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Rapporto delle Commissioni della gestione sulla loro attività nel 1996/97

del 6 e 16 maggio 1997

Onorevoli colleghi, Le Commissioni della gestione vi informano sulla loro attività nel corso del 1996 e del primo trimestre 1997.

Le Commissioni vi propongono di prendere atto del presente rapporto.

6 e 16 maggio 1997

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In nome delle Commissioni della gestione: I presidenti, Bernhard Seiler, consigliere agli Stati Peter Tschopp, consigliere nazionale

Rapporto I Mandato e organizzazione delle Commissioni della gestione I diritti e i doveri delle Commissioni della gestione (CdG) e della delegazione sono stabiliti dalla legge sui rapporti fra i Consigli (LRC, art. 47ter segg.; RS 171.11).

Le «linee direttive per le Commissioni della gestione del 7 e 21 novembre 1995» costituiscono un documento fondamentale per le Commissioni della gestione: esse mirano a accrescere l'efficacia nel controllo parlamentare, a favorire la continuità dei lavori delle CdG, come pure a spiegare il metodo di lavoro delle CdG all'Amministrazione, al Parlamento e al pubblico.

2 La struttura delle Commissioni della gestione è la seguente: CdG del Consiglio nazionale

CdG del Consiglio degli Stati

Presidente: Tschopp Peter Vicepresidente: Tschäppät Alexander

Seiler Bernhard Bieri Peter

Sezioni verticali Sezione Autorità (DFAE, DFGP, DMF) Presidente: Tschäppät Aeby Membri: Langenberger, Pelli, Frick, Iten, Rhyner, Danioth, Aguet, Wittenwiler, Wicki Lauper, Schmied W., Fankhauser, Stamm L.

Sezione Economia (OFF, DFEP) Presidente: Gadient Membri: Weigelt, Lötscher, Imhof, Banga, Pini, Baumann S.

Sezione Prestazioni (DPI, DFTCE) Presidente: Dünki Membri: Binder, Hasler E., Scheurer, Pilliez, Béguelin, Carobbio, Meier H., Tschopp .

Saudan Leumann, Büttiker, Seiler B.

Bieri Schallberger, Uhlmann

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Sezioni orizzontali Sezione Direzione (tutti i dipartimenti più la Cancelleria federale) Presidente: Langenberger Schallberger Membri: Tschäppät, Weigelt, Frick, Aeby, Leumann Lötscher, Imhof, Gadient, Binder, Hasler E.

Sezione Risorse (tutti i dipartimenti) Presidente: Lauper Membri: Pelli, Aguet, Wittenwiler, Banga, Dünki, Scheurer, Pilliez

Uhlmann Itten, Büttiker

Sezione Efficacia Presidente: Fankhauser Membri: Schmied W., Stamm, Pini, Baumann S., Béguelin

Rhyner Saudan, Bieri

Delegazione Presidente: Werner Carobbio Membri: Meier H., Tschopp Gruppo di coordinamento Presidente: 1996 Tschopp Membri: Lauper, Gadient, Tschäppät

Vicepresidente: Bernhard Seiler Danith, Wicki

1997 Seiler Aeby, Bieri, Rhyner

Conferenza dei presidenti delle CdG, delle Commissioni delle finanze (CdF) e della delegazione delle finanze La presidenza è assunta alternativamente dalle CdG e dalle CdF.

II I

In generale Rapporti con le autorità e i servizi

II Nelle linee direttive del 7 e 21 novembre 1995, le Commissioni della gestione hanno stabilito un obiettivo importante della loro attività: esse devono agire con il Consiglio federale e l'Amministrazione in un processo d'apprendimento reciproco.

Le Commissioni possono affermare che, fatta salva qualche eccezione, i rapporti tra le autorità di vigilanza da un lato e il Governo e l'Amministrazione dall'altro sono stati improntati a un rispetto reciproco. Tengono in particolare a menzionare i contatti con il Governo, che, nel quadro delle ispezioni, hanno permesso di giungere a soluzioni concrete nell'interesse di tutti. L'obiettivo di

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un'ispezione è in effetti di trarre dagli errori del passato insegnamenti per l'attività futura del Governo e dell'Amministrazione.

In tale contesto, possono essere rivolte critiche all'Amministrazione soprattutto quando, per determinati compiti che richiedono l'intervento di diversi dipartimenti, manca la coerenza o vi sono difficoltà ad approfittare delle sinergie che si creano. Le critiche concrete si trovano nei rapporti d'ispezione delle CdG dei due Consigli.

12 Nel corso dell'anno in rassegna, le Commissioni hanno moltipllcato le loro «visite» ai servizi. Queste visite vengono effettuate sempre alla, sede del servizio, in accordo con la direzione dell'ufficio o del servizio interessato e permettono alle sezioni di raccogliere informazioni supplementari su compiti e problemi specifici dei singoli uffici. Esse danno inoltre spesso la possibilità di farsi un'idea dell'atmosfera e delle condizioni di lavoro che vigono nell'Amministrazione. Nella pratica è già capitato che una visita dia luogo a un'ispezione di uno dei settori di competenza dell'ufficio o del servizio in questione.

13 Le Commissioni constatano che, nonostante i mezzi sempre più limitati di cui dispone, l'Amministrazione è all'altezza dei compiti sempre più complessi che le sono affidati e li assolve in modo soddisfacente.

2

Le sfide che il Parlamento e gli organi di vigilanza devono raccogliere

21 I casi di corruzione all'estero, sempre più frequenti anche in Svizzera, hanno spinto il Parlamento e l'Amministrazione a chiedersi quali misure efficaci potrebbero essere prese per lottare contro la corruzione nell'Amministrazione federale. A tale scopo, la CdG del Consiglio nazionale aveva domandato al Consiglio federale, durante l'esercizio 1995, informazioni sulle misure adottate dai dipartimenti contro la corruzione attiva e passiva dei funzionari che si occupano dell'acquisto di beni e servizi.

I dipartimenti hanno fornito risposte molto diverse l'uno dall'altro. Alcuni dipartimenti hanno parlato di rischio latente, ma che non costituisce un problema particolarmente grave. Gli altri hanno proposto un elenco di misure volte a lottare contro la corruzione, ossia una definizione chiara delle responsabilità, l'introduzione della doppia firma, la consultazione di più istanze nel processo decisionale quando si tratti di procurarsi armi e altri beni, l'attuazione di controlli sistematici ecc.

La lotta contro la corruzione nel settore pubblico rimane, a parere delle Commissioni della gestione, un problema importante. Due sezioni si sono occupate delle questioni dell'accettazione di doni, dell'attribuzione di privilegi, dei metodi di promozione praticati in certi settori dell'Amministrazione federale. Il loro rapporto sarà reso pubblico nella seconda metà del 1997.

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22 Quando in seno all'Amministrazione si sono verificati determinati avvenimenti ed è stato necessario analizzarli, sono state istituire commissioni parlamentari d'inchiesta sia a livello cantonale che federale. Questo modo di procedere risponde al desiderio di dar modo al Parlamento di procedere a controlli efficaci e coordinati.

La «Commissione parlamentare d'inchiesta sui problemi d'organizzazione e gestione della Cassa pensioni della Confederazione (CPC) e il ruolo del Dipartimento federale delle finanze in relazione alla CPC» ha proposto nel suo rapporto finale alcune soluzioni e raccomandazioni. Essa intende rafforzare in particolare l'alta vigilanza del Parlamento mediante progetti di legge proposti sotto forma di iniziative parlamentari.

23 Due mozioni depositate al Consiglio nazionale mirano a rafforzare il coordinamento tra le Commissioni delle finanze e le Commissioni della gestione (96.3151) e a rafforzare il coordinamento tra il Controllo federale delle finanze e il Controllo amministrativo del Consiglio federale nonché a rendere indipendente il Controllo federale delle finanze (96.3152).

All'inizio del 1997, i presidenti delle Commissioni delle finanze e delle Commissioni della gestione come pure quello della Delegazione delle finanze hanno deciso di rafforzare la loro collaborazione. Hanno convenuto di tenere regolarmente riunioni che dovranno in particolare servire a coordinare l'attività di controllo e organizzarla in modo efficace, senza limitare le commissioni nella loro attività.

24 II New Public Management (Nuova gestione pubblica) incita il Parlamento a esaminare il ruolo e la funzione dei suoi organi di controllo e, all'occorrenza, a ridefinirli. Una mozione dal titolo «Assemblea federale e riforma dell'Amministrazione federale. Istituzione di una commissione speciale» (96.3602) è stata presentata a tale scopo.

Ili II mandato di controllo nella nuova Costituzione federale Le Commissioni della gestione delle Camere federali esprimono qui di seguito il loro parere sulle disposizioni del disegno di revisione della Costituzione federale nei settori che interessano le loro competenze e lo trasmettono alle Commissioni del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati preposte alla revisione costituzionale.

