Rapporto sulla vigilanza finanziaria nella Confederazione 1996 # S T #

Parte I Rapporto del 28 febbraio 1997 della Delegazione delle finanze alle Commissioni delle finanze del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati concernente l'alta vigilanza sulle finanze della Confederazione nel 1996

Parte II Rapporto del 18 febbraio 1997 del Controllo federale delle finanze alla Delegazione delle finanze delle Camere federali e al Consiglio federale concernente la sua attività nel 1996

1997-194

1 Foglio federale. 80" anno. Voi. III

Parte I

Rapporto della Delegazione delle finanze alle Commissioni delle finanze del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati concernente l'alta vigilanza sulle finanze della Confederazione nel 1996 del 28 febbraio 1997

Onorevoli colleghi, Vi sottoponiamo il rapporto della Delegazione delle finanze delle Camere federali sulla sua attività nell'anno appena trascorso, conformemente all'articolo 50 capoverso 10 della legge sui rapporti fra i Consigli (RS 171.11) e all'articolo 19 capoverso 1 del regolamento dell'8 novembre 1985 delle Commissioni delle finanze e della Delegazione delle finanze (RS 171.126).

La prima parte del rapporto è consacrata alle attività della Delegazione delle finanze. La seconda parte contiene il rapporto che il Controllo federale delle finanze sottopone alla Delegazione delle finanze e al Consiglio federale, conformemente all'articolo 14 capoverso 2 della legge del 7 ottobre 1994 sul Controllo federale delle finanze (RS 614.0; RU 1995 836): Una serie di pratiche trattate dalla Delegazione delle finanze le viene sottoposta dal Controllo federale delle finanze. Per questa ragione i due rapporti devono essere in sintonia. In un intento di chiarificazione e di uniformazione abbiamo contrassegnato con un asterisco (*) le pratiche trattate in priorità dal Controllo federale delle finanze.

Vi offriamo una panoramica della principali pratiche trattate nel 1996.

28 febbraio 1997

Per la Delegazione delle finanze delle Camere federali: II presidente: H.U. Raggenbass, consigliere nazionale II vicepresidente: K. Schule, consigliere agli Stati

Rapporto I II

Mandato e organizzazione Compiti e competenze

L'articolo 50 della legge sui rapporti fra i Consigli (LRC; RS 171.11) e il regolamento delle Commissioni delle finanze e della Delegazione delle finanze delle Camere federali (RS 171.126) stabiliscono tra l'altro, come segue, i compiti e le competenze della Delegazione delle finanze: - la Delegazione delle finanze esamina e controlla in modo dettagliato la gestione finanziaria complessiva della Confederazione (comprese le PTT, le FFS e la Regìa degli alcool; - essa ha il diritto assoluto di prendere conoscenza in qualsiasi momento dei documenti relativi alla gestione finanziaria; - i decreti del Consiglio federale- relativi alla gestione finanziaria come pure i rapporti di revisione e d'ispezione del Controllo federale delle finanze (CFF) devono essere messi regolarmente a sua disposizione; - in applicazione degli articoli 18 capoverso 1 e 31 capoverso 3 della legge federale sulle finanze della Confederazione (LFC; RS 611.0), essa è autorizzata ad approvare i crediti di pagamento e di impegno urgenti; - essa può anche deliberare sui messaggi del Consiglio federale destinati alle Camere e far conoscere il suo parare o le sue proposte alle Commissioni delle finanze o ad altre commissioni parlamentari; - conformemente all'accordo concluso con il Consiglio federale, essa deve pronunciarsi su determinati provvedimenti relativi alla retribuzione dei funzionari superiori; - essa ispeziona, a turno, gli uffici, i servizi, gli stabilimenti e le aziende della Confederazione.

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Composizione della Delegazione delle finanze nel corso dell'anno in rassegna

Le Commissioni delle finanze delle due Camere designano ognuna tre loro membri per formare la Delegazione delle finanze, la quale si costituisce da sé (art. 49 LRC). Essa è presieduta, secondo un turno annuale, da un membro di una delle Camere. Durante l'anno in rassegna essa era così composta: Consiglio nazionale: Consiglio degli Stati:

1996

Presidente Zimmerli, consigliere agli Stati

Ulrich Zimmerli, Edouard Delalay e Kurt Schule Hansueli Raggenbass, Manfred Aregger e Ursula Leemann Vicepresidente Raggenbass, consigliere nazionale

Nel 1996 la Delegazione delle finanze contava le seguenti sezioni: Prima sezione - Autorità e tribunali - Dipartimento delle finanze

Relatori Zimmerli, consigliere agli Stati Raggenbass, consigliere nazionale

Seconda sezione - Dipartimento dell'interno - Dipartimento militare - Dipartimento degli affari esteri - Dipartimento dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie

Relatori Delalay, consigliere agli Stati Delalay, consigliere agli Stati Aregger, consigliere nazionale

Terza sezione - Dipartimento di giustizia e polizia - Azienda delle PTT - FFS - Dipartimento dell'economia pubblica

Relatori Schule, consigliere agli Stati Schule, consigliere agli Stati Schule, consigliere agli Stati Leemann, consigliere nazionale

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Aregger, consigliere nazionale

Sedute e riassunto della pratiche trattate

Nel corso dell'anno in rassegna, la Delegazione delle finanze ha tenuto sei sedute ordinarie di due a quattro giorni, come prescritto dall'articolo 50 capoverso 5 LRC (RS 171.11). Inoltre, nel corso delle sessioni, si è riunita 15 volte in seduta straordinaria, essenzialmente per esaminare affari urgenti. Le tre sezioni della Delegazione delle finanze hanno inoltre proceduto complessivamente a otto ispezioni.

Tavola 1 Raffronto biennale degli affari trattati (1995 e 1996) 19% Numero

Affari del personale (conformemente all'accordo del 1951) Richieste di crediti aggiuntivi - Totale - Approvate - Respinte Richieste di crediti suppletivi - Totale - Approvate - Respinte

Mio fr.

161''

1995 Numero

Mio fr.

32

32 28 4

192,0 169,4 22,6

36 33 3

230,8 225,5 5,3

4 3 1

25,7 20,7 5,0

5 3 2

253,7 19,1 234,6

1996

Numero

1995

Mio fr.

Numero

Revisioni e rapporti di ispezione del CFF

350

300

Messaggi del Consiglio federale con ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale

24

25

Decreti del Consiglio federale con ripercussioni sul bilancio

221

381

Mio fr.

') Nuova valutazione dei posti dei capi funzionari in seguito alla riorganizzazione del DFAE e del DMF. La Delegazione delle finanze ne ha fatto menzione nel numero 312 del rapporto dell'anno scorso.

2 21

Questioni fondamentali e temi interdisciplinari Vigilanza finanziaria sugli uffici con mandato di prestazioni (FLAG)*

Dal 1° gennaio 1996, l'Ufficio federale della proprietà intellettuale è stato trasformato in Istituto federale della proprietà intellettuale (IGE), con esercizio autonomo. Nel numero 442 del rapporto di attività 1995, la Delegazione delle finanze ha informato in merito alle ripercussioni finanziarie di questo nuovo statuto. L'organo superiore di condotta nel settore dell'economia aziendale non è più il Parlamento, bensì il consiglio dell'Istituto istituito dal Consiglio federale. Sulla scorta delle esperienze di New Public Management (NPM) fatte da questo primo ufficio federale, la Delegazione delle finanze si è occupata della condotta e della vigilanza negli uffici autonomi. Nell'ambito del preventivo 1997, la Confederazione intende affidare un mandato di prestazioni e dotare di un budget globale due ulteriori uffici, l'Istituto svizzero di meteorologia e l'Ufficio federale di topografia. Le Camere federali hanno adottato i corrispondenti budget globali nel corso della sessione invernale del 1996.

La Delegazione delle finanze riconosce gli sforzi dell'amministrazione nel rendere più efficienti e più prossime al cittadino le prestazioni dello Stato grazie al NPM. Anche se l'accento non viene posto primariamente sul risparmio, la Delegazione delle finanze si compiace del prospettato calo delle spese. L'obiettivo è una diminuzione delle spese del 10 per cento in quattro anni. Dal profilo della legislazione finanziaria, le spese e le entrate approvate dal preventivo rimangono vincolanti. La ricapitolazione dei crediti di pagamento in un numero minore di gruppi di prodotti rende più agevole la specificazione: inoltre i riporti di crediti possono essere effettuati in modo più flessibile. La Delegazione delle finanze è del parere che il Parlamento dovrà dimostrarsi esigente nella valutazione dei gruppi di prodotti definiti rispetto alle loro spese o costi o alle loro entrate o prodotti (grado di copertura dei finanziamenti, rispettivamente dei costi). Il Parlamento dovrà beneficiare della necessaria assistenza specialistica per poter valutare in modo competente e indipendente dall'amministrazione i

gruppi di prodotti, i preventivi globali, i mandati di prestazioni e i coefficienti.

È ovvio che il Parlamento vorrebbe partecipare all'assegnazione dei mandati di prestazioni. Secondo la versione adottata dal Consiglio degli Stati nella sessione invernale del 1996, il Consiglio federale dovrebbe prioritariamente consultare le competenti commissioni di entrambe le Camere (art. 44 nuovo cpv.

2 della legge sull'organizzazione del governo e dell'amministrazione).

Iscrizione nel preventivo dei crediti di pagamento degli uffici FLAG

Tavola 2

Presentazione attuale

Nuova presentazione (budget globale)

Uscite

Uscite Entrate

Gruppo di prodotti 1

Spese di materiale -

Infrastruttura Esercizio Prestazioni di servizi di terzi Altre spese

Gruppo di prodotti 2

ecc.

Gruppo di prodotti X Entrate · Remunerazioni - Singole rubriche

ecc.

Conformemente all'articolo 50 capoverso 1 LRC (RS 171.11), le competenze di vigilanza finanziaria della Delegazione delle finanze sono estese. Nel caso degli uffici FLAG si tratta di sorvegliare i gruppi di prodotti in modo concomitante per il tramite della vigilanza finanziaria ed ex post per il tramite della revisione da parte del Controllo federale delle finanze. I risultati dei controlli da parte del CFF sono a disposizione della Delegazione delle finanze che, fondandosi su questi rapporti, sorveglierà l'adempimento dei mandati di prestazioni.

Nell'ambito dell'approvazione del conto di Stato, anche le Commissioni delle finanze esamineranno i conti degli uffici FLAG e avranno in tal modo Tocca-

sione di valutare le prestazioni dal profilo del volume, della qualità, della copertura dei costi e degli effetti ottenuti. In fase di allestimento del preventivo, il Parlamento potrebbe anche stralciare prodotti e prestazioni di cui non giudicherebbe più adeguata la fornitura.

Il problema della vigilanza finanziaria si pone anche a livello delle aziende federali e delle loro società di partecipazione. L'Azienda delle PTT, le FFS e le aziende d'armamento rientrano nell'ambito d'applicazione dell'articolo 8 della legge sul controllo delle finanze (RS 614.0), Nel prendere visione dei rapporti di revisione del CFF, la Delegazione delle finanze partecipa all'alta vigilanza finanziaria delle aziende in regìa e delle società di partecipazione. Il modello a quattro cerchi pubblicato nella seconda parte del rapporto (n. 23) rappresenta il volume di autonomia. L'amministrazione centrale rappresenta il cerchio più interno. Le unità ancora integrate nei Dipartimenti ma gestite secondo i principi del NPM dispongono di una maggiore autonomia nel secondo cerchio. Il terzo cerchio comprende le istituzioni di diritto pubblico con contabilità e personalità giuridica propria, come per esempio PIGE. Le aziende private e quelle di economia generale (p. es. l'Azienda industriale svizzera e Telecom dal 1998) sono situate nel cerchio esterno.

La riduzione dei diritti di codecisione in ambito di controllo degli input e di vigilanza parlamentare - riduzione vincolata all'introduzione del nuovo sistema di gestione amministrativa - occuperà ulteriormente la Delegazione delle finanze. Essa si adopererà affinchè i mandati di prestazioni rimangano trasparenti. Una particolare attenzione va dedicata alle prestazioni a favore di altri uffici federali. Inoltre l'ottenimento di introiti autonomi da parte delle unità decentralizzate potrà sollevare problemi finanziari o di concorrenza.

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Struttura dell'alta vigilanza finanziaria nella Confederazione

Nel suo rapporto del 7 ottobre 1996 (95.067), la Commissione parlamentare di inchiesta incaricata di esaminare i problemi relativi all'organizzazione e alla gestione della Cassa federale di assicurazione (CPI CPC) ha proposto tra l'altro una mozione 3 intesa a modificare la legge del 28 giugno 1967 sul Controllo federale delle finanze (RS 614.0), onde accrescerne l'indipendenza nell'esercizio del suo mandato, senza essere intralciato dalla sua subordinazione amministrativa al Dipartimento federale delle finanze (OFF).

Il Consiglio degli Stati e il Consiglio nazionale hanno accettato di trasmettere questa mozione, a proposito della quale i relatori della CPI CPC avevano sottolineato che non si trattava di aprire un dibattito sulla creazione di una corte dei conti. Nondimeno, nel corso delle deliberazioni, numerosi oratori hanno affermato che una corte dei conti potrebbe costituire una soluzione di ricambio ad una maggiore autonomia del Controllo federale delle finanze (CFF). Altri parlamentari hanno ribadito che occorreva studiare i meccanismi di questa soluzione - anche se estranea alla tradizione svizzera - e trarne ispirazione in vista del rafforzamento di un CFF troppo dipendente dal potere. Altri invece hanno respinto a priori una simile modifica strutturale.

Il dibattito in merito all'istituzione di una corte dei conti non è nuovo. Infatti, sia nel 1876 che nel 1895, le Camere federali ne hanno discusso a seguito di diversi interventi parlamentari. Nel 1902, i dibattiti relativi alla revisione della legge sui rapporti fra i Consigli hanno fornito ampia materia di discussione sulla creazione di una corte dei conti. I sostenitori di questa soluzione rimproveravano alle Commissioni del preventivo e del consuntivo la loro mancanza di continuità. Il Consiglio federale si oppose una nuova volta all'istituzione di un simile organo giurisdizionale, istituzione che avrebbe necessitato una modifica costituzionale per sopprimere la competenza del Parlamento di alta vigilanza sulle finanze federali. Il Consiglio federale ribadì inoltre che era possibile operare un controllo serio della gestione finanziaria senza istituire una corte dei conti, proponendo il sistema originale di alta vigilanza finanziaria tuttora in vigore.

Nel 1924, in risposta a un postulato, il Consiglio federale ha nuovamente respinto l'idea dell'istituzione di una corte dei conti. Fondandosi sulle esperienze estere in materia, il Governo ha sottolineato che non era politicamente auspicabile né utile istituire un simile organo giurisdizionale i cui controlli potevano soltanto intervenire «post factum», insistendo sull'efficienza del sistema applicato, grazie al quale la Delegazione delle finanze poteva intervenire nel corso dell'anno per correggere gli errori finanziari prima che fosse troppo tardi, esercitando nel contempo un salutare ruolo di prevenzione.

Infine, nel 1991, il Consiglio nazionale ha respinto un'iniziativa parlamentare (90.267) del Partito socialista che chiedeva tra l'altro di affidare la vigilanza finanziaria a una corte dei conti indipendente dal Governo e dall'amministrazione, che esercitasse le sue funzioni di controllo di propria iniziativa o su mandato del Parlamento e che facesse rapporto a quest'ultimo. Nella sua motivazione della proposta di rigetto dell'iniziativa, il relatore della Commissione ha operato un confronto tra due corti dei conti estere «il cui apparato amministrativo è pesante e complicato ed il cui funzionamento non da sempre soddisfazione», sottolineando in particolare quanto segue: «Un organo di controllo con poteri giudiziari è impensabile in Svizzera e una delega di competenze a una corte dei conti degraderebbe il Parlamento, visto che numerose questioni sono di carattere politico e non soltanto finanziario. [...] C'è da temere che l'istituzione di una corte dei conti sostituisca soltanto la doppia subordinazione del Controllo federale delle finanze con un doppio uso» (cfr. Bollettino stenografico del Consiglio nazionale, 1991, p. 1915 segg.).

Dal canto suo la Delegazione delle finanze ha avuto l'occasione di procedere a proficui scambi di esperienze con numerosi omologhi esteri. Ha inoltre menzionato i suoi incontri e le sue visite presso le corti dei conti della Francia, della Germania, dell'Austria, del Belgio e della Svezia nei suoi precedenti rapporti di attività (1992/93, n. 22; 1994/95, n. 25; 1995, n. 26). Generalmente essa ha potuto constatare che l'indipendenza degli organismi stranieri è considerevole e che i loro controlli sono particolarmente approfonditi grazie al loro statuto legale e ai mezzi logistici messi a loro disposizione. Infatti i loro effettivi variano tra le 300 e le 560 unità. Nondimeno la loro influenza sulla gestione finanziaria del Governo e dell'amministrazione è spesso intralciata dalla limitazione delle loro competenze ai controlli «a posteriori».

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Nell'ambito dell'esame della mozione proposta dalla CPI CPC, la Delegazione delle finanze ha discusso con il capo del OFF e con il direttore del CFF le diverse soluzioni in vista del potenziamento dell'indipendenza del CFF (cfr. il rapporto allegato, n. 1.6), come richiesto dall'INTOSAI, l'Organizzazione internazionale delle istituzioni di controllo delle finanze pubbliche nella sua dichiarazione di Lima del 1977.

La Delegazione delle finanze ha rammentato che l'attuale sistema svizzero dell'alta vigilanza finanziaria è un insieme complesso volto a conservare al Parlamento la sua competenza costituzionale di alta vigilanza finanziaria e a garantire la concomitanza di questo controllo, ossia a consentire all'organo superiore di controllo di intervenire per modificare il corso errato di un affare e per risparmiare, finché c'è tempo, i soldi del contribuente. Pertanto, qualunque sia la variante scelta, è imperativo mantenere al CFF e quindi all'organo parlamentare di alta vigilanza finanziaria, queste possibilità di intervento che hanno dato ottimi risultati, se non addirittura potenziarle.

La Delegazione delle finanze ritiene che la struttura dell'alta vigilanza finanziaria della Confederazione merita un dibattito approfondito. È la ragione per la quale ha proposto alle Commissioni delle finanze di consacrare il loro seminario comune di politica finanziaria del 1997 a questo soggetto di attualità.

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Coordinamento delle Commissioni parlamentari di controllo

II 22 marzo 1996, il consigliere nazionale Raggenbass ha depositato una mozione (96.3151) volta a rafforzare il coordinamento tra le Commissioni delle finanze (CdF) e le Commissioni della gestione (CdG). Nella sua risposta del 10 maggio 1996, l'Ufficio del Consiglio nazionale ha proposto di trasformare la mozione in postulato e di trasmetterla alla Commissione delle istituzioni politiche per un esame più approfondito.

Dal canto suo, fra i diversi interventi parlamentari proposti nel suo rapporto del 7 ottobre 1996 (95.067), la CPI CPC presenta un'iniziativa parlamentare n. 4 del seguente tenore: La legge federale del 23 marzo 1962 sui rapporti fra i Consigli (LRC) deve essere modificata o completata in modo da garantire un miglior coordinamento fra le commissioni di controllo (p. es. mediante una conferenza dei presidenti) e da disciplinare nella legge l'impiego di gruppi comuni di lavoro come pure il diritto di questi ultimi di domandare informazioni e di ottenere documenti ufficiali.'

A mente della CPI CPC, l'analisi dei problemi di gestione e di finanze della CPC palesa che la separazione tra controllo della gestione e vigilanza finanziaria offre vantaggi - per esempio la molteplicità delle prospettive di controllo - e inconvenienti, in particolare l'assenza di coordinamento tra le commissioni di controllo.

Sta di fatto che le CdF, le CdG e la Delegazione delle finanze esercitano la loro attività sull'insieme dell'amministrazione e delle aziende e imprese di Stato. La vigilanza finanziaria, effettuata con l'ausilio del Controllo federale delle finanze, consiste nel verificare sia l'applicazione delle leggi e l'esattezza delle scritture contabili che la redditività in senso lato. La redditività è la risultante dei criteri dell'impiego efficace e parsimonioso dei mezzi finanziari, conformemente alle direttive dell'INTOSAI. I criteri applicati dalle CdG - coadiuvate nella loro attività dall'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione - sono la legalità, l'opportunità, il rendimento e l'efficienza. Tale vigilanza si estende ai livelli gerarchici adeguati e può essere interdipartimentale o tematica.

Sì constata che non è possibile stabilire limiti chiari e precisi tra il controllo finanziario e il controllo di gestione. È la ragione per la quale, nell'intento di evitare doppioni e ripetizioni, le CdF e le CdG e la loro rispettiva Delegazione coordinano da tempo le loro attività.

In questo senso le loro due segreterie si incontrano ogni due mesi circa (1996: 7 sedute) per scambiare informazioni e incarti e per decidere chi deve intervenire nei settori nei quali le commissioni e i loro organi subordinati corrono il rischio di operare in parallelo. I temi delle sedute di ispezione e d'informazione prospettate dalle CdF e dalla Delegazione delle finanze sono sottoposti alle CdG e alla loro Delegazione per osservazione e viceversa. La segreteria delle CdF allestisce il verbale di queste sedute e tiene un registro delle misure di coordinamento tra le CdF e le CdG.

Questo modo di procedere non risolve però tutti i problemi di coordinamento, in particolare quando un tema rientra nell'ambito di competenze di entrambe le commissioni. In questo caso esse istituiscono ogni volta un gruppo di lavoro comune. Si può citare a titolo di esempi recenti i gruppi di lavoro incaricati di esaminare lo smercio del formaggio e il progetto Cargo domicilio. Tali gruppi di lavoro garantiscono un coordinamento assoluto dal profilo dell'esame materiale; nondimeno la procedura a livello commissionale e parlamentare è complicata in quanto successivamente quattro diverse commissioni devono esaminare il rapporto elaborato dal gruppo di lavoro e preparare il loro rendiconto e le loro proposte all'attenzione delle Camere.

I preventivi, i consuntivi e i rapporti di gestione delle PTT e delle FFS sono esaminati dalle sottocommissioni delle CdF e dalle competenti sezioni delle CdG nell'ambito di sedute comuni organizzate - per Camera - dalla segreteria delle CdF (preventivi) e dalla segreteria delle CdG (consuntivi e rapporti di gestione). Inoltre, ogni anno, all'inizio del quarto trimestre, le sottocommissioni e le competenti sezioni delle CdF e delle CdG si incontrano con le rispettive Camere per esaminare congiuntamente le richieste budgetarie del Consiglio federale in materia di personale. I preventivi dalla Regìa federale degli alcool sono esaminati dalla competente sottomissione della CdF e i consuntivi dall'omologa sezione della CdG, sempre in presenza dei rappresentanti dell'altra commissione. Le quattro sottocommissioni e sezioni PTT e FFS della commissioni delle due Camere indicono ogni anno un seminario comune avente per tema soggetti d'attualità di queste due aziende.

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Come si può constatare, la collaborazione tra le commissioni di controllo è già ampia, ma può essere migliorata. In questa prospettiva l'iniziativa parlamentare della CPI CPC propone giustamente di istituzionalizzare a livello legale un organo che ha già funzionato puntualmente. Infatti una conferenza dei presidenti della CdF e delle CdG si è svolta nel settembre del 1996 per appianare le difficoltà procedurali nel rapporto del gruppo di lavoro «Cargo domicilio» alle commissioni e ai Consigli. Nell'ambito di questa seduta è stata indetta una seconda conferenza per il 29 gennaio 1997, conferenza nel corso della quale i presidenti delle CdF e delle CdG e delle loro rispettive delegazioni hanno deciso di istituzionalizzare i loro incontri, che si svolgeranno d'ora in poi una volta all'anno in vista del coordinamento generale e inoltre, purché necessario, durante le sessioni parlamentari in vista dell'esame di problemi particolari. Essi hanno altresì deciso di affidare in futuro ad un solo organo il mandato di disbrigare gli affari comuni; l'organo in questione inviterà i rappresentanti dell'altro organo a partecipare alle sedute.

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Riforma del Governo e dell'amministrazione

Come annunciato nel suo rapporto di attività del 1995 (n. 24), nel corso dell'esercizio la Delegazione delle finanze ha seguito gli sviluppi del progetto di riforma del Governo e dell'amministrazione, discutendone praticamente ad ogni seduta ordinaria del 1996 sulla scorta dei documenti che le sono stati regolarmente trasmessi dal cancelliere della Confederazione e dal capo del Dipartimento federale delle finanze, con i quali ha avuto più colloqui.

Il 9 giugno 1996 il popolo ha respinto la legge del 6 ottobre 1995 sull'organizzazione del Governo e dell'amministrazione (LOGA), contro la quale era riuscita la domanda di referendum. Il Consiglio federale si è immediatamente messo al lavoro e il 16 ottobre 1996, dopo aver rinunciato alla soluzione dello status quo, ha presentato alle Camere federali un secondo disegno di LOGA epurato delle disposizioni che ne avevano motivato il rigetto popolare, soprattutto quelle concernenti l'istituzione dei segretari di Stato. La nuova LOGA, il cui esame da parte del Parlamento dovrebbe concludersi nella primavera del 1997, attribuirà al Consiglio federale la competenza di riorganizzare l'apparato esecutivo della Confederazione e gli consentirà di applicare moderni metodi di gestione dell'amministrazione.

