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96.092

Messaggio per la continuazione dell'aiuto umanitario internazionale accordato dalla Confederazione

del 20 novembre 1996

Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di decreto federale concernente la continuazione dell'aiuto umanitario internazionale della Confederazione.

Vi chiediamo in pari tempo di togliere di ruolo i seguenti interventi parlamentari: 1994 P 94.3488 Aiuto alimentare e misure di politica agraria (S 12.12.94, Commissione delle finanze S 94.074) 1993 P 91.3272 Aiuto alimentare ai Paesi dell'Est (N 4.3.93, Mari) Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

20 novembre 1996

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Delamuraz II cancelliere della Confederazione, Couchepin

43 Foglio federale. 80° anno. Vol. l

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Compendio Conformemente all'articolo 9 della legge federale del 19 marzo 1976 su la cooperazione allo sviluppo e l'aiuto umanitario internazionali (RS 914.0), le Camere federali approvano lo stanziamento dei fondi necessari ai programmi di cooperazione allo sviluppo e di aiuto umanitario della Confederazione sotto forma di crediti quadro pluriennali. Il corrente credito di 1050 milioni di franchi concernente la continuazione dell'aiuto umanitario internazionale della Confederazione, accordato in virtù del messaggio del 3 giugno 1991 (FF 1991 /// 269), è stato approvato il 10 dicembre 1991 (FF 1992 / 22) per una durata minima di quattro anni. Esso è entrato in vigore il 1° marzo 1992 e sarà probabilmente esaurito verso la metà del 1997. Il presente messaggio propone l'attribuzione di un credito quadro per un ammontare di 1050 milioni di franchi e per una durata di almeno quattro anni.

Questo messaggio è il secondo dalla fine della Guerra fredda. All'epoca era stata riposta grande fiducia nelle capacità di negoziati internazionali o di potenze mondiali ancora più influenti di assicurare una pace universale e duratura e nel fatto che l'aiuto umanitario sarebbe servito unicamente in caso di catastrofi naturali...

Questa speranza si è purtroppo rivelata vana. Infatti non è ,,scoppiata" la pace. Anzi, si è piuttosto verificato il contrario: aumento del numero di conflitti armati e delle catastrofi causate dall'essere umano (catastrofi antropogene); crescita e diffusione della povertà e della miseria, nonostante alcune evoluzioni positive; contemporanea riduzione, nella maggior parte dei Paesi, dei mezzi finanziari atti a combattere il male alla radice.

Proprio in circostanze così difficili, l'aiuto umanitario internazionale deve svolgere un compito inestimabile: sempre più spesso è interpretato come un importante segno di solidarietà della comunità internazionale verso chi soffre di uno stato di estrema indigenza, intervenendo laddove gli strumenti dell'azione governativa, in particolare quelli politici ed economici, non sono più efficaci o non lo sono ancora.

Anche in una situazione radicalmente cambiata, il fondamento etico dell'aiuto umanitario della Confederazione rimane immutato. Alle soglie del prossimo millennio, 11 presente messaggio intende tenere in giusta considerazione questo obbligo morale. La prima parte del presente messaggio richiama la grave situazione su scala mondiale, che rende necessario l'aiuto umanitario. La seconda illustra i principi seguiti dalla Confederazione per portare tale aiuto. La terza mostra in breve come si svilupperà l'impegno umanitario nei prossimi quattro anni. L'allegato contiene la

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,,Strategia dell'aiuto umanitario della Confederazione per la seconda metà degli anni Novanta" (I); il rendiconto sull'impiego del credito quadro corrente (11) e alcune indicazioni statistiche (HI).

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Introduzione Fin dalla Seconda Guerra mondiale, la Confederazione ha continuamente fornito aiuto umanitario all'estero. Grazie al sostegno delle opere svizzere di soccorso, del CICR delle organizzazioni internazionali e del Corpo svizzero per l'aiuto in caso di catastrofe (ASC), istituito allo scopo nel 1973, essa ha protetto la vita di molti esseri umani, preservandone la salute e alleviandone le sofferenze in periodi di guerra e di agitazioni sociali, ma anche in tempo di pace, quando le catastrofi naturali sono causate dati 'uomo o dovute allo scatenarsi delle forze naturali.

Pilastro della politica estera della Svizzera1, espressione della sua solidarietà internazionale, l'aiuto umanitario è radicato nella nostra coscienza collettiva e gode di massima considerazione negli ambienti internazionali.

La necessità dell'aiuto umanitario e il tipo di prestazioni fornite sono determinati dalle catastrofi 2 e dai loro effetti, che nel corso degli anni sono cambiati di continuo. La Confederazione ha perciò adeguato costantemente le modalità del proprio aiuto umanitario.

L'aiuto umanitario resterà una necessità urgente anche negli anni a venire. Questo messaggio, il 18° indirizzato dal nostro Collegio al Parlamento dall'istituzione dell'aiuto umanitario della Confederazione3, pone le basi per la continuazione di tale aiuto.

Al fine di facilitarne la lettura, ogni capitolo del presente messaggio sarà preceduto da brevi riassunti.

1

La legge federale del 19 marzo 1976 su la cooperazione allo sviluppo e l'aiuto umanitario intemazionali ne descrive il mandato: ,,L'aiuto umanitario deve contribuire, mediante misure preventive e di soccorso, a preservare la vita umana in perìcolo e ad alleviare le sofferenze; esso è destinato in particolare alle popolazioni vittime d'una catastrofe naturale o di un conflitto armato."

Le catastrofi sono crisi la cui intensità e ampiezza superano la capacità dei gruppi di popolazioni e delle società colpiti di risolverle autonomamente; i conflitti armati sono messi sullo stesso piano delle catastrofi umanitarie. Le crisi nascono quando si rompe un equilibrio. L'aiuto umanitario della Confederazione pone in primo piano squilibri socio-politici, ecologici, tecnologici e alimentari; esso reagisce alle crisi, dovute a catastrofi o a conflitti armati, che minacciano la vita degli esseri umani e provocano miseria e sofferenza.

L'aiuto umanitario della Confederazione viene fornito con i fondi di questo credito quadro, di cui fanno parte anche i contributi al bilancio di sede del CICR, oggetto di un decreto federale separato (FF 1993 IV 547).

All'aiuto umanitario della Svizzera contribuiscono tutti gli organismi che forniscono, a partire dalla Svizzera, aiuto umanitario all'estero: l'aiuto umanitario della Confederazione, la Catena della Solidarietà, le opere svizzere di soccorso e altre istituzioni pubbliche e private.

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Messaggio I

Le sfide lanciate a livello internazionale all'aiuto umanitario

Giungendo alla fine del XX secolo, l'aiuto umanitario si trova confrontato a un insieme di problemi retaggio degli anni passati, costante di quelli presenti e prospettiva di quelli futuri. All'alba del nuovo millennio si intensificano e si accelerano i fenomeni sociali, politici, economici e religiosi. Per comprenderli e affrontarli i criteri tradizionali non bastano più.

L'aiuto umanitario ha dovuto far fronte a enormi mutamenti, alcuni legati alla Guerra fredda, altri alla fine della stessa. Gli ultimi cambiamenti sono la conseguenza dì una globalizzazione che va intesa come una miscela tra la tecnologia più avanzata e una più rudimentale tecnica, tra pensiero razionale e superstizione e tra buon senso e mancanza di ragionevolezza. Ricchezza e povertà convivono, pace e violenza si affiancano. Anche in futuro, quindi, la responsabilità etica in cui il nostro Paese si riconosce dovrà fungere da base per qualsiasi azione umanitaria. Ma quale azione umanitaria?

II

La realtà

Durante gli ultimi dieci anni, i cambiamenti politici conosciuti dal nostro pianeta sono stati numerosi e inaspettati, portando in molti settori a trasformazioni radicali. La caduta del muro di Berlino ha inaugurato una fase post-bipolare, che ha suscitato grandi speranze. Ben presto queste si sono però rivelate fallaci; sono emersi imperativi restrittivi. Come illustrato da un recente saggio del ,,Club of Rome" (Rapporto Laslo), siamo entrati nella fase dì sopravvivenza del nostro pianeta, la quinta fase del cambiamento in questo secolo, caratterizzata sempre più da sovrappopolazione, incremento della povertà, militarismo, peggioramento dell 'ambiente e mancanza di riserve energetiche e idriche.

L'inizio degli anni Novanta sembrava annunciare un avvenire radioso. Allora il mondo parlava di riconciliazione e l'Europa di ,,Casa comune". Entrambi credevano nei frutti che la pace avrebbe portato. La caduta del muro di Berlino, nell'autunno del 1989, lasciava presagire la fine della divisione in due blocchi, legati a ideologie opposte e inconciliabili.

Già nel 1990 la Charta di Parigi rafforzava i dieci principi fondatori della CSCE (divenuta OSCE nel 1995), che definivano il logico destino dell'Europa, quello del primato degli individui e dei popoli.

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Nel 1991 l'Assemblea generale delle Nazioni Unite, in nome del diritto di ogni vittima a ricevere aiuti umanitari, si pronunciava a favore del diritto d'ingerenza. E ancora nel 1992 il segretario generale dell'ONU pubblicava l'Agenda per la Pace, uno studio con raccomandazioni sulle misure da adottare per rafforzare le possibilità dell'ONU nei settori della diplomazia preventiva, del mantenimento e del ristabilimento della pace. Le illusioni che avevano caratterizzato questo breve periodo d'entusiasmo fra il 1989 e il 1992 si erano ben presto rivelate tali. Dietro le speranze iniziavano infatti a delinearsi le conseguenze della disgregazione dell'ex Unione Sovietica. Numerosi fattori fondamentali riaffermavano rapidamente la loro preminenza: - Primo: nonostante il mondo del post-bipolarismo sia dominato da una sola superpotenza, la guerra convenzionale è presente ancora su tutti i continenti e addirittura di nuovo in Europa, dopo che la dissuasione nucleare classica si è indebolita. Anche altre minacce sono nuovamente reali; la fine dell'era dei due blocchi ha esercitato un effetto destabilizzante sia sul piano interno, sia su quello estero.

opposizione

L'insieme di questi fattori fondamentali può essere riassunto in un'unica questione, alla quale fino a oggi non è stata trovata una risposta soddisfacente: come è possibile, in un quadro ben definito e con determinate risorse, garantire l'esistenza di persone e di convinzioni talvolta assolutamente divergenti, alle quali, senza eccezioni, andrebbero applicati sempre e ovunque gli stessi principi giuridici?

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Le grandi speranze nate con l'avvicinamento all'Europa dell'Est, la fine di un'ideologia, la creazione di spazi economici, per non parlare della Guerra del Golfo (con riferimento al capitolo VII della Charta dell'ONU), non hanno saputo dare una risposta convincente, così che all'inizio degli anni Novanta l'aiuto umanitario è stato ridotto al suo minimo comune denominatore, quello di pompiere di pronto intervento confrontato con incendi che però non è in grado di domare e di cui spesso non riesce a individuare i focolai.

Peggio ancora, anche in situazioni di caos estremo ha dovuto opporsi a incendi provocati, attizzati e mantenuti vivi dagli Stati stessi.

Dall'ultimo messaggio, l'aiuto umanitario della Confederazione ha continuamente dovuto far fronte a catastrofi naturali e tecnologiche, al degrado ambientale, alla miseria urbana e all'esodo rurale, talvolta addirittura al crollo di intere strutture statali e al ritorno di vecchie o all'aggiungersi di nuove epidemie, a cui si accompagnano nuovi flussi migratori oltre i confini nazionali.

L'aiuto umanitario della Confederazione ha anche tentato di alleviare le sofferenze provocate da oltre 50 conflitti armati - per lo più interni agli Stati - fra cui si possono annoverare la tragedia del Ruanda e la nuova apartheid nell'ex Jugoslavia, ma anche le guerre in Afganistan, nello Sri Lanka, in Somalia, in Cecenia e nella Sierra Leone.

Globalmente, dalla fine della Guerra fredda, sono aumentati il numero, la complessità e l'entità delle situazioni con cui ha dovuto confrontarsi l'aiuto umanitario della Confederazione. Inoltre si è potuto prevedere il ripetersi sempre più frequente di crisi e percepire una crescente disgregazione di strutture fino ad allora stabili.

Catastrofi naturali e catastrofi causate dall'essere umano (antropogene/,,man-madeu); evoluzione generale:

0

19701

721

741

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84 !

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96 i

da: Svizzera di Riassicurazioni, sigma n. 2/96, pagina 11

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Nel corso degli ultimi anni gli operatori umanitari sono stati confrontati soprattutto a catastrofi e situazioni conflittuali di nuove dimensioni. Innanzitutto l'aiuto umanitario è stato utilizzato sempre più spesso quale surrogato dell'azione politica, per nascondere la debolezza, l'irresolutezza o addirittura la complicità degli Stati, che in parte intervenivano sostenendolo, in parte affiancandolo, modificandone talvolta il carattere, per esempio militarizzandolo.

Su scala mondiale, l'aiuto umanitario è diventato in seguito mera fonte di reddito e in parte perfino unica giustificazione dell'esistenza di certe organizzazioni non governative, che in tal modo volevano attirare l'attenzione su di sé. Questa lotta allo share e alle donazioni connesse ha generato situazioni incontrollabili ed eccessi, spesso a scapito delle vittime.

Il crescente numero di operatori ha quindi creato difficoltà a livello di coordinamento non solo all'interno del sistema delle Nazioni Unite -, portando spesso a doppioni e facendo sì che le azioni umanitarie si svolgessero sempre più frequentemente nel disprezzo di principi d'intervento riconosciuti e di direttive accettate da tutti. Una simile situazione ha provocato una concorrenza malsana fra i vari operatori umanitari, di cui hanno talvolta approfittato governi privi di scrupoli.

In seguito, davanti al crescente numero di interventi e alla costante necessità di agire, l'azione umanitaria si è ritrovata schiacciata da un enorme peso, che le ha fatto perdere a volte qualità e competenza e, di conseguenza, parte della propria credibilità.

Per concludere, molte persone si sono chiaramente rese conto che le azioni umanitarie saranno sempre insufficienti se non verranno inserite in un contesto più ampio che contempli misure preventive e interventi post-bellici.

Tutte le lacune appena elencate non significano però che sia necessario abbandonare l'aiuto umanitario così com'è strutturato oggi, utilizzando eventualmente in futuro altri strumenti d'intervento. Occorre anzi segnalare alcune situazioni conflittuali in cui negli ultimi anni l'intervento umanitario ha facilitato la ricerca di soluzioni. Fra questi successi si possono enumerare l'Eritrea, la Namibia, il Mozambico, il Sudafrica, la Cambogia, il Salvador e il Vicino Oriente. Le difficoltà summenzionate significano piuttosto che gli ostacoli, per quanto ardui, vanno superati non certo con l'amarezza, bensì con coraggio e fiducia.

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12

Le tendenze

Da sempre, i popoli si combattono per imporre le loro mire espansionistiche o per contrastare le ambizioni di predominio straniere. Sia che si trattasse di prevaricare una popolazione, di accedere a materie prime, di controllare gli sbocchi al mare o di appropriarsi di fonti di energia o territori, la lotta si è svolta utilizzando strumenti bellici. Il ricorso alla violenza è tuttora attuale e addirittura facilitato dal vasto commercio di armi, talune con potenziale distruttivo totale.

Anche le catastrofi naturali non rappresentano certo un fenomeno recente.

Tuttavia, data la crescente fragilità della natura, sono più frequenti e i loro effetti devastanti. Anche il futuro ci riserva conflitti e catastrofi. Ma gli Stati dovranno affrontare altre sfide: la complessità, le dimensioni e la molteplicità della civiltà moderna. Mediante misure di prevenzione, essi dovranno quindi impedire catastrofi di entità imprevedibile.

Alle speranze della fine degli anni Ottanta è succeduto un mondo completamente diverso, i cui nuovi tratti sono compresi soltanto parzialmente. Vengono fissate altre priorità, poggiami su neorealismo politico e valori tradizionali. Negli organismi internazionali gli Stati insistono nuovamente su una interpretazione in senso stretto della loro sovranità. Pubblicata nel 1995, la seconda edizione dell'Agenda per la Pace interpreta i principi fondamentali in maniera più restrittiva rispetto al 1992. L'accento è posto su quanto è possibile fare e non tanto su quello che si pensa di poter fare; come illustrato molto bene dall'Agenda per lo Sviluppo pubblicata nel 1994 dalle Nazioni Unite, si sottolineano gli aspetti strutturali e non più quelli congiunturali.

Questa realtà, nella quale dovrà muoversi nei prossimi quattro anni l'aiuto umanitario della Confederazione, è definita dalle quattro variabili seguenti: - L'aumento e il ripetersi di catastrofi di ogni tipo - naturali o di civiltà - provocate da conflitti armati o da crisi strutturali, accompagnate da crescenti problemi ambientali, da movimenti migratori e da povertà. Di fronte a sfide sempre più importanti, l'aiuto umanitario della Confederazione dovrà mirare a mantenere intatta la propria capacità d'intervento e anzi ad aumentarla, impiegando i mezzi a sua disposizione con la massima flessibilità. Dovrà poi prendere in considerazione altre forme e misure d'intervento, in modo da coprire fabbisogni nuovi e differenti. Una parte sostanziale degli sforzi si concentrerà sulle misure preventive e occorrerà quindi curare piuttosto le cause che non i sintomi.

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Tutti questi aspetti porteranno l'aiuto umanitario della Confederazione a riflettere sui propri interventi e a riorientare i propri sforzi. Occorrerà valutare ogni situazione di crisi nel suo contesto globale, tenendo conto di tutte le varie fasi, da quella precedente a quella successiva al conflitto. In base alle necessità bisognerà identificare i mezzi d'intervento e in tal senso la prevenzione assumerà maggiore importanza, per cui andranno rafforzati i mezzi a sua disposizione, a cominciare dall'allarme tempestivo. La riorganizzazione del Dipartimento federale degli affari esteri, portata a termine di recente, permetterà di armonizzare ancora meglio i vari strumenti della politica estera del nostro Paese.

Anche gli Stati membri richiederanno con sempre maggiore insistenza alle organizzazioni internazionali di limitare il loro impegno al mandato assegnato, così da sfruttare meglio i loro vantaggi comparativi.

Questo secolo che sta volgendo al termine, seppur contrassegnato da rivolgimenti sociali, sfacelo economico, crollo dei valori morali e miseria dell'essere umano, nasconde in sé anche speranza ed enormi opportunità. L'aiuto umanitario della Confederazione non fornirà una risposta a tutte le catastrofi, a ogni errore umano e a qualunque fallimento della civiltà - e non è comunque compito suo farlo. Ma in caso di catastrofe o di conflitto, presterà assistenza e sostegno, nel nome della solidarietà e della non indifferenza nei confronti del prossimo che soffre e contribuirà inoltre a rinsaldare le istituzioni civiche. D'altronde, anche la ricostruzione dell'Europa, devastata dal Secondo

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conflitto mondiale, era stata portata avanti seguendo gli stessi principi: la priorità non era data solo alla creazione di posti di lavoro per tutti, ma anche e in particolare alla riabilitazione delle istituzioni che dovevano garantire la libertà individuale di ogni cittadino. Oggi, parte dell'Asia e dell'America latina hanno intrapreso questo cammino, a dimostrazione del fatto che persone di diversa provenienza e cultura sono in grado, in situazioni differenti, di forgiare il proprio destino e quello del loro prossimo. L'aiuto umanitario della Confederazione s'inserisce nella responsabilità collettiva che intende condurre una lotta comune contro le nuove forme di discriminazione. // suo messaggio è quello della speranza.

Com'era il caso ieri e come avviene oggi, anche in futuro sarà difficile stabilire se gli sforzi sono adeguati alle esigenze. Un cambiamento però c'è stato: la portata globale e le conseguenze delle situazioni di crisi. Questo processo di globalizzazione impone a ognuno di noi di vivere responsabilmente nei confronti del nostro prossimo. In questo principio si celano quindi grandi opportunità, di cui tenta in parte di occuparsi il presente messaggio.

2

L'aiuto umanitario della Confederazione

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I suoi compiti

L'aiuto umanitario è l'espressione più antica e più nota della solidarietà internazionale della Confederazione. Il suo mandato è descritto nella legge federale del 19 marzo 1976 su la cooperazione allo sviluppo e l'aiuto umanitario internazionali (RS 974.0). Formulato in modo volutamente ampio, esso ha garantito negli anni passati all'aiuto umanitario la flessibilità necessaria a prestare efficacemente soccorso, permettendo inoltre di adeguarsi con facilità alle nuove e complesse sfide.

L'aiuto umanitario viene fornito ,,in particolare alle popolazioni vittime d'una catastrofe naturale o di un conflitto armato" (art. 7 della legge) e, più in generale, nel caso di crisi la cui ampiezza e intensità superano le capacità della regione o del paese colpito di farvi fronte con le proprie forze. Il primo obiettivo dell'aiuto umanitario sta dunque nel salvare vite umane e neu'alleviare le sofferenze della popolazione qualora una crisi abbia effetti devastanti, dando comunque la precedenza agli strati più deboli della popolazione, come i vecchi e i malati, le donne e i bambini, i profughi e gli sfollati, Il secondo obiettivo dell'aiuto umanitario è ristabilire la situazione precedente, il ritorno alla normalità. Il terzo obiettivo, infine, consiste nel rafforzare, con il concorso della popolazione colpita, i meccanismi locali di difesa in previsione di futuri sinistri. Benché

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spesso sia impossibile risolvere i problemi posti da una crisi, l'aiuto umanitario è comunque necessario in situazioni di crisi ,,croniche".

Gli avvenimenti succedutisi negli ultimi anni hanno allargato i confini dell'aiuto umanitario: dal 1992, all'aiuto umanitario della Confederazione è affidata anche l'esecuzione della Convenzione del 26 settembre 1986 relativa all'assistenza in caso di incidente nucleare o di situazione di emergenza radiologica (RS J72.0J0.15). D riquadro sottostante mostra l'ampiezza del mandato attuale: CATASTROFI

1

(cfr definizione pagina 3, nota )

Cause naturali

Cause antropogene

improvvise

lente

ambientali

-

i

N

Cambiamenti climatic Desertificazione Siccità Ondate dì freddo

T

E

R

A

conflittuali

tecnologiche

Z

I

O

N

/

L'aiuto umanitario della Confederazione è uno strumento di politica estera della Svizzera. Come tale, concorre al raggiungimento dei cinque obiettivi di politica estera illustrati nel Rapporto sulla politica estera della Svizzera negli anni Novanta (FF 1994 1 130) e nelle Linee direttrici Nord-Sud (FF 1994II 1099): - il mantenimento e il promovimento della sicurezza e della pace; - l'impegno in favore dei diritti dell'uomo, della democrazia e dei principi dello Stato di diritto; - l'accrescimento della prosperità comune; - l'eliminazione delle ingiustizie sociali; - la tutela delle basi vitali naturali.

L'aiuto umanitario non è quindi una prestazione statale isolata, ma si iscrive in un impegno globale del nostro Paese volto a impedire le crisi - ossia le catastrofi e i conflitti -, a limitarne le conseguenze e a realizzare le condizioni necessarie per un futuro pacifico e promettente.

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Questo impegno implica una stretta collaborazione fra gli operatori interessati. L'aiuto umanitario della Confederazione agisce quindi in accordo con gli altri settori della politica estera della Svizzera, in particolare con quelli che si occupano dello sviluppo, dei rifugiati, dei diritti dell'uomo, della pace e della sicurezza. Due aspetti sono importanti in tal senso. Innanzitutto l'aiuto umanitario non va impiegato per sopperire alla mancanza di altri strumenti, ma dev'essere fornito solamente quando non è possibile ottenere risultati durevoli con altre misure e solo fintanto che permane questa situazione.

