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97.016

Messaggio concernente la concessione di crediti quadro per il promovimento della costruzione di abitazioni e dell'accesso alla loro proprietà del 19 febbraio 1997

Onorevoli presidenti e consiglieri, Vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di decreto federale che stanzia crediti quadro per il promovimento della costruzione di abitazioni e dell'accesso alla loro proprietà.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

19 febbraio 1997

1996 - 804

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Koller II cancelliere della Confederazione, Couchepin

23 Foglio federale. 80° anno. Voi. II

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Compendio In virtù dell'articolo 34sexies della Costituzione, le Camere federali hanno emanato, il 4 ottobre 1974, la legge che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà (LCAP; RS 843^ entrata in vigore il 1 ° gennaio 1975.

La LCAP intende migliorare le condizioni generali necessarie alla costruzione di abitazioni e a promuovere le abitazioni locative a prezzi vantaggiosi, nonché l'accesso alla proprietà di appartamenti e di case familiari. Inoltre, la Confederazione sostiene l'attività di committenti e di organizzazioni che si occupano della costruzione di abitazioni di utilità pubblica. Secondo il genere di compiti, i provvedimenti di promovimento comprendono fideiussioni della Confederazione, anticipi, mutui e partecipazioni rimborsabili, nonché contributi a fondo perso.

42 e 48 cpv. 2 LCAP) - I mutui e le partecipazioni sono intesi a migliorare selettivamente, sul mercato dell'abitazione, la situazione dei committenti e delle organizzazioni che si occupano della costruzione di abitazioni di utilità pubblica (art. 51 LCAP).

Per assicurare l'esecuzione della legge, la Confederazione ha accordato finora i crediti seguenti: - 2151 milioni di franchi per contributi non rimborsabili, - 556 milioni di franchi per anticipi, mutui e partecipazioni rimborsabili, -11552 milioni di franchi per impegni eventuali (fideiussioni e altri impegni debitori).

Dal 1975 alla fine del 1995, sono stati assegnati in totale aiuti federali per circa 120 000 abitazioni. Diversi studi hanno esaminato l'efficacia della LCAP: nel quadro del Programma nazionale di ricerca, «efficacia dei provvedimenti statali» è stato analizzato il promovimento dell'accesso alla proprietà. Il promovimento della costruzione di appartamenti locativi è stato valutato per iniziativa della Commissione di ricerca per l'abitazione (CRA). Questi studi sono pervenuti al risultato che il promovimento della costruzione di abitazioni e dell'accesso alla loro proprietà era adeguato e che aveva efficacemente contribuito a colmare le lacune dell'offerta sul mercato dell'abitazione. Anche il sistema di riduzione delle pigioni e degli oneri ha funzionato bene durante 20 anni, tuttavia potrebbe deteriorarsi a causa della situazione economica attuale.

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// sistema della LCAP è attualmente in una fase difficile. L'aumento periadico delle pigioni e degli oneri, legato al sistema, va contro corrente rispetto all'evoluzione degli altri dati di riferimento dell'economia pubblica, come i redditi e i prezzi ma anche il livello generale dei canoni di locazione. Inoltre, la crisi immobiliare perdura nonostante il promovimento della costruzione di abitazioni e dell'accesso alla loro proprietà. La Confederazione non esce indenne dagli impegni dì garanzia che ammontano a più di 8 miliardi di franchi. Le conclusioni tratte da questa situazione sono che occorre sopprimere il promovimento previsto dalla legge o cambiarne la concezione. Il primo provvedimento tuttavia contraddirebbe il mandato costituzionale della LCAP e i bisogni provati.

Il secondo non tiene conto del fatto che un cambiamento di sistema risulterebbe infine più oneroso.

Se si ipotizza una crescita economica moderata e un determinato rincaro residuo, non vi è di massima alcuna ragione per scostarsi da un sistema di riduzione che tiene conto della dinamica del processo economico. Modificazioni di dettaglio sono tuttavia necessarie e sono già state in parte realizzate.

In linea di massima, il Consiglio federale è del parere che il promovimento della costruzione di abitazioni e dell'accesso alla loro proprietà sia indispensabile malgrado la situazione del mercato dell'abitazione. Sussistono carenze nella copertura dei bisogni dei gruppi sfavoriti sul mercato. Inoltre, il fabbisogno di rinnovamento è importante e anche l'accesso alla proprietà richiede un sostegno. Una virata brusca della politica di promovimento potrebbe rapidamente risultare poco chiaroveggente e precipitata. Per tutte queste ragioni, la LCAP, adeguata alle nuove condizioni, continuerà a essere uno strumento appropriato di promovimento. Tuttavia le critiche cui essa è sottoposta non rimangono inascoltate. Quindi, il Consiglio federale, d'intesa con la Commissione federale per la costruzione di abitazioni, propone, con il presente messaggio, una soluzione intermedia, limitando il credito quadro a tre anni. Entro la scadenza di detto termine, il miglioramento previsto della situazione economica dovrebbe permettere di presentare dati più precisi sull'utilità di mantenere modelli dinamici di finanziamento; si dovrebbe pure disporre dì nuove conoscenze in rapporto alla nuova perequazione finanziaria. Infine, entro tre anni, i risultati delle perizie in corso potrebbero chiarire questioni fondamentali e porre le basi decisionali per la politica in materia di abitazione nel prossimo millennio.

Il Consiglio federale propone dunque di stanziare i nuovi crediti quadro seguenti: - 343,5 milioni di franchi per contributi non rimborsabili durante 25 anni al massimo, - 129,0 milioni di franchi per anticipi, mutui e partecipazioni rimborsabili, - 225,0 milioni di franchi per impegni eventuali (fideiussioni e altri impegni debitori).

Questi crediti dovrebbero permettere di promuovere direttamente circa 3500 abitazioni all'anno tra il 1998 e il 2000.

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In rapporto alla media degli ultimi cinque anni, il volume dei promovimenti è diminuito globalmente di circa due terzi, per quanto concerne i nuovi appartamenti locativi persino di più dell'80 per cento. I contingenti annui prevedono di accordare l'aiuto federale diretto a 1300 appartamenti locativi, 1000 rinnovamenti di abitazioni e 1200 oggetti in proprietà. Vi si aggiungono annualmente circa 1000 oggetti in proprietà, sostenuti indirettamente mediante cooperative di fideiussione ipotecaria.

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Messaggio I II

Parte generale Situazione iniziale

L'aiuto federale, istituito dalla legge del 4 ottobre 1974 (LCAP; RS 843) che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà, comprende fideiussioni della Confederazione, anticipi per la riduzione di base, mutui e partecipazioni e contributi a fondo perso.

Come risulta dalla tavola seguente, sono stati accordati finora sei crediti quadro per contributi e impegni eventuali (allegati 1-3).

Decreto federale del

4 giugno 1975 (RU 1975 1086) 21 giugno 1982 (FF 1982 II 474) 9 giugno 1983 (FF 1983 II 694) 30 settembre 1985 (FF 1985 II 1218) 3 ottobre 1991 (FF 1991 IV 197) 6 ottobre 1992 (FF 1992 VI 145) Totale

Contributi non rimborsabili

Contributi rimborsabili

mio/fr.

mio/fr.

Fideiussioni e altri impegni debitori mio/fr.

98 -- 22 65 300 -- 485

608 200 695 2400 -- 7400 11303

201 -- 137 515 1205

-- 2058

A quanto precede si aggiungono crediti decisi per la LCAP nel quadro dei programmi d'occupazione e d'investimento. Durante la recessione degli anni Settanta, era prioritario il rinnovamento di vecchi edifici per mezzo di contributi al servizio dell'interesse. Nel 1983, i fondi destinati al promovimento sono stati generalmente accresciuti per motivi di politica dell'occupazione; nel 1993, la quota di mutui supplementari è diventata parte integrante del bonus all'investimento.

17 giugno 1975 (FF 1975 II 209) 17 marzo 1976 (FF 1976 I 1062) 17 marzo 1983 (FF 1983 1 1095) 18 marzo 1993 (RU 1993 1068) Totale

30 20 43 -- 93

-- 21 50 71

24 -- 225 -- 249

Dalle due tavole risulta che, dal 1975, i crediti quadro stanziati per i provvedimenti previsti dalla LCAP ammontano in totale a 2151 milioni di franchi per i contributi non rimborsabili, a 556 milioni per i contributi rimborsabili e a 11 552 milioni per gli impegni eventuali.

Il credito quadro accordato il 3 ottobre 1991 per contributi a fondo perso e rimborsabili era inizialmente limitato alla fine del 1996. All'atto dell'adozione 629

del preventivo del 1996, la sua durata è stata prorogata fino alla fine del 1997, quando il credito destinato ai contributi non rimborsabili sarà esaurito. In seguito a riduzioni ripetute dei crediti di pagamento, un ammontare di circa 70 milioni di franchi destinato ai contributi rimborsabili dovrebbe rimanere definitivamente inutilizzato.