I II

L'alta vigilanza oggi Mandato conferito dal diritto costituzionale vigente

La Costituzione attualmente vigente non dice molto sull'esercizio dell'alta vigilanza parlamentare. Questa funzione comprende l'esame e la valutazione da parte del Parlamento delle funzioni dello Stato. È soprattutto con questo strumento che l'Assemblea federale esercita «il potere supremo della Confederazione» ai sensi dell'articolo 71 della Costituzione federale. Il testo costituzio-

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naie non precisa però di quali competenze (per es. competenza decisionale, d'informazione ecc.) il Parlamento può avvalersi per esercitare la sua vigilanza.

È compito del legislatore definire le modalità del mandato di vigilanza e gli strumenti attraverso i quali tale mandato dev'essere esercitato.

12

Problemi attuali

L'attività di legislazione e l'alta vigilanza sono i due principali compiti del Parlamento. Se l'Assemblea federale dispone per la sua attività di legislazione di un insieme di strumenti molto sviluppati di cui fa largo uso, lo stesso non si può dire per l'esercizio dell'alta vigilanza, settore in cui le sue possibilità d'azione sono più limitate. In questi ultimi tempi, alcuni casi concreti hanno permesso di prendere coscienza dei difetti della procedura in materia di alta vigilanza e a dare il via a un dibattito pubblico sulle possibilità di migliorare questa procedura. È assodato che attualmente svariati fattori rendono necessario un adeguamento della funzione di controllo esercitata dal Parlamento. Citiamo in particolare: l'evoluzione del ruolo dello Stato, che non si accontenta più di essere guardiano dell'ordine costituito ma diventa un vero e proprio elargitore di servizi, la complessità crescente dei compiti di controllo, la preponderanza del Governo e dell'Amministrazione, le'nuove tendenze come l'introduzione del New Public Management.

Dal canto suo, la Commissione parlamentare d'inchiesta sui problemi d'organizzazione e gestione della Cassa pensioni della Confederazione (CPC) ha anch'essa segnalato alcuni problemi legati all'alta vigilanza (coordinamento, controlli sempre susseguenti, struttura gerarchica dei controlli). Le sue proposte sono state accolte positivamente dal Parlamento e la tendenza attuale va verso il rafforzamento della funzione di vigilanza esercitata da quest'ultimo. Si sono nuovamente levate voci favorevoli all'istituzione di un organo che funzioni sul modello delle corti dei conti esistenti in molti Paesi; questa domanda va anche nel senso di una professionalizzazione del sistema di alta vigilanza, un'evoluzione tutto sommato auspicabile. Le mozioni 96.3151/52 (Raggenbass) hanno l'obiettivo di migliorare il coordinamento tra le Commissioni della gestione e quelle delle finanze, contribuendo così ad accrescere l'efficacia e la qualità dell'alta vigilanza esercitata dal Parlamento.

È opportuno menzionare in questa sede il problema della complementarità con gli organi di controllo che dipendono dal Governo e dall'Amministrazione. Il Controllo amministrativo del Consiglio federale (CCF) ha recentemente confermato che il sistema di controllo della Confederazione conduce talvolta a doppioni. Secondo il CCF, il coordinamento degli organi di controllo a livello federale richiede per il momento un approccio pragmatico. Inoltre, uno scarso coordinamento tra i diversi organi esistenti dovrebbe spingere il Consiglio federale a esaminare l'opportunità di una ristrutturazione completa dell'insieme del sistema di controllo in seno alla Confederazione. Le Commissioni della gestione ritengono che un simile riesame non possa più essere rimandato e che il Parlamento dovrebbe eventualmente intervenire in prima persona.

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L'alta vigilanza nella nuova Costituzione federale Parere delle Commissioni della gestione sulla proposta del Consiglio federale

II disegno di Costituzione del 20 novembre 1996 menziona l'alta vigilanza nell'articolo 1.59, nel capitolo che si occupa delle competenze dell'Assemblea federale. Questo disposto indica con maggior precisione rispetto alla Costituzione vigente quali sono gli organi sottoposti all'alta vigilanza del Parlamento. Il controllo continua ad essere esercitato soprattutto sul Consiglio federale, che figura di conseguenza come primo della lista. Il testo dell'articolo 159 menziona poi l'Amministrazione federale, come se si trattasse di un organo dello Stato a parte intera. Per evitare malintesi, sarebbe opportuno trattare il Consiglio federale e l'Amministrazione come una sola entità (collegandoli con la congiunzione «e»). L'articolo 159 stabilisce inoltre che l'alta vigilanza è esercitata su tutti gli enti o persone che agiscono per la Confederazione, per cui il campo d'applicazione dell'alta vigilanza del Parlamento copre esattamente quello della vigilanza del Consiglio federale. Questa competenza non è limitata dall'autonomia di determinate istanze, benché vi sia l'obbligo di procedere con un certo riserbo.

Le Commissioni della gestione non possono tuttavia condividere il parere del Consiglio federale secondo cui l'alta vigilanza dovrebbe di regola limitarsi a controlli susseguenti, dato che controlli concomitanti minerebbero l'ordine costituzionale fondato sulla separazione dei poteri. Questo modo di pensare si fonda su una concezione alquanto teorica della separazione dei poteri, che non corrisponde più alla pratica e che non sarebbe d'altronde nemmeno auspicabile, tenuto conto del fatto che la democrazia svizzera si basa soprattutto sulla concordanza. Proprio perché costituisce un elemento essenziale della separazione dei poteri, l'alta vigilanza non può essere limitata a controlli susseguenti.

La posizione che la Costituzione riconosce al Parlamento rispetto al Consiglio federale e all'Amministrazione sarebbe considerevolmente indebolita, cosa che sarebbe contraria alla concezione dello Stato di diritto. Il Consiglio federale potrebbe infatti, rinviando deliberatamente determinate decisioni, lasciare in sospeso certi affari e sottrarli al controllo del Parlamento. Non si riesce d'altronde a capire perché controlli concomitanti sarebbero incompatibili con una delimitazione chiara delle responsabilità. Le decisioni del Parlamento nei settori di competenza del Governo hanno mero valore di direttiva e l'alta vigilanza non può essere un mezzo per agire al posto degli organi oggetto di tale vigilanza. Non vi è dunque motivo per temere che le competenze decisionali del Consiglio federale siano minacciate dall'esercizio dell'alta vigilanza. Al contrario, per favorire il processo di apprendimento reciproco di Governo e Parlamento, sembra opportuno fare in modo che l'Assemblea federale possa informarsi sugli affari pendenti in Consiglio federale e formulare suggerimenti a tale proposito. Su questo punto, rinviamo all'iniziativa parlamentare della CPICPC (Iv. pa. 96.453 e 96.448).

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Prima conclusione L'alta vigilanza esercitata dal Parlamento non si limita a controlli susseguenti. Contrariamente a quanto pensa il Consiglio federale, essa implica anche un seguito regolare e controlli concomitanti.

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Parere delle Commissioni della gestione sulle proposte delle Commissioni delle istituzioni politiche

In seguito al messaggio del Consiglio federale sulla riforma della Costituzione, le Commissioni delle istituzioni politiche hanno presentato alle Camere federali, il 6 marzo 1997, un rapporto complementare contenente proposte di modifica sull'aggiornamento del diritto parlamentare e dei rapporti tra l'Assemblea federale e il Consiglio federale. Le proposte del rapporto complementare di cui tratteremo sono quelle che riguardano i metodi di lavoro e le competenze delle Commissioni della gestione.

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Organizzazione e procedura dell'Assemblea federale

L'articolo 144 del disegno di Costituzione del Consiglio federale prevede che le Camere possano istituire commissioni congiunte. Le Commissioni delle istituzioni politiche propongono inoltre che sia possibile delegare determinate competenze decisionali alle Commissioni, escluse però le competenze legislative. · Dobbiamo formulare alcune riserve su questa proposta. Per diversi motivi, le attività delle Commissioni della gestione non hanno una grande eco nel pubblico. Il dibattito nei Consigli sul lavoro compiuto dalle Commissioni e sulle conclusioni alle quali esse giungono è spesso all'origine del primo grande dibattito pubblico sui problemi sollevati dall'alta vigilanza. Inoltre, le conclusioni delle Commissioni della gestione si riferiscono spesso ad affari già terminati.

Se le Commissioni fossero autorizzate a trattare determinati oggetti fino alla loro conclusione, le attività dell'organo di vigilanza sarebbero ancora più sottratte al pubblico. Uno dei principali compiti delle Commissioni della gestione rimane quello di promuovere la trasparenza sulle sue attività e su quelle dell'Amministrazione.

Per quanto riguarda l'alta vigilanza, già oggi le sinergie vengono messe a frutto e i due Consigli collaborano strettamente a livello di commissioni. In futuro, il Parlamento dovrebbe esercitare la sua vigilanza tramite commissioni congiunte delle due Camere. Una procedura condotta in parallelo dalle corrispondenti Commissioni delle due Camere non è infatti sempre indicata nell'ambito dell'attività di controllo e può addirittura indebolire gli effetti dell'alta vigilanza. Le Commissioni della gestione hanno fatto buone esperienze in questo settore con le loro delegazioni permanenti e con gruppi di lavoro composti di membri delle due commissioni.