Le cause vere e proprie delle crisi, soprattutto dei conflitti armati, non vanno perciò affrontate con l'aiuto umanitario, bensì con altri strumenti di politica estera.

In secondo luogo, a differenza di quanto succede in altri settori, l'aiuto umanitario deve salvare le vite e alleviare le sofferenze coerentemente, senza compromessi e in modo imparziale. Inoltre è orientato esclusivamente verso i bisogni della popolazione colpita. In caso d'emergenza, l'aiuto umanitario va accordato anche alla popolazione di uno Stato con il quale la Confederazione non intende intrattenere relazioni; e perfino se lo stato di necessità che richiede l'aiuto umanitario è causato da sanzioni economiche a cui la Svizzera ha aderito.

Responsabili dell'apporto di aiuti umanitari sono le autorità civili anche quando, per garantire la sicurezza della zona d'intervento, si fa ricorso a risorse militari. Adottare una regolamentazione diversa potrebbe inficiare l'imparzialità e la neutralità dell'aiuto, mettendo altresì a rischio la sicurezza del personale delle organizzazioni umanitarie.

La ,,Strategia dell'aiuto umanitario della Confederazione per la seconda metà degli anni Novanta" ha formulato questi principi in linee direttive per l'applicazione pratica dell'aiuto umanitario (cfr. il testo della Strategia nell'allegato II). Cinque di esse sono particolarmente importanti: - orientare i propri sforzi verso la qualità dell 'aiuto, efficace per le persone colpite e prestato al momento giusto; - concentrare l'aiuto su settori prioritari e regioni geogrfißche, così da tenere conto delle necessità vitali dei gruppi di popolazione più deboli in Paesi a forte rischio di crisi; - fornire un aiuto che risponda ai bisogni delle vittime, che coinvolga queste ultime e le autorità locali e metta le persone colpite in condizione di aiutarsi da sole; questa forma d'aiuto rispetta le esigenze specifiche di uomini e donne, così come risultano dalla situazione preesistente; in particolare, tiene conto del loro diverso modo di reagire a uno stesso tipo d'intervento;

1193

integrare l'aiuto umanitario nell'insieme dell'impegno di politica estera della Confederazione e fornire un aiuto atto a completare, ma non a sostituire, gli strumenti preventivi a lungo termine, soprattutto della politica di pace e di cooperazione allo sviluppo; fare confluire questi principi negli aiuti umanitari forniti da altri operatori e contribuire, sul piano svizzero e su quello internazionale, a un aiuto coerente, parsimonioso e senza doppioni.

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Lo strumento dell'aiuto umanitario della Confederazione

La Confederazione fornisce aiuto umanitario intervenendo direttamente o sostenendo le organizzazioni partner, svizzere e internazionali. Gli interventi diretti e il sostegno possono essere combinati. L 'aiuto ha luogo a livello di personale, di contributi in denaro, nonché di forniture di derrate alimentari e di materiale nelle quattro fasi d 'intervento: prevenzione, salvataggio, sopravvivenza e ricostruzione. L 'aiuto è offerto spontaneamente, oppure in seguito a richiesta delle autorità del Paese interessato o delle organizzazioni svizzere e internazionali.

Lo strumento

Aiuto Umanitario della Confederazione

1 ,,

1 Interventi diretti

Le forme

Assistenza alle organizzazioni umanitarie

|

I mezzi

I settori

1194

1

1 Pe rsonale (ASC)

\ Aiuti finanziari

1

1

i Prev unzione

1 Prodotti alimentari

1

1

i Salvataggio

1 Materiale

| 4

Sopravvivenza

Ricostruzione

Le azioni dirette, ovvero una delle due forme d'intervento possibili, sono svolte dai membri del Corpo svizzero per l'aiuto in caso di catastrofe (ASC), istituito nel 1973.

Oggi questo corpo di milizia conta circa 1800 persone, 500 delle quali effettuano un servizio attivo, mentre le altre fanno parte della riserva. È ammesso al Corpo ogni cittadino di nazionalità svizzera. Gli interventi dei membri del Corpo vanno da qualche giorno fino, al massimo, alla durata del progetto, ossia due o tre anni. In questo periodo, essi sono retribuiti e beneficiano dell'assicurazione militare.

Il Corpo deve mantenere il suo carattere di milizia, ormai collaudato. In base alla propria formazione, alla propria esperienza professionale o alle proprie conoscenze tecniche, ogni membro è assegnato a uno dei nove gruppi specializzati in cui è suddiviso l'ASC e che attualmente sono i seguenti.

I nove gruppi specializzati dell'ASC -

Costruzione (p. es. architetto, ingegnere) Informazione e documentazione (giornalista, fotografo) Logistica (gerente, amministratore) Medicina (medico, infermiere) Prevenzione (geologo, vulcanologo) Salvataggio (membri delle truppe di salvataggio) Acqua potabile (chimico, idrogeologo) Trasmissione (radioamatore, operatore radio) Ambiente / ABC (biologo, fisico)

Per effettuare gli interventi ed equipaggiare i membri del Corpo, l'aiuto umanitario della Confederazione dispone di materiale proprio, della logistica e dell'infrastnittura necessarie.

Per questi interventi diretti, ogni anno è stato impiegato, durante il periodo di validità del precedente credito quadro, circa il 15 per cento del credito di pagamento attribuito all'aiuto umanitario.

La seconda forma d'intervento consiste nel sostegno portato a organizzazioni umanitarie partner svizzere e internazionali. Ha luogo sotto forma di contributi finanziari e di generi alimentari. Interventi di personale con membri dell'ASC in favore di queste organizzazioni partner, nonché forniture di materiale accompagnate da membri del Corpo hanno assunto grande importanza. A questi due tipi d'operazione sono applicati i principi degli interventi diretti. Organizzazioni partner sono le opere svizzere di soccorso, il CICR, le grandi organizzazioni umanitarie dell'ONU e altre

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organizzazioni internazionali la cui sfera d'attività si estende ai vari settori dell'aiuto umanitario (cfr. cap, 235 e 236). In passato, l'85 per cento circa del credito di pagamento era destinato ogni anno al sostegno delle organizzazioni partner.

A livello internazionale, si attribuisce un'importanza sempre maggiore alla prevenzione di conflitti armati. Tuttavia, la responsabilità principale dell'adempimento di tale compito non compete all'aiuto umanitario della Confederazione, bensì ad altri strumenti di politica estera, come la diplomazia preventiva, le misure atte a promuovere la pace, l'attività commerciale ed economica o la cooperazione allo sviluppo. Tali strumenti devono servire in primo luogo a prevenire i conflitti, ad attenuarne gli effetti e quindi a limitare la necessità del ricorso all'aiuto umanitario; - nella seconda fase, il salvataggio, si tratta tradizionalmente di intervenire in seguito a catastrofi naturali (sismi, eruzioni vulcaniche, inondazioni, siccità, ondate di freddo ecc.). Gli interventi successivi a catastrofi di civiltà sono sottoposti a un'attenta verifica. Ai lavori di salvataggio e di ricupero, nonché ai primi soccorsi da prestare ai feriti viene data la massima priorità; occorre inoltre riparare rapidamente i danni e adottare ulteriori misure urgenti di sopravvivenza. Nel fornire questi soccorsi, l'aiuto umanitario della Confederazione ha l'opportunità di ricorrere, quale particolare strumento di aiuto immediato, alla Catena svìzzera di salvataggio, la cui squadra è specializzata nel liberare le persone sepolte sotto le macerie. L'effettivo al completo della Catena comprende 100 persone, 18 cani da catastrofe e 16 tonnellate di materiale, è in grado di decollare da Zurigo-Kloten nelle dieci - dodici ore susseguenti la decisione d'intervento e dispone di un'autonomia operativa fino a sette giorni. Vi collaborano otto organizzazioni partner.

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Per gli aiuti urgenti, indispensabili in caso d'afflusso massiccio di profughi, viene messa a disposizione una ,, Task Force Profughi ", che interviene in blocco, oppure mediante i suoi singoli moduli (organizzazione dei campi, acqua/servizi sanitari, cure mediche, ecologia, telecomunicazioni e ,,Task Force Colera"), in stretta collaborazione con organizzazioni internazionali. Nel pianificare e attuare le relative misure, si tengono particolarmente in considerazione le necessità delle donne e dei bambini colpiti dalla catastrofe, poiché formano la maggioranza dei profughi (nel 1991, secondo le indicazioni dell'UNHCR, rappresentavano l'85 per cento dei 20 milioni di profughi registrati); la sopravvivenza, la terza fase, da appunto la precedenza a quanto necessario per salvare vite umane. Si tratta in particolare di approvvigionare in acqua potabile, di fornire e distribuire derrate alimentari, di fornire e montare alloggi (tende, abitazioni di fortuna), nonché di inviare squadre che si impegnino nell'assistenza medica alle popolazioni colpite. Le misure adottate hanno inoltre per obiettivo di dedicarsi in loco ai profughi e agli sfollati, così da incoraggiarne la permanenza in patria o nella regione d'origine; infine la quarta fase, la ricostruzione, consiste in un intervento limitato nel tempo allo scopo di ripristinare le infrastnitture (ponti, strade, ospedali, scuole ecc.). Con misure di ricostruzione limitate ma innovative (ad es. di villaggi distrutti o per la

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reintegrazione degli sfollati nell'ex Jugoslavia) si vogliono creare le condizioni atte a facilitare la riedificazione a più lungo termine, che compete alla coopcrazione allo sviluppo multilaterale e bilaterale.

La successione di queste fasi d'intervento - dal salvataggio alla sopravvivenza, dalla ricostruzione a una nuova fase di prevenzione - è spesso irta di ostacoli.

Accade infatti che soprattutto situazioni di emergenza croniche rendono difficile, se non addirittura impossibile, un miglioramento costante delle condizioni di vita per intere parti di una popolazione, quali profughi e sfollati, o per gruppi particolarmente sfavoriti, come bambini, minoranze etniche, altri emarginati sociali.

In simili circostanze è sovente indispensabile ricorrere ad azioni umanitarie a più lungo termine (aiuto sociale e aiuto ai profughi), dove l'impegno non necessita di un riorientamento generale a livello organizzativo; gli interventi vanno tuttavia programmati per ogni singolo caso.

Nelle fasi della garanzia della sopravvivenza e della ricostruzione, e nelle prestazioni a più lungo termine, quali aiuto sociale e soccorso ai profughi, troviamo due punti in comune: da un lato, analisi che si basano sulla correlazione fra genere e comportamento per rispettare le differenti esigenze di uomini e donne; dall'altro, la considerazione per l'impatto che le situazioni d'emergenza esercitano sulla ripartizione dei ruoli, che spesso mutano nelle situazioni d'emergenza (con il concetto di ,,gender balanced development" s'intende il diritto all'uguaglianza dello sviluppo per uomini e donne).

A livello organizzativo l'aiuto umanitario della Confederazione è riunito nella Divisione Aiuto umanitario e Corpo svizzero di aiuto in caso di catastrofe (ASC).

Insieme alla Cooperazione allo sviluppo e alla cooperazione tecnica con l'Europa dell'Est, essa è parte della Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC). D 31 dicembre 1995 le erano attribuite 41,7 unità. Diretta dal delegato per l'aiuto umanitario e capo dell'ASC, dal 1° gennaio 1995 la Direzione è strutturata in uno stato maggiore e quattro sezioni, due delle quali sono suddivise geograficamente mentre le altre due formano i ,,Servizi centrali". In seguito a cambiamenti radicali della situazione umanitaria, possono risultare necessari ulteriori adeguamenti organizzativi, realizzabili rapidamente e senza problemi grazie all'attuale tipo di struttura.

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Dipartimento

1

DFAE

1

Direzione

1

^SC

|

Delegato all'aiuto umanitario e capo dell'ASC

Divisione

^Stato maggiore l Sezione Europa, Asia, America

ASC

i Sezione Africa

l Sezione Personale, formazione e amministrazione 1 [ 1800 membri del Corpo

i Sezione Materiale, tecnica d'intervento e trasporti

II lavoro operativo eseguito nelle sezioni ,,geografiche" obbedisce ai principi che permettono di garantire la qualità e comprende la pianificazione, la realizzazione, la sorveglianza e la valutazione dei lavori. La direzione della Divisione si concentra sull'orientamento strategico e sul coordinamento dell'aiuto umanitario: fissa il quadro concettuale e gli obiettivi dei progetti, verifica e indirizza gli strumenti adeguati al loro raggiungimento e si assicura dell'idoneità delle persone che partecipano al processo operativo, fornendo una formazione e un perfezionamento che permettano loro di condurre il progetto e di sorvegliare e dirigere i processi a esso connessi. Anche i membri del Corpo seguono corsi di perfezionamento.

Molto spesso l'efficacia dell'aiuto umanitario dipende dalla rapidità con cui questo giunge alle vittime di una situazione d'emergenza. L'aiuto umanitario della Confederazione tiene quindi conto del fattore tempo, impiegando i propri mezzi in maniera flessibile secondo le esigenze. I centri decisionali sono dotati delle competenze necessarie che, nei casi d'emergenza, consentono con rapidità ed

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efficacia di salvare vite e alleviare le sofferenze. Questa flessibilità è garantita esplicitamente per gli interventi diretti nell'ordinanza federale dell'11 maggio 1988 concernente il Corpo svizzero per l'aiuto in caso di catastrofe (RS 172.211.31). Molto considerata negli ambienti internazionali, essa fa dell'aiuto umanitario della Confederazione un operatore e un partner stimato dell'aiuto umanitario nella sua accezione più vasta.

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L'aiuto umanitario della Confederazione in relazione con altre sfere di competenze e altri operatori...

La complessità e l'ampiezza delle sfide lanciate su scala mondiale esigono che l'aiuto umanitario della Confederazione e gli altri strumenti di politica estera della Svizzera siano strettamente connessi. Esse richiedono anche un accordo più esteso fra l'Aiuto e le organizzazioni partner svizzere e internazionali. Le connessioni e gli accordi definiscono i compiti di chi agisce nella rete di soccorsi, determinando inoltre l'impegno dell'aiuto umanitario della Confederazione.

A livello operativo, l'aiuto umanitario della Confederazione espleta il proprio lavoro in accordo con unità organizzative facenti capo ai sette Dipartimenti, i cui rappresentanti, riunendosi nel Comitato consultivo per l'aiuto in caso di catastrofe, (art. 26 dell'ordinanza su la cooperazione allo sviluppo e l'aiuto umanitario internazionali, RS 974.01), assecondano l'Aiuto nel suo lavoro. Da parte sua, la Divisione Aiuto umanitario e ASC collabora con i Comitati interdipartimentali incaricati degli aiuti in caso di catastrofe: per esempio, con il Comitato dello stato maggiore per la difesa generale, al fine di coordinare i preparativi dell'aiuto in caso di catastrofe in Svizzera e nei Paesi limitrofi (COMCAT); o con il Comitato nazionale svizzero per il decennio dell'ONU sulla prevenzione delle catastrofi naturali, sotto la presidenza del Dipartimento federale dell'interno', oppure, ancora, con il Dipartimento militare federale negli ambiti d'attività salvataggio (la Divisione Aiuto umanitario e ASC è affiliata alla Catena svizzera di salvataggio), materiale, apparecchiature e mezzi di trasporto (terrestri e aerei).

Conformemente all'articolo 14 dell'ordinanza su la cooperazione allo sviluppo e l'aiuto umanitario intemazionali, esiste inoltre un rapporto di collaborazione particolare con l'Ufficio federale dell'agricoltura, che effettua gli acquisti di cereali e le consegne di latte in polvere su ordine dell'aiuto umanitario della Confederazione; in particolare dallo scoppio della guerra nell'ex Jugoslavia vi è uno stretto rapporto di collaborazione con l'Ufficio federale dei rifugiati, che contempla accordi di principio e azioni comuni a favore dei rifugiati e di coloro che rimpatriano volontariamente; si auspica infine una maggiore collaborazione con l'Ufficio della protezione civile, in particolare nell'ambito della formazione e dello scambio di esperienze fatte durante gli interventi.

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L'aiuto umanitario della Confederazione svolge il proprio compito a stretto contatto con le Missioni permanenti della Svizzera presso le organizzazioni internazionali a Ginevra, New York, Roma e Vienna e con la Missione svizzera presso l'Unione europea a Bruxelles; si consulta regolarmente con la Direzione politica; importanti relazioni di lavoro lo legano a istituzioni pubbliche e private, in Svizzera e ali 'estero, innanzitutto alle organizzazioni umanitarie internazionali e alle opere svizzere di soccorso attive in ambito umanitario; soprattutto per acquisti di materiale e per l'intervento dei membri del Corpo, esso si rivolge anche ad aziende dell'economia privata svizzera; infine, ha stretti rapporti con la Cooperazione allo sviluppo.

Di seguito illustriamo le importanti reti di soccorso e il contributo che l'aiuto umanitario della Confederazione offre per il loro funzionamento.

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...la politica estera della Svizzera

L'aiuto umanitario è strettamente legato all'affermazione e all'attuazione dei principi di giustizia e dignità umana come pure a un 'attività responsabile sia a livello economico che politico. Con alle spalle un passato dedicato alla protezione dell'umanità, la Svizzera, stato depositario delle Convenzioni di Ginevra della Croce Rossa e sede di organizzazioni umanitarie importanti, ha una responsabilità particolare nel richiamare sempre tale missione.

Il Rapporto sulla politica estera della Svizzera negli anni Novanta definisce i cinque obiettivi della politica estera e descrive gli strumenti atti a raggiungerli. Questi ultimi comprendono pure gli strumenti di cui la Svizzera si avvale in ambito umanitario e che utilizza per raggiungere gli scopi della politica estera. La totalità di detti strumenti e il loro impiego testimoniano dell'operato della Svizzera nell'ambito dell'aiuto umanitario.

Molte attività di politica estera della Svizzera hanno una dimensione umanitaria, nella misura in cui contribuiscono preventivamente ad attenuare e/o evitare la sofferenza. Ne fanno parte: - il contributo della Svizzera nell'ambito della promozione della pace, in particolare nel settore della diplomazia preventiva e dei buoni uffici. Nel quadro dell'OSCE e dell'ONU o in ambito bilaterale, tale impegno è determinante per preservare e promuovere la sicurezza e la pace e per evitare conflitti e, infine, situazioni umanitarie di emergenza. Il mandato di presidenza dell'OSCE assunto nel 1996 si accompagna per la Svizzera a una responsabilità supplementare in occasione di missioni di diplomazia preventiva;

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In questo contesto s'inserisce l'impegno della Svizzera al servizio del diritto internazionale umanitario. Il nostro Paese riveste un ruolo importante nell'evoluzione di tale diritto. Quale stato depositario delle Convenzioni di Ginevra e dei relativi protocolli aggiuntivi, la Svizzera ha una responsabilità particolare; quest'impegno comporta misure diplomatiche atte a favorire il carattere universale di tali strumenti, come pure sforzi per sostenere la diffusione dei principi di diritto umanitari e per aumentarne il rispetto.

Le azioni intraprese dalla Svizzera su scala mondiale a sostegno dei diritti dell 'uomo, della democrazia e dello Stato di diritto contribuiscono alla politica estera in campo umanitario. Servono inoltre a creare le condizioni indispensabili per evitare i conflitti e per prevenire la sofferenza umana.

L'aiuto umanitario- della Confederazione, uno dei pilastri centrali della politica estera svizzera, entra in scena nel momento in cui altri strumenti non sono riusciti a impedire il conflitto o la catastrofe. Esso è una prova di umanità e deve pertanto essere prestato in modo imparziale.

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Negli anni a venire sarà importante proseguire gli sforzi intrapresi e coordinare ancora più coerentemente i diversi strumenti.

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... la politica di sicurezza

Recentemente, un politologo americano ha asserito che la causa fondamentale di futuri conflitti sarà di natura culturale, che le linee di separazione tra le civiltà costituiranno i fronti di battaglia del futuro. Si può condividere o meno tale tesi volta a spiegare una nuova realtà. In ogni caso, il politologo in questione sottolinea il fatto che attualmente la sicurezza non dipende più esclusivamente dall'economia, dall'armamento, dagli accordi internazionali o dalla geopolitica.

La promozione e il mantenimento della sicurezza, in senso lato, inglobano sempre anche altre forme di minacce. La promozione e il mantenimento della sicurezza devono dunque occuparsi anche di cause strutturali di catastrofi e conflitti. E vero che, secondo il suo mandato, l'aiuto umanitario deve contribuire, per mezzo di misure di soccorso, a salvaguardare la vita e a lenire le sofferenze causate da catastrofi e da situazioni di conflitto. Preoccupandosi di prevenire catastrofi e conflitti e di contribuire alla loro soluzione, l'aiuto umanitario della Confederazione concorre però anche ad accrescere la sicurezza nei Paesi in questione.

Tali misure, prese nel quadro dell'aiuto umanitario, sono di carattere civile, dato che non intendono imporre la pace o la partecipazione a sanzioni economiche. Intervengono parallelamente agli sforzi politici volti a promuovere e mantenere la pace. Le azioni umanitarie sono apolitiche e mirano in primo luogo a fornire assistenza alle vittime prima, durante e dopo i conflitti armati.

Talvolta l'aiuto umanitario interviene durante la fase di allarme precoce che serve a riconoscere il più presto possibile i segni premonitori di un conflitto o di una catastrofe.

L'allarme precoce permette l'impiego di misure preventive allo scopo di limitare gli effetti di catastrofi, di aiutare la popolazione civile, di promuovere la fiducia reciproca tra le parti in conflitto e di evitare un intensificarsi delle tensioni nascenti.

L'allarme precoce permette allo stesso tempo di analizzare le cause di catastrofi e conflitti e di prendere misure atte a prevenire il ripetersi di tali catastrofi, a promuovere uno sviluppo sostenibile e a favorire il rafforzamento, la ricostruzione o addirittura l'istituzione di una società civile democratica.

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Tali misure di aiuto umanitario non sono, per una logica funzionale propria, di natura militare. Esse completano piuttosto misure classiche di mantenimento della pace da parte dell'ONU o dell'OSCE, come ad esempio lo stanziamento di unità militari, l'impiego di esperti civili o di interi contingenti di osservatori elettorali, militari o di polizia. Questi contributi al mantenimento della pace non rientrano, dal canto loro, nell'ambito dell'aiuto umanitario. Benché siano spesso accompagnati da prestazioni di aiuto umanitario seguono un'altra logica. Avvenimenti di attualità hanno però dimostrato che in occasione di azioni umanitarie speciali si rende necessario, ed è anche apprezzato, un sostegno logistico da parte delle truppe militari. Gli sforzi attuali profusi per integrare i mezzi d'intervento civili e militari (,,military and civil défense assets"= MCDA) in operazioni combinate e congiunte vanno in questa direzione. È necessario che, in questo genere di operazioni combinate e coordinate, le varie competenze rimangano chiaramente delimitate.

Ricordiamo infine che l'aiuto umanitario deve iscriversi nel contesto di azioni politiche, visto che solo queste ultime garantiscono la sicurezza perseguita.

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... la politica di sviluppo

Di regola l'aiuto umanitario agisce a breve termine, mentre i programmi di sviluppo sono realizzati a lungo termine. Ambedue sono espressioni di solidarietà e mirano allo stesso obiettivo: portare aiuto e prevenire eventuali nuove crisi. Il tutto richiede una stretta collaborazione.