Per il credito quadro autorizzato il 6 ottobre 1992 per gli impegni eventuali non si prevede alcun limite di tempo. Alla fine del 1997, dovrebbero essere disponibili circa 2000 milioni di franchi dell'ammontare stanziato per questi impegni; sarà così ridotto proporzionalmente il bisogno di mezzi supplementari destinati a nuove prestazioni in questo campo.

12 121

Volume di promovimento e ricorso ai crediti quadro Attività di promovimento 1975-1995

Sino alla fine del 1995, i crediti quadro accordati hanno permesso di assegnare un aiuto federale diretto per circa 92 000 abitazioni (allegato 4), di cui il 32 per cento circa era costituito da appartamenti in proprietà e il 68 per cento da appartamenti locativi. Circa 25 000 abitazioni hanno beneficiato di un sostegno indiretto accordato per il tramite di mutui e di partecipazioni al capitale di committenti e di organizzazioni che si occupano della costruzione di abitazioni di utilità pubblica, per il tramite della Centrale d'emissione per committenti di utilità pubblica o per mezzo delle cooperative di fideiussione ipotecaria che cooperano con la Confederazione.

Visto che i mezzi del promovimento diretto e indiretto si accumulano per i singoli oggetti o possono sostituirsi l'uno all'altro nel corso del tempo, il volume del promovimento globale in virtù della LCAP è inferiore alla somma dei due tipi di aiuto. Conviene tuttavia valutare giustamente la LCAP: da quando essa esiste, circa 120 000 oggetti hanno beneficiato dell'aiuto federale. Inoltre, i proprietari e i locatari di circa 12 000 abitazioni hanno approfittato degli aiuti per il rinnovamento e dei mutui speciali concessi nel quadro delle azioni intese a promuovere l'investimento e l'occupazione negli anni 1975/76 e 1993/94.

In 220 casi, le partecipazioni al servizio dell'interesse degli aiuti all'equipaggiamento hanno permesso di sostenere le infrastnitture e gli allacciamenti individuali di terreni destinati alla costruzione di abitazioni. Inoltre, numerosi committenti di utilità pubblica hanno fatto capo al promovimento dell'acquisto di terreni di riserva.

Come risulta dal grafico 1 dell'allegato 5, il numero di abitazioni che beneficiano di un promovimento diretto si è evoluto in modo molto disparato nel corso degli ultimi 20 anni a causa delle modificazioni subite dalle condizioni quadro dell'economia e della disponibilità di crediti quadro di ammontare diverso.

La LCAP è stata introdotta nel contesto economico difficile della metà degli anni Settanta. Il ristagno dei redditi e la diminuzione pronunciata della popolazione avevano comportato un aumento delle abitazioni vuote e una forte dimi630

nuzione delle attività edili. I costi di costruzione e gli interessi ipotecari erano diminuiti. Le abitazioni promosse erano scese a meno di 2000 all'anno, ragion per cui il ricorso alla LCAP è risultato modesto nel corso di questo periodo.

A partire dal 1980, la crescita economica ha modificato la situazione. L'attività edile è stata ostacolata da un forte rincaro dei costi e da elevati interessi ipotecari. Il numero di abitazioni vuote è diminuito rapidamente e lo spazio abitabile a buon mercato si è rarificato. Nel 1983, le abitazioni promosse erano circa 5500. Nello stesso anno, il Parlamento, spinto da motivi di politica dell'occupazione, ha assegnato in anticipo una parte dei fondi del nuovo credito quadro; ciononostante non è stato possibile soddisfare tutte le domande nel corso di questo periodo.

Dopo una fase intermedia in cui il promovimento diretto concerneva annualmente meno di 4000 abitazioni, il volume si è considerevolmente amplificato nel 1991 per raggiungere più di 13 000 unità nel 1993, la punta massima a tutt'oggi. Anche la popolazione era aumentata in modo notevole negli anni di alta congiuntura della fine degli anni Ottanta. I redditi aumentavano, ma non pervenivano a seguire l'aumento dei costi sul mercato fondiario, edile e dei capitali. Era il tempo in cui regnava una forte penuria di abitazioni che, congiunta all'aumento degli interessi, comportava l'aumento brusco delle pigioni. Parallelamente, gli interessi ipotecari, che raggiungevano valori record, rallentavano le nuove costruzioni. Per questa ragione, nel 1991, nel corso dei dibattiti concernenti il nuovo credito quadro, il vostro Parlamento ha aumentato i crediti da noi domandati per i contributi non rimborsabili da 905 a 1200 milioni di franchi e quelli per i mutui e le partecipazioni rimborsabili da 180 a 300 milioni. Nello stesso tempo, il Consiglio degli Stati accoglieva una mozione della sua commissione incaricata dell'esame preliminare. Detta mozione ci invitava ad accettare tutte le domande di credito rispondenti alle condizioni legali. Il Consiglio nazionale l'ha accolta sotto forma di. postulato delle due Camere. Visto il messaggio dell'8 aprile 1992 concernente crediti quadro per il promovimento della costruzione di abitazioni e l'accesso alla loro proprietà, il postulato è stato però tolto di ruolo. Queste due decisioni sono la base del volume molto importante di promovimenti dell'inizio degli anni Novanta.

Da allora, si è aperta una nuova pagina. L'aumento della disoccupazione, il ristagno dei redditi e il debole incremento demografico, congiunti all'aumento dell'offerta di abitazioni, hanno comportato un aumento del numero di abitazioni vuote e il ribasso dei prezzi immobiliari. L'Ufficio federale delle abitazioni (UFAB) ha reagito a questa situazione con un'importante riduzione dei promovimenti. Nel 1994, il totale delle abitazioni a beneficio di un aiuto era di 10 249 unità; ha potuto essere ridotto a 8004 nel 1995 e a 6200 nel 1996. Il contingente di aiuti previsto per il 1997 concerne soltanto 5000 abitazioni.

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Ricorso ai crediti per i contributi non rimborsabili

Circa il 98 per cento dei contributi non rimborsabili sono stati accordati come riduzioni suppletive destinate a diminuire le pigioni e gli oneri del proprietario 631

(art. 42 e 48 cpv. 2 LCAP). Il 2 per cento sono stati destinati al servizio dell'interesse di mutui bancari per l'equipaggiamento di terreni edificabili (art. 19 LCAP), nonché a mandati di ricerca e di studi (art. 26 LCAP). In misura modesta, sono pure stati versati contributi alle organizzazioni mantello specializzate nella costruzione di abitazioni di utilità pubblica per l'organizzazione di corsi e di riunioni (art. 51 LCAP). Alla fine del 1995, l'ammontare totale delle assegnazioni di contributi non rimborsabili raggiungeva 1769,2 milioni di franchi (allegato 6), di cui 552,9 sono stati versati a tutt'oggi.

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Ricorso ai crediti per i mutui e le partecipazioni rimborsabili

Alla fine del 1995, i mutui e le partecipazioni concessi nel quadro della LCAP ammontavano a un totale di 311,7 milioni. La parte principale è stata assegnata ai mutui del fondo di rotazione (205,8 mio), tenuto a disposizione dei propri membri dalle organizzazioni mantello che si occupano della costruzione di abitazioni di utilità pubblica. Altri 73,4 milioni sono stati accordati a committenti di utilità pubblica sotto forma di mutui diretti e 32,5 milioni sono serviti a partecipare al capitale di committenti di utilità pubblica di importanza soprarregionale (art. 51 LCAP, allegato 7).

La voce in questione del credito quadro comprende pure gli anticipi direttamente accordati dalla Confederazione a titolo della riduzione di base (art. 37 e 48 cpv. 1 LCAP). Il loro ammontare, di 43,9 milioni, rappresenta soltanto una parte minima del totale degli anticipi a titolo della riduzione di base che eccede i 3 miliardi di franchi. Da anni, in effetti, essi sono direttamente versati dalle banche per riguardo al bilancio federale; la Confederazione si limita a garantirli (n. 124). Il ricorso alla concessione diretta di anticipi della riduzione di base da parte della Confederazione è uno strumento di perequazione e di riserva; è essenzialmente utilizzato per i rifinanziamenti e come finanziamento intermedio nel caso di affari in sofferenza e di esecuzioni forzate.

124

Concessione di fideiussioni e altri impegni debitori

Alla fine del 1995, la Confederazione aveva contratto impegni eventuali per un totale di 8087 milioni di franchi, di cui il 36 per cento, ovvero 2900 milioni erano altri impegni debitori concernenti anticipi della riduzione di base accordati dalle banche (art. 48 cpv. 1 LCAP); gli anticipi destinati a coprire le perdite di pigione raggiungevano 21,8 milioni (art. 40 LCAP). Le fideiussioni per ipoteche di grado posteriore si stabilivano al 64 per cento ovvero a 5165 milioni (art. 36 LCAP, allegato 8).

Tra le medesime, le fideiussioni accordate in relazione con la costruzione, il rinnovamento o l'acquisto di oggetti locativi o in proprietà erano in primo piano (4139 mio). Circa 905 milioni riguardavano fideiussioni di mutui emessi dalla Centrale di emissione per committenti di utilità pubblica (EGW). 95 milioni 632

concernevano le altre fideiussioni ancora esistenti accordate per l'acquisto di terreni di riserva e 26 milioni riguardavano le fideiussioni al regresso contratte con le diverse cooperative di fideiussione ipotecaria.