Visto che la riforma del Governo e dell'amministrazione esige studi e perizie per poter essere conclusa, già prima della decisione popolare e della presentazione di una nuova versione della LOGA il Consiglio federale aveva costituito un'organizzazione di progetto comprendente nove gruppi di analisi, che hanno iniziato i loro lavori all'inizio del 1996. Parallelamente il Consiglio federale ha indetto un appalto secondo le norme applicabili ai mercati pubblici in vista di affidare ad un'impresa esterna il compito di fornire aiuto e consulenza ai gruppi di analisi. A fine giugno 1996 l'impresa di consulenza Arthur Andersen ed il suo subappaltatore Mundi sono stati incaricati di concepire una procedura uniforme per i lavori di analisi dei nove gruppi, di assisterli nel loro lavoro e di allestire dei modelli di nuovo organigramma dell'Amministrazione federale sulla scorta delle conclusioni. Nel frattempo, come precedentemente annun11

ciato, il Consiglio federale ha presentato un credito di 4,22 milioni di franchi interamente compensato nell'ambito del primo supplemento al preventivo del 1996. Tale credito è stato approvato dal Parlamento nel giugno 1996.

Nel dicembre del 1996, l'impresa aggiudicatrice ha presentato il suo rapporto finale (rapporto NOVE), che il Consiglio federale ha trasmesso ai direttori degli uffici. Il rapporto NOVE è fondato sui principi della nuova gestione pubblica (New Public Management), nonché sui criteri dell'equilibrio degli oneri, dell'omogeneità della materia e della facilità di condotta. Esso propone tre diverse varianti di modifica delle strutture, modifiche che concernono il 25 per cento dell'amministrazione e che consentono una riduzione del 5 per cento dei costi di funzionamento.

La Delegazione delle finanze prende atto dei risultati ottenuti dal Consiglio federale. Nondimeno l'attuazione del rapporto NOVE solleverà numerosi problemi, la cui soluzione rappresenterà altrettante sfide per il Consiglio federale.

Si tratterà innanzitutto di ristrutturare i Dipartimenti, compito di particolare impegno. Inoltre, sulla scorta delle esperienze realizzate negli uffici pilota (Istituto svizzero di meteorologia, Ufficio federale di topografia) occorrerà introdurre progressivamente il NPM nelle unità amministrative interessate, evitando i cambiaménti troppo bruschi e pregiudizievoli al buon funzionamento dell'amministrazione. Si tratterà poi di accertare come fare coesistere in seno alla medesima amministrazione la gestione tradizionale e il NPM, dato che quest'ultimo non può essere introdotto in tutti gli uffici.

Infine sarà imperativo rivedere il metodo e i mezzi dell'alta vigilanza costituzionale del Parlamento, che dovrà essere coordinata con quella nuova - del Consiglio federale sulla sua amministrazione. La Delegazione delle finanze ha già fatto talune riflessioni in merito (cfr. qui sopra il n. 21) e se ne occuperà ancora nel 1997.

3 31 311

Pratiche in materia di personale e crediti Personale Remunerazioni

In applicazione dell'accordo del 1951 tra il Consiglio federale e la Delegazione delle finanze, determinate misure concernenti il personale entrano in vigore soltanto con il consenso della Delegazione delle finanze delle Camere federali. È il caso per esempio della classificazione di funzioni in classi più alte e della creazione di posti nelle categorie 30, 31 e fuori classe, compreso il cambiamento di denominazione di posti di vicedirettore o di direttore supplente. Detto accordo concerne pure la concessione di supplementi di stipendio e di indennità periodiche ad agenti della 26a classe di stipendio o di classi superiori.

Durante il periodo in rassegna la Delegazione delle finanze ha esaminato 161 affari del personale. Particolarmente ardua è stata la rivalutazione di 20 posti di funzionari capi e la promozione di 57 funzionari capi nelle classi di stipendio 30 e 31 nell'ambito della riforma 1995 del DMF, la nuova classificazione di 24 12

funzionari capi presso il DFAE nell'ambito dei provvedimenti di ristrutturazione, nonché la nuova classificazione di 4 funzionari capi presso la Commissione della concorrenza. In una dozzina di casi la Delegazione delle finanze ha rinviato la sua decisione chiedendo una documentazione più dettagliata.

Nel caso degli affari più importanti essa ha avuto colloqui con il capo Dipartimento interessato. In due casi ha seguito solo parzialmente le proposte del Consiglio federale. Ma soprattutto ha respinto le promesse di promozione per il 1998.

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Principio di specificazione nella gestione dei posti

Conformemente all'articolo 2 della legge federale del 4 ottobre 1974 su provvedimenti per migliorare le finanze federali (RS 611.010), gli effettivi medi annuali di posti dell'amministrazione federale, dell'Azienda delle PTT, delle FFS, dei Servizi del Parlamento e dei Tribunali federali vengono limitati dal Parlamento nel decreto federale concernente il preventivo. Tali effettivi medi possono essere aumentati soltanto se il fabbisogno di posti non può essere colmato con misure di razionalizzazione, con la soppressione di compiti esistenti e mediante spostamenti di posti. Sino al 1996 le corrispondenti spese di personale sono state allibrate nelle rubriche specifiche «Remunerazioni del personale di ruolo» e «Remunerazioni del personale ausiliario» del conto di Stato e approvate dal Parlamento. Nell'ambito del preventivo per il 1997, l'amministrazione si è vista attribuire un maggiore margine di manovra con la riunione delle due rubriche di cui sopra nella rubrica «Remunerazioni limitate del personale».

Nell'ambito della sua vigilanza costante e completa sulle finanze federali, la Delegazione delle finanze ha constatato nel corso degli ultimi anni un aumento della tendenza al finanziamento delle spese di personale con crediti di materiale. In questo modo il blocco del personale viene eluso ed il principio di specificazione violato. Pertanto essa ha chiesto al Consiglio federale il pieno rispetto della volontà del Parlamento. Successivamente il Consiglio federale ha confermato la sua intenzione di rinunciare in futuro al finanziamento di posti per il tramite di crediti di impegno e di adire il Parlamento nel caso di nuovi compiti.

Il blocco del personale introdotto nel 1974 permane ulteriormente. La Delegazione delle finanze ha approvato con soddisfazione l'atteggiamento restrittivo del Consiglio federale.

L'introduzione di elementi del NPM nell'amministrazione generale della Confederazione e le modifiche in preparazione della legge sul bilancio della Confederazione (RS 611.0) indurranno nuove normative speciali nel settore del personale.

La Delegazione delle finanze sottolinea che queste nuove normative devono essere considerate come eccezioni al principio del blocco del personale. Essa continuerà a vigilare attentamente l'attuale evoluzione in direzione di un'accresciuta autonomia amministrativa e le sue ripercussioni sulle competenze del Parlamento.

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313

Pensionamento anticipato nell'esercito

Contrariamente ai funzionari dell'amministrazione generale delle Confederazione, gli ufficiali superiori dell'esercito pensionati all'età di 62 anni ricevono una rendita che può raggiungere il 92,5 per cento del loro ultimo stipendio. La Commissione delle finanze del Consiglio degli Stati ha incaricato la Delegazione delle finanze di sottoporre ad un esame approfondito la normativa attualmente vigente in materia di pensionamento anticipato degli ufficiali superiori di Stato maggiore. Nell'ambito del presente rapporto, la Delegazione delle finanze pubblica un primo rapporto intermedio sui suoi accertamenti.

Il capo dello Stato maggiore generale, il capo dell'istruzione, il capo dell'armamento, i comandanti di corpo d'armata e di divisione nonché altri ufficiali superiori di Stato maggiore non sottostanno all'ordinamento dei funzionari (RS 172.221.10), bensì all'ordinanza sulla posizione giuridica (RS 510.22). Tale ordinanza prevede che il Consiglio federale può licenziare in ogni momento dalla loro funzione o dal loro comando le persone che vi sono sottoposte e che quest'ultime devono lasciare la loro funzione al raggiungimento del 62° anno di età. L'ordinanza del Consiglio federale sulle prestazioni in caso di pensionamento anticipato di agenti con uno speciale rapporto di servizio (RS 510.24) stabilisce, fondandosi sull'articolo 57 capoverso l bis dell'ordinamento dei funzionari, che in caso di pensionamento a partire dal 54° anno di età va versata - oltre alla prestazione ordinaria della Cassa di pensione - una prestazione complementare sino al raggiungimento del 65° anno di età. Inoltre il Consiglio federale è libero di assegnare una prestazione supplementare del 7,5 per cento che si aggiunge alle prestazioni menzionate in precedenza. Il Consiglio federale ha deciso il 6 marzo 1995 di rinunciare completamente al versamento della prestazione supplementare a contare dal 2001 e quindi di parificare i beneficiari agli altri agenti sottoposti all'ordinanza concernente gli agenti con uno speciale rapporto di servizio. Nel frattempo ulteriori ufficiali hanno beneficiato o beneficeranno di queste prestazioni generose, incomprensibili per una buona parte della popolazione (cfr. interpellanza Chiffelle, 96.3411).

La Delegazione delle finanze ha chiesto al DMF una presa di posizione scritta sulla prassi in vigore. Inoltre essa ha avuto un colloquio con il capo dell'Ufficio federale del personale in vista dell'esame di misure per un rapido mutamento di situazione. Essa ha preso conoscenza del fatto che attualmente sono in corso sforzi in vista della revisione dell'ordinanza sulla posizione giuridica e che l'Ufficio federale del personale è in stretto contatto con i Dipartimenti interessati.

In questo ambito vengono in special modo esaminati il campo d'applicazione, l'età di pensionamento delle singole categorie di persone, l'entità delle prestazioni da versare, nonché la durata di versamento delle prestazioni supplementari.

La Delegazione delle finanze è essenzialmente del parere che le ripercussioni finanziarie di un pensionamento anticipato dovrebbero essere maggiormente cofinanziate dal beneficiario.

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32

Prospetto dei crediti urgenti accordati

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Criteri di trattamento dei crediti urgenti

La Delegazione delle finanze ha proseguito nel corso dell'esercizio in rassegna la severa prassi in materia di valutazione di crediti aggiuntivi. È noto che in caso di urgenza essa può autorizzare al posto delle Commissioni delle finanze e del Parlamento spese non previste nel preventivo o per le quali il preventivo non prevede un credito di pagamento sufficiente (art. 18 cpv. 1 della legge sulle finanze della Confederazione; RS 611.0). Nel 1996, il Consiglio federale ha richiesto la procedura di autorizzazione d'urgenza per 32 crediti di pagamento e 4 crediti aggiuntivi.

La procedura d'urgenza deve essere motivata in modo dettagliato in ogni singolo caso. La Delegazione delle finanze esige fatti che provino per quale motivo il credito è esigibile in tempi stretti e per quale ragione non può essere attesa l'approvazione da parte del Parlamento nell'ambito degli ordinari supplementi I e II. Inoltre si deve esaminare se il credito non era prevedibile già al momento dell'allestimento del preventivo. Occorre infatti impedire che l'amministrazione possa beneficiare di mezzi finanziari scegliendo la via più semplice del credito aggiuntivo al posto della procedura ordinaria. Una tale prassi sarebbe in contraddizione con la rigorosa compartimentazione delle spese del Dipartimento delle finanze, senza la quale l'obiettivo del risanamento delle finanze federali non può esser raggiunto. Occorre d'altra parte far prova di grande prudenza nel caso dei crediti aggiuntivi concernenti rubriche di credito oggetto di tagli da parte del Parlamento; in questa ipotesi la motivazione delle spese oltre la linea stabilita dal Parlamento deve essere oltremodo particolareggiata.

La tavola 3 rappresenta l'evoluzione dei crediti aggiuntivi dal 1990 al 1996 e indica la quota di crediti di pagamento approvati dalla Delegazione delle finanze in procedura d'urgenza (anticipi ordinari).

Tavola 3

Evoluzione dei crediti aggiuntivi 1990-1996 Anno

Crediti aggiuntivi in mio di fr.

In % del preventivo

Di cui approvati dalla Delegazione delle finanze (in mio di fr.)

In % del credito aggiuntivo

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

1006 2229 1848 2942

3,4 6,6 5,0 7,4 1,7 1,5 3,9

371 786 791 828 237 195 169

37 35 43 28 32 30 10

731 648 1704

Dopo il calo dei crediti aggiuntivi degli anni 1994 e 1995 si constata un aumento di pressoché il triplo nel 1996. Tale aumento è essenzialmente da ricondurre a quello della disoccupazione. Se nel corso degli anni precedenti si osser-

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vavano ancora importanti saldi di credito ed era addirittura possibile rimborsare i mutui, nel 1996 si sono dovuti consacrare 880 milioni di franchi di crediti aggiuntivi all'assicurazione contro la disoccupazione.

La severa prassi applicata nella valutazione dei crediti urgenti ha consentito di ridurre gli anticipi in modo assoluto e relativamente continuo. Nel 1996 i crediti aggiuntivi urgenti hanno raggiunto una quota minima, circostanza che rispecchia gli obiettivi indicati dalla Delegazione delle finanze nel suo rapporto di attività del 1996 (n. 321), ossia una prudenza particolare nell'approvazione dei crediti urgenti a mente della precaria situazione delle finanze della Confederazione.

Nel 1996 la Delegazione ha approvato complessivamente 28 crediti aggiuntivi per un importo di 169 milioni di franchi. Gli anticipi più importanti concernevano la commercializzazione della carne (67 mio di fr.), l'aiuto ai rifugiati (21 mio di fr.), il promovimento della costruzione di abitazioni (19 mio di fr.) e le costruzioni militari (15 mio di fr.). Inoltre la Delegazione delle finanze ha approvato in procedura d'urgenza crediti di impegno per un importo di 20 milioni di franchi. Si trattava nella fattispecie di un credito supplementare per l'acquisto urgente di un immobile per le rappresentanze della Svizzera all'estero, di un credito di progetto per singoli progetti del preventivo di costruzioni del 1997, nonché di un credito per misure di risanamento della società di partecipazione delle imprese svizzere di munizioni.

322

Criteri aggiuntivi e supplementari rifiutati

Nel 1996 la Delegazione delle finanze ha rifiutato 4 crediti aggiuntivi (crediti di pagamento) per un importo di 22,7 milioni d franchi e un credito supplementare (credito di impegno) di 5 milioni di franchi. La tavola 4 elenca i crediti di pagamento non ammessi come anticipi ordinari dalla Delegazione delle finanze. Con una sola eccezione, il Parlamento ha successivamente ammesso retroattivamente i crediti aggiuntivi litigiosi.

Tavola 4

Evoluzione dei crediti aggiuntivi 1990-1996 Rubrìca

Designazione

104.3180.202

Programmi informatici e prestazioni di servizi

9,0

202.3600.201

Sostegno finanziario a campagne umanitarie Protezione della natura e del paesaggio Prestazioni di infrastruttura

5,0

310.4600.201 802.3600.003 Totale

16

Importo in mio di fr.

5,0 3,7

22,7

·

Decisione del Consiglio nazionale

Decisione del Consiglio degli Stati

Approvazione 72:46 Approvazione Rifiuto 84:74 Approvazione

Approvazione Approvazione Rifiuto 21:14 Approvazione

Il Consiglio federale ha proposto il trasferimento di un credito di 9 milioni di franchi dalla rubrica «Hardware e burotica» alla rubrica «Programmi informatici e prestazioni di servizi». Nella relativa motivazione, l'Ufficio centrale federale degli stampati e del materiale ha rinviato ai numerosi progetti che al momento dell'allestimento del preventivo (maggio 1995) non erano ancora completamente noti o pianificabili. Esso ha contestato la posizione della Delegazione delle finanze, volta ad approvare questo importo come anticipo ordinario, visto che già nel suo rapporto del 1995 (n. 25) aveva sollevato la problematica delle ingenti spese della Confederazione nel settore dell'informatica.

Inoltre un esame più approfondito delle spese di informatica costituiva un oggetto particolare d'esame (cfr. in merito il n. 463). Il credito aggiuntivo ha suscitato ampie opposizioni nella Commissione delle finanze del Consiglio nazionale, opposizioni successivamente confermate dai 46 voti contrari in Consiglio nazionale. Gli oppositori intendevano indurre la Confederazione a fare prova di una più accurata pianificazione e di un più attento impiego dei mezzi. La Delegazione delle finanze si adopererà affinchè il credito di pagamento per programmi informatici iscritto senza riduzioni nel preventivo del 1997 (130,4 mio di fr.) venga mantenuto.

La Delegazione delle finanze non si è ritenuta pronta ad approvare di propria competenza un anticipo di 5 milioni di franchi a sostengo di campagne umanitarie. Nell'ambito di questa proposta non si capiva per la quale ragione il credito assegnato alla Croce rossa internazionale con il preventivo per il 1996 dovesse essere aumentato. L'aumento dei mezzi finanziari per questo compito specifico doveva rimanere nella competenza del Parlamento. Nell'ambito dei dibattiti commissionali, il credito aggiuntivo ha suscitato opposizioni; la Commissione delle finanze del Consiglio degli Stati l'ha comunque approvato, nonostante la proposta contraria della sua sottomissione degli affari esteri (7 voti contro 4).

Neanche il credito aggiuntivo e di pagamento di 5 milioni di franchi proposto dal Consiglio federale per la protezione della natura e del paesaggio è stato approvato dalla Delegazione delle finanze. Il Consiglio nazionale ed il Consiglio degli Stati hanno rifiutato nella sessione invernale delle Camere il credito di pagamento complementare, ma hanno accettato il credito di impegno urgente per poter coprire gli impegni divenuti esigibili. La maggioranza del Parlamento non ha potuto accettare che il contributo federale per l'anno della protezione della natura 1995, inizialmente approvato con 3,75 milioni di franchi, fosse portato a 13 milioni di franchi per mancanza di controllo. Nonostante le buone intenzioni e il carattere ideale del progetto, l'Assemblea federale si è opposta ad una violazione della sua sovranità in materia di bilancio. Il Consiglio federale voleva accordare un credito aggiuntivo per una parte delle maggiori spese.

Il rifiuto del credito aggiuntivo obbliga l'Ufficio federale per la protezione dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio ad operare una dilazione temporale dei pagamenti e a rinunciare in parte a nuovi progetti.

Nell'ambito del preventivo 1996 il Consiglio federale ha proposto un credito di 1450 milioni di franchi per le infrastrutture delle FFS. Nel dicembre del 1995 il Parlamento ha ridotto tale credito a 1446 milioni di franchi, perché nel preventivo il conto di risultato 1995 delle infrastrutture delle FFS era stato preven17

tivato con un importo minore rispetto al 1996. Dal conto 1995 delle FFS risultano spese di infrastruttura per complessivi 1 449682815 franchi. Conformemente all'articolo 3c capoverso 1 della legge federale sulle Ferrovie federali svizzere (RS 742.31), la Confederazione sopporta l'intero onere di spese di infrastruttura delle FFS. La Delegazione delle finanze non ha intravisto alcun motivo per ammortare il consuntivo definitivo per il tramite della procedura d'urgenza. Il Parlamento ha chiaramente accettato il credito aggiuntivo fondato sugli impegni legali.

323

Raccomandazioni per i dibattiti sul preventivo

Nell'ambito delle deliberazioni relative al rapporto di attività 1995 è stato suggerito che la Delegazione delle finanze indirizzasse viepiù le sue proposte alle Commissioni delle finanze. Conformemente all'articolo 16 del regolamento delle Commissioni delle finanze e della Delegazione delle finanze (RS 171.126), la Delegazione delle finanze può comunicare i risultati delle sue inchieste direttamente al capo Dipartimento, alle unità amministrative e, se necessario, al Consiglio federale. La Delegazione delle finanze presenta ogni anno alle Commissioni delle finanze il suo rapporto di attività. Inoltre in autunno viene sempre presentato un rapporto intermedio verbale (cfr. art. 19 cpv. 2 del regolamento).

Le Commissioni delle finanze devono esaminare prioritariamente il preventivo del Consiglio federale. Esse svolgono il ruolo di fiduciari del Parlamento nell'applicazione della legislazione sul bilancio della Confederazione. L'allestimento del preventivo annuale sulla scorta del disegno del Consiglio federale costituisce uno dei più importanti atti di formazione della volontà politica, anche se il margine di manovra in merito a numerose spese è limitato da impegni legali. La possibilità di operare modificazioni a circa 100 rubriche di spese e a circa 300 rubriche di entrate costituisce indubbiamente un notevole potere del Parlamento. La situazione precaria delle finanze federali esige soprattutto ulteriori tagli delle spese preventivate dal Consiglio federale. Per quanto concerne le entrate, il Parlamento può ordinare un minor numero di modificazioni, dacché è limitato da atti legislativi di livello superiore.

Visto che nell'ambito della sua vigilanza concomitante può beneficiare di una più ampia visione dell'attività amministrativa, la Delegazione delle finanze intende dare maggiore rilievo alle sue esperienze nelle raccomandazioni che indirizza alle Commissioni delle finanze in vista dell'esame del preventivo. Particolare rilievo sarà dato alle constatazioni in merito al volume eccessivo dei crediti di pagamento rispetto ai compiti da portare a termine. Inoltre saranno dati suggerimenti per un esame critico dei compiti attuali nell'ambito di una pianificazione della rinuncia a determinati progetti.

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4 42 421

Principali attività di vigilanza nei Dipartimenti Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) Ispezione delle missioni permanenti a Ginevra

La sezione 2 della Delegazione delle finanze ha effettuato una seduta di ispezione presso le due missioni permanenti della Svizzera a Ginevra. Le missioni in questione si occupano dei contatti con la «Ginevra internazionale», che accoglie ogni anno circa 15 000 sedute con la partecipazione di oltre 65 000 periti e delegati. La posizione della Ginevra internazionale può essere evinta dal solo preventivo di oltre 5 miliardi di franchi delle organizzazioni internazionali e di 500 milioni di franchi delle organizzazioni non governative, circostanza che ne sottolinea l'importanza per la Svizzera. In questo contesto la Delegazione delle finanze riconosce gli sforzi della Confederazione a favore di Ginevra.

Fra i compiti principali della missione presso le organizzazioni internazionali, che dispone di un effettivo di ruolo di 31 posti, menzioniamo i settori diritto umanitario e diritti dell'uomo, l'ambiente, le organizzazioni speciali e il disarmo, nonché l'assistenza amministrativa ai 33 000 diplomatici accreditati, collaboratori, familiari e personale domestico, come pure ai partecipanti ai congressi. Per migliore efficacemente l'offerta ai diplomatici e quindi la posizione della Svizzera, durante il mese di maggio scorso è stato aperto il «Centre d'accueil pour les familles et fonctionnaires internationaux».

La missione presso l'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) e presso l'AELS cura gli interessi svizzeri presso le organizzazioni economiche ginevrine e provvede alla creazione di condizioni quadro favorevoli al commercio internazionale svizzero. La missione riceve istruzioni soprattutto dall'Ufficio federale dell'economia esterna e comprende 16 collaboratori.

Il personale delle missioni permanenti è composto essenzialmente di collaboratori trasferibili. Visto che è spesso difficile accogliere i nuovi arrivati, si deve sovente fare capo ad alberghi, circostanza che provoca forti maggiori spese.

In considerazione dei prezzi in parte bassi per l'acquisto di immobili, la Delegazione delle finanze propone che la Confederazione acquisti ulteriori abitazioni da affittare al personale d'ambasciata, soluzione che dovrebbe avverarsi più proficua a lunga scadenza.

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Assegni versati nel servizio diplomatico e consolare*

L'ordinamento dei funzionari 3 (RS 172.221.103) disciplina il versamento di assegni nel servizio diplomatico e consolare. Negli anni 1989-1996 un gruppo di lavoro del DFAE si è occupato dell'esame dell'intero sistema di assegni, grazie al quale vengono versati pressoché 60 milioni di franchi ai circa 1100 agenti trasferibili all'estero (ossia ca. 53 000 fr. per beneficiario). I primi risultati di questo esame indicano possibilità di risparmio per 1,77 milioni di franchi. In seguito ad un intervento della Delegazione delle finanze - che si aspettava una 19

più forte riduzione delle spese -, la Segreteria generale del DFAE ha rielaborato le proposte raggiungendo un potenziale di risparmio di 3,1 milioni di franchi. Inoltre, grazie ad una maggiore forfetizzazione delle componenti degli assegni si potrà anche diminuirne il costo amministrativo.