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Seconda conclusione La vigilanza dev'essere esercitata da commissioni congiunte dei due Consigli, come consentito dall'articolo 144 del disegno di Costituzione del Consiglio federale. La possibilità di delegare determinate competenze decisionali alle commissioni, nel senso della proposta delle Commissioni delle istituzioni politiche, equivarrebbe a indebolire, secondo le Commissioni della gestione, la legittimità della vigilanza del Parlamento.

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Frequenza dei rapporti di gestione

Secondo le spiegazioni formulate dalle Commissioni delle istituzioni politiche in merito all'articolo 175 del disegno di Costituzione, il legislatore dovrebbe poter determinare autonomamente la frequenza dei rapporti di gestione, secondo i suoi bisogni. Le preferenze sembrano ora andare a un rapporto biennale del Consiglio federale al Parlamento.

Il rendiconto annuale è per sua stessa natura orientato verso il passato. Già oggi si constata però che la presentazione del rapporto di gestione del Consiglio federale da adito a un dibattito su questioni attuali, di risonanza politica. Il dibattito nelle Camere e il dialogo con il Consiglio federale si allontanano dunque automaticamente dal rapporto redatto da quest'ultimo. In questo modo, attualmente, la funzione di pianificazione del rapporto ha il sopravvento su quella di controllo sulla gestione del Consiglio federale. Un ritmo biennale servirebbe solo a incoraggiare un dibattito sulle questioni d'attualità, a scapito dell'interesse dovuto al rendiconto della gestione stessa del Consiglio federale.

Terza conclusione Nonostante le riserve qui espresse, è utile che il legislatore possa determinare la frequenza dei rapporti di gestione a seconda dei suoi bisogni. Le Commissioni della gestione osservano tuttavia che la loro attività si sposta sempre più dall'esame del rapporto di gestione verso l'esecuzione di ispezioni approfondite.

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Strumenti destinati all'alta vigilanza nella nuova Costituzione federale

Le Commissioni delle istituzioni politiche propongono di completare il testo dell'articolo 159 proposto dal Consiglio federale con due capoversi che si riferiscono da un lato agli strumenti necessari all'esercizio dell'alta vigilanza, che toccherà alla legge definire, e d'altro lato alla valutazione che dev'essere esplicitamente menzionata nella Costituzione. Mediante la menzione esplicita di questi strumenti nella Costituzione, le Commissioni delle istituzioni politiche

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vogliono che sia in un certo modo garantito che si procederà effettivamente a valutazioni anche in futuro. Da ultimo, le Commissioni delle istituzioni politiche vogliono iscrivere lo strumento «mandato» nella Costituzione.

223.1

Parere delle Commissioni della gestione in merito all'iscrizione dei diritti d'informazione nella nuova Costituzione federale

Le Commissioni della gestione hanno discusso dell'iscrizione dei diritti d'informazione nella nuova Costituzione con la signora Regina Kiener del Seminario di diritto pubblico dell'Università di Berna, giungendo alle conclusioni seguenti: - Diritto d'informazione parlamentare: un'evidenza sul piano costituzionale L'Assemblea federale può svolgere i compiti che le sono assegnati nella Costituzione soltanto a condizione di disporre di strumenti adeguati e di poter prendere le disposizioni necessarie. La competenza dell'alta vigilanza comporta un diritto costituzionale d'informazione delle Camere federali e delle loro commissioni di controllo. La possibilità di disporre delle informazioni necessarie è un presupposto indispensabile all'esecuzione dei loro mandati. Anche se il diritto d'informazione non è menzionato esplicitamente nella Costituzione attuale, ne fa già implicitamente parte. Nel quadro dell'adattamento e della modifica della Costituzione, è dunque opportuno un disciplinamento esplicito del diritto d'informazione.

L'iscrizione nella nuova Costituzione federale del diritto del Parlamento alle informazioni è dunque opportuna sotto ogni profilo. Rimane ancora da definire come e mediante quali disposizioni tali diritti debbano essere sanciti.

commissioni parlamentari (cfr. art. 144 del disegno di Costituzione). La Costituzione del Cantone di Berna contiene a tale riguardo un disciplinamento analogo (cfr. art. 81 cpv. 3).

47Quater della legge sui rapporti fra i Consigli). Nella pagina 43 del loro rapporto complementare sulla riforma costituzionale, le Commissioni delle istituzioni politiche affermano con ragione che «il fatto che il Consiglio federale voglia delimitare un settore relativamente vasto dell'attività amministrativa in cui il Parlamento non possa di principio ingerirsi in alcun modo non è conforme a una moderna concezione di separazione dei poteri». La ragione per la quale il Consiglio federale vuole avere l'ultima parola riguardo alla consultazione di documenti sottoposti al segreto di funzione rimane incomprensibile. In futuro, l'autorizzazione di pubblicare documenti non dovrà più essere negata alle commissioni di controllo appellandosi al segreto di funzione.

Affinchè il Parlamento possa esercitare la sua funzione di alta vigilanza in modo appropriato, occorrerà introdurre nella nuova Costituzione federale una disposizione specifica che estenda il diritto d'informazione alle commissioni di controllo. Il testo della Costituzione dovrà precisare che eventuali obblighi di serbare il segreto non potranno più essere opposti come argomento alle commissioni di controllo. La decisione finale riguardo a ciò che ricade sotto il segreto di funzione o sotto altre forme di segreto spetterà alle commissioni di controllo e non al Consiglio federale. A livello di legge rimane una certa libertà per emanare un disciplinamento dettagliato che tenga conto dell'informazione fornita da altri organi preposti allo svolgimento di compiti rilevanti di competenze dello Stato. Sarebbe per esempio pensabile emanare un disciplinamento simile a quello adottato dal Cantone di Berna (cfr. art. 41 della legge sul Gran Consiglio).

Quarta conclusione È opportuno iscrivere nella nuova Costituzione federale i diritti d'informazione dell'Assemblea federale e delle loro commissioni parlamentari.

Oltre a menzionare in modo generale il diritto d'informazione delle commissioni parlamentari, occorre prevedere una norma specifica per le commissioni di controllo (cfr. formulazione proposta dalle Commissioni della gestione, pag. 16).

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223.2

Parere delle Commissioni della gestione in merito al fondamento costituzionale della valutazione

Secondo le Commissioni delle istituzioni politiche, la Costituzione deve attribuire all'Assemblea federale il compito di vegliare affinchè le misure della Confederazione siano oggetto di una valutazione indipendente. La valutazione deve avere la forma di competenza esclusiva dell'Assemblea federale e spetta a quest'ultima decidere a chi incombe il compito di procedere a valutazioni. La Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati propone di istituire un controllo indipendente dei provvedimenti messi in atto dalla Confederazione, ma non precisa come questa indipendenza possa essere garantita (sviluppo degli organi esistenti, istituzione di una corte dei conti ecc.). La Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale rinuncia invece a parlare di indipendenza, per non rendere necessaria l'introduzione di una nuova istituzione totalmente indipendente dal Parlamento.

La volontà di far meglio conoscere la tecnica della valutazione e d'incoraggiarne l'utilizzazione è un fatto positivo. La valutazione dell'efficacia delle misure prese dallo Stato riveste un'importanza crescente e costituisce altresì uno dei principali criteri dell'attività di alta vigilanza (cfr. art. 47sexies della legge sui rapporti fra i Consigli). Le Commissioni della gestione possiedono una lunga esperienza in materia. Proprio le Commissioni della gestione avevano incaricato il Consiglio federale già nel 1992, per mezzo di una mozione (92.037), di dedicare particolare attenzione alla valutazione dell'efficacia delle attività dello Stato. La Commissione della gestione del Consiglio nazionale sta esaminando qual è l'importanza delle valutazioni nell'Amministrazione federale e quale uso politico si potrebbe farne. Secondo uno studio affidato all'Ufficio federale di giustizia, i vari dipartimenti, uffici e servizi fanno un uso molto diverso della possibilità di far capo a valutazioni. In generale, si constata tuttavia che la tecnica della valutazione progredisce in seno alla Confederazione. Segnaliamo incidentalmente che le Commissioni della gestione dispongono di due sezioni che si dedicano interamente a questioni di valutazione dell'efficacia. Da ultimo, per le proprie valutazioni le Commissioni della gestione si avvalgono del sostegno dell'Organo parlamentare di controllo dell'Amministrazione. Tuttavia, a causa della scarsità di risorse, l'efficacia è stata oggetto soltanto di controlli puntuali.

In materia di valutazioni, il rapporto delle Commissioni delle istituzioni politiche esamina principalmente l'aspetto dell'efficacia, ma non si pronuncia sul contenuto che queste valutazioni possono avere e quale aspetto dell'alta vigilanza possono coprire. Se la valutazione dovesse figurare nella Costituzione, sarebbe auspicabile definire chiaramente che cosa s'intenda con questo termine.

Ciononostante, vista la loro esperienza in materia di valutazioni, le Commissioni della gestione si chiedono se il testo costituzionale proposto permetta effettivamente di conseguire l'obiettivo perseguito, ossia quello di incoraggiare il ricorso alla tecnica della valutazione. Le riflessioni qui di seguito inducono a respingere questa proposta.

