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Iniziativa parlamentare Influenza del Parlamento sui mandati di prestazioni del Consiglio federale.

Disposizioni d'esecuzione della nuova LOCA nel RCS Rapporto della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati

del 25 settembre 1997

Onorevoli colleghi, Vi sottoponiamo il nostro rapporto su una modifica del regolamento del Consiglio degli Stati (RCS) e vi preghiamo di prenderne atto.

La Commissione propone di approvare il disegno di regolamento qui allegato.

Gradite, onorevoli colleghi, l'espressione della nostra alta considerazione.

25 settembre 1997

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In nome della Commissione: II presidente, Frick

1M7-557

Rapporto 1

Situazione iniziale

II 21 marzo 1997, le Camere federali hanno approvato la legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA). Secondo l'articolo 44 di questa legge, il Consiglio federale può conferire mandati di prestazioni a determinati gruppi e uffici e definire il necessario grado di indipendenza per l'esecuzione degli stessi. In tal modo, il Consiglio federale dispone di nuovi strumenti per una gestione efficace dell'amministrazione («New Public Management»).

Su proposta delle Commissioni delle istituzioni politiche (CIP), le Camere federali hanno introdotto, in sede di dibattito sulla LOGA, due elementi che forniscono al Parlamento gli strumenti adeguati per esercitare un'influenza sul conferimento dei mandati di prestazioni: a. secondo l'articolo 44 capoverso 2 della LOGA, il Consiglio federale è tenuto a consultare la Commissione parlamentare prima di conferire i mandati di prestazioni; b. il mandato in quanto nuovo strumento parlamentare è ancorato nell'articolo 22quater della legge sui rapporti fra i Consigli (LRC). In questo senso, l'Assemblea può trasmettere direttive al Consiglio federale in vista dell'ampliamento di un mandato di prestazioni secondo l'articolo 44 della LOGA.

L'applicazione dell'articolo 44 capoverso 2 della LOGA non necessiterà di alcuna disposizione di esecuzione a livello di regolamento o di ordinanza (vedi a questo proposito il punto 2 qui sotto).

L'articolo 22quater della LRC va invece ancora trasposto nei regolamenti dei due Consigli (vedi a questo proposito i punti 3-5 qui sotto).

2

La procedura di consultazione relativa ai mandati di prestazioni

L'articolo 44 capoverso 2 LOGA sulla procedura di consultazione parlamentare per i mandati di prestazioni sarà applicabile direttamente e non necessiterà dunque, contrariamente alla procedura d'introduzione del mandato, di alcun adeguamento dei regolamenti dei Consigli. La realizzazione pratica di tale nuova disposizione legale esige tuttavia una breve spiegazione, anche in virtù del rapporto interno che sussiste fra le due nuove disposizioni. L'articolo 44 capoverso 2 crea le condizioni generali affinchè gli organi parlamentari competenti possano prendere atto dei mandati di prestazioni e reagire di conseguenza. L'articolo 22quater della LRC dota per contro il Parlamento di uno strumento che gli permette di agire in modo puntuale. Di regola, il mandato viene eseguito in modo sussidiario, specialmente quando la procedura di consultazione non ottiene il successo sperato. Nel caso ideale, i mandati diventerebbero superflui grazie alla procedura di consultazione, tranne quando un progetto di mandato assegnasse incarichi assolutamente nuovi, non ancora previsti dal Consiglio federale.