Per circa l'80 per cento delle fideiussioni, la somma garantita si riduce annualmente del 4 per cento per oggetto conformemente all'ammortamento obbligatorio dei mutui ipotecari garantiti. Pertanto, gli impegni ancora esistenti attualmente dovrebbero essere inferiori di circa un miliardo di franchi alle fideiussioni inizialmente assicurate.

13

Gli effetti del promovimento della costruzione di abitazioni e dell'accesso alla loro proprietà

II numero 121 informa sui risultati del promovimento considerato sotto l'angolatura quantitativa. Tuttavia, è pure importante esaminare se la legge ha conseguito i suoi obiettivi in materia di politica dell'abitazione e se i mezzi domandati sono stati utilizzati conformemente agli scopi previsti. Recentemente, esperti esterni hanno studiato queste questioni in due valutazioni distinte. Il promovimento della proprietà è stata esaminato nel quadro del Programma nazionale di ricerca «Efficacia dei provvedimenti statali» e il promovimento nel settore locativo è stato studiato per iniziativa della Commissione federale di ricerca per l'abitazione. Inoltre, in base ai due studi1' pubblicati, il Controllo parlamentare dell'amministrazione ha redatto un rapporto all'attenzione della Commissione della gestione del Consiglio nazionale.

Ad eccezione di piccole lacune a livello dell'esecuzione e dell'informazione ampiamente colmate nel frattempo, questi studi hanno valutato positivamente il promovimento della costruzione di abitazioni e dell'accesso alla loro proprietà praticato finora. Hanno mostrato, in particolare, che i gruppi di destinatari vengono effettivamente raggiunti. Così, le economie domestiche che dispongono di un reddito modesto, le famiglie con bambini e le persone anziane sono chiaramente più rappresentate tra i locatari di abitazioni LCAP rispetto alla media svizzera. La conformità agli obiettivi di politica sociale è pure attestata dal fatto che circa il 60 per cento delle economie domestiche locatarie di abitazioni LCAP domandano riduzioni suppletive a fondo perso - legate a un limite di reddito e di sostanza - e che più di un quarto degli appartamenti locativi promossi è locato ad anziani o a handicappati. L'inchiesta sul promovimento della proprietà giunge a un risultato analogo. Le famiglie numerose e le economie domestiche sfavorite dal profilo finanziario profittano del promovimento della proprietà in proporzioni superiori alla media. L'aumento della quota di proprietari dal 28,1 per cento nel 1970 al 31,3 per cento nel 1990 risulta, tra l'altro, dal sostegno selettivo accordato a questi gruppi. Le valutazioni confermano inoltre che, in paragone alle altre abitazioni, quelle beneficiami di un promovimento in virtù della LCAP sono meno costose e che i loro occupanti ne sono " Wohneigentumsförderung durch den Bund/ Die Wirksamkeit des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes. Bulletin du logement, volume 55, Berna 1993.

Les aides fédérales pour la construction de logements locatifs/ Exécution et effets de la loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP), Bulletin du logement, volume 59, Berna 1995.

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soddisfatti. Infine, questi studi mostrano il buon funzionamento del sistema della LCAP di riduzione delle pigioni e degli oneri nel corso del periodo d'inchiesta che copre più di 20 anni. Questo aspetto potrebbe tuttavia cambiare a causa della situazione economica attuale e futura (n. 15).

Gli studi si sono concentrati sugli effetti prodotti dai principali strumenti della LCAP (fideiussione, riduzione di base e riduzioni suppletive). Oltre agli obiettivi perseguiti da detti strumenti - la diffusione della proprietà e l'aumento dell'offerta di appartamenti locativi a prezzi vantaggiosi - la legge ha anche quello di migliorare le basi generali della costruzione di abitazioni. Per quanto concerne questo ultimo punto, effetti positivi sono stati ottenuti nel corso dei 20 ultimi anni, benché non sia sempre possibile quantificarli con precisione.

Più il tempo passa e più si può constatare che un approvvigionamento di abitazioni conforme alle necessità non è unicamente una questione di prezzo e di metri quadrati. Nel corso dei due ultimi decenni, lo spettro delle aspirazioni e dei bisogni in materia di abitazioni si è considerevolmente allargato nella popolazione. Pertanto, il promovimento di soluzioni variate e flessibili che vadano oltre l'offerta tradizionale rimane un importante postulato della politica dell'abitazione. L'apertura auspicata del promovimento a tutte le cerehie di investitori che propongono progetti di elevata qualità e a prezzi vantaggiosi, il sostegno mirato degli appaltatori che presentano modelli innovativi di abitazioni, il servizio di consulenza mantenuto in cooperazione con le organizzazioni mantello che si occupano della costruzione di abitazioni di utilità pubblica o la Centrale d'emissione per committenti di utilità pubblica, istituita con le organizzazioni mantello, sono altrettanti provvedimenti LCAP; essi hanno permesso di accrescere la diversificazione delle abitazioni in Svizzera e di migliorare la situazione dell'approvvigionamento.

Le ripercussioni politico-legislative e qualitative degli studi di mercato e della ricerca in materia di costruzione di abitazioni sono parimenti importanti in questo contesto. Sono all'origine di diverse innovazioni in materia di politica dell'abitazione che attualmente giovano a tutti. Ciò si applica, tra l'altro, ai modelli di finanziamento della costruzione e dell'accesso alla proprietà di abitazioni da parte delle fondazioni di previdenza professionale, alle raccomandazioni concernenti la prassi in materia di allestimento dei piani e di permessi di costruire in vista della realizzazione di forme di insediamento raggruppato, ai contributi in vista della codecisione e della partecipazione degli abitanti, alle concezioni destinate a garantire l'approvvigionamento di abitazioni per gruppi sfavoriti o all'evoluzione del Sistema di valutazione di abitazioni (SVA), utilizzato nell'esecuzione della LCAP, il valore del quale, da parecchio tempo, è riconosciuto pure nella costruzione non promossa di abitazioni. Inoltre, le inchieste, analisi e previsioni della ricerca sull'abitazione, che si svolgono periodicamente, forniscono indispensabili basi di decisione, sia per fissare gli orientamenti della politica dell'abitazione portata avanti dai pubblici poteri, sia per motivare gli offerenti a investire in questo campo.

Occorre infine sottolineare che la LCAP ha anche permesso di rafforzare la posizione dei committenti di utilità pubblica e delle loro organizzazioni mantello che, nei venti ultimi anni, hanno potuto assurgere ad attori efficienti e compe634

tenti sul mercato svizzero dell'abitazione. Oltre alle loro numerose attività indipendenti, assumono, su mandato e in cooperazione con PUFAB, una moltitudine di compiti che rientrano nella politica statale dell'abitazione a decorrere dall'introduzione della LCAP. Questo fatto è conforme allo spirito della privatizzazione di attività dello Stato, che non potrebbero essere eseguite se non ricorrendo a un apparato amministrativo considerevole.

14

In inerito alla critica della LCAP e del suo sistema di riduzione

La LCAP attraversa attualmente una situazione difficile per due motivi: Anzitutto, l'aumento periodico delle pigioni e degli oneri, legato al sistema, è in contrasto con l'evoluzione generale dei prezzi sul mercato dell'abitazione; per questa ragione incorre in una critica sempre più aspra.

In secondo luogo, la crisi immobiliare è tenace e non allenta la presa malgrado il promovimento della costruzione di abitazioni da parte dei pubblici poteri. Gli specialisti del ramo valutano a centinaia di miliardi l'ammontare dei deprezzamenti registrati sull'insieme del parco immobiliare nel corso degli ultimi anni; inoltre, ammortamenti e accantonamenti per un totale di circa 50 miliardi di franchi sono divenuti necessari per le ipoteche. Con impegni di garanzia che eccedono otto miliardi di franchi non è sorprendente che la Confederazione non possa uscire indenne da questa situazione poiché è in uno fideiussore e mutuante.

Questi due problemi inducono a conclusioni controverse. Gli uni domandano la soppressione del promovimento della costruzione di abitazioni e dell'accesso alla loro proprietà, gli altri auspicano che siffatto promovimento comporti almeno una nuova concezione di riduzione. Il primo provvedimento contraddirebbe il mandato costituzionale della LCAP e i bisogni provati sociali, economici e politici. Il secondo provvedimento omette il fatto che un cambiamento d'orientamento verso un aiuto alla persona o un sistema d'aiuto all'immobile «più favorevole agli abitanti» risulterebbe infine più oneroso. In relazione con la domanda di nuovi crediti quadro, conviene ricordare alcune considerazioni fondamentali relative al modello LCAP.

Nel 1975, il sistema LCAP, proposto come alternativa ai tradizionali aiuti all'immobile, ha volutamente imboccato nuove vie. Il punto di vista determinante era che anche le pigioni di abitazioni al beneficio di un promovimento dovevano essere adattate all'evoluzione dei costi e dei redditi; in base a una lunga esperienza, si riteneva che queste pigioni dovessero aumentare quando lo scopo perseguito era di pervenire a pigioni iniziali meno elevate e parallelamente di evitare di versare sussidi pubblici troppo elevati, di evitare la sottoccupazione dello spazio abitabile o una distorsione crescente tra le pigioni delle vecchie e delle nuove abitazioni.

