehors des conventionsprogrammes Estimations du renchérissement
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Conséquences 3.1 Conséquences pour la Confédération 3.1.1 Conséquences financières 3.1.2 Conséquences sur l'état du personnel 3.2 Conséquences pour les cantons 3.3 Conséquences économiques 3.4 Conséquences sociales et environnementales 3.5 Compétences
29 29 29 30 30 31 31 32
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Aspects juridiques 4.1 Constitutionnalité et légalité 4.1.1 Animaux sauvages et chasse 4.1.2 Forêts 4.1.3 Protection contre les dangers naturels 4.1.4 Nature et paysage 4.1.5 Protection contre les crues 4.1.6 Revitalisation des eaux 4.1.7 Protection contre le bruit 4.1.8 Stations d'épuration des eaux usées (20252028) 4.1.9 Assainissement des débits résiduels (20252028) 4.2 Forme de l'acte à adopter 4.3 Frein aux dépenses 4.4 Conformité à la loi sur les subventions 4.4.1 Pilotage matériel et financier des subventions 4.4.2 Procédure d'octroi des contributions 4.5 Renonciation à la procédure de consultation
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Arrêté fédéral concernant des crédits d'engagement dans le domaine de l'environnement pour la période de 2025 à 2028 (Projet)
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Message 1
Contexte
1.1
Protéger et promouvoir l'environnement: une priorité de la politique environnementale de la Suisse
En protégeant l'environnement, la Confédération contribue à préserver les bases d'existence de la population ainsi que les ressources naturelles utiles à l'économie (art. 73 de la Constitution [Cst.]1).
La politique environnementale est aujourd'hui confrontée à plusieurs grands défis, notamment:
la protection du climat;
la préservation de la biodiversité;
la gestion durable de ressources naturelles limitées.
La protection de l'environnement en Suisse s'inscrit dans un contexte européen et international. Sur le territoire national, la situation de l'environnement se caractérise par:
la trop forte exploitation des ressources en Suisse et à l'étranger;
l'appauvrissement de la biodiversité et de la qualité paysagère;
l'exposition aux immissions;
les risques croissants liés aux dangers hydrologiques et géologiques;
les changements climatiques.
La politique environnementale actuelle a également des conséquences pour les générations futures. Les ressources naturelles, la diversité biologique, la sécurité face aux dangers naturels et technologiques et un climat sain sont indispensables au bon fonctionnement de la société et de l'économie.
Des lois et des conventions de portée nationale et internationale engagent la Suisse à protéger les personnes et la nature et à s'investir dans la conservation des ressources naturelles mondiales que sont notamment l'eau propre, l'air pur et les sols fertiles.
Dans le système fédéral suisse, les lois existantes doivent être exécutées en collaboration avec les cantons et développées dans le cadre d'un dialogue avec le secteur économique et la société.
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1.2
Soutien aux projets individuels via la RPT et convention-programme
La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT)2, en vigueur depuis 2008, suivait deux grands axes lors de sa mise en oeuvre, avec un train de mesures portant sur la répartition des tâches au sein de l'État fédéral et un autre concernant la péréquation financière entre la Confédération et les cantons ainsi qu'entre les cantons eux-mêmes. Les conventionsprogrammes évoquées dans le présent message relèvent du premier axe, à savoir la redéfinition de l'exécution des tâches au sein de l'État fédéral. L'un des objectifs prioritaires de cet axe de la réforme était de désenchevêtrer les nombreuses tâches que la Confédération et les cantons assumaient conjointement. Pour les tâches qui ne pouvaient pas être démêlées, la RPT visait de nouvelles formes de collaboration et de partage du financement entre la Confédération et les cantons.
L'organisation de projet de la RPT a désigné ces tâches par le terme «tâches communes». À la différence de ce qui prévaut pour les tâches qui, après désenchevêtrement, incombent à la Confédération, l'accomplissement des tâches communes est placé sous la responsabilité conjointe de la Confédération et des cantons, en ce qui concerne tant le contenu que le financement. En matière de tâches communes, la RPT prévoyait pour l'essentiel les nouvelles approches suivantes:
les rôles respectifs de la Confédération et des cantons devaient être clarifiés pour les tâches qui ne pouvaient pas être démêlées;
il s'agissait, d'un côté, de laisser à la Confédération la compétence de la conduite stratégique et, de l'autre, d'accorder aux cantons une marge de manoeuvre aussi large que possible s'agissant de la conduite opérationnelle et de la façon d'atteindre les objectifs (effets visés et prestations requises);
la conduite stratégique par la Confédération implique d'avoir une vision globale de la situation, qui permette de piloter les tâches à l'échelle nationale;
la collaboration entre la Confédération et les cantons devait être assurée à la faveur de partenariats renforcés, avec une orientation accrue vers les objectifs et l'efficacité;
les incitations inopportunes en matière de financement des tâches devaient être éliminées;
il s'agissait de manière générale de réduire la densité de la réglementation, de simplifier les procédures administratives et de diminuer les coûts.
La convention-programme est le principal instrument de mise en oeuvre des nouvelles formes de collaboration et de financement avec les cantons dans le domaine de l'environnement. Elle sert à la mise en oeuvre du droit fédéral au niveau cantonal au sens de l'art. 46 Cst. Les cantons ne constituent ainsi pas de simples exécutants indemnisés pour leurs services, mais sont impliqués dans la collaboration avec la Confédération (mise en oeuvre opérationnelle) avec le statut de partenaires. Depuis début 2008, les 2
Message du 7 septembre 2005 sur la législation d'exécution concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), FF 2005 5641.
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dépenses dans le domaine de l'environnement sont, pour une large part, pilotées via cet instrument. La convention-programme concrétise les principes ci-dessus à la faveur notamment des éléments suivants:
la forme juridique de la convention signée conjointement par la Confédération et le canton;
les objectifs et les programmes convenus et définis conjointement par la Confédération et les cantons pour le domaine concerné;
la procédure définie pour l'évaluation des effets et des prestations ainsi que pour le controlling et l'établissement des rapports;
les prestations financières négociées et fixées à l'avance, le but étant de soutenir des programmes axés sur le moyen terme et de remplacer les contributions aux frais (en pour cent) par des contributions forfaitaires ou globales;
les modalités d'adaptation convenues, par exemple en cas de modification des conditions-cadres;
les conséquences prévues en cas de non-respect de la convention.
1.3
L'instrument de la convention-programme et le mécanisme de financement
1.3.1
Principes
L'instrument de la convention-programme dans le domaine de l'environnement repose sur le principe suivant: la Confédération et le canton négocient une contribution globale pour un programme, c'est-à-dire pour une série de mesures coordonnées et cohérentes s'étendant en général sur quatre ans. La prestation financière de la Confédération dépend de la réalisation des objectifs et des effets. La répartition des tâches entre la Confédération et les cantons diffère selon les domaines, ce qui implique, du point de vue technique, un pilotage différencié des programmes pour chaque tâche commune. Indépendamment de ce fait, toutes les conventions-programmes contiennent certains éléments de base tels que des objectifs, des prestations, des indicateurs, des procédures, des contrôles, etc.
Des crédits d'engagement sont nécessaires, étant donné que la Confédération s'engage, avec les conventions-programmes, auprès des cantons sur plusieurs années.
Outre les conventions-programmes, les différents crédits d'engagement portent sur des projets individuels d'envergure qui ne se prêtent pas à un pilotage via les conventions-programmes (protection contre les crues, protection contre les dangers naturels, revitalisation des eaux, forêts protectrices, paysage et protection de la nature). Ces crédits sont adoptés par les Chambres fédérales et fixent le plafond des engagements de la Confédération pour la période concernée. Jusqu'à présent, ils étaient demandés dans le cadre du message relatif au budget. À partir de la période de programme 2025 2028, ils sont sollicités dans un message à part. Les crédits d'engagement liés aux conventions-programmes et aux projets individuels sont soumis aux décisions des Chambres fédérales concernant le budget et le plan financier.
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La contribution fédérale s'élève normalement à 40 % des coûts imputables, mais elle peut être moins importante (25 %) ou plus importante (jusqu'à 80 %) selon le programme. La part financière restante est supportée par les cantons.
1.3.2
Controlling commun de la Confédération et des cantons
La Confédération et les cantons assurent un controlling commun du programme, reposant sur le principe du partenariat. Ce controlling comprend:
des rapports annuels: les cantons déposent leurs rapports annuels spécifiques au programme à la fin du mois de mars. Ces rapports contiennent des informations succinctes sur l'avancement du programme en termes de contenu et de financement. Ils permettent de mesurer les progrès accomplis et à venir dans la réalisation des objectifs, mais aussi d'identifier les adaptations éventuellement nécessaires;
des contrôles par sondage: l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) vérifie la qualité de la mise en oeuvre du programme au moyen de contrôles par sondage (un à deux contrôles par canton sur la période de programme).
L'OFEV fixe les exigences minimales concernant les rapports. Si nécessaire, la Confédération et le canton peuvent en outre se rencontrer pour partager leurs expériences et échanger des informations sur le déroulement du programme.
La surveillance financière est assurée en premier lieu par l'OFEV. Mais le Contrôle fédéral des finances (CDF) et les organes cantonaux correspondants peuvent aussi procéder à des contrôles.
1.4
Tour d'horizon des conventions-programmes
1.4.1
Convention-programme dans le domaine des animaux sauvages
Du fait que les sites fédéraux de protection de la faune sauvage restent exposés à la pression des activités de loisirs et de tourisme ainsi qu'à un estivage inapproprié, l'OFEV continue de soutenir en priorité les projets visant à assurer la tranquillité des habitats sensibles des animaux sauvages et à conserver les populations des espèces cibles choisies. Lors de l'évaluation des projets, une attention particulière est portée à la préservation de la biodiversité ayant pour objectif la valorisation de l'infrastructure écologique.
La révision partielle de la loi du 20 juin 1986 sur la chasse (LChP)3 a été adoptée par le Parlement le 16 décembre 20224. La nouvelle LChP devrait entrer définitivement en vigueur le 1er février 2025. Certaines dispositions de cette révision entreront en 3 4
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vigueur selon toute vraisemblance le 1er décembre 2023 et les autres, le 1er février 2025. Sur la base des adaptations subséquentes de l'ordonnance du 29 février 1988 sur la chasse (OChP)5, trois aspects supplémentaires doivent être intégrés dans la convention-programme. Premièrement, de nouvelles aides financières doivent soutenir les mesures de conservation des espèces et des milieux naturels mises en oeuvre dans les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale, dans les districts francs fédéraux et dans d'autres districts francs et réserves d'oiseaux des cantons. Deuxièmement, les mesures visant à assurer la garantie territoriale et à maintenir l'état fonctionnel des corridors faunistiques suprarégionaux doivent être indemnisées elles aussi. Troisièmement, la Confédération peut soutenir financièrement, dans le cadre de la convention-programme, la surveillance des populations de loups ainsi que la mise en oeuvre de mesures permettant leur gestion. Afin que le nom de la convention-programme reflète ces nouveaux objectifs, il fait désormais référence à la convention-programme dans le domaine des animaux sauvages.