Il nuovo sistema di assegni deve essere strutturato in quattro gruppi principali e offrire una maggiore trasparenza rispetto al sistema in vigore: Tavola 5 Gruppo principale

Componenti

Osservazioni

1

la Compensazione generale dei costi

Economia domestica e maggiori spese dovute al soggiorno all'estero Maggiori/minori spese di sostentamento Presa in considerazione dell'esenzione fiscale Compensazione delle maggiori/ minori spese (alloggio personale, formazione dei figli)

Compensazione dei costi (maggiori e minori spese all'estero)

Ib Compensazione del potere d'acquisto le Imposte Id Spese di alloggio, energia e istruzione le Congedo in patria e viaggi di visita dei figli

2 Inconvenienti

2a Mobilità 2b Condizioni di vita 2c Vacanze 2d Orario di lavoro 2e Durata del soggiorno

Disciplina di trasferimento Per condizioni di vita più difficili Vacanze più estese Orario di lavoro ridotto Limitazione della durata massima di soggiorno

3 Tutela degli interessi

3a Compensazione delle spese e mezzi d'esercizio

Rete di relazioni e rappresentanza

4 Prestazioni supplementari

4a Spese di trasferimento/ trasloco 4b Mutui

Comprese le spese di arredamento e di equipaggiamento Maggiori investimenti in caso di trasferimento Decesso e grave malattia di familiari

4c Viaggi in caso di avvenimenti familiari particolari

Le spese complessive ammontano (in mio di fr. per 1100 agenti, stato maggio 1996): Compensazione dei costi 20,2 Indennizzo degli inconvenienti 15,9 Tutela degli interessi 27,9 Prestazioni complementari 17,3 Deduzione fiscale fittizia -17,7 Compensazione negativa del potere d'acquisto -6,4 Totale delle spese complessive 20

57,2

La Delegazione delle finanze non è ancora soddisfatta da questo risultato e esaminerà in modo più approfondito il sistema degli assegni.

Centro di prestazioni di servizi di Bonn Nel contesto dell'esame del sistema di assegni, la Delegazione delle finanze si è occupata del nuovo centro di prestazioni di servizi di Bonn, in Germania, che assume determinate attività amministrative per il conto delle altre rappresentanze svizzere (assistenza agli Svizzeri all'estero, visti, ecc.). La Delegazione delle finanze si rammarica che il DFAE abbia operato i trasferimenti al centro di Bonn senza riserve e limitazioni in materia di assegni, benché tale l'attività nel centro non richieda affatto o solo minimamente spese di rappresentanza.

Ai funzionari sono pertanto stati garantiti gli assegni consolari corrispondenti al loro titolo, per un importo pari a circa 300 000 franchi all'anno. Il DFAE giustifica il versamento degli assegni con le manifestazioni necessarie nella fase introduttiva, la compensazione delle ore supplementari e l'indennizzo forfettario dei viaggi di servizio.

La Delegazione delle finanze auspica che il DFAE traduca in fatti le sue intenzioni - ossia un risparmio di stipendi e di assegni grazie all'istituzione del centro di Bonn - e esige pertanto che vengano cessati i pagamenti di assegni a fine 1997.

423

Progetti in Europa centrale e orientale*

L'impiego efficace dei fondi della Confederazione nell'ambito dell'aiuto all'Europa orientale (cfr. Rapporto di attività 1993/94, n. 423) e un'ispezione presso l'ex Ufficio per la collaborazione con l'Europa orientale e centrale (cfr.

Rapporto di attività 1994/95, n. 421), nonché l'esame di singoli progetti in queste regioni (cfr. Rapporto di attività 1995, n. 423) costituirono già negli anni precedenti un fulcro dei lavori della Delegazione delle finanze.

Collegium Budapest II Collegium Budapest cofinanziato dalla Direzione della cooperazione e dello sviluppo ha lo scopo di migliorare le relazioni culturali e scientifiche, nonché l'infrastruttura scientifica. La Delegazione delle finanze rammarica nuovamente la mancanza di opportunità di questo progetto, visto che le sue ripercussioni sono piuttosto limitate a livello regionale allo scambio di contatti e che gli eventuali risultati di ricerche non servono primariamente l'Ungheria stessa.

Inoltre la Delegazione delle finanze censura l'assunzione prematura da parte della Direzione della cooperazione e dello sviluppo di un impegno di 1 milione di franchi per gli anni 1995-1996; infatti, in seguito a questo impegno, il Collegium Budapest ha modificato i suoi piani finanziari e ha comunicato alle fondazioni intenzionate o impegnate a versare fondi di operare tali versamenti solo in un secondo tempo, visto che la Svizzera aveva garantito mezzi finanziari

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supplementari. La Delegazione delle finanze ritiene che questi sussidi federali sono stati versati senza necessità coatta e che pertanto il versamento prematuro non corrisponde a un impiego economico e parsimonioso dei mezzi finanziari.

Per finire la Direzione della cooperazione e dello sviluppo ha accettato la richiesta della Delegazione delle finanze nel senso che non deve essere assunto alcun impegno per la costruzione di una casa di appartamenti a Budapest: la prova del suo finanziamento è insufficiente mancando contemporaneamente la prova del bisogno.

Centrale di formazione continua di Lucerna La centrale di formazione continua di Lucerna forma dal 1990 insegnanti ungheresi di scuola media nella materia «Tedesco come lingua straniera». Dai modesti contributi dello Stato ungherese si evince che non si tratta di un progetto prioritario. A fine 1996 la Confederazione ha cessato il suo sostegno finanziario, seguendo così le critiche della Delegazione delle finanze.

Antenne di Pro Helvetia a Praga e Budapest Gli scambi culturali tra la Svizzera e i Paesi partner deve essere attuato dalle antenne di Pro Helvetia a Praga e Budapest. In considerazione della relativa debole frequenza di visitatori nelle due città (ca. 25-30 persone alla settimana; visitatori di biblioteche, lettori di giornali e di riviste, creatori culturali, visitatori interessati a progetti, ecc.), anche la Delegazione delle finanze si pone la domanda del rapporto tra introiti e costi. È anche vero che si profila un più grande numero di visitatori in occasione di manifestazioni di maggiore rilievo.

Promovimento dell'industria delle scarpe in Ungheria Nonostante l'impegno finanziario di circa 1,4 milioni di franchi per il trasferimento di know-how e per i programmi di formazione, l'Ufficio federale dell'economia esterna non ha potuto impedire la liquidazione di talune fabbriche ungheresi di scarpe.

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Dipartimento federale degli interni (DFI) . Ispezione presso la Segreteria generale del Dipartimento federale dell'interno

In un rapporto del 22 maggio 1995 al Consiglio federale, le Commissioni della gestione hanno già analizzato il ruolo e la funzione delle Segreterie generali dei Dipartimenti. Il rapporto rammentava tra l'altro la necessità per le Segreterie generali di concentrare la loro attività su compiti di stato maggiore e sull'approvazione della creazione di nuove funzioni di relatore. In questa prospettiva, dopo aver preso contatto con le Commissioni della gestione, la sezione 2 della Delegazione delle finanze si è recata presso la Segreteria generale per un colloquio di entrata in funzione con la nuova segretaria generale e ha effettuato un esame strutturale.

La Segreteria generale del DFI è il vero e proprio fulcro del Dipartimento. Oltre all'attività di consulenza al capo del Dipartimento, pianifica i lavori, coor22

dina le attività e sorveglia gli uffici dal profilo del bilancio e della gestione.

D'altra parte essa assume anche compiti di linea, come nel caso della Centrale nazionale d'allarme, della sorveglianza delle fondazioni e delle diverse Commissioni di ricorso. La struttura della Segreteria generale è stabilita secondo un organigramma che comporta sei servizi (amministrazione I e II, diritto, personale, consulenti-relatori e informazione esterna) e ingloba parimenti la Segreteria e i collaboratori personali del capo del Dipartimento, nonché i servizi di linea. La Segreteria generale del DFI dispone di un regolamento di gestione dettagliato con linee direttive per l'esecuzione dei compiti, di una strutturazione degli organi di direzione e dei servizi e di un regolamento delle competenze.

La Segreteria generale del DFI conta 75 collaboratori, 27 dei quali occupati nella Centrale nazionale d'allarme e le Commissioni di ricorso. Dal 1991 l'effettivo è aumentato unicamente nella Segreteria propriamente detta, che contava originariamente 36 collaboratori. L'aumento è dovuto essenzialmente all'assunzione di consulenti-relatori. Questi ultimi svolgono - ognuno nella sua specialità - un ruolo nelle relazioni tra gli uffici e il capo del Dipartimento, mentre i consiglieri personali svolgono una funzione di relazione politica e ricevono mandati unicamente dal capo del Dipartimento.

I consuntivi della Segreteria generale del DFI hanno registrato una forte progressione nel corso degli ultimi anni (1991: 5,6 mio di fr.; preventivo 1997: 13,4 mio di fr.), in particolare a causa dei servizi che le sono stati attribuiti (Centrale nazionale d'allarme) o dei nuovi compiti che le sono stati devoluti (consulentirelatori). I crediti per le Commissioni e gli onorari dell'insieme del DFI sono stati esaminati in modo dettagliato dalla Delegazione delle finanze. Infatti essi rappresentano una somma di 34,5 milioni di franchi (valore 1995). Inoltre, la questione del personale pagato con crediti specifici ha suscitato numerose osservazioni.

Successivamente all'entrata in vigore della nuova legge sui Politecnici federali, le Commissioni delle finanze avevano fatto studiare, elaborare e poi attuare a contare dai consuntivi 1995 - indicatori di prestazioni per i PF e gli istituti annessi. Questi indicatori sono in fase di revisione e di estensione in vista della loro applicazione nei progetti di NPM. Rammentiamo che il Consiglio federale ha già designato l'Istituto svizzero di meteorologia come ufficio pilota. La Segreteria generale è incaricata di procedure alla valutazione delle candidature presentate da altri uffici del DFI interessati al NPM.

Per il tramite dei suoi servizi di diritto e di sorveglianza delle fondazioni, la Segreteria generale si occupa di circa 1550 fondazioni di interesse nazionale o internazionale, la maggior parte nel settore culturale, scientifico e sociale. Visto che questa sorveglianza comprende aspetti finanziari e giuridici, la Delegazione delle finanze - come già in precedenza le Commissioni della gestione - si è chiesta se non era opportuno attribuire questo servizio a un altro ufficio, per esempio all'Ufficio federale di giustizia.

La Centrale nazionale d'allarme ha il compito di fornire prestazioni diverse alle autorità e al pubblico in caso di aumento della radioattività, di incidenti dovuti a sostanze chimiche, di rottura di dighe e di cadute di satelliti. È per motivi storici che la Centrale nazionale d'allarme è stata subordinata al DFI ed in par23

ticolare alla sua Segreteria generale sin dal 1992. Pertanto, la Delegazione delle finanze fa sue le conclusioni delle Commissioni della gestione, che suggeriscono di subordinare questo servizio a un altro Dipartimento, per esempio alla Cancelleria federale.

La Segreteria generale ha allestito un progetto di pianificazione dipartimentale degli affari denominato DEGEPLAN. Tale progetto costituirà uno strumento di pianificazione e di gestione per accertare gli obbiettivi prioritari del DFI e dei suoi uffici e poi aggiornarli costantemente e adeguarli ai bisogni futuri. DEGEPLAN è una banca dati con un contenuto politico e una procedura formale e fornirà una visione globale degli affari in corso. Inoltre il controlling della gestione delle risorse nei settori del personale, delle finanze e dell'informatica è effettuato per il tramite della banca dati PISEDI. Per quanto concerne infine il controllo finanziario, è il caso di menzionare l'istituzione di ispezioni interne presso i PF (richieste dalla Delegazione delle finanze) e presso l'Ufficio federale dell'assicurazione militare.

La Delegazione delle finanze ha raccomandato un'estensione del sistema di ispezioni interne. La Segreteria generale è stata invitata a sorvegliare l'evoluzione dei crediti accordati all'insieme del DFI a titolo di commissioni e di onorari e a prestare particolare attenzione alla questione del personale pagato con crediti specifici.

La Delegazione delle finanze ha trasmesso per informazione i risultati della sua ispezione alle Commissioni della gestione.

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Gestione dei crediti all'Ufficio federale della cultura (UFO

In seguito a revisioni approfondite presso il Museo nazionale svizzero a Zurigo, la Biblioteca nazionale a Berna e del settore del promovimento della cultura presso la sede dell'UFC, il Controllo delle finanze ha osservato numerose lacune nel controllo interno dell'ufficio e nella tenuta dei documenti contabili, nonché nella separazione tra le funzioni di responsabile del servizio finanziario e di supplente. Inoltre una somma di 25 000 franchi versata irregolarmente a un terzo e un importo di pari valore, iscritto erroneamente come provvigione su un conto corrente dell'UFC, hanno dovuto essere recuperati e restituiti alla Cassa federale. Il Controllo federale delle finanze ha parimenti costatato violazioni del principio di specialità previsto dall'articolo 4 dell'ordinanza dell'11 giugno 1990 sulle finanze della Confederazione (RS 611.01), nel senso che l'UFC ha allibrato onorari pagati in rubriche di spese diverse da quelle prescritte e ha registrato spese relative a un determinato progetto in una rubrica diversa da quella espressamente prescritta. Infine l'UFC ha retribuito personale ausiliario per il tramite di crediti specifici, eludendo in tal modo il blocco del personale. Il Controllo federale delle finanze ha comunicato alla Delegazione delle finanze che l'UFC aveva già preso dei provvedimenti per porre rimedio agli errori constatati.

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La Delegazione delle finanze ritiene che gli errori accertati nella gestione dei crediti dell'UFC sono inquietanti per il loro numero.

È la ragione per la quale, constatando che la gestione del credito di programma di 24 milioni di franchi destinato all'organizzazione delle festività del 150° anniversario del nostro Stato federale incombeva all'UFC, la Delegazione delle finanze ha deciso di informarsi regolarmente su questo oggetto.

Essa ne ha informato l'UFC e ha incaricato il Controllo federale delle finanze di sorvegliare, ai sensi dell'articolo 5 della legge del 28 giungo 1967 sul Controllo federale delle finanze (RS 614.0), l'evoluzione delle attività e delle spese consentite nell'ambito di questo giubileo.

Il Controllo federale delle finanze ha immediatamente esaminato questo affare.

Dopo un'analisi della situazione, ha rammentato all'UFC le proprie responsabilità nella gestione del credito di 24 milioni di franchi e gli ha raccomandato di attuare un controllo del credito di impegno, nonché un controlling di tutte le spese effettuate nell'ambito del 150° anniversario dello Stato federale, come pure di concludere con tutti i responsabili di progetto convenzioni scritte per disciplinare le responsabilità, le competenze e i costi e di esigere resoconti periodici. L'UFC ha accettato tutte queste raccomandazioni e presenterà regolarmente un rapporto sullo stato del credito.

La Delegazione delle finanze riesaminerà questo affare nel suo prossimo rapporto di attività.

433

Rete di addetti per la scienza e la cultura

Su richiesta della sottocommissione 3 della Commissione delle finanze del Consiglio degli Stati, la Delegazione delle finanze ha chiesto al DFI di fornirgli informazioni sulla rete di addetti per la scienza e la cultura. Risulta dalle informazioni fornite dal DFI che è stata firmata una convezione tra PAggruppamento della scienza e della ricerca e la Direzione politica del DFAE in vista di un'estensione della rete, coordinata a Berna, che ricopre il mondo intero. Tale rete dovrà comportare: - addetti a tempo pieno, reclutati all'infuori del DFAE e aventi statuto diplomatico; attualmente la rete ne conta due a Washington, uno a Tokyo e uno a Bruxelles; - addetti a tempo parziale, aventi lo statuto di diplomatici di carriera e incaricati di affari scientifici; posti del genere sono attualmente occupati al 50 per cento a Bonn Q a Seoul; - addetti temporanei; si tratta di periti il cui mandato è limitato ad alcuni mesi.

L'estensione della rete non esigerà la creazione di nuovi posti di ruolo. I posti esistenti rientrano nell'effettivo del DFAE e i tre nuovi da creare saranno prelevati sugli effettivi dell'Aggruppamento della scienza e della ricerca. Altri posti potranno essere messi a disposizione per il tramite di trasferimenti interni, neu25

trali dal profilo dei costi. Le spese globali per la rete di addetti ammontano a 3,5 milioni di franchi, personale ausiliario e locale compreso.

La Delegazione delle finanze ha preso atto di queste informazioni e le ha trasmesse alla sottocommissione 3 della Commissione delle finanze del Consiglio degli Stati.

434

Politecnici federali: introiti dei corsi e dei mandati di ricerca

Gli articoli 18 e 19 dell'ordinanza del 13 gennaio 1993 sul settore dei Politecnici federali (RS 414.110.3) prescrivono che il 20 per cento degli introiti dei corsi e dei mandati di ricerca è devoluto alla Cassa federale a titolo di indennità per l'utilizzazione di infrastnitture.

L'importo retrocesso alla Confederazione dai Politecnici federali è per l'appunto del 20 per cento dei contratti di ricerca, ma non dei contratti di partecipazione. Questa situazione può sfociare in interpretazioni sfavorevoli alla Cassa federale. È la ragione per la quale, su proposta del Controllo delle finanze, la Delegazione delle finanze ha invitato il Consiglio dei Politecnici federali a revisionare le sue direttive sulla conclusione e l'esecuzione di contratti di ricerca e di prestazioni di servizi scientifici del 20 gennaio 1988. Il Consiglio dei Politecnici federali ha allora risposto che avrebbe posto in consultazione interna un disegno di revisione del precitato articolo 19, disegno che dovrà poi essere presentato al Consiglio federale per decisione. Il Consiglio dei Politecnici federali informerà la Delegazione delle finanze sull'evoluzione di questo affare.

Per quanto concerne gli introiti dei corsi, il Controllo delle finanze ha constatato che nonostante la sua richiesta la nuova ordinanza sulle tasse del settore dei Politecnici federali (RS 414.131.7), entrata in vigore con ritardo il 1° ottobre 1995, da una definizione della nozione di «corsi» che non tiene conto dei costi che devono essere presi in considerazione, il che è contrario alla legge. La Delegazione delle finanze ha pertanto invitato il Consiglio dei Politecnici federali a riesaminare la questione e a presentarle tempestivamente un rapporto.

435

Situazione finanziaria dell'Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni (INSAI)

Nel dicembre del 1996 il Consiglio federale ha approvato con riserva il consuntivo dell'INSAI per il 1995, come già nel caso dei consuntivi degli anni 1992-1994. Tali riserve concernono in particolare gli accantonamenti tecnici insufficienti per l'assicurazione obbligatoria degli infortuni professionali e non professionali, nonché il saldo costantemente deficitario dell'assicurazione facoltativa.

Conformemente alla legge, l'INSAI non è direttamente subordinata all'alta vigilanza della Delegazione delle finanze. Il fatto però che la Confederazione debba obbligatoriamente partecipare ad un risanamento in caso di peggioramento della situazione finanziaria dell'INSAI ha fatto sì che già in precedenza la Delegazione delle finanze si sia espressa in merito alla situazione poco ralle26

grante di questo istituto di diritto pubblico (cfr. Rapporto d'attività 1995, n.

433). La Delegazione delle finanze fa sue le considerazioni del Consiglio federale, secondo il quale l'equilibrio finanziario va ristabilito al più presto per il tramite di provvedimenti adeguati. Nel marzo del 1996 il Consiglio federale ha preso posizione per scritto sulle proposte della Delegazione delle finanze e ha indicato in quale modo le finanze dell'INSAI dovevano essere riequilibrate. Su incarico della Delegazione delle finanze, il Controllo federale delle finanze ha effettuato una valutazione del rapporto dell'organo di controllo sul consuntivo 1995. Infine, nel corso di un colloquio informativo dello scorso ottobre, la direzione dell'INSAI ha informato dettagliatamente sui progressi nell'appianamento delle seguenti problematiche: Assicurazioni obbligatorie Giusta l'articolo 90 capoversi 1 e 2 della legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni del 20 marzo 1981 (RS 832.30), ai fini della copertura di tutte le spese risultanti da infortuni già avvenuti devono essere effettuati adeguati accantonamenti. Inoltre il capitale di copertura deve essere sufficiente per coprire tutti i diritti a rendite per infortuni già avvenuti. L'articolo 90 capoverso 4 della medesima legge prescrive d'altra parte che devono essere create riserve per compensare le fluttuazioni dei risultati aziendali. Le seguenti tavole offrono un compendio delle diverse forme di accantonamenti e riserve, delle corrispondenti coperture e dei risultati aziendali netti per gli anni 1991-1995: Tavola 6 Compendio degli accantonamenti e delle riserve dell'INSAI Forme di accantonamenti

Capitali di copertura delle rendite individuali Riserva per danni

Totale dei capitali di copertura delle rendite individuali (art. 90 cpv. 2 LAINF)

Descrizione

Capitali di copertura calcolati individualmente di rendite stabilite (correnti) per infortuni già avvenuti Capitali di copertura calcolati individualmente di rendite non ancora stabilite per infortuni già avvenuti Capitali di copertura calcolati individualmente e riserve per danni (compreso il supplemento di sicurezza), insieme (correnti) per infortuni già avvenuti

Grado di copertura in per cento del fabbisogno matematico 1991 1992 1993 1994

1995

100

100

100

100

100

70,5

60,6

52,5

58,2

72,2

94

91

88

90

93

27

Tavola 7 Forme di accantonamenti

Accantonamenti per infortuni non liquidati (art. 90 cpv. 1 LAINF)

Descrizione

Grado di copertura in per cento delle spese annue 1991 1992 1993 1994

Accantonamenti adeguati per 30,1 il finanziamento di indennità giornaliere, di costi di riabilitazione e di altre prestazioni assicurative a breve scadenza, finanziate per il tramite di quote. Conformemente alla decisione vigente del Consiglio d'amministrazione tra il 20% e il 33% delle spese annue

29,1

29,7

31,2

1995

32,2

Tavola S Riserve e risultati aziendali netti

Descrizione

Stato effettivo in mio di fr.

(arrotondati) 1991 1992 1993 1994

1995

Riserva generale (art. I l i cpv. 1 LAINF)

Cumulo per il tramite di ver- 307 samenti annui di almeno l'l% dei premi di tutti i settori di assicurazione sino al raggiungimento di complessivi 30% dei premi complessivi degli ultimi 5 anni

126

108

173

268

Riserva di compensazione (art. Ili cpv. 3 LAINF)

L'assicuratore può istituire una riserva per ogni settore di assicurazione

--

--

--

--

"

-70

-207

-44

-6

24

Risultato aziendale netto

L'evoluzione insoddisfacente delle assicurazioni obbligatorie ha assunto proporzioni minacciose negli anni 1992 e 1993. Il deficit aziendale netto ha raggiunto nel 1993 oltre 200 milioni di franchi, mentre il tasso di copertura dei capitali totali di copertura è caduto all'88 per cento. Nonostante il miglioramento della situazione finanziaria che si è profilato nel corso degli ultimi due anni, il volume delle riserve per danni non adempie tuttora i requisiti legali. Ci si chiede inoltre se gli accantonamenti per infortuni non ancora liquidati, compresi tra un terzo e un quinto delle spese annue, siano ancora adeguati ai sensi dell'articolo 90 capoverso 1 LAINF in considerazione del forte aumento degli infortuni e della cattiva situazione economica.

28

La Delegazione delle finanze auspica che il Consiglio federale mantenga la propria posizione nei confronti dell'INSAI. In particolare - come deciso dal consiglio d'amministrazione dell'INSAI - il cumulo delle riserve per danni deve raggiungere entro il 2000 almeno P 80 per cento del fabbisogno per poter adempiere l'obiettivo della piena copertura.

A media scadenza è opportuno un rafforzamento degli accantonamenti per gli infortuni non ancora liquidati. L'INSAI ha avviato nel frattempo esami di matematica assicurativa.

Assicurazione facoltativa Nel campo dell'assicurazione facoltativa i premi non corrispondono ai rischi e non adempiono pertanto i requisiti legali previsti dall'articolo 92 capoverso 1 LAINF. L'INSAI è stata invitata a stabilire i premi per il 1997 in modo da corrispondere all'intero rischio. Il deficit di 58,6 milioni di franchi cumulato a fine 1995 deve essere coperto entro la fine del 1999 con gli eccedenti del conto dei costi amministrativi dell'assicurazione obbligatoria e dell'assicurazione facoltativa.

436

Concessione e conteggio dei sussidi a favore delle costruzioni*

Nel suo ultimo rapporto di attività (n. 434), la Delegazione delle finanze ha menzionato le difficoltà incontrate dal Controllo federale delle finanze nella verificazione delle concessioni e dei conteggi dei sussidi assegnati per le costruzioni. Essa ha chiesto al Consiglio federale di prendere le misure del caso. I sei uffici federali di sussidiamento, l'Ufficio delle costruzioni federali e il Controllo delle finanze sono stati riuniti sotto la direzione dell'Amministrazione federale delle finanze per esaminare in modo approfondito i problemi. I risultati dei loro lavori sono stati iscritti in un rapporto trasmesso alla Delegazione delle finanze a fine luglio 1996.

Al termine dei loro lavori, gli uffici qui sopra menzionati constatano che non è affatto possibile eliminare tutte le divergenze tra le diverse parti al trattamento delle richieste di sussidi a causa della diversità degli obiettivi e delle disposizioni delle legislazioni applicabili e della natura degli incarti da trattare, che presentano tutti situazioni particolari. Pertanto si sono impegnati per l'essenziale a colmare le lacune delle direttive comuni di sussidiamento, a rendere più efficaci i meccanismi di arbitrato esistenti e, a media scadenza, a ravvicinare i diversi punti di vista, ad armonizzare le normative e a prospettare l'introduzione di un sistema generale di gestione della qualità.

Per il momento gli uffici hanno deciso di istituzionalizzare sedute regolari tra il Controllo federale delle finanze, l'Ufficio delle costruzioni federali e, se del caso, gli organi di sussidiamento. Inoltre i meccanismi di arbitrato saranno applicati più efficacemente e i mandati affidati all'Ufficio delle costruzioni federali dagli organi di sussidiamento saranno redatti per scritto e in modo più preciso.