Svolgimento di una procedura di consultazione su un mandato di prestazioni che dovrebbe entrare in vigore il l°gennaio dell'anno successivo: -fino al 15 maggio: la Cancelleria federale annuncia alle Camere federali il nuovo mandato di prestazioni previsto;

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3

La natura giuridica del mandato

L'articolo 22quater della LRC è il risultato dei lavori preliminari circostanziati delle Commissioni delle istituzioni politiche (CIP) sulla ripartizione delle competenze fra Assemblea federale e Consiglio federale, realizzati per ora in un ambito parziale. Nel loro rapporto complementare sulla riforma della Costituzione, le CIP propongono l'introduzione generale del mandato nella Costituzione federale (FF 7997 III 284 segg.)

sulla base delle proposte della loro commissione d'esperti (FF 7996 II 440 segg.), la quale a sua volta si è ispirata alla costituzione cantonale bernese. Questa idea è stata altresì accolta dalla Commissione parlamentare d'inchiesta sulla Cassa pensioni della Confederazione (CPI-CPC), la quale chiede tramite un'iniziativa parlamentare che l'Assemblea federale possa trasmettere al Consiglio federale, nei settori che rientrano nella sua competenza, mandati sotto forma di direttive (FF 7996 V 360).

Secondo il parere delle CIP, nel quadro della riforma della Costituzione il mandato deve essere concepito in modo che le competenze siano chiaramente definite e che la libertà di decisione del Consiglio federale non sia messa in causa. A tal fine si distingue fra due aspetti del mandato, che può avere il carattere sia d'istruzione sia di direttiva: -- Nel settore di competenza dell'Assemblea federale, il mandato ha valore di istruzione, vale a dire è imperativo per il Consiglio federale, il quale è chiamato a sostenere l'Assemblea federale nell'esercizio delle sue proprie competenze, per esempio elaborando un disegno di legge. Il mandato corrisponde dunque qui all'accezione dell'attuale mozione.

-- Nel settore di competenza del Consiglio federale, il mandato ha valore di direttiva, il che significa che l'Assemblea federale determina i principi e i criteri di cui il Consiglio federale deve tener conto per stabilire certe regolamentazioni. Quest'ultimo non è tuttavia vincolato dal mandato; se prende una decisione che si scosta dalla direttiva, è semplicemente tenuto a giustificare la scelta dinanzi al Parlamento.

Il valore rappresentato dallo strumento del mandato risiede in particolare nel fatto che l'Assemblea federale ha la possibilità di esercitare un'influenza sulle competenze del Consiglio federale. Riguardo alla questione se la mozione possa anch'essa, ove occorra, esercitare un'influenza sul settore di competenza del Consiglio federale, non vi è nella dottrina convergenza di opinioni e dunque nella prassi non esiste un'applicazione uniforme. Il mandato elimina pertanto tutte le ambiguità in questo ambito.

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Il mandato va oltre la «raccomandazione», strumento di cui dispone il Consiglio degli Stati e che «invita» il Consiglio federale a prendere le misure necessarie nell'ambito delle sue competenze. In occasione dell'introduzione della raccomandazione, l'Ufficio allargato del Consiglio degli Stati aveva menzionato nel suo rapporto che tale strumento doveva essere considerato «una dichiarazione di volontà politica del Consiglio degli Stati, e non [di] un mandato o [di] un'interrogazione al Consiglio federale» (FF 1986 II 1116). Benché la raccomandazione del Consiglio degli Stati non conferisca alcun mandato al Consiglio federale, a differenza delle mozioni e postulati che gli sono trasmessi, «sembra opportuno che il governo indichi in che modo intende tener conto di una raccomandazione o darvi seguito. In linea di massima, ciò avverrà nel rapporto di gestione» (RCS, art. 31). Contrariamente a quanto previsto dal regolamento, il Consiglio federale non ha finora ottemperato a questo invito limitandosi ad enumerare semplicemente le raccomandazioni trasmessegli dal Consiglio degli Stati (v. p. es. Rapporto di gestione 1996, Mozioni e postulati del 1996, p.

6).

Secondo le CIP e la loro Commissione peritale, l'ambito di applicazione del mandato risiede innanzi tutto nelle funzioni di governo e di legislazione esercitate dal Consiglio federale. Il mandato può nondimeno divenire importante altresì nell'ambito finanziario, in particolare se lo sviluppo del «New Public Management» comporterà una cessione al Consiglio federale di competenze operative in materia di preventivo, che in tal modo non spetterebbero più direttamente al Parlamento.