1.4.2
Convention-programme dans le domaine des forêts
La forêt suisse protège contre les dangers naturels, filtre l'eau potable, abrite une grande variété d'espèces, offre des espaces de sport, de loisirs et de détente à la population, stocke le CO2 et fournit des matières premières pour des technologies respectueuses du climat. Depuis plusieurs décennies, la diversité de ses essences d'arbres et de ses structures s'accroît, ce qui améliore sa résilience aux effets des changements climatiques. Ces derniers sont perceptibles à des degrés divers selon les régions. La sécheresse, la canicule, les tempêtes, les organismes nuisibles et la combinaison de ces facteurs affectent de plus en plus la santé des forêts et amenuisent les bénéfices de la forêt en tant que ressource essentielle à la vie.
La loi du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo)6 a pour but de protéger les fonctions protectrice, sociale et économique de la forêt, tant aujourd'hui que demain dans un contexte de changements climatiques. La Confédération et les cantons veillent à la conservation de la surface forestière, assurent la préservation de la forêt en tant que milieu proche de l'état naturel et encouragent l'économie forestière. À travers la Politique forestière 2020, la Confédération définit ses objectifs pour l'avenir de la forêt suisse et concilie les exigences écologiques, économiques et sociales posées à la forêt.
Dans le cadre de la gestion forestière durable telle qu'elle est visée par la Confédération, la fonction protectrice de la forêt est assurée, la biodiversité est conservée, la forêt est préparée à faire face aux changements climatiques, la qualité paysagère est améliorée et la forêt contribue à l'atténuation des effets des changements climatiques.
La Confédération crée par ailleurs des conditions-cadres favorables à une économie forestière et une industrie du bois efficaces et novatrices. La politique forestière de la Suisse est en accord avec les objectifs de développement durable de l'Agenda 2030 pour le développement durable adopté par les Nations Unies.
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1.4.3
Convention-programme dans le domaine des dangers naturels gravitaires
La Suisse, avec ses montagnes et ses nombreux lacs et cours d'eau, est particulièrement exposée aux dangers naturels. Les dommages potentiels croissent avec l'extension continue des régions urbaines et des infrastructures. Les changements climatiques accentueront les risques existants et en créeront de nouveaux: recrudescence des épisodes de fortes pluies et périodes de sécheresse plus longues. Les dangers naturels surviendront plus souvent dans des régions qui étaient encore épargnées et se produiront durant des saisons calmes jusque-là. Dès lors, il devient encore plus important de gérer ces dangers de façon consciente et prévoyante.
Les mesures de protection de ces dernières années ont prouvé leur efficacité à de nombreux endroits. Sur la base de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur l'aménagement des cours d'eau7 et de la LFo, les projets destinés à combler des déficits de protection et reconnus comme prioritaires bénéficient d'un financement partiel de la Confédération dans le cadre de conventions-programmes ou au titre de projets individuels. Tâche commune à laquelle toutes les parties prenantes doivent participer, la protection contre les dangers naturels suit la stratégie «Gestion des risques liés aux dangers naturels».
La LFo et la loi fédérale sur l'aménagement des cours d'eau font actuellement l'objet d'une révision, qui entrera en vigueur vraisemblablement le 1er juin 2025. Cette adaptation n'a toutefois aucune incidence sur le montant des crédits d'engagement.
En 2016, le Conseil fédéral a adopté 67 mesures pour accroître la sécurité face aux dangers naturels. La moitié environ de ces mesures environ sont déjà mises en oeuvre.
La mise en oeuvre des autres mesures adoptées se poursuivra dans les années à venir.
La collaboration étroite de tous les acteurs impliqués dans la gestion intégrée des risques est ici d'une importance capitale. Dans le contexte des changements climatiques, les mesures et stratégies existantes doivent être réexaminées et adaptées aux évolutions de la situation en matière de danger.
1.4.4
Convention-programme dans le domaine du paysage
La beauté et la diversité du paysage suisse doivent continuer à l'avenir d'offrir une qualité de vie et du site élevée. Des efforts supplémentaires sont toutefois nécessaires afin de poursuivre le développement qualitatif d'un paysage qui, malgré des améliorations ponctuelles et la baisse de la surface moyenne par habitant, demeure sous pression. En vertu de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)8, la Confédération soutient les cantons dans la réalisation de mesures visant la conservation et la valorisation des qualités paysagères.
Le développement durable du paysage est une tâche collective à réaliser par la Confédération, les cantons et les communes. Il nécessite une action cohérente à tous les niveaux de l'État, une bonne coordination des politiques ayant un effet sur l'aménagement du territoire et un dialogue intensif entre tous les acteurs. La conception «Pay7 8
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sage suisse» (CPS)9 actualisée en 2020 pose les bases d'une politique du paysage cohérente: ses objectifs sont mis en oeuvre par la Confédération, les cantons et les communes dans le cadre de leur marge d'appréciation respective.
La convention-programme, en plus de promouvoir la qualité paysagère, apporte un soutien aux parcs d'importance nationale ainsi qu'aux biens du patrimoine mondial naturel. Elle offre aux cantons la possibilité d'appliquer et de coordonner efficacement sur tout le territoire les instruments liés à la qualité paysagère et aux paysages à valeur particulière et d'exploiter les synergies qui en découlent. Dans l'ensemble, elle permet une utilisation ciblée et concertée des ressources pour promouvoir la qualité paysagère.
1.4.5
Convention-programme dans le domaine de la protection de la nature
La biodiversité en Suisse est sous pression. Certes, les mesures de promotion produisent des effets localement, mais la biodiversité ne cesse de décliner. Ainsi, 17 % de toutes les espèces sont «au bord de l'extinction» ou «en danger». En outre, 16 % sont vulnérables, leurs populations ayant reculé de 30 % ces dix dernières années. Nombre de milieux précieux sur le plan écologique ont vu leur surface diminuer ou leur connectivité être entravée au cours des dernières décennies. Quelques succès ont été obtenus grâce aux mesures de promotion mises en oeuvre jusqu'à présent, mais ils ne suffisent pas. Des investissements en faveur d'une diversité biologique riche sont nécessaires pour pouvoir continuer à garantir les services écosystémiques.
La convention-programme dans le domaine de la protection de la nature apporte une contribution majeure à la promotion de la biodiversité. Sur la base de la LPN et en adéquation avec la Stratégie Biodiversité Suisse (SBS) et son plan d'action (PA-SBS du 6 septembre 2017)10, les cantons se concentrent sur la nécessité de renforcer la fonctionnalité de l'infrastructure écologique, d'améliorer la qualité des biotopes, de préserver les espèces et milieux prioritaires au niveau national, ainsi que leur connectivité, et de promouvoir la nature dans l'espace urbain. Afin d'améliorer la qualité des biotopes d'importance nationale et d'appliquer rapidement des mesures d'assainissement et de valorisation ainsi que des mesures spécifiques de conservation des espèces prioritaires au niveau national, le Conseil fédéral a alloué des moyens supplémentaires à partir de 2017, qui sont complétés en conséquence par les cantons et viennent s'ajouter aux efforts déjà déployés par la Confédération et les cantons. La mise en oeuvre avec les cantons porte ses fruits, et les mesures doivent être poursuivies et développées.
Le 4 mars 2022, le Conseil fédéral a adopté le message relatif au contre-projet indirect à l'initiative biodiversité. Il y prévoyait d'augmenter de 96 millions de francs par an les moyens destinés à la biodiversité dans le cadre des conventions-programmes, cette 9 10
Disponible sur www.bafu.admin.ch > Thèmes > Paysage > Informations pour spécialistes > Politique du paysage > Conception «Paysage Suisse» (CPS).
La stratégie et le plan d'action sont disponibles sur www.bafu.admin.ch > Thèmes > Biodiversité > Informations pour spécialistes > Politique de la biodiversité > Stratégie et plan d'action.
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augmentation devant être réalisée par étapes à compter de 2025. Lors des débats sur cet objet, le Parlement a toutefois décidé de ne pas opposer de contre-projet indirect à l'initiative.
1.4.6
Convention-programme dans le domaine de la revitalisation des eaux
La loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux)11 et l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux)12 visent à sauvegarder et à exploiter durablement les eaux superficielles et souterraines en tant que ressources fondamentales des êtres humains, des animaux et des végétaux. Depuis la révision de ces actes en 2011, les cantons ont l'obligation de revitaliser les cours d'eau et les rives lacustres ayant été aménagés et corrigés, de sorte à rétablir un état proche de la nature.
L'objectif à l'horizon 2090 est de valoriser près d'un quart des eaux aménagées, soit un total d'environ 4000 km. Les changements climatiques et l'introduction de nouvelles espèces animales et végétales accroissent la pression sur les milieux aquatiques.
Comme les eaux proches de l'état naturel sont plus résistantes, les revitalisations sont essentielles pour stopper la perte de la biodiversité dans et autour de l'eau. Des eaux proches de l'état naturel offrent par ailleurs des espaces de détente à la population.
1.4.7
Convention-programme dans le domaine du bruit et de l'isolation acoustique
La loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE)13 exige que la population soit protégée contre le bruit nuisible ou incommodant. Le bruit doit être réduit à titre préventif et assez tôt (principe de précaution). Priorité doit être donnée aux mesures qui empêchent ou réduisent le bruit à la source. Si cela est impossible, il faut prendre des mesures sur le chemin de propagation (parois antibruit) ou sur le lieu de l'exposition (fenêtres antibruit). Durant la période de programme 20252028, la lutte contre le bruit à la source restera une priorité et sera même renforcée.
1.5
Autres crédits d'engagement
1.5.1
Crédit d'engagement destiné aux stations d'épuration des eaux usées
Les résidus de produits chimiques organiques qui parviennent dans les lacs et les cours d'eau, comme les médicaments, les détergents et les pesticides, peuvent avoir des effets négatifs sur les organismes aquatiques et les ressources en eau potable. Depuis son entrée en vigueur en 2016, la modification de la LEaux oblige à réduire la charge 11 12 13
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de ces micropolluants. Cette réduction nécessite que certaines STEP soient équipées d'une étape de traitement supplémentaire.