Le crisi di natura umanitaria sono espressione di problemi profondi all'interno della società. Esse sono radicate nella povertà, nelle lotte per il potere, nei conflitti armati, nella distruzione dell'ambiente e nell'ignoranza. Le crisi evidenziano le forti sollecitazioni cui sono sottoposte le società colpite. Queste ultime non sono in grado di regolare il loro potenziale di conflitto crescente tramite istituzioni rappresentative e stabili.

La preoccupazione centrale della politica di sviluppo è di incoraggiare le risorse locali a risolvere i problemi. Tale programma implica processi di trasformazione sociale a lungo termine, i quali richiedono partecipazioni critiche, negoziazioni continue riguardo agli obiettivi e alle norme comuni, come pure al rispetto delle condizioni contrattuali.

Tutti gli operatori della politica di sviluppo partecipano a questo processo di trasformazione: la cooperazione e l'aiuto finanziario tradizionali nei confronti dei Paesi del Sud e dell'Est, ma anche l'aiuto umanitario. Tutti promuovono l'aiuto al!'autoaiuto come pure la costituzione e il sostegno delle strutture locali; tutti evitano di

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consolidare le dipendenze esistenti e di crearne nuove. Si rende dunque necessaria una stretta collaborazione tra tutti gli operatori per imboccare la strada che dal conflitto porterà alla normalità e per evitare nuovi conflitti. L'impiego stesso dei singoli strumenti stessi avviene però tentando di sfruttarne al meglio i vantaggi.

La specificità dell'aiuto umanitario risiede nell'urgenza propria della miseria: salvare vite umane e lenire sofferenze, in modo rapido, efficace e flessibile. Di fronte a una miseria imprevedibile esso deve rimanere disponibile. Deve dunque prendere le distanze da impegni a lungo termine e non deve vincolare, oltre il tempo strettamente necessario, i suoi scarsi mezzi nella continuazione di progetti di costruzione. Dato che reagisce soprattutto ai sintomi, il suo impiego dovrebbe essere limitato nel tempo.

Tra l'aiuto a breve e quello a lungo termine occorre una stretta collaborazione. In una situazione concreta ambedue devono poter agire parallelamente. Per soddisfare questa esigenza è necessario un concetto che tenga conto della situazione effettiva del Paese o della regione in questione e stabilisca l'impiego contemporaneo delle due prestazioni di aiuto. Accanto agli aspetti umanitari e specifici dello sviluppo, tale concetto dovrebbe considerare possibilmente anche gli aspetti politici, militari, economici e sociali, necessari per garantire o ristabilire uno sviluppo pacifico ed efficace. Il passaggio dalla situazione di conflitto alla fase di sviluppo non avviene dunque in un ,,continuum" lineare, bensì in un complesso intreccio di relazioni.

La Confederazione ha riunito sotto la stessa Direzione gli strumenti dell'aiuto umanitario e della cooperazione allo sviluppo che sono di competenza del Dipartimento federale degli affari esteri. Queste sinergie tra aiuto a breve termine e sforzi di sviluppo a lungo termine semplificano la pianificazione comune e l'impiego combinato di mezzi, a seconda dei bisogni specifici legati al decorso della crisi, come pure l'azione coordinata sul posto.

Soprattutto nei Paesi di concentrazione della cooperazione allo sviluppo, della cooperazione con l'Est europeo e la CSI è dunque possibile sfruttare sinergie e avviare per tempo lo spostamento delle priorità dalla cooperazione allo sviluppo verso l'aiuto d'urgenza e alla sopravvivenza e da questo all'aiuto alla ricostruzione, per poi tornare nuovamente alla cooperazione allo sviluppo. 11 Perù e il Mozambico, il Ruanda e l'ex Jugoslavia esemplificano questo spostamento di priorità nelle azioni di aiuto umanitario e di cooperazione allo sviluppo.

// cammino che dall'aiuto d'urgenza porta alla soluzione duratura dei problemi è irto di asperità.

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le catastrofi sismiche necessitano di aiuto umanitario, ma spesso non hanno bisogno di altri tipi di soccorso.

In secondo luogo, il passaggio dall'aiuto umanitario alla cooperazione allo sviluppo laddove necessario - non deve avvenire esclusivamente all'interno della Direzione.

Quando i bisogni si manifestano, l'aiuto umanitario della Confederazione interviene pure in Paesi non di concentrazione della cooperazione svizzera allo sviluppo. Per tale motivo è pensabile anche una cooperazione continua con altre organizzazioni di sviluppo svizzere o internazionali.

In terzo luogo, il passaggio non deve portare necessariamente all'esclusione di uno dei due strumenti. Soprattutto per quanto attiene ai conflitti latenti o a situazioni instabili generate da altre cause, è possibile che per un certo lasso di tempo si imponga l'impegno contemporaneo dell'aiuto umanitario della Confederazione e della cooperazione allo sviluppo. Proprio tali situazioni presuppongono una stretta cooperazione.

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... la politica di migrazione

I flussi migratori di rifugiati aumentano a livello mondiale. L'Occidente è arrivato a un punto di saturazione e comincia a chiudersi su sé stesso, pur dubitando della razionalità dì questo suo agire. Nello stesso tempo i popoli del Sud e dell'Est sono viepiù attirati dalle innumerevoli possibilità offerte dai Paesi industrializzati: le guerre e la povertà contribuiscono a loro volta all'aumento di tali esodi. Quali sono i rimedi per meglio distribuire le opportunità e le libertà, per sviluppare il Sud e l'Est e per ridurre i movimenti migratori?

Nel 1991, il nostro Rapporto sulla politica in materia di stranieri e di rifugiati identificava le seguenti cause principali dei movimenti migratori: lo sviluppo demografico, i problemi economici, la distruzione dell'ambiente, le condizioni politiche come pure i mezzi di comunicazione che diffondono nel mondo intero, dovunque e immediatamente, le ripercussioni di qualsiasi avvenimento. Per ,,migrazioni internazionali" s'intendevano un tempo i movimenti migratori Sud-Sud, Est-Ovest e SudNord. Oggi vi si aggiunge una categoria, quella dei rifugiati della violenza, cioè quelle persone che sono state scacciate dai loro Paesi d'origine in seguito a un conflitto armato interno o internazionale e che rappresentano attualmente più del 50 per cento di tutti i richiedenti l'asilo nel nostro Paese.

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Nel nostro Rapporto sulla politica estera della Svizzera negli anni Novanta, avevamo definito i cinque obiettivi di politica estera. L'aiuto umanitario della Confederazione e il trattamento del problema delle migrazioni sono indirizzati verso tali obiettivi. Nessuno di questi ultimi subordina però l'impegno di politica estera a una politica in materia di migrazione. Ogni obiettivo tiene tuttavia conto della problematica delle migrazioni internazionali e contribuisce in modo preciso alla soluzione della stessa. Per questo motivo, in tutti i settori d'intervento riguardanti l'impegno dell'aiuto umanitario della Confederazione - in particolare nella prevenzione e nella ricostruzione - una componente programmatica mira spesso a combattere le cause delle migrazioni.

Nell'ambito della prevenzione, ad esempio, le attività dell'aiuto umanitario della Confederazione devono contribuire a ridurre i rischi e le cause di conflitti e catastrofi, generatori di flussi migratori. In seguito a catastrofi naturali, spesso riconducibili alla distruzione dell'ambiente o a catastrofi di civiltà, l'intervento bilaterale e multilaterale per l'aiuto d'urgenza sul posto contribuisce a limitare gli spostamenti di popolazione, dato che tali interventi danno alla popolazione colpita la possibilità di rimanere nel proprio Paese o almeno nelle immediate vicinanze. L'aiuto umanitario della Confederazione favorisce anche l'eliminazione di danni ambientali e l'aiuto alle popolazioni per permettere loro di rimanere nel loro ambiente d'origine, incoraggiando l'aiuto all'autoaiuto della popolazione colpita e la ricostruzione di regioni colpite da catastrofi.

Sul piano internazionale è importante impiegare l'aiuto umanitario in modo coerente e coordinato e far partecipare lo stesso a strategie in grado di offrire alternative all'emigrazione.

L'aiuto al rimpatrio è un mezzo per permettere alla popolazione colpita di rimanere nel proprio Paese. Incoraggiando il reinserimento dei migranti nei loro luoghi d'origine si dovrebbero aumentare le capacità della popolazione di risolvere autonomamente i propri problemi. Queste misure vanno prese nel quadro di una politica di rimpatrio concordata a livello nazionale con l'Ufficio federale dei rifugiati.

Di fronte alla complessità e all'ampiezza dei fattori di migrazione occorre però tenere conto del fatto che la Svizzera dispone solo di mezzi limitati per azioni bilaterali. Gli sforzi più importanti in questo ambito vanno dunque basati su una cooperazione multilaterale quanto più vasta possibile.

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... gli altri operatori dell'aiuto umanitario della Svizzera

Circa un terzo del bilancio dell'aiuto umanitario della Confederazione va a sostegno delle opere svizzere di soccorso. L'importanza di tali organizzazioni traspare dal consistente ammontare devoluto loro. Per favorire prestazioni d'aiuto parsimoniose ma efficaci vanno dunque chiariti i principi di tale cooperazione.

Il sostegno accordato alle organizzazioni partner svizzere non dipende dalla loro importanza finanziaria o di personale. Determinanti sono l'efficacia operativa e la loro conformità con i principi e l'orientamento del lavoro dell'aiuto umanitario della Confederazione.

L'efficacia operativa delle organizzazioni partner dipende dall'esperienza in fatto di progetti, dalla conoscenza delle condizioni locali, dell'appoggio istituzionale nei Paesi d'intervento come pure dalla disponibilità a prestare aiuto senza pregiudizi. Importanti sono inoltre la volontà di prestare aiuto all'autoaiuto e la capacità di suddividere il lavoro, come pure la motivazione e la qualifica del personale e la competenza amministrativa. .

Le organizzazioni partner non sono tenute a conformarsi ai principi dell 'aiuto umanitario della Confederazione in tutti i punti delle loro attività operative. Si rende però necessaria tale conformità laddove vi è una richiesta per progetti concreti; ciò implica un dialogo tra partner riguardo alle strategie e ai concetti dell'aiuto umanitario. Le organizzazioni partner sono responsabili per l'esecuzione di progetti sostenuti su base comune. Le organizzazioni partner e l'aiuto umanitario della Confederazione hanno una responsabilità comune nel determinare i criteri di successo, la direzione di progetti, il controllo dei mezzi impiegati e la valutazione delle esperienze.

Il sostegno apportato dall'aiuto umanitario della Confederazione completa unicamente le prestazioni delle organizzazioni partner e dei loro partner locali. Un finanziamento dei progetti in misura superiore al 50 per cento avviene solo in via eccezionale, nel caso di un'azione particolarmente importante oppure quando, per mancanza di donazioni, il partner stesso non possiede mezzi propri o comunque non a sufficienza (ad es. nel caso di ,,conflitti dimenticati"). Tale impegno a fornire prestazioni proprie evita una dipendenza unilaterale; esso ribadisce l'idea di una responsabilità primaria delle organizzazioni partner nel finanziamento dei loro progetti e, allo stesso tempo, si radica più saldamente nella coscienza della popolazione svizzera.

Le nuove sfide sottolineano la necessità di rafforzare la cooperazione e questo ha effetti sulla cerchia delle possibili organizzazioni partner. L'aiuto umanitario della

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Confederazione sarà anche in futuro aperto a spunti e a nuove esperienze; esso continuerà a sostenere i progetti lanciati da organizzazioni piccole o di recente costituzione. La priorità della cooperazione sarà riservata ai partner tradizionali, quali la Caritas, la Croce Rossa Svizzera, l'EPER, il Soccorso operaio svizzero e Terre des Hommes Lausanne, con i quali l'aiuto umanitario della Confederazione svolge regolarmente incontri di discussione: da diversi anni colloqui a carattere individuale e dal 1993 colloqui collettivi nel corso di una ,,tavola rotonda" organizzata dall'aiuto umanitario della Confederazione. Tali discussioni permettono di evitare ancora meglio i rischi di doppioni, nel necessario rispetto delle differenti identità delle organizzazioni partecipanti; inoltre incoraggiano, nelle regioni importanti, la presentazione di complementi al lavoro progettuale e cercano di migliorare la cooperazione a livello concettuale.

Anche l'intensificarsi della cooperazione con la Catena della solidarietà contribuisce ad una migliore coordinazione e i fondi raccolti sono impiegati essenzialmente per il tramite delle stesse organizzazioni partner. La Catena della solidarietà è, oltre all'aiuto umanitario della Confederazione, l'operatore più importante nell'ambito dell'aiuto umanitario in Svizzera. La partecipazione della DSC alle sedute del consiglio di fondazione e alla commissione nazionale dei progetti della Catena della solidarietà, l'appartenenza della Catena al Comitato consultivo per l'aiuto umanitario e le discussioni comuni riguardo alle strategie e ai concetti dell'aiuto umanitario contribuiscono a rafforzare le prestazioni di aiuto della Svizzera a favore delle popolazioni bisognose.

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... gli operatori umanitari a livello internazionale

L'aiuto umanitario della Confederazione è un partner importante e affidabile delle organizzazioni umanitarie internazionali, compreso il CICR. Per i loro programmi operativi, l'aiuto umanitario della Confederazione impiega circa il 60 per cento del suo bilancio preventivo annuale. La consistenza di tali prestazioni lo rende corresponsabile di un 'organizzazione adeguata alle esigenze e di un 'attuazione coordinata delle attività operative delle sue organizzazioni partner.

L'enorme bisogno di aiuti in Ruanda/Burundi, nei Balcani e nel Caucaso mostra la necessità urgente, per tutti i mezzi e gli strumenti disponibili a livello internazionale, di lavorare in perfetta intesa.

Dall'inizio degli anni Novanta, la comunità internazionale e le organizzazioni nazionali si adoperano per rafforzare la coordinazione delle prestazioni d'aiuto umanitario.

Questa si prefigge di contribuire all'impiego efficace dei mezzi, sempre troppo scarsi

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considerati i bisogni, di rafforzare le potenzialità disponibili sul piano locale, nazionale e internazionale e di evitare i doppioni, le contraddizioni, gli squilibri e le incongruenze. La parte essenziale di questi compiti di coordinamento compete al Dipartimento degli affari umanitari delle Nazioni Unite (DHA), costituito nel 1992 in seno all'ONU.

La Svizzera ha sostenuto attivamente tale evoluzione. Essa si adopera per trovare soluzioni semplici e mirate senza dover creare nuove strutture improduttive. Tali soluzioni dovrebbero chiarire le competenze operative e aumentare ulteriormente la prontezza di reazione e la necessaria responsabilità propria delle organizzazioni operative. In questi accordi vanno inclusi tutti gli importanti operatori umanitari, sia all'interno che all'esterno del sistema ONU.

L'efficacia dell'aiuto umanitario a favore delle popolazioni colpite dipende sempre più da una partecipazione continua e attiva al processo internazionale di formazione dell'opinione riguardante le prestazioni di aiuto umanitario. Tale processo si svolge prevalentemente negli organismi intergovernativi che si occupano di aiuti umanitari a Ginevra, New York, Roma, Vienna e Bruxelles. Per attirare l'attenzione della comunità internazionale sulle sue richieste in ambito umanitario, la Svizzera partecipa da tempo a questo processo. Considerata la crescente domanda di aiuto umanitario, accompagnata da una scarsità di risorse finanziarie, occorre continuare a rafforzare la partecipazione della Svizzera.

Dal punto di vista operativo, l'aiuto umanitario della Confederazione intrattiene strette relazioni con i seguenti cinque operatori: - L'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR): lo stesso è competente per la protezione e il sostegno dei rifugiati e degli esuli, come pure per il loro rientro in patria in un clima di sicurezza e dignità. La Svizzera fa parte da sempre del comitato esecutivo dell'UNHCR e nel corso degli ultimi quattro anni ne ha sostenuto il programma con un importo medio di 30 milioni di franchi.

In base a una chiave di riparto accettata, nel corso dei prossimi dieci anni la Svizzera prenderà posto nel consiglio amministrativo del PAM per sette anni; durante gli ultimi quattro anni ne ha sostenuto il programma con un importo medio di 30 milioni di franchi.

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sostenuto il suo programma con un importo medio di 11 milioni di franchi. La riorganizzazione politica nel Vicino Oriente esige un riorientamento delle prestazioni di aiuto umanitario. È necessario che questo avvenga nel rispetto delle esigenze della popolazione palestinese e in stretto contatto con le varie autonomie locali.

L'aiuto umanitario della Confederazione è volto a rafforzare il lavoro operativo delle organizzazioni partner: da una parte, attraverso l'impegno sopraccitato per la coordinazione dell'aiuto umanitario e, dall'altra, con un aiuto durante l'elaborazione e la trasposizione di linee direttive strategiche e di concetti. Vi si inserisce pure lo sforzo volto a garantire una maggiore sicurezza finanziaria alle organizzazioni. L'ammontare dei contributi al programma è stabilito in tal caso dai crediti di pagamento messi ogni anno a disposizione dell'aiuto umanitario della Confederazione.

Dall'inizio degli anni Novanta diverse organizzazioni che si occupano principalmente della cooperazione tecnica con programmi a lungo termine si sono dotate di capacità supplementari nell'ambito dell'aiuto d'urgenza. Ne sono conseguite preziose prestazioni complementari e, in certi casi, un aumento dell'efficacia delle azioni umanitarie. Nello stesso tempo, ciò ha anche portato all'aumento del pericolo di doppioni e a una certa concorrenza per gli stessi mezzi finanziari, pregiudicando contemporaneamente il coordinamento. L'aiuto umanitario della Confederazione incoraggia gli sforzi di tali organizzazioni intesi a sostenere dal punto di vista concettuale con conoscenze ed esperienze le azioni per l'aiuto d'urgenza; inoltre fa in modo che queste organizzazioni, a parte casi particolari, si astengano dal partecipare a interventi diretti sul piano operativo.

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Il crollo dei due blocchi risalenti al tempo della Guerra fredda ha consolidato la cooperazione competente e costruttiva dei rappresentanti di tutti i Paesi donatori durante le deliberazioni concernenti la preparazione dell'aiuto umanitario internazionale.

Ha altresì incoraggiato nuove coalizioni flessibili e oggettive. Pure la Confederazione ha intensificato gli sforzi per sviluppare una posizione coerente riguardo alle questioni umanitarie e per perseguirle all'interno di organismi intemazionali in un clima di scambio con Stati animati dalle stesse intenzioni. Questo sottolinea il vantaggio di Ginevra quale centro delle organizzazioni umanitarie internazionali. Per far valere la posizione della Svizzera in ambito umanitario, tale vantaggio va sfruttato intensamente anche in futuro a sostegno di questa causa.

Punti principali degli impegni per i prossimi anni Come in passato, l'aiuto umanitario della Confederazione si concentrerà anche in futuro essenzialmente sulle prestazioni di aiuto mirato, sugli interventi d'urgenza e sui salvataggi, benché eventuali trasformazioni epocali possano avere ovviamente ripercussioni su questi tipi d'aiuto. La continuità e il cambiamento sono dunque sempre presenti e influiscono sull'opera umanitaria.

Per quanto riguarda la continuità occorre mettere l'accento sugli elementi seguenti: In primo luogo, come in passato l'aiuto umanitario della Confederazione troverà in futuro una giustificazione sia nella responsabilità collettiva della Svizzera nei confronti delle vittime e dei loro bisogni, sia nella ricerca di un comune progresso morale. Tale atteggiamento si riflette nella ricerca di soluzioni volte a rinunciare a qualsiasi forma di violenza. È pure importante a lungo termine per la Svizzera che attorno ad essa regnino la pace, la sicurezza e la stabilità. In tal senso il sostegno dato all'aiuto umanitario della Confederazione si ripercuote sulla difesa e sulla promozione degli interessi della Confederazione.

In secondo luogo, a livello geografico, si presume che le attività dell'aiuto umanitario della Confederazione in America latina (ad eccezione dei Caraibi e dell'America centrale) possano essere terminate nel corso dei prossimi anni, visto che questo continente ha imboccato la promettente via del pluralismo, dopo la scomparsa delle dittature militari nella metà degli anni Ottanta. Proseguiranno solamente certi interventi puntuali e talune attività speciali legate alla prevenzione delle catastrofi naturali. Le attività dell'aiuto umanitario della Confederazione in Africa saranno ancora molto importanti - in questa parte del globo si concentra quasi la metà degli interventi - dato che non si sono ancora trovate le soluzioni per i diversi problemi che affliggono il continente africano. Tuttavia,

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appaiono già sin d'ora determinate esigenze in nuovi tenitori. In tal senso possiamo prevedere che le attività dell'aiuto umanitario della Confederazione dovranno continuare e che aumenteranno nell'ex Unione Sovietica (in particolare nel Caucaso e nelle Repubbliche asiatiche), nel Subcontinente indiano (India, Pakistan, Bangladesh) e soprattutto nella regione costiera della Repubblica Popolare Cinese.

Per quanto riguarda il cambiamento occorre segnalare gli elementi seguenti: In primo luogo, nell'ambito settoriale, nell'ex Unione Sovietica l'aiuto umanitario della Confederazione sarà costretto a confrontarsi contemporaneamente con gli effetti dei cambiamenti attuali e con l'eredità del passato collettivistico. 11 declino del comunismo ha dato avvio a un periodo di transizione caratterizzato da cambiamenti di mentalità, dal passaggio a un altro sistema economico e politico, dal consolidamento della democrazia e dell'economia di mercato. Vi sono pure problemi endemici da sormontare che il comunismo non ha saputo risolvere (conflitti etnici, problemi religiosi, pregiudizi culturali, discordie riguardo a risorse naturali e conflitti di frontiera ecc.). L'impossibilità di trovare una soluzione immediata a tali problemi ha portato a criminalità, corruzione, violenza e latitanza dello Stato nonché allo smantellamento dello Stato sociale e ad altri fenomeni. Inoltre, occorrerà trovare soluzioni a problemi venuti alla luce dopo la caduta del sistema comunista e che potrebbero scatenare catastrofi: danni ambientali, inquinamento molto esteso, catastrofi ecologiche, infrastnitture industriali obsolete, sistemi di produzione inadatti, centrali nucleari pericolose e via di seguito. L'aiuto umanitario della Confederazione deve dunque sviluppare, ad esempio, conoscenze specialistiche per poter intervenire nel settore nucleare. Nel quadro del suo mandato e in accordo con gli altri strumenti della politica estera svizzera, l'aiuto umanitario della Confederazione deve tentare di tenere conto di tali sfide.

In secondo luogo, i seguenti cambiamenti globali influiranno sull'aiuto umanitario della Confederazione nei prossimi anni: - la popolazione mondiale continuerà ad aumentare e non accentuerà solamente il processo d'impoverimento nei Paesi in via di sviluppo, ma causerà pure flussi migratori in direzione dei Paesi ricchi, i quali a loro volta reagiranno con una legislazione restrittiva e un più marcato atteggiamento di difesa; - i problemi ambientali globali continueranno ad acuirsi provocando conflitti e rivolgimenti; - i cambiamenti tecnologici attuali sollevano già oggi la questione della perdita del controllo amministrativo sul proprio territorio da parte dello Stato e di conseguenza la questione della riduzione della sua eventuale capacità di intervento. Già oggi i flussi

44 Foglio federale. 80° anno. Voi. I

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finanziari internazionali, il traffico dell'informazione a livello mondiale, gli effetti globali di nuove scoperte biotecnologiche, per dare solo qualche esempio, si sottraggono al controllo statale. Tale fenomeno si accelererà ulteriormente. L'aiuto umanitario della Confederazione deve includere questa variabile nelle sue pianificazioni, sebbene non sia in grado di controllarla completamente; - la lotta tra Sud e Nord, - ma pure tra Est e Nord - per ;'/ benessere materiale si accentuerà e ne conseguiranno cambiamenti radicali sinora sconosciuti. Si suppone che anche altre minacce, quali il terrorismo, le bande armate o la criminalità organizzata e la prostituzione si acuiranno; - infine prende forma l'idea della necessità di sviluppare un concetto di sicurezza globale, per garantire la sopravvivenza dell'umanità. Un concetto di questo genere presuppone responsabilità collettiva e benefici comuni. Inoltre, implica soluzioni transfrontaliere, richiede un esame dei nostri schemi mentali e della nostra disponibilità a offrire nuovi strumenti di intervento della Confederazione.