Nel corso del dibattito preliminare sulla LOGA, le CIP hanno perciò accolto il suggerimento espresso dalla loro Commissione peritale, tenuto conto dell'imminente conferimento di mandati di prestazioni a determinati uffici federali, di introdurre lo strumento del mandato, già contemporaneamente all'entrata in vigore della nuova LOGA, a livello legislativo e regolamentare, limitando però inizialmente il suo ambito d'applicazione ai mandati di prestazioni (FF 7996 II 481 segg.).

Approvando questa proposta, le Camere federali hanno introdotto, unitamente alla LOGA, il mandato ad effetto limitato nell'articolo 22quater della LRC. L'Assemblea federale potrà dunque esercitare - nel quadro del «New Public Management» - le sue funzioni di sorveglianza e di controllo già con l'entrata in vigore della nuova LOGA nell'autunno del 1997, senza dover attendere la messa a punto delle disposizioni d'esecuzione della nuova Costituzione federale.

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Formulazione del mandato nell'articolo 22quater della LRC

II mandato nell'articolo 22quater della LRC è concepito in modo che l'Assemblea federale non possa intervenire direttamente nelle competenze del Consiglio federale, ma le conferisce il diritto di trasmettere a quest'ultimo direttive concernenti l'elaborazione di un mandato di prestazioni ai sensi dell'articolo 44 della LOGA (cpv. 1). Una direttiva permette all'Assemblea federale di determinare i principi e i criteri di cui il Consiglio federale deve tener conto per stabilire certe regolamentazioni. Nella misura in cui deroga alle direttive contenute nel mandato, il Consiglio federale deve nondimeno motivare la propria decisione all'Assemblea federale (cpv.

1, 3a frase).

Per la trasmissione e lo stralcio di un mandato è richiesta l'approvazione di entrambi i Consigli (cpv. 3 e 4). Contrariamente alla procedura in vigore per gli altri atti parlamentari, il mandato può essere modificato nel corso delle deliberazioni in seno alle Camere (cpv. 2). Al fine di mettere in evidenza il carattere modificabile del mandato,

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il termine di progetto di mandato appare espressamente nel capoverso 2. In caso di divergenze fra i Consigli, una procedura abbreviata di eliminazione delle divergenze con convocazione di una conferenza di conciliazione è prevista nel capoverso 3.

Art. 22quater (nuovo) 1 II mandato incarica il Consiglio federale di adottare o di modificare un mandato di prestazioni conferito secondo l'articolo 44 della legge sull'organizzazione del Governo e delFAmmini-strazione. Il mandato ha rango di direttiva, alla quale è possibile derogare solamente in casi giustificati.

2 II progetto di mandato può essere modificato.

3 Al mandato occorre l'approvazione dell'altro Consiglio. Qualora il primo Consiglio mantenga una divergenza nel corso della seconda deliberazione, è convocata una conferenza di conciliazione (art. 17 segg.).

4 Alla decisione di stralcio di un Consiglio occorre l'approvazione dell'altro Consiglio.

Nel corso dell'elaborazione di questa procedura, le CIP si sono prefissate di migliorare l'efficienza di tale strumento garantendo ch'esso venga davvero trattato con serietà. Tale obiettivo deve essere raggiunto soprattutto grazie a una modifica della procedura, rispetto a quella in vigore per le mozioni e i postulati: contrariamente a quest'ultimi, i progetti di mandato possono essere modificati. L'Assemblea federale deve poter dunque determinare il contenuto di un mandato anche scostandosi dalla volontà dell'autore. In tal modo, il mandato diventa uno strumento nelle mani della maggioranza dell'Assemblea e non si confina, come oggi è il caso per un gran numero di mozioni e postulati, nel ruolo di semplice mezzo di comunicazione scritta tra i singoli parlamentari e il Consiglio federale. La possibilità di modificare il progetto di mandato presuppone, in modo quasi vincolante, un esame preliminare in seno a una commissione.