29

La Delegazione delle finanze ha approvato questo rapporto e le misure decise a breve scadenza o prospettate a media scadenza. Essa ha nondimeno auspicato che il sistema globale di gestione della qualità venga rapidamente introdotto e ha invitato il Controllo federale delle finanze a informarla regolarmente sulle ripercussioni dei provvedimenti annunciati.

Nel frattempo, visto che le misure correttrici hanno potuto essere avviate soltanto nel corso del secondo semestre dell'esercizio, la Delegazione delle finanze ha dovuto prendere atto di numerosi nuovi casi nei quali il Controllo delle finanze ha dovuto effettuare correzioni dei sussidi (cfr. il rapporto allegato, n.

5.2). La Delegazione delle finanze seguirà attentamente questo affare.

437

Sussidi federali alle scuole superiori di lavoro sociale

Nell'ambito della concessione di un credito supplementare urgente, la Delegazione delle finanze ha constatato che le scuole superiori di lavoro sociale beneficiavano di un doppio sussidiamento da parte dell'Ufficio federale dell'educazione e della scienza e dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali. Essa ha chiesto spiegazioni in merito al DFI.

L'Ufficio federale dell'educazione e della scienza concede sussidi d'esercizio a 18 scuole superiori di lavoro sociale in applicazione della legge federale sugli aiuti finanziari alle scuole superiori di lavoro sociale (RS 412.31). Su questi 18 istituti, 12 beneficiano di sussidi dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali in virtù della legge del 19 giugno 1959 sull'assicurazione contro l'invalidità (RS 831.20) per i costi del personale insegnante e di trattamento, nonché per il reinserimento sociale delle persone handicappate.

L'intervento della Delegazione delle finanze ha indotto i due uffici interessati ad analizzare queste due fonti di sussidi per prendere eventuali misure per evitare il cumulo, dopo aver sentito se del caso il parere dell'Amministrazione federale delle finanze. Nella conclusione della loro analisi, i due uffici constatano che non esiste di fatto un doppio sussidiamento, dal momento che le due leggi applicabili concernono obiettivi diversi. Visto che il sussidio dell'assicurazione contro l'invalidità ha un carattere sussidiario, per stabilirne l'importo l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali tiene prioritariamente conto del sussidio d'esercizio dell'Ufficio federale dell'educazione e della scienza, di modo che un cumulo non è possibile.

Constatando che talune scuole beneficiavano di un grado di sussidiamento superiore al 50 per cento delle loro spese, la Delegazione delle finanze ha chiesto al Controllo federale delle finanze di esaminare i consuntivi 1995 delle scuole superiori di lavoro sociale. Nel suo rapporto il Controllo federale delle finanze espone che sin dal 1994 8 scuole avevano interposto un ricorso al DFI contro le decisioni di sussidiamento dell'Ufficio federale dell'educazione e della scienza e che questi ricorsi erano stati accolti. Infatti i sussidi dell'Ufficio federale dell'educazione e della scienza erano stati fissati dopo deduzione dei con30

tributi dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali, mentre quest'ultimo ufficio aveva diminuito i suoi aiuti finanziari del 28,35 per cento, percentuale corrispondente ai sussidi dell'Ufficio federale dell'educazione e della scienza. Si poteva pertanto parlare di doppia deduzione. Inoltre i sussidi dell'Ufficio federale dell'educazione e della scienza erano stati calcolati in modo da gravare ingiustamente il deficit determinante gli importi sopportati a posteriori dai Cantoni e dai Comuni. Per il rimanente, i consuntivi 1995 delle scuole superiori di lavoro sociale non hanno provocato alcuna osservazione da parte del Controllo federale delle finanze. Il CFF ha peraltro constatato che nel 1996 una scuola aveva ricevuto un importo superiore al deficit determinante; in questo senso l'Ufficio federale dell'educazione e della scienza è stato invitato a verificare il caso.

44 441

Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) Ispezione presso l'Ufficio federale della pianificazione del territorio ·

Le sezioni 2 e 3 della Delegazione delle finanze hanno effettuato un'ispezione presso l'Ufficio federale delle pianificazione del territorio che, dalla riorganizzazione del 1991, è suddiviso nelle divisioni Pianificazione del territorio e Direzione delle misurazioni catastali, in una sezione Diritto e in altre piccole unità e dispone di 44 posti di ruolo. A questi si aggiungono i mandati peritali affidati a terzi, che costituiscono circa il 20 per cento delle spese di personale dell'ufficio. Alle spese dell'ufficio di 43 milioni di franchi circa (1'80% delle quali rappresentano indennizzi alla collettività), fanno raffronto introiti inferiori ad un milione di franchi. La Delegazione delle finanze auspica che l'Ufficio federale della pianificazione del territorio registri maggiori introiti adeguando le tariffe degli emolumenti agli attuali prezzi del mercato. Ulteriori risparmi sono peraltro possibili per il tramite di una nuova strutturazione delle misurazioni ufficiali. Esistono poi possibilità di potenziamento dell'efficienza nell'ambito della misurazione catastale a livello nazionale mediante una più vantaggiosa assegnazione di lavori a terzi dopo la liberalizzazione del mercato delle misurazioni ufficiali (regolamento di appalto: libertà dei metodi dei geometri). Tali spese sono attualmente stimate in 3,4 miliardi di franchi (quota della Confederazione 1,4 mia di fr.).

A livello di indennizzo della misurazione ufficiale persistono impegni dovuti a pagamenti non effettuati negli anni precedenti per un importo di 204 milioni di franchi (stato a fine 1996). Se negli anni precedenti i crediti erano sovente stati versati secondo il principio «dell'annaffiatoio», attualmente i contributi sono distribuiti severamente secondo il fabbisogno effettivo e a mente dei piani di realizzazione dei Cantoni, di modo che per il tramite degli strumenti del mandato di prestazioni e del budget globale è possibile strutturare in modo più efficiente la ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni.

La Delegazione delle finanze ritiene che la struttura attuale dell'Ufficio federale della pianificazione del territorio non è ottimale, dato che sia dal profilo della pianificazione del territorio che da quello delle misurazioni esistono 31

troppe ramificazioni con altri uffici. Nell'ambito della «Riforma del Governo e dell'amministrazione» del 1993, il Consiglio federale ha istituito un gruppo di lavoro «Ambiente e pianificazione del territorio», incaricandolo di eliminare i doppioni nel settore dei compiti di pianificazione del territorio, di politica regionale e di protezione del paesaggio. Sfruttando appieno l'intero potenziale di sinergie, grazie alla sola direzione comune dell'Ufficio del registro fondiario, della Direzione delle misurazioni e dell'Ufficio federale di topografia si potrebbero realizzare notevoli risparmi, soprattutto nella registrazione e la gestione dei dati.

La Delegazione delle finanze auspica inoltre che l'Ufficio federale della pianificazione del territorio introduca ulteriori miglioramenti nello sfruttamento, la redditività e la trasparenza dei costi dell'aeroplano di misurazione, nonché nel coordinamento dei servizi di volo e delle fotografie aeree con altri uffici federali. Inoltre potrebbero essere ottenuti maggiori introiti grazie ad una migliore commercializzazione delle fotografie aeree.

442

Pro Litteris

Conformemente alla nuova legge sui diritti d'autore (RS 231.1), nel 1996 sono state incassate per la prima volta tasse sui circa 10 miliardi di fotocopie effettuate annualmente in Svizzera, tasse con le quali sono stati indennizzati per le loro opere protette gli autori di un prodotto intellettuale. La società di sfruttamento Pro Litteris, una società degli autori e editori organizzata in forma cooperativa, ha ricevuto dalla Confederazione il mandato di incassare le indennità di riproduzione.

Stima e ripartizione degli introiti (in mio di fr.):

Tavola 9

Entrate

10,0

Ripartizione: - Spese di amministrazione Pro Litteris - Fondazione di previdenza - Distribuzione agli autori e editori

2-2,5 1,0 7,0

Diversamente dalla Germania, dove viene prelevata una tassa forfetaria al momento della vendita di una fotocopiatrice, in Svizzera si applica un sistema tariffale complesso, elaborato da Pro Litteris unitamente alle associazioni interessate. Le grandi aziende pagano sul numero di fotocopie effettuate, le piccole e medie imprese pagano una tassa forfetaria e le aziende di proporzioni minime sono invece esentate. I diritti dei singoli autori sono calcolati in funzione di elenchi di opere con indicazioni di tiratura e di volume delle pubblicazioni, in funzione di una complicata chiave di ripartizione. Le società di sfruttamento 32

sono sottoposte ad una doppia vigilanza. Le tariffe sono esaminate dalla commissione arbitrale, mentre il controllo della gestione di Pro Litteris viene effettuato dall'Istituto federale della proprietà intellettuale (IGE), che approva per esempio i rapporti di gestione e il regolamento di ripartizione.

L'incasso delle indennità di riproduzione non ha creato problemi con le grandi imprese, mentre nel caso delle piccole e medie imprese è stato pagato soltanto il 90 per cento delle fatture inviate. Visto che la procedura di incasso ha suscitato reazioni negative da parte di molte aziende, la Delegazione delle finanze ha invitato l'Istituto federale della proprietà intellettuale (IGE) a ricercare soluzioni in vista di un miglioramento, specialmente nel settore delle piccole aziende e in quello dell'informazione. La Delegazione delle finanze ha inoltre espresso i suoi dubbi nei confronti delle elevate spese di amministrazione di Pro Litteris. L'Istituto federale della proprietà intellettuale dovrà occuparsi a fondo della percentuale di spese nell'ambito della sua attività di vigilanza. Infine la Delegazione delle finanze ha raccomandato a Pro Litteris di aprire una succursale in Svizzera romanda al fine di favorire una migliore accettazione della sua attività.

Con il sostegno della Delegazione delle finanze, l'Istituto federale della proprietà intellettuale ha avuto un colloquio con gli interessati, colloquio nell'ambito del quale Pro Litteris si è dichiarata disposta a migliorare l'informazione al momento dell'invio delle diffide (rinviando tra l'altro alla situazione giuridica), a rinunciare alla riscossione di un'indennità da parte agli utenti che non possiedono fotocopiatrici o che rendono plausibile il fatto di non effettuare copie di opere protette e a collaborare più strettamente con "l'Ufficio federale della proprietà intellettuale. I tribunali dovranno elaborare soluzioni per la trasposizione del sistema di indennizzo (p.es. in materia di onere della prova) sulla scorta dei processi tipo che verranno intentati contro le ditte che rifiutano di pagare l'indennità di riproduzione.

443

Depositi di materiale della protezione civile*

L'acquisto di materiale standardizzato di protezione civile per i Cantoni e per i Comuni viene effettuato, tranne poche eccezioni, dalla Confederazione. Per il deposito intermedio del materiale l'Ufficio federale della protezione civile dispone di depositi in 29 posti diversi. La Delegazione delle finanze ha incaricato nel 1995 l'Ufficio federale della protezione civile di elaborare un concetto di deposito per la gestione del materiale della protezione civile. Sulla scorta delle indicazioni fornite, il Controllo federale delle finanze ha successivamente elaborato i seguenti coefficienti:

2 Foglio federale. 80° anno. Voi. III

33

Coefficienti per la gestione del materiale della protezione civile Coefficiente

Numero di persone obbligate al servizio della protezione civile Elenco capitalizzato del materiale Valore del deposito Valore del deposito rispetto all'elenco capitalizzato del materiale Superficie di deposito Effettivo di personale per l'esercizio del deposito Tempo medio di deposito Numero delle rubriche di materiale che non devono essere acquistate dalla Confederazione Acquisti annui

Tavola 10

1985

1995

Variazione

0,5 mio 3 300 mio 210 mio

0,38 mio 1 435 mio 146 mio

--0,24% --56,5% --30,5%

6,4% 27 480 m 2

10,2% ca. 26 000 m 2

+ 3,8% --4,6%

20

16

4,8 anni

4,2 anni

--20,0% --12,5%

ca. 34 47 mio

31 34 mio

--8,8% --27,5%

Da questo prospetto risulta che il valore del deposito rispetto all'elenco capitalizzato del materiale, la superficie di deposito e il tempo di deposito non hanno subito un'evoluzione corrispondente agli altri coefficienti. I costi effettivi di deposito non hanno potuto essere desunti esplicitamente dal rapporto dell'Ufficio federale della protezione civile; nondimeno, sulla scorta di un'analisi grossolana del Controllo federale delle finanze dovrebbero aggirarsi sui 10 milioni di franchi all'anno, importo che corrisponde ad oltre il 25 per cento degli acquisti annui.

La Delegazione delle finanze ritiene troppo elevato il valore del materiale in deposito di circa 35 milioni di franchi rispetto al totale degli acquisti annui di 16 milioni di franchi. Pertanto ritiene che l'inventario in deposito dovrebbe essere diminuito e che numerosi depositi potrebbero essere soppressi. In questo senso gli acquisiti dovrebbero essere effettuati tenendo conto delle possibilità di risparmio (osservanza del principio del «just-in-time», aumento degli acquisti diretti da parte dei Cantoni e dei Comuni.

Inoltre la Delegazione delle finanze ritiene che un tempo di deposito di oltre quattro anni non è adeguato e che quindi sono disponibili ampi potenziali di risparmio, ragione per la quale aspetta misure di miglioramento da parte dell'Ufficio federale della protezione civile.

45 451

Dipartimento militare federale Ispezione presso l'Ufficio federale di topografia

L'ispezione effettuata dalle sezioni 2 e 3 della Delegazione delle finanze rivestiva particolare importanza in quanto di tratta di un ufficio pilota in materia di NPM.

Mentre nei Paesi esteri il servizio di topografia rientra solitamente nelle competenze di ministeri civili, in Svizzera l'Ufficio federale di topografia è subordi34

nato al DMF. La legge federale del 21 giugno 1935 concernente l'allestimento di nuove carte nazionali (RS 510.62) e l'ordinanza del 10 maggio 1972 sui compiti del Servizio topografico federale (RS 510.61) costituiscono per l'essenziale le basi legali dell'attività dell'ufficio, che dispone peraltro di un regolamento interno.

L'Ufficio federale di topografia ha per compito l'allestimento, il mantenimento e il rinnovo della misurazione geodetica (comprendente la triangolazione di ordine superiore e la livellazione del Paese), la misurazione topografica (in particolare i rilevamenti fotogrammetrici) e la cartografia ufficiale (tre atlanti nelle rispettive scale 1:25000, 1:50000 e 1:100000 e tre carte sinottiche nelle rispettive scale 1:200 000, 1:500 000 e 1:1 000 000). Queste attività assorbono il 90 per cento circa della sua capacità. Inoltre nella misura in cui le sue strutture lo consentono, l'ufficio assume per i bisogni civili l'esecuzione di lavori che esigono conoscenze specifiche. Visto che le carte nazionali prodotte dall'esercito possono essere ampiamente pubblicate, gli utenti civili e privati dispongono di un prodotto di grandissima qualità.

Gli effettivi comprendono 143 posti permanenti (1974: 149 posti), 17 posti ausiliari e 16 apprendisti. Dall'epoca dell'introduzione del blocco del personale, i principali movimenti di personale sono stati registrati alla tipografia (--7 posti) e nel settore informatica ( + 8 posti). La perdita globale di 6 posti tocca diversi settori, in particolare la cartografia e la tipografia.

Le misure prese nell'ambito di «Esercito 95» hanno provocato un'importante riduzione del fabbisogno di carte, con un conseguente aumento del loro costo unitario, visto che le spese fisse di misurazione geodetica e topografica rimangono immutate. A causa dei crescenti bisogni dei settori che utilizzano le nuove tecnologie - come la digitalizzazione delle carte e il sistema di posizionamento per satellite GPS (Global Positioning System) -, si è assistito a un trasferimento da effettivi di personale meno qualificato a effettivi di personale più qualificato. Inoltre l'ufficio collabora attivamente con gli istituti universitari allo sviluppo di nuove tecniche.

L'ufficio non si prefigge invece di estendere le sue attività commerciali oltre il mandato legale: pari al 6 per cento della cifra d'affari totale, i lavori speciali e la produzione di carte per bisogni civili rimangono molto modesti.

Le entrate e le uscite dell'ufficio sono registrate nella rubrica 571 del preventivo e del consuntivo, ma forniscono soltanto una visione parziale della situazione economica. È la ragione per la quale l'ufficio stesso ha definito le sue prestazioni e i suoi costi totali in un conto d'esercizio interno (contabilità industriale).

Esso può dunque verificare i propri prezzi per ogni prodotto o gruppo di prodotti. L'Ufficio registra tutti gli oneri che impone presso altri uffici della Confederazione, in particolare presso l'Ufficio centrale federale degli stampati e del materiale o l'Ufficio delle costruzioni federali.

In seguito alle critiche mosse dalle cerehie dell'economia privata, sia il Controllo federale delle finanze che la società fiduciaria REVISUISSE, così incaricata dal DMF su richiesta delle Commissioni della gestione delle Camere federali, sono giunti alla conclusione che l'ufficio teneva la sua contabilità in modo corretto e completo. Il consulente ha invece raccomandato di provvedere l'uffi35

ciò di un sistema di gestione maggiormente orientato sul futuro e di introdurre il calcolo dei costi prestabiliti e previsionali, ciò che ha condotto allo studio di un progetto di sistema di gestione e di controlling.

La contabilità industriale dell'ufficio (intesa ad integrare tutti i costi, compresi gli ammortamenti, le assicurazioni, ecc.) prevede che le spese di primo allestimento e di aggiornamento della carta sono prese in considerazione nel calcolo del prezzo delle carte e nel calcolo degli emolumenti richiesti dagli utenti di dati di base. Nel 1994 le spese allibrate nel conto di Stato ammontarono a circa 20,2 milioni di franchi (1995: 19 mio) e le entrate a 8,8 milioni di franchi (1995: 8,9 mio). Se si tiene conto delle spese che gravano altri uffici, l'onere totale ammonta a 32 milioni di franchi e i prodotti a 30 milioni, pari a un tasso di copertura generale del 94 per cento. Nonostante una perdita d'esercizio di 2 milioni di franchi, rimane un margine di copertura sufficiente dei costi fissi.

In materia di controlling, l'ufficio fa capo al sistema degli indicatori di prestazioni, che gli consentono di determinare per esempio le ore e i costi per collaboratore, per prodotto, ecc.

Gli investimenti, relativamente elevati, sono destinati principalmente all'introduzione del sistema informatico per l'amministrazione e all'applicazione di nuove tecniche, in particolare la cartografia assistita con computer. Questi nuovi investimenti sono stati ripartiti tra il 1996 e il 2000, con una punta nel 1997: essi sono destinati a migliorare la qualità, ad offrire un prodotto analogico o digitale, a ridurre il tempo di aggiornamento delle carte e a migliorare sensibilmente la produttività.

L'idea di orientare la gestione sull'efficienza dell'amministrazione con l'introduzione del principio del NPM è nata nel 1993, nell'ambito della riforma dell'amministrazione e del Governo. Il 3 aprile 1996 il Consiglio federale ha scelto l'Ufficio federale di topografia come ufficio pilota. Il progetto è stato affidato a un gruppo di lavoro che comprende la direzione dell'ufficio, consulenti esterni, due rappresentanti dell'Amministrazione federale delle finanze nonché due rappresentanti del personale. Si tratta di creare le condizioni proprie all'introduzione, a contare dal 1997, di una gestione fondata su un mandato di prestazioni chiaramente definito e un budget globale. I gruppi di persone incaricate dei tre progetti parziali (mandato di prestazioni, gestione e organizzazione, condizioni giuridiche) vi si consacrano. I prodotti e i gruppi di prodotti sono stati definiti dopo un esame dettagliato e critico dei compiti e tenuto conto dell'utilità e del costo delle prestazioni.

Per aggiudicare i mandati esterni, l'ufficio procede secondo i principi legali dell'appalto. Il sistema accetta talune eccezioni quando si tratta di lavori che esigono tecniche e macchinari specializzati da parte dei fornitori. In questi casi l'ufficio indice controlli di qualità e ricerca, se del caso, altri fornitori.

La Delegazione delle finanze considera favorevolmente la messa a punto da parte dell'ufficio di una contabilità industriale verificata con un sistema di controlling. Essa incoraggia l'ufficio a sviluppare indicatori di prestazioni per meglio circoscrivere l'insieme dei problemi che possono porre le finanze e la gestione. Essa approva l'introduzione del NPM con fissazione di un mandato di prestazioni e un budget globale. Attribuendo maggiore autonomia agli uffici 36

federali, la nuova gestione pubblica consente di migliorare sensibilmente le attività dell'amministrazione e di renderla più efficiente: tutto questo suppone però cambiamenti di mentalità da parte dei collaboratori.

Una maggiore autonomia degli uffici può come contraccolpo provocare un cedimento dell'alta vigilanza delle Camere federali sulle finanze e la gestione dell'amministrazione. Il Parlamento ed in particolare le sue commissioni di alta vigilanza devono pertanto attuare nuovi metodi di controllo.

In questa prospettiva la Delegazione delle finanze chiede che l'introduzione del NPM presso l'Ufficio federale di topografia - come ufficio pilota - induca una migliore trasparenza della gestione e delle finanze, affinchè il Parlamento possa meglio esercitare i suoi compiti politici e le sue attività di controllo.

La Delegazione delle finanze osserva per concludere che occorrerebbe esaminare gli effetti di sinergia che potrebbe indurre una collaborazione più stretta, se non addirittura una fusione, dell'Ufficio federale di topografia con l'Ufficio federale della pianificazione del territorio (cfr. qui sopra il n. 431).

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Controllo di redditività nel settore dello sviluppo e dell'acquisto di materiale dell'esercito*

Talune verifiche dei crediti di impegno concernenti i programmi di ricerca, di sviluppo e di prova (PRDE), dell'equipaggiamento e del materiale da rinnovare (EMR) e del programma di armamento (PA) hanno consentito al Controllo federale delle finanze di constatare lacune che possono avere gravi conseguenze secondo il principio della redditività (cfr. il rapporto allegato, n. 5.6).

Innanzitutto il sistema di controllo interno non consente di garantire un'applicazione ineccepibile del principio di specialità sancito dall'articolo 4 dell'ordinanza dell'11 giugno 1990 sulle finanze della Confederazione (RS 611.01). È in questo senso che lo sviluppo di 20 simulatori di tiro per lanciarazzi è stato finanziato per il tramite di crediti di impegno PRDE, EMR e PA. Questa procedura ha comunque consentito al DMF di rinunciare alla richiesta di un credito aggiuntivo.

Inoltre, dal profilo del criterio di redditività, la necessità di taluni acquisti non è stata sufficientemente dimostrata. Dopo che uno studio di redditività ebbe dimostrato che i simulatori di lanciarazzi bastavano alla realizzazione degli obbiettivi di istruzione, il Controllo federale delle finanze ha criticato l'acquisto per scopi di istruzione di 92 600 razzi al prezzo di 2000 franchi cadauno. Nel frattempo il volume d'acquisto è stato ridotto a 50 200 razzi.

Per quanto concerne le nuovi uniformi di uscita, il Controllo delle finanze ritiene che il loro acquisto anticipato ha provocato liquidazioni premature di materiale. Senza porre in forse il carattere prioritario che il Parlamento e il Consiglio federale hanno attribuito a questa operazione, il Controllo delle finanze constata che questo acquisto precipitoso ha indotto il DMF a sbarazzarsi degli 37

stock di vecchie uniformi che avrebbero potuto essere fornite alla truppa durante ancora tre anni. Ne sarebbero risultati risparmi di quasi 100 milioni di franchi.

Allarmata da queste osservazioni, la Delegazione delle finanze ha invitato il capo dello stato maggiore generale e il capo dell'armamento a un colloquio.

Questi ultimi hanno ammesso la fondatezza delle censure del Controllo federale delle finanze concernenti il finanziamento dei 20 simulatori di tiro per lanciarazzi, adducendo nel contempo che era necessario prefinanziare tempestivamente l'acquisto e che in definitiva non c'era stato superamento del credito.

I rappresentanti del DMF hanno peraltro giustificato l'acquisto di 50 200 razzi con la necessità di offrire alle reclute, per completare la loro istruzione alla fine della scuola, la possibilità di passare dall'esercitazione al simulatore alla realtà dei tiri sul terreno.

Quanto all'acquisto delle nuove uniformi, nell'ambito del brusco cambiamento costituito da «Esercito 95» occorreva contrassegnare il passaggio e presentare il nuovo volto della nostra difesa nazionale, anche se è vero che successivamente si sono dovute liquidare le uniformi 72. Il progetto «Esercito 95» ha comunque provocato un enorme volume di liquidazioni in tutti i settori, liquidazioni che hanno il loro prezzo e che devono essere raffrontate con i risparmi conseguiti globalmente con la ristrutturazione dell'esercito. Per questo motivo il DMF respinge le censure del Controllo federale delle finanze.

La Delegazione delle finanze non è soddisfatta dalle spiegazioni fornite in quanto non è possibile giustificare perdite secche con risparmi futuri.

Essa ha pertanto scritto al capo del DMF per esigere maggiore rigore nella gestione degli stock e nella liquidazione del materiale inutilizzato.