Come in passato, sarà necessario fissare determinate priorità. L'aiuto umanitario della Confederazione rimarrà sempre uno strumento necessario, benché non possa sempre essere impiegato laddove si renderebbe necessario. Ne conseguiranno inevitabilmente discussioni a livello decisionale, dato che non è possibile rispettare ovunque l'obbligo della solidarietà a causa della mancanza di mezzi. Occorre pertanto rielaborarne i criteri d'attribuzione.

Gli scarsi mezzi a disposizione dell'aiuto umanitario della Confederazione richiedono, in misura maggiore rispetto al passato, una cooperazione orizzontale e verticale con tutti gli operatori umanitari, al fine di massimizzare l'effetto di ogni azione e di impiegare in modo ottimale i diversi strumenti d'intervento. Occorre pure una stretta coordinazione con i servizi incaricati delle azioni di promovimento della pace e del rispetto dei diritti umani. Nel concetto d'intervento dell'aiuto umanitario della Confederazione andrà dunque attribuita una notevole importanza all'aumento della capacità di intervento e all'originalità.

Inoltre vi sarà ancora l'obbligo di una grande flessibilità e di una disponibilità permanente, dato che l'aiuto umanitario della Confederazione deve essere disponibile in ogni momento ad aiutare indipendentemente dal luogo d'intervento, dalla catastrofe o dal conflitto.

Infine occorre collegare tale capacità d'intervento operativo a meccanismi di controllo che siano in grado di valutare e guidare l'intero impegno dell'aiuto umanitario della Confederazione, come pure dei suoi partner. In tal modo è possibile inserire

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maggiormente l'aiuto umanitario della Confederazione nell'ambito di una filosofia globale di intervento.

4

II nuovo credito quadro

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Durata e importo

A partire dalla metà del 1997 e per una durata di almeno quattro anni, per la continuazione dell'aiuto umanitario della Confederazione si renderà necessaria la concessione di un credito quadro di 1050 milioni di franchi.

Dal 1947, anno in cui sono stati concessi per la prima volta i crediti quadro per l'aiuto umanitario, al 1957 le Camere hanno autorizzato i relativi crediti (allora definiti ,,per la continuazione delle opere di soccorso internazionali") ogni volta per la durata di due anni, portata in seguito a tre anni dal 1958 al 1991. Con l'ultimo messaggio del 3 giugno 1991 la durata del credito quadro è stata estesa a quattro anni, procedura questa ormai collaudata.

Il nuovo credito quadro dovrebbe permettere alla Confederazione, una volta esaurito il credito in corso previsto per la metà del 1997, di assumere nuovi impegni per una durata di almeno quattro anni. L'estensione di tali impegni è illustrata nel presente messaggio. Data la necessità dell'aiuto umanitario di agire immediatamente, anche in futuro i pagamenti legati agli impegni assunti verranno effettuati in gran parte nello stesso anno.

Nel rapporto del 7 marzo 1994 sulle relazioni Nord-Sud della Svizzera negli anni Novanta, o Linee direttrici Nord-Sud (FF 1994 II 1099), abbiamo fissato il nostro obiettivo: aumentare l'aiuto pubblico della Svizzera allo sviluppo, di cui fa parte anche l'aiuto umanitario della Confederazione, allo 0,4 per cento del prodotto nazionale lordo. Al momento attuale, considerata la situazione delle finanze federali, appare piuttosto improbabile avvicinarci a tale obiettivo nel periodo di validità del nuovo credito quadro.

È comunque necessario che anche negli anni a venire la Svizzera offra il suo contributo per coprire le esigenze di aiuto umanitario su scala mondiale.

Da anni ormai, l'aiuto umanitario della Confederazione assorbe circa un quinto dei fondi stanziati dalla Confederazione per l'aiuto pubblico allo sviluppo, una quota che deve rimanere in questo ordine di grandezza. Per potere continuare a fornire l'aiuto umanitario internazionale nei prossimi quattro anni e reagire con flessibilità, come accade ora, alle situazioni di emergenza impreviste, sollecitiamo l'apertura di un nuovo credito quadro di 1050 milioni di franchi. L'ammontare dell'attuale credito

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quadro rimane invariato e non può prescindere dalla situazione delle finanze federali e dal piano finanziario della Confederazione che ne consegue; sarebbe tuttavia errato interpretare questo fatto come un segno della volontà della Svizzera di ridurre in futuro i propri impegni in ambito umanitario. Come spiegato dal presente messaggio, il nostro Paese intende anzi assumere le proprie responsabilità in misura ancora maggiore nonostante la riduzione del bilancio preventivo.

L'impegno umanitario permette inoltre alla Svizzera di reggere il confronto con altri Stati europei simili. A differenza del nostro Paese, essi non si accontentano di fornire aiuti umanitari, ma si accollano anche importanti oneri per partecipare alle azioni di mantenimento della pace, contribuendo di riflesso anche alla sicurezza del nostro Paese.

Spesso, solo in tal modo creano le premesse affinchè l'aiuto umanitario venga prestato efficacemente. Alla Svizzera è comunque negata la partecipazione a gran parte delle azioni succitate.

Va ricordato che l'importo effettivo dei mezzi annualmente a disposizione dell'aiuto umanitario della Confederazione è determinato dal preventivo della Confederazione e non dal credito quadro. Il preventivo è approvato ogni anno dalle vostre Camere tenendo conto del piano finanziario e delle prospettive finanziarie. Come per il credito quadro in corso, a ogni taglio al preventivo corrisponde un prolungamento della durata del credito stesso; è stato così possibile portare a sei anni l'attuale credito quadro, mentre sarà ben difficile applicare la stessa procedura al prossimo: si può infatti pronosticare un incremento dei bisogni, così che gli aiuti umanitari - intesi anche come misure per prevenire catastrofi e conflitti - assumeranno un'importanza ancora maggiore.

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Ripartizione dei mezzi

Quando l'aiuto umanitario della Confederazione deve operare in tempi brevi, diventa difficile una pianificazione: eventi straordinari limitano infatti il carattere vincolante di quest 'ultima. Si tratta quindi di tenerne conto per potere rispondere con tutta la flessibilità auspicabile alle esigenze delle persone interessate da simili eventi.

Accade di continuo che avvenimenti dalla portata non pronosticabile rendano necessario uno spostamento dei mezzi previsti, giungendo fino a un riorientamento dell'aiuto da prestare. Ne sono un esempio terribilmente eloquente i conflitti interni scoppiati nell'ex Jugoslavia e in Ruanda nel corso dell'attuale credito quadro. In entrambi i casi si sono dovute mutare radicalmente la ripartizione geografica dei mezzi, prevista inizialmente, e la loro composizione per fornire aiuto.

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Come già illustrato nel precedente messaggio, i contributi in denaro sono il mezzo ideale per rispondere ai bisogni effettivi delle persone colpite. Essi infatti offrono la flessibilità che permette un impiego combinato dei vari elementi nello stesso progetto, necessari per un aiuto mirato e opportuno (materiale, personale, logistica, generi alimentari, infrastruttura ecc.)- La ripartizione del nuovo credito quadro prevede quindi nuovamente un leggero incremento nell'ambito dei contributi finanziari, contributi che serviranno anche a sostenere le azioni umanitarie delle organizzazioni partner svizzere e internazionali. Come annunciato, per una maggiore semplificazione, a partire dall'ultimo messaggio le due rubriche ,,Opere di soccorso internazionali" e ,,Altre forme di aiuti alimentari", d'altro canto già intese sinora come rubriche ,,contanti", sono state riunite in una sola. La definizione della nuova rubrica ne indica in pari tempo lo scopo: ,,Assistenza finanziaria ad azioni umanitarie".

Anche gli interventi diretti effettuati con membri dell'ASC dovrebbero aumentare. Data la ristrutturazione a cui è sottoposto, l'aiuto umanitario della Confederazione è in grado di rafforzarli in tutte e quattro le fasi d'intervento (prevenzione, salvataggio, sopravvivenza e ricostruzione, senza dimenticare l'aiuto sociale e l'aiuto ai profughi).

L'obiettivo dichiarato è di accrescere il contributo manifesto della Confederazione alle operazioni di aiuto intemazionali. I mezzi previsti a tale scopo sono inseriti nella rubrica ,,Assistenza finanziaria ad azioni umanitarie", il che consente un adeguamento flessibile in seno alla rubrica stessa.

In futuro gli aiuti alimentari continueranno a godere di grande importanza nell'ambito dell'aiuto umanitario. Qualora risultino necessari, occorrerà metterli a disposizione delle popolazioni colpite quanto più rapidamente possibile, badando però a non perturbare la struttura locale dei prezzi. I fondi destinati agli aiuti alimentari speciali a base di cereali e di prodotti lanieri svizzeri devono rimanere invariati e vanno assegnati basandosi sulle esperienze fatte negli anni passati riguardo alle possibilità di impiego dei suddetti aiuti e tenendo inoltre in considerazione i tagli percentuali ai quali hanno proceduto negli ultimi anni le Camere federali per i crediti dell'aiuto umanitario della Confederazione in questi due settori. Queste riflessioni tengono anche conto del fatto che per orientare le richieste di aiuto sono indispensabili rubriche di credito meno vincolanti possibili. Negli ultimi anni, l'impiego dei mezzi facenti parte della rubrica di credito cereali è stato quindi reso più flessibile.

L'aiuto umanitario della Confederazione utilizza tradizionalmente anche ,,prodotti lattieri svizzeri", fra i quali in particolare il latte in polvere, mentre il formaggio si presta a essere consumato solo limitatamente, visti i problemi legati al clima, alla sua conservazione e alle abitudini alimentari. Laddove risulti sensato, si possono utilizzare anche le eccedenze di produzione, che tuttavia vanno fatturate all'aiuto umanitario della Confederazione a un prezzo che escluda una doppia sovvenzione di prodotti svizzeri.

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Inoltre il loro impiego deve avvenire in maniera mirata, così da evitare di schiacciare i prodotti locali sotto il peso di una concorrenza distruttiva per il mercato.

I contributi in denaro andranno utilizzati anche in futuro per comprare altri alimenti di base che non siano cereali o prodotti lattieri svizzeri, oppure per sostenerne l'acquisto da parte di organizzazioni partner. Come avviene per il credito cerealicolo, anche questi alimenti di base alternativi vanno possibilmente acquistati sul posto o comunque nei Paesi limitrofi. Questa scelta stimola la produzione locale (,,acquisti triangolari"), incrementando nel contempo in chi le riceve il grado di accettazione delle derrate alimentari fornite. Viceversa, i contributi in denaro non dovranno essere impiegati neanche in avvenire per finanziare il trasporto di eccedenze alimentari di altri Paesi industrializzati alle persone in situazione di grave bisogno.

Anche nel nuovo credito quadro bisognerà prevedere una riserva d'impegno per catastrofi e situazioni d'emergenza straordinarie. In passato la riserva ha dimostrato tutta la sua efficacia: essa ha infatti fornito, con crediti supplementari, i mezzi che non potevano essere compensati nell'ambito di crediti di pagamento annui. Poiché anche in futuro non sono da escludere eventi imprevedibili, è indispensabile costituire una riserva d'impegno che consenta una reazione adeguata, senza per questo perturbare la struttura del preventivo annuo dell'aiuto umanitario della Confederazione. Rispetto all'attuale credito quadro, occorrerà ridurre l'importo della riserva. Verrà tuttavia tenuto in considerazione il fatto che nel periodo 1992 - 1995 si è reso necessario uno stanziamento totale di 91,5 milioni di franchi per queste situazioni straordinarie.

Trattandosi di una riserva d'impegno, l'ammontare non è considerato nel piano finanziario.

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La ripartizione dei mezzi destinati all'aiuto umanitario della Confederazione è illustrato nella tabella sottostante, salvo eventuali spostamenti interni a seconda dell'evoluzione dei bisogni umanitarì durante l'impegno.

Nuovo credito quadro per almeno quattro anni in milioni di franchi

Precedente credito quadro per almeno quattro anni in milioni di franchi

  1. Interventi diretti con membri dell'ASC

110

90

b. Sostegno finanziario di azioni umanitarie

580

576"

e. Aiuti alimentari a base di prodotti lattieri svizzeri

140

140

d. Aiuti alimentari a base di cereali

110

HO

e. Riserve d'impegno per catastrofi e situazioni di emergenza eccezionali, che non possono essere coperte nell'ambito dei crediti di pagamento annui

110

134

Totale

1050

1050

Mezzi

Fino al 31 dicembre 1994 questo importo era suddiviso in 451 milioni di franchi per ,,Contributi a organizzazioni e opere di soccorso internazionali" e 125 milioni di franchi per ,,Altre forme d'aiuto alimentare". Dal 1° gennaio 1995, i due importi sono riuniti in un'unica rubrica ,,contanti", [',,Assistenza finanziaria ad azioni umanitarie".

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Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale 51

Ripercussioni finanziarie

Gli obblighi derivanti dal presente credito quadro implicano spese a carico del preventivo della Confederazione per gli anni 1997-2001 circa. Fatta eccezione per quelli in favore delle vittime di catastrofi eccezionali, i mezzi necessari per il periodo 1997-1999 sono quindi previsti nel piano finanziario della Confederazione e verranno sottoposti ogni anno all'approvazione della Confederazione nell'ambito del preventivo annuo.

Secondo l'articolo 88 capoverso 2 della Costituzione federale, il decreto federale proposto sottosta al freno alle spese e necessita quindi della maggioranza qualificata di tutti i membri di entrambe le Camere.

52

Ripercussioni sull'effettivo del personale

Le sfide a livello umanitario che probabilmente dovranno essere raccolte negli anni a venire avranno ripercussioni anche sull'effettivo del personale della Divisione Aiuto umanitario e ASC della DSC. A causa dei più recenti avvenimenti, il personale in questione continuerà a essere sottoposto a notevoli pressioni fisiche e psicologiche.

Durante il periodo di validità del credito quadro, la struttura organizzativa della Divisione è stata radicalmente modificata. Contemporaneamente è stato introdotto il metodo dei processi lavorativi ed è stata intensificata la formazione delle doti di conduzione e di gestione di cui dispongono i collaboratori, accrescendo così l'efficacia del personale, permettendo poi di fissare con maggiore chiarezza gli obiettivi professionali e migliorando quindi il monitoraggio e il controllo dei processi lavorativi.

Inoltre, delegando certe competenze si è rafforzato il senso di responsabilità dei partecipanti a tali processi. Occorrerà comunque operare in tal senso anche in futuro.

Nonostante le misure appena citate, il personale della Divisione lavora al limite delle proprie capacità.

Siamo consapevoli che la situazione piuttosto tesa nel settore del personale non vi consente di autorizzare posti di lavoro supplementari. Nondimeno, occorre segnalare che a ogni aumento dei bisogni umanitari dovrà necessariamente corrispondere un rafforzamento del personale.

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Ripercussioni sui Cantoni e sui Comuni

L'esecuzione del decreto federale proposto incombe esclusivamente alla Confederazione e non comporterà quindi nessun onere per i Cantoni e i Comuni.

6

Programma di legislatura

II presente messaggio si trova nel programma di legislatura 1996 - 1999 e sarà annunciato nel rapporto sul programma di legislatura che verrà pubblicato nel 1997.

7

Basi giuridiche

II decreto federale che sottoponiamo alla vostra approvazione si basa sull'articolo 9 capoverso 1 della legge federale del 19 marzo 1976 su la cooperazione allo sviluppo e l'aiuto umanitario internazionali (RS 974.0), secondo cui i mezzi necessari al finanziamento della cooperazione allo sviluppo e dell'aiuto umanitario internazionali sono accordati sotto forma di crediti quadro pluriennali.

Dato che si tratta di un decreto di carattere finanziario, conformemente all'articolo 8 della legge del 23 marzo 1962 (RS 171.11) sui rapporti fra i Consigli, esso deve avere la forma di un decreto federale semplice. In quanto tale, non sottosta al referendum facoltativo.

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Allegato (corredato da esempi di attività)

Contenuto I

,,Strategia dell'aiuto umanitario della Confederazione per la seconda metà degli anni Novanta"

n

Rendiconto sull'impiego del credito quadro per il periodo 1992 -1995 1 Priorità geografiche 11 Africa 12 Europa/ex Unione sovietica 13 Asia/Medio Oriente 14 America 2 Operatori 21 Interventi diretti con membri dell'ASC 22 Opere svizzere di soccorso 23 Organizzazioni internazionali 3 Aiuto alimentare

III Allegati statistici 1 Ripartizione geografica 2 Ripartizione secondo operatori 3 Aiuto alimentare

Esempi d'attività dell'aiuto umanitario N. l Aiuto d'urgenza e ricostruzione nel Madagascar N. 2 Interventi diretti per la ricostruzione nell'ex Jugoslavia N. 3 Prevenzione nelle Filippine N. 4 Aiuto sociale in America Latina N. 5 Pozzi per il Sud del Sudan N. 6 Interventi in seguito a terremoto N. 7 Aiuto umanitario in Ruanda N. 8 Rientro in patria in Mozambico N. 9 Partecipazione all'aiuto umanitario internazionale N. 10 Mais per lo sviluppo del Capo Verde N. 11 Riso per la Corea del Nord

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,,Strategia dell'aiuto umanitario della Confederazione per la seconda metà degli anni Novanta" del 3 febbraio 1994; stato gennaio 1996

1

Obiettivo della presente strategia

Questa strategia si prefigge di mostrare con concisione e chiarezza il metodo con cui l'aiuto umanitario della Confederazione intende adempiere il suo mandato nella seconda metà degli anni Novanta. Essa deve fissare le priorità per l'aiuto umanitario prestato sul posto alle vittime di catastrofi naturali, quelle cosiddette di civiltà, quelle provocate da conflitti armati, quelle causate da carenze strutturali, quelle dovute a una combinazione delle catastrofi summenzionate come pure di altre situazioni d'emergenza, nella misura in cui diano origine a bisogni di carattere umanitario. Questa strategia, intesa come vasto piano volto alla realizzazione di concezioni di base, risulta nel contempo dal contesto in cui l'aiuto umanitario è chiamato a operare e dai valori a cui intende ispirarsi.

La strategia sarà costantemente aggiornata. Il risultato di questa rielaborazione sarà comunicato all'opinione pubblica e, nel contempo, ce ne serviremo come importante strumento di definizione della nostra politica in materia di aiuto umanitario, che sottoporremo alle Camere per il tramite del messaggio sull'aiuto umanitario internazionale della Confederazione.

2

Mandato

II mandato è descritto nella legge federale del 19 marzo 1976 su la cooperazione allo sviluppo e l'aiuto umanitario internazionali: ,,L'aiuto umanitario deve contribuire, mediante misure preventive e di soccorso, a preservare la vita umana in pericolo e ad alleviare le sofferenze; esso è destinato in particolare alle popolazioni vittime d'una catastrofe naturale o di un conflitto armato. " L'aiuto umanitario della Confederazione è uno strumento che può essere utilizzato nel mondo intero. Opera con fondi pubblici (entrate fiscali) che il Parlamento mette regolarmente a disposizione dell'amministrazione, di volta in volta per quattro anni e sotto forma di crediti quadro. Questi fondi sono gestiti dalla Divisione Aiuto umanitario e Corpo svizzero di aiuto in caso di catastrofe (ASC). La Divisione è subordinata alla Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) in seno al Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE).

L'aiuto umanitario della Confederazione inteso come strumento dirige, da un lato, gli interventi diretti e sostiene, dall'altro, le organizzazioni partner intemazionali e svizzere.

Esso dispone di quattro mezzi d'intervento: il personale (membri dell'ASC), i contributi

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in denaro, la fornitura di derrate alimentari e la fornitura di materiale. La sua attività comprende quattro fasi d'intervento: la prevenzione, il salvataggio, la sopravvivenza e la ricostruzione.

3

Dalle linee direttrici alla strategia

Le ,,Linee direttrici Nord-Sud" e le ,,Linee direttive della OSA 1991" per gli anni Novanta riuniscono valori e obiettivi a cui si ispirano i due strumenti rappresentati dalla cooperazione allo sviluppo e dall'aiuto umanitario. La presente strategia si basa su questi due documenti e descrive le peculiarità dell'aiuto umanitario. Essa tenta di stabilire per quanto possibile collegamenti con la cooperazione allo sviluppo e, analogamente, con la cooperazione tecnica con l'Europa centrale e orientale. A tale scopo, tiene conto dell'evolversi delle condizioni politiche, economiche ed ecologiche.

Questa strategia si concretizza in piani operativi riguardanti temi vari o determinati paesi e regioni.

4

Un contesto mutato

4.1 In questi ultimi anni la necessità di prestazioni d'aiuto umanitario è aumentata a livello mondiale. Le situazioni d'emergenza sono divenute più frequenti e molto più complesse. Le ragioni di questa situazione sono fra l'altro: - la disgregazione dei due blocchi risalenti all'epoca della guerra fredda: questo cambiamento ha proiettato in primo piano la lotta per i diritti universali, la presa di coscienza dell'esistenza di una società mondiale e la soddisfazione di bisogni nuovi e complessi; - l'emergere progressivo di grandi spazi geografici: questo fatto ha risvegliato, in particolare grazie alle conquiste della tecnica e della comunicazione, la coscienza di un'interdipendenza e di un'influenza reciproche tra le varie regioni; - il persistere di comportamenti pregiudizievoli all'equilibrio sociale, economico ed ecologico: questo fenomeno ha comportato un aumento dei rischi di crisi in seno alle collettività umane e agli Stati; - // decadere dell 'ordinamento politico, causato dalla perdita di legittimità degli Stati e dei governi come pure dall'erosione dell'autorità tradizionale: questa situazione ha aggravato le tensioni sociali, soprattutto tra gruppi etnici e aumentato il numero di conflitti armati e di guerre civili, - i rivolgimenti macro-economici che dal dirigismo statale hanno condotto sino ai meccanismi regolatori dell'economia di mercato: questa evoluzione ha svelato improvvisamente carenze strutturali e una povertà nascosta. In numerosi Paesi l'apparato sociale non è ancora sufficientemente formato per riuscire a compensare tali mancanze, seppur solo provvisoriamente; - / rischi tecnologici crescenti: aumentano il pericolo di catastrofi cosiddette di civilizzazione (incidenti chimici, nucleari, rotture di dighe ecc.);

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Le cifre documentano la necessità dell'aiuto umanitario. Negli ultimi anni il numero dei conflitti e delle catastrofi che hanno richiesto questo tipo d'aiuto è aumentato progressivamente mentre quello delle vittime ha subito un incremento repentino: dal 1983 al 1993 il numero delle catastrofi naturali è più che raddoppiato passando da 50 a 130 e il numero dei conflitti armati è salito da 39 a 55. Il numero delle persone costrette ad abbandonare la propria terra o in fuga è passato da 20 a 45 milioni (indicazioni dell'Alto commissariato per i rifugiati delle Nazioni Unite, UNHCR). I danni aumentano in proporzione: soltanto per le catastrofi naturali che colpiscono soprattutto i Paesi del Sud, i danni materiali ammontano a oltre 40 miliardi di dollari all'anno e, a differenza degli Stati industrializzati, questi Paesi non sono mai assicurati contro simili danni. I danni provocati da conflitti armati sono molto elevati e non si dispone a livello mondiale di nessuna valutazione in tal senso.