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Necessari adeguamenti del regolamento del Consiglio degli Stati

L'introduzione dello strumento del «mandato» nella LRC necessita un certo numero di modifiche minori nell'ambito dei regolamenti dei Consigli. L'elencazione degli interventi nell'articolo 25 del regolamento del Consiglio degli Stati (RCS) deve essere completata tramite la menzione del mandato. Le modalità concernenti il deposito, la trattazione e lo stralcio degli interventi, regolate negli articoli 26-33 del RCS, possono essere applicate in gran misura anche ai mandati. Il mandato va dunque aggiunto nell'elencazione degli interventi figuranti negli articoli precitati.

Conviene ricordare che, ai sensi degli articoli 27 capoverso 2 e 29 capoverso 2, i parlamentari, le commissioni e il Consiglio federale possono inoltrare domande di modifica concernenti i progetti di mandato. Occorre poi provvedere affinchè il progetto di mandato venga trattato preliminarmente da parte di una commissione incaricata di fare rapporto in materia (art. 27 cpv. 2bis). L'esame preliminare in seno a una commissione va anche messo in relazione con la disposizione dell'articolo 44 capoverso 2 della LOCA, secondo la quale il Consiglio federale è tenuto a consultare le competenti commissioni parlamentari prima di emanare i mandati di prestazioni, in modo che la commissione incaricata sia in grado di prendere posizione in maniera fondata in merito ai progetti di mandato inoltrati dai singoli deputati. Il mandato può così diventare uno strumento della commissione medesima nel caso che, nell'ambito della procedura di consultazione, le considerazioni della stessa non vengano tenute in

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conto. Affinchè la commissione disponga del tempo necessario per l'esame preliminare, i progetti di mandato vanno trattati, contrariamente agli altri interventi, al più tardi nel corso della seconda sessione a partire dal giorno della loro presentazione (art. 27 cpv. 1), il che permetterebbe, se del caso, di integrare nelle decisioni della commissione anche il parere del Consiglio federale.

L'esame preliminare di un progetto di mandato da parte di una commissione ha anche conseguenze sul diritto di ritiro di cui gode l'autore di un'iniziativa (art. 26 cpv.

5). Il ritiro, possibile in qualsiasi momento per gli altri interventi, non verrà più autorizzato nel caso di un progetto di mandato, non appena quest'ultimo sarà stato approvato e fatto proprio dalla commissione. D'altra parte, qualora la commissione dovesse respingere il progetto di mandato, il ritiro dello stesso sarebbe, se del caso, auspicabile e deve dunque rimanere possibile. Le commissioni possono, dal canto loro, contrariamente ai parlamentari, ritirare in qualsiasi momento i progetti di mandato che esse medesime hanno presentato.

L'articolo 31 regola l'esecuzione, da parte del Consiglio federale, degli interventi trasmessi dalle Camere. Entro un anno, il Consiglio federale deve rendere conto dei mandati di prestazioni emanati come tali o modificati, il che di regola può avvenire nell'ambito della procedura di consultazione ai sensi dell'articolo 44 capoverso 2 della LOCA.

Visto che il mandato, a differenza degli altri interventi, deve essere concepito non tanto come uno strumento a disposizione del singolo deputato, quanto piuttosto quale strumento delle commissioni e delle maggioranze parlamentari, le disposizioni concernenti lo stralcio prima della trattazione in seno al Consiglio (art. 32 cpv. 1: stralcio nel caso che gli interventi non siano stati trattati entro un periodo di due anni; art.

32 cpv. 2: stralcio a causa dell'abbandono del Consiglio da parte dell'autore dell'intervento) non possono essere estese al mandato. Lo stralcio degli interventi le cui richieste sono state nel frattempo soddisfatte viene proposto oggi dal Consiglio federale e dall'Ufficio (art. 32 cpv. 3); questa competenza può essere inoltre delegata alle commissioni incaricate del preavviso non solo per quanto concerne i progetti di · mandato che nel frattempo sono stati adempiuti, ma anche, all'occasione, per mozioni e postulati le cui richieste siano state soddisfatte.