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Prassi dell'Ufficio federale della produzione di armamenti (OFPA) in materia di ammortamenti

La riforma «Esercito 95» ha provocato una diminuzione delle commesse di armamento, circostanza che ha causato eccedenti considerevoli di capacità delle fabbriche di armamento a livello di investimenti e di personale, eccedenti che hanno successivamente indotto un deterioramento dei costi di produzione. Per ovviare a questa situazione, l'OFPA ha attuato misure di risanamento e di ristrutturazione, in particolare procedendo a ammortamenti e accantonamenti straordinari, nonché a sottovalutazioni dei mandati in corso.

Il Controllo federale delle finanze ha contestato queste operazioni e ha approvato con riserva il consuntivo 1994 che registra un deficit di 147 milioni di franchi. Esso ha raccomandato storni di un importo di 48,3 milioni di franchi sugli ammortamenti e sugli accantonamenti, nonché correzioni per 12,6 milioni di franchi sulle sottovalutazioni dei mandati nei conti del 1995. Il Parlamento ha dato seguito a questa raccomandazione al momento dell'approvazione del consuntivo dell'OFPA per il 1995.

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La Delegazione delle finanze - che aveva esaminato a suo tempo questo affare - è stata informata che un altro punto critico era ancora in discussione, ossia il fatto che l'OFPA intendeva addossare alla Confederazione l'onere di investimenti concernenti la sicurezza e il rispetto dell'ambiente presso la fabbrica di Wimmis. Il Controllo federale delle finanze vi si oppone, argomentando che le imprese private concorrenti devono parimenti procedere a simili investimenti. La questione verrà risolta tra il DMF e il DFF.

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Dipartimento federale delle finanze Ispezione presso la Centrale di compensazione*

La sezione 1 della Delegazione delle finanze ha visitato la Centrale di compensazione che è l'organo centrale di esecuzione dell'assicurazione vecchiaia e superstiti (AVS), dell'assicurazione contro l'invalidità (AI) e delle indennità per perdita di guadagno (IPG). A tale titolo la Centrale di compensazione gestisce la contabilità globale di queste assicurazioni, agisce come organo di collegamento con le oltre 100 casse di compensazione e assume la segreteria del consiglio di amministrazione del fondo di compensazione. Essa comprende due unità affiliate, ossia la Cassa svizzera di compensazione e l'Ufficio AI per gli assicurati residenti all'estero, i cui compiti consistono nella gestione delle assicurazioni facoltative o obbligatorie delle persone che vivono all'estero. Unitamente a queste due unità, la Centrale di compensazione costituisce una divisione principale dell'Amministrazione federale delle finanze ed è subordinata amministrativamente al DFF. L'ordinanza del 24 giugno 1994 che la disciplina (RS 831.143.32) ne stabilisce la composizione, i compiti e le strutture; il Controllo federale delle finanze ne assume la revisione in collaborazione con il suo ispettorato interno. La vigilanza materiale della Cassa svizzera di compensazione e dell'Ufficio AI per gli assicurati all'estero compete invece all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali.

Gli effettivi autorizzati sono di 409 posti, di cui 86 per la Centrale di compensazione, 260 per la Cassa svizzera di compensazione e 63 per l'Ufficio AI. Le procedure di lavoro sono nella maggior parte dei casi automatizzate, tanto che la divisione informatica occupa 69 persone. La Centrale di compensazione mette tutto in atto per adeguare costantemente il suo sistema informatico al trattamento degli affari, il cui volume è in continua crescita. A titolo di esempio rammentiamo che dal 1981 il volume di lavoro nel settore dell'AVS è quadruplicato. Il 31 dicembre 1995, la Cassa svizzera di compensazione ha versato 266000 rendite AVS e 62000 rendite AI. Per tutto l'anno le prestazioni AVS/AI hanno raggiunto la somma di 2,8 miliardi di franchi.

Le stime fondate sul registro degli assicurati mostrano che ci si deve aspettare un nuovo aumento delle richieste di prestazioni. Inoltre le modificazioni legali in prospettiva (tra l'altro la 10" revisione dell'AVS, nuovi accordi internazionali e la 4a revisione dell'Ai) provocheranno parimenti un aumento della mole di lavoro. D'altra parte, la ripresa in una forma o in un'altra del «patrimonio normativo comunitario» esigerebbe a media scadenza l'assunzione di 150 collaboratori supplementari.

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Nel 1995 il consuntivo dell'AVS ha chiuso in equilibrio, con un totale di 24,5 miliardi di franchi. Dal 1990 al 1994 le prestazioni per rendite sono aumentate di quasi il 6 per cento (di cui 1,35% per motivi demografici). Nel 1995 il fondo AVS copre ancora le spese nella misura del 97 per cento, ma la situazione del conto AVS è parimenti tributaria dell'evoluzione congiunturale. I modelli previsionali elaborati dall'Ufficio federale delle assicurazioni sociali mostrano che per una crescita moderata i conti dell'AVS registreranno perdite a partire dal 2001. Tra il 2005 e il 2010 queste perdite aumenteranno da 1,3 a 3,7 miliardi di franchi e il fondo AVS sarà esaurito nel 2011. Nel 1995 i conti dell'Ai hanno chiuso con un deficit di 343 milioni di franchi e le perdite riportate al conto capitale hanno raggiunto 1,1 miliardi di franchi. Nonostante l'aumento dei contributi dall'I,2 all'1,4 per cento dello stipendio, non è stato possibile equilibrare i conti. Tra il 1990 e il 1994 le prestazioni per rendite sono aumentate in media del 10,63 per cento. I modelli previsionali elaborati dall'Ufficio federale delle assicurazioni sociali mostrano che in caso di crescita congiunturale moderata ci si deve aspettare un aumento costante delle perdite e un indebitamento di circa 10 miliardi di franchi nel 2010.

Il fondo di compensazione AVS/AI e IPG, che cumula gli eccedenti di entrate delle tre opere sociali di cui sopra, è gestito dal consiglio d'amministrazione, i cui membri sono nominati dal Consiglio federale e la cui segreteria è assunta dalla Centrale di compensazione. L'Ufficio federale delle assicurazioni sociali e l'Amministrazione federale delle finanze vi sono rappresentati con voto consultivo. Il consiglio d'amministrazione decide gli investimenti, ne sorveglia l'esecuzione e ne rende conto. L'ordinanza del 27 settembre 1982 concernente l'amministrazione del Fondo di compensazione dell'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti (RS 831.192.1) stabilisce l'organizzazione e i compiti del consiglio, che disciplina le modalità di investimento per il tramite di direttive.

Sino alla fine del 1996 i mezzi finanziari potevano essere investiti unicamente in franchi svizzeri, in forme di collocamento che offrissero piena sicurezza e alle condizioni del mercato obbligazionario. Dal 1° gennaio 1997, successivamente alla 10a revisione dell'AVS, il consiglio d'amministrazione potrà parimenti effettuare investimenti in azioni svizzere e valute estere. Per poter effettuare questi investimenti, esso dovrà avvalersi dei servizi di specialisti che gestiranno il portafoglio sulla base di direttive attualmente in fase di elaborazione.

Nel 1995 i contributi impagati hanno raggiunto la somma media di 415 milióni di franchi. Essi sono bloccati in procedure di esecuzione e fallimento. Dal 1° gennaio 1997 la nuova legge sull'esecuzione e il fallimento (LP; RS 281.1) provocherà maggiori rischi di perdite in questo settore, visto che i contributi in questione non beneficeranno più del privilegio in caso di fallimento.

Nel settore delle prestazioni AI in natura, oltre all'aumento del volume (800 000 fatture per 1,2 mia di fr. nel 1995), la Centrale di compensazione deve ancora applicare una procedura di lavoro obsoleta. Infatti, mentre le istituzioni pubbliche e il settore privato registrano nella maggior parte dei casi le fatture con metodi informatici, la Centrale di compensazione le riceve dagli uffici AI, le controlla e deve di nuovo registrale manualmente. Qualora si potesse ricorrere alla fatturazione elettronica integrata si potrebbero realizzare notevoli risparmi. Inoltre si potrebbero raccorciare sensibilmente i termini di pagamento, attualmente di due o tre mesi. Provvedimenti in questo senso sono tuttora allo studio.

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A causa di un aumento della mole di lavoro, la Cassa centrale di compensazione ha rinunciato dal maggio del 1993 a procedere a controlli per campionatura delle rendite. È vero che una fitta rete di questioni e criteri garantisce una certa sicurezza fin dalla decisione di concessione. Nondimeno, visto che si tratta di limitare al massimo i rischi, la Cassa centrale di compensazione esegue nuovamente questi controlli a posteriori in misura ristretta dall'aprile del 1996.

La Delegazione delle finanze ha chiesto un chiarimento delle ripercussioni per la Centrale di compensazione di un'entrata della Svizzera nell'Unione europea. Inoltre l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali è stato invitato a continuare le sue analisi congiunte con l'Ufficio federale di giustizia in merito ai mezzi per porre rimedio alle perdite che possono risultare dalla soppressione del privilegio di rango nei casi di fallimento e di concordato in seguito all'entrata in vigore della nuova LP. Occorre altresì accelerare l'esame delle misure in vista della fatturazione elettronica delle prestazioni AI in natura.

Il capo del OFF è stato informato di questa ispezione.

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Gestione delle divise

Per poter far fronte al pagamento di determinati acquisti all'estero o per adempiere obblighi specifici contratti in valuta estera, la Confederazione deve reperire fondi sul mercato monetario e finanziario e quindi sostenere un rischio legato al corso della valuta. Circa sei anni fa, l'Amministrazione federale delle finanze (AFF) - cui compete la gestione delle divise - ha aperto a titolo precauzionale un conto in dollari nell'intento di creare a uno strumento supplementare per la gestione della tesoreria. Tuttavia, poiché i lavori attorno alla concezione vera e propria di gestione delle divise subivano un certo ritardo, i dollari sono stati temporaneamente depositati presso la Banca nazionale svizzera dando luogo a rischi legati alla fluttuazione del corso.

La concezione prevede che eventuali profitti e perdite su tale conto siano compensati dai risultati dei fondi effettivamente versati. Finora, si provvedeva ad assicurare i rischi legati alla fluttuazione delle valute soltanto nel caso di grandi progetti di acquisizione nel settore della difesa, come pure di versamenti rilevanti a organizzazioni internazionali. Le esperienze fatte dimostrano che i moderni strumenti, sviluppati sul mercato negli ultimi anni, consentono di assicurare il rischio in modo finanziariamente interessante. Per tal motivo, l'AFF intende assicurare in futuro anche gli obblighi in valute estere, segnatamente in alcune valute importanti, che non rientrano nei grandi progetti.

Le basi legali che stabiliscono le attività e le competenze dell'AFF nel settore della gestione delle divise, contenute nell'ordinanza sulle finanze della Confederazione (RS 611.01), offrono un ampio margine di manovra. La Delegazione delle finanze, assieme al Controllo federale delle finanze, ritiene che le operazioni in divise necessitino di una base legale più esplicita e che quindi occorre adeguare il corrispondente articolo 50 dell'ordinanza.

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Spese della Confederazione nel settore dell'informatica*

Nel suo rapporto annuale 1995, la Delegazione delle finanze ha affrontato al numero 25 la questione della redditività nel contesto del potenziamento dell'informatica. Come illustra la tavola 11, dal 1990 la Confederazione ha investito una somma notevole nella burotica e nell'informatica.

Spese della Confederazione 1990-1996 per l'informatica e la burotica (in mio di fr.)

Tavola 11

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Hardware informatico e burotica Programmi informatici e servizi Manutenzione informatica e burotica

196

250

219

206

200

177

164

85 46

95 51

131 56

144 62

151 62

151 61

152 60

Totale informatica e burotica

327

396

406

412

413

389

376

La spesa annua oscillava tra i 300 e i 400 milioni di franchi. Nel 1995, il Controllo federale delle finanze (CFF) ha analizzato, per campionatura, l'economicità dei progetti informatici di tutti i dipartimenti giungendo alla conclusione che esistono notevoli disfunzioni per quanto attiene alla direzione dei progetti e al rapporto costi/benefici (cfr. n. 56 nella seconda parte del rapporto).

Sulla scorta dell'articolo 50 capoverso 9 LRC (RS 171.11), la Delegazione delle finanze ha dunque incaricato un perito esterno di valutare le competenze e i meccanismi nel settore informatico della Confederazione. Il suggerimento più rilevante che emerge dal rapporto dell'Istituto di informatica di gestione dell'Università di Berna è che l'Ufficio federale dell'informatica (UFI) e la Conferenza informatica della Confederazione dovrebbero stabilire nuove priorità che tengano maggior conto dell'economicità. Partendo dalle nuove cognizioni in campo scientifico e pratico, dovrebbe diventare più prioritaria Pimplementazione del controlling in tutti gli uffici federali. Il controlling e la sicurezza costituiscono i compiti fondamentali dell'UFI. La Delegazione delle finanze ha espresso al capo del DFF la sua preoccupazione per quanto concerne la sicurezza informatica, talvolta precaria nei programmi più importanti quali il sistema di conteggio dei salari PERIBU, il sistema contabile DAVID o il programma della Cassa pensioni SUPIS.

Un'analisi dei punti forti e deboli del settore informatico della Confederazione mostra un quadro relativamente moderno dal profilo dei documenti scritti (linee direttive, istruzioni) e dell'applicazione dei mezzi informatici. I punti deboli possono essere identificati nel controlling dei dipartimenti, che in gran parte fa difetto, e nell'incapacità d'imporsi dell'UFI. Le istruzioni sono spesso date, ma occorre sorvegliare meglio la loro osservanza. Se, per esempio, tutti i progetti fossero gestiti conformemente al sistema di introduzione dei progetti HERMES dell'UFI, sarebbe garantita una maggior economicità. Nella prassi accade però che gli utenti diventino sempre più esigenti in materia di progetti, senza doverne portare personalmente le conseguenze finanziarie e informatiche.

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La Delegazione delle finanze ha inoltre rilevato una dominanza delle attività operative rispetto alla direzione strategica. La concezione di controlling delPUFI, così come è stata preannunciata, dovrebbe comportare un impiego più razionale dei mezzi e la diffusione delle cognizioni specialistiche corrispondenti in tutte le unità amministrative. Un altro problema è rappresentato dalle carenti prestazioni di servizio dei fornitori. I fornitori esterni devono essere maggiormente controllati e richiamati al loro dovere, in particolare quando non ottemperano alle condizioni contrattuali. Una collaborazione efficace con gli esterni consente un notevole sviluppo del controlling.

Sebbene il Consiglio federale esamini comunque l'informatica quale parte integrante dell'infrastruttura nell'ambito della riforma governativa e dell'amministrazione, la Delegazione delle finanze sottolinea la priorità di miglioramenti urgenti. La Delegazione non può ammettere che istruzioni fondamentali dell'UFI, quali HERMES, siano trascurate da una parte considerevole dell'amministrazione federale. Ai fini di una miglior applicazione degli standard interdipartimentali si raccomanda, nella presa di decisioni alla Conferenza informatica della Confederazione, di sostituire il principio dell'unanimità con il principio di maggioranza qualificata.

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Vigilanza sugli acquisti pubblici

II 1° gennaio 1996 sono entrate in vigore la legge federale sugli acquisti pubblici (RS 172.056.1) e. l'ordinanza sugli acquisti pubblici (RS 172.056.11). La Delegazione delle finanze apprezza il fatto che il sistema degli acquisti e degli appalti non sia più disciplinato separatamente come finora, bensì in un'unica ordinanza comprendente l'acquisto di beni, servizi e prestazioni edili. Il CFF ha potuto ottenere l'obbligo della direzione dell'ufficio competente di decidere e motivare una rinuncia al diritto d'ispezione in mancanza di concorrenza. Gli organi di controllo interni alle unità amministrative e alle aziende federali sono tenuti a vigilare sull'osservanza delle prescrizioni di tale ordinanza. In occasione di ogni revisione, il CFF riesamina automaticamente il sistema degli appalti. Verifica inoltre che sia tenuto un controllo contabile, anche se non è possibile verificare ogni singola aggiudicazione. Il CFF svolge tali verifiche su mandato specifico, come nel caso dell'aggiudicazione delle commesse d'ingegneria NFTA (cfr. a tal proposito il n. 483).

Nel corso dell'anno, la Delegazione delle finanze è venuta a conoscenza delle condizioni generali dell'Ufficio delle costruzioni federali (UCF), che impone all'offerente obblighi restrittivi e commina pene convenzionali elevate. Ha quindi invitato le commissioni della gestione ad esaminare più dettagliatamente se tali oneri non ostacolino la partecipazione alla procedura di concorso. Nel 1996, una sezione della commissione della gestione del Consiglio nazionale ha analizzato lo'svolgimento della procedura degli appalti secondo l'esempio dei mandati di public relations.

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Rapporto sui sussidi

Conformemente all'articolo 5 della legge federale del 5 ottobre 1990 sugli aiuti finanziari e le indennità (legge sui sussidi, LSu; RS 616.1), il Consiglio federale ha il compito di riesaminare periodicamente, ma almeno ogni sei anni, se le disposizioni legali specifiche in materia di aiuti finanziari e di indennità sono conformi ai principi della legge. I risultati di tale riesame devono essere presentati in un rapporto all'Assemblea federale. Il termine legale per il primo rapporto scade nel 1997.

Per oltre 20 anni, la Delegazione delle finanze ha esaminato regolarmente gli enti sussidiati, sottoposti alla vigilanza o che beneficiano di una garanzia in caso di deficit da parte della Confederazione (definiti, per abbreviare, organizzazioni parastatali). La sua attività si basava su un elenco realizzato dall'Ufficio federale del personale (UFPER), riveduto a scadenza biennale. Tale elenco delle organizzazioni parastatali è stato aggiornato l'ultima volta il 25 marzo 1993. Nel suo rapporto d'attività 1993/94 (n. 22), la Delegazione della finanze ha riferito sull'esame approfondito di 34 organizzazioni. Essa ha convenuto con il Consiglio federale di combinare la realizzazione dell'elenco delle organizzazioni parastatali con l'atteso rapporto sui sussidi e di attendere la sua pubblicazione prima di affidare ulteriori mandati di riesame del sistema dei sussidi.

Il Consiglio federale e la Delegazione federale delle finanze prevedevano, in uno scritto alla Delegazione federale delle finanze e in risposta a diverse mozioni degli anni 1994-95 (94.3054, 94.3121 e 94.3280), che tale pubblicazione sarebbe apparsa entro la fine del 1995. Come stabilito dalla Delegazione federale delle finanze in risposta all'interrogazione Grendelmeier (96.5186), il Consiglio federale sottoporrà un rapporto completo all'Assemblea federale soltanto verso la fine del 1997.

In considerazione delle prospettive per le finanze federali, che continuano ad essere tutt'altro che rosee, e del vivo interesse pubblico, la Delegazione delle finanze sollecita una rapida realizzazione del rapporto sui sussidi. Considera particolarmente importante che esista anche in futuro un elenco rappresentativo di tutte le organizzazioni che vengono sostenute in qualche modo dalla Confederazione o che sono affiliate alla Cassa federale d'assicurazione. In tal senso, ha chiesto al capo del Dipartimento federale delle finanze di illustrarle in anteprima i punti salienti del rapporto sui sussidi che sta per essere terminato.

Sui circa 400 sussidi erogati, 160 sono stati esaminati dettagliatamente. In 130 casi, il Dipartimento delle finanze ha costatato una necessità d'intervento, la quale può variare da correzioni di poco conto a livello amministrativo a importanti revisioni legali. La Delegazione delle finanze e le commissioni delle finanze dovranno confrontarsi presto con questa problematica.

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Dipartimento federale dell'economia pubblica (DFEP) Ispezione nel settore pagamenti diretti

La sezione 3 ha effettuato una seduta d'ispezione presso l'Ufficio federale dell'agricoltura (UFAG), Divisione principale Pagamenti diretti e strutture. Negli 44

ultimi anni, i pagamenti diretti sono notevolmente aumentati e rappresentano un pilastro fondamentale del reddito agricolo. Il seguente grafico 1 indica la portata e la proporzione dei diversi pagamenti diretti.

Pagamenti diretti all'agricoltura 1995

Pagamenti compensativi per condizioni di produzione aggravate 415.1 mio di fr.

Grafico 1

Pagamenti finalizzati ad orientare la produzione 267,9 mio di fr.

Pagamenti diretti motivati da ragioni di politica sociale 136,7 mio di fr.

Pagamenti diretti per prestazioni ecologiche 310,9 mio di fr.

N^^^^^^^^^^^^^^ Pagamenti diretti complementari 794,8 mio di fr.

I pagamenti diretti complementari (art. Sia della legge sull'agricoltura, LAgr; RS 910.1) costituiscono il principale strumento per garantire un reddito equo all'agricoltura. Hanno diritto alla prestazione tutti gli agricoltori che non superano i 65 anni di età e che dispongono di una superficie utile di almeno 3 ettari.

A partire da un reddito agricolo di 105 000 franchi, i pagamenti decadono. Nel 1995, a 155 aziende sono stati rifiutati i pagamenti diretti per raggiunti limiti di reddito.

I pagamenti diretti per prestazioni ecologiche (art. 31 b LAgr) sono vincolati all'adempimento di condizioni di produzione ecologiche. Quattro programmi sono considerati degni di promozione dalla Confederazione: la compensazione ecologica (coltura estensiva), la produzione integrata, la coltura biologica e l'allevamento controllato in libertà. Chiunque ha diritto ai pagamenti per prestazioni ecologiche, purché queste condizioni siano adempiute. I maggiori problemi in materia di esecuzione derivano dal fatto che le basi legali contengono nozioni non ben definite, quali la produzione integrata (PI), le quali sono costantemente adeguate a seconda dello stato d'avanzamento delle cognizioni scientifiche. Mediante il messaggio Politica agricola 2002, il Consiglio federale richiede un certificato di prestazioni ecologiche per tutti i pagamenti diretti, dopo un periodo di transizione di cinque anni.

I pagamenti compensativi per condizioni di produzione aggravate sono finalizzati a compensare gli svantaggi geografici nell'agricoltura e a contribuire a un 45

insediamento decentralizzato. I contributi alle spese per agricoltori di zone collinose e montagnose costituiscono il sistema di pagamenti diretti più antico: vengono infatti erogati dal 1959. Il limite di reddito si situa a 80000 franchi, quello della sostanza a 700000 franchi. Circa 41 000 aziende beneficiano dei contributi alle spese per tenutari di bestiame, mentre 40 500 aziende ricevono contributi per la coltivazione in zone scoscese. 8000 aziende beneficiano dei contributi di estivazione.

I pagamenti diretti finalizzati ad orientare la produzione hanno lo scopo di sgravare i mercati agricoli. Dal 1970, la Confederazione, per sgravare il mercato del latte, versa contributi ai detentori di vacche il cui latte non è commercializzato. Sono considerati pagamenti diretti finalizzati ad orientare la produzione anche l'indennità per divieto d'insilamento, il supplemento sul latte trasformato in formaggio e i premi per la coltivazione di cereali da foraggio. In questi casi non vi sono limiti di reddito.

I pagamenti diretti motivati da ragioni di politica sociale vanno a favore di circa 27 000 piccoli contadini e lavoratori agricoli con un reddito netto fino a 30000 franchi, i quali ricevono un assegno mensile per figli fino a 180 franchi per figlio. Per il calcolo del reddito netto possono essere dedotti i contributi alle spese e i contributi per la gestione del suolo agricolo, nonché una riduzione forfettaria di 10000 franchi per pagamenti diretti. L'esecuzione in materia di assegni familiari nell'agricoltura è di competenza dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali.

Beneficiano dei pagamenti diretti complementari circa 65 000 aziende. Nel 1995, sono stati versati mediamente pagamenti diretti di ogni genere dell'ordine di circa 30000 franchi per azienda, di cui 12000 franchi costituivano pagamenti diretti complementari. Nel 1996, l'importo totale dei pagamenti diretti è aumentato a 37 000 franchi nella media aziendale, di cui 13 500 franchi costituivano pagamenti diretti complementari. Nelle zone di montagna, i pagamenti superano talvolta i 100000 franchi. I pagamenti diretti non possono essere equiparati a un reddito complementare, poiché con essi devono essere coperte anche spese di produzione.

In seguito alle osservazioni della Delegazione delle finanze, l'UFAG controlla l'esecuzione in materia di pagamenti diretti mediante prove per campionatura.

Poiché sono i Cantoni che versano i pagamenti diretti agli agricoltori, il controllo compete in primo luogo ad essi. La Confederazione esercita l'alta vigilanza. L'UFAG riesamina il conteggio dei Cantoni prima del versamento, in modo da escludere una riscossione indebita di pagamenti diretti. I versamenti dei Cantoni sono controllati a scadenza biennale. L'UFAG, inoltre, dedica 60 giorni al controllo dei campi e 25 giorni al controllo delle stalle. Nel 1995, l'Ufficio ha effettuato controlli su 220 aziende in 23 Cantoni. 15 aziende si sono viste decurtare i pagamenti diretti. La Delegazione delle finanze considera necessaria un'intensificazione dei controlli a tutti i livelli dell'esecuzione, comprese le organizzazioni riconosciute interessate. Dev'essere riservata un'attenzione particolare alle superfici che danno diritto ai contributi.