4.2 Rispondere a questo accresciuto bisogno dì aiuto umanitario è divenuto molto difficile. Le ragioni di questa situazione sono: - l'apparizione di nuovi operatori inesperti in ambito umanitario, come il nuovo ufficio per l'aiuto umanitario istituito dall'UE nel 1992 (,,ECHO"), il Dipartimento per gli affari umanitari dell'ONU (DHA) pure fondato nel 1992, le organizzazioni internazionali e nazionali (come l'UNDP e le ONG), le quali iniziano o continuano il loro impegno per l'aiuto umanitario; persino alcune imprese economiche si impegnano a livello umanitario e, infine, eserciti e organizzazioni di protezione civile, soprattutto degli Stati occidentali, che sempre più spesso chiedono di essere coinvolte nelle azioni di aiuto umanitario. La mancata definizione delle competenze e l'insufficiente coordinazione nonostante l'estrema urgenza rendono ancor più difficile un intervento di aiuto umanitario internazionale efficace; - la forte presenza dei media nelle situazioni di emergenza umanitaria. Il grado di sensibilizzazione dell'opinione pubblica, raggiunto grazie al lavoro da essi svolto, permette una protezione più efficace delle vittime. La loro presenza comporta però anche il rischio che si dia risalto unicamente a interventi spettacolari. Questo fatto provoca una pressione politica unilaterale nella prestazione di aiuto e relega in secondo piano le interconnessioni internazionali e le altre situazioni di estremo bisogno che ci possono essere nello stesso momento in altri luoghi; - la tendenza a politicizzare l'aiuto umanitario: l'aiuto umanitario gode di grande popolarità al di fuori della cerchia degli operatori tradizionali e ,,disinteressati" (vale a dire neutrali), anche perché può essere utilizzato per

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scopi politici, militari o di altro tipo. Sovente tende a compensare le mancate risposte politiche in un processo di pace o di mantenimento della pace; l'inosservanza sempre più evidente dei principi del diritto umanitario internazionale. Sempre più spesso le azioni di aiuto umanitario sono intenzionalmente impedite e utilizzate come mezzi di ricatto; il sostegno carente o insufficiente delle istituzioni locali nei territori di crisi e la mancata considerazione dei meccanismi esistenti di autoaiuto. Molte organizzazioni di soccorso tendono ancora a intervenire direttamente per portare aiuto, invece di promuovere intensamente e in modo mirato la costituzione o il rafforzamento delle strutture in un determinato Stato e le ONG locali. In tal modo vi è il pericolo che le strutture locali siano impedite nel loro lavoro e che non riescano ad acquisire l'esperienza necessaria per essere all'altezza di situazioni analoghe che potrebbero presentarsi in futuro; le crisi finanziarie in cui si trovano pressoché tutti i Paesi donatori. Nonostante la disponibilità di molti Stati a favorire l'aiuto umanitario (sovente a spese della cooperazione allo sviluppo), si sta rimettendo in discussione persino l'entità degli aiuti finora accordati.

5

Autoritratto dell'aiuto umanitario della Confederazione

L'aiuto umanitario della Confederazione si schiera a favore delle persone bisognose e senza radici. Esso testimonia il rispetto della Svizzera per la dignità inviolabile di ogni essere umano come pure la sua volontà di garantire questa dignità a tutti senza discriminazione alcuna di razza, sesso, lingua, religione, opinione politica o appartenenza sociale.

L'aiuto umanitario non è affatto un aiuto paternalistico. Esso rispetta il principio della sussidiarietà. Gli interventi intesi a salvare vite umane e lenire le sofferenze hanno luogo a titolo complementare rispetto ai meccanismi locali di autoaiuto e mirano comunque al loro ripristino.

L'aiuto umanitario della Confederazione fa della Svizzera un importante partner della comunità internazionale. Le sue iniziative mirate e il sostegno che offre privilegiando determinati progetti delle opere svizzere di soccorso e delle organizzazioni umanitarie internazionali consentono alla Svizzera di svolgere un ruolo attivo nell'ambito degli sforzi umanitari internazionali. Con l'esperienza acquisita soprattutto in imprese proprie e bilaterali esso influisce sulla definizione della politica in ambito multilaterale. Grazie a iniziative umanitarie e idee di concetto contribuisce a un aiuto umanitario internazionale coerente, parsimonioso, senza doppioni e consapevole dei limiti posti da altri ambiti politici.

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6

I principi dell'aiuto umanitario della Confederazione

Dal contesto mutato (cap. 4), dall'autoritratto dell'aiuto umanitario della Confederazione (cap. 5) come pure dagli orientamenti fissati dalle autorità politiche nel rapporto sulla politica estera della Svizzera negli anni Novanta si evincono, per l'opera svolta dall'aiuto umanitario, i seguenti Principi generali 6.1 L'aiuto umanitario della Confederazione è l'espressione concreta e tangibile della solidarietà internazionale della Svizzera con la quale assume la speciale responsabilità attribuitale in virtù della sua lunga tradizione umanitaria, quale Stato depositario delle convenzioni di Ginevra della Croce Rossa e quale Stato sede delle più importanti organizzazioni umanitarie internazionali.

6.2 L'aiuto umanitario della Confederazione è parte integrante della politica estera svizzera. Dal momento che sono strettamente legate, agisce conformemente ai principi umanitari in sintonia con le altre parti di questa politica, segnatamente la politica di sviluppo, dei rifugiati, di pace, di sicurezza e commerciale.

6.3 In caso d'incompatibilità tra gli interessi dello Stato e i valori universali, l'aiuto umanitario della Confederazione da la priorità ai valori universali.

6.4 L'aiuto umanitario è prestato in modo neutrale, imparziale e indipendentemente da riflessioni di condizionalità politica. La Svizzera si batte per questo principio anche in seno alle organizzazioni internazionali.

6.5 L'obiettivo primo dell'aiuto umanitario è quello di salvare vite umane e di lenire le sofferenze delle popolazioni colpite dalle gravi conseguenze delle crisi: anzitutto dei ceti più deboli come i vecchi e i bambini nonché i profughi e gli sfollati. Le donne e i bambini sono colpiti in modo particolare e rappresentano di gran lunga la parte più considerevole dei profughi e degli sfollati. Nelle situazioni di crisi le donne assumono sovente ulteriori lavori, ruoli e responsabilità. Si terrà conto in special modo di queste particolari esigenze. L'obiettivo secondo dell'aiuto umanitario è la riabilitazione, il ritorno alla ,,normalità". In terzo luogo, esso si prefigge di rafforzare i meccanismi locali di difesa per prevenire crisi future, coinvolgendo le popolazioni interessate. In linea di principio in tutte le fasi si terrà conto, sulla base di analisi della correlazione tra sesso e comportamento, delle necessità e dei bisogni specifici delle donne e degli uomini.

6.6 Cooperando con le organizzazioni svìzzere e internazionali, compresa la Catena svizzera della solidarietà, l'aiuto umanitario della Confederazione attribuisce molta importanza a un'accurata delimitazione dei settori di competenze come pure a un'efficace coordinazione delle prestazioni d'aiuto e all'impiego efficiente delle risorse limitate.

6.7 Pur preservando la sua disponibilità a livello mondiale, l'aiuto umanitario della Confederazione persegue un impiego delle risorse quanto più flessibile ed efficace possibile. A tale scopo occorre definire punti di concentrazione

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6.8

6.9

6.10

6.11

6.12

6.13

geografici e settoriali i quali, tenendo conto delle capacità messe a disposizione, devono essere adeguati periodicamente alle mutate circostanze.

Le attività dell'aiuto umanitario riguardano i settori dell'aiuto immediato (comprese le catene di salvataggio e la ,,Task force profughi"), l'aiuto alla sopravvivenza, la ricostruzione e la prevenzione. Gli interventi hanno luogo rapidamente, in modo mirato e flessibile. Sono chiaramente delimitati nel tempo e di regola a breve termine. La ricostruzione e la prevenzione possono estendersi sull'arco di più anni. Laddove determinate azioni sfociano in una cooperazione allo sviluppo a lungo termine, esse devono essere coordinate con tutte le organizzazioni interessate relative alla cooperazione tecnica e allo sviluppo.

L'aiuto umanitario della Confederazione evita l'insorgere di nuove dipendenze.

Il suo ritiro e la consegna delle responsabilità ai partner locali sono elementi costitutivi della pianificazione delle azioni.

L'aiuto umanitario della Confederazione attribuisce grande importanza al promovimento dei partner locali sostenendo la ricostruzione e il rafforzamento dei meccanismi di autoaiuto.

L'aiuto umanitario della Confederazione tiene conto nel suo lavoro degli aspetti ecologici e sostiene con provvedimenti mirati azioni volte a prevenire danni ambientali o a ridurne le conseguenze.

In diversi Paesi scelti, caratterizzati da un'elevata propensione alle crisi, l'aiuto umanitario della Confederazione contribuisce a rafforzare la disponibilità delle organizzazioni e autorità interessate. D'intesa con altri Stati e organizzazioni internazionali, coordina e sostiene gli sforzi intesi a prevenire le catastrofi e a fronteggiarne le conseguenze.

Per quanto concerne il lavoro operativo sul posto, l'aiuto umanitario della Confederazione costruisce la necessaria infrastruttura. Esso opera a tale riguardo in stretta collaborazione con le rappresentanze svizzere.

L'applicazione dei principi generali summenzionati è accompagnata dai seguenti principi particolari, fatti su misura per i due tipi di impiego dell'aiuto umanitario: Principi specifici per gli interventi diretti Gli interventi diretti dell'aiuto umanitario della Confederazione hanno luogo principalmente con l'aiuto di membri volontari del Corpo svizzero in caso di catastrofe (ASC).

6.14 Gli interventi diretti sono condotti dai membri del corpo ASC. Questi ultimi sono ingaggiati secondo un sistema di milizia e sostenuti da un esiguo numero di quadri che intervengono a medio termine per assicurare la continuità.

6.15 Gli interventi diretti hanno luogo d'intesa con le autorità dei Paesi coinvolti e con le organizzazioni internazionali e le opere svizzere di soccorso. La Divisione Aiuto umanitario e ASC mette a disposizione delle organizzazioni partner, su loro richiesta, alcuni membri del Corpo o gruppi di persone.

1228

6.16 La Divisione Aiuto umanitario e ASC coopera pure con organizzazioni internazionali a titolo di partner incaricata dell 'attuazione (,, implementing agency"), senza però entrare in concorrenza con le imprese private.

6.17 Gli interventi diretti sono possibili in qualsiasi situazione di crisi e di catastrofe, per quanto non espongano il loro personale a rischi che potrebbero comprometterne la sicurezza.

6.18 Oltre a prestazioni tradizionali fornite alle popolazioni interessate, l'aiuto umanitario della Confederazione si sforza, nel campo in cui gode di un'esperienza specifica, di rispondere sempre meglio a bisogni specifici dell'aiuto umanitario: esso interviene quindi con piccoli gruppi formati ad hoc, ad esempio per costruire ripari d'emergenza, lottare contro il colera, organizzare azioni del tipo ,,Cibo in cambio di lavoro" (,,Food for work ").

6.19 In caso di catastrofe all'estero, l'aiuto umanitario della Confederazione impiega all'occorrenza risorse civili e militari che la Svizzera tiene a disposizione dei sinistrati a titolo sussidiario. A livello internazionale, l'aiuto umanitario della Confederazione si impegna ad adeguare l'impiego delle risorse ai bisogni umanitari e a tener conto delle esperienze fatte.

Principi specifici per il sostegno delle organizzazioni partner 6.20 / contributi dell 'aiuto umanitario della Confederazione alle opere svizzere di soccorso sono versati secondo il principio di sussidiarietà. L'aiuto umanitario della Confederazione completa le prestazioni di queste opere e dei loro partner locali. A tale riguardo, garantisce che il personale impegnato in interventi nella regione sinistrata abbia la necessaria competenza professionale e disponga di mezzi operativi. Esso intrattiene un dialogo politico con queste opere di soccorso e prende parte alla valutazione delle esperienze fatte. L'aiuto umanitario della Confederazione può anche versare contributi diretti ad alcune opere locali di soccorso, a condizione che la sorveglianza delle operazioni sia assicurata da una rappresentanza svizzera presente sul posto.

6.21 / contributi dell'aiuto umanitario della Confederazione alle organizzazioni multilaterali e al CICR sono versati in generale nell'ambito di interventi concertati della comunità internazionale. Il loro importo è fissato in funzione dell'importanza e del grado d'urgenza dei bisogni come pure dei mezzi operativi effettivi, disponibili nella regione d'intervento. All'occorrenza, la Svizzera fissa mediante i suoi contributi determinate priorità secondo i suoi vantaggi comparativi.

6.22 I contributi d'aiuto umanitario sotto forma di derrate alimentari si giustificano quando questo genere di prestazioni permette di offrire un aiuto più rapido, più mirato e più efficace senza entrare in concorrenza con la produzione locale.

L'aiuto alimentare cerca di soddisfare i bisogni della popolazione interessata come pure l'obiettivo più vasto della sicurezza alimentare. Esso incoraggia la produzione agricola mediante acquisti nella regione sinistrata, sempre che questa strategia sembri ragionevole dal profilo economico e organizzativo.

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7

Misure d'applicazione della strategia

I principi summenzionati saranno applicati grazie alle seguenti misure: l'elenco dei criteri che serve a valutare le richieste d'aiuto e gli interventi diretti deve garantire una politica coerente e trasparente al momento della necessaria selezione e della determinazione delle priorità nella ripartizione delle limitate risorse.

Se è vero che, da un lato, questi criteri restrittivi relativizzano il principio della disponibilità universale, dall'altro consolidano quello della parità di trattamento dei richiedenti l'aiuto umanitario; alcuni accertamenti sull'evoluzione socio-culturale, economica e politica, condotti secondo regioni e secondo paesi dovrebbero rendere possibile, da un lato, il riconoscimento precoce di potenziali conflitti armati e delle conseguenti pressioni migratorie e, dall'altro, consentire di stabilire la necessità di eventuali interventi in vista di un aiuto umanitario tempestivo, adeguato alle circostanze e concertato a livello internazionale. Alcune indagini, fondate su tali accertamenti e condotte simultaneamente agli stessi allo scopo di individuare per tempo i segnali precursori di catastrofi naturali o di civiltà, dovranno permettere di diminuire i rischi grazie a misure di prevenzione che renderanno meno necessario e persino superfluo l'aiuto d'urgenza; alcune indagini, che analizzano il funzionamento di una società prima dell'apparizione della situazione d'emergenza nonché i punti deboli che l'hanno causata, permetteranno all'aiuto umanitario di favorire, oltre agli immediati aiuti d'urgenza, un sostegno e il ripristino dei meccanismi locali di autodifesa e di resistenza. I risultati di queste indagini devono portare a una comprensione e a una valutazione più precisa delle cause che hanno scatenato la situazione di estremo bisogno; un dialogo permanente con altri settori della politica estera svizzera, quali segnatamente la garanzia della pace, la cooperazione allo sviluppo e la politica in materia di rifugiati, garantisce all'aiuto umanitario una certa specializzazione grazie allo studio approfondito delle competenze proprie a ciascun settore. Questo dialogo si prefigge pure di delimitare il passaggio da un ambito all'altro, d'individuare i problemi d'interesse comune e, al l'Decorrenza, di trovare soluzioni innovative approfittando della flessibilità che caratterizza l'aiuto umanitario; corsi di formazione interni ed esterni trasmetteranno le necessarie conoscenze tecniche e culturali ai membri dell'ASC e al personale della Divisione Aiuto umanitario e ASC, li incoraggerà a sviluppare la loro personalità e li abiliterà ad assumere, in qualsiasi situazione, il comportamento adeguato. A tale proposito, occorre promuovere in modo particolare le attitudini gestionali: il personale impara a farsi un'idea sul posto delle condizioni sociali, a riconoscere i comportamenti e i bisogni propri al sesso maschile e femminile, a integrare il risultato delle sue osservazioni nella pianificazione e nell'attuazione degli interventi umanitari; la necessità di adempiere determinati requisiti (profilo richiesto) fa si che soltanto i membri dell'ASC che soddisfano queste elevate esigenze partecipino

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agli interventi. L'invio di membri del Corpo in seno a gruppi offre la possibilità di assicurarne il cambio; l'osservazione sistematica e la valutazione dei progetti, accompagnata da un controllo rigoroso dell'utilizzazione delle risorse, dovrebbero garantire un impiego ottimale delle scarse risorse e si dovrebbero anche poter evitare i doppioni; un 'informazione aperta e attiva dovrebbe rendere accessibile al Consiglio federale, alle Camere e al popolo svizzero la nozione di aiuto umanitario. Essa deve contribuire al sostegno della strategia umanitaria grazie al coinvolgimento di un vasto pubblico, anche nei casi in cui alcuni interventi dettati da questa strategia non rientrino nei temi d'attualità, più in voga in quel momento.

Le misure appena menzionate saranno oggetto di una stretta cooperazione e di un coordinamento efficace tra l'aiuto umanitario della Confederazione e altre organizzazioni umanitarie svizzere e internazionali. Saranno costantemente perfezionate in vista di una loro realizzazione a tappe, tenuto conto delle potenzialità disponibili.

8

Mezzi

Se confrontati ai mezzi globali spesi per il settore umanitario a livello mondiale e alle prestazioni di altri Stati industrializzati, i mezzi della Confederazione rimarranno limitati anche nei prossimi anni. Per questa ragione, occorre impiegarli in modo ottimale. Per realizzare tale obiettivo si dovrà ricorrere alla presente strategia.

Bisogna tuttavia partire dal presupposto che il Consiglio federale e il Parlamento continueranno a dar prova di disponibilità approvando i mezzi finanziari e di personale adeguati ai bisogni dell'aiuto umanitario. D'altro canto, si presuppone anche che, dall'aiuto pubblico complessivo che la Confederazione presta all'estero, una quota pari al 20per cento sarà riservata all'aiuto umanitario della Confederazione.

(Questa strategia, adottata nel febbraio 1994, è stata adeguata nel giugno 1995 alle innovazioni organizzative apportate alla Divisione Aiuto umanitario e Corpo svizzero d'aiuto in caso di catastrofe (ASC) all'inizio del 1995. La versione attuale risulta quindi da un rimaneggiamento e da un addattamento ad alcune modifiche realizzate a livello di direzione).

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II

Rendiconto sull'impiego del credito quadro per il periodo 1992 - 1995

// presente capitolo descrive le priorità geografiche e settoriali dell'aiuto umanitario della Confederazione per il periodo dal 1° gennaio 1992 al 31 dicembre 1995. La durata del credito quadro previsto a partire dal 1° gennaio 1996 non è più considerata. La presente descrizione è illustrata da esempi relativi a progetti già realizzati, scelti a seconda delle regioni, dei contenuti dei programmi e dei partner.

Allo scopo di ottenere un'efficacia massima, la realizzazione dei progetti dell'aiuto umanitario richiede un coinvolgimento ottimale dei partecipanti ai progetti e delle persone bisognose. Occorre anche tener conto del rapporto utilità-costo. Queste sono le condizioni necessarie per impiegare i nostri mezzi limitati in modo da rispondere il più efficacemente possibile ai bisogni sempre diversi delle popolazioni interessate.

L'aiuto umanitario della Confederazione ha contribuito a lenire la miseria, sovente inimmaginabile, di decine di migliaia di persone. Ha permesso a migliaia di vittime della guerra di restare nella loro patria e di trovarvi le condizioni per iniziare una nuova vita. Anche negli ultimi anni, ha costituito un elemento essenziale del mosaico di aiuti internazionali.

A differenza degli anni precedenti, abbiamo assistito ad un aumento del bisogno di aiuti umanitari riconducibili a catastrofi di natura bellica. L'Angola, l'ex Jugoslavia, l'ex Unione Sovietica, la Liberia, il Mozambico, il Ruanda/Burundi e la Somalia sono esempi di Paesi che hanno causato un forte aumento dell'aiuto umanitario, soprattutto dal 1990.

Le importanti misure di sopravvivenza e di ricostruzione adottate tenendo conto delle crisi in corso si sono aggiunte all'obbligo di soddisfare bisogni sempre più urgenti, imputabili allo scoppio di conflitti nuovi o improvvisamente allargatisi. Questa situazione ha richiesto mezzi supplementari messi a disposizione mediante crediti aggiuntivi, cosa che spiega in gran parte l'aumento del volume delle spese.

1232

I mezzi dell'aiuto umanitario della Confederazione in milioni di franchi: Crediti di pagamento 164,1 174,1 168,9 156,6 663,7

1995 1994 1993 1992 Totale

Millioni di franchi

Crediti aggiuntivi 20,0 19,0 12,5 40,0

Totale 184,1 193,1 181,4 196,6 755,2

91,5

Mezzi del credito quadro

200 180 160 · 140 120 -

a Crediti aggiuntivi

100 -

20 1995

1994

1993

1992

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l

Priorità geografiche

Con il 39 per cento dei mezzi complessivi, l'Africa si è aggiudicata una grossa fetta dell'aiuto umanitario. Seguono l'Europa/ex Unione Sovietica (ex URSS) con il 22 per cento circa, l'Asia/Medio Oriente con il 19 per cento e l'America con l'8 per cento circa.

I mezzi non ripartibili geograficamente, pari al 12 per cento, comprendono da un lato i contributi non vincolati a un programma e versati alle organizzazioni intemazionali dell'UNHCR, del PAM e del DHA e, dall'altro, i mezzi atti a garantire il buon funzionamento del Corpo (personale e materiale).

I 755,2 milioni di franchi assegnati nel 1992-1995 si ripartiscono come segue: Africa

America

Asia Europa /Medio Oriente /Ex URSS

Mezzi non ripartibili geograficamente

Totale

294,3 39.0 %

56,9 7,5 %

144,5 19,1 %

91,8 12,2 %

755,2 100%

167,7 22,2 %

Ripartizione geografica dei mezzi 1992 - 1995

mezzi non riparabili geograficamente

Europa/Ex URSS

Asia/Medio Oriente

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11

Africa

Le crisi del continente africano hanno assorbito circa la metà dell'insieme dell'aiuto umanitario disponibile su scala mondiale. Se è vero che alcuni Paesi come l'Etiopia/Eritrea, la Namibia, l'Uganda e, in certa misura, anche il Mozambico sono riusciti a mantenere le condizioni di una relativa stabilità, i conflitti che scuotono altri Paesi africani quali la Libéria, il Ruanda/Burundi, la Somalia e il Sudan hanno assunto le caratteristiche di quelle ,,guerre dei trent'anni o dei cent'anni" tristemente note in Europa.

Dei crediti destinati all'Africa dall'aiuto umanitario della Confederazione, il 60 per cento circa è andato alla regione dei Grandi Laghi, in particolare al Ruanda/Burundi (circa il 22 %) per attenuare per quanto possibile gli effetti del genocidio; il 19 per cento circa al Corno d'Africa per l'Etiopia/Eritrea, la Somalia e il Sudan; il 13 per cento al Mozambico e il 6 per cento circa all'Angola.

Il programma destinato al Ruanda/Burundi verteva sull'assistenza ai profughi e agli sfollati e sulla creazione di condizioni favorevoli alla loro reintegrazione. Misure nei settori della sanità, dell'agricoltura (aiuto iniziale) e della logistica delle derrate alimentari sono state essenzialmente il frutto di una collaborazione con il CICR, l'UNHCR, U PAM e diverse ONG.