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La Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati vuole obbligare il Parlamento a vegliare affinchè le misure della Confederazione siano oggetto di una valutazione indipendente. La valutazione è dunque intesa come uno strumento e non come un'istituzione. Tuttavia, la questione dell'indipendenza è intimamente legata a quella della scelta dell'organo demandato alle valutazioni: questo aspetto sembra essere stato dimenticato. Apparentemente, l'organismo più adatto per garantire questa indipendenza sarebbe una corte dei conti. Le proposte concrete relative all'integrazione di una simile istituzione nel sistema svizzero hanno avuto per ora poco successo (non è stato dato seguito all'iniziativa parlamentare del Gruppo socialista del 5 dicembre 1990). Per di più, esaminando gli Stati che conoscono quest'istituzione, ci si accorge che l'organizzazione e il grado d'indipendenza della corte dei conti variano fortemente da un Paese all'altro. Comunque sia, l'istituzione di una corte dei conti (quarto potere) renderebbe inevitabile una modifica della Costituzione, poiché tale corte non può essere considerata come un semplice organo di valutazione (la valutazione è infatti soltanto uno degli strumenti di cui dispone). In breve, per quanto riguarda la questione dell'indipendenza delle valutazioni, la proposta della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati rimane vaga.

La valutazione è certamente importante, ma è soltanto uno dei numerosi strumenti a disposizione per determinare l'efficacia delle misure dello Stato. Occorre domandarsi in ogni singolo caso se la valutazione sia il mezzo adeguato per conseguire l'obiettivo prefissato, oppure se altri strumenti non sarebbero più adatti. Inoltre, l'alta vigilanza deve pure tener conto di altri criteri (legalità, conformità agli obiettivi perseguiti, applicazione, organizzazione ecc.) che non sono necessariamente verificabili per mezzo di una valutazione.

Le valutazioni non possono essere di competenza esclusiva dell'Assemblea federale. L'avvio di un processo di apprendimento reciproco presuppone che il Governo e l'Amministrazione dispongano di tutti i mezzi necessari per analizzare gli effetti della loro attività o, in caso di inazione, per comprendere perché essi non abbiano agito. La valutazione dev'essere di competenza degli organi che prendono le misure sottoposte alla valutazione. L'Assemblea federale non può essere responsabile dell'efficacia di tutte le misure prese dai differenti organi dello Stato. Essa non deve certo divenire il garante dell'indipendenza delle valutazioni.

D'altronde, lo strumento della valutazione ha cominciato a essere utilizzato in Svizzera soltanto recentemente e le esperienze accumulate sono ancora relativamente limitate. È dunque prematuro integrare questo istituto nella Costituzione, in un ordinamento destinato a durare nel tempo.

Da ultimo, l'articolo costituzionale proposto non risponde ai problemi attuali nel settore della valutazione. Il citato studio dell'Ufficio federale di giustizia dimostra che a livello federale sta nascendo una certa cultura della valutazione.

Dato il numero crescente di valutazioni in atto l'aspetto qualitativo diventa sempre più importante. A nostro avviso, un'azione legislativa dovrebbe mirare non tanto alla quantità di valutazioni effettuate, ma piuttosto alla loro qualità; attualmente sono carenti le valutazioni che interessano più dipartimenti (studi trasversali) e le valutazioni prospettiche (analisi degli effetti futuri).

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Bisogna inoltre incoraggiare le commissioni legislative a tener presente l'esistenza della tecnica della valutazione. Occorre che queste commissioni concepiscano le leggi alla luce di questa tecnica e adottino disposizioni che permetteranno in un secondo tempo di valutare la loro efficacia e di controllarne l'applicazione (determinazione d'indicatori di prestazione). Il Parlamento deve infatti assumere una maggior responsabilità nei confronti dell'efficacia delle misure che prende per via legislativa. A questo scopo sono utili le valutazioni.

Si può pensare anche all'allestimento di clausole di valutazione, alla redazione di rapporti, all'elaborazione di «Sunset Législation», all'attuazione di-un sistema di «controlling/monitoring» nel quadro dei lavori legislativi preparatori ecc.

Segnaliamo inoltre che dal profilo sistematico il capoverso sulla valutazione non dovrebbe essere integrato nelle disposizioni che disciplinano l'alta vigilanza. Se le Commissioni delle istituzioni politiche ritengono che la valutazione oltrepassi il ristretto quadro della funzione di alta vigilanza e che sia giustificato menzionarla nella Costituzione, sarebbe più opportuno farlo in un articolo separato, in modo da evitare difficoltà d'interpretazione.

Quinta conclusione: La valutazione non dovrebbe essere espressamente menzionata nella Costituzione poiché sussistono numerose incertezze per quanto riguarda il suo funzionamento (definizione, competenze, ruolo della valutazione rispetto ad altri strumenti, sviluppo di una «cultura» della valutazione ecc.).

223.3

Parere delle Commissioni della gestione riguardo all'introduzione dello strumento «mandato»

La proposta delle Commissioni delle istituzioni politiche relative all'introduzione del mandato nella Costituzione dev'essere sostenuta senza riserve. Il mandato permette infatti l'esercizio dell'alta vigilanza nei settori di competenza del Consiglio federale, senza portare pregiudizio alla libertà decisionale di quest'ultimo.

3

Rafforzamento dell'alta vigilanza

Grazie all'esercizio dell'alta vigilanza, le Commissioni della gestione possono avere una visione d'insieme delle attività di tutti i dipartimenti. In questi ultimi tempi, diversi avvenimenti hanno dimostrato che, nella pratica, il Consiglio federale non è in grado di esercitare un simile controllo, per differenti motivi (p.

es. il principio di collegialità mal si concilia con le esigenze che derivano da un controllo reciproco). In questi settori, l'alta vigilanza completa efficacemente il controllo diretto.

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Le Commissioni della gestione considerano dunque opportuno rafforzare l'alta vigilanza mediante l'introduzione di strumenti adeguati. La questione di un'eventuale istituzione di una corte dei conti non può essere tuttavia discussa in questa sede. Comunque sia, l'alta vigilanza deve rimanere nelle mani del Parlamento e non deve essere delegata ad altri organi.

Sesta conclusione II rafforzamento dell'alta vigilanza in determinati settori è certamente auspicabile, ma non deve spogliare il Parlamento delle sue attribuzioni in materia.

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Proposte delle Commissioni della gestione all'indirizzo delle Commissioni di revisione costituzionale delle Camere federali, del 12 maggio 1997 Disegno del Consiglio federale del 20 novembre 1996

Proposte delle Commissioni delle istituzioni politiche delle Camere federali del 6 marzo 1997

Proposte delle Commissioni della gestione delle Camere federali del 12 maggio 1997

Art. 144 Commissioni parlamentari 1 Ciascuna Camera istituisce commissioni al suo interno.

2 La legge può prevedere commissioni congiunte.

Art. 144 ...

Art. 144

2

3

La legge può delegare a commissioni singole attribuzioni che non comportino l'emanazione di norme di diritto.

Art. 159 Alta vigilanza 1 L'Assemblea federale esercita l'alta vigilanza sul Consiglio federale, sull'Amministrazione federale, sui tribunali federali e sugli altri enti incaricati di compiti federali.

Art. 159 Alta vigilanza e valutazione i

Le commissioni hanno diritto a tutte le informazioni idonee e necessarie all'esecuzione del loro mandato. L'obbligo di serbare il segreto non può essere opposto alle commissioni di controllo.

3 La legge può prevedere commissioni congiunte.

Art. 159 Alta vigilanza 1 L'Assemblea federale esercita l'alta vigilanza sul Consiglio federale e l'Amministrazione federale, sui tribunali federali e sugli altri enti incaricati di compiti federali.

2

2

Proposta della CIP del Consiglio degli Stati 3 L'Assemblea federale provvede a un esame indipendente dell'efficacia dei provvedimenti della Confederazione.

1

(stralciare)

Proposta della CIP del Consiglio nazionale 3 L'Assemblea federale provvede all'esame dell'efficacia dei provvedimenti della Confederazione.

1

(stralciare)

1 diritti d'informazione e i poteri d'inchiesta dell'Assemblea federale necessari all'esercizio dell'alta vigilanza sono definiti dalla legge.

Art. 161 Altri compiti e attribuzioni

Art. 161 ...

gquater puo conferire mandati al Consiglio federale; nella sfera di competenza del Consiglio federale questi mandati fungono da direttiva cui può essere derogato solo in casi motivati;

L'alta vigilanza comprende un controllo susseguente e concomitante.

Art. 161 gquater

IV Punti chiave dell'attività delle Commissioni 1

Rapporto di gestione

D'intesa con il Consiglio federale, le Commissioni hanno deciso una soluzione transitoria, rinunciando, per il 1995, alla parte seconda del Rapporto di gestione. Il rapporto del Consiglio federale sui punti essenziali della gestione dell'Amministrazione dovrà presentare un elenco degli obiettivi annuali dei dipartimenti e della Cancelleria federale che sono stati raggiunti e di quelli che non lo sono stati (confronto) come pure le risposte del Consiglio federale alle domande delle Commissioni della gestione.