En application de la LEaux, l'élimination des composés traces dans les eaux usées doit être financée sur la base du principe de causalité. La Confédération a créé à cette fin une taxe par habitant raccordé qu'elle prélève auprès de toutes les STEP du pays et dont les recettes sont affectées au financement spécial «Taxe sur les eaux usées».
Cette taxe cofinance les optimisations requises pour que les STEP concernées réduisent la charge de micropolluants qu'elles déversent dans les eaux. La Confédération utilise le produit de la taxe pour indemniser à hauteur de 75 % les coûts liés à la construction et à l'acquisition d'installations et d'équipements servant à éliminer les composés traces organiques dans les STEP. Les fonds sont gérés dans le cadre d'un crédit d'engagement séparé. Le financement de l'optimisation des STEP n'a aucune incidence sur le budget.
1.5.2
Crédit d'engagement destiné à l'assainissement des débits résiduels
Avec la LEaux et l'OEaux, les prescriptions légales relatives à la détermination de débits résiduels convenables sont en vigueur depuis 1992. Si une nouvelle centrale hydroélectrique est construite ou si l'autorisation d'exploitation d'une centrale existante est renouvelée, le canton compétent doit définir le débit résiduel conformément à ces prescriptions. Pour les centrales autorisées avant 1992, des exigences moins sévères sont valables jusqu'à échéance de l'autorisation d'exploitation, qui dure généralement 80 ans. Ces centrales ne doivent assurer qu'un débit résiduel qui leur garantisse une exploitation économique viable.
Si les autorités fixent un débit résiduel plus élevé en raison d'intérêts publics prépondérants (p. ex. si les paysages ou les milieux naturels concernés sont répertoriés dans un inventaire national ou cantonal), l'exploitant de la centrale est dédommagé. Les moyens financiers correspondants sont gérés dans le cadre d'un crédit d'engagement séparé destiné à l'assainissement des débits résiduels. La Confédération y contribue à hauteur de 65 % au maximum.
1.6
Liens avec le programme de la législature et les stratégies du Conseil fédéral
Le projet a été annoncé dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 202714 et sur l'arrêté du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 202715. Le projet poursuit l'objectif 21 («La Suisse défend une politique environnementale et climatique efficace sur les plans national et international, oeuvre à la préservation de la biodiversité et remplit les engagements en matière de protection pris dans ces domaines») et l'objectif 22 («La Suisse renforce ses mesures 14 15
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14 / 40
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d'adaptation aux changements climatiques, notamment en vue de protéger la population et les infrastructures critiques») du programme de la législature 2023 à 2027. Les arrêtés financiers pluriannuels de grande portée qui sont demandés sont coordonnés avec le plan financier de la législature, conformément à l'art. 5, al. 5, de l'ordonnance du 5 avril 2006 sur les finances de la Confédération (OFC)16.
Les crédits d'engagement proposés doivent favoriser la réalisation des objectifs fixés en premier lieu dans ces stratégies de la Confédération:
Stratégie Biodiversité Suisse (SBS);
Conception «Paysage suisse» (CPS 2020);
Santé 2030;
Politique forestière 2020, avec objectifs et mesures actualisés pour la période 20212024;
Gestion des risques liés aux dangers naturels Stratégie 2018. Plate-forme nationale Dangers naturels PLANAT;
Stratégie pour le développement durable 2030 (SDD 2030).
2
Contenu de l'arrêté de crédit
2.1
Proposition faite à l'Assemblée fédérale
Les crédits d'engagement suivants, d'un montant total de 2,207 milliards, sont proposés dans le domaine de l'environnement pour la période de 2025 à 2028:
16
a.
animaux sauvages et chasse: 32 millions de francs;
b.
forêts: 451 millions de francs;
c.
protection contre les dangers naturels: 153 millions de francs;
d.
nature et paysage: 384 millions de francs;
e.
protection contre les crues: 481 millions de francs;
f.
revitalisation des eaux: 146 millions de francs;
g.
protection contre le bruit: 102 millions de francs;
h.
stations d'épuration des eaux usées: 450 millions de francs;
i.
assainissement des débits résiduels: 8 millions de francs.
RS 611.01
15 / 40
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2.2
Contenu du projet, explications spécifiques aux différents domaines
Début mars 2023, le Conseil fédéral a défini les valeurs de référence pour les messages relatifs aux arrêtés financiers pluriannuels (plafonds des dépenses, crédits d'engagement) de grande portée. Les arrêtés financiers permettent de piloter environ un quart des dépenses fédérales et près de deux tiers des dépenses faiblement liées. S'agissant des domaines animaux sauvages et chasse, forêts, protection contre les dangers naturels, nature et paysage, protection contre les crues, revitalisation des eaux et protection contre le bruit, le Conseil fédéral a prévu une croissance annuelle moyenne de 0,6 %.
Cette croissance relativement faible est due aux moyens supplémentaires de 25 millions de francs alloués au domaine des forêts jusqu'en 2024. En outre, le Parlement a décidé de ne pas opposer de contre-projet indirect à l'initiative biodiversité. Eu égard à ces décisions, des crédits d'engagement d'un montant total de 1,749 milliard de francs sont demandés pour la période de 2025 à 2028, auxquels s'ajoutent 64 millions de francs gérés en dehors des crédits d'engagement. Il s'agit au total d'une contribution d'environ 453 millions de francs par année.
Les moyens demandés pour les stations d'épuration des eaux usées se montent à 450 millions de francs. Les crédits de paiement annuels s'élèvent à 80 millions de francs. À partir de 2025, le crédit d'engagement prévu pour des projets pluriannuels d'assainissement des débits résiduels s'élève à 2 millions de francs par an, soit une baisse d'un million de francs par an. Les différents composants et montants financiers des crédits d'engagement sont présentés en détail ci-après. Les crédits d'engagement sont demandés pour une durée de quatre ans, les premiers versements étant prévus en 2025. Les crédits d'engagement destinés aux conventions-programmes dans le domaine de l'environnement servent d'une part à verser des contributions aux cantons sur la base des conventions-programmes conclues avec eux et, d'autre part, à accorder des subventions par voie de décision pour des projets urgents, complexes, d'envergure ou supracantonaux qui impliquent une évaluation particulière de la part de la Confédération. S'agissant des domaines environnementaux dans lesquels les cantons ont conclu une convention-programme ou ont lancé des projets individuels d'envergure, des
bases légales régissent aussi les subventions qui peuvent être octroyées au cours de l'exercice sans engagements pluriannuels. Étant donné que ces subventions ne font pas partie intégrante des conventions-programmes et ne constituent pas des engagements pluriannuels, elles ne sont pas prises en compte dans le calcul des crédits d'engagement. Les subventions sont toutefois aussi allouées via les crédits accordés dans le domaine de l'environnement dans le cadre du processus budgétaire.
2.2.1
Animaux sauvages et chasse
Situation actuelle La Confédération utilise une partie des moyens affectés au crédit «Animaux sauvages, chasse et pêche» (A231.0323) pour allouer, sur la base de conventions-programmes, des contributions à la surveillance opérée par les gardes-faune de l'État et les surveillants de réserves dans les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs et dans les districts francs fédéraux. Le montant total des versements atteint près de 3 millions de francs 16 / 40
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par an, ce qui correspond en moyenne à 50 % des dépenses cantonales. Ce crédit d'engagement ne finance aucun projet individuel.
D'autres moyens à hauteur d'environ 4 millions de francs par an ne sont pas compris dans le crédit d'engagement. Ils sont utilisés par la Confédération pour couvrir, d'une part, les dégâts causés par les espèces protégées que sont le lynx, le loup, l'ours, le chacal doré, le castor, la loutre et l'aigle royal et, d'autre part, les mesures de prévention des dégâts causés par ces mêmes espèces, notamment les mesures de protection des troupeaux dans les secteurs exposés aux grands prédateurs. Des aides financières sont également versées pour les mesures suivantes: surveillance des mammifères et oiseaux sauvages et de leurs habitats; protection, monitoring et conservation des espèces et milieux prioritaires au niveau national; information de la population.
Modifications prévues pour la période 20252028 Dans son principe, le programme actuel sera poursuivi à l'identique, avec toutefois la possibilité de financer trois postes supplémentaires au titre des conventions-programmes en vertu de la dernière révision de la LChP: aides financières aux cantons pour la surveillance des populations de loups et pour la mise en oeuvre de mesures permettant leur gestion; aides financières aux cantons pour des mesures de conservation des espèces et des milieux dans des districts francs et des réserves d'oiseaux de la Confédération et des cantons; indemnités globales pour des mesures visant à maintenir les corridors faunistiques suprarégionaux dans un état fonctionnel. Un crédit d'engagement de 32 millions de francs est demandé à cet égard pour la période de 2025 à 2028, ce qui représente une augmentation de 20 millions de francs en raison de la révision de la LChP.
À compter de l'entrée en vigueur de la LChP révisée et des adaptations de l'OChP le 1er décembre 2023 et le 1er février 2025 et, il est prévu que les cantons se voient allouer des aides financières pour les mesures de prévention des dégâts mais aussi des indemnités pour les dégâts aux infrastructures causés par le castor. Des moyens s'élevant à 1 million de francs sont dorénavant prévus chaque année à cette fin. Il ne s'agit pas d'engagements pluriannuels, si bien que ces moyens ne sont pas pris en compte dans le crédit
d'engagement. Les moyens affectés à la pêche (0,54 million de francs par année) sont transférés dès 2024 au crédit «Eaux» sans incidence sur le budget.
Crédit A231.0323 Animaux sauvages et chasse Millions de francs
2024
2025
2026
2027
2028
Ancienne planification (y c. la pêche)
8,0
8,0
8,1
8,2
8,2
Modification
0,7
9,2
9,2
9,2
9,2
Nouvelle planification
7,3
17,0
17,0
17,0
17,0
dont part pilotée au moyen du crédit d'engagement
3,0
8,0
8,0
8,0
8,0
Crédit d'engagement 20252028 proposé: 32 millions de francs
17 / 40
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2.2.2
Forêts
Situation actuelle L'essentiel des moyens affectés au crédit «Forêts» (A231.0327) est versé aux cantons au titre des conventions-programmes. En vertu de la LFo, ces moyens sont utilisés pour les trois programmes partiels Forêts protectrices (env. 73 millions de francs par an, projets individuels compris), Gestion des forêts (env. 21 millions de francs par an) et Biodiversité en forêt (env. 19 millions de francs par an) de la convention-programme dans le domaine des forêts. La majorité des projets pluriannuels sont ainsi pilotés via l'instrument des conventions-programmes.