Anche nel Corno d'Africa, gli interventi si sono concentrati principalmente sull'assistenza a gruppi di profughi o su un loro reinserimento sociale per quanto possibile durevole. In Etiopia/Eritrea i problemi della sicurezza alimentare hanno preso il sopravvento rispetto a quelli causati dalla guerra. Per questo motivo le prestazioni d'aiuto in favore delle organizzazioni dell'ONU (innazitutto il DHA e l'UNICEF) hanno privilegiato misure intese ad un approvvigionamento in viveri e acqua potabile (coordinamento, monitoraggio, sostegno di progetti concreti); dopo la fine della guerra civile, questi soccorsi si sono concentrati sul rimpatrio (rafforzamento dell'infrastnittura nel settore dell'approvvigionamento idrico e della sanità). In Somalia, dove lo sfascio completo delle strutture statali aveva portato alla guerra civile tra clan rivali, l'aiuto umanitario della Confederazione ha sostenuto soprattutto il programma del CICR.

Inoltre, con i loro interventi diretti i membri dell'ASC hanno dato man forte all'UNHCR, che operava nel Nord del Kenia per approvvigionare con acqua i profughi somali. Nel Sud del Sudan, per contro, il bisogno di aiuti umanitari provocato dal conflitto non è diminuito, né vi sono prospettive di una sua pacificazione. Gli interventi hanno quindi continuato a focalizzarsi sull'aiuto alle vittime della guerra e agli sfollati (alimenti e medicamenti) per il tramite, da un lato, dell'operazione ,,Lifeline" condotta da diverse ONG e, dall'altro, dell'UNlCEF nel settore dell'approvvigionamento idrico. Il programma del CICR ha pure beneficiato di sostegno.

In Mozambico e in Angola, l'aiuto accordato si è tradotto soprattutto nell'assistenza ai profughi e agli sfollati e in misure di ricostruzione.

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Esempio n. l Aiuto d'urgenza e ricostruzione nel Madagascar L'uragano ,,Cynthia" aveva distrutto nel 1991 anche il sistema d'irrigazione della pianura di Menabes. Centomila persone del Sud-Ovest del Madagascar avevano perso i loro mezzi di sussistenza. Senza un pronto intervento, non restava loro che morire di fame, trasferirsi nella capitale già sovrappopolata o rifugiarsi nella foresta, rischiando di vanificare gli sforzi della Cooperazione svizzera allo sviluppo, garantiti mediante ingenti spese.

L'aiuto umanitario della Confederazione aveva subito messo a disposizione lOO'OOO franchi per acquistare e distribuire medicamenti e derrate alimentari. Simultaneamente sono stati inviati nella regione sinistrata anche due membri dell'ASC con il compito di accertare i danni ed elaborare proposte per progetti d'aiuto. Le risaie erano distrutte, ma soprattutto - stando a quanto constatato dagli esperti - l'inondazione aveva ostruito i canali principali e secondari. La piccola cittadina di Mahabo era stata particolarmente colpita; situata a 65 chilometri dalla costa, l'agricoltura era l'unica fonte di reddito locale. Dopo precisi accertamenti si decise di concedere un credito transitorio per Mahabo a favore dei contadini. I costi per ripristinare l'intero sistema di canalizzazione superavano però i mezzi stanziati dalla Confederazione. A tale scopo era necessario coordinare i contributi di diverse opere di soccorso e di diversi donatori, cosa che fu possibile.

L'aiuto umanitario della Confederazione ha contribuito con specialisti dell'ASC e una leggera struttura logistica a Mahabo. Esso ha permesso a 2'500 contadini residenti di guadagnarsi da vivere con il lavoro di ricostruzione dei canali. Queste persone sono state poi pagate in parte con riso, in parte con denaro e non hanno dovuto abbandonare le loro case. In tal modo è stato loro possibile occuparsi anche della preparazione dei campi e delle fosse individuali d'irrigazione. Nell'autunno del 1994 la Repubblica del Madagascar ha ripreso la direzione dei lavori incaricando alcune ditte locali di costruzione di rinnovare le chiuse, gli sbarramenti e i ponti. Il sistema di canalizzazione ha potuto essere rimesso in funzione nell'estate del 1995. A partire da questo momento, l'aiuto umanitario della Confederazione ha smontato le proprie strutture e terminato il programma di lavoro. Il 6 ottobre 1995 il canale Dabara veniva nuovamente inaugurato. Da quel momento circa 'OOO ettari di risaie hanno potuto essere irrigate.

Complessivamente l'aiuto umanitario della Confederazione ha speso per questo progetto circa 5,2 milioni di franchi. 28'000 persone hanno approfittato direttamente di questo sostegno che ha esplicato anche effetti indiretti: molte persone hanno potuto familiarizzarsi con nuovi metodi di lavoro e, non da ultimo, la situazione dell'alimentazione ha potuto essere migliorata a medio termine.

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12 Europa/ex Unione sovietica Circa il 75 per cento dell'aiuto destinato a questa regione è andato all'ex Jugoslavia mentre il 23 per cento all'ex Unione Sovietica.

Grazie ad un aiuto sul posto, nell'ex Jugoslavia molte persone colpite dalla guerra hanno potuto rimanere nella loro patria. L'aiuto è consistito essenzialmente nella fornitura di derrate alimentari e medicamenti, in sostegni logistici e nella sistemazione di alloggi per circa 5O'OOO profughi e sfollati. Interventi diretti che hanno coinvolto in totale 100 membri dell'ASC hanno richiesto 46 milioni di franchi circa (ovvero il 32 % dei mezzi). Con circa 76 milioni di franchi (ovvero il 52 % circa) si sono sostenuti i programmi d'aiuto di diverse organizzazioni internazionali (CICR, UNHCR, PAM, OMS), mentre con 23 milioni di franchi circa (ovvero il 16 %) quelli delle opere svizzere di soccorso. Dal 1994 la priorità del programma si è spostata progressivamente dall'aiuto d'urgenza e alla sopravvivenza alla ricostruzione sociale. In stretta sintonia con gli altri operatori della politica estera svizzera nell'ambito del Comitato interdipartimentale di cooperazione allo sviluppo e d'aiuto umanitario internazionali (CICASA), le misure dell'aiuto umanitario si sono concentrate soprattutto sul sostegno alla ricostruzione di interi villaggi come pure alla ricerca di soluzioni innovative per l'insediamento e l'integrazione dei profughi e degli sfollati che non possono tornare nel loro luogo d'origine.

Per quanto riguarda le prestazioni d'aiuto nell'ex Unione Sovietica pari a 38 milioni di franchi, il Caucaso ne ha beneficiato nella misura del 60 per cento circa. Le priorità dei programmi umanitari in questa regione erano l'approvvigionamento e l'assistenza dei circa 1,8 milioni di profughi in Geòrgia, Armenia, Azerbaigian e Cecenia.

Con il rimanente 40 per cento dei mezzi stanziati per l'ex Unione Sovietica si sono prestati aiuti d'urgenza e alla sopravvivenza in Tagikistan e si sono pure sostenuti diversi programmi d'aiuto sociale in favore dei ceti più poveri della popolazione in Russia e Bielorussia.

Si è anche contribuito a finanziare un progetto della Croce Verde internazionale e svizzera nell'ambito detta prevenzione delle catastrofi naturali. L'obiettivo prioritario è il promovimento di una cultura in materia di sicurezza AC in Russia nonché la prevenzione di catastrofi di civiltà negli Stati dell'Europa orientale.

Anche in Albania si è prestato aiuto concentrandosi su misure nel settore della sanità (ripristino dell'ospedale per bambini a Tirana sotto la direzione di membri dell'ASC). Nel 1995 l'aiuto umanitario della Confederazione ha potuto essere sostituito dalla cooperazione tecnica con l'Europa centrale e orientale.

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Esempio n. 2 Interventi diretti per la ricostruzione nell'ex Jugoslavia Durante il conflitto, l'aiuto umanitario della Confederazione aveva curato simultaneamente una trentina di progetti nell'ex Repubblica Jugoslava. Occorreva in primo luogo costruire alloggi ben isolati per l'inverno e sistemare le scuole, gli ospedali come pure altre infrastrutture pubbliche.

Inoltre, nell'ambito degli aiuti immediati e d'urgenza sono stati forniti alimenti, medicamenti, coperte di lana e articoli igienici. I camion dell'ASC (messi a disposizione dall.UNHCR) hanno assicurato il trasporto e la distribuzione degli aiuti.

Un meccanico dell'ASC è responsabile della manutenzione dell'intero parco di autocarri dell'UNHCR. Con l'accordo di pace si è passati dall'aiuto immediato alla ricostruzione. Gli sfollati dovevano - per quanto possibile - fare ritorno ai loro villaggi oppure trovare una nuova dimora. La località croata di Osojnik, situata nelle colline che dominano Dubrovnik, è in questo senso un esempio di progetto riuscito: 107 abitazioni, la scuola e la chiesa erano state distrutte durante la guerra o pesantemente danneggiate. Gli abitanti fuggirono e trovarono un alloggio nelle strutture turistiche a Dubrovnik.

Con 2 milioni di franchi l'aiuto umanitario della Confederazione ha dato un impulso decisivo alla ricostruzione: gli specialisti dell'ASC hanno diretto i lavori, le ditte edili locali e gli artigiani, fra cui molti sfollati, li hanno eseguiti. Così 97 edifici sono stati resi abitabili. Il 18 novembre 1995 il capo del DFAE consegnava il villaggio agli abitanti reinsediati. Questi ultimi hanno inoltre ricevuto sementi, concime e i necessari attrezzi agricoli per coltivare i campi. La popolazione stessa ha dovuto occuparsi della sistemazione interna delle case e a tale scopo la Croazia ha stanziato diversi crediti.

Osojnik è divenuto un progetto pilota per numerose organizzazioni d'aiuto. L'aiuto umanitario della Confederazione ha portato a termine altri progetti per circa 1700 sfollati. Uno di questi in Bosnia: Stupari si trova nel Comune di Kladarj a sud di Tuzla, sulla strada che porta a Sarajevo e Srebrenica. Dopo la soppressione della zona di protezione dell'ONU, migliaia di persone sono transitate da questo luogo; alcune centinaia sono rimaste nel Comune e alloggiavano in centri collettivi (scuole adibite a questa funzione). Nuovi insediamenti dovranno poter garantire un tetto a queste persone senza patria (perlopiù donne e bambini). Stupari ha messo a disposizione del terreno. Nelle dieci case doppie costruite dall'ASC trovano posto 160 persone. I vicini pascoli saranno trasformati in giardini. Una casa destinata alla comunità sarà aperta anche agli abitanti dei piccoli villaggi nei dintorni.

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13 Asia/Medio Oriente II lavoro svolto in questa regione si è concentrato sui seguenti quattro punti principali: Dopo le misure d'aiuto per le persone nell'ex Jugoslavia e nel Ruanda, il sostegno ai profughi palestinesi ha rappresentato il terzo programma più importante dell'aiuto umanitario della Confederazione negli ultimi quattro anni. Circa un terzo di tutti i contributi destinati all'Asia/Medio Oriente, vale a dire circa 13 milioni di franchi all'anno, sono andati a beneficio dei profughi nei territori occupati, in Israele, Giordania, Siria e Libano.

Si è sostenuto, da un lato, l'UNRWA che gestisce scuole, cllniche e istituzioni d'aiuto sociale per i profughi. D'altro canto, anche il CICR ha ricevuto periodicamente contributi per l'assistenza ai prigionieri palestinesi, mentre Terre des Hommes Lausanne (TdHL) ne ha beneficiato per i suoi progetti d'aiuto ai bambini nei territori occupati.

Contributi più esigui sono stati inoltre destinati a diverse opere svizzere di soccorso, prevalentemente per progetti di medicina sociale.

Il secondo punto principale in Asia è l'Afghanistan. Dal 1992 si sono messi a disposizione circa 16 milioni di franchi per le misure d'aiuto umanitario nello stesso Afghanistan e per programmi d'aiuto a favore dei profughi afgani in Pakistan e in Iran.

L'aiuto è stato prestato per circa la metà per il tramite del CICR (compiti tradizionali su mandato, progetti per incrementare la produzione di derrate alimentari e ricostruzione di ospedali). La parità di trattamento riservata ai membri di tutti i gruppi etnici è stato un elemento importante nell'assegnazione di questi mezzi. La Confederazione ha partecipato anche a programmi di sminamento e a progetti dell'UNHCR per il reinserimento dei profughi rientrati in patria.

Lo Sri Lanka segue quale terzo punto principale con circa 11 milioni di franchi. Qui gli interventi diretti con membri dell'ASC si sono concentrati sulla ricostruzione di ospedali e dispensari distrutti durante la guerra. Le organizzazioni partner (UNHCR, CICR, TdHL, Caritas) avevano beneficiato di prestazioni di sostegno per progetti intesi ad aiutare i profughi e gli sfollati.

In Cambogia si sono spesi infine circa 10 milioni di franchi. Mediante contributi al CICR e all'UNHCR nonché al programma ONU per gli sfollati cambogiani nella regione di frontiera tailandese-cambogiana (UNBRO) e al villaggio svizzero Pestalozzi per i bambini (SKIP) si sono aiutati profughi e orfani di guerra. Inoltre, si è contribuito a ripristinare il settore sanitario con sovvenzioni al CRS, a MSF e alla ,,Foundation for Swiss-Khmer Partnership in Pediatrics".

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Esempio n. 3 Prevenzione nelle Filippine L'eruzione del vulcano Pinatubo nel 1991 aveva lanciato in un vasto raggio attorno al suo cratere ben 20 milioni di tonnellate di pietre e cenere. I detriti avevano riempito le vallate sino ad altezze di 20, 30 e persino 50 metri. Più a valle furono distrutti interi villaggi, infrastnitture e terreno fertile. Perdipiù, ad ogni pioggia questi detriti venivano spinti verso la pianura. Bastava una forte pioggia a trasformarli nel giro di un quarto d'ora in un fiume di fango viscido, chiamato Lahar.

Simili ,,Lahar" hanno sommerso finora più di 350 metri quadrati di terreno coltivabile.

5O'OOO famiglie hanno già perso la propria dimora e i loro mezzi di sostentamento.

Questa colata di fango continuerà ancora a scorrere almeno per altri dieci anni, anche senza nuove eruzioni.

Studi geotecnici sono indispensabili per adottare efficaci contromisure. La dinamica dei processi di spostamento dev'essere accertata, i dati e le previsioni devono essere riferiti a tipi di pericoli e di rischi ed è pure necessario eseguire accertamenti socioeconomici. L'aiuto umanitario della Confederazione ha dato avvio nel 1993 in ambito internazionale a un progetto corrispondente nella regione colpita.

Per due anni, un esperto dell'ASC istruito in questo campo è rimasto a disposizione del Governo filippino. Egli offriva la sua consulenza al Governo e informava la popolazione. Dal 1994 i servizi competenti dispongono di nozioni di base di scienze naturali e d'ingegneria tecnica nonché di una concezione e di vari progetti atti a deviare o bloccare i Lahar.

Questi dati rappresentano soltanto una parte dei progetti di prevenzione, in quanto e pure importante convincere le autorità politiche e la popolazione interessata dell'utilità di adottare provvedimenti a lungo termine. Anche la migliore concezione di sbarramento non serve a nulla se non è condivisa a livello politico e sostenuta quindi anche dal profilo finanziario. Occorre prestare grande attenzione al contesto economico, sociale, politico, persino emozionale e religioso. La competenza specifica del consulente estero, che non è integrato in strutture locali, ha aumentato notevolmente la credibilità delle proposte, che è stata anche accompagnata da un lavoro sull'opinione pubblica.

L'aiuto umanitario della Confederazione ha tratto profitto dall'attività svolta nelle Filippine dal 1990 come pure dal le ricche esperienze acquisite. Inoltre, con i numerosi progetti di ricostruzione si è fatto un buon nome; si pensi ad esempio alla ricostruzione di scuole sicure in caso di terremoti e tempeste, dopo il terremoto del 1990 e il ciclone del 1993.

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America

Questa regione ha conosciuto una recrudescenza delle diverse crisi, soprattutto di quelle riconducibili a conflitti armati in America centrale (Nicaragua e El Salvador) e in Perù. L'aiuto umanitario della Confederazione ha potuto essere ridimensionato mentre la cooperazione allo sviluppo si è rafforzata. Tuttavia, a causa di problemi strutturali di natura economica e politica, sociale e demografica il rischio di nuovi conflitti persiste.

Il programma per l'America latina e per l'America centrale si concentra su cinque punti essenziali: La colonna portante del programma destinato all'America latina era costituita dai programmi di aiuto sociale. Attuati in diversi Paesi con organizzazioni partner svizzere e internazionali, consistevano essenzialmente in aiuti alimentari sotto forma di prodotti latteri come pure in programmi a favore dei bambini della strada. Per il latte si è speso oltre il 50 per cento dei mezzi complessivi stanziati per l'America latina. Esso era destinato a programmi sociali di organizzazioni ecclesiastiche e opere svizzere di soccorso che lavorano per i ceti socialmente più sfavoriti della popolazione (malati, vecchi, bambini della strada) nelle ,,favelas" delle grandi città, soprattutto del Brasile e del Cile.

La seconda componente in ordine d'importanza era il lavoro nella prevenzione delle catastrofi naturali. A causa dell'elevata propensione alle catastrofi naturali (terremoti, eruzioni vulcaniche, tsunami = marea sizigiale provocata dal terremoto), in Argentina, Cile, Ecuador, Guatemala, Nicaragua e Colombia si sono adottate misure preventive d'intesa con le istituzioni nazionali della protezione civile e per l'aiuto d'urgenza. Queste attività miravano a migliorare la sorveglianza vulcanologica e sismica e l'informazione della popolazione in caso di catastrofe nonché a pianificare gli insediamenti tenendo conto in modo più avveduto dei rischi.

In Perù si sono approntati, in cooperazione con le strutture statali e le ONG, soprattutto programmi per gli aiuti d'urgenza in favore dei ceti socialmente più deboli della popolazione. Con la stabilizzazione della situazione politica ed economica, questi programmi hanno potuto essere terminati alla fine del 1994.

Nell'ambito della CIREFCA (Conferencia Internacional por los Refugiados Centroamericanos) l'aiuto umanitario della Confederazione ha partecipato a programmi d'aiuto volti a sostenere il processo di pace e il reinserimento di profughi e sfollati in America centrale. Questo programma è stato coordinato daU'UNHCR ed è terminato pure nel 1994.

Infine, ad Haiti il lavoro si è concentrato inizialmente sull'aiuto d'urgenza e sull'aiuto sociale; in seguito, dopo la caduta della dittatura militare si è passati alla ricostruzione.

1241

Esempio n. 4 Aiuto sociale in America latina Milioni di bambini brasiliani vivono nelle strade delle grandi città, esposti al crimine, alla droga e alla prostituzione. Le città non si curano di loro e nelle regioni economicamente sfavorite non vi sono neppure i mezzi a tale scopo. Duemila di questi bambini sono a Fortaleza, assistiti da Terre des Hommes Lausanne. Qui ricevono una formazione scolastica di base, cure mediche e, per quanto possibile, vengono integrati in famiglie e protetti dallo sfruttamento.

L'aiuto umanitario della Confederazione sostiene questo programma dal 1986 con circa 24*000 franchi all'anno. Questo contributo non è forse che una goccia nel mare, ma ha il merito di indicare una via praticabile, soprattutto quando è possibile coinvolgere autorità e istituzioni del Brasile affinchè condividano questa responsabilità. La cooperazione con le opere sociali pubbliche risulta pertanto rafforzata; dal 1997 il progetto sarà continuato con fondi del Ministero dell'educazione.

Nel Salvador hanno avuto luogo nel marzo 1994 le prime elezioni libere da oltre 60 anni a questa parte. Ponevano fine a una guerra civile durata dodici anni, n Governo ha non poche difficoltà a risolvere i problemi accumulati: la riforma nel Paese stenta ad avviarsi, i problemi sociali ed economici stagnano. Ma soprattutto, la popolazione rurale è pressoché esclusa dal processo decisionale politico, costituendo in tal modo un nuovo potenziale di conflitto.

II Forum El Salvador, che comprende nove opere svizzere di soccorso, si prefigge di incentivare il processo di pace. A tale scopo le istituzioni politiche a livello comunale dovranno essere sostenute rafforzando l'autonomia delle amministrazioni locali.

In dieci dipartimenti si dovranno istruire persone idonee nella conoscenza delle questioni statali e nella formazione per adulti. Queste dovranno a loro volta insegnare alla popolazione. A tale scopo si appronta materiale didattico che si rivolge in particolare anche a donne e giovani. Inoltre si dovranno organizzare assemblee comunali e istituire una consulenza giuridica; si prevedono pure emissioni radiofoniche.

Di particolare importanza per questo progetto è il Soccorso operaio svizzero. I relativi costi previsti ammontano a 350'000 franchi, distribuiti sull'arco di tre anni. L'aiuto umanitario della Confederazione ha deciso di stanziarne la metà, l'altra metà è a carico del Forum El Salvador.

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2

Operatori

Impiego dei mezzi 1992-1995 secondo i vari operatori, in milioni di franchi Organizzazioni intemazionali/CICR

Opere svizzere di soccorso

Interventi diretti con Altri membri dell'ASC

446,31 59,1 %

165,79 22,0 %

107,7 14,2%

35,4 4,7 %

Totale 755,2 100 %

Impiego dei mezzi 1992 - 1995 secondo i diversi operatori

Interventi diretti con membri dell'ASC

Opere svizzere di soccorso

Altri

Organizzazioni internazionali/CICR

L'aiuto umanitario della Confederazione ha partecipato al finanziamento di singoli programmi scelti promossi dalle organizzazioni internazionali secondo le priorità da esso stabilite. La responsabilità esecutiva di questi interventi spettava alle organizzazioni corrispondenti o ai partner incaricati dell'implementazione. Le più importanti organizzazioni partner (CICR, UNHCR, PAM) hanno potuto contare su contributi complessivi che negli ultimi quattro anni sono rimasti relativamente costanti. 1 crediti di pagamento dell'aiuto umanitario della Confederazione, in costante diminuzione, hanno provocato una continua diminuzione della quota percentuale della Svizzera al bilancio di queste organizzazioni, accompagnata in pari tempo da un aumento delle uscite delle organizzazioni partner. Diverse organizzazioni (UNHCR, PAM, UNRWA, DHA) avevano ottenuto inoltre contributi annui non vincolati per il loro programma globale. Tutte le organizzazioni hanno potuto anche contare sul lavoro dei membri dell'ASC per interventi speciali.

1243

Anche il CICR ha ricevuto contributi speciali non vincolati per il bilancio di sede e l'Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM) per le sue spese amministrative.

Sino a quel momento erano stati concessi contributi alle opere svizzere di soccorso sulla base di proposte dettagliate relative a progetti. Il sostegno si basava sul principio del cofinanziamento che era assunto di regola dall'opera di soccorso e dall'aiuto umanitario della Confederazione nella misura del 50 per cento ciascuno. La responsabilità esecutiva spettava all'opera di soccorso che riceveva un'indennità per la direzione del progetto prelevata dal contributo federale. Sempre più sovente i progetti di vasta portata sono finanziati da diverse organizzazioni governative e da ONG.

Per quanto riguarda gli interventi diretti con membri dell'ASC, l'aiuto umanitario della Confederazione si era assunto l'intera responsabilità finanziaria ed esecutiva. Sempre più spesso gli esperti dell'ASC si erano messi a disposizione delle organizzazioni internazionali (1992: 10 % circa e 1995: 20 % circa di tutti i membri del corpo). In singoli casi l'aiuto umanitario della Confederazione si era assunto l'intera responsabilità per la realizzazione di progetti delle organizzazioni internazionali.