La Delegazione delle finanze ha rilevato un certo conflitto d'interessi tra la gestione della politica agricola e la semplificazione nell'esecuzione. Nonostante le 46

riserve dell'UFAG, la Delegazione delle finanze considera opportuno rendere più trasparente il calcolo dei contributi; questo dovrebbe contribuire a semplificare il versamento dei pagamenti diretti. Occorre rinunciare a stabilire troppi disciplinamenti speciali e deroghe.

Il messaggio Politica agricola 2002 prevede una precisa definizione dell'ammontare dei pagamenti diretti e l'approvazione di un preventivo.

Tale procedura consente di evitare i crediti aggiuntivi. L'adeguamento dei prezzi al livello del mercato mondiale sgraverà i consumatori. Se le conseguenti perdite di reddito nell'agricoltura saranno interamente compensate mediante pagamenti diretti, è prevedibile un onere supplementare per la Confederazione. Tale onere supplementare potrebbe, prossimamente, dare luogo a una discussione relativa alla portata e alla distribuzione dei pagamenti diretti.

472

Spese per l'economia lattiera e pagamenti diretti sino all'attuazione di Politica agricola 2002

Nel numero 473 del rapporto annuale 1995, la Delegazione delle finanze ha informato sui problemi legati alla valorizzazione del formaggio. Nel rapporto del 21 maggio 1996'', la sottocommissione «Valorizzazione del formaggio», istituita congiuntamente dalle commissioni delle finanze e dalle commissioni della gestione e presieduta dal consigliere nazionale Werner Marti, ha formulato proposte e raccomandazioni che il Consiglio federale si è dichiarato disposto a seguire. Nella valutazione complessiva si osserva che i problemi dovuti al sovvenzionamento delle transazioni d'aggiotaggio sono da ricondurre in ultima istanza al fatto che il mercato caseario non sottosta alle leggi di mercato per effetto del disciplinamento del 1968, nonché ai quantitativi troppo elevati di latte commerciale prodotto. Nella sessione autunnale 1996, le due Camere hanno ufficialmente preso atto del rapporto e approvato tre postulati intesi ad evitare distorsioni di concorrenza e a limitare i contributi ai disavanzi d'esercizio dell'Unione svizzera del commercio del formaggio SA (USF). Sono tuttora in corso le procedure penali federali contro agenti e collaboratori dell'USF che hanno infranto la legge.

Durante l'anno in rassegna, la Delegazione delle finanze si è occupata dell'evoluzione delle spese che la Confederazione dovrà sostenere per finanziare l'economia lattiera e versare i pagamenti diretti. Conformemente alla tavola 12, dal 1998 si dovrebbero conseguire sensibili risparmi nella valorizzazione del latte, che saranno tuttavia accompagnati da un corrispettivo aumento dei pagamenti diretti.

''Il rapporto della sottocommissione congiunta «Valorizzazione del formaggio» delle Commissioni delle finanze e delle Commissioni della gestione sulla pratica dell'Unione svizzera del commercio del formaggio SA in materia di sovvenzioni è pubblicato nel Foglio federale n. 40 dell'8 ottobre 1996, Voi. IV.

47

Spese della Confederazione a sostegno dell'economia lattiera e pagamenti diretti 1994-2000 (in mio di fr.)

1994 conto

1995 conto

1996 conto

1997

conto

1998 conto

Tavola 12 1999 conto

2000

como

Economia lattiera Pagamenti diretti

1043 1821

943

852

700

571

523

1760

2237

2387

2533

2666

2706

Totale

2720

2864

3180

3239

3233

3237

3229

960

I tagli perseguiti implicano forzatamente una modifica sostanziale della politica in materia di economia lattiera. Il prezzo di base del latte per il contadino dovrebbe diminuire da 107 centesimi (1990) a 68 centesimi (2002). La trasformazione strutturale concerne soprattutto i settori a valle, dal momento che presentano sensibili eccedenze di capacità. Nel 1996, il Consiglio federale è stato confrontato con forti pressioni affinchè soddisfacesse le richieste di aiuti strutturali. Ha così approvato un'indennità parziale di circa 3 milioni di franchi ai caseifici che nel semestre estivo, per problemi di smercio, non hanno potuto produrre le stesse quantità che in passato di Emmental e di Gruyère. La Delegazione delle finanze si chiede pertanto se sarà possibile osservare i tempi previsti e rimette in discussione le dichiarazioni dell'amministrazione, secondo le quali non sarà necessario stanziare, oltre ai pagamenti diretti, ulteriori aiuti strutturali e di politica sociale alfine di ammortizzare gli effetti delle soppressioni previste nell'ambito della Politica agricola 2002.

Nell'ambito di Politica agricola 2002, i pagamenti diretti acquisiranno un'importanza ancora maggiore. Con l'adozione di questo strumento pianificabile di formazione del reddito, occorre rendere più vincolanti le voci del preventivo relative ai provvedimenti di promozione dello smercio. Lo scorso anno, il Parlamento ha dovuto approvare un credito aggiuntivo pari a 311 milioni di franchi, corrispondenti al 9,4 per cento delle spese approvate nel preventivo 1996 per l'Ufficio dell'agricoltura.

A più lungo termine, i crediti aggiuntivi all'agricoltura dovranno essere limitati a casi eccezionali motivati.

473

Casi a rischio nel settore della promozione della costruzione di abitazioni

Nel numero 472 del rapporto annuale 1995, la Delegazione delle finanze ha riferito dei crescenti rischi di perdite che minacciano la Confederazione in relazione agli impegni assunti nell'ambito della promozione della costruzione di abitazioni. Durante l'anno in rassegna, la Delegazione ha incontrato più volte il Capo del DFEP e la Direzione dell'Ufficio federale delle abitazioni (UFAB).

Per chiarire gli aspetti finanziari si è inoltre avvalsa della consulenza di rappresentanti del DFF. La Delegazione delle finanze ha ripetutamente espresso la 48

sua inquietudine relativa ai crescenti rischi di perdite nella promozione delle abitazioni. Il Consiglio federale farà esaminare più da vicino le conseguenze finanziarie che la situazione economica in costante deterioramento può avere sulla legge che promuove la costruzione di abitazioni e l'accesso alla loro proprietà (LCAP; RS 843). La Delegazione delle finanze condivide il parere del Consiglio federale secondo il quale i casi problematici in relazione alla LCAP dipendono dalla crisi che colpisce il mercato immobiliare.

Prendendo spunto dal rapporto critico di revisione sull'UFAB redatto dal CFF (cfr. n. 42 nella parte 2 del rapporto) e dalle informazioni sui casi più problematici, la Delegazione delle finanze ha condotto un'altra ispezione presso l'UFAB. Lo scopo principale era di procedere ad una valutazione dettagliata del rischio e di chiarire determinati punti deboli nell'organizzazione dell'Ufficio.

L'amministrazione, pur riconoscendo la necessità di esaminare da vicino i rischi particolari, è del parere che non sia il caso di procedere ad una valutazione di tutti gli oggetti in relazione alla LCAP. La Delegazione delle finanze sarà informata trimestralmente sullo stato dei casi a rischio. La tavola 13 riporta le valutazioni delle perdite nel tempo.

Tavola 13

Perdite subite e attese nel settore della promozione delle abitazioni Sino alla fine del 1996

Perdite effettive Perdite previste - Mutui a rischio Perdite stimate su impegni della Confederazione Finanziamento ulteriore della riduzione di base

a breve termine 1997 o 1998

a medio termine 1999-2009

a lungo termine dal 2010

26

245 sino a 80 all'anno 50-100 all'anno

Alla fine del 1996 le perdite avevano raggiunto i 26 milioni di franchi, di cui 14 erano costituiti di fideiussioni e impegni assunti dalla Confederazione per le riduzioni di base concesse dalle banche. I rimanenti 12 milioni di franchi in mutui e partecipazioni sono stati stornati quali perdite.

Nel corso di quest'anno o del prossimo le perdite raggiungeranno verosimilmente i 245 milioni di franchi. Circa 200 milioni sono da ricondurre a operazioni a grosso rischio, soprattutto in relazione alla promozione dell'acquisto di terreni da costruzione di riserva e alla liquidazione parziale di una società di costruzione di abitazioni di utilità pubblica. Dal momento che nel preventivo 1997 sono stati iscritti soltanto 15 milioni di franchi per perdite da impegni di garanzia, è stato necessario richiedere crediti aggiuntivi per i casi in cui le perdite sono state particolarmente elevate.

A medio termine le perdite si aggireranno attorno agli 80 milioni di franchi annui, ossia all'uno per cento circa degli 8 miliardi di franchi impegnati dalla Confederazione nell'ambito della promozione delle abitazioni. Secondo le 49

stime dell'FUFAB, nel periodo rimanente l'ammanco sulle fideiussioni e sugli impegni bancari dovrebbe ammontare al 10 per cento al massimo degli impegni complessivi.

Quasi sicuramente, alla scadenza dei 30 anni la Confederazione dovrà rispondere in ampia misura per anticipazioni e interessi ancora dovuti in relazione alla riduzione di base. A partire dal 2010 i finanziamenti supplementari comporteranno uscite annue pari a 50-100 milioni di franchi. Il modello LCAP implica un aumento biennale dei tassi di interesse o un ammortamento pari al 6 per cento, affinchè la riduzione di base sia rimborsata entro 25 anni. L'UFAB ha la facoltà di modificare il piano delle pigioni e di rinunciare ad aumenti dei canoni. In seguito al crescente numero di abitazioni vuote e alla pressione sui prezzi dell'alloggio, in questi ultimi tempi l'UFAB ha dovuto sospendere buona parte degli aumenti. Secondo l'articolo 40 della LCAP, il periodo d'ammortamento può essere esteso a 30 anni, al termine del quale può essere concesso un condono. Secondo i calcoli approssimativi dell'UFAB, gli arretrati nel rimborso delle riduzioni di base nel periodo dal 2010 al 2025 si situeranno fra i 50 e i 100 milioni di franchi.

Secondo la Delegazione delle finanze è importante che le Commissioni delle finanze siano informate sull'ordine di grandezza delle poste a rischio. I costi elencati sono pur sempre accompagnati da risparmi che il modello LCAP ha consentito di realizzare dal 1974 rispetto al sovvenzionamento diretto della costruzione di abitazioni sociali. Secondo l'UFAB il vantaggio finanziario conseguito con la nuova legge nel periodo 1975-1995 rispetto al modello precedente si aggirerebbe attorno agli 1,9 miliardi di franchi.

, La Delegazione delle finanze ha constatato che, all'interno dell'amministrazione, l'evoluzione finanziaria delle perdite è gravata da incertezze. Ha quindi richiesto una normativa vincolante, analogamente a quanto avviene per le rinunce al rimborso di anticipazioni, mutui e partecipazioni. A tal fine, si tratterà di esaminare in che modo occorre adeguare i piani finanziari e costituire delle riserve per i finanziamenti ulteriori. Il Consiglio federale intende integrare le stime delle perdite nei nuovi piani finanziari.

Negli ultimi diciotto mesi, la Delegazione delle finanze si è occupata intensamente dei rischi legati alla promozione delle abitazioni. Con i suoi interventi, ha adempito all'obbligo di vigilanza che le compete. Essa sollecita il Consiglio federale ad assumere tempestivamente il proprio ruolo direttivo, a risolvere quanto prima i problemi riscontrati e ad informare esaustivamente il Parlamento sui provvedimenti adottati. Con questa dichiarazione, la Delegazione delle finanze intende sgravarsi da qualsiasi responsabilità. Con gli interventi effettuati sinora ha adempito l'obbligo di vigilanza che le compete.

50

474

Disagi di Svizzera Turismo dovuti alla precedente gestione

Alla fine del 1991, il Consiglio federale svizzero ha deciso di sottoporre l'Ufficio nazionale svizzero del turismo ad una valutazione esterna. La ditta incaricata ha constatato un sensibile bisogno di riorganizzazione cui sono seguiti un nuovo orientamento dell'Ufficio e il cambiamento della designazione in «Svizzera Turismo». Benché il 1995 abbia segnato l'inizio di una nuova epoca e sia stato varato un nuovo regolamento finanziario, nel rapporto di revisione 1995 il CFF ha constatato l'esistenza di determinati problemi sorti prima del cambiamento di direzione e di presidenza. Senza voler gravare la nuova gestione con problemi dovuti al passato, la Delegazione delle finanze ha ritenuto necessario accertare i fatti.

L'esperienza negativa fatta con la concessione di fideiussioni ad ex collaboratori dell'Ufficio nazionale svizzero del turismo per l'acquisto di case ha indotto il capo del Dipartimento ad emanare un'istruzione che revocasse a Svizzera Turismo tale facoltà. Nel caso di un'appropriazione indebita di un ex collaboratore è assai incerto se sarà possibile recuperare i fondi persi.

La Delegazione delle finanze si è inoltre informata sulla posizione delle rappresentanze a Londra e Parigi. Come è noto, nel 1995 una Banca svizzera e Swissair hanno venduto le proprie azioni allo Swiss Center a Londra. La transazione non ha indebolito la posizione di Svizzera Turismo quale azionista minoritario. Sulla base di una nuova impostazione, Svizzera Turismo può rimanere presso lo Swiss Center di Londra e preservare il carattere elvetico senza attingere a mezzi pubblici. Nella sede di Parigi, Svizzera Turismo ha cercato dei partner che le consentissero di sviluppare delle sinergie nella promozione turistica della Svizzera. Questi inutili sforzi hanno condotto nel 1994/95 a sensibili perdite sulle pigioni.

48 481

Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie (DFTCE) Ispezioni presso l'Ufficio federale dell'aviazione civile*

La Sezione 2 della Delegazione delle finanze ha condotto un'ispezione presso l'Ufficio federale dell'aviazione civile (UFAC). Gli aspetti della gestione finanziaria dell'UFAC esaminati attentamente dalla Delegazione delle finanze non hanno dato adito ad alcuna particolare osservazione. Buona parte dei provvedimenti raccomandati sono già stati avviati.

Nel 1996, l'UFAC aveva un effettivo di 147,5 unità. L'Ufficio si prefigge di contribuire affinchè l'aviazione civile svolga in modo sicuro, efficiente e rispettoso dell'ambiente il suo ruolo di pubblico interesse quale importante componente del sistema di trasporto nazionale e internazionale. Fra i compiti più importanti rientrano fra l'altro la garanzia della sicurezza di volo (sécurité, safety), la prescrizione e la sorveglianza di provvedimenti di sicurezza (sûreté, security), nonché la conclusione e l'esecuzione di trattati con l'estero. Alfine di adempiere ai loro compiti di sorveglianza sulle infrastrutture e sulla sicurezza aerea, i quadri dell'UFAC sono rappresentati nei consigli d'amministrazione e 51

nei comitati degli aeroporti di Basilea, Ginevra e Zurigo, nonché in seno alla Swisscontrol.

Da sempre, la Svizzera svolge un ruolo da pioniere nel settore dei provvedimenti di sicurezza nel traffico aereo, sia a livello europeo che internazionale.

I costi dei provvedimenti di sicurezza, che hanno raggiunto i 18 milioni di franchi, sono in parte coperti dalla Confederazione. Nell'ambito delle misure di risparmio, tale importo è stato ridotto di un terzo, ossia a 12 milioni di franchi.

Nonostante tale riduzione è stato possibile elaborare una concezione adeguata in materia di sicurezza in collaborazione con il Ministero pubblico della Confederazione e il Servizio di sicurezza della Swissair.

La Delegazione delle finanze ha preso atto delle riduzioni sui prezzi dei voli accordate al personale dell'UFAC. Per i viaggi di servizio, il personale dell'Ufficio dispone di biglietti gratuiti sui voli Swissair. Per i viaggi privati effettuati con la compagnia di bandiera, ogni collaboratore può usufruire di un volo stand by gratuito e di 4 voli massimi a metà prezzo. Possono profittare dell'agevolazione gli agenti stessi, i loro partner e i figli sino al 20° anno di età. Rispondendo all'interpellanza Steinemann del 23 settembre 1992 sui privilegi presso la Confederazione, il Consiglio federale ha menzionato le agevolazioni concesse al personale dell'UFAC sui voli Swissair.

II servizio di trasporto aereo della Confederazione è assicurato sia dalFUFAC sia dalle Forze aeree (FA). Conformemente a quanto auspicato dai due Dipartimenti interessati (DMF e DFTCE) la distribuzione dei compiti sarà mantenuta invariata. In tal modo, le risorse disponibili potrebbero essere impiegate secondo criteri di economicità sia per l'esecuzione di compiti primari sia per il servizio di trasporto aereo. Negli ultimi tre anni circa il 75 per cento del volume dei trasporti è stato effettuato dalFUFAC e il rimanente 25 per cento dalle Forze aeree. La Delegazione delle finanze ha incaricato il CFF di esaminare più da vicino il computo dei costi del servizio di trasporto aereo proprio della Confederazione (cfr. n. 6 parte seconda). Sulla base del rapporto del CFF, la Delegazione delle finanze ha incaricato l'UFAC e le FA di procedere ad una rilevazione dei costi sulla base dei costi integrali e su criteri comuni. Entrambi gli uffici prevedono di introdurre il computo dei costi integrali per il 1° gennaio 1998.

Nel 1958 venne fondata la Scuola svizzera di aviazione da trasporto per far fronte alla carenza di piloti. L'UFAC parte dal presupposto che la Scuola non può continuare a esistere nella forma attuale, ossia con un finanziamento annuo della Confederazione pari a 13,7 milioni di franchi (1995), tanto più che il fabbisogno di piloti si è ridotto drasticamente. Mediante una selezione più severa, maggiori prestazioni dei candidati e l'integrazione delle scuole di volo privato dovrebbe essere possibile ridurre il contributo della Confederazione a circa 5 milioni di franchi.

La Swisscontrol è stata disgiunta dalle finanze della Confederazione e resa finanziariamente autonoma per il 1° gennaio 1996. L'UFAC rimane l'ufficio di vigilanza ed è tuttora abilitato ad emanare istruzioni. La Delegazione delle finanze ha vigilato sul confronto in materia di diritti patrimoniali fra la Confederazione e Swisscontrol. Il grafico 2 illustra le transazioni nel dettaglio.

52

Ripercussioni dell'autonomia finanziaria di Swisscontrol (SC)

Grafico 2

Conto finanziario Entrate

Uscite 164,4 milioni Indennità alla SC per diritti al prepensionamento dei CCA (fabbisogno di accantonamento per fine 1995)

w

g « ·i « S e »«

"ö % 1 h,

164,4 milioni Provento della vendita di impianti ed edifici

PH

AI di fuori del conto finanziario 33,3 milioni Aumento del capitale proprio SC (CS e riserve aggio)

«

« ·9 2 a 2§ i.

CL S o.

<

33,3 milioni Prezzo d'acquisto rimanente per impianti ed edifici

La contabilità della Confederazione è basata sul principio dell'esposizione al lordo. La Confederazione ha incassato 197,7 milioni di franchi in seguito alla vendita di impianti ed immobili per la sicurezza di volo alla Swisscontrol. Dal canto suo, la Swisscontrol ha preteso dalla Confederazione 164,4 milioni di franchi per il pensionamento anticipato dei controllori della circolazione aerea (CAA), siccome in passato si era rinunciato, in seguito agli interventi di diversi servizi federali, ad alimentare un fondo destinato a questi casi speciali. L'importo di 164,4 milioni di franchi è stato approvato con il primo credito aggiuntivo al preventivo 1996. La differenza fra il provento della vendita e le spese per il pensionamento anticipato (33,3 mio di fr.) è stata devoluta alla società quale conferimento in natura alfine di aumentare il capitale sociale (CS) (19,9 mio di fr.) e costituire una riserva aggio (13,4 mio di fr.). La quota della Confederazione al capitale sociale aumenta in tal modo dal 70 al 99,9 per cento.

La Confederazione sta cercando di liquidare le azioni, ma deve prima trovare un acquirente.

482

Vigilanza sui grandi progetti nel settore dei trasporti

Durante l'anno in rassegna, la Delegazione delle finanze ha discusso con il capo del DFTCE della vigilanza concomitante sui grandi progetti nel settore dei trasporti. Conformemente al mandato legale relativo all'esame e alla sorveglianza della situazione finanziaria, in questi ultimi anni si è regolarmente occupata di singoli progetti, quali la linea della Vereina (cfr. n. 483).

Conformemente a quanto auspicato in diversi interventi nell'ambito della vigilanza parlamentare, il DFTCE intende fondare su principi uniformi la supervisione dei progetti per le imprese di trasporto concessionarie (ITC), per Ferrovia

53

2000 e per le NFTA. La Delegazione delle finanze accoglie favorevolmente la nuova concezione in materia di supervisione, secondo la quale un gruppo permanente dell'Ufficio federale dei trasporti segue i progetti maggiori. Quanto alle ITC sono definiti quali progetti particolari il corridoio Huckepack sulla linea del Lötschberg, la costruzione del secondo binario BLS, nonché la Stazione degli autobus degli Chemins de Fer Fribourgeois (GFM). Seguiranno ulteriori progetti nella Svizzera occidentale e orientale. Tutti i rapporti finanziari semestrali sono trasmessi anche alla Delegazione delle finanze che li esamina soprattutto dal profilo dell'osservanza dei limiti di credito.

Anche per Ferrovia 2000, i cui lavori di costruzione sono eseguiti dalle FFS, la supervisione è effettuata mediante rapporti semestrali. La tavola 14 elenca i segmenti di linea che costituiscono il progetto centrale di Ferrovia 2000.

Progetto centrale Ferrovia 2000 (in mio di fr.)

Tavola 14

Progetto

Prezzo base maggio 1993

Stato dei costi giugno 1996

Ginevra - Coppet (3° binario) Onnens - St-Aubin (binario doppio) Vauderens - Siviriez (tunnel) Mattstetten - Rothrist (nuova tratta) Muttenz - Liestal (nuova tratta) Soletta - Inkwil (potenziamento della tratta) Zurigo HB - Thalwil (2° doppio binario) Nodo Zurigo

325 462 150 1458 542 131 890 552

312 415 120 1427 379 93 812 551

Totale progetto centrale Ferrovia 2000

4510

4109

II terzo rapporto finanziario su Ferrovia 2000 del 16 settembre 1996 si fonda sul presupposto che Ferrovia 2000 può essere realizzata entro i limiti di costi definiti nel 1994. Dal punto di vista delle scadenze, sono considerati critici la nuova tratta Mattstetten-Rothrist, nonché il nodo ferroviario di Zurigo. A metà 1996 era in servizio il 4 per cento di Ferrovia 2000, il 25 per cento era in corso d'esecuzione, il 37 per cento era sottoposto alla procedura d'approvazione dei piani e il 34 era in fase di progettazione.

Nei suoi rapporti di attività, la Delegazione delle finanze ha sottolineato più volte che gli investimenti delle FFS non sottostanno alla decisione del Parlamento. Secondo il mandato di prestazioni 1987, il Parlamento deve approvare a posteriori tutte le uscite iscritte nel conto economico relativo alle infrastrutture delle FFS, dal momento che dal 1991 le FFS stesse non possono più apportare alcun contributo. La riforma ferroviaria implica una nuova normativa relativa al finanziamento degli investimenti delle FFS. Per i grandi progetti è previsto un finanziamento speciale nell'ambito del progetto sul finanziamento dei trasporti pubblici. La manutenzione dell'infrastruttura esistente è finanziata mediante contributi a fondo perso iscritti nel preventivo della Confederazione.

Si aggiungono mutui ad interesse di mercato per materiale rotabile e opere da reddito nonché mutui ad interesse variabile per opere necessarie all'esercizio.

54

La Delegazione ritiene opportuno che tutti i grandi progetti, anche al di fuori di Ferrovia 2000 e delle NFTA, siano sottoposti ad una severa vigilanza per quanto concerne i costi e la redditività. A tal proposito, si rimanda a quanto esposto in relazione alla Ferrovia della Seetal (cfr. n. 484).

La Delegazione delle finanze riceve tutti i rapporti finanziari sui grandi progetti ferroviari. L'attuale coordinamento fra la Delegazione delle finanze e le Commissioni della gestione (CdG) è fondato su una divisione funzionale del lavoro.

La Delegazione delle finanze si occupa degli aspetti connessi alla redditività e ai costi, mentre le CdG si concentra sulla direzione di progetti, l'osservanza delle scadenze e la collaborazione con le autorità.

483

Aggiudica/ione dei mandati NFTA e pianificazione dei contratti

Già in questi ultimi anni, la vigilanza finanziaria dei grandi progetti NFTA ha costituito un argomento centrale dei rapporti (cfr. rapporto annuale 1994/95, n. 482 e allegati, 483 e 484; rapporto annuale 1995 n. 482). Secondo la Delegazione delle finanze è indispensabile avviare una procedura che garantisca un trattamento imparziale e la maggiore obiettività possibile al momento dell'aggiudicazione dei mandati, vegliando nel contempo alla protezione giuridica. Sin dai primi tempi, la Delegazione ha sottolineato più volte l'importanza di un'elaborazione accurata e scientifica dei contratti d'appalto alfine di evitare brutte sorprese al momento della presentazione dei costi. Per questo motivo sono necessarie risorse finanziarie e personali eccezionali per la pianificazione dei contratti.