L'obiettivo di questa nuova procedura consiste nel rafforzare il rendiconto limitandosi all'essenziale sul piano politico. Le commissioni hanno così a disposizione uno strumento più adeguato alla gestione, a condizione tuttavia che i dipartimenti formulino, all'inizio dell'anno, i loro obiettivi annuali e procedano effettivamente, alla fine dell'anno, a un confronto della situazione iniziale e di quella attuale. Inoltre, gli obiettivi annuali dei dipartimenti devono rispondere a criteri standard. La Commissione ritiene che il «Rapporto del Consiglio federale sui temi essenziali della gestione amministrativa» non debba contenere testi, segnatamente i testi di messaggi che sono già stati trasmessi al Parlamento.

2 21 211

Ispezioni Ispezioni concluse Sorveglianza telefonica

Nel suo rapporto d'ispezione del 9 novembre 1992 dedicato alla "sorveglianza telefonica della Confederazione, la Commissione della gestione del Consiglio nazionale è giunta alla conclusione che l'alta vigilanza parlamentare esercitata sulle intercettazioni telefoniche doveva essere rafforzata quale complemento dei controlli giudiziari attuali e di un'eventuale sorveglianza interna dell'Amministrazione. La sua corrispondente mozione del 24 maggio 1993 (93.3205 Sorveglianza telefonica) è stata accolta il 16 giugno 1993.

Alla ricerca di una soluzione per conseguire gli obiettivi della mozione della Commissione della gestione, il gruppo di lavoro «Intercettazioni telefoniche» e il gruppo di studio del DFGP non sono giunti a una soluzione comune.

Considerate le deliberazioni relative alla legge federale sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna (cfr. art. 12 del disegno di legge sulla ricerca di informazioni, ad. es. mediante intercettazioni telefoniche a titolo preventivo, versione del Consiglio degli Stati) e le discussioni che hanno avuto luogo a questo proposito, il gruppo di coordinamento delle Commissioni della gestione ha deciso, nell'ambito del programma annuale del 1996, di sciogliere il gruppo di lavoro «Intercettazioni telefoniche» della CdG del Consiglio nazionale.

1139

212

Legge federale che promuove la costruzione di abitazioni e l'accesso alla loro proprietà (LCAP)

Per mezzo della LCAP, da alcuni anni a questa parte la Confederazione promuove la costruzione di appartamenti a prezzi modici nonché l'accesso individuale alla proprietà di abitazioni.

L'Organo parlamentare di controllo dell'Amministrazione (OPCA) ha esaminato mediante una valutazione se i mezzi stanziati per il tramite della LCAP sono stati utilizzati in modo appropriato e in che misura i risultati conseguiti sono conformi agli obiettivi fissati.

Il 20 maggio 1997, la CdG del Consiglio nazionale ha approvato il rapporto finale relativo a questa ispezione che serve quale documento di lavoro alla Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio degli Stati nelle deliberazioni relative allo stanziamento di altri crediti quadro.

Nel proprio rapporto, la .commissione è giunta alla conclusione che l'introduzione della LCAP ha permesso di conseguire complessivamente gli obiettivi sociali. Peraltro, rileva che il bilancio delle misure intese a promuovere l'accesso individuale alla proprietà di abitazioni è meno soddisfacente, dato che soltanto la metà dei mezzi a disposizione è andata alle economie domestiche interessate.

Inoltre, il rapporto indica che l'obiettivo del Parlamento di utilizzare la LCAP per migliorare la congiuntura non ha dato i frutti previsti.

213

Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo (CRA)

Nell'ambito della loro attività di alta vigilanza, le Commissioni della gestione hanno esaminato se la Commissione di ricorso in materia d'asilo istituita nel 1992 è organizzata in modo funzionale e diretta adeguatamente.

In seguito a numerosi esposti rivolti al Parlamento, la Commissione della gestione del Consiglio nazionale ha incaricato il prof. Walter Kälin, del Seminario di diritto pubblico dell'Università di Berna, di esaminare tali esposti tenendo conto del numero delle motivazioni espresse dalla CRA ed evidenziando eventuali lacune a livello procedurale. La perizia del prof. Kälin, del 6 novembre 1995, e il parere del Dipartimento di giustizia e polizia, del 30 gennaio 1996, possono essere consultati.

Il 22 agosto 1996, la Commissione della gestione del Consiglio nazionale ha approvato il rapporto finale «Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo: aspetti della prassi procedurale». La commissione afferma la necessità di applicare una procedura semplificata e rapida in presenza di ricorsi che sembrano ingiustificati (cfr. art. 46d della legge sull'asilo). Non rimette neppure radicalmente in questione il sistema del giudice unico (cfr. art. 10 dell'ordinanza relativa alla legge sull'asilo). La commissione critica invece il fatto che la maggior parte delle sentenze in ultima istanza della CRA sia pronunciata da un giudice unico, indipendentemente dal fatto che si tratti di decisioni formali o materiali.

Propone pertanto che, nel caso di decisioni formali, un giudice unico possa continuare a decidere mediante una procedura semplificata. Nel caso di deci1140

sioni materiali, propone invece che tre giudici possano pronunciarsi nell'ambito di una procedura semplificata.

Per quanto riguarda talune questioni essenziali di procedura, la commissione è riuscita a far accordare la CRA e gli autori della perizia sui criteri per definire un ricorso manifestamente ingiustificato.

Nel corso delle deliberazioni sulla modifica della legge sull'asilo, la Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale ha ripreso la proposta del CdG del Consiglio nazionale riguardante il sistema di un giudice unico, apportandovi tuttavia alcune modifiche di ordine redazionale (cfr. art. 106 del disegno di legge).

214

Eventi in seno al DMF

214.1 II 24 gennaio 1996, il Ministero pubblico della Confederazione ha arrestato il colonnello di stato maggiore generale in pensione Friedrich Nyffenegger e altri civili sospettati di avere commesso delitti patrimoniali. Sussisteva inoltre il sospetto di violazione delle prescrizioni in materia di protezione delle informazioni. Il 22 febbraio 1996, il procuratore generale della Confederazione e il giudice istruttore militare hanno dato informazioni sullo stato dell'inchiesta in corso che aveva permesso di confermare i sospetti di corruzione, irregolarità finanziarie, appropriazione indebita di materiale e violazione di segreti militari.

L'11 marzo 1996, l'Ufficio del Consiglio nazionale ha respinto una proposta formulata dal Gruppo ecologista di istituire una commissione parlamentare d'inchiesta (CPI) incaricata di esaminare gli eventi verificatisi in seno al DMF.

Ha invece deciso di ricorrere agli organi di controllo ordinari, accordando a tal fine personale e mezzi finanziari supplementari. Il 14 marzo 1996, l'Ufficio del Consiglio degli Stati ha approvato questa procedura.

214.2 La CdG ha proceduto alla seguente suddivisione dei lavori: 214.21 Delegazione La Delegazione delle due commissioni si è occupata del tema «Ausilio elettronico per lo Stato maggiore generale (EBG)» e del sistema d'allarme per la guardia delle fortificazioni. Ha approvato il suo rapporto finale il 13 novembre e il 14 novembre 1996 l'ha presentato alla stampa. I dibattiti al Consiglio nazionale e al Consiglio degli Stati si sono svolti il 6 e il 17 marzo 1997 (cfr. Boll.

Uff. 1997 CN p. 118, CS p, 236).

Nel suo rapporto finale, la Delegazione ha ribadito la necessità di disporre di un ausilio elettronico per lo stato maggiore generale, chiedendo invece una valutazione dei bisogni in materia di sicurezza e invitando il Consiglio federale a controllare il progetto MILFIS (sistema d'informazione relativo alla gestione militare) dal punto di vista della sicurezza informatica.

1141

214.22 La CdG del Consiglio degli Stati Ha esaminato i terni DIDACTA, DIAMANT e il pacchetto di mezzi didattici.

Il suo rapporto finale del 13 novembre 1996 è stato presentato al pubblico il 14 novembre 1996. Il 17 marzo 1997 si sono svolti i dibattiti al Consiglio degli Stati (cfr. Boll. Uff. 1997 CS p. 242).

La commissione ha fra l'altro criticato lo stato degli incarti, la contabilità e l'organizzazione, segnatamente a livello delle responsabilità, dell'ottenimento dei fondi e della sorveglianza per quanto riguarda i grandi progetti che sono stati oggetto di controlli. Ha raccomandato al Consiglio federale di costituire in futuro condizioni quadro chiaramente definite per progetti straordinari. Mediante una mozione, la commissione intende sottoporre la procedura relativa ai sorpassi di credito a un disciplinamento più rigoroso.

214.23 La CdG del Consiglio nazionale Le sezioni «Autorità» e «Risorse» hanno esaminato la politica d'informazione del Consiglio federale e dell'Amministrazione federale nonché quella praticata in materia di acquisti e promozioni in seno al DMF. Finora non hanno ancora terminato i loro lavori (cfr. 224).