Se e in che
misura un meccanismo di riduzione può funzionare a lungo termine in un periodo di pigioni in aumento dipende dal potenziale di aumento delle pigioni stesse e quindi dall'evoluzione dei redditi, della situazione economica e dell'occupazione, dal rincaro, dall'evoluzione delle pigioni di abitazioni co635

struite senza aiuti pubblici, dall'interesse reale, dai dati dei mercati locali, nonché dall'evoluzione della costruzione di nuove abitazioni e dai costi di costruzione. Per questa ragione, occorre sorvegliare in permanenza ed eventualmente correggere i diversi parametri del modello di riduzione - vale a dire l'entità della riduzione iniziale, l'aumento delle pigioni e la durata dell'aiuto - per mezzo dei dati quadro dell'economia. Questi fattori sono strettamente legati tra di loro. Più gli oneri iniziali, per esempio, sono bassi e più importanti dovranno essere gli aumenti delle pigioni se non si vuoi superare una determinata durata di ammortamento per un dato costo.

Queste relazioni mettono chiaramente in evidenza che un esame puntuale nel tempo non rende giustizia al modello LCAP. È però comprensibile che l'aumento programmato delle pigioni - in quanto caratteristica più manifesta del sistema LCAP - subisca attualmente aspre critiche. In passato, questi timori sono rapidamente scomparsi, spazzati via dal ripristino della situazione. Il grafico seguente mostra come fino a poco tempo fa il modello LCAP rispondeva pienamente alle aspettative per quanto concerne la capacità di sostenere gli aumenti di pigione. Come nelle fasi di recessione degli anni Settanta e Ottanta, è difficile attualmente far accettare questi aumenti. La costruzione di abitazioni conosce però un regresso importante. Malgrado la recessione, la popolazione continua ad aumentare. Le aspettative in materia di reddito sono modeste, ma non negative. Le pigioni iniziali non coprono i costi persino nella costruzione privata di abitazioni e, ovunque, a lungo termine mancano i mezzi finanziari per intraprendere rinnovamenti. Tutti questi fattori indicano che l'eccedenza di abitazioni sarà riassorbita a medio termine e che, in un prossimo futuro, il rincaro e l'evoluzione generale delle pigioni potranno di nuovo avvicinarsi ai valori medi a lungo termine a cui si fa riferimento nel quadro della LCAP.

Paragone tra diversi indici dal 1975

& I

636

I

i

m

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o>

Questa situazione spiega le difficoltà nelle quali si incorre per stabilire previsioni sull'indebitamento a lungo termine concernente gli oggetti LCAP, sui rischi di perdite e sulla futura efficienza del sistema di riduzione. I problemi attuali però non hanno niente di sorprendente e si sapeva, dall'introduzione della LCAP, che ne sarebbero potute risultare spese. All'epoca, il nostro messaggio relativo alla legge che promuove la costruzione di abitazioni e l'accesso alla loro proprietà indicava già i pericoli in tempi di recessione. Il problema degli aumenti di pigione legati al sistema in un periodo di ristagno economico è stato visto e accettato con cognizione di causa. Pertanto il legislatore ha previsto, in caso di bisogno, la proroga della durata del modello di riduzione durante le perturbazioni del mercato, la sospensione degli aumenti di pigione, la concessione di aiuti sotto forma di liquidità e, nei casi estremi, l'ammortamento o il rifinanziamento di una parte degli anticipi. Mai è stato detto che il promovimento della costruzione di abitazioni da parte della Confederazione non sarebbe costato niente. L'impostazione scelta prevede il versamento di sussidi ad ampie cerehie non sin dall'inizio, bensì soltanto qualora la situazione economica lo renda necessario.

Oggi ci troviamo in una situazione siffatta. Finora però soltanto una parte infima dei problemi finanziari nell'esecuzione della LCAP ha potuto essere imputata a un «difetto del sistema». Gli stessi risultano piuttosto da impegni di garanzia contratti nel campo del promovimento dell'acquisto di terreni di riserva - sospeso nel frattempo -, da parti in sofferenza di mutui a singoli committenti di utilità pubblica, da problemi relativi ad acquisti di immobili, nonché da difficoltà individuali di natura economica nelle quali incorrono offerenti ed economie domestiche di proprietari (n. 34).

Per quanto concerne il futuro del sistema LCAP, occorre da una parte evitare decisioni precipitate, nonostante i problemi incontestabili. D'altra parte, sarebbe fatale voler ignorare le modificazioni strutturali che si profilano e ammantarsi di un ottimismo fuori luogo. Noi, nel preventivo 1997 e nel piano finanziario 1998-2000, partiamo da una crescita economica reale del 2 per cento in media all'anno. Anche se queste previsioni dovessero risultare piuttosto ottimistiche, non vi è in linea di massima alcun motivo per scostarsi da un sistema di riduzione in sintonia con la dinamica del processo economico. Bisogna tuttavia seguire attentamente l'evoluzione economica a medio termine e prendere, eventualmente, i provvedimenti correttivi che s'impongono.

Abbiamo reagito alla mutata situazione nel campo immobiliare e alla penuria di mezzi federali riducendo il volume dei promovimenti e il costo che da diritto a un sussidio. D'altra parte, il ristagno dell'evoluzione generale delle pigioni comporta un appiattimento della curva degli aumenti legati al sistema LCAP.

Per questa ragione, tali aumenti sono stati ridotti dal 7 al 3 per cento per tutti gli affari LCAP in corso per gli anni 1996 e 1997; la loro sospensione completa 0 riduzioni temporanee di pigione sono state proposte in modo selettivo nelle regioni con gravi difficoltà a livello delle locazioni. Per i nuovi affari, la pigione iniziale che ha subito una riduzione di base ammonta al 5,6 per cento del costo a partire dal 1° gennaio 1997. Questo è tanto più giustificato in quanto 1 limiti del costo di costruzione applicabili agli oggetti LCAP sono stati netta637

mente abbassati recentemente e in quanto non è sensato far concorrenza ad abitazioni esistenti con oggetti che beneficiano di pigioni iniziali poco elevate.

Bisognerà esaminare la possibilità di modificare l'ordinanza relativa alla LCAP entro la messa in vigore del nuovo credito quadro; essa prevedere un versamento più flessibile nel tempo delle riduzioni suppletive e condizioni più restrittive per quanto concerne il reddito e l'occupazione di abitazioni. D'intesa con la Commissione di ricerca per l'abitazione, PUFAB ha ordinato uno studio che esamina le possibili ripercussioni della modificazione delle condizioni quadro sulla LCAP. La prima parte di questo studio tratterà dei provvedimenti che converrebbe prendere per le abitazioni che beneficiano già di un promovimento nel caso in cui la situazione economica non dovesse migliorare e delle conseguenze finanziarie che potrebbero risultarne. La seconda parte elaborerà raccomandazioni per la futura struttura dell'aiuto federale, stabilite sulla base di diversi scenari. Esse potranno prevedere modificazioni dell'attuale modello LCAP ed eventualmente esercitare una certa influenza sulla prevista revisione dell'ordinanza. Potranno pure permettere un riorientamento fondamentale della politica dell'abitazione a medio termine, il quale sarebbe in seguito rielaborato dalla Commissione federale per la costruzione di abitazioni e dall'UFAB.

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Bisogni di nuovi crediti quadro e futura strategia di promovimento

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La situazione sul mercato dell'abitazione e degli immobili

La caratteristica più manifesta dell'attuale mercato dell'abitazione è l'offerta eccedente crescente. Negli ultimi anni, vi è stata, con intensità diversa secondo le regioni, una transizione da un mercato orientato verso gli offerenti a un mercato di richiedenti. Secondo il censimento delle abitazioni vuote del giugno 1996, la Svizzera contava 54 480 abitazioni libere, vale a dire un tasso di abitazioni vuote dell'1,61 per cento.

Diverse cause sono all'origine di questa offerta eccedente. Da una parte, la domanda di abitazioni è crollata con la recessione che ha marcato l'inizio degli anni Novanta. Il ristagno dei redditi e l'elevata disoccupazione indeboliscono il potere d'acquisto e diminuiscono il consumo di spazio abitabile. Inoltre, il rallentamento dell'incremento demografico frena la domanda di abitazioni.

Nel 1995, la popolazione residente permanente è aumentata di circa 41 000 persone contro più di 76000 nel 1991.

D'altra parte, il numero relativamente elevato di nuove costruzioni ha contribuito all'aumento dell'offerta. Dopo aver conosciuto una fase abbastanza lunga nella quale il numero delle costruzioni era a volte nettamente inferiore a 40 000 unità all'anno, la produzione ha raggiunto circa 47 000 abitazioni nel 1994. Certamente, questa evoluzione va considerata soltanto come un incremento provvisorio risultato dall'allentamento dei costi di costruzione e dei prezzi del terreno, da un cambiamento d'orientamento dalla costruzione industriale verso la costruzione di abitazioni, nonché da tassi d'interesse più favorevoli. Nel 1995, sono state costruite 46 200 abitazioni e, nel 1996, le nuove costruzioni hanno di nuovo registrato un netto regresso.