Avec des prestations forfaitaires par hectare de forêt protectrice traité, le programme partiel Forêts protectrices est facile à mettre en oeuvre. L'aide à l'exécution «Gestion durable des forêts de protection» (NaiS) fournit un indicateur de qualité clair, qui convient à la réalisation de contrôles. Le programme partiel couvre également l'infrastructure nécessaire à l'entretien des forêts protectrices et, si une fonction de la forêt est gravement mise en danger, les mesures de prévention et de réparation des dégâts aux forêts mises en oeuvre dans les forêts protectrices, dans d'autres forêts et hors forêt. Les fonds du programme partiel sont utilisés en majeure partie pour le traitement des forêts protectrices (y c. les mesures d'adaptation aux changements climatiques).
La contribution de base par hectare de forêt protectrice traité est fixée à 5000 francs.
Les mesures visant à garantir l'infrastructure et à protéger les forêts bénéficient de contributions globales dont le montant correspond à 40 % des coûts nets.
Le programme partiel Gestion des forêts contribue à améliorer la rentabilité de la gestion forestière et à créer les conditions appropriées. Il indemnise la fourniture de prestations dans les domaines de l'optimisation des structures et des processus de gestion, des dessertes forestières hors forêts protectrices, de la planification forestière, des soins aux jeunes peuplements (hors des forêts protectrices et des surfaces consacrées à la biodiversité) et de la formation pratique. Les contributions de la Confédération sont allouées sous la forme d'une participation aux coûts (jusqu'à 40 %), d'une contribution globale ou forfaitaire ou d'une contribution par surface forestière, en fonction de l'objectif de programme. La
Confédération participe au financement en moyenne à hauteur de 50 % des dépenses réalisées par les cantons.
Le programme partiel Biodiversité en forêt poursuit les deux objectifs «Protection à long terme de surfaces forestières et des arbres présentant des valeurs écologiques remarquables» et «Conservation d'habitats et d'espèces». Sur la base d'indicateurs de prestation prédéfinis (p. ex. nombre d'hectares ou nombre d'arbres), les contributions fédérales sont allouées au forfait, par unité ou en pourcentage des coûts imputables.
La Confédération participe au financement en moyenne à hauteur de 50 % des dépenses réalisées par les cantons.
Les autres fonds du crédit «Forêts» (env. 5 millions de francs par an) sont utilisés en dehors des conventions-programmes aux fins suivantes: mise en oeuvre de la Politique de la ressource bois (plan d'action bois), analyses scientifiques et conseils pour la défense contre des organismes nuisibles particulièrement dangereux, prestations fournies par des associations de protection des forêts, soutien à la recherche Forêt et Bois en Suisse (FOBO-CH).
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Modifications prévues pour la période 20252028 Aucune modification substantielle n'est prévue pour la période de programme 2025 2028.
Pendant la période de programme 20202024, la mise en oeuvre de la motion 20.3745 Fässler «Garantir un entretien et une exploitation durables des forêts»17 a donné lieu à l'allocation supplémentaire de 25 millions de francs par an sur quatre ans (de 2021 à 2024) pour des mesures de prévention et de réparation des dégâts aux forêts; ces moyens supplémentaires ne seront plus disponibles à partir de 2025 du fait des déficits structurels dans le budget fédéral et de l'augmentation déjà supérieure à la moyenne des dépenses dans le domaine de l'environnement. Le rapport de l'OFEV donnant suite au postulat 23.3220 Fässler montrera comment les cantons ont réparti les moyens entre les différents instruments. L'utilisation réelle des moyens ne peut encore être évaluée de manière exhaustive en raison de la mise en oeuvre ayant cours jusqu'à fin 2024.
Dans le cadre de la mesure «4.2.4 Évaluer l'impact des subventions fédérales» du PASBS, les indications destinées aux autorités compétentes, en particulier les cantons, ont été précisées sous l'objectif de programme 2 «Dessertes forestières hors forêts protectrices» (programme partiel Gestion des forêts) du Manuel sur les conventionsprogrammes 20252028 dans le domaine de l'environnement18.
Crédit A231.0327 Forêts Millions de francs
2024
2025
2026
2027
2028
145,0
121,0
121,0
122,0
122,0
3
3,6
3,6
3,6
3,6
Nouvelle planification
142,0
117,0
117,0
118,0
119,0
dont part pilotée au moyen du crédit d'engagement
138,0
112,0
112,0
113,0
114,0
Ancienne planification (2024 y c. motion 20.3745 Fässler) Modification
Crédit d'engagement 20252028 proposé: 451 millions de francs
17 18
www.parlement.ch > Travail parlementaire > Recherche Curia Vista > 20.3745.
Disponible sur www.bafu.admin.ch > Thèmes > Droit > Informations pour spécialistes > Conventions-programmes conclues dans le domaine de l'environnement > Manuel sur les conventions-programmes dans le domaine de l'environnement.
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2.2.3
Protection contre les dangers naturels
Situation actuelle En vertu de la LFo, la Confédération alloue des indemnités pour la construction, la remise en état et l'assainissement d'ouvrages et d'installations destinés à protéger les personnes, les zones d'habitation et les voies de communication contre les dangers naturels tels que les avalanches, les chutes de pierres et les glissements de terrain. Elle indemnise par ailleurs la création de cartes des dangers, l'aménagement de stations de mesure ainsi que les services d'alerte (y c. les prévisions et l'optimisation de l'alerte et de la transmission de l'alarme).
Dans le domaine des dangers naturels gravitaires, les subventions relatives aux mesures qui ne sont pas particulièrement onéreuses sont allouées globalement, tandis que celles relatives aux projets particulièrement onéreux sont versées individuellement, par voie de décision. Actuellement, un peu plus de la moitié des contributions fédérales (env. 21,6 millions de francs par an) sont versées aux cantons sur la base de conventions-programmes, soit sous forme de contributions globales soit en pourcentage des coûts imputables (de 35 à 50 %); le reste est affecté à des projets individuels hors convention-programme (mais toujours dans le cadre du crédit d'engagement) sous la forme d'une contribution aux coûts.
Modifications prévues pour la période 20252028 La LFo modifiée dans le cadre de la révision de la loi fédérale sur l'aménagement des cours d'eau devrait entrer en vigueur au 1er juin 2025. Le présent message est basé sur le projet de loi du Conseil fédéral19. Désormais, il est prévu d'indemniser dans leur ensemble, en plus des mesures biologiques et techniques, les mesures relevant de la planification et de l'organisation. Étant donné que les mesures de planification et d'organisation sont nettement moins coûteuses que des ouvrages de protection onéreux et que l'adaptation des indemnisations est minime par rapport au volume global, cette modification du droit n'augmentera pas le total des contributions financières de la Confédération. Le modèle et les taux d'indemnisation resteront inchangés.
Pendant la cinquième période de programme (20252028), les efforts visant à harmoniser l'exécution de l'ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts20 seront poursuivis et l'aide aux cantons sera prioritairement axée sur la mise à jour
des données de base sur les dangers, l'élaboration des données de base sur les risques, la planification des interventions, le soutien aux cantons, les mesures d'aménagement du territoire et le relevé des ouvrages de protection existants. Les ouvrages de protection sont un élément important des infrastructures de sécurité de la Suisse. Dans le domaine des projets individuels pilotés au moyen du crédit d'engagement mais ne faisant pas partie de la convention-programme, la planification comprend le projet relatif au grand glissement de terrain à Brienz. Les moyens demeurent inchangés, exception faite de la coupe transversale.
19 20
FF 2023 859; www.parlement.ch > Travail parlementaire > Recherche Curia Vista > 23.030.
RS 921.01
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Crédit A236.0122 Protection contre les dangers naturels Millions de francs
2024
2025
2026
2027
2028
39,0
39,0
39,0
40,0
40,0
1
1,5
1,5
1,5
1,5
Nouvelle planification
38,0
38,0
38,0
38,0
39,0
dont part pilotée au moyen du crédit d'engagement
38,0
38,0
38,0
38,0
39,0
Ancienne planification Modification
Crédit d'engagement 20252028 proposé: 153 millions de francs
2.2.4
Nature et paysage
Situation actuelle En vertu de la LPN, l'exécution par les cantons est soutenue par l'octroi de contributions fédérales basées sur des conventions-programmes. Les fonds sont répartis entre le domaine de la nature et celui du paysage. Dans le domaine de la nature, l'exécution consiste à planifier, mettre sous protection, valoriser et préserver les biotopes d'importance nationale et d'autres biotopes dignes de protection. Des contributions d'exploitation, coordonnées avec les paiements directs, sont versées à l'agriculture pour des prestations spécifiques. La Confédération soutient par ailleurs les mesures cantonales qui favorisent la diversité des espèces et la connectivité des milieux. Dans le domaine du paysage, les contributions fédérales profitent en particulier aux mesures cantonales mises en oeuvre dans des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale, dans des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale et dans d'autres paysages dignes de protection ainsi qu'aux mesures de promotion de la biodiversité et de la qualité paysagère dans l'espace urbanisé. La Confédération promeut par ailleurs les parcs d'importance nationale et les quatre sites suisses inscrits au patrimoine mondial naturel de l'UNESCO. Les cantons se voient également allouer des aides financières pour les tâches qu'ils accomplissent dans les domaines du monitoring, de l'éducation et de la sensibilisation. Dans les deux domaines, la Confédération accorde des subventions à hauteur d'environ 50 %.
Le soutien apporté aux activités d'intérêt public exercées en faveur de la nature et du paysage par les organisations actives au niveau national n'est pas pris en compte dans le crédit d'engagement. Un montant annuel d'environ 2 millions de francs provenant du crédit «Nature et paysage» est engagé pour ces activités en vertu de l'art. 14 LPN.
Modifications prévues pour la période 20252028 Mise en oeuvre en 2020, la décision de réunir dans une convention-programme «Paysage» les quatre domaines d'encouragement existants (Paysage, Sites marécageux, Parcs d'importance nationale, Patrimoine mondial naturel) a prouvé son efficacité.
Seules deux adaptations mineures sont donc prévues pour la nouvelle période de programme. D'une part, il s'agit de renforcer la compensation écologique dans les agglo21 / 40
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mérations et les zones urbanisées au sens de l'art. 18b, al. 2, LPN et de l'art. 15, al. 1, de l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN)21. D'autre part, il est prévu d'apporter un soutien aux cantons pour les tâches qu'ils accomplissent dans le domaine du conseil et de la sensibilisation en vertu de l'art. 14a, al. 1, LPN.