214.3 L'anno scorso, le Commissioni della gestione hanno dedicato una parte considerevole della loro attività agli eventi in seno al DMF. Questo esame ha sollevato questioni fondamentali all'interno delle commissioni: 214.31 Procedura parallela La Delegazione ha osservato che in questo caso concreto, oltre alle spiegazioni fornite a vari livelli, sono state svolte inchieste parallele. II doit. René Bacher è stato incaricato dal capo del dipartimento di procedere a un'inchiesta amministrativa. Thomas Hansjakob, giudice d'istruzione supplente per la Svizzera tedesca, e il maggiore Eichmann, giudice d'istruzione militare, sono stati incaricati di esaminare se erano state commesse violazioni del Codice penale e del Codice penale militare.

Il procuratore della Confederazione e il giudice d'istruzione militare hanno informato la Delegazione e le sezioni delle CdG sullo svolgimento dell'inchiesta.

Sia la Delegazione che la sezione Autorità del CdG del Consiglio degli Stati hanno avuto un colloquio con il dott. Bacher all'inizio dell'inchiesta amministrativa. Non vi è stato alcun altro coordinamento in materia d'informazione, dato che vari poteri erano stati incaricati contemporaneamente di svolgere un'inchiesta. Per questo motivo tutte le persone interessate si sono trovate o si trovano ancora in situazioni poco soddisfacenti a causa di procedure parallele.

1142

214.32 Diritti della Delegazione e delle persone interessate Nel corso dell'inchiesta, la Delegazione si è scontrata nell'esercizio della sua attività con un'opposizione burocratica del DMF.

Su pressione della Delegazione, il Consiglio federale ha emanato, il 16 ottobre 1996, le «Istruzioni concernenti il rispetto del segreto d'ufficio e del segreto militare nei rapporti con la Delegazione delle Commissioni della gestione». Esse precisano che le persone le quali, operando nei settori della sicurezza dello Stato o dell'informazione, sono tenute a osservare il segreto d'ufficio o il segreto militare a causa dei rapporti di servizio o dei contratti conclusi con la Confederazione oppure a causa della loro qualità di militare, hanno l'obbligo d'informare la Delegazione delle Commissioni della gestione delle Camere federali (Delegazione) in modo esatto e completo, senza dimenticare di menzionare e di consegnare i documenti ufficiali necessari.

In materia di procedura, la Delegazione ha deciso di applicare le disposizioni emanate per le commissioni parlamentari d'inchiesta (cfr. art. 47quinquies cpv. 4 e art. 58-64 LRC). In un caso, ha concesso alla persona interessata il diritto di farsi accompagnare dal proprio avvocato nel corso di un interrogatorio.

215

Altre ispezioni concluse

Le CdG hanno effettuato inoltre le seguenti ispezioni, in collaborazione con le Commissioni delle finanze: - Cargo Domicilio SA - Prassi dell'Unione svizzera del commercio del formaggio SA in materia di sussidi.

22 221

Ispezioni in sospeso Costruzione delle strade nazionali

La Commissione della gestione del Consiglio nazionale ha approfondito la questione intesa a sapere se l'organizzazione e la procedura dell'Ufficio federale delle strade sono adeguate in vista di realizzare entro i termini impartiti dal Parlamento una rete autostradale conforme alle disposizioni del diritto attualmente vigente. Ha pure approfondito i motivi per cui i prezzi medi delle strade nazionali svizzere superano ampiamente il livello europeo e ha analizzato le procedure per rispettare i preventivi.

La CdG del Consiglio nazionale presenterà il suo rapporto nella prima metà del 1997.

222

Applicazione della politica della Confederazione e consultazione dei Cantoni

Questa ispezione ha lo scopo di analizzare la collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni nell'ambito dell'applicazione dei mandati affidati dalla Con-

1143

federazione. La Commissione della gestione del Consiglio degli Stati ha incaricato l'Organo parlamentare di controllo dell'Amministrazione di redigere, dapprima, un elenco di tutti i problemi incontrati e di sottolineare ciò che la Confederazione intraprende per trovare soluzioni. Questa valutazione, terminata nel giugno 1995, ha permesso di evidenziare che i Cantoni si sentivano troppo poco integrati nel processo decisionale a livello federale.

Poiché l'adesione dei Cantoni alla politica della Confederazione è indispensabile per la sua ottimale attuazione, la Commissione della gestione ha deciso di approfondire questo problema fondandosi su studi di casi. L'OPCA ha poi evidenziato in un secondo tempo il modo in cui la Confederazione tiene conto dei pareri dei Cantoni nelle procedure di consultazione.

Il 20 marzo 1997, l'OPCA ha sottoposto il suo rapporto finale alla sezione «Efficacia» della CdG del Consiglio degli Stati. L'ispezione si concluderà probabilmente nella seconda metà del 1997.

223

Politica d'investimento delle grandi opere sociali

Dato il significato non trascurabile della garanzia del finanziamento delle grandi opere sociali, le sezioni «Risorse» delle CdG del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati hanno incaricato l'OPCA, nell'ambito del loro programma annuale 1996, di svolgere un esame approfondito della strategia formulata e applicata dalle opere sociali in materia d'investimento.

Il gruppo di lavoro ha limitato il mandato alla definizione delle questioni risultanti dal controllo delle CdG sulle direttive d'investimento, le strategie d'investimento e l'investimento dell'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti, delle indennità per perdita di guadagno e dell'assicurazione contro la disoccupazione.

Il gruppo di lavoro definirà il suo mandato nel corso del 1997 e conferirà i vari incarichi.

224

Eventi in seno al DMF

La sezione ampliata «Autorità» della CdG del Consiglio nazionale si è occupata della politica d'informazione del Consiglio federale e dell'Amministrazione federale come pure dei metodi d'acquisto e di promozione in vigore al DMF.

Essa sottoporrà le sue conclusioni nel corso del 1997.

225

Asilo: istituzione di un servizio di documentazione autonomo

Nell'abito dell'esame sulla procedura applicata dalla Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo (cfr. n. 214), la sezione «Autorità» della CdG del Consiglio nazionale si è nuovamente occupata dei problemi posti dalla ricerca di informazioni per valutare la situazione di un Paese.

1144

Per ora esamina nuove vie che permettano l'istituzione di un servizio di documentazione autonomo, il quale, pur non essendo più integrato nell'Ufficio federale dei rifugiati, rimarrebbe a disposizione di questo ufficio come pure della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo.

226

Gestione degli stabili in seno al DMF

La realizzazione del concetto Esercito 1995 ha reso obsoleti numerosi impianti e stabili del Dipartimento militare federale. Su 21 000 impianti permanenti di difesa, 13000 sono diventati inutili. Nel settore delle infrastrutture logistiche, circa 260 depositi non saranno più utilizzati, mentre dieci aerodromi militari saranno chiusi o adibiti ad altro uso nel corso dei prossimi anni. L'ispezione svolta dalla Commissione della gestione del Consiglio degli Stati ha lo scopo di esaminare il modo in cui il DMF gestisce il problema della liquidazione di questi edifici e infrastrutture. L'ispezione riguarda anche i locali presi in locazione dal DMF. Soltanto nel settore delle infrastrutture logistiche, la Confederazione spende ogni anno oltre 8 milioni di franchi per l'affitto di locali che in parte non sono più utilizzati.

227

Politica del personale della Confederazione

L'ispezione deve rivelare se la politica del personale della Confederazione è ragionevole e adeguata alle necessità di un'amministrazione moderna ed efficiente. Fra i temi affrontati dall'ispezione vi sono la pianificazione, il reclutamento e la formazione del personale federale, la politica salariale della Confederazione e le varie forme di lavoro. L'ispezione riguarda unicamente l'Amministrazione generale della Confederazione, ossia i dipartimenti, la Cancelleria federale, i servizi del Parlamento e i tribunali federali. Essa deve consentire alle Commissioni della gestione dei due Consigli di valutare la posizione della Confederazione sul mercato del lavoro e di proporre, all'occorrenza, misure correttrici Dato che il progetto di revisione totale dello statuto dei funzionari dovrebbe essere sottoposto alle Camere federali entro la fine del 1997, le conclusioni dell'ispezione giungeranno al momento opportuno per alimentare i relativi dibattiti parlamentari.

228

Vigilanza della Società svizzera di radiotelevisione (SSR)

Lo scopo dell'ispezione è di studiare il modo in cui la Confederazione esercita la propria vigilanza sulla SSR e di far sì che essa sia adeguata alle attuali esigenze. La CdG porrà l'accento sulla vigilanza esercitata in generale e sulle finanze in particolare.

229

Collegamenti on-line nel settore della polizia

Le autorità federali dispongono sempre più di mezzi informatici per svolgere il loro compito. È il caso segnatamente della polizia, che ha installato numerose

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linee on-line, permettendo così agli uffici di accedere direttamente («on-line») a vari sistemi informatici. La CdG del Consiglio degli Stati vuole esaminare, mediante un'ispezione, se queste connessioni sono necessarie e se gli impianti rispondono ai principi della proporzionalità, della destinazione agli scopi previsti e dell'opportunità. Inoltre, la commissione valuterà se gli attuali collegamenti on-line sono conformi alle basi legali vigenti e se è stato tenuto conto delle ripercussioni che essi possono avere sulla sicurezza.