Il Consiglio federale e l'amministrazione hanno riconosciuto la portata del problema sulla base degli interventi della Delegazione delle finanze. I presupposti legali per un'aggiudicazione obiettiva dei contratti d'appalto sono stati posti con la legge federale sugli acquisti pubblici entrata in vigore all'inizio del 1996 (RS 172.056.1) e con la relativa ordinanza. Inoltre, il DFTCE ha emanato la prima parte dell'istruzione relativa alla supervisione delle NFTA nella quale sono definiti i principi più importanti che le ferrovie devono osservare in qualità di committente. In quanto organo di vigilanza, l'Ufficio federale dei trasporti (UFT) ha il compito di esaminare l'osservanza delle istruzioni da parte del committente. La Delegazione delle finanze ha discusso con rappresentanti dell'UFT la bozza del capitolo dedicato alle gare d'appalto e ai contratti, secondo il quale il DFTCE deve sorvegliare in particolare: - la situazione in materia di concorrenza al momento dell'aggiudicazione di contratti; - la parità di trattamento fra gli offerenti; - la trasparenza e la possibilità di seguire la procedura d'aggiudicazione; - i provvedimenti contro la corruzione; - l'impostazione e l'adempimento dei contratti.

In ragione della complessità del progetto stesso, dell'unicità, dell'ampiezza e della durata dei lavori di costruzione, nonché della partecipazione di imprese estere, la realizzazione delle NFTA nasconde numerose incognite. L'istruzione 55

dovrà pertanto essere costantemente affinata e migliorata. Molto probabilmente sarà necessario ricorrere ad una consulenza esterna soprattutto per l'elaborazione di contratti standard. Nel corso del 1997 seguiranno ulteriori istruzioni sulla garanzia di qualità, il controllo delle prestazioni, la gestione finanziaria nonché la gestione dei rischi e delle riserve.

La Delegazione delle finanze si è inoltre posta la questione relativa all'alta vigilanza delle NFTA da parte del Parlamento.

Nell'interesse di una gestione più efficiente, la Delegazione delle finanze ha suggerito di istituire una Delegazione incaricata della vigilanza sulle NFTA composta di rappresentanti delle Commissioni delle finanze e della gestione nonché delle Commissioni dei trasporti e delle telecomunicazioni. La proposta è stata approvata dal Consiglio degli Stati.

484

Costruzione della linea della Vereina della Ferrovie retiche*

La Delegazione delle finanze è informata trimestralmente sullo stato dei lavori e la situazione dei costi nella costruzione della galleria della Vereina (cfr. Rapporto annuale 1994/95, n. 485 e 1995, n. 483). I lavori di scavo sono stati eseguiti sull'84 per cento della lunghezza totale e si prevede che siano terminati nel marzo del 1997, con circa 5 mesi di anticipo rispetto al programma originario. L'entrata in servizio è prevista per la fine di maggio del 2000.

Sino ad oggi è stato approvato un credito complessivo di 571 milioni di franchi.

Si prevede che i costi finali raggiungeranno circa i 590 milioni (senza le voci di spesa bloccate). Tenendo conto del rincaro, tale importo raggiungerà verosimilmente i 783 milioni di franchi.

Tavola 15 Situazione dei costi alla fine di settembre 1996 (in mio di fr.)

Credito conformemente al decreto federale del 18 dicembre 1986 Importo aggiuntivo secondo il decreto federale del 1° giugno 1994

538,0 33,0

Credito complessivo

571,0

Costi finali previsti, senza le uscite blocco delle uscite Uscite bloccate

590,8 23,9

Costi finali previsti, con blocco delle uscite

566,9

Risparmi su altre voci di costi disponibili per compensare il blocco delle uscite 56

-4,1

Dal momento che i risparmi conseguiti sul credito complessivo ammontano attualmente a circa 4 milioni di franchi, è stato possibile rispettare i limiti di credito mantenendo l'attuale blocco delle uscite. L'evoluzione incerta dei costi di costruzione della galleria ed ulteriori maggiori costi potrebbero tuttavia comportare delle conseguenze (p. es. uscite per la concezione in materia di sicurezza e di soccorso). Inoltre, durante l'anno in rassegna è stata costituita la riserva per i rischi geologici connessi con la costruzione della galleria.

Secondo la Delegazione delle finanze, l'osservanza dei limiti finanziari definiti mediante i crediti di impegno è irrealistica. Per rendere praticabile al traffico il tunnel è infatti necessario un secondo credito aggiuntivo, dal momento che nelle voci bloccate sono contenuti degli elementi indispensabili dal profilo sia giuridico che economico. Conformemente al decreto federale del 1994 concernente un credito aggiuntivo, occorre anzitutto finanziare l'equipaggiamento ferroviario nella galleria di collegamento Susch e a migliorare la comodità dei passeggeri nella stazione di Klosters.

Neanche il credito di 79 milioni di franchi approvato nell'ambito del preventivo 1997 sarà sufficiente a far fronte al fabbisogno di liquidità valutato a 95,5 milioni di franchi. Con una quota di partecipazione dell'85 per cento, la Confederazione ha messo a disposizione 81 milioni, ossia 2 milioni in più del previsto.

485

Risanamento della linea ferroviaria della Seetal

La Delegazione delle finanze si è espressa in modo critico nei confronti del potenziamento della ferrovia della Seetal e si è chiesta se non sarebbe opportuno rinunciare al risanamento, che non si giustifica dal punto di vista economico (cfr. Rapporto annuale 1992/93, n. 483). I Cantoni interessati avevano valutato originariamente i costi di rinnovamento a 570 milioni di franchi (stato dei prezzi 1990) per una cifra d'affari della linea regionale tra Hochdorf e Lenzburg di soli 4 milioni di franchi. A causa del previsto sorpasso di spesa fino al 9 per cento (cfr. Rapporto annuale 1995, n. 484), la Delegazione delle finanze intende informarsi periodicamente sull'evoluzione dei costi di questa linea ferroviaria.

Nell'anno in rassegna, la Delegazione delle finanze si è interessata fra l'altro delle ripercussioni sulla gestione della ferrovia se il risanamento si limita a una spesa di 200 milioni di franchi, come è stato considerato dal DFTCE (stato dei prezzi 1997). Secondo un comunicato della Direzione generale delle FFS, applicando gli standard minimi dal profilo della tecnica ferroviaria e nell'ottica di una gestione altamente razionalizzata, si può probabilmente risanare la ferrovia dando la priorità alla sicurezza. Non è fattibile, invece, come è stato pianificato in origine, realizzare una distanza sufficiente tra la rotaia e la strada per separarle tramite barriere di sicurezza o protezioni. Inoltre, bisogna rinunciare alle deviazioni, previste originariamente, per Ballwil e Boniswil-Seengen. La Delegazione delle finanze si chiede dunque se ha ancora senso effettuare ulteriori investimenti sulla tratta tra Hochdorf e Lenzburg con una cifra d'affari di 4 milioni di franchi.

57

486

Risanamento dei Chemins de fer Fribourgeois (GFM)

Su richiesta della Commissione delle finanze del Consiglio degli Stati, la Delegazione delle finanze ha proseguito passo per passo il risanamento previsto dei GFM. L'Ufficio federale dei trasporti (UFT) ha constatato che dal 1993 le difficoltà finanziarie dei GFM sono aumentate. Un rapporto interinale relativo al risanamento dei GFM, allestito nell'agosto 1996, ha fornito un quadro poco rassicurante: per il risanamento dei GFM è necessario un capitale di circa 29 milioni di franchi. La quota della Confederazione è ancora oggetto di discussioni. Oltre al Canton Friburgo (66%) e a terzi (7%), la Confederazione possiede il 27 per cento delle azioni dei GFM. Per la futura gestione, occorre risparmiare 1 milione di franchi oppure realizzare maggiori proventi per 1,5 milioni di franchi.

La Delegazione delle finanze ha discusso con il capo del DFTCE e con il consigliere di stato del Canton Friburgo competente in materia di trasporti. Essa ha attribuito importanza al fatto che il Cantone e la Confederazione, in quanto azionisti principali, assumano la propria responsabilità. Entrambi hanno condotto congiuntamente un'inchiesta sulla responsabilità per le difficoltà causate da speculazioni effettuate nell'acquisto di immobili.

Il seggio della Confederazione nel Consiglio di amministrazione dei GFM è rimasto vacante dopo che il rappresentante della Confederazione è passato alle FFS. Poiché si dovranno prendere importanti decisioni in seno ai GFM, la Delegazione delle finanze ha chiesto al capo del DFTCE di rioccupare il seggio al più presto possibile. Ha ritenuto importante che la Confederazione possa tutelare direttamente i propri interessi in seno al Consiglio di amministrazione dei GFM. Dal 1° gennaio 1997, il seggio della Confederazione nel Consiglio di amministrazione dei GFM è di nuovo occupato. In seguito, la Delegazione delle finanze è venuta a conoscenza del fatto che i fondi della Confederazione destinati al risanamento dei GFM sono stati chiesti in un messaggio con un decreto federale semplice.

49 491 491.1

Regìe della Confederazione Azienda delle PTT Ispezione della Direzione del traffico dei pagamenti delle PTT

La sezione 3 ha effettuato un'ispezione presso la Direzione del traffico dei pagamenti della Posta. Con circa 1800 posti nel settore aziendale del traffico dei pagamenti e circa 10 000 persone occupate nei 3670 uffici postali, nel 1996 sono stati eseguiti oltre 614 milioni di ordini di pagamento per oltre 1,7 milioni di titolari di un conto corrente postale e per persone che hanno pagato in contanti, per un volume d'affari superiore a 2,8 miliardi di franchi. L'avere complessivo medio dei titolari di un conto corrente postale ammonta a circa 14,5 miliardi di franchi. Nel 1996, si è registrato un aumento di 99 386 conti. Il traffico dei pagamenti costituisce, per oltre il 50 per cento, la fonte principale di reddito dei buralisti e contribuisce in tal modo a mantenere una rete di uffici postali.

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La Posta effettua almeno il triplo dei pagamenti delle banche e della Banca nazionale riunite. Riguardo al numero di transazioni, sbriga circa l'80 per cento di tutto il traffico dei pagamenti in Svizzera. Grazie all'infrastnittura improntata al traffico dei pagamenti di massa, la Posta dimostra di essere completamente concorrenziale in questo servizio non riservato.

Per quanto riguarda gli utili, le fonti principali di guadagno derivano per il 63 per cento dai proventi degli interessi e per il 32 per cento dai proventi delle tasse. A causa della concentrazione dell'attività aziendale sui margini di interesse nel settore dei depositi a vista, le strutture dei costi e dei proventi nel traffico dei pagamenti della Posta hanno reagito molto fortemente agli influssi provenienti dal mercato dei capitali. Per motivi di competitivita, la Posta non può sempre rispettare la disposizione dell'articolo 33 capoverso 3 della legge sul servizio delle poste (RS 783.0). Occorre tener conto del fatto che i conti postali possono fruttare interessi solo fino a 10 000 franchi. Nella nuova legge sulle poste, la Posta deve disporre della piena libertà di fissare gli interessi.

Dal 1° luglio 1996, il Consiglio federale ha consentito alla Posta di operare nella gestione dei fondi di investimento. I fondi sono formati in modo tale che l'investitore assuma il minor rischio possibile. Affinchè il traffico dei pagamenti possa garantire la propria competitivita e la propria redditività, è indispensabile ampliare l'offerta di servizi con servizi vicini al traffico dei pagamenti. La distribuzione di depositi a termine della Confederazione è iniziata già il 1° ottobre 1992.

Dopo il fallimento del progetto APOCO, il Consiglio di amministrazione delle PTT ha approvato il 31 gennaio 1992 il programma KUKOBEZA per l'automatizzazione del traffico dei pagamenti in base a sei centri di elaborazione ed ha approvato a tale scopo un credito quadro di 138,8 milioni di franchi (cfr.

n. 491.1 nel Rapporto annuale 1994/95). La Delegazione delle finanze ha chiesto di essere informata sullo stato del progetto. In seguito a numerosi test, nella prima metà del 1996 sette uffici dei conti correnti postali sono stati trasferiti alla gestione di produzione dei nuovi centri di elaborazione. Negli uffici dei conti correnti postali di Basilea e di Losanna il trasferimento è stato sospeso sino all'autunno del 1996, poiché sono sorti determinati problemi tecnici nell'hardware per la raccolta dei dati. Il trasferimento si è concluso entro la fine del 1996. Il sistema KUKOBEZA è curato completamente dagli impiegati della Posta, ad eccezione della gestione della banca dati.

La Delegazione delle finanze ha constatato che il settore aziendale del traffico dei pagamenti della Posta è gestito con competenza. I risultati della razionalizzazione raggiunti grazie all'automatizzazione sono notevoli. I risparmi sono stati effettuati riducendo da un lato le spese di personale e dall'altro le spese di infrastruttura. L'effettivo del personale nell'ambito dei centri di elaborazione diminuirà, senza licenziamenti, da 2520 unità nel 1991 a 814 nel 1997. Il giudizio positivo del settore aziendale trova conferma anche nel fatto che il traffico dei pagamenti della Posta ha superato con successo l'audit di certificazione secondo la norma ISO 9001.

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491.2

Partecipazioni dell'Azienda delle PTT

Sui rischi di partecipazione delle PTT la Delegazione delle finanze ha già riferito l'anno scorso al numero 491.3. Gli impegni in forte aumento dal 1993 hanno spinto la Delegazione delle finanze e le Commissioni delle finanze a indagare sulla strategia e l'economicità delle partecipazioni dell'Azienda delle PTT. Sono emerse innanzitutto le questioni relative agli obiettivi dell'espansione all'estero e la limitazione della concorrenza sul piano nazionale mediante partecipazioni a società concorrenti. La tavola 16 da una visione della situazione delle partecipazioni dell'Azienda delle PTT alla fine del 1996.

Tavola 16 Partecipazioni dell'Azienda delle PTT (in mio di fr.)

Telecom Posta Totale

Partecipazioni fine 1996

Spese di ammortamento 1996

Partecipazioni pianificate 1997

1598

232,0

76 1674

2,3 234,3

849 50 899

In base al decreto federale del 1° maggio 1996, il DFTCE, congiuntamente con il OFF, può emanare direttive riguardo alle partecipazioni delle PTT. La responsabilità del Consiglio di amministrazione delle PTT non è comunque ridotta, tuttavia entrambi i dipartimenti possono fare domande e consultare esperti esterni.

L'elevato volume delle partecipazioni ha spinto la Delegazione delle finanze a discutere con una Delegazione del Consiglio di amministrazione delle PTT.

Essa ha preso atto della strategia di partecipazione scelta, che presenta tratti offensivi ma anche difensivi. Tendenzialmente in Svizzera, la liberalizzazione dei mercati ha comportato perdite delle quote di mercato. Nella fase attuale di deregolamentazione mondiale, le PTT intendono salvaguardare le proprie possibilità di vendita sul piano internazionale. Il Consiglio di amministrazione delle PTT è consapevole dei rischi che ne derivano, tuttavia le PTT vogliono introdurre sui mercati esteri con un potenziale non ancora sfruttato le proprie competenze tecniche e aziendali a vantaggio dell'economia svizzera. La capacità limitata di gestione e la difficoltà ad imporre la propria opinione nelle partecipazioni della minoranza costituiscono il punto debole.

Per quanto riguarda l'ampliamento dell'attività principale sul piano nazionale, la Delegazione delle finanze ha già richiamato l'attenzione nel suo rapporto 1994/95 (n. 491.3) sulla problematica di natura politica e concorrenziale della partecipazione Telecom nel settore degli offerenti di reti via cavo. Problemi simili possono porsi per le partecipazioni della Posta alle organizzazioni di distribuzione.

60

I rischi elevati hanno spinto gli organi parlamentari di controllo a chiedere un miglioramento della supervisione delle partecipazioni. I piani originari, determinanti per la partecipazione, devono essere fissati quali valori teorici per quanto riguarda il termine e l'ammontare dell'utile previsto. Eventuali divergenze fra la situazione reale e la situazione teorica devono essere motivate e completate con proposte di rettifiche.

Occorre dimostrare e quantificare le indicazioni di possibili sinergie. Come è avvenuto nell'anno in rassegna, la Delegazione delle finanze si occuperà del rapporto annuale relativo alla supervisione delle partecipazioni ed esaminerà con i risultati gli obiettivi e i valori teorici previsti per le partecipazioni. Nel 1997, il consolidamento delle partecipazioni e l'arrotondamento dell'effettivo costituiscono l'obiettivo principale.

Gli 899 milioni di franchi proposti nel 1997 nel preventivo finanziario delle PTT per le partecipazioni sono stati in parte criticati nelle Commissioni delle finanze. La Commissione delle finanze del Consiglio nazionale ha approvato il preventivo solo a condizione che 300 milioni di franchi per le partecipazioni nel 1997 rimangano bloccati per intanto in base a un accordo volontario. In occasione di un'altra seduta che ha avuto luogo nel febbraio 1997, le possibilità e i limiti delle partecipazioni sul mercato delle telecomunicazioni sono state nuovamente oggetto di ampie discussioni. La Commissione delle finanze si è impegnata a favore di un resoconto più trasparente sulle partecipazioni estere.

491.3

Fabbisogno di ammortamento dell'Azienda delle PTT per gli immobili

Poiché è indispensabile procedere alle correzioni di valore, che le Aziende delle PTT hanno annunciato nel campo della separazione di Poste e Telecom (cfr. n.

491.2 nel rapporto del 1995), la Delegazione delle finanze ha chiesto di esaminare più approfonditamente se il fabbisogno di ristrutturazione di circa 780 milioni di franchi per gli immobili è adeguato. Gli immobili di Poste e Telecom sono stati rivalutati globalmente per la fine di giugno del 1996. Le valutazioni sono state effettuate in base a manuali approvati sia dall'Ispettorato delle finanze delle PTT sia dall'Amministrazione federale delle finanze. La tavola 17 mostra la situazione delle proprietà immobiliari delle PTT nel 1996. Nelle cifre delle Poste sono contenuti anche 18 oggetti che nell'anno in rassegna il DFTCE ha ceduto alle Poste.

Sintesi dell'effettivo delle proprietà immobiliari dell'Azienda delle PTT

Tavola 17

Numero

Valore d'acquisto in mio di fr.

Valore contabile 30 giugno 1996 in mio di fr.

Fabbisogno dì ristrutturazione in mio di fr.

Telecom Posta

1809 1629

4587 4751

1843 1789

48 439

Totale

3438

9338

3632

487

61

Il lavoro di valutazione ha mostrato standard troppo elevati e uno sfruttamento solo parziale degli oggetti, che aumenteranno ulteriormente con l'avvio delle misure di ristrutturazione. La situazione difficile non ha consentito di effettuare una valutazione con valori reali. Il Collegio direttoriale ha perciò deciso di applicare i valori reddituali quali valori correnti. Da tali calcoli risulta un fabbisogno di correzione dei valori di 487 milioni di franchi sugli immobili delle PTT. Si prevede di ammortare 223 milioni di franchi nel bilancio 1996 e 264 milioni di franchi nel bilancio 1997.

492 492.1

FFS Rapporto Cargo Domicilio

Su richiesta della Delegazione delle finanze, all'inizio dell'anno in rassegna le Commissioni delle finanze e le Commissioni della gestione delle due Camere hanno istituito un gruppo comune di lavoro, presieduto da un membro della Delegazione delle finanze, incaricata di verificare lo sviluppo e la gestione di Cargo Domicilio SA. Questa società ha permesso alle FFS, in collaborazione con i camionisti, di organizzare il trasporto di mercé da collettame.

Nel 1990, il DFTCE ha incaricato le FFS di mettere a punto il trasporto di mercé da collettame o di provvedere a migliorarlo, poiché in questo campo si registra ogni anno un disavanzo di 120 milioni di franchi (corrisponde a un grado di copertura dei costi del 40%). Modificando il programma, come è stato proposto dalle FFS, e creando il Cargo Domicilio SA, che deve rendere operativo il trasporto di mercé da collettame, si prevede di coprire i costi nel trasporto di tale mercé a partire dal 1999.

Il gruppo di lavoro ha riconosciuto nel suo rapporto finale che, a causa dei crescenti disavanzi, FFS e Cargo Domicilio erano costretti a cercare altre possibilità di razionalizzazione. Nell'elaborazione sono stati tuttavia commessi gravi errori di concezione in seguito a un'analisi insufficiente della collaborazione fra enti pubblici e privati. Inoltre, nell'applicazione del nuovo sistema sono mancate un'organizzazione rigida e professionalità, determinati vantaggi non sono stati applicati, il capitale di fondazione è stato fissato troppo basso, è stato nominato un gestore controverso e la nuova informatica è stata introdotta in modo precipitoso contemporaneamente alla soppressione del vecchio sistema.

Il gruppo di lavoro ha ritenuto inaccettabile, inoltre, il fatto che il Direttore generale delle FFS si sia impegnato in tre organi determinanti di società interessate al Cargo Domicilio.

La vendita di Cargo Domicilio SA decisa dalle FFS nel corso dell'anno è avvenuto con un'eccessiva premura ed ha posto molti problemi, poiché in particolare l'applicazione corretta della prelazione legale è stata la fonte di enormi disaccordi. Le perdite totali di Cargo Domicilio SA per il periodo commerciale che intercorre tra il 1° gennaio 1995 e il 31 agosto 1996 sono valutate come segue (in mio di fr.):

62

Perdite totali di Cargo Domicilio durante i 20 mesi di attività commerciale (in mio di fr.)

FFS PTT Cargo Domicilio SA Società regionali

Totale

Tavola 18

16,6 2,5 58,9 38,0

116,0

Tali perdite vanno a carico delle FFS (104,5 mio di fr.), delle PTT (2,5 mio di fr.) e delle società regionali (9 mio di fr.).

Su raccomandazione del gruppo di lavoro, il dipartimento dei trasporti, delle comunicazioni e dell'energia ha aperto un'inchiesta amministrativa per chiarire le responsabilità dell'insuccesso di Cargo Domicilio SA. Il gruppo di lavoro ha chiesto inoltre al Consiglio federale, sotto forma di interpellanza parlamentare, dei rapporti sulla garanzia dell'alta vigilanza parlamentare (e le relative competenze del Controllo delle finanze) in caso di privatizzazioni e di disgregazioni di un mandato pubblico, sull'alta vigilanza del Parlamento sulle FFS e sui rappresentanti della Confederazione nei Consigli di amministrazione. Il Consiglio federale si è dichiarato disposto ad accogliere le interpellanze. Da ultimo, sulla base della critica mossa dal gruppo di lavoro, il dipartimento dei trasporti, delle comunicazioni e dell'energia ha emanato direttive all'attenzione delle FFS in merito alla futura procedura in caso di partecipazioni della ferrovia.

492.2

Verifiche dell'Ispettorato delle finanze delle FFS

L'articolo 11 della legge federale sul Controllo federale delle finanze (legge sul Controllo delle finanze, LCF) del 28 giugno 1967 (RS 614.0) disciplina il rapporto tra il Controllo federale delle finanze e l'Ispettorato delle finanze (revisione interna). Gli ispettorati delle finanze dell'Amministrazione federale, compresi quelli dei Tribunali federali, delle aziende e degli stabilimenti della Confederazione sono responsabili del controllo finanziario nel loro ambito. Essi sono direttamente subordinati alla direzione dell'ufficio o dell'azienda, ma nell'adempimento dei loro compiti di controllo sono autonomi ed indipendenti. I loro regolamenti sottostanno all'approvazione del Controllo federale delle finanze, il quale sorveglia l'efficacia dei controlli e ne cura la coordinazione. Oltre alla notifica dei programmi annuali di revisione e dei rapporti trimestrali, al Controllo federale delle finanze sono comunicati senza indugio, in particolare, tutte le irregolarità constatate che hanno un'importanza fondamentale o una notevole rilevanza finanziaria. La Delegazione delle finanze è informata dal Controllo delle finanze in merito alle sue verifiche.

La Delegazione delle finanze ha preso atto con soddisfazione dei risultati di un esame effettuato nell'agosto del 1996 dal Controllo delle finanze nel reparto revisione FFS (REV). I presupposti per la sua attività sono ritenuti buoni in particolare per quanto riguarda l'efficacia. Per il lavoro del REV, la difficoltà ri63

siede nel fatto che la capacità di cui è possibile disporre liberamente diminuisce in base ai mandati speciali e l'effettivo teorico del personale autorizzato si riduce (1996: 17 unità). La Delegazione delle finanze ritiene indispensabile sfruttare tutte le capacità disponibili per l'attività principale, ossia le revisioni.

In base alle diverse verifiche effettuate nei rapporti di revisione della REV FFS, la Delegazione delle finanze è intervenuta presso il presidente delle Direzione generale ed ha chiesto un parere dettagliato. Le seguenti attività, in particolare, hanno dato luogo ad osservazioni: Interfaccia tra PERIDAS e SUPIS PHK II REV ha verificato in occasione di una revisione che le mutazioni non sono state registrate sulle banche dati. Manca anche un sistema interno di controllo volto ad armonizzare il trasferimento di dati tra i due sistemi, che nel maggio 1996 ha comportato, tra l'altro, detrazioni PHK non tenute in considerazione pari a circa 19 milioni di franchi. Da ultimo, non sono ancora stati realizzati adeguamenti specifici per il sistema SUPIS PKB. La Delegazione delle finanze si dichiara preoccupata per lo stato insoddisfacente delle soluzioni esistenti in ambito informatico e si aspetta che siano colmate al più presto tutte le lacune.