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In seguito all'aumento dell'offerta, le abitazioni che arrivano sul mercato sono diventate meno care. Una diminuzione dei prezzi proposti significa che le economie domestiche insoddisfatte delle loro condizioni di abitazione, ma con potere d'acquisto intatto, possono migliorare la loro situazione. Sono in particolare migliorate le condizioni legate all'accesso alla proprietà; tuttavia, numerosi compratori potenziali rinunciano attualmente ad acquistare una casa o un appartamento a causa dell'insicurezza sul piano dell'occupazione.

All'inizio degli anni Novanta, le pigioni delle vecchie abitazioni avevano subito un forte aumento dovuto a un'offerta deficitaria e all'aumento repentino degli interessi ipotecari; dal 1993, l'indice delle pigioni è rimasto più o meno stabile.

L'analisi dei dati ottenuti durante il censimento delle abitazioni nel 1990 e l'inchiesta sul consumo (1990) hanno mostrato che circa un quarto delle economie domestiche destinavano più del 25 per cento del loro reddito alla pigione lorda.

Le economie domestiche che fanno parte di questa categoria sono segnatamente quelle delle famiglie numerose, delle famiglie monoparentali, dei giovani celibi, nonché delle persone anziane e degli handicappati. La cerchia delle persone colpite da oneri locativi troppo pesanti si è ulteriormente ampliata dal 1990, poiché le pigioni sono aumentate fino al 1992 e detti gruppi appartengono alla parte della popolazione che, nel frattempo, non ha beneficiato di una progressione dei suoi redditi. Malgrado l'offerta eccedente a livello nazionale, determinate regioni accusano un bisogno supplementare di appartamenti locativi a prezzo favorevole.

Dal lato dell'offerta, le rettifiche di prezzo hanno provocato diversi problemi la cui importanza varia secondo le regioni. La reazione a catena a cui concorrono la debole crescita economica, la forte disoccupazione, il crollo della domanda, il deprezzamento e i problemi di liquidità ha lasciato tracce ben visibili nel campo immobiliare in diverse parti del Paese. A livello nazionale, l'edilizia subisce un processo d'adeguamento strutturale doloroso non ancora terminato.

Gli investitori temono per il reddito e il mantenimento del capitale investito; d'altra parte, le vendite forzate sono all'ordine del giorno. Gli istituti di finanziamento e gli investitori sono confrontati con ammortamenti a volte considerevoli. Di conseguenza, la concessione di nuovi crediti è attualmente sottoposta a condizioni estremamente restrittive ed è accompagnata da una grande prudenza.

Inoltre, un importante fabbisogno di rinnovamento è dovuto alla struttura d'età del parco di abitazioni in Svizzera. Un terzo di tutte le abitazioni risale a prima del 1947 e un'abitazione su sette è stata costruita tra il 1947 e il 1960.

Inoltre, l'offerta, frequentemente, ai livelli strutturale e qualitativo, non risponde più alle abitudini di vita modificate e in parecchi luoghi la qualità dell'insediamento presenta importanti carenze.

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Fase transitoria accompagnata da una strategia di promovimento a medio termine

La prosecuzione di un promovimento della costruzione di abitazioni, essenzialmente attenta a dati quantitativi, non si giustifica più a causa della situazione 639

che regna attualmente sul mercato. L'analisi della situazione mostra però chiaramente la persistenza di lacune nell'approvvigionamento, segnatamente presso i gruppi sfavoriti, e che il promovimento dell'accesso alla proprietà continua a corrispondere a un bisogno. Inoltre il mantenimento e la modernizzazione del parco abitazioni, nonché l'adeguamento necessario degli edifici e dei loro dintorni alle esigenze di uno sviluppo duraturo dell'insediamento costituiscono compiti che una politica dell'abitazione orientata verso l'avvenire non può rifiutare di assumere. Inoltre, i committenti di utilità pubblica ma anche i relativi strumenti di finanziamento e i servizi di consulenza meritano, come in passato, di ricevere il sostegno dei pubblici poteri.

Siamo del parere che la prosecuzione dell'impegno della Confederazione in materia di politica dell'abitazione sia necessaria e giustificata, malgrado la mutata situazione sul mercato dell'abitazione. Inoltre, siamo convinti che la LCAP, adattata alle nuove condizioni, offra sempre il quadro adeguato a questo promovimento. Una virata brusca della politica di promovimento potrebbe risultare poco chiaroveggente e precipitata. Inversamente, le critiche cui la LCAP è sottoposta non sono ignorate. Pertanto, con il presente messaggio, imbocchiamo una via intermedia e, d'intesa con la Commissione federale per la costruzione di abitazioni, vi proponiamo di stanziare un credito quadro limitato a tre anni per il periodo 1998-2000 comprendente un volume di promovimenti massicciamente ridotto in rapporto agli anni precedenti. Entro la fine del secolo: - bisogna aspettarsi che il previsto miglioramento della situazione economica permetta di presentare dati più precisi concernenti lo stato futuro del mercato dell'abitazione e degli immobili, nonché l'opportunità di mantenere modelli di finanziamento dinamici, - dovrebbero essere disponibili nuove conoscenze per quanto concerne l'introduzione della nuova perequazione finanziaria e - con l'aiuto delle perizie in corso e di ulteriori delucidazioni potranno essere chiarite questioni fondamentali, esaminati modelli alternativi di promovimento e in generale si disporrà delle basi decisionali per l'impegno dei pubblici poteri in materia di politica dell'abitazione nel prossimo millennio.

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Le priorità del promovimento nel futuro

In caso di crescita economica moderata, il bisogno di nuove abitazioni in Svizzera sarà, a medio termine, di circa 30 000 unità. Le costruzioni a prezzo vantaggioso dovranno costituire una parte sufficiente di questo totale onde poter soddisfare i bisogni delle economie domestiche economicamente deboli. Per anni è prevalsa, per ragioni di politica strutturale, la norma non scritta secondo la quale la proporzione di nuove abitazioni promosse dalla Confederazione non doveva eccedere il 10 per cento della produzione totale. Questa percentuale è stata nettamente superata all'inizio degli anni Novanta. Da poco, il limite tradizionale è di nuovo rispettato grazie al ridimensionamento in corso da tre anni. Deve essere determinante anche per il fabbisogno di crediti degli anni 1998-2000.

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Di conseguenza, la domanda di aiuto federale supererà i crediti; questo renderà necessaria la determinazione di nuove priorità nonché un contingentamento dell'aiuto. Quando i mezzi finanziari sono precari, la legge prescrive di promuovere in primo luogo i committenti e le organizzazioni che si occupano della costruzione di abitazioni di utilità pubblica, l'accesso alla proprietà di abitazioni e di case, nonché la costruzione di abitazioni destinate alle persone anziane e agli handicappati. Ci proponiamo di riattivare l'attuazione di questi principi durante il periodo 1998-2000. Di conseguenza, i mezzi domandati nel presente messaggio saranno utilizzati, secondo le priorità, nel modo seguente: II promovimento della costruzione di nuovi appartamenti locativi viene ridotto a un sesto della punta massima raggiunta nel 1993. Inoltre dovrà concentrarsi sulle regioni il cui bisogno è provato e, in quei luoghi, sugli investitori d'utilità pubblica che costruiranno abitazioni destinate alle persone anziane, agli invalidi nonché alle economie domestiche economicamente deboli. Si privilegeranno i progetti per i quali la combinazione con aiuti cantonali supplementari aumenterà le prestazioni di riduzione.

Per quanto concerne la promozione della proprietà, la Confederazione lavora già attualmente in tutto il Paese in collaborazione con le cooperative di fideiussione ipotecaria, di cui è cofondatrice. Nello spirito della privatizzazione dei compiti statali, a decorrere dal 1998 è previsto di trasferire a queste cooperative altri compiti rientranti nel promovimento della proprietà. Il sostegno diretto accordato dalla Confederazione concernera soltanto le economie domestiche proprietarie, qualora abbiano diritto alle riduzioni suppletive. Gli altri richiedenti saranno rinviati alle cooperative di fideiussione che la Confederazione copre con fideiussioni al regresso.

Come abbiamo già menzionato nel numero 21, vi è un gran bisogno di rinnovamenti. Per il promovimento del rinnovamento di vecchie costruzioni si prevede pertanto un contingente separato che potrà anche essere utilizzato per le trasformazioni, per le conversioni di locali artigianali in abitazioni e altre simili attività. In questa prospettiva, si esamina se è possibile rendere più attrattivo l'aiuto federale per il rinnovamento di vecchie abitazioni mediante adeguamenti dell'ordinanza del 30 novembre 1981 relativa alla legge federale che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà.