Le programme «Protection de la nature» avait été profondément remanié en vue de la période de programme 20202024. La simplification du programme a produit les effets escomptés quant à la collaboration avec les cantons. Le programme est axé prioritairement sur la planification, l'entretien ciblé et l'assainissement des biotopes d'importance nationale, régionale et locale. Des mesures complémentaires améliorent l'état d'espèces et de milieux menacés pour lesquels la Suisse porte une responsabilité internationale et renforcent la fonctionnalité de l'infrastructure écologique (notamment la mise en réseau des milieux).
Crédit A236.0123 Nature et paysage Millions de francs
2024
2025
2026
2027
2028
Ancienne planification
100
137
157
179
195
Modification
2
41
60
80
95
Nouvelle planification
97
96
97
99
100
dont part pilotée au moyen du crédit d'engagement
95
94
95
97
98
Crédit d'engagement 20252028 proposé: 384 millions de francs
2.2.5
Protection contre les crues
Situation actuelle En vertu de la loi fédérale sur l'aménagement des cours d'eau, la Confédération contribue à la protection contre les crues en accordant des indemnités pour la construction, la remise en état, l'extension et la rénovation d'ouvrages et d'installations destinés à la protection contre les dangers liés aux eaux. Elle indemnise par ailleurs l'élaboration de données de base sur les dangers, la création de cartes des dangers, l'aménagement de stations de mesure ainsi que les services d'alerte (y c. les prévisions et l'optimisation de l'alerte et de la transmission de l'alarme). La Confédération participe financièrement à hauteur de 35 à 50 % aux coûts imputables des cantons. Pour ce qui est des projets individuels, sa contribution peut se monter à 65 % au plus. Environ un tiers des contributions fédérales sont allouées aux cantons sur la base de conventions-programmes (actuellement près de 45 millions de francs par an) et deux tiers pour des projets individuels plus complexes (env. 90 millions de francs par an). Le plus grand projet individuel, à savoir la troisième correction du Rhône (R3), est piloté au moyen de crédits d'engagement propres, soumis séparément au Parlement. Chaque 21
RS 451.1
22 / 40
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année, la Confédération collecte auprès des cantons les paiements attendus pour les quatre prochaines années et actualise ses prévisions sur cette base.
Modifications prévues pour la période 20252028 (hors R3 et Rhin alpin) La révision de la loi fédérale sur l'aménagement des cours d'eau devrait entrer en vigueur au 1er juin 2025. Le présent message est basé sur le projet de loi du Conseil fédéral. Désormais, il est prévu d'indemniser dans leur ensemble, en plus des mesures techniques, les mesures relevant de la planification et de l'organisation. En matière d'entretien, les mesures périodiques seront indemnisées au même titre que les mesures régulières, ce afin d'optimiser le cycle de vie des ouvrages de protection. Étant donné que les mesures de planification et d'organisation sont nettement moins coûteuses que des ouvrages de protection onéreux et que l'adaptation des indemnisations est minime par rapport au volume global, cette modification du droit ne devrait pas augmenter le total des contributions financières de la Confédération. Le modèle et les taux d'indemnisation resteront inchangés.
Les conventions-programmes et les projets individuels complexes dans le domaine de la protection contre les crues (hors R3 et Rhin alpin) doivent être plafonnés, durant la période à venir, au niveau de la période précédente, à savoir à 481 millions de francs au total (120 millions par an en moyenne). Sur ce montant, environ 200 millions devraient être alloués au titre des conventions-programmes (50 millions de francs par an en moyenne) et environ 280 millions dans le cadre de projets individuels (70 millions de francs par an en moyenne).
S'agissant des conventions-programmes, les dépenses devraient légèrement augmenter par rapport à la période précédente, ce qui sera compensé par les projets individuels. Le crédit d'engagement demandé tient compte des engagements nécessaires à la finalisation des projets de protection contre les crues pour lesquels une première étape de financement a été décidée lors de la période 20202024 (env. 50 millions de francs).
Le projet de protection contre les crues du Rhin alpin est un deuxième projet d'envergure; il est mis en oeuvre conjointement avec l'Autriche, à la frontière suisse, et doit donc être réglé séparément par un traité international. Pour ce projet (comme
pour le projet R3), un crédit d'engagement distinct doit être demandé au Parlement dans le cadre d'un message séparé.
Les moyens alloués au crédit de paiement «Protection contre les crues» augmenteront en moyenne de 2,4 % par an ces quatre prochaines années. Sur ce montant, 26 à 30 millions de francs seront destinés chaque année au projet R3, du fait du plafonnement des moyens destinés aux conventions-programmes et aux projets individuels d'envergure (hors R3 et Rhin alpin). Les éventuels besoins financiers allant au-delà de ce montant seront sollicités auprès du Parlement avec le budget annuel en fonction de l'évolution des travaux. Les fonds destinés au projet lié au Rhin alpin seront planifiés dès que le message concernant l'accord international et la planification détaillée seront disponibles.
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Crédit A236.0124 Protection contre les crues Millions de francs
2024
2025
2026
2027
2028
Ancienne planification
141
151
152
153
154
3
5
5
3
16
Nouvelle planification
138
146
147
150
170
dont part pilotée au moyen du crédit d'engagement (hors R3 et Rhin alpin = crédits d'engagement séparés)
122
120
120
120
121
Modification
Crédit d'engagement 20252028 proposé: 481 millions de francs
2.2.6
Revitalisation des eaux
Situation actuelle En vertu de la LEaux (art. 62b, al. 1), la Confédération accorde des contributions pour la planification et la mise en oeuvre de mesures destinées à revitaliser les eaux. Le montant des contributions globales est fixé en fonction de l'efficacité et de l'importance des mesures de revitalisation. La contribution que la Confédération verse aux cantons se situe dans une fourchette allant de 35 à 80 % des coûts imputables. Il s'agit de soutenir les relevés écomorphologiques des étendues d'eau et des cours d'eau, la planification stratégique des revitalisations, la part «revitalisation» des planifications par bassin versant, la planification et la mise en oeuvre des mesures de revitalisation, et le contrôle des effets de ces dernières.
En règle générale, les indemnités sont allouées sur la base de conventions-programmes (actuellement près de 25 millions de francs par an). Des projets particulièrement onéreux peuvent cependant être financés au cas par cas (projets individuels), par voie de décision. La participation aux coûts des projets individuels est comprise dans le crédit d'engagement proposé ici.
Modifications prévues pour la période 20252028 La mise en oeuvre des projets de revitalisation s'est accélérée depuis le début du programme en 2012, et la tendance se poursuit. Les moyens fédéraux disponibles dans ce domaine sont de plus en plus insuffisants. Pour cette raison, le crédit «Revitalisation» sera augmenté d'environ 1,5 million de francs par an à partir de 2024, mais cette augmentation sera compensée dans le crédit «Eaux».
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Crédit A236.0126 Revitalisation Millions de francs
2024
2025
2026
2027
2028
35,0
35,0
35,0
36,0
36,0
1,0
0,6
0,6
0,6
0,6
Nouvelle planification
36,0
36,0
36,0
37,0
37,0
dont part pilotée au moyen du crédit d'engagement
36,0
36,0
36,0
37,0
37,0
Ancienne planification Modification
Crédit d'engagement 20252028 proposé: 146 millions de francs
2.2.7
Protection contre le bruit
Situation actuelle Le trafic routier est la principale source de bruit en Suisse. Environ un million de personnes, soit une personne sur sept, est exposé à du bruit routier nuisible ou incommodant. Ce sont principalement les logements situés en ville ou dans les agglomérations qui sont concernés. En effet, 90 % des personnes affectées par le bruit routier habitent en zone urbaine.
La LPE et l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB)22 servent de bases légales à l'octroi de subventions fédérales pour des assainissements et des mesures d'isolation acoustique.
Le 12 mai 2021, le Conseil fédéral a adapté l'OPB23. Cette révision poursuit le Plan national de mesures pour diminuer les nuisances sonores et met en oeuvre la motion 19.3237 Hêche «Poursuivre la réduction de la pollution sonore routière afin de protéger les personnes exposées»24; elle permet de maintenir la collaboration entre la Confédération et les cantons et elle définit la protection des personnes contre le bruit comme une tâche permanente. Le Conseil fédéral a autorisé un crédit annuel de 26 millions de francs pour les années 2023 et 2024 visant à soutenir les cantons et les communes dans la protection contre le bruit.
Modifications prévues pour la période 20252028 Quelque 26 millions de francs sont prévus dans le cadre des conventions-programmes durant les années 2025 à 2028 pour la protection contre le bruit. Le crédit d'engagement pour cette période totalise donc 102 millions de francs.
Les subventions sont destinées à des mesures contre le bruit sur l'infrastructure routière. Ces mesures sont définies sous forme de projets techniques. Les subventions ne couvrent qu'une partie des coûts de ces mesures (20 % en moyenne). La plus grande part des coûts reste à la charge des cantons et des communes. La limite d'investisse22 23 24
RS 814.41 RO 2021 293 www.parlement.ch > Travail parlementaire > Recherche Curia Vista > 19.3237.
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ment des cantons est donnée principalement par la capacité annuelle de chaque canton dans l'exécution de ses projets. Les ressources annuelles maximales cantonales allouées aux projets de lutte contre le bruit routier représentent donc la limite supérieure des besoins en subventions de la part des cantons. La limite inférieure est déterminée par l'exigence nécessaire de ne pas ralentir le rythme de travail actuel des cantons dans l'assainissement phonique des routes et la protection de la santé des riveraines et des riverains.
L'accent est mis sur les mesures prises à la source, comme les revêtements silencieux et les réductions de vitesse. La poursuite des contributions financières visant à encourager de manière plus ciblée les mesures à la source suivront dès 2025, selon l'adaptation de l'OPB du 12 mai 2021.
Crédit A236.0125 Protection contre le bruit Millions de francs
2024
2025
2026
2027
2028
Ancienne planification
26,0
26,0
26,0
27,0
27,0
Modification
0,5
0,8
0,8
0,8
0,8
Nouvelle planification
25,5
25,0
25,0
26,0
26,0
dont part pilotée au moyen du crédit d'engagement
25,5
25,0
25,0
26,0
26,0
Crédit d'engagement 20252028 proposé: 102 millions de francs
2.2.8
Autres crédits d'engagement en dehors des conventions-programmes
Crédit d'engagement destiné aux stations d'épuration des eaux usées (20252028) Situation actuelle Depuis son entrée en vigueur en 2016, la modification de la LEaux dispose que l'élimination des composés traces dans les eaux usées est financée sur la base du principe de causalité. La Confédération a créé à cette fin une taxe à affectation déterminée qu'elle prélève auprès de toutes les STEP du pays, à hauteur de 9 francs par habitant raccordé et par an; ces recettes sont spécialement affectées au crédit «Taxe sur les eaux usées» (E110.0100). La taxe cofinance les optimisations requises pour que les STEP sélectionnées réduisent la charge de micropolluants qu'elles déversent dans les eaux. La Confédération utilise le produit de la taxe pour indemniser à hauteur de 75 % les coûts liés à la construction et à l'acquisition d'installations et d'équipements servant à éliminer les composés traces organiques dans les STEP. Le financement de l'optimisation des STEP n'a aucune incidence sur le budget.