Interventi più contenuti sono stati eseguiti per il tramite di singole ambasciate svizzere e uffici di coordinazione della DSC e sotto la loro responsabilità esecutiva.

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Esempio n. 5 Pozzi per il Sud del Sudan Dal 1983, nel Sudan imperversa la guerra civile. I mass media ne danno raramente notizia, eppure 1,3 milioni di persone sono morte e 2,4 milioni hanno dovuto abbandonare le loro case. Le tradizionali strutture della vita comunitaria sono crollate; gli sfollati non hanno più alcuna risorsa ed anche la più piccola delle siccità che si abbattono regolarmente sul Paese ha pesanti conseguenze.

L'UNICEF, il Fondo delle Nazioni Unite per l'infanzia, rappresenta per quanto possibile le opere di soccorso nei confronti del Governo. Ha dato vita all',,Operation Lifeline Sudan" (ÖLS) allo scopo di poter coordinare gli aiuti. Nel 1994 l'OLS ha chiesto all'aiuto umanitario della Confederazione di sostenere progetti per l'approvvigionamento in acqua potabile nel Sud del Sudan. L'acqua insufficiente e sporca potrebbe far scoppiare un'epidemia fra la popolazione indebolita.

Nei dintorni di Waat, Yambio e Narus sono state riparate o sostituite in una prima fase circa 200 pompe manuali già esistenti ma rotte. Inoltre si sono scavati 39 nuovi pozzi. Otto membri dell'ASC sono stati impiegati a tale scopo; hanno collaborato con gruppi competenti locali e con opere di soccorso private estere. Un membro del corpo è stato rapito da un gruppo armato coinvolto nella guerra civile e rilasciato dopo quattro giorni.

In una seconda fase, nel 1995/96, si dovranno risanare altri pozzi. D'altro canto, gli specialisti della ,,Emergency Unit" rafforzata dovranno poter assicurare in modo mirato e rapido, dalla base di Lokichokio, la manutenzione e la riparazione al di fuori delle tre regioni menzionate. In pari tempo le persone di riferimento locali dovranno essere istruite in materia di acque luride, sanità e igiene. Esse saranno chiamate a sensibilizzare e consigliare i gruppi destinatari. Gli specialisti dell'ASC si erano in tal modo assunti anche i compiti di coordinazione dell'OLS a livello regionale.

Dal 1994 sono stati spesi nel Sud del Sudan 2,3 milioni di franchi provenienti dalle risorse della Confederazione per il risanamento dell'infrastruttura per l'acqua potabile.

Sono compresi contributi a programmi per l'aiuto d'urgenza del CICR e dei partner di Caritas SEOC (Sudan Emergency Operation Consortium). Questo denaro è servito soprattutto per l'aiuto diretto ma ha pure creato nuove strutture di sopravvivenza.

45 Foglio federale. 80° anno. Voi. I

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21 Interventi diretti con membri dell'ASC Impiego dei mezzi 1992-1995 in milioni di franchi per interventi diretti Aiuti d'urgenza /Ricostruzione

Prevenzione

Catena di salvataggio

Altri

Totale

86,73 80,53 %

3,51 3,26 %

1,28 1,19%

16,18 15,02%

107,7 100%

Impiego dei mezzi 1992 - 1995 (Interventi diretti con membri dell'ASC)

Altri

Catena di salvataggio

Prevenzione

Aiuto d'urgenza/ ricostruzione

L'83 per cento circa dei mezzi sono serviti al finanziamento di progetti nel settore dell'aiuto d'urgenza e della ricostruzione. Le priorità regionali degli interventi messi in atto dai membri del corpo erano il Ruanda (aiuto alla sopravvivenza per i profughi, ripristino della sicurezza alimentare e della certezza del diritto per coloro che rientrano), l'ex Jugoslavia (aiuto alla sopravvivenza per i profughi, costruzione di alloggi d'emergenza) e il Mozambico (approvvigionamento in acqua potabile). Sempre più numerosi sono i membri dell'ASC messi a disposizione di organizzazioni internazionali quali specialisti in caso di catastrofe e per la ricostruzione. La ,, Task Force Cholera " è stata mobilitata dall'OMS più di una dozzina di volte affinchè svolgesse un lavoro di prevenzione e in alcuni casi anche interventi concreti. Dal 1995, la ,, Task Force Profughi" è operativa e potrà intervenire a breve termine.

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I progetti destinati a prevenire i pericoli naturali hanno richiesto in media soltanto il 3 per cento circa del volume finanziario, sebbene la loro importanza sia in continuo aumento (triplicazione del volume). Sono stati finanziati progetti di sorveglianza e di allarme precoce per l'attività di vulcani, per terremoti e tsunami in Ecuador, Guatemala, Nicaragua e Colombia. Dopo l'eruzione del vulcano Pinatubo, nel 1992 sono stati avviati nelle Filippine studi geotecnici con l'intento di stabilizzare i flussi fangosi e si è pure sviluppato un tipo di edificio scolastico sicuro da terremoti e tifoni e costruito facendo un uso parsimonioso di legno. In Argentina e in alcuni Stati dell'Europa orientale si sono inoltre sostenuti alcuni progetti pilota di piccole dimensioni nell'ambito della prevenzione di catastrofi di civiltà in relazione con il trasporto di merci pericolose.

La Catena svizzera di salvataggio è intervenuta quattro volte all'estero per fare il punto della situazione, per salvare vite umane e portare i primi soccorsi medici ai terremotati: nel 1992 in Turchia, nel 1995 in Giappone, Grecia e Turchia.

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Esempio n. 6 Interventi in seguito a terremoto La Catena svizzera di salvataggio (cfr. cap. 22) è stata mobilitata tre volte: a Kobe in Giappone, a Aegion in Grecia e a Dinar in Turchia. In tutti e tre i casi non ha potuto intervenire con il suo effettivo al completo: in Giappone perché il relativo Governo aveva chiesto esclusivamente squadre di volontari con i cani; in Grecia perché la zona colpita era circoscritta e in Turchia è stata inviata unicamente una squadra in ricognizione. In tutti e tre i casi le strutture preparate e sperimentate si sono rivelate valide cosicché gli aiuti sono giunti rapidamente e si sono rivelati adeguati e mirati.

Anche gli interventi a seguito del terremoto in Turchia si sono svolti senza inconvenienti. Il nucleo della squadra della Catena di salvataggio era già pronto per partire all'aeroporto di Zurigo-Kloten; tuttavia, sulla base di rapporti dettagliati provenienti dalla zona sinistrata il suo intervento è stato annullato. Sia il sistema di decisione con riserva sia la struttura modulare delle squadre di salvataggio si sono quindi rivelati opportuni. In tal modo è stato possibile guadagnare tempo ma anche offrire un aiuto ottimale.

L'aiuto umanitario della Confederazione dirige e paga gli interventi. Mette anche a disposizione numerosi specialisti delFASC, fra cui direttori dell'intervento, ingegneri della sicurezza, esperti in materia di logistica, radiotelegrafisti e" specialisti AC. Inoltre, valuta e cura il materiale destinato alle azioni di salvataggio. Ma soprattutto, si sforza di trarre gli insegnamenti che si impongono da esperienze proprie e di terzi e fa in modo che la Catena di salvataggio sia sempre pronta ad intervenire. Non va peraltro dimenticato che l'aiuto umanitario della Confederazione conclude accordi in materia di prestazioni d'aiuto con il più alto numero possibile di Paesi in modo che il passaggio del confine non presenti alcun problema.

Un accordo di questo tipo esiste con la Grecia dal 1975. L'allarme e la mobilitazione hanno potuto svolgersi in modo esemplare. Circa 15 ore dopo il terremoto, i lavori per fare il punto della situazione erano già iniziati. Nel giro di 24 ore l'effettivo dei soccorritori, perfettamente equipaggiati, è entrato in azione. I detriti e le scosse successive hanno reso l'intervento non solo difficile ma anche pericoloso. Tuttavia è stato possibile trovare un ragazzo ancora in vita e dare riparo a numerosi dispersi.

Oltre all'aiuto diretto, la Catena di salvataggio è sovente anche un punto di riferimento per misure preventive. Ad esempio, dopo l'intervento a Kobe, il Giappone ha inviato in Svizzera numerosi specialisti e delegazioni per studiare la struttura di picchetto della Catena di salvataggio e gli strumenti di cui si avvale. Non da ultimo la Catena di salvataggio è però anche un simbolo di solidarietà: più importante del numero di interventi o di persone salvate è certamente l'esempio di disponibilità attiva ad aiutare.

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22 Opere svizzere di soccorso Partner tradizionali della Catena della solidarietà + TdHL

Altri

Totale

117,13 mio 70,65 %

48,66 mio 29,35 %

165,79 mio 100 %

Le organizzazioni partner erano in primo luogo le opere di soccorso che, in pari tempo, sono pure partner tradizionali della Catena della solidarietà; e questo a causa della loro integrazione in una rete mondiale di istituzioni parastatali (Croce Rossa Svizzera), religiose (Caritas e EPER) e sindacali (Soccorso operaio svizzero). Ne faceva pure parte Terre des Hommes Lausanne, che rappresentava nella Catena della solidarietà il gruppo delle opere di soccorso di piccole dimensioni. Inoltre, si sono pure sostenuti singoli progetti di altre 40 organizzazioni circa.

Oltre a progetti volti a prestare, gli aiuti d'urgenza in casi di crisi, le azioni della Caritas, cofinanziate dall'aiuto umanitario della Confederazione, riguardano in primo luogo programmi sociali a lungo termine (dispensari, scuole, assistenza ai vecchi e ai poveri ecc.). Per i progetti di distribuzione di prodotti latteri svizzeri Caritas rappresentava il più importante partner delle opere di soccorso.

In qualità di organizzazione partner della Catena svizzera di salvataggio, soltanto la Croce Rossa Svizzera (CRS) ha ottenuto un contributo non vincolato per l'aiuto in caso di catastrofe per un ammontare di 2,25 milioni di franchi. I progetti della CRS sostenuti dall'aiuto umanitario hanno riguardato prevalentemente il settore sanitario.

Nell'ambito dei progetti sostenuti dall'aiuto umanitario, l'EPER ha aiutato soprattutto le vittime della guerra. La priorità geografica delle azioni cofinanziate era attribuita alla regione dell'ex Jugoslavia.

I contributi del Soccorso operaio svizzero (SOS) sono serviti essenzialmente a finanziare progetti nel settore della sanità nell'ex Jugoslavia.

Terre des Hommes Lausanne (TdHL) ha impiegato i fondi ricevuti per progetti integrati e riguardanti strutture locali del settore socio-medico. Un'altra priorità era l'aiuto ai bambini, in special modo ai bambini della strada nelle grandi città soprattutto dell'America latina.

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23 Organizzazioni internazionali DHA

UNHCR

PAM

CICR*

UNRWA

Altre

Totale

8,1 mio 1,83%

132,01 mio 29,6 %

13 1,29 mio 29,42 %

109,88 mio 24,62 %

42,91 mio 9,62 %

22, 12 mio 4,91 %

446,31 mio 100%

Impiego dei mezzi 1992 - 1995 (Organizzazioni internazionali)

Altre

DHA

CICR

Il sostegno e la cooperazione si sono concentrati tradizionalmente sul CICR e sulle tre grandi organizzazioni umanitarie delle Nazioni Unite: l'Alto Commissariato per i Rifugiati (UNHCR), il Programma alimentare mondiale (PAM) e l'Ufficio per il soccorso e l'occupazione dei profughi palestinesi nel Vicino Oriente (UNRWA). Si è pure prestata particolare attenzione anche al Dipartimento degli affari umanitari delle Nazioni Unite (DHA).

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Il CICR opera in base al mandato previsto dalle convenzioni di Ginevra sulla Croce Rossa e dai relativi protocolli aggiuntivi. Altri compiti gli sono attribuiti in virtù degli statuti del movimento della Croce Rossa e della Mezza Luna Rossa. Esso è chiamato a proteggere le vittime di conflitti armati, di tensioni e disordini interni di uno Stato nonché a prestare loro soccorso. Le crisi e i conflitti degli anni passati hanno appesantito il fardello del CICR.

Grazie a un decreto federale separato, la Svizzera ha versato annualmente nel 1992/93 55 milioni di franchi e nel 1994/95 60 milioni di franchi al bilancio di sede del CICR. Per gli interventi operativi l'aiuto umanitario della Confederazione ha speso in media negli ultimi quattro anni altri 29 milioni di franchi circa, ciò che corrisponde per il 1995 a una quota (del bilancio destinato agli interventi sul posto) del 5,4 per cento (rispetto al 7,1 % del 1990). Di questo importo, in media il 90 per cento circa è stato versato sotto forma di contributi in denaro.

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Esempio n. 7 Aiuto umanitario in Ruanda Da Kigali, la capitale del Ruanda, si dirigono numerosi progetti dell'aiuto umanitario della Confederazione, tutti destinati alla ricostruzione di strutture andate distrutte: gestione di ospedali, formazione di personale medico locale, rinnovamento di centri sanatari, ricostruzione delle scuole. Molti specialisti dell'ASC si mettono quindi a disposizione dell'UNHCR, del CICR o della Banca mondiale.

Ogni anno sono stati assegnati in media 12 milioni di franchi alle organizzazioni internazionali. I membri del corpo d'aiuto si occupano anche del trasporto e della distribuzione di derrate alimentari nei campi profughi. Inoltre si sostengono le opere svizzere di soccorso nella regione africana dei Grandi Laghi.

Lo scopo di tutti questi sforzi era di assicurare la sopravvivenza dei profughi e di consentirne il rientro alle loro case. Circa 1,7 milioni di ruandesi vivono tuttora in questi campi ad est dello Zaire, nel Burundi e nel nord della Tanzania. Sono sfuggiti nell'estate del 1994 all'ondata di violenza in cui si sono intrecciati vecchi rancori etnici e nuovi contrasti politici. La caduta del regime è costata la vita a circa un milione di Tutsi e di Hutu moderati. Le truppe dell'ONU hanno potuto garantire soltanto il rimpatrio della maggior parte dei diplomatici e degli operatori umanitari.

Un gruppo di medici ha partecipato alla lotta contro il colera. Sono state distribuite derrate alimentari, ma anche sementi e zappe. Due esperti dell'ASC in materia ambientale hanno cercato con successo nuove fonti energetiche nei dintorni dei campi profughi. Un ingegnere forestale dell'ASC dirige oggi un'estrazione di torba nei pressi delle paludi di Akagera: 2000 lavoratori, soprattutto profughi, assicurano il materiale combustibile per 45'000 profughi. In pari tempo si pone un limite al taglio incontrollato degli alberi della savana.

Attualmente l'aiuto immediato è ritenuto concluso. Tuttavia, per programmi di sviluppo di vasta portata la situazione politica è ancora troppo poco stabile.

Dapprima occorre ristabilire la fiducia della popolazione nella certezza del diritto, affinchè i profughi possano pensare seriamente di tornare alle loro case. Anche l'infrastruttura distrutta dev'essere sufficientemente ripristinata. Il servizio sanitario e il settore scolastico vanno ricostruiti e le persone che si accingono a tornare devono essere approvvigionate autonomamente con derrate alimentari. Questi sono gli obiettivi dei progetti che l'aiuto umanitario della Confederazione ha avviato o che sostiene.

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L'UNHCR ha dovuto assistere, sino alla fine del 1991, circa 17 milioni di persone nel mondo intero; nel 1995 erano più di 27 milioni in 100 Paesi. Di questi, 14,5 milioni erano profughi ai sensi della convenzione del 1951 mentre 4 milioni erano rimpatriati.

Altri 5,5 milioni erano sfollati in patria e 3,5 milioni civili colpiti da conflitti armati, la cui assistenza era stata pure affidata all'UNHCR. Per adempiere i suoi compiti l'UNHCRha avuto bisogno nel 1991 di 887 milioni di dollari USA e nel 1995 di 1,2 miliardi di dollari USA.

Le enormi crisi degli scorsi anni hanno comportato un aumento dei compiti che spettano all'UNHCR in virtù del suo mandato e per decisione della comunità internazionale. Vi hanno contribuito soprattutto i conflitti in Ruanda e nell'ex Jugoslavia, dove l'LTNHCR quale ,,Lead agency" del sistema ONU aveva assunto una responsabilità particolare. Nel 1991 l'UNHCR aveva concluso con il PAM un accordo di cooperazione che attribuiva al PAM la competenza in materia alimentare del vasto programma d'azione dell'UNHCR.

Quale membro del comitato esecutivo dell'UNHCR, la Svizzera è annoverata con altri 48 Stati fra gli importanti Paesi donatori di quest'organizzazione. Secondo una media riferita all'ultimo quadriennio, gli importi messi a disposizione dall'aiuto umanitario della Confederazione ammontavano a 32 milioni di franchi, ciò che corrispondeva nel 1995 a una quota dell'1,9 per cento (rispetto al 3,1 % nel 1991). 11 milioni sono confluiti nei programmi generali adottati dal comitato esecutivo per finanziare le attività statutarie e altri 11 milioni sono serviti per far fronte alle situazioni dei profughi che tendevano a perdurare. Con i mezzi rimanenti si sono sostenuti provvedimenti mirati in ,,special programs" con cui l'UNHCR è in grado di reagire in modo flessibile alle situazioni di crisi. Conformemente all'accordo di cooperazione tra l'UNHCR e il PAM, in media le spese per l'aiuto alimentare dell'UNHCR hanno potuto essere limitate a 3 milioni di franchi circa.

Nel 1995 il PAM era impegnato in oltre 90 Paesi. I destinatari delle prestazioni di aiuto erano per la maggior parte donne e bambini, che più di tutti soffrono delle conseguenze di catastrofi naturali e scontri bellici. Per l'adempimento dei suoi compiti U PAM ha richiesto nel 1992 1,6 miliardi di dollari USA, contro 1,2 miliardi del 1995.

Il PAM è la più grande organizzazione d'aiuto alimentare del mondo. Dalla sua fondazione avvenuta nel 1963 è impegnata in prima linea per combattere contro la povertà e la fame. Esso rinuncia sempre più sistematicamente all'utilizzazione delle eccedenze di produzione degli Stati del Nord. Acquistando p'rodotti locali o regionali, esso rispetta le abitudini alimentari delle persone colpite, promuovendo in pari tempo in questi Paesi i meccanismi produttivi locali.

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Esempio n. 8 Rientro in patria in Mozambico I profughi e gli sfollati dovrebbero fare ritorno ai loro villaggi d'origine e potervi rimanere. L'UNHCR definisce in questi termini la sua ,,re-integration strategy" per il Mozambico. Essa riguarda circa 6 milioni di persone che, durante la guerra d'indipendenza e nella successiva guerra civile, si erano rifugiati nei Paesi confinanti o in regioni più sicure del proprio Paese. Nel 1992 era stato raggiunto un accordo di pace tra le parti in conflitto, ma la maggior parte degli sfollati non è tornata spontaneamente in patria.

La causa di questa situazione va ricercata, a prescindere dalla sfiducia, nel fatto che le case e i pozzi erano distrutti; inoltre i profughi avevano passato in parte più di dieci anni nei campi dell'UNHCR, dove avevano ricevuto nutrimento e cure mediche e dove era nata la maggior parte dei bambini. Occorreva quindi trovare sufficienti incentivi per farli rientrare. L'UNHCR aveva invitato l'aiuto umanitario della Confederazione a partecipare al programma di ,,rimpatrio a lungo termine" degli sfollati in Mozambico. Dapprima, gli specialisti avevano accertato con precisione i bisogni e le possibilità e, in seguito, definito adeguati progetti parziali. Questi ultimi riguardavano prevalentemente i settori della logistica e dell'approvvigionamento idrico. Oltre a notevoli mezzi finanziari, l'UNHCR ha potuto contare, per compiti ben circoscritti, sull'aiuto di specialisti dell'ASC.

È stata costruita una rete di distribuzione per il servizio nazionale delle acque. Esso avrebbe dovuto sorvegliare tutti i relativi progetti, controllare le condotte dell'acqua e adottare misure d'emergenza, ma non disponeva né di un sufficiente numero di apparecchi di distribuzione né di un piano adeguato per la rete. Occorreva soprattutto ripristinare i sistemi di approvvigionamento in acqua potabile. A causa della guerra, in tutto il Paese un gran numero di pompe e pozzi era fuori uso. In diversi luoghi vi erano unicamente bacini stagionali per l'acqua. Per scavare un pozzo lontano dalla costa, occorrono sovente ingenti somme. D'altro canto, se le installazioni devono durare nel tempo, la loro manutenzione deve poter essere garantita da personale locale. Bisognava quindi trovare soluzioni differenziate, adatte alle diverse regioni. Gli idrologi dell'ASC hanno approntato progetti adeguati che in parte si sono pure incaricati di realizzare.

Oggi l'operazione ,,rimpatrio" è ritenuta conclusa. Per poterle tuttavia conferire una dimensione a lungo termine, sono necessari altri sforzi. L'aiuto umanitario della Confederazione partecipa a un programma per l'acqua potabile nella provincia di Tele, nel nord-ovest del Paese, dove si sono già costruiti circa 80 pozzi e 200 fori di trivellazione dotati di pompe manuali: con mezzo milione di franchi, 120'000 persone sono state approvvigionate con acqua potabile! A metà del 1996 questo programma si è concluso.

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Con l'aiuto alimentare in cui la Confederazione è impegnata per tradizione, la Svizzera è da lungo tempo un importante Paese donatore del PAM. Come per l'UNHCR, i contributi svizzeri sono ammontati nella media degli ultimi quattro anni a 32 milioni di franchi, ciò che corrisponde nel 1995 a una quota del 2,2 per cento delle spese complessive del PAM (rispetto all'1,4 % del 1992). Circa l'86 per cento dei contributi svizzeri consisteva in alimenti come cereali e prodotti lattieri. I contributi di base erano pari a 21 milioni di franchi all'anno; con i rimanenti mezzi la Confederazione ha reagito in modo flessibile alle esigenze specifiche dei programmi.

L'UNRWA assiste circa 3,2 milioni di profughi, di cui il 39 per cento a Gaza e in Cisgiordania, il 38 percento in Giordania, il 12 per cento in Libano e l'll per cento in Siria. L'UNRWA occupa 20'600 collaboratori e dispone di un bilancio di 480 milioni di dollari USA (48 % per la formazione, 19 % per la sanità, 11 % per l'aiuto sociale, 22 % per altri programmi).

L'UNRWA dirige dal 1950, su mandato dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite, programmi di assistenza e ricostruzione per i profughi palestinesi nel Vicino Oriente.

Le sue prestazioni sono impressionanti: il livello medio di formazione dei profughi palestinesi non ha pari, il sistema sanitario funziona praticamente senza problemi e i casi sociali possono in gran parte essere recuperati (ad es. chiusure delle frontiere tra Israele e i territori occupati), nonostante le difficili condizioni quadro economiche.

Dal 1950 la Svizzera sostiene i programmi dell'UNRWA con, complessivamente, oltre 100 milioni di dollari USA. Nell'ultimo quadriennio il suo contributo è ammontato mediamente a circa 11 milioni di franchi all'anno, di cui circa 2,8 milioni riguardavano le forniture di farina e 3,5 milioni quelle di prodotti lattieri svizzeri. Queste forniture alimentari hanno accompagnato un programma di aiuto sociale con cui si intende assistere in modo mirato i profughi bisognosi (a dipendenza della regione, il 5-10 % di tutti i profughi registrati dall'UNRWA).