I committenti di utilità pubblica hanno tradizionalmente il compito di migliorare le possibilità di abitazione dei gruppi sfavoriti della popolazione. Pertanto, occorre continuare a sostenerne la loro attività per il tramite di un aumento dei mutui del fondo di rotazione e di fideiussioni a favore della loro Centrale di emissione.

Bisognerà, inoltre, continuare il sostegno degli studi di mercato e della ricerca in materia di costruzione, da cui occorre aspettarsi, particolarmente nella fase transitoria che stiamo attraversando, essenziali basi decisionali per l'orientamento futuro della politica dell'abitazione. Infine, considerato l'importante volume degli impegni eventuali, bisogna includere per la prima volta nel credito quadro fondi destinati al regolamento finanziario di casi in sofferenza (n. 34).

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Volume del promovimento nel futuro

In base alla situazione economica e del mercato dell'abitazione, il promovimento della costruzione di abitazioni e dell'accesso alla loro proprietà sarà, a livello globale, massicciamente ridotto. Per quanto concerne il volume del promovimento diretto, la domanda di mezzi finanziari verterà, durante il periodo 1998-2000, su 3500 abitazioni all'anno, vale a dire su un totale di 10 500 unità di cui 1300 all'anno sono appartamenti locativi e 1200 oggetti in proprietà. Si prevede di rinnovare un contingente annuo di 1000 vecchie abitazioni. Detto altrimenti: lo stanziamento del nuovo credito quadro deve servire a sostenere, nei tre prossimi anni, 3900 appartamenti locativi, 3600 oggetti in proprietà e 3000 rinnovamenti. Vi si aggiungeranno ogni anno 1000 oggetti in proprietà che riceveranno un aiuto indiretto per il tramite di cooperative di fideiussione ipotecaria.

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Fabbisogno di crediti

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Contributi federali non rimborsabili

I contributi federali non rimborsabili servono essenzialmente ad assicurare le riduzioni suppletive intese a ridurre le pigioni di alcuni locatari e gli oneri di alcuni proprietari.

La riduzione suppletiva I è versata a persone (locatari e proprietari) il cui reddito e la cui sostanza non superano i limiti prescritti. Per esperienza e in base alle priorità menzionate in materia di promovimento, ci si può aspettare che i richiedenti domandino la riduzione suppletiva I per circa il 60 per cento degli appartamenti locativi e delle case familiari che beneficiano del promovimento a titolo della LCAP. Si tratterebbe di circa 6300 abitazioni, tenuto conto dell'aiuto domandato per 10 500 nuovi appartamenti locativi, oggetti in proprietà e rinnovamenti di abitazioni con crediti quadro sottoposti alla vostra approvazione.

II contributo annuo è stabilito allo 0,6 per cento del costo (spese d'investimento) ed è versato attualmente durante 11 anni. Il suo tasso può essere aumentato all'I,2 per cento nella misura in cui i Cantoni, i Comuni e altre istituzioni di diritto pubblico accordino un aiuto almeno altrettanto elevato. Occorre prevedere un ammontare di circa 25 000 franchi in media per unità, tenendo conto di costi differenti secondo il tipo di abitazione e la categoria del promovimento. Si tratta, sull'insieme del periodo di promovimento, di ripartire un ammontare di 157,5 milioni fra 6300 abitazioni.

La riduzione suppletiva II è riservata alle persone anziane, agli handicappati, alle persone bisognose di cure e a quelle che seguono una formazione e dispongono di redditi bassi. Attualmente è versata per il 20 per cento circa delle abitazioni che beneficiano di un promovimento in virtù della LCAP. Sul volume dei promovimenti previsti, questa percentuale rappresenterà circa 2100 abitazioni.

Il contributo annuo è stabilito all'1,2 per cento delle spese d'investimento ed è attualmente versato durante 25 anni, nella misura in cui siano rispettati i limiti di reddito e di sostanza. Come per la riduzione suppletiva I, occorre pre642

vedere, anche per la riduzione suppletiva II, un accrescimento del tasso di sovvenzionamento dall'I,2 all'1,8 per cento all'anno. Prendendo in considerazione ancora una volta le diverse categorie di promovimento, bisogna prevedere, per abitazione, l'assegnazione di un ammontare di circa 85 000 franchi in media.

Per le 2100 abitazioni risultano dunque necessari 178,5 milioni da coprire durante 25 anni.

Ai mandati di ricerca e di studi sono destinati contributi non rimborsabili di un milione di franchi all'anno, vale a dire per gli anni 1998-2000 tre milioni in totale. Considerata l'importanza sociale dell'alloggio, le risorse finanziarie implicate e la complessità delle connessioni del mercato, gli studi di mercato e la ricerca in materia di costruzione hanno un'importanza considerevole sul piano della politica dell'abitazione. Attualmente è in corso la settima fase di programma (1996-1999).

Si prevede di assegnare 1,5 milioni di franchi come sussidi non rimborsabili al servizio dell'interesse nel quadro dell'aiuto all'equipaggiamento. Per gli anni 1998-2000 sono previsti 4,5 milioni di franchi.

Per l'assegnazione di contributi federali non rimborsabili occorreranno in totale i crediti seguenti: - Per 6300 abitazioni al beneficio della riduzione suppletiva I destinata a diminuire le pigioni o gli oneri degli strati sociali di reddito modesto 157,5 mio di fr.

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343,5 mio di fr.

Contributi federali rimborsabili

La Confederazione sostiene le attività dei committenti e delle organizzazioni che si occupano della costruzione di abitazioni di utilità pubblica accordando loro mutui a interesse vantaggioso. Può pure partecipare al capitale dei committenti di utilità pubblica le cui attività coprono parecchie regioni. In compenso, detti committenti assumono diversi compiti d'esecuzione che sono stati affrontati nel numero 13. Lo strumento di promovimento più importante sono i mutui del fondo di rotazione che le organizzazioni mantello della costruzione di abitazioni di utilità pubblica distribuiscono ai loro membri.

È necessario aumentare questo fondo onde rafforzare la posizione finanziaria dei committenti di utilità pubblica, importanti in materia di costruzione di abitazioni. Determinati mezzi devono, inoltre, essere impiegati per le partecipazioni al capitale, anche perché la prevista «privatizzazione parziale» del pro643

movimento della proprietà renderà necessario il rafforzamento del capitale di base delle cooperative di fideiussione ipotecaria.

Negli anni passati, circa 35 milioni di franchi sono stati versati in media ogni anno sotto detta voce. Per il periodo del prossimo credito quadro 1998-2000 vi proponiamo di prevedere a questo scopo un importo globale di 60 milioni.

La legge che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà prevede il versamento di anticipi a titolo della riduzione di base, accordati sotto forma di mutui rimborsabili che fruttano interesse. All'origine, gli anticipi erano versati dalla Confederazione, che gravava il conto finanziario.

Attualmente, sono essenzialmente presi a carico dalle banche e soltanto garantiti dalla Confederazione. Come è stato indicato, si presentano tuttavia continuamente casi nei quali la Confederazione deve intervenire con pagamenti diretti, ragione per la quale la voce in questione dovrà prevedere versamenti nel futuro. Vi proponiamo di stanziare a questo scopo, per il periodo 1998-2000, un credito quadro globale di 24 milioni di franchi.

Quindi, per l'assegnazione di mutui e partecipazioni rimborsabili risulta il seguente fabbisogno; - Mutui e partecipazioni a favore di committenti e di organizzazioni che si occupano della costruzione di abitazioni di utilità pubblica 60 mio di fr.

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Impegni eventuali

Una delle disposizioni più importanti della LCAP concerne la fideiussione accordata per le ipoteche di grado posteriore che garantisce, fino al 90 per cento del costo d'investimento, il finanziamento residuo della costruzione di abitazioni e l'acquisto di case familiari. I progetti edili dei committenti di utilità pubblica sono garantiti fino al 95 per cento al massimo delle spese d'investimento. Questo tipo d'aiuto federale è accordato per circa l'85 per cento di tutte le abitazioni promosse in virtù della LCAP. Tenuto conto delle diverse categorie di abitazioni, la fideiussione ammonta in media a circa 75 000 franchi per abitazione; è quindi necessario, per 10 500 abitazioni, un credito di circa 675 milioni di franchi.

Nella fase di interessi elevati che ha contraddistinto la fine degli anni Ottanta, interventi parlamentari avevano proposto che si provvedesse, pure in Svizzera, a una maggior sicurezza delle ipoteche. Le organizzazioni mantello che si occupano della costruzione di abitazioni di utilità pubblica avevano quindi fondato la Centrale di emissione per committenti di utilità pubblica (EGW) in cooperazione con PUFAB. La Confederazione garantisce i mutui che emette. La Centrale d'emissione prevede di emettere due o tre mutui all'anno di circa 70 milioni di franchi ciascuno. Per gli anni 1998-2000 risulta quindi un bisogno di fideiussioni di circa 600 milioni di franchi.

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Come abbiamo già menzionato, il promovimento dell'accesso alla proprietà deve, in futuro, effettuarsi maggiormente per il tramite delle cooperative di fideiussione ipotecaria, alle quali la Confederazione concede fideiussioni al regresso. Se si tiene conto di circa 1000 oggetti in proprietà ogni anno e di un ammontare garantito di circa 150000 franchi in media per abitazione, l'ammontare necessario per gli impegni dovrebbe essere in totale di circa 450 milioni di franchi.