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Les crédits d'engagement 20162019 et 20202024 ont déjà contribué à assainir et à mettre en service 21 STEP. Des travaux sont également en cours dans 23 STEP. D'ici la fin 2024, le crédit d'engagement 20202024 sera entièrement utilisé.
Modifications prévues pour la période 20252028 Un nombre bien plus élevé de projets sont planifiés pour la période 20252028 que durant la période précédente: les cantons programment environ 50 projets d'optimisation, dont plusieurs grands projets (notamment STEP Winterthour, Birs, Ramsen, Worblental). Un crédit d'engagement de 450 millions de francs est demandé durant la période de 2025 à 2028 pour la réalisation de ces projets. Il est nettement supérieur à celui de la période précédente (300 millions).
Afin de pouvoir compenser ses engagements, bien plus élevés que lors de la période précédente, le Conseil fédéral a prévu dès 2025, dans le budget 2024 avec plan intégré des tâches et des finances 20252027, un besoin de paiement annuel de 80 millions de francs. Ce montant correspond à des besoins supplémentaires de 20,5 millions de francs par an par rapport à la planification actuelle. Étant donné qu'une partie des projets ne seront finalisés qu'après 2028, tous les engagements ne seront pas payés durant la période de 2025 à 2028. Le montant résiduel sera compensé durant la période suivante.
Les fonds nécessaires au financement ont déjà été collectés et sont inscrits sous les capitaux de tiers via le financement spécial à affectation déterminée «Taxe sur les eaux usées». Les besoins supplémentaires n'augmentent ainsi pas les déficits structurels de la Confédération dans les années du plan financier. Le solde du financement spécial à affectation déterminée «Taxe sur les eaux usées» s'élevait à 300 millions de francs fin 2022; il se montera probablement à quelque 190 millions début 2029. Entre 2029 et 2040, les dépenses atteindront quant à elles environ 500 millions de francs et les recettes, 310 millions. Selon les connaissances actuelles, les recettes totales suffiront pour couvrir toutes les dépenses prévues.
Crédit A236.0102 Stations d'épuration des eaux usées Millions de francs
Ancienne planification Modification Nouvelle planification
2024
2025
2026
2027
2028
59,5
59,5
59,5
59,5
59,5
0,0
20,5
20,5
20,5
20,5
59,5
80,0
80,0
80,0
80,0
Crédit d'engagement 20252028 proposé: 450 millions de francs
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Crédit d'engagement destiné à l'assainissement des débits résiduels (20252028) Situation actuelle La Confédération alloue des indemnités pour les mesures d'assainissement des débits résiduels (art. 80 LEaux). Ces mesures concernent des cours d'eau qui sont sensiblement influencés par un prélèvement et qui traversent des paysages ou des biotopes répertoriés dans un inventaire national ou cantonal. Depuis l'introduction de cette réglementation légale en 1991, peu de moyens ont été utilisés pour cette tâche nouvellement décidée. Les fonds correspondants sont affectés au crédit d'engagement pour l'assainissement des débits résiduels, qui fait partie du crédit «Eaux».
La Confédération utilise également le crédit «Eaux» pour accorder des subventions dans le domaine de l'acquisition de données de base, en particulier pour soutenir le développement d'installations et de procédés permettant d'améliorer l'état de la technique dans l'intérêt général de la protection des eaux. Par ailleurs, la Confédération peut allouer aux cantons des indemnités pour des recherches portant sur les causes de l'insuffisance qualitative d'une eau importante, en vue de déterminer les mesures d'assainissement à prendre. Le montant total des contributions s'élève à près de 2 millions de francs par an.
Modifications prévues pour la période 20252028 Pour la période 20252028, un engagement de 8 millions de francs est prévu pour l'indemnisation de mesures d'assainissement des débits résiduels. Ces moyens garantiront en particulier le soutien au canton du Tessin, qui a décidé d'assainir les débits résiduels de plusieurs cours d'eau dans des zones alluviales d'importance nationale.
Cet engagement initialement prévu pour la période 20202024 a été reporté à la période 20252028 en raison d'un recours contre la décision d'assainissement du canton. D'autres indemnisations substantielles au profit d'autres cantons sont difficilement prévisibles.
Pour des raisons d'organisation, les subventions pour des activités liées à la pêche ou au domaine aquatique seront accordées par l'intermédiaire du crédit «Eaux» à partir de 2024. Les moyens correspondants, qui s'élèvent à 0,54 million de francs par an, seront transférés du crédit «Animaux sauvages et chasse» au crédit «Eaux». Ils ne font pas partie du crédit d'engagement demandé.
Par ailleurs,
le crédit «Revitalisation» sera augmenté d'environ 1,5 million de francs par an, mais cette augmentation sera compensée dans le crédit «Eaux» (cf. ch. 2.2.6).
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Crédit A231.0326 Eaux Millions de francs
2024
Ancienne planification
2025
2026
2027
2028
5,3
5,4
5,4
5,5
5,5
1,3
1,3
1,2
1,2
1,2
Nouvelle planification
4,0
4,0
4,0
4,0
4,0
dont part pilotée au moyen du crédit d'engagement
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
Modification
Crédit d'engagement 20252028 proposé: 8 millions de francs
2.3
Estimations du renchérissement
Les estimations du renchérissement sur lesquelles sont basés les montants des crédits d'engagement figurent dans l'arrêté fédéral (art. 3) et sont mentionnées ci-après. Elles prennent pour référence l'état de l'indice suisse des prix à la consommation de décembre 2023, qui s'établit à 106,2 points (déc. 2020 = 100). Les crédits budgétaires annuels sont adaptés aux estimations actuelles du renchérissement. Les estimations admises sont les suivantes:
2025: +1,2 %;
2026: +1,0 %;
2027: +1,0 %;
2028: +1,0 %.
3
Conséquences
3.1
Conséquences pour la Confédération
3.1.1
Conséquences financières
Les conséquences financières pour la Confédération découlent des diverses modifications prévues pour la période 20252028 (cf. ch. 2).
Les moyens nécessaires au financement des crédits d'engagement demandés sont planifiés dans le budget 2024 avec plan intégré des tâches et des finances 20252027, adopté par le Conseil fédéral le 28 juin 2023. Ils tiennent compte de la coupe transversale prévue par le Conseil fédéral.
Dans le domaine de la protection contre les crues, deux projets d'envergure (R3 et Rhin alpin) génèreront probablement des dépenses pendant la période de programme 20252028. Toutefois, comme ces projets sont pilotés au moyen de crédits d'engagement séparés, ils ne sont pas pris en compte dans les crédits d'engagement 20252028 demandés dans le présent message.
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Vue d'ensemble des crédits d'engagement Millions de francs
2025
Animaux sauvages et chasse
2026
2027
2028
Total
8
8
8
8
32
112
112
113
114
451
Protection contre les dangers naturels
38
38
38
39
153
Nature et paysage
94
95
97
98
384
Forêts
Protection contre les crues
120
120
120
121
481
Revitalisation des eaux
36
36
37
37
146
Protection contre le bruit
25
25
26
26
102
Stations d'épuration des eaux usées
80
80
80
80
450
Assainissement des débits résiduels
2
2
2
2
8
Total des crédits d'engagement 20252028 proposés
3.1.2
2207
Conséquences sur l'état du personnel
Les crédits d'engagement demandés pour la période 20252028 n'ont aucune conséquence sur l'état du personnel. Les ressources humaines existantes sont suffisantes pour accomplir l'ensemble des tâches.
3.2
Conséquences pour les cantons
La Confédération peut s'engager auprès des cantons à hauteur des crédits d'engagement octroyés. Avec ceux-ci, elle alloue aux cantons des contributions financières pour la réalisation des objectifs environnementaux qu'elle a préalablement négociés avec les cantons dans les conventions-programmes. Il s'agit, d'une part, d'aides financières soutenant la réalisation de tâches qui ont été choisies par le bénéficiaire luimême (canton) et retenues lors des négociations contractuelles entre la Confédération et les cantons et, d'autre part, de contributions financières servant à compenser les dépenses supportées par les cantons pour la réalisation de tâches relevant du droit fédéral. La part cantonale du financement se situe dans une fourchette allant de 20 à 80 % des coûts d'une mesure. En 2025, l'instrument des conventions-programmes dans le domaine de l'environnement entrera déjà dans sa cinquième période de programme. Le système a été sans cesse perfectionné par la Confédération, avec l'aide des cantons, et des points faibles ont été éliminés. Les processus étant désormais bien intégrés, on peut partir du principe que les crédits d'engagement demandés pour les années 2025 à 2028 n'entraîneront pas de besoins en personnel supplémentaires pour les cantons. Sur le plan financier, les cantons disposent d'une marge d'appréciation en ce qu'ils peuvent en partie définir eux-mêmes, dans le cadre des conventions-pro-
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grammes, dans quelle mesure ils fourniront telles ou telles prestations pendant la période de programme, au vu des ressources financières et humaines disponibles.
Le tableau ci-après donne un aperçu approximatif de la part moyenne de participation de la Confédération et des cantons aux coûts d'une mesure dans le cadre des crédits d'engagement destinés aux conventions-programmes.
Programme
Participation de la Confédération
Participation des cantons
Animaux sauvages et chasse
50 %
50 %
Forêts
40 à 50 %
50 à 60 %
Protection contre les dangers naturels 40 %
60 %
Nature et paysage
50 %
50 %
Protection contre les crues
40 %
60 %
Revitalisation des eaux
50 à 60 %
40 à 50 %
Protection contre le bruit
20 %
80 %
3.3
Conséquences économiques
Les mesures prises dans le domaine de l'environnement peuvent profiter à des régions de toute la Suisse tant d'un point de vue écologique qu'économique. Dans tous les cantons, un grand nombre de projets relevant de la politique environnementale fédérale et cantonale sont mis en oeuvre dans le cadre des conventions-programmes. La réalisation de ces projets génère de l'emploi au niveau local et augmente la valeur ajoutée locale dans de nombreux secteurs tels que le bâtiment. L'économie locale s'en trouve renforcée, et les travaux d'entretien annuels améliorent les perspectives d'avenir des entreprises mandatées. Le fait de dépenser les revenus générés par la valeur ajoutée crée à son tour de la valeur ajoutée et de l'emploi. Comme le niveau des contributions fédérales est couplé entre autres à l'efficacité des mesures cantonales, cela tend à encourager des modèles commerciaux innovants et des progrès technologiques, avec pour effet une augmentation de la valeur ajoutée et de l'emploi. Enfin, les projets ont une influence positive sur les services écosystémiques au niveau local, ce qui est vital pour les activités économiques qui en dépendent.