0081

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Regolamento del Consiglio degli Stati

Progetto

Modifica del

// Consiglio degli Stati, visti gli articoli 8bis e 22quater della legge sui rapporti fra i Consigli visto il rapporto della Commissione delle istituzioni politiche del 25 settembre 19972; visto il parere del Consiglio federale del 19 novembre 19973, decreta: I

II regolamento del Consiglio degli Stati del 24 settembre 19864 è modificato come segue: Art. 25 cpv. 1bis (nuovo) 1bis II mandato incarica il Consiglio federale di emanare o di modificare un mandato di prestazioni ai sensi dell'articolo 44 della legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione 5 . Il mandato vale come direttiva cui può essere derogato solo in casi giustificati.

Art. 26 cpv. 5 secondo periodo 5 ... Un progetto di mandato depositato da un deputato non può essere più ritirato dal medesimo allorché la commissione incaricata dell'esame preliminare lo ha approvato.

Art. 26a cpv. l primo periodo e 2 1 II testo delle mozioni, dei progetti di mandato, delle raccomandazioni, dei postulati e delle interpellanze noa deve comprendere alcuna motivazione....

2 Le mozioni, i progetti di mandato, le raccomandazioni, i postulati e le interpellanze possono essere motivati brevemente per iscritto.

Art. 27 cpv. 1 primo periodo, 2 ultimo periodo (nuovo), 2bis (nuovo), nonché cpv. 3 primo periodo 1 Le mozioni, le raccomandazioni i postulati e le interpellanze sono, di regola, trattati durante la successiva sessione e i progetti di mandato al più tardi durante la seconda sessione a partire dal giorno della loro presentazione....

1 2 3

4 5

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RS 171.11; RU 1997 2022 FF 1997 IV 1128 FF 1997 IV 1136 RS 171.14 RS 172.010; RU 1997 2022

Regolamento del Consiglio degli Stati

2

... le respinge. Il Consiglio federale può sottoporre proposte di modifica dei progetti di mandato.

2bis I progetti di mandato sono esaminati preliminarmente in seno a una commissione. Quest'ultima fa rapporto al Consiglio e formula una proposta.

3 Ogni deputato può esprimersi su una mozione, un progetto di mandato, una raccomandazione o un postulato....

Art. 29 cpv. 2 2

II tenore di una raccomandazione o di un progetto di mandato può essere modificato su proposta scritta.

Art. 30 cpv. 1 1

Le mozioni e i progetti di mandato accettati dal Consiglio sono trasmessi per trattazione al Consiglio nazionale.

Art. 31 cpv. lbis (nuovo) lbis

Entro un anno, il Consiglio federale fa rapporto sullo svolgimento del mandato.

Esso deve giustificare le deroghe a un mandato.

Art.32 cpv. 3 3

Su proposta del Consiglio federale, dell'Ufficio o di una commissione, le mozioni, 1 progetti di mandato e i postulati sono tolti di ruolo se nel frattempo sono stati adempiuti.

Art. 33 cpv. 2,3, e 4 2 In un capitolo speciale del rapporto di gestione, il Consiglio federale presenta proposte motivate per la cancellazione o il mantenimento di mozioni, mandati e postulati pendenti da più di quattro anni.

3 Le decisioni del Consiglio concernenti la cancellazione di mozioni e mandati hanno effetto ...

4 La Commissione della gestione vigila affinchè le mozioni, i mandati e i postulati pendenti da più di quattro anni siano eseguiti speditamente.

II L'Ufficio del Consiglio degli Stati decide la data dell'entrata in vigore.

0082

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

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1997

Année Anno Band

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Volume Volume Heft

48

Cahier Numero Geschäftsnummer

97.433

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

09.12.1997

Date Data Seite

1128-1135

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