Gli anticipi destinati alla riduzione di base servono a stabilire le pigioni iniziali e gli oneri del proprietario al 5,6 per cento delle spese d'investimento a decorrere dal 1997. A causa dell'aumento delle pigioni, gli anticipi, interessi compresi, sono rimborsati successivamente una volta raggiunta la pigione che copre le spese. L'ammontare degli anticipi, dato che dipende direttamente dai tassi variabili dell'interesse ipotecario, può subire variazioni considerevoli. Gli anticipi destinati alla riduzione di base sono versati dalle banche contro impegni debitori da parte della Confederazione. Occorre tener conto, per abitazione, di un impegno di circa il 15 per cento delle spese medie d'investimento di 315 000 franchi, vale a dire di 47 600 franchi. Per 10 500 abitazioni, saranno pertanto necessari circa 500 milioni di franchi.

Per garantire le fideiussioni e altri impegni debitori, sono necessari i crediti seguenti: - Fideiussioni per le ipoteche di grado posteriore, per le fideiussioni al regresso e le fideiussioni destinate alla Centrale di emissione 1725,0 mio di fr.

Ammontare ancora disponibile sul credito quadro in corso 2000,0 mio di fr.

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Crediti destinati a minimizzare le perdite

Mentre i rischi dell'impegno relativo all'acquisto di terreni di riserva e sui mutui possono essere approssimativamente valutati, è estremamente difficile ottenere dati affidabili sui rischi di perdite a lungo termine degli altri impegni eventuali. Se ci si riferisce ad esperienze fatte all'estero con modelli simili di fideiussione, all'evoluzione avveratasi finora nell'esecuzione della LCAP, nonché alle correzioni di valore delle banche, bisogna prevedere perdite ammontanti fino al 10 per cento degli impegni secondo l'evoluzione economica. Inoltre, in funzione della strategia adottata per gli ammortamenti e del ciclo attuale dell'economia, queste perdite si ripartiscono in modo disuguale su parecchi anni.

Le perdite registrate fino alla metà del 1996 ammontano a circa 15 milioni di franchi. In rapporto al totale dei crediti e impegni scoperti della Confederazione, esse non devono essere drammatizzate. Inversamente, si profilano a 645

breve termine, per quanto concerne le categorie di promovimenti menzionate nel numero 14, impegni di pagamento dell'ordine di grandezza di milioni di franchi che non possono lasciarci indifferenti e per il cui regolamento dovremo trovare una soluzione che esula dal presente messaggio.

Per contro, la futura strategia, per quanto concerne le perdite e gli affari in sofferenza che si presentano nell'esecuzione ordinaria della LCAP, si basa su due principali provvedimenti: II primo consiste nell'onorare direttamente fideiussioni e altri impegni debitori dopo un'esecuzione forzata. I mezzi necessari a questo scopo saranno domandati non sotto forma di credito quadro, bensì, mediante il preventivo, come credito di pagamento. Già nel preventivo del 1997, per questi casi, la voce per la copertura di perdite derivanti da impegni eventuali è stata aumentata da 5 a 15 milioni di franchi. Per gli anni 1998-2000 occorre prevedere a questo scopo, a seconda della situazione economica, un aumento di questi pagamenti.

Il secondo provvedimento si fonderà sull'esperienza secondo la quale gli impegni contratti sotto forma di fideiussioni devono, per Io più, essere onorati nel momento più sfavorevole, vale a dire quando i valori immobiliari sono al più basso livello. Già nel 1985, sono stati presi provvedimenti in previsione di una recrudescenza delle perturbazioni del mercato; a quella data è stata istituita la SAPOMP SA quale società garante della Confederazione. Il suo compito consiste nel comperare all'asta - a certe condizioni marginali - immobili in sofferenza e nel gestirli nel suo proprio portafoglio fino al momento in cui una rivendita permetta di scongiurare o di minimizzare le perdite della Confederazione derivanti da fideiussioni. Il margine di manovra è così prolungato nel tempo, cosa che la Confederazione non può permettersi per ragioni amministrative e istituzionali.

Una perizia ordinata nella primavera del 1995 ha mostrato che la trasformazione della SAPOMP SA in un'istituzione garante efficace rientra nel quadro logico del promovimento della costruzione di abitazioni. La premessa è tuttavia che siano sviluppate strategie chiare, adeguate le strutture d'esercizio e aumentati i fondi propri in modo da evitare che il possesso provvisorio d'immobili prima della loro rivendita continui ad occasionare nuove perdite.

L'UFAB ha immediatamente tradotto queste raccomandazioni in fatti. Dall'inizio del febbraio 1996, la SAPOMP SA dispone di un nuovo Consiglio d'amministrazione e di una nuova direzione che, d'intesa con l'UFAB, hanno elaborato direttive precise concernenti la presa a carico d'oggetti locativi o in proprietà. Le esperienze fatte finora hanno mostrato che, quando vi è la prospettiva di mantenere il valore di un oggetto a medio termine, la Confederazione subisce meno perdite che se procede al pagamento immediato di fideiussioni.

L'iniezione di 15 milioni di franchi di capitale proprio, che figura nel preventivo 1997, è destinata a migliorare la base finanziaria della SAPOMP SA. Nel senso d'una politica delle riserve a lungo termine, occorre rafforzare questa base di capitale durante qualche anno ancora. Sollecitiamo quindi la concessione di crediti d'impegno annui di 15 milioni di franchi per gli anni 1998-2000.

La minimizzazione delle perdite necessiterà lo stanziamento dei crediti seguenti: - Partecipazione al capitale della SAPOMP SA 45,0 mio di fr.

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Nel credito generale del decreto federale, i pagamenti per la partecipazione al capitale della SAPOMP SA sono registrati sotto la voce « mutui e partecipazioni rimborsabili».

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Conseguenze finanziarie e ripercussioni sull'effettivo del personale

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Conseguenze finanziarie

Le riduzioni suppletive I e II hanno durate diverse. Fino a pochi anni fa, i pagamenti scadevano per la prima volta circa uno a due anni dopo la loro assegnazione. Si è potuto constatare, negli ultimi tempi, un netto prolungamento della fase di conteggio, con un conseguente aumento dei pagamenti retroattivi e un corrispondente appesantimento del preventivo.

Pertanto, è difficile dare indicazioni precise relative alle incidenze finanziarie sui crediti di pagamento annui, tanto più che bisogna tener conto del continuo venir meno di riduzioni suppletive concernenti crediti quadro anteriori. I crediti quadro che vi proponiamo provocheranno di conseguenza un sovrappiù annuo di spese per riduzioni di base dell'ordine di 4 milioni di franchi che si verificherà al più presto a decorrere dal 1999. Questo ammontare si triplicherà in tre anni circa. Si aggiungerà ai versamenti risultanti dagli impegni di pagamento esistenti. Inversamente, potrà essere compensato con le riduzioni suppletive che verranno a scadenza successivamente negli anni seguenti. Nel 1995, l'ammontare totale dei pagamenti per le riduzioni suppletive raggiungeva 83,9 milioni.

Aumenterà a circa 146 milioni nei sei prossimi anni, poi diminuirà di nuovo per raggiungere i 108 milioni all'anno in seguito alla riduzione del volume di promovimenti.

I mutui e le partecipazioni destinati ai committenti e alle organizzazioni che si occupano della costruzione di abitazioni di utilità pubblica sono, di massima, versati nell'anno in cui sono stati assegnati. Dal 1998 al 2000, rappresenteranno una spesa annua effettiva di 20 milioni di franchi in media. Occorrerà aggiungere 8 milioni di franchi all'anno di anticipi rimborsabili.

Per quanto concerne le fideiussioni e gli altri impegni debitori, si tratta di impegni eventuali non rilevanti dal punto di vista delle spese. Gravano il conto finanziario soltanto se si verificano perdite e bisogna procedere ad ammortamenti. Entro la fine del 1995, Pl,7 per mille di tutti gli impegni eventuali ha dovuto essere definitivamente ammortizzato. Bisogna aspettarsi altre perdite, a volte considerevoli, a causa del crollo dei prezzi sul mercato immobiliare. Per minimizzare le perdite occorrerebbe poter effettuare pagamenti annui dell'ammontare di 15 milioni di franchi alla SAPOMP SA.

In rapporto alle spese per le
riduzioni suppletive le cifre attuali del piano finanziario devono essere corrette di conseguenza.

Al fine di limitare le spese, secondo l'articolo 88 capoverso 2 della Costituzione, i crediti d'impegno e le dotazioni finanziarie che comportano nuove spese uniche di più di 20 milioni di franchi o spese ricorrenti di più di 2 milioni devono essere adottati a maggioranza di tutti i membri di ogni Consiglio. Sic647

come i crediti quadro superano questi limiti, siamo del parere di sottoporre al freno delle spese l'articolo 1 capoverso 1 del decreto federale proposto che ne stabilisce gli importi.