3 31

Esposti Ruolo degli esposti

Le Commissioni della gestione ricevono un numero considerevole di esposti da parte di privati e di organizzazioni. Importanti fonti d'informazioni per le CdG, questi esposti permettono di denunciare eventuali lacune nella gestione delle autorità federali. Non è raro che essi inducano le commissioni a procedere a colloqui approfonditi. Inoltre, contribuiscono a un processo di apprendimento reciproco tra il Parlamento e l'Amministrazione (ad es. applicazione della politica in materia di lotta contro l'inquinamento atmosferico, aspetti della procedura della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo). Occorre pure osservare che le Commissioni della gestione svolgono un ruolo di mediazione quando trattano reclami provenienti da tutte le cerehie della popolazione. Poiché a livello federale non esiste un servizio ufficiale, esse assumono sempre più questo ruolo. Mentre i cittadini possono scaricare il loro cattivo umore e indirizzare i loro esposti a un servizio indipendente, il trattamento di questi ultimi contribuisce in gran parte a migliorare la trasparenza della procedura del controllo parlamentare.

32

Procedura

La procedura che permette al Parlamento di trattare gli esposti, conformemente al suo carattere informale, non è disciplinata da nessuna parte. Non può quindi essere confrontata con le procedure amministrative o giudiziarie abituali. Gli esposti non hanno valore giudiziario. Chi inoltra un esposto non ha il diritto di parte e non può esigere il disbrigo dell'affare. Il controllo parlamentare è piuttosto un controllo delle tendenze. I singoli casi hanno soltanto valore d'esempio.

In presenza di esposti, le Commissioni della gestione procedono nel modo seguente: La segreteria risponde direttamente agli esposti che non sono di competenza delle CdG o sembrano manifestamente infondati. Se l'autore riesce a convincere che vi è stato un errore di un'istanza federale, l'esposto è comunicato al presidente della sezione interessata, il quale deciderà in merito alla procedura da seguire. Il presidente può rispondere direttamente, esaminare l'esposto nell'ambito della sezione o sottoporlo in commissione plenaria. All'Assemblea federale sono sottoposti soltanto gli esposti che non costituiscono in primo luogo 1146

una critica della gestione del Consiglio federale e dell'Amministrazione, ma entrano nella categoria delle petizioni e chiedono al Parlamento di agire nell'ambito delle sue competenze.

33

Alcune cifre

Nel corso dell'anno in rassegna, alle CdG sono pervenuti 69 esposti. Cinquanta sono stati evasi, mentre 19 sono ancora in sospeso. Inoltre, sono stati trattati 13 esposti dell'anno precedente. La conclusione di un esposto non significa necessariamente che le Commissioni della gestione cessino di dedicarsi al tema da esso sollevato. Spesso una serie di esposti mette in evidenza problemi importanti che richiedono un'azione da parte del Parlamento.

Per quanto riguarda 12 casi, le Commissioni della gestione hanno chiesto al Consiglio federale e all'Amministrazione un parere scritto. In seguito a sei esposti, le Commissioni, nell'ambito del rapporto di gestione del Consiglio federale e delle visite dei servizi, hanno svolto colloqui diretti con il Governo e l'Amministrazione. Dodici esposti o argomenti afferenti sono stati oggetto di discussioni nelle sessioni. Gli altri casi hanno potuto essere trattati nell'ambito dell'alta vigilanza ordinaria.

34 341

Tendenze degli esposti Diritto d'asilo e diritto degli stranieri

II rapporto della Commissione del Consiglio nazionale, del 22 agosto 1996, è dedicato a varie questioni che si sono poste nell'ambito dei diritti procedurali della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo. Questo lavoro ha permesso di trattare 12 esposti, ossia 47 casi individuali.

Gli esposti attualmente in sospeso nel settore dei rifugiati riguardano questioni affrontate dalle Commissioni della gestione nel corso delle loro ispezioni nel 1987 e nel 1994 (ad es. questionario ai servizi d'accoglienza, disciplinamento relativo a casi di rigore). Inoltre, altri temi saranno discussi in relazione con la riforma della legge sull'asilo (ad es. il conteggio finanziario nel settore dell'assistenza, protezione dei richiedenti l'asilo minorenni). Questi esposti saranno considerati nell'ambito del seguito delle ispezioni delle CdG menzionate in precedenza.

Il «modello detto dei tre cerchi» è stato oggetto di domande di controllo. Attualmente, questo modello è esaminato da una commissione di esperti istituita dal Consiglio federale nell'ambito della definizione della politica d'immigrazione. Il rapporto della commissione sarà probabilmente pronto nella seconda metà del 1997.

342

Esposti contro il Tribunale federale

In quanto gli esposti riguardino il contenuto di una sentenza, ossia la giurisprudenza, le Commissioni della gestione non possono esercitare un diritto di vigi-

1147

lanza. L'autonomia giudiziaria di cui gode il Tribunale federale esclude qualsiasi esame del contenuto delle decisioni emanate. L'alta vigilanza rispetto al Tribunale federale consiste nel controllare la gestione amministrativa e si limita semplicemente a esaminare se il Tribunale federale rispetta i diritti procedurali fondamentali (ad es. diritto di essere sentito, diniego di giustizia e ritardo ingiustificato).

Le critiche formulate più frequentemente riguardano decisioni di non entrata in materia, la gratuità della procedura, questioni relative al diritto di essere sentito e la composizione del tribunale.

343

Rispetto della volontà del legislatore

Due esposti hanno portato le Commissioni della gestione a interrogarsi sull'applicazione della volontà del legislatore. Nel primo caso, si trattava di esaminare la delimitazione tra l'attività giurisprudenziale del Tribunale federale e la sua funzione legislativa peraltro estremamente ridotta. L'autore di questo esposto ha rimproverato al Tribunale federale di aver superato le sue competenze nella decisione presa e di essersi allontanato dalla legislazione. In che misura il Tribunale federale può allontanarsi dall'intenzione del legislatore e dall'enunciato di una legge? La risposta a una simile domanda è molto difficile. Il Tribunale federale ha motivato la decisione criticata nell'esposto con un'interpretazione Ideologica. Dato che si tratta dell'applicazione della legge da parte del giudice, la Commissione della gestione non ha potuto intervenire.

La questione del rispetto della volontà del legislatore è stata sollevata anche nell'ambito della procedura d'autorizzazione per un deposito intermedio per lo stoccaggio di rifiuti radioattivi a Würenlingen. Un esposto pretende che il Consiglio federale si è scostato, per il permesso di costruzione e l'autorizzazione di messa in servizio, su punti essenziali, dall'autorizzazione quadro emanata dal legislatore. La Commissione della gestione discuterà questo problema nell'ambito del rapporto di gestione 1996 con il capo del Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie. Le Commissioni della gestione ritengono che sia loro compito rendere attenti alle competenze del legislatore e sensibilizzare le istanze decisionali su una delimitazione chiara e netta delle procedure e delle competenze.

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Pluralità linguistica e conseguenze

In Svizzera, ogni cittadino può rivolgersi alle autorità federali nella lingua ufficiale di propria scelta. Di conseguenza, ha diritto a una risposta redatta nella lingua prescelta. Numerosi esposti fanno valere violazioni di questo principio.

La Commissione della gestione del Consiglio nazionale ha dunque dovuto informare il Consiglio federale dell'applicazione lacunosa di questo principio.

Nell'ambito del controllo a posteriori della mozione presentata dalle Commissioni della comprensione, le Commissioni della gestione tengono conto della pluralità linguistica e della comprensione reciproca (cfr. cap. VI n. 1).

1148

345

Accelerazione dell'attività amministrativa

Molto spesso, le Commissioni della gestione sono criticate per la lentezza delle procedure. Da un lato, coloro che presentano un esposto auspicano che il loro caso sia trattato il più presto possibile, desiderio di per sé legittimo e, dall'altro, l'Amministrazione federale è messa sotto pressione dal numero sempre crescente d'incarti pur mantenendo lo stesso effettivo di personale.

Negli obiettivi definiti per la nuova legislatura, il Consiglio federale ha espresso l'intenzione di accelerare, dove è possibile, le procedure decisionali e la loro applicazione, segnatamente nel settore della giustizia e per le procedure d'autorizzazione di importanti progetti d'infrastruttura. In tal modo, l'obiettivo di uno Stato «più vicino al cittadino» diventa realtà. A tale scopo, occorrerà applicare con severità misure quali il controllo dei termini, l'informazione in caso di mancato rispetto dei termini, l'elaborazione di rendiconti e la sorveglianza di istanze superiori, mentre sarà necessario che ogni persona coinvolta nel processo decisionale assuma la propria responsabilità in materia di procedure accelerate.

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Le Commissioni della gestione quali servizio di contatto per i funzionari

Nell'ambito dell'alta vigilanza, le Commissioni della gestione ricevono esposti da parte di impiegati dell'Amministrazione federale (tre casi nel corso dell'anno del rapporto d'attività). Questi casi sono trattati secondo la prassi abituale, con tuttavia alcune restrizioni. Di regola, le commissioni non entrano in materia su esposti riguardanti questioni di promozioni e di nomine, mentre trattano i rimanenti esposti soltanto se la persona interessata ha già sfruttato tutti i ricorsi per la via gerarchica.