3.4
Conséquences sociales et environnementales
Les crédits d'engagement proposés pour la période 20252028 permettront à la Confédération de cofinancer les mesures cantonales de protection de l'environnement qui relèvent des tâches communes. Les fonds contribuent ainsi à la réalisation des objectifs de la politique environnementale. Dans plusieurs domaines de l'environnement, les mesures exécutées par les cantons profitent non seulement à l'environnement luimême, mais aussi directement à la société. Les mesures cofinancées par la Confédération ont également un effet positif indirect sur la société dans de nombreux autres 31 / 40
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domaines. Par exemple, l'entretien des forêts, la revitalisation des eaux et la préservation des sites naturels protégés améliorent les prestations récréatives des zones concernées, ce qui accroît le bien-être de la population.
3.5
Compétences
Dans l'accomplissement des tâches relevant des conventions-programmes, la Confédération se concentre sur le plan stratégique et contrôle la réalisation du programme (controlling). De leur côté, les cantons définissent de quelle façon ils veulent remplir les exigences de la Confédération et ils mettent en oeuvre les objectifs sur le plan opérationnel. Avant le début d'une période de programme, la Confédération et les cantons s'entendent sur les prestations que doit fournir un canton pour contribuer aux objectifs stratégiques de la Confédération dans le domaine de l'environnement, et cette dernière s'engage à soutenir les cantons financièrement. Les conventions-programmes fixent les prestations du canton, la contribution financière de la Confédération et les modalités (concernant notamment le controlling et les rapports annuels). À l'échelon fédéral, l'OFEV est l'autorité compétente pour la conclusion et le controlling des conventions-programmes.
Dans le cadre du crédit destiné aux stations d'épuration des eaux usées, les indemnités demandées par les cantons pour des mesures servant à éliminer les composés traces organiques sont allouées individuellement: les cantons doivent adresser à l'OFEV une demande d'indemnités au cas par cas. Après l'examen de la demande, l'OFEV fixe le montant des subventions par voie de décision ou conclut à cet effet un contrat avec le bénéficiaire des subventions, conformément à l'art. 61d OEaux.
Dans le cadre du crédit destiné à l'assainissement des débits résiduels, la Confédération peut allouer des indemnités pour des mesures d'assainissement en faveur de cours d'eau qui sont sensiblement influencés par un prélèvement et qui traversent des paysages ou des biotopes répertoriés dans un inventaire national ou cantonal. L'indemnisation est conditionnée par le fait que la mesure contribue à la protection et à l'entretien d'un biotope d'importance nationale, régionale ou locale. En vertu de l'art. 23, al. 1, OPN, l'OFEV est l'organe fédéral chargé de la protection de la nature et du paysage. En conséquence, l'OFEV est compétent pour le traitement des demandes et l'octroi des indemnités.
4
Aspects juridiques
4.1
Constitutionnalité et légalité
La compétence de l'Assemblée fédérale concernant l'adoption des crédits d'engagement proposés découle de l'art. 167 Cst. Un crédit d'engagement est requis lorsqu'il est prévu de contracter des engagements financiers allant au-delà de l'exercice budgétaire. En vertu de l'art. 21, al. 4, let. d, de la loi du 7 octobre 2005 sur les finances
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(LFC)25, des crédits d'engagement sont requis notamment pour l'octroi de subventions qui ne seront versées qu'au cours d'exercices ultérieurs. Les bases légales pour l'octroi de subventions dans les différents domaines figurent ci-après.
4.1.1
Animaux sauvages et chasse
En vertu de l'art. 7a, al. 3, de la révision de la loi sur la chasse (révLChP), la Confédération alloue aux cantons, sur la base de conventions-programmes, des aides financières globales pour couvrir les frais de surveillance et de mise en oeuvre des mesures de gestion du loup. L'art. 11, al. 6, révLChP autorise par ailleurs la Confédération à allouer aux cantons, sur la base de conventions-programmes, des indemnités globales pour les frais de surveillance des réserves de sauvagine et d'oiseaux migrateurs, d'importance internationale et nationale, ainsi que des districts francs fédéraux. Désormais, la Confédération alloue également, sur la base de conventions-programmes, des aides financières pour des mesures de conservation des espèces et des milieux naturels dans des réserves et des zones visées à l'art. 11, al. 1 à 4, révLChP. À l'avenir, le nouvel art. 11a, al. 3, révLChP permettra en outre à la Confédération d'accorder aux cantons des indemnités globales pour des mesures visant à maintenir les corridors faunistiques suprarégionaux dans un état fonctionnel. Comme c'est déjà le cas aujourd'hui en vertu de l'art. 13, al. 3, LChP, les cantons peuvent aussi recevoir des indemnités globales pour les frais d'indemnisation des dégâts causés par la faune sauvage dans une zone protégée visée à l'art. 11, al. 6, LChP.
En dehors de la convention-programme, les cantons peuvent obtenir des aides financières pour des mesures visant à prévenir les dommages causés par les castors (art. 12, al. 5, let. b, révLChP) et des indemnités pour les dommages aux infrastructures causés par les castors (art. 13, al. 5, révLChP).
4.1.2
Forêts
Sur la base des art. 37, 37a, 38 et 38a LFo, la Confédération conclut avec les cantons des conventions-programmes pour des mesures visant à promouvoir et à conserver les forêts et leurs fonctions (fonctions protectrice, sociale et économique). Elle alloue ainsi aux cantons des indemnités globales pour les mesures nécessaires afin que les forêts protectrices puissent remplir leur fonction (art. 37 LFo) et pour les mesures de prévention et de réparation des dégâts aux forêts hors forêts protectrices causés par des événements naturels ou par des organismes nuisibles (art. 37a LFo).
Par ailleurs, elle alloue des aides financières globales pour les mesures destinées au maintien et à l'amélioration de la diversité biologique de la forêt (art. 38 LFo) et pour les mesures qui améliorent la rentabilité de la gestion des forêts selon les principes du développement durable (art. 38a LFo).
25
RS 611.0
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Sur la base des art. 37, al. 1bis, 37a, al. 2, et 38a, al. 2, let. b, LFo, des indemnités ou des aides financières peuvent aussi être allouées au cas par cas, par décision de l'OFEV.
L'Assemblée fédérale vote tous les quatre ans, par voie d'arrêté fédéral simple, un crédit d'engagement pour l'octroi des subventions (art. 41, al. 1, LFo).
4.1.3
Protection contre les dangers naturels
Dans le domaine de la protection contre les dangers naturels, l'art. 36 LFo constitue une base légale pour l'allocation de contributions aux cantons. La modification de l'article, dont l'entrée en vigueur est prévue au 1er juin 2025, autorise la Confédération à allouer aux cantons, sur la base de conventions-programmes, des indemnités globales pour les études de base et les mesures nécessaires à la protection contre les catastrophes naturelles du point de vue de l'aménagement du territoire, de l'organisation, de la biologie ou de la technique. Exceptionnellement, la Confédération peut aussi allouer par voie de décision des indemnités pour des projets impliquant une évaluation au cas par cas de sa part. Le crédit d'engagement requis est voté tous les quatre ans par l'Assemblée fédérale, par voie d'arrêté fédéral simple (art. 41, al. 1, LFo).
4.1.4
Nature et paysage
En vertu de l'art. 13 LPN, la Confédération peut soutenir la protection de la nature en allouant aux cantons, dans les limites des crédits votés et sur la base de conventionsprogrammes, des aides financières globales pour la conservation, l'acquisition et l'entretien de paysages, localités caractéristiques et monuments naturels dignes de protection, ainsi que pour les travaux de recherche et de documentation liés à ces activités.
Elle accorde également aux cantons, sur la base de conventions-programme, des aides financières globales pour la création, la gestion et l'assurance de la qualité de parcs d'importance nationale (art. 23k, al. 1, LPN). L'art. 18d, al. 1, LPN l'autorise par ailleurs à allouer aux cantons, dans les limites des crédits votés et sur la base de conventions-programmes, des indemnités globales pour la protection et l'entretien des biotopes d'importance nationale, régionale ou locale ainsi que pour la compensation écologique. Enfin, des indemnités globales peuvent être allouées aux cantons pour les mesures de protection et d'entretien des sites marécageux, conformément à l'art. 23c, al. 3, LPN.
Les art. 14 et 14a LPN constituent les bases légales nécessaires à l'octroi d'aides financières via le crédit de paiement «Nature et paysage» (A236.0123), en dehors du crédit d'engagement.
L'Assemblée fédérale accorde, par voie d'arrêté fédéral simple, des crédits d'engagement de durée limitée pour l'octroi des subventions (art. 16a, al. 1, LPN).
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4.1.5
Protection contre les crues
Dans le domaine de la protection contre les crues, l'art. 6 de la loi fédérale sur l'aménagement des cours d'eau modifiée (dont l'entrée en vigueur est prévue au 1er juin 2025) autorise la Confédération à allouer aux cantons, sur la base de conventionsprogrammes, des indemnités globales pour les études de base et les mesures nécessaires à la protection contre les crues du point de vue de l'aménagement du territoire, de l'organisation, du génie biologique ou de la technique. La Confédération peut aussi allouer aux cantons des indemnités au cas par cas pour des projets particulièrement onéreux (art. 6, al. 2, de la loi fédérale révisée sur l'aménagement des cours d'eau).
L'Assemblée fédérale vote tous les quatre ans, par voie d'arrêté fédéral simple, un crédit d'engagement destiné aux mesures d'encouragement ordinaires (art. 10, al. 1, de la loi fédérale sur l'aménagement des cours d'eau).
4.1.6
Revitalisation des eaux
En vertu de l'art. 38a, al. 1, LEaux, les cantons veillent à revitaliser les eaux et tiennent compte des bénéfices de ces interventions pour la nature et le paysage, ainsi que de leurs répercussions économiques. L'art. 62b, al. 1, LEaux autorise la Confédération à allouer aux cantons, dans les limites des crédits accordés et sur la base de conventionsprogrammes, des indemnités sous la forme de contributions globales pour la planification et la mise en oeuvre de mesures destinées à revitaliser les eaux. Comme c'est le cas pour la protection contre les dangers naturels et la protection contre les crues, des indemnités peuvent aussi être allouées aux cantons au cas par cas par voie de décision pour des projets particulièrement onéreux.