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Ripercussioni sull'effettivo del personale

Con il suo effettivo attuale, l'UFAB è in grado di trattare ogni anno le domande corrispondenti all'ammontare dei crediti sollecitati. Siccome tuttavia il numero di affari che pervengono alla fase di pagamento è in aumento e perciò deve essere padroneggiata una quantità sempre maggiore di mutazioni, occorre, in singoli casi, prevedere modificazioni del capitolato d'oneri (assegnazione di nuovi compiti). D'altra parte, occorre considerare che deve essere intensificato maggiormente l'accertamento dei bisogni, onde evitare alla Confederazione investimenti sbagliati e perdite.

Dato che il numero degli affari in sofferenza è aumentato, un anno fa è stato istituito un servizio degli immobili presso l'UFAB. Permette di meglio difendere gli interessi della Confederazione; senza di esso non sarebbe più possibile assicurare la liquidazione ordinaria dei casi problematici. A questo scopo, ma anche per il trattamento dell'effettivo globale, temporaneamente ancora in aumento, delle abitazioni promosse, l'UFAB a un dato momento dovrà ricorrere al reclutamento di specialisti supplementari nella misura in cui non possa far fronte al fabbisogno maggiorato con adeguamenti interni.

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Conseguenze per i Cantoni e per l'economia

All'aiuto federale conformemente alla LCAP si aggiungono aiuti complementari concessi da parecchi Cantoni. In confronto ai due ultimi crediti quadro, il volume di promovimento viene tuttavia ridotto e quindi anche per i Cantoni gli impegni finanziari si contraggono. I crediti dovrebbero avere ripercussioni positive sull'edilizia, considerata la situazione delle commesse e dell'occupazione che vi regna. Non occasioneranno oneri per l'economia.

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Programma di legislatura

Questo disegno è annunciato nel rapporto concernente il programma di legislatura 1995-1999 (FF 1996 II 281 segg.). Il promovimento della costruzione di abitazioni e dell'accesso alla loro proprietà non costituisce come tale una priorità. Siamo tuttavia del parere che in tempi di trasformazione strutturale rafforzata la rete sociale debba essere sufficientemente stabile da impedire la povertà e l'emarginazione, tanto più che diverse ricerche constatano un aumento della disuguaglianza sociale.

6

Rapporto con il diritto europeo

II presente disegno è compatibile con il diritto dell'Unione europea nella quale la legislazione sull'abitazione compete ai singoli Stati.

648

7

Basi giuridiche

Giusta l'articolo 53 capoverso 1 della legge federale del 4 ottobre 1974 che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà (LCAP), i mezzi da prelevare sul conto finanziario della Confederazione sono accordati come crediti quadro che rivestono la forma del decreto federale semplice.

9308

649

Allegato 1 Crediti quadro sollecitati fino alla fine del 1995 per contributi non rimborsabili

Crediti DF del DF del DF del DF del DF del DF del DF del

quadro 4 giugno 1975 17 giugno 1975 17 marzo 1976 17 marzo 1983 9 giugno 1983 30 settembre 1985 3 ottobre 1991

mio fr.

mio fr.

201,0 30,0 20,0 43,0 137,0 515,0 1205,0

2151,0

di cui bloccati in base ai tagli nel preventivo 1994

15,0 2136,0

50,0 13,1

1685,8

24.4

1773,3 362,7

Alla fine del 1995, dei contributi assegnati di un ammontare di 1773,3 milioni di franchi erano stati versati soltanto 507,0 milioni.

650

Allegato 2 Crediti quadro sollecitati fino alla fine del 1995 per anticipi, mutui e partecipazioni rimborsabili

Crediti quadro DF del 4 giugno 1975 DF del 17 marzo 1983 DF del 9 giugno 1983 DF del 30 settembre 1985 DF del 3 ottobre 1991 DF del 19 marzo 1993

mio fr.

mio fr.

98,0 21,0 22,0 65,0 300,0 50,0

556,0

di cui bloccati in base ai tagli nel preventivo 1994

6,0 550,0

40,1 367,7

407,8 142,2

Alla fine del 1995, degli anticipi, mutui e partecipazioni assegnati di un ammontare complessivo di 317,7 milioni di franchi erano stati versati 311,7 milioni.

651

Allegato 3 Crediti quadro sollecitati fino alla fine del 1995 per fideiussioni e riconoscimenti di debiti mio fr.

DF DF DF DF DF DF DF

del del del del del del del

4 giugno 1975 (540 et 68 mio fr.)

17 giugno 1975 21 giugno 1982 17 marzo 1983 9 giugno 1983 30 settembre 1985 6 ottobre 1992

36 et 48 cpv. 1 LCAP) Saldo delle assicurazioni

652

608,0 24,0 200,0 225,0 695,0 2400,0 7400,0

11 552,0

5165,0

2922,0

8 087,0 3 465,0

Allegato 4 Abitazioni direttamente promosse 1975-1995 Decisioni Anno

Numero di abitazioni Locazione

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Totale

1362 1 101 915 1068 1035 1523 2039 3819 1836 1570 2830 2246 1604 1769 2574 6427 5975 9714 7135 5333 61875

Proprietà

118 216 245 345 325 516 788 1622 1263 502 894 . 1258 1339 1 116 1 277 4240 4037 3433 3114 2671 29319

N° di incarti Totale

119 1480 1317 1 160 1413 1360 2039 2827 5441 3099 2072 3724 3504 2943 2885 3851 10667 10012 13147 10249 8004 91313

195 255 260 378 365 575 925 1943 1370 550 1054 1361 1444 1231 1448 3170 3509 3250 3252 2929 29464

653

Allegato 5

Numero delle abitazioni promosse

·s

2 15

S

654

S

S

CAP tatistiche annue Domande Anno

Totale

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Decisioni

Numero di abitazioni

Numero di abitazioni

N° di incarti

Locazione

Proprietà

Totale

83213

30668

113881

1866 1 120

137 238 237 256 255 675

2003 1 358

N° di incarti

Locazione

Proprietà

Totale

35407

61 875

29319

91 313

243

1362 1 101

118 216 245 345 325

1480 1 317 1 160 1413 1360 2039 2827

29464

119 645 810 1 117 2160 4010 6040 3025 2760 2090 1920 1 355 1785 2995 9740 13395 10415 9650 6315

1 155 2160 1970

670 1 125 1340 1 360 1410 1715 3580 3780 2755 2825 3025

882 1066 1 372 2835 5 165 8200 4995 3430 3215 3260 2715 3195 4710 13320 17 175 13 170 12 475 9340

302 279 311 352 640 1 385 2635 1979

770 205 475 450 550

945 4150 4520 3445 3400

3371

915 1068 1035 1523 2039 3819 1 836 1 570 2830 2246 1604 1769 2574 6427 5975

9714 7135 5333

516

788 1 622 1263

502 894 1258 1 339 1 116

1277 4240 4037 3433

3 114 2671

5441 3099 2072 3724 3504 2943 2885 3851 10667 10012

13 147 10249 8004

195 255 260

378 365 575 925

943 370 550 054 361 444 231 448 3 170 3509 3250 3252 2929

655

Allegato 6

Contributi non rimborsabili nel quadro della LCAP (Stato: 1995)

S assicurati

656

versati

Allegato 7 Prestazioni a committenti di utilità pubblica nel quadro della LCAP (mutui e partecipazioni accordati; stato: fine del 1995)

D Mutui diretti a committenti di utilità pubblica: 73,4 mio di fr.

D Partecipazioni al capitale di committenti di utilità pubblica: 32,5 mio di fr.

24

Foglio federale. 80° anno. Voi. Il

657

Allegato 8 Impegni eventuali nel quadro della LCAP (Stato: fine del 1995)

D Altri impegni debitori (anticipi della riduzione di base): 2921,88 mio di fr.

658

Decreto federale che stanzia crediti quadro per il promovimento della costruzione di abitazioni e dell'accesso alla loro proprietà

Disegno

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l'articolo 53 della legge federale del 4 ottobre 19741) che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà; visto il messaggio del Consiglio federale del 19 febbraio 19972), decreta:

Art. l 1 Sono stanziati per il finanziamento della costruzione di abitazioni e del promovimento dell'accesso alla loro proprietà i crediti quadro seguenti: a. 343,5 milioni di franchi per contributi non rimborsabili; b. 129,0 milioni di franchi per mutui e partecipazioni rimborsabili; e. . 225,0 milioni di franchi per impegni eventuali (fideiussioni e altri impegni debitori presso banche).

2 Questi crediti quadro sono validi dal 1998 e almeno fino alla fine del 2000.

Art. 2 II presente decreto, che non è di obbligatorietà generale, non sottosta al referendum.

9309

') RS 843

2

> FF 1997 II 625

659

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio concernente la concessione di crediti quadro per il promovimento della costruzione di abitazioni e dell'accesso alla loro proprietà del 19 febbraio 1997

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Jahr

1997

Année Anno Band

2

Volume Volume Heft

15

Cahier Numero Geschäftsnummer

97.016

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

22.04.1997

Date Data Seite

625-659

Page Pagina Ref. No

10 118 909

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