Il DHA è stato costituito nel 1992 soprattutto per coordinare le azioni umanitarie in caso di catastrofi naturali e di conflitti armati. Nel DHA si è pure integrato l'UNDRO (l'Ufficio del coordinatore delle Nazioni Unite per il soccorso in caso di catastrofi), organizzazione ONU competente per le catastrofi naturali.

1 lavori per chiarire i compiti e il ruolo del DHA sono ancora in corso.

La Svizzera ha sostenuto il DHA versando contributi (al fondo di rotazione per finanziare determinate misure nell'ambito degli aiuti d'urgenza) e mettendo a disposizione esperti (per definire le modalità di collaborazione operativa con le grandi organizzazioni umanitarie). Per il tramite del DHA Ginevra (ex UDDRO essa ha continuato le sue relazioni di lavoro tradizionalmente molto strette, soprattutto nella prevenzione delle catastrofi naturali, nella preparazione e nell'esecuzione di aiuti nonché nella formazione e nel perfezionamento di specialisti nel settore dell'aiuto

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Esempio n. 9 Partecipazione all'aiuto umanitario internazionale Da 35 anni l'UNRWA si occupa di oltre tre milioni di profughi palestinesi. Esso può contare in questa missione su 20'600 collaboratori e un bilancio di 480 milioni di dollari USA all'anno. Quasi la metà di questi mezzi è destinata alla formazione, il 19 per cento al servizio sanitario, P I I per cento all'aiuto sociale. 11 successo ottenuto è impressionante: i Palestinesi sono ritenuti i più istruiti fra gli abitanti del Medio Oriente e sovente riescono a trovare lavoro in altri Stati arabi. Il servizio sanitario funziona senza problemi e i casi sociali possono essere in gran parte recuperati, nonostante le difficili condizioni.

Negli ultimi dieci anni, l'aiuto umanitario della Confederazione ha sostenuto i programmi dell'UNRWA con circa 9-13 milioni di franchi annui, di cui la metà circa era destinata a forniture di farina e prodotti lattieri. Questi contributi dovranno essere ancora garantiti.

L'UNRWA dovrà comunque adeguarsi al processo di pace, ragione per cui dovrà cedere parte dei suoi compiti alle nuove autonomie palestinesi. Dovrà quindi ridimensionarsi.

Le Nazioni Unite sono chiamate ad assistere un gran numero di profughi anche in Estremo Oriente. Ne è competente l'UNHCR. Per i profughi cambogiani in Tailandia si e però costituita un'organizzazione distinta, l'UNBRO (United Nation Border Relief Organisation) che assiste 350'000 profughi al confine. I singoli campi sono tuttavia gestiti dalle diverse parti della guerra civile.

Negli ultimi tre anni, l'aiuto umanitario della Confederazione ha versato per i profughi cambogiani dai 4 ai 5 milioni di franchi. Questi contributi sono andati a favore dell'UNBRO e del CICR, che opera pure in Cambogia. Dopo l'accordo di pace del 1991, le Nazioni Unite si sono adoperate per rimpatriare i profughi. Si è allestito un programma ambizioso con un costo di 109 milioni di dollari USA.

Non si è potuto comunque osservare lo scadenzario, in quanto i problemi incontrati andavano dai campi minati sino all'audizione dei profughi. Molti di questi vengono protetti dalle frazioni politiche di volta in volta coinvolte. Non è inoltre stato possibile raccogliere tempestivamente i necessari mezzi finanziari. Nonostante queste difficoltà, la Confederazione ha deciso di partecipare al programma di rimpatrio dell'UNHCR con un contributo di 1 milione di franchi.

1256

d'urgenza, ma anche nell'ambito delle telecomunicazioni e nei lavori preparatori ai fini del coordinamento in caso di catastrofi ecologiche. In questi ambiti, si sono spesi in media circa due milioni di franchi all'anno. Nel 1995 il contributo finanziario della Svizzera corrispondeva a una quota del 6 per cento del bilancio del DHA.

1257

3

Aiuto alimentare

Prodotti latteri

Cereali

Altri

Totale

105,7 mio 37,6 %

86,4 mio 30,7 %

89,1 mio 31,7%

281,2 mio 100%

Impiego dei mezzi 1992 - 1995 (Aiuto alimentare)

Prodotti lattieri Altri

Cereali

L'aiuto alimentare si prefigge in primo luogo di soddisfare in speciali situazioni di crisi il bisogno primario ,,alimentazione", a cui le persone colpite non possono più provvedere con le proprie forze. Esso tiene conto dei bisogni delle persone colpite.

Questi ultimi determinano il genere di prodotti impiegati, la loro origine e le modalità d'implementazione del progetto.

Conformemente all'impegno preso, la fornitura di prodotti lattieri svizzeri e alimenti sotto forma di cereali o prodotti cerealicoli ha assorbito un quarto del credito quadro. L'aiuto ha tenuto conto dei bisogni della popolazione colpita.

L 'aiuto prestato sotto forma di prodotti lattieri ha avuto luogo conformemente ai ,,Criteri per l'utilizzazione dei prodotti lattieri nell'ambito dell'aiuto alimentare", che vi sono stati sottoposti in forma di allegato nell'ultimo messaggio per la continuazione dell'aiuto umanitario internazionale accordato dalla Confederazione. Essi stabiliscono le

1258

Esempio n. 10 Mais per lo sviluppo del Capo Verde Le Isole del Capo Verde non sono mai state in grado di alimentare in modo autonomo la propria popolazione. Mancano infatti acqua e terra coltivabile. All'epoca della colonizzazione, queste isole erano importanti soprattutto come riparo sulla via percorsa dalle navi attorno all'Africa o verso l'America. Oggi il Governo si adopera con successo per promuovere l'agricoltura, tuttavia anche la popolazione aumenta. Si devono importare ogni anno oltre 70'000 tonnellate di generi alimentari.

A tale scopo sono necessarie divise che il Paese non possiede. Si promuovono la pesca e il turismo e si offrono servizi nell'ambito del trasporto aereo e marittimo.

Tuttavia, di anno in anno questo Paese dipende viepiù dall'aiuto alimentare internazionale, a cui la Svizzera partecipa versando mezzi finanziari che consentono al Capo Verde di importare ogni anni 5000 tonnellate di mais. Questo corrisponde a un buon 7 per cento delle importazioni necessarie.

Le derrate alimentari acquisite mediante donazioni sono vendute normalmente nei negozi statali o nell'ambito del commercio al dettaglio. Il ricavo è poi accreditato al fondo statale di sviluppo che finanzia la costruzione di strade o terrazzi sospesi, i rimboschimenti o piccoli progetti idrici. Questi progetti non solo migliorano l'infrastruttura, ma occupano anche oltre 15'OOO persone, riducendo di conseguenza la disoccupazione che colpisce più di un quarto della popolazione attiva.

Questa combinazione originale tra aiuto d'urgenza e sviluppo a lungo termine ha dato buoni risultati. La Svizzera tiene conto del fatto che l'aiuto alimentare da essa fornito è garantito contrattualmente di volta in volta per quattro anni. Il Governo del Capo Verde può in tal modo divenire lui stesso importatore e anche pianificare progetti pluriennali. Questi accordi avevano inizialmente carattere pionieristico, ma sono stati in seguito adottati anche da altri Paesi donatori, come l'Austria o i Paesi Bassi.

Su suggerimento della Svizzera, questo fondo di sviluppo è impiegato recentemente anche per promuovere le piccole e medie aziende. In tal modo si possono migliorare in tutte le isole le basi vitali. In pari tempo occorre anche che il processo di democratizzazione avanzi. Per il periodo dal 1994 al 1997 l'aiuto umanitario della Confederazione ha stanziato 5,3 milioni di franchi per l'aiuto alimentare alle Isole del Capo Verde.

1259

Esempio n. 11 Riso per la Corea del Nord All'inizio dell'autunno 1995 il Governo della Corea del Nord aveva chiesto aiuti: il maltempo aveva sommerso i campi al Nord del Paese. Riso e mais erano stati distrutti poco prima del raccolto. Secondo informazioni ufficiali metà della produzione annua era stata colpita. Anche le scorte erano state in parte portate via dalla corrente. Un quarto dei 21 milioni di abitanti del Paese rischiava di morire di fame, 2,6 milioni di persone erano in grave pericolo.

All'appello del Governo nordcoreano la comunità internazionale ha risposto con una certa cautela. La Repubblica popolare della Corea del Nord è politicamente molto isolata. Una missione d'accertamento dell'ONU e una dell'aiuto umanitario della Confederazione sono giunti indipendentemente l'una dall'altra alla stessa conclusione: circa 5 milioni di persone si trovavano alle soglie di un inverno difficile da superare a causa della penuria di cibo. L'aiuto umanitario era necessario e la Svizzera era disponibile a fornire alla Corea del Nord riso proveniente dalla Tailandia per un importo di tre milioni di franchi.

Secondo il relativo accordo, i beni destinati all'aiuto dovevano essere contrassegnati poiché erano destinati espressamente alle province particolarmente colpite: Dijagang, Nordpyeung e Nordhwanghai. Alcuni membri dell'ASC dovevano sorvegliare la distribuzione e a tale scopo hanno beneficiato di permessi di viaggio illimitati.

315'000 famiglie, vale a dire più di 1,5 milioni di persone, poterono essere approvvigionate direttamente con 8000 tonnellate di riso. Altri aiuti per un importo di 750'000 franchi sono stati donati da allora per il tramite del Programma alimentare mondiale.

L'aiuto rapido ed efficiente della Svizzera - una fra le donazioni più cospicue - ha impressionato durevolmente la popolazione.

La Svizzera ha anche sostenuto gli sforzi dell'ONU dal profilo logistico, personale e finanziario. Questo sostegno aveva facilitato in maniera decisiva l'aiuto internazionale, soprattutto dopo che alcune organizzazioni nazionali di soccorso erano state respinte. Complessivamente, sino a febbraio del 1996 si sono spesi o impegnati 4,6 milioni di franchi per l'aiuto alla Corea del Nord.

Sono previste altre azioni per soddisfare i bisogni più urgenti. Oltre al Programma alimentare mondiale si dovrà sostenere anche il programma delle Nazioni Unite per l'infanzia (UNICEF) che si occupa in particolare dell'alimentazione dei bambini piccoli.

L'aiuto umanitario della Confederazione vuole quindi acquistare in Cina, sotto la sua responsabilità, teli di plastica per 400'000 franchi che serviranno a coprire i campi di riso e a proteggerne i nuovi raccolti. A tale scopo si continua il sostegno logistico sul posto con l'aiuto di membri dell'ASC.

1260

modalità di valutazione e d'esecuzione della distribuzione di prodotti latteri. Hanno pure permesso di evitare l'insorgere di una pressione dettata dall'offerta. Si prevede comunque di rielaborare questi criteri sulla base delle esperienze raccolte (Miglioramento dell'applicazione. Esame dell'opportunità).

Con il credito per il latte si è anche finanziata la fornitura di formaggio svizzero. Questa è stata possibile poiché l'aiuto umanitario si è reso necessario anche in regioni, soprattutto nell'ex Jugoslavia, in cui vigono abitudini alimentari simili a quelle svizzere.

L'utilizzazione di formaggio quale alimento di base ha suscitato contestazioni, in quanto la sua sensibilità alle oscillazioni di temperatura (caldo, freddo) rendeva il suo impiego costoso, a tal punto che l'aiuto umanitario ha richiesto un'ulteriore sovvenzione della Confederazione.

Con l'aiuto cerealicolo si sono acquistati in primo luogo tipi di cereali locali provenienti da Paesi del Sud o da Paesi limitrofi allo scopo di stimolare la loro produzione (acquisti triangolari) nonché per aumentare l'accettazione dei Paesi destinatari nei confronti di questi alimenti. Questo genere di aiuto è stato impiegato anche per la distribuzione combinata di alimenti e sementi, con l'intento di evitare l'insorgere di dipendenze.

Le prestazioni della Svizzera nell'aiuto cerealicolo si basano sulla Convenzione intemazionale concernente l'aiuto alimentare, rinegoziata nel 1995. La Svizzera è parte a questa Convenzione internazionale. Si è impegnata a fornire un contributo annuo di 40'000 tonnellate di prodotti equivalenti alla farina, finanziato per il tramite della rubrica ,,cereali" del credito quadro dell'aiuto umanitario.

L'aiuto umanitario della Confederazione non ha fornito il suo aiuto alimentare soltanto in forma diretta, vale a dire con latte e cereali, ma ha pure tenuto conto della tendenza secondo cui l'aiuto alimentare dev'essere completato da contributi in denaro. Questi ultimi sono stati impiegati per il sostegno logistico e personale di organizzazioni che distribuiscono prodotti alimentari presenti nella regione. Sono inoltre anche serviti per la riparazione e la manutenzione dell'infrastruttura di trasporto e per mantenere operativi i sistemi di approvvigionamento nei Paesi colpiti dalla miseria.

I partner dell'aiuto alimentare erano tradizionalmente soprattutto il PAMe, fra le opere svizzere di soccorso, Caritas nel settore dei prodotti lattieri.

46 Foglio federale. 80° anno. Voi. I

1261

Ili

Allegati statistici

1

Ripartizione geografica

(Senza i contributi, geograficamente non ripartibili, a organizzazioni internazionali) AL = Aiuto alimentare sotto forma di prodotti lanieri e cereali svizzeri. Per il 1991 - 1994 è pure compreso il finanziamento di altri alimenti come pure contributi in denaro per la logistica ecc.; a partire dal 1995 questi figurano sotto "contributi in denaro".

1 99 1

1 992

Contributi in denaro

Al.

in denaro

1 994

1 993

Contributi

Contributi AL

in denaro

1 995

Contributi AL

in denaro

AL

Contributi in denaro

Totale 1991-1995 Contributi AL

in denaro

AL

(in 1000 franchi) Africa

40786

3T5I8

31728

47'008

31 '689

33'363

46'926

32777

50'060

2I'23I

200' 189

6'800

6'572

8'975

T442

4'577

7'779

7'854

8'453

5717

6'M6

33'923

36'362

Asia/Oceania

18764

I3'206

I7'005

7'973

IO'OI4

6'441

I2'815

7'229

II '922

5'89I

70'520

40740

Medio Oriente

I9'427

13719

8'823

8'05]

I0'868

7'999

8706

7'699

T82I

5768

55'I45

42736

7775

T966

26'603

9'437

34'33I

I2'7IO

32'064

7'606

4T428

3'5I3

141701

35732

92'552

72'48I

92'634

79'9I1

9I'479

68'292

I07'865

63'746

II6'948

42'519

SOl'478

326'967

America latina

Europa/ex Unione Sovietica

Totale complessivo

I7T897

Ripartizione secondo operatori AL = Aiuto alimentare sotto forma di prodotti lattieri e cereali. È pure compreso per il periodo 1991 - 1994 il finanziamento di altri alimenti nonché contributi in denaro per la logistica ecc.; a partire dal 1995 questi figurano sotto "contributi in denaro" a. Organizzazioni 1991 Contributi in denaro AL

  1. Organizzazioni internazionali UNHCR - contributi - interventi diretti con membri ASC DHA - contributi - interventi diretti con membri ASC PAM - contributi - interventi diretti con membri ASC UNRVVA - contributi Altri - contributi - interventi diretti con membri ASC Totale Di cui, contributo ai costi amministrativi IJ Di cui, interventi diretti con membri ASC

1992 Contributi in denaro AL

Totale 1991-1995 Contributi in denaro AL

36M17

3'150

28'345 499

3'293

36'075 712

6'414

28'430 T605

T854

27600 T136

156'567 3'952

14'7I1 0

180 531

134

3'917 629

l'252

398 559

330

375 733

115

l'680 974

6'550 3'426

l'831 0

rooo

27629

38'OI3

200 728

28'696

2'719 940

3T485

I2'653 422

17'427

16'572 3'296

143750 0

6'635

6'500

6' 152

4'401

6'225

3'500

5'241

22'151

32'453

41'592

7'634 ITO 48' 170 570 4'611

39'679

5'693 I'6I8 55'276 620 4' 150

22'668

34'687 3'268 250'469 3' 108 13'942

l'084 0 193'329 0 0

280'000 120'787 4'525 405'312

0 19'123 0 I9'I23

98'248 590 98'838

10T592 0 IOT592

849

357

8'200

4'250

9'975 317 52'469 589 l'697

l'084

6'968

40' 197

44'965 646 l'485

2. Comitato internazionale della Croce Rossa (CICR) - contributo al bilancio di sede 2) SO'OOO - contributi 24'000 2'314 - interventi diretti con membri ASC Totale 76'314

6'037

1 ) A carico della rubrica 202.3600.205 2) A carico della rubrica 202.3600.204

1 995 Contributi in denaro AL

1 994 Contributi in denaro AL

(in 1000 franchi)

3'500

3. Opere svizzere di soccorso - contributi - interventi diretti con membri ASC Totale

1 993 Contributi in denaro AL

13'387 335 13'722

0

6'037

20'657 20'657

55'OOQ 2T300 491 76'791

20'046 255 20'30I

4'4I7 49' 193

0

49'5S9 683 l'999

4'3I6

60'000 22'500 T555 84'055

18'794

2T463

18'794

2I'463

55'000 22'607 24 77'63I

24'018 24'OI8

3'696 3'696

0

4'316

0

0

4'326

60'000 30'380 141 90'521

748

2T793

20'9S5

24'228

14'499

2T793

20'9S5

24'228

I4'499

4'326

748

io

b. Interventi diretti con membri del Corpo svizzero di aiuto in caso di catastrofe (ASC)

£

1991 Contributi in denaro

Africa America latina Asia/Oceania Medio Orienti; Europa/ex Unione Sovietica Totale

Al.

3'58I 1779 3'862 l'366 3'92I T4'509

1992 Contributi in denaro

Al,

1993 Contributi in denaro

4'857 459 I'I03 37 6'OI4 12'470

3'II8 l'294 3'003 190 12-684 20'289

1 994 AL

Contributi in denaro

AL

1 995 Contributi in denaro

(in 1000 franchi) 10-212 l'SOO l'865

H'371 896 l'439

I7'825 3T402

I4'686 28'392

AL

Totale 1991-1995 Contributi in denaro AL 33'139 5'928 H'272 l'593 55'I30 107-062

c. Azioni per il tramite delle rappresentanze svizzere e gli uffici di coordinamento della DSC 1 99 1 Contributi in denaro

Africa America latina Asia/Oceania Europa/ex Unione Sovietica Totale

Totale complessivo (a - c)

AL

479 I'I02 735 927 3'243

4'47I I'I39 606 1731 7-447

109-668

74-338

1992 Contributi in denaro

2'748 1-985 81 135 4-941

Ml'649

AL 3'267 657

1 993 Contributi in denaro

2-642 6'S66

3-795 627 289 680 5-391

83'473

108-192

AL

1 994 Contributi in denaro

(in 1 000 franchi) 2-817 2-086 834 529 598 197 308 3-959 3-410

71-330

I28'260

1 995 Al.

2'986 450

Contributi in denaro

78 3-514

2-331 227 267 98 2'923

68'474

140-720

AL 1-654 14 3-000 7 4-675

42-590

Totale 1991-1995 Contributi in denaro AL H'439 4'470 1-970 2'037 19-916

15-195 3'094 3'606 4'266 26-161

598-489

340-205

3

Aiuto alimentare

  1. Prodotti lattieri svizzeri 1991

Latte intero in polvere Latte magro in polvere Latte per bambini (incl. latte in polvere con cereali) Formaggio fuso Formaggio a pasta dura Diversi (incl. prodotti per alimentazione completa) Totale prodotti lanieri svizzeri

1992

1993

1994

1995

Totale 1991-95

1991

1992

1993

1994

1995

Totale 1991-95

in tonnellate 960 927 I'I54 TI63 851 845 383 446 492 51 57 3'399 3'930

836 l'137 810 429 468

4'972 6'434 3'659 2'313 960 452

3'680

18'790

29'960

29'397

27'354

25'942

22'999

I35'652

11 '387 I6'613 13'450 2'670 213

9'I85 I4'520 24'496 200

5'956 1T500 10'564 7'500 272

56' 120 L_ 44'333

48'40I

41'792

4T868 80'663 86' 120 20'770 9'225 24 1' 146

25'I2I

24'400

20'346

21 '996

I9'591

lll'454

TI57 1387 282 670

IW2 l'593 871 385

221 3'717

123 4'064

in 1000 franchi

b. Aiuto cerealicola Farina svizzera Farina (soprattutto dalla Turchia) Riso Mais / farina di mais Sorgo Diversi tipi di cereali (incl. sementi) Totale aiuto cerealicolo

IO

2'500 S'OOO 20'900 9'950 9' 150 3'000 50'SOO

10'340

imo

27660 1750 5'740

N> CT\ O\

c. Altri alimenti 1991

1992

1993

1994

1995 *)

1991

Totale 1991-95

1992

in tonnellate 1. Altri alimenti provenienti dalla Svizzera Pere secche Conserve di pesce Grasso alimentare Frumento-soja-latte ,_

150 90 140 158 538

1994

1995 ')

Totale 1991-95

in 1000 franchi

100 100

100 101

100 100

259 459

244 445

200

450 391 140 661 l'642

2'593 ,

2. Acquisti regionali in Paesi del Terzo Mondo (ad es. leguminose, zucchero, sale))

I0'664 6'OCIO

3. Contributi in denaro (logistica ecc.)

Totale altri alimenti (1 -3)

Totale complessivo (a - c)

1993

1

2'803

I'44I

2'024

8'86I

I9'63I

I6'293

I3'209

59'797

7'242

5'896

5'303

24'44I

I9'257

29'676 L 23'630

20'556

93'099

74'338

83'473

68'474

7T330

42'590

340'205

*) La rubrica 202.3600.206 "Altri aiuti alimentari" è stata integrata dall' 1. 1.1995 nella rubrica 202.3600.201 "Assistenza finanziaria ad azioni umanitarie"

Decreto federale Disegno concernente la continuazione dell'aiuto umanitario internazionale accordato dalla Confederazione del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l'articolo 9 capoverso 1 della legge federale del 19 marzo 1976 ') su la cooperazione allo sviluppo e l'aiuto umanitario internazionali; visto il messaggio del Consiglio federale del 20 novembre 19962), decreta:

Art. l 1 È stanziato un credito quadro di 1050 milioni di franchi per una durata minima di quattro anni per la continuazione dell'aiuto umanitario internazionale accordato dalla Confederazione.

2 Questo credito quadro sarà liberato una volta esaurito il precedente credito, ma non prima del 1° luglio 1997.

3 1 crediti di pagamento annui sono iscritti nel bilancio di previsione.

Art. 2 Questo credito può essere utilizzato segnatamente per: a. la concessione di contributi ordinari e straordinari, in denaro o in natura, a organizzazioni internazionali (intergovernative o non governative) e a opere di soccorso attive all'estero nonché per azioni d'aiuto umanitario, ordinate dalla Confederazione; b. il finanziamento di interventi diretti all'estero con membri del Corpo svizzero in caso di catastrofe nonché per il perfezionamento e l'equipaggiamento dei suoi membri; e. la fornitura di prodotti lattieri svizzeri; d. altri aiuti alimentari, soprattutto sotto forma di cereali o prodotti cerealicoli.

Art. 3 II presente decreto, che non è di obbligatorietà generale, non sottosta al referendum.

'> RS 974.0 > FF 1997 I 1181

2

1267

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio per la continuazione dell'aiuto umanitario internazionale accordato dalla Confederazione del 20 novembre 1996

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Jahr

1997

Année Anno Band

1

Volume Volume Heft

09

Cahier Numero Geschäftsnummer

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Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

11.03.1997

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1181-1267

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