L'Assemblée fédérale vote, par voie d'arrêté fédéral simple, un crédit d'engagement de durée limitée pour l'octroi des subventions (art. 65, al. 1, LEaux).
4.1.7
Protection contre le bruit
Dans le cadre de l'utilisation du produit net de l'impôt sur les huiles minérales et de la redevance pour l'utilisation des routes nationales, la Confédération participe aux coûts des mesures de protection contre le bruit et d'isolation acoustique à prendre lors de l'assainissement des routes autres que les routes nationales et principales (art. 50, al. 1, let. b, LPE). La participation aux coûts se base sur des conventions-programmes conclues avec les cantons. L'OPB exécute la disposition de la LPE. Elle règle l'octroi de subventions fédérales à l'assainissement et à la protection contre le bruit des routes existantes, ainsi que le contenu spécifique des conventions-programmes dans le domaine du bruit (art. 21 à 27 OPB).
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4.1.8
Stations d'épuration des eaux usées (20252028)
Dans les limites des crédits accordés et des moyens disponibles, la Confédération alloue aux cantons des indemnités pour la construction et l'acquisition d'installations et d'équipements servant à l'élimination de composés traces organiques dans les stations centrales d'épuration des eaux usées et pour les égouts permettant de renoncer à ces installations et équipements (art. 61a, al. 1, LEaux).
Afin de permettre le financement de ces mesures, l'Assemblée fédérale vote, par voie d'arrêté fédéral simple, un crédit d'engagement de durée limitée pour l'octroi des subventions (art. 65, al. 1, LEaux).
4.1.9
Assainissement des débits résiduels (20252028)
Lorsqu'un cours d'eau est sensiblement influencé par un prélèvement, il y a lieu d'assainir son cours aval, conformément aux prescriptions de l'autorité, sans que les droits d'utilisation existants soient atteints d'une manière qui justifierait un dédommagement (art. 80, al. 1, LEaux). L'autorité ordonne des mesures d'assainissement supplémentaires lorsqu'il s'agit de cours d'eau qui traversent des paysages ou des biotopes répertoriés dans un inventaire national ou cantonal ou que des intérêts publics prépondérants l'exigent (art. 80, al. 2, LEaux). Si les mesures d'assainissement visées à l'art. 80, al. 2, LEaux contribuent à la protection et à l'entretien de biotopes d'importance nationale, régionale ou locale, la Confédération peut allouer des indemnités au cas par cas par voie de décision, conformément à l'art. 18d, al. 2, LPN.
4.2
Forme de l'acte à adopter
En vertu des art. 163, al. 2, Cst. et 25, al. 2, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement26, l'acte à édicter dans le cas présent doit prendre la forme d'un arrêté fédéral simple, qui n'est pas sujet au référendum.
4.3
Frein aux dépenses
En vertu de l'art. 159, al. 3, let. b, Cst., les crédits d'engagement qui entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs, ce qui est le cas de tous les crédits d'engagement dont il est question ici, sont soumis au frein aux dépenses et doivent donc être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil.
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RS 171.10
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4.4
Conformité à la loi sur les subventions
L'arrêté de financement se fonde sur les dispositions de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions (LSu)27. Selon l'art. 5, al. 1, LSU, le Conseil fédéral doit examiner périodiquement les aides financières et les indemnités. Dans son rapport sur les subventions de 200828, le Conseil fédéral indique que tous les messages concernant des arrêtés de crédit et des plafonds de dépenses doivent obligatoirement comprendre un chapitre consacré au respect des principes établis par la loi sur les subventions29.
La LSu dispose par ailleurs que les aides financières et les indemnités sont en règle générale allouées aux cantons sur la base de conventions-programmes (art. 16, al. 3).
Ces conventions-programmes portent normalement sur quatre années, fixent les objectifs stratégiques à atteindre en commun par la Confédération et les cantons et régissent la contribution de la Confédération et, en accord avec le CDF, les modalités de la surveillance financière.
Avec le Manuel sur les conventions-programmes dans le domaine de l'environnement, l'OFEV a élaboré une publication qui s'appuie sur la législation en matière de subventions et de protection de l'environnement et qui garantit le respect des exigences légales de la LSu et des règles de la législation spéciale en matière d'environnement. Le manuel présente de façon harmonisée, dans un seul document, les bases légales, méthodologiques et techniques des conventions-programmes. Il explique en outre les directives de l'OFEV concernant la demande, la négociation, la conclusion et la mise en oeuvre d'une convention-programme.
4.4.1
Pilotage matériel et financier des subventions
En tant que partenaire contractuel des conventions-programmes, l'OFEV exerce une influence directe sur le pilotage matériel et financier des moyens demandés pour les crédits d'engagement dont il est question ici. L'allocation des fonds aux cantons dans le cadre des conventions-programmes fait l'objet de négociations conjointes, la Confédération soumettant aux cantons une proposition. Si un canton n'est pas d'accord avec l'offre de la Confédération, l'OFEV fixe le contenu de la convention-programme par voie de décision (voir les détails sous ch. 4.4.2).
L'emploi des contributions par les cantons fait l'objet d'un controlling et de contrôles par sondage. En vertu de l'art. 57, al. 1, LFC, c'est l'OFEV qui répond de l'utilisation judicieuse, rentable et économe des moyens engagés dans le cadre des conventionsprogrammes. Le CDF et le Contrôle cantonal des finances peuvent vérifier sur place l'existence, l'exhaustivité et l'exactitude des données transmises par le canton.
L'octroi de la contribution fédérale dépend aussi de la réalisation des objectifs convenus. Si un canton n'atteint pas les objectifs convenus, ou seulement de façon insuffisante, la Confédération peut réduire ou suspendre entièrement les paiements. Elle a également la possibilité d'exiger du canton qu'il procède à des améliorations dans un 27 28 29
RS 616.1 Rapport 2008 du Conseil fédéral du 30 mai 2008 sur les subventions; FF 2008 5651.
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certain délai. Si les améliorations et les éventuelles adaptations de la convention-programme ne permettent pas de réaliser le programme, la Confédération exige la restitution des montants déjà versés. Dans ce cas, le canton n'a droit qu'aux contributions fédérales proportionnelles à la prestation fournie. La restitution est régie par les art. 28 et 29 LSu.
Les dispositions de la LSu relatives au pilotage des subventions s'appliquent sans restriction aux aides financières et aux indemnités accordées aux cantons en dehors des conventions-programmes. Conformément à l'art. 16, al. 1, LSu, ces subventions sont en règle générale allouées par voie de décision.
4.4.2
Procédure d'octroi des contributions
L'art. 46, al. 2, Cst. dispose que la Confédération et les cantons peuvent convenir d'objectifs que les cantons réalisent lors de la mise en oeuvre du droit fédéral; à cette fin, ils mettent en place des programmes soutenus financièrement par la Confédération.
En vertu de l'art. 16, al. 3, LSu, les aides financières et les indemnités sont en règle générale allouées aux cantons sur la base de conventions-programmes. La procédure jusqu'à la conclusion des conventions-programmes, en tant que contrats de droit public, est définie aux art. 19 à 20a LSu. À la fin des pourparlers, l'autorité adresse au requérant une proposition et lui impartit un délai pour accepter le contrat (art. 19, al. 2, LSu). Cette proposition correspond, lorsque les négociations ont abouti, au résultat convenu en commun et, lorsque ces négociations ont échoué, à la «dernière offre» de l'OFEV. Le contenu et la durée des conventions-programmes sont arrêtés à l'art. 20a LSu. Si la convention est approuvée et signée dans le délai imparti, elle devient un contrat de droit public. Dans le cas contraire, la Confédération fixe son contenu par décision.
La prestation financière de la Confédération dépend de la réalisation des objectifs, des résultats et des effets. Dans une convention-programme, la contribution fédérale est répartie entre les différents objectifs du programme et le versement des fonds au canton s'effectue par tranches annuelles. La Confédération verse chaque tranche annuelle en été, cette façon de procéder étant liée à la remise du rapport annuel dans les délais fixés et sous la forme prévue. Il convient enfin de mentionner la réserve générale selon laquelle le versement dépend de l'approbation des crédits budgétaires par les organes fédéraux compétents en matière de budget et de planification financière.
Afin de surveiller la réalisation des objectifs par le canton, la Confédération procède à un controlling du programme ainsi qu'à des contrôles par sondage. Fin mars, les cantons déposent leurs rapports annuels spécifiques au programme. Ces rapports contiennent des informations succinctes sur l'avancement du programme en termes de contenu et de financement (comparaison entre l'état actuel et l'état visé), ainsi que la liste de tous les moyens mis en oeuvre pour atteindre les objectifs. Les rapports annuels permettent
de mesurer les progrès accomplis et à venir dans la réalisation des objectifs, mais aussi d'identifier les éventuelles adaptations à apporter. La Confédération vérifie par ailleurs la qualité de la mise en oeuvre au moyen de contrôles par sondage
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(un à deux contrôles sur la période de programme), effectués au niveau des projets ou des mesures.
Pour les projets complexes ou d'envergure qui impliquent une évaluation particulière de la part de la Confédération, il est possible d'allouer des subventions au canton par voie de décision individuelle. Contrairement aux contributions fixées dans les conventions-programmes, de telles subventions ne font l'objet d'aucune négociation entre la Confédération et les cantons: l'OFEV fixe la contribution fédérale définitive par voie de décision sur la base d'une demande de subvention, le canton en tant que requérant étant tenu de lui fournir tous les renseignements nécessaires et de l'autoriser à consulter les dossiers (art. 15c, al. 1, LSu).
4.5
Renonciation à la procédure de consultation
En dépit de la grande portée politique, financière et économique du présent objet au sens de l'art. 3, al. 1, let. d, de la loi du 18 mars 2005 sur la consultation (LCo)30, aucune procédure de consultation n'a été organisée en vertu de l'art. 3a, al. 1, let. b, LCo, puisqu'aucune information nouvelle permettant de déterminer si le projet est matériellement correct, exécutable et susceptible d'être bien accepté (art. 2, al. 2, LCo) n'était à attendre. Le présent objet étant périodique et les crédits d'engagement présentés étant restés les mêmes ces dernières années, il n'y avait pas lieu de s'attendre à un changement de position des milieux intéressés.
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