Accertare il ruolo svolto dall'autore di esposti dell'Amministrazione e stabilire come debba comportarsi l'alta vigilanza è oggetto di un approfondimento interno alla Commissione.

V

Delegazione

La Delegazione delle Commissioni della gestione non può, a causa del carattere confidenziale delle informazioni che detiene, rendere interamente conto delle sue attività (cfr. art. 47quinquies Si limita dunque a rendere conto delle seguenti attività: Nel 1996/97, la Delegazione ha tenuto 27 sedute. Nel periodo dal 7 febbraio al 13 novembre 1996 ha dedicato 19 giorni di seduta agli eventi in seno al DMF (ausilio elettronico dello stato maggiore generale, cap. IV, cfr. 214). Le altre sedute sono state dedicate alla sicurezza dello Stato e ai servizi d'informazione.

Il sistema per il trattamento provvisorio dei dati relativi alla protezione dello Stato del servizio di polizia del Ministero pubblico della Confederazione è stato uno dei temi centrali dell'attività di controllo della Delegazione. Nel 1996/97

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ha effettuato un controllo a sorpresa e due controlli annunciati in precedenza relativi a questo sistema. Nel primo caso, la Delegazione era accompagnata dall'incaricato della protezione dei dati e, nel secondo caso, da uno specialista in protezione dei dati dell'OPCA e da un esperto d'informatica.

La Delegazione ha svolto colloqui, in relazione con gli eventi in seno al DMF e anche più tardi, con il capo del DMF e i suoi collaboratori sul progetto MILFIS (sistema militare di condotta e d'informazione). Come ogni anno, la Delegazione ha incontrato istanze cantonali che assicurano la protezione dello Stato: nel 1996, ha discusso varie questioni con le autorità del Canton Ginevra.

Ha raccolto informazioni sui problemi specifici affrontati da Ginevra in quanto città internazionale e Cantone frontaliere.

Su invito della Delegazione, nel novembre 1996 i membri della Commissione di controllo parlamentare del Bundestag hanno soggiornato per due giorni in Svizzera. I due organi hanno avuto uno scambio di vedute sul loro ruolo e sulle rispettive funzioni e hanno discusso della sicurezza interna ed esterna.

VI Controlli complementari 1

Mozione delle Commissioni della comprensione

Le Commissioni della gestione hanno seguito con molta attenzione i lavori dedicati nel 1996 all'attuazione delle raccomandazioni delle Commissioni della comprensione. Le Commissioni della gestione hanno preso atto con soddisfazione della decisione del Consiglio federale di scegliere il rafforzamento della coesione nazionale come idea ispiratrice del programma di legislatura 1995-1999 (obiettivo 13). Inoltre, l'accettazione da parte del popolo, il 10 marzo 1996, dell'articolo costituzionale sulle lingue (art. 116) è il segno della volontà dei cittadini del nostro Paese di favorire la comprensione fra le varie comunità linguistiche. Sostenuto dalla decisione popolare, il Consiglio federale ha avviato un disegno di legge sul promovimento della comprensione e un disegno di legge sulle lingue ufficiali. Le Commissioni della gestione approvano anche gli sforzi della Società svizzera di radiotelevisione (SSR) nel settore della comprensione e si compiacciono per tutte le altre iniziative in materia (segnatamente le giornate di Friburgo «Punts-Ponti-Ponts-Brücken»). Nonostante questi segnali incoraggianti, le Commissioni della gestione ritengono che il promovimento della comprensione reciproca sia un compito costante. Occorre sapere che la volontà di vivere insieme non può essere ordinata ma dev'essere dimostrata da ognuno di noi nella vita quotidiana. Le Commissioni della gestione continueranno pertanto a seguire e a promuovere le misure prese dalla Confederazione in questo settore.

2

Pianificazione e coordinamento nel settore della politica estera

Fondandosi sui numerosi controlli complementari effettuati nel corso degli anni, la Commissione della gestione del Consiglio degli Stati è giunta alla conclusione che la gestione, la pianificazione e il coordinamento del Dipartimento 1150

federale degli affari esteri potevano essere rafforzati nel settore della politica estera. La riorganizzazione del DFAE contribuisce a una politica estera più coerente.

La Commissione della gestione del Consiglio degli Stati ha terminato i propri lavori il 20 maggio 1996.

3

Commissioni extraparlamentari

Le Commissioni della gestione, nel corso di un controllo complementare, hanno verificato se le direttive relative all'istituzione, ai metodi di lavoro e al controllo delle commissioni extraparlamentari sono applicate. Nel maggio 1996 hanno comunicato al Consiglio federale le loro conclusioni e raccomandazioni affinchè ne possa tener conto nell'ambito della nuova costituzione delle commissioni extraparlamentari al termine del 1996.

VII

Visite dei servizi da parte delle sezioni

Le visite rese dalle sezioni hanno lo scopo di mantenere le relazioni con l'Amministrazione e di raccogliere informazioni che non possono essere ottenute nel corso dell'esame del rapporto di gestione. Nel caso in cui una visita debba essere approfondita, occorre che le commissioni prendano una decisione d'ispezione nell'ambito della pianificazione annuale. Le sezioni delle Commissioni della gestione hanno reso visita a nove servizi nel periodo in esame.

Vili

Visita dei servizi da parte dei membri

I membri delle commissioni rendono generalmente visita a un ufficio da loro scelto nell'ambito dell'esame del rapporto di gestione del Consiglio federale e svolgono colloqui con la direzione dell'ufficio interessato. Rendono conto di questi colloqui nel corso delle sedute plenarie. Nel 1996/97 sono state effettuate 19 visite.

IX

Altri oggetti

Nel corso del seminario annuale, le Commissioni della gestione hanno affrontato i seguenti oggetti: «Nuova gestione pubblica» (1996), «Controllo parlamentare: analisi della situazione e prospettive future» (1997). Le raccomandazioni e i suggerimenti risultanti dal seminario saranno oggetto di studi da parte del gruppo di coordinamento e delle sezioni.

X

Dati statistici

Nel 1996 e nel corso del primo trimestre 1997, le Commissioni della gestione hanno tenuto 124 sedute. Novantasette sedute sono state dedicate all'esame del 1151

rapporto di gestione e alle ispezioni, le altre sedute al seminario annuale delle commissioni, al seminario delle FFS e delle PTT (in comune con i membri delle Commissioni delle finanze) e alle visite dei servizi. A ciò si aggiungono le sedute ordinarie del gruppo di coordinamento, dei presidenti delle sezioni e della Commissione del Consiglio nazionale e quelle della Delegazione delle Commissioni della gestione. Le sedute plenarie delle commissioni hanno luogo ogni tre mesi.

I lavori delle Commissioni della gestione sono svolti in primo luogo dalle loro sezioni, dalla Delegazione e dai gruppi di lavoro costituiti ad hoc.

1

Rapporti delle Commissioni della gestione pubblicati nel 1996/97

Rapporto d'ispezione delle CdG-CN/CS «Commissioni extraparlamentari» (21 novembre 1995 e 20 maggio 1996) Rapporto d'ispezione della CdG-CN «Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo: aspetti della prassi procedurale» (22 agosto 1996) Rapporto d'ispezione della Delegazione delle CdG «Eventi in seno al DMF (EBG 95) (13 novembre 1996) Rapporto d'ispezione della CdG-CS «Eventi in seno al DMF (DIDACTA, DIAMANT e pacchetto di mezzi didattici)» (13 novembre 1996) Rapporto d'ispezione della CdG-CN «Legge federale che promuove la costruzione di abitazioni e l'accesso alla loro proprietà (LCAP)» (20 marzo 1997)

2

Rapporti realizzati in collaborazione con le Commissioni delle finanze

Rapporto d'ispezione delle CdF/CdG-CN/CS: «Prassi dell'Unione svizzera del commercio del formaggio SA in materia di sussidi» (21 maggio 1996) Rapporto d'ispezione delle CdF/CdG-CN/CS: «Cargo Domicilio» (17 settembre 1996)

XI Organo parlamentare di controllo dell'Amministrazione Dal 1° gennaio 1997, l'OPCA è subordinato amministrativamente alla Segreteria delle Commissioni della gestione.

1152

Nel corso dell'anno in rassegna, l'OPCA ha elaborato e concluso i seguenti progetti su mandato delle CdG: - Efficacia della legge federale che promuove la costruzione di abitazioni e l'accesso alla loro proprietà (LCAP): dopo aver valutato l'efficacia sociopolitica della LCAP, l'OPCA ha esaminato, su mandato della sezione «Economia» della CdG-CN, l'efficacia della LCAP sulla congiuntura e sull'economia in generale. I risultati delle sue valutazioni sono contenuti nel rapporto del 9 febbraio 1996 (rapporto e rapporto di lavoro) e in quello del 2 dicembre 1996.

9504

1153

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Rapporto delle Commissioni della gestione sulla loro attività nel 1996/97 del 6 e 16 maggio 1997

In

Bundesblatt

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Jahr

1997

Année Anno Band

3

Volume Volume Heft

31

Cahier Numero Geschäftsnummer

97.032

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

12.08.1997

Date Data Seite

1122-1153

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10 119 037

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