Eccedenza di energia elettrica per le FFS per un volume di 20 milioni di franchi Dal 1979 le FFS sono confrontate con forti eccedenze di energia elettrica, che gravano attualmente il conto di esercizio delle FFS con perdite pari a circa 20 milioni di franchi all'anno. Dal 2000 le FFS dovranno ritirare energia supplementare proveniente da contratti a lungo termine e ciò potrà comportare un aumento delle perdite pari a circa 34 milioni di franchi all'anno. A breve termine non è possibile migliorare la situazione poiché è conferita priorità all'autoapprovvigionamento. La Delegazione delle finanze invita pertanto la Direzione generale delle FFS a riconsiderare la propria strategia in materia di approvvigionamento di energia elettrica per la ferrovia.

5

Conclusioni

La modernizzazione dell'apparato amministrativo, la varietà e la complessità sempre maggiori dei suoi compiti rendono necessari controlli sempre più accurati, rapidi e precisi. Per tale motivo, l'esercizio è stato contrassegnato da un'intensificazione delle attività della Delegazione delle finanze, i cui membri sono stati confrontati con attività più impegnative che in passato. Ciò non ha tuttavia impedito alla Delegazione delle finanze di adempiere i propri compiti con il rigore e la serietà dettati dalle circostanze. Infatti, in un periodo in cui gli enti pubblici registrano costanti disavanzi, la Delegazione delle finanze è in dovere di combattere con fermezza tutte le forme di spreco dei fondi pubblici, sforzandosi di individuare i problemi all'origine per mutarne l'evoluzione, nell'interesse delle finanze federali.

Nel suo rapporto, la Delegazione delle finanze segnala principalmente gli incarti che necessitano di rettifiche o di raccomandazioni, tuttavia è anche tenuta a precisare che essi costituiscono solo una minima parte delle attività dell'am64

ministrazione e delle sue regìe. Essa si permette pertanto di esprimere al Consiglio federale e all'Amministrazione i suoi ringraziamenti per la valida gestione finanziaria, più rigorosa che in passato, e per l'impiego efficace e parsimonioso dei fondi pubblici.

Infine, la Delegazione delle finanze esprime la sua riconoscenza anche all'Amministrazione federale delle finanze, all'Ufficio federale del personale e in particolare al Controllo federale delle finanze per il sostegno efficace e competente fornito durante tutto il 1996.

9345

3

Foglio federale. 80° anno. Voi. III

' 65

Parte II

Rapporto d'attività 1996 del Controllo federale delle finanze alla Delegazione delle finanze delle Camere federali e al Consiglio federale del 18 febbraio 1997

Egregi Signori Presidenti, Gentili Signore, Egregi Signori, Abbiamo il piacere di sottoporvi qui di seguito il rapporto d'attività del Controllo federale delle finanze, che riguarda le attività svolte durante lo scorso anno. Secondo l'articolo 14 capoverso 2 della legge federale sul Controllo federale delle finanze del 28 giugno 1967 (RS 614.0), il rapporto deve fornire informazioni sull'entità e sui punti centrali dell'attività di revisione, nonché su accertamenti importanti e osservazioni. Questo rapporto d'attività, che verrà pubblicato assieme a quello della Delegazione delle finanze delle Camere, è strutturato nel modo seguente: - sommario; - breve presentazione della posizione istituzionale del CFF e dei suoi compiti; - pareri in merito ad alcuni problemi di particolare importanza ed attualità nell'ambito del controllo delle finanze; - commenti ai risultati ed alle verifiche più importanti (parte principale).

Gradite, egregi signori presidenti, gentili signore, egregi signori, l'espressione della nostra massima stima.

Controllo federale delle finanze: II direttore, Probst

66

Compendio Durante l'anno in rassegna, il Controllo federale delle finanze (CFF): - ha eseguito dieci revisioni finali presso la Confederazione ed i suoi servizi; - ha svolto 65 revisioni di funzioni e 87 esami speciali (esami dell'economicità delle costruzioni e dei prezzi) nel settore amministrativo; - ha eseguito 91 revisioni presso organizzazioni ed istituzioni parastatali; - ha esercitato il suo mandato di revisione presso quattro organizzazioni internazionali; - ha fornito alla Delegazione delle finanze circa 350 revisioni; - ha informato i Capi dipartimento del Consiglio federale a cinque riprese in base all'articolo 15 capoverso 3 della legge sul Controllo federale delle finanze (LGF) - su avvenimenti o lacune che toccano questioni di principio o che rivestono una certa importanza finanziaria.

Queste cifre non comprendono gli accertamenti eseguiti per la Delegazione delle finanze, la commissione delle finanze ed il Consiglio federale.

La maggior parte dei settori dell'amministrazione presi in esame dal CFF ha ottenuto un buon giudizio. In generale, il lavoro è stato svolto in modo coscienzioso ed oculato. Tuttavia, l'eccezione conferma la regola. Nei suoi controlli, il CFF ha dovuto occuparsi anche di casi in cui non si è tenuto debitamente conto delle regole di parsimonia e di economicità. In alcuni casi sono dovuti esprimere anche biasimi sulla tenuta della contabilità.

Con la sua attività di revisione, il CFF ha permesso risparmi di circa 60 milioni di franchi. L'obiettivo principale del CFF non è comunque il risparmio in franchi e centesimi. Il suo compito fondamentale consiste nell'individuazione dei punti deboli nella contabilità e nel comportamento finanziario dell'amministrazione, nonché nella prevenzione e nella consulenza ai diversi servizi.

Dapprima, il presente rapporto si occupa di problemi particolarmente attuali nel settore della sorveglianza delle finanze. Tratta, inoltre, alcuni casi esemplari emersi nel corso delle revisioni.

67

Rapporto I II

Posizione e compiti del Controllo federale delle finanze Posizione istituzionale

Consiglio federale

Parlamento Dipartimenti

; Deleg. finanze

I

I

I

I

I |

I Informazione in merito a j I constatazioni importanti |

I \ I Invio di tutti i rapporti j 1 di revisione e della \ corrispondenza I

Revisione interna («Ispettorati delle finanze»)


:

Subordinazione amministrativa Obbligo d'informazione

II Controllo federale della finanze (CFF): - sostiene la Delegazione delle finanze ed il Consiglio federale nella vigilanza sull'Amministrazione federale; - è subordinato amministrativamente al Dipartimento federale delle finanze (OFF); - possiede tuttavia la facoltà di eseguire i suoi esami in modo autonomo ed indipendente nell'ambito delle disposizioni legali.

68

12

Compiti del CFF

II CFF vigila affinchè: - i libri contabili dell'amministrazione siano tenuti in modo regolare, siano conformi alla verità, completi e sempre aggiornati; - le uscite delle unità amministrative siano legali : che possano quindi avvalersi di una base legale ed essere coperte da un'autorizzazione alla spesa (credito preventivato); - l'amministrazione utilizzi le risorse finanziarie e di personale con criteri di economicità.

Il CFF interviene a tutti i livelli di esecuzione del bilancio di previsione: per esempio, attraverso: - la revisione della chiusura annuale dei conti, secondo i principi riconosciuti in materia di revisione; - esami, effettuati direttamente presso le unità amministrative, le organizzazioni parastatali ed i beneficiari di sovvenzioni; - i controlli sul traffico dei pagamenti; - i controlli preventivi, prima che vengano assunti impegni.

Alla vigilanza finanziaria del CFF sono sottoposti: - tutte le unità amministrative della Confederazione; - i beneficiari di aiuti finanziari e rimborsi (sussidi); - le corporazioni, gli istituti e le organizzazioni di qualsiasi forma giuridica, esterni all'amministrazione federale, cui vengono però assegnati compiti di diritto pubblico da parte della Confederazione.

Non sono sottoposti alla vigilanza del CFF: PINSAI, la Banca Nazionale Svizzera e la Società Svizzera di Radio e Televisione.

In diversi settori - in particolare nel caso di uffici federali, imprese o opere sociali di una certa importanza - il CFF, in quanto organo di revisione esterno, si basa sui lavori eseguiti dai rispettivi revisori interni (ispettorati delle finanze).

Settori controllati Spese 1995

Imprese (PTT, FFS, ecc.)

Amministrazione federale

69

13

Attività di revisione durante il 1996

Durante l'anno cui si riferisce questo rapporto, si sono sentiti per la prima volta gli effetti del passaggio dal sistema dei controlli accompagnatori nell'ambito dei mandati di pagamento (principio di approvazione) a quello del controllo a posteriori presso i servizi (principio di intervento). I mandati di pagamento dei servizi non vengono più esaminati e deliberati al video del revisore.

Attualmente, l'approvazione avviene automaticamente, mentre l'esame della correttezza materiale dei pagamenti avviene a posteriori presso l'ufficio competente. Con questa riduzione del controllo accompagnatorio non si rafforza solo la responsabilità di linea dei singoli uffici, ma esiste anche la possibilità, per il CFF, di liberare forze a favore di verifiche di efficienza, come quelle inerenti alla gestione e all'economicità. Questo nuovo orientamento dell'elenco degli oneri non è stato capito ed accettato ovunque. Mentre i rimproveri sulla tenuta contabile, sui sistemi di controllo, ma anche sulle note spese troppo elevate, sono, in generale, accettati senza troppi commenti dalle direzioni degli uffici, le critiche nel settore gestiohale sono accolte meno bene. Nell'ambito dei suoi esami a posteriori, il CFF dovrà evidenziare se e in che misura le sue constatazioni e le sue proposte siano state realizzate; rispettivamente, quali argomenti contrari siano stati fatti valere: Talvolta, non vengono ben recepite nemmeno le comunicazioni al capo del Dipartimento delle finanze e ai capi dei dipartimento di volta in volta competenti - comunicazioni, previste dall'articolo 15 capoverso 3 della legge federale sul Controllo federale delle finanze - allorquando il CFF constata lacune gravi nel corso dei suoi esami. Esse sono criticate come se costituissero una sorta di abuso di fiducia. È una reazione sbagliata, nella misura in cui si tratta di un compito previsto dalla legge, basato su un autentico bisogno di informazione dei servizi superiori e degli organi di controllo. In futuro, nell'ottica di migliorare la loro accettazione, il CFF cercherà di discutere queste comunicazioni con gli uffici competenti. La commissione parlamentare d'inchiesta che si è occupata dei problemi alla Cassa pensione della Confederazione non ha lasciato alcun dubbio sul bisogno del Consiglio federale e del Parlamento ad essere informati tempestivamente e nel modo più diretto possibile da parte dell'organo di revisione.

Infatti, il CFF non concepisce il suo compito come essenzialmente mirato alla scoperta e alla denuncia di situazioni o di abusi spettacolari. I controlli dovrebbero contribuire, in primo luogo, a scoprire le lacune nei sistemi di controllo dell'amministrazione e quindi a prevenire l'insorgere di sviluppi errati.

Per loro natura, i rapporti annuali degli organi di controllo contengono soprattutto critiche. Ciò potrebbe lasciare un 'impressione sbagliata. Va quindi sottolineato che, nella maggior parte dei casi, i controlli del CFF hanno un esito positivo. Gli uffici della Confederazione e le diverse organizzazioni, con personale motivato e qualificato, continuano ad offrire garanzie per la buona amministrazione delle finanze e per l'utilizzazione parsimoniosa ed economica degli introiti fiscali.

70

14

Scarse capacità di revisione del CFF

Per svolgere il suo mandato, in particolare la vigilanza finanziaria sulle entrate e le uscite - che ammontano a circa 100 miliardi di franchi ognuna - il CFF dispone di uno staff di 73 unità, di cui circa 60 attive nel settore della revisione vera e propria. Pur tenendo conto dell'esistenza di revisioni interne negli uffici più grandi e nelle imprese (ispettorati delle finanze), rimane tuttavia uno squilibrio fra i compiti ed i mezzi disponibili. Sovente, è possibile soltanto un esame puntuale ed i controlli per sondaggio avvengono in modo piuttosto sommario, proprio laddove non sono a disposizione questi ispettorati delle finanze.

È quindi ancora più importante che le capacità di revisione siano impiegate laddove i rischi sono maggiori. Per diI = hohes Risiko M sporre di una base più o meno sicura per pianificare le revisioni, due anni or sono il CFF ha effettuato un'analisi sistematica dei rischi. Gli uffici e le imprese da prendere in considerazione vengono suddivisi in diversi comparti, valutati secondo determinati criteri di rischio e classificati secondo il grado di rischio: basso, medio e alto. Quest'analisi dei rischi serve in seguito come base per pianificare le attività di revisione su diversi anni. I settori a rischio con potenziale alto dovrebbero essere presi in esame annualmente, quelli con potenziale di rischio medio, invece, ogni due o tre anni. L'analisi dei rischi è informatizzata e permette di esprimere pareri fondati sul potenziale di rischio nei singoli settori dell'amministrazione. Si tratta di uno strumento di lavoro che non è destinato alla pubblicazione.

Riguardo all'anno 1996, il CFF ha controllato se effettivamente sia stato possibile esaminare tutti i comparti con priorità 1 (ad alto rischio). La tabella che segue rappresenta un riassunto dei risultati.

Settori di esame con priorità 1 (rischio alto) 1996 Totale

esaminati

74 (100%)

56 (16%)

71

La situazione delle revisioni è particolarmente critica nel settore dell'informatica. Un inventario allestito nel 1996 dimostra che non meno di 80 uffici gestiscono 150 applicazioni finanziarie nei settori più svariati: gestione del personale, assicurazioni sociali, diritti doganali, imposte federali, contabilità degli uffici o amministrazione dei diversi sussidi versati dalla Confederazione. Le risorse di personale di cui dispone attualmente il CFF non permettono di svolgere questo mandato in modo soddisfacente. Un'applicazione informatica finanziaria viene sottoposta a controlli solo ogni dieci anni o più e non è possibile destinare risorse all'accompagnamento di nuovi progetti informatici.

15

D ruolo del CFF nel New Public Management (NPM)

Nel corso dell'anno in esame, l'Ufficio federale per la proprietà intellettuale (UFPI) è stato trasformato in Istituto per la proprietà intellettuale (IPI), con una propria personalità giuridica. Nel 1997, l'Istituto svizzero di meteorologia (ISM) e l'Ufficio federale della topografia (UFJ) saranno gestiti su mandato e con una maggiore autonomia finanziaria. Nel 1998, i servizi delle PTT saranno suddivisi in Posta, quale istituto autonomo di diritto pubblico, e in Telecom, quale società per azioni subordinata a leggi speciali. Nel 1999, anche i Servizi degli armamenti e le Ferrovie federali otterranno verosimilmente lo statuto di società per azioni di diritto speciale. Per l'autorità di sorveglianza finanziaria si porrà quindi la necessità di adattarsi sotto diversi punti di vista. Esistono quattro livelli di autonomia (cerchi di responsabilità): Per il CFF, quale organo superiore della sorveglianza finanziaria, la situazione si presenta come segue: Modello dei quattro cerchi

(Stato previsionale per il 1999)

72

  1. Cerchio, amministrazione centrale: Settore d'attività tradizionale. Le disposizioni della legge federale sul Controllo federale delle finanze (LCF) saranno applicate per intero. Il CFF esamina gli Uffici federali secondo i criteri di regolarità, legalità ed economicità.
  2. Cerchio, uffici FLAG: Questi uffici, che ora vengono gestiti su mandato e con preventivi globali, rimangono ancora integrati nel preventivo della Confederazione; dispongono tuttavia di un margine di manovra maggiore a livello contabile (regole attenuate riguardo alla specificazione ed alle annualità). Continuano quindi ad essere sottoposti alla vigilanza finanziaria del CFF. Agli esami di conformità, di legalità e di economicità si aggiungono altri compiti di controllo, quali, per esempio, l'esame dei conti dell'esercizio e dei mandati di prestazione che vengono stipulati annualmente fra il Dipartimento responsabile e l'Ufficio FLAG. Dopo l'ISM e l'UFT, saranno probabilmente creati un'altra dozzina di nuovi uffici FLAG, nel 1988 e nel 1999.
  3. Cerchio, imprese della Confederazione: Nella misura in cui, sulla base dell'articolo 58 della legge sull'organizzazione dell'amministrazione, le imprese e gli istituti federali saranno qualificati come unità amministrative della Confederazione, rimarranno sottoposti alla vigilanza finanziaria del CFF, qualsiasi sia.il loro statuto giuridico. Fanno quindi parte attualmente dell'ambito di vigilanza del CFF, sia le aziende delle PTT che le FFS, l'Ufficio federale dei servizi degli armamenti, la Regìa federale degli alcool, l'Istituto per la proprietà intellettuale (dal 1996). Le grandi imprese dispongono di una revisione interna ben sviluppata, di modo che il CFF potrà limitarsi quasi solo ad una vigilanza generale nei loro confronti. Tuttavia, in futuro, il terzo cerchio si restringerà in modo considerevole, poiché, dopo le riforme previste, le Telecom (1998), i servizi degli armamenti (1999) e le FFS passeranno al quarto cerchio.
  4. Cerchio, società anonime: Con la nuova forma giuridica di società anonime, le imprese citate, sottoposte a leggi speciali, escono dall'ambito delle unità amministrative. La vigilanza finanziaria del CFF sussiste solo nel caso in cui queste imprese debbano svolgere compiti pubblici o quando siano soggette ad un sovvenzionamento da parte della Confederazione. Per quanto riguarda le FFS, anche in futuro il CFF dovrà svolgere una vigilanza in molti ambiti, poiché le infrastrutture sono finanziate dalla Confederazione e l'impresa beneficia di considerevoli versamenti per prestazioni di interesse generale. Nel caso di Telecom, invece, il CFF dovrà ritirarsi quasi completamente ed eseguire i propri controlli solo in collaborazione con la revisione interna e in accordo con il Consiglio d'amministrazione (Messaggio del Consiglio federale del 10 giugno 1996 in merito ad una legge sull'organizzazione delle poste ed uria legge sulle imprese nel settore delle telecomunicazioni, FF 1996 III 1201).

Sovente, le imprese del terzo e del quarto cerchio posseggono partecipazioni importanti in altre società. Queste società, anche se controllate al cento per cento, non sono sottoposte alla vigilanza finanziaria del CFF. Esso non può quindi informarsi direttamente presso queste società affiliate, ma lo deve fare attraverso la società madre, rispettivamente tramite il rappresentante della società madre nel Consiglio d'amministrazione. Questa limitazione, pur essendo talvolta criticata, è giusta. Le numerose società affiliate spesso sono geografi73

camente molto disperse e il CFF non sarebbe in grado di eseguire pienamente la vigilanza finanziaria e assumere le responsabilità ad essa legate.

Con il NPM la sorveglianza finanziaria della Confederazione sulle imprese diventate giuridicamente autonome sarà quindi ridotta. Ne consegue che anche le possibilità di controllo e d'ispezione del Consiglio federale e del Parlamento, tramite lo strumento tradizionale del Controllo finanziario saranno più limitate. Le lacune che potrebbero crearsi nella sorveglianza, dovranno essere compensate da altri strumenti, come, per esempio, l'istituzionalizzazione di un Controlling ed di un Reporting delle imprese. In questo senso, la riduzione della sorveglianza finanziaria tramite il CFF è conforme al sistema. Parallelamente alla delega di alcune competenze, nell'ambito del NPM deve sussistere anche una certa dose di fiducia, senza la quale il NPM non potrà realizzarsi completamente.

16

Raccomandazioni della CPI CPC

La Commissione parlamentare d'inchiesta in merito alla Cassa pensione della Confederazione (CPI CPC) suggerisce nella sua raccomandazione III/3 che il CFF, dal punto di vista amministrativo, non sia più subordinato al Dipartimento federale delle finanze (OFF). Il suo nuovo collocamento dovrebbe garantirgli una larga autonomia. Il CFF ha dovuto prendere posizione in merito a questa raccomandazione, indirizzata al capo del Dipartimento delle finanze e alla Delegazione delle finanze delle Camere federali. In linea di principio, si potrebbero immaginare le tre principali varianti che seguono: · Miglioramento dello status quo: Dal punto di vista amministrativo, il CFF continua a rimanere integrato nel OFF, ma, con un rafforzamento della sua autonomia: rapporti più diretti e intensi fra CFF e Consiglio federale su questioni specifiche, e, a livello amministrativo, possibilità di presentare le richieste di personale e di mezzi finanziari direttamente al Consiglio federale, rispettivamente alla commissione delle finanze delle Camere federali. Il vantaggio di questa variante sta nel fatto che i rapporti stretti con il DFF - partner principale nell'Amministrazione federale - continuerebbero a sussistere, mentre lo svantaggio consisterebbe nel fatto che la raccomandazione di nuovo collocamento del CFF non sarebbe rispettata.

Tutti i dipartimenti, e anche la Cancelleria federale, sono servizi che amministrano crediti controllati dal CFF. Come unica soluzione sarebbe quindi ipotizzabile quella di sottoporre il CFF direttamente al Presidente della Confederazione. I preventivi del CFF verrebbero integrati, come prima, nel preventivo del DFF. Il vantaggio di questa variante è la maggiore autonomia del CFF e la concordanza con la richiesta della CPI. Lo svantaggio, invece, è quello che il Presidente della Confederazione - e dunque, l'interlocutore del CFF - cambia ogni anno.

74

Il CFF, in linea di principio, considera la scelta di una corte dei conti come opzione sensata e rivolta al futuro. Tuttavia, nell'immediato propugna un cambiamento della legge sul controllo delle finanze, tale da consentire soluzioni realizzabili in tempi più brevi al problema dell'autonomia.

17

Rapporto ai capi dipartimento (art. 15 cpv. 3 LCF)

Secondo l'articolo 15 capoverso 3 della legge federale sul Controllo federale delle finanze, in vigore dal 1° gennaio 1994, tutte le constatazioni del Controllo finanziario su eventi o su lacune di una certa importanza finanziaria o di tipo fondamentale vanno comunicate al capo dipartimento responsabile e al capo del DFF. Durante l'anno in rassegna, sono state fatte le seguenti constatazioni: · Cassa pensioni della Confederazione (CPC):

Lacune nel sistema di controllo interno e insufficiente vigilanza sull'impiego finale dei prestiti e dei sussidi della Confederazione.

75

18

Pendenze importanti nella revisione

Alla fine del 1996 le seguenti pendenze risultanti da rapporti di revisione degli anni precedenti non potevano ancora essere considerate liquidate: - Cassa pensioni della Confederazione (CPC): - Nel 1996 non si è più potuto confermare la regolarità della contabilità. I risultati della revisione al 31 dicembre 1996 saranno disponibili all'inizio del secondo trimestre del 1997.

L'aggiornamento di questi cosiddetti mutui alle imprese di trasporto concessionarie rimborsabili a determinate condizioni si profila come un'intensa mole di lavoro.

76

19

Direttive del CFF secondo l'articolo 12 capoverso 4 LCF

Se un servizio amministrativo rifiuta una critica del CFF, quest'ultimo può passare alla constatazione formale dell'illegalità ed emanare una direttiva. Di regola, le critiche del CFF vengono accettate dai servizi amministrativi e, quindi, non sono necessarie direttive. Nel 1996, vi è stata una sola divergenza.

Un ufficio federale aveva addebitato al committente, illegalmente, i costi informatici per la costruzione di un sistema di controllo dei crediti e dei costi per grandi progetti. Poiché l'Ufficio federale si è rifiutato di effettuare il riporto, il CFF ha constatato l'illegalità dell'addebito ed ha emanato una direttiva in tal senso che, in seguito, è stata osservata.

Controlli finali In generale, nel primo semestre, il CFF esamina le chiusure annuali dei conti della Confederazione e dei conti delle imprese federali. I rispettivi rapporti di revisione servono alle commissioni parlamentari e alle Camere federali per l'esame dei consuntivi. Mentre, come sempre, i consuntivi della Confederazione e quelli delle sue aziende (aziende degli armamenti, PTT, regìa degli alcool) forniscono un 'immagine soddisfacente, il consuntivo della Cassa pensioni della Confederazione deve subire l'ennesima critica.

21

Consuntivo della Confederazione

La regolarità dei conti 1995 ha potuto essere accertata. Oltre ai controlli usuali, il CFF ha esaminato in modo più dettagliato i seguenti settori: Lacune nei conti di inventario

Nell'ambito della revisione finale del consuntivo 1995, sono stati esaminati più approfonditamente i conti «debitori», «pagamenti anticipati» e «incassi e versamenti». Dalla revisione risulta che diversi servizi non si attengono alle disposizioni vigenti e che, quindi, non danno il giusto peso al controllo dei debitori e dei creditori. Così, non è stato possibile documentare in modo completo i saldi a fine anno. Inoltre, si è potuto constatare che diverse volte erano stati eseguiti anticipatamente mandati di pagamento tramite conti di inventario, nonostante il fatto che sarebbero dovuti essere addebitati ad una rubrica delle uscite del conto finanziario soltanto l'anno seguente (non conformità al principio dell'annualità). Esistevano pure casi in cui i crediti residui venivano trasferiti sui conti di inventario (sfruttamento dei crediti). In singoli casi, si è adottato erroneamente il principio di cassa, anziché il principio di competenza. Infine, in alcuni casi, si è dovuto sottolineare la mancanza di un lavoro accurato nell'ambito delle sollecitazioni.

77

Coefficienti dei consuntivi 1994-1996 1996 mio fr.

+ /-- %

1995 mio fr.

+ /-- To

1994 mio fr.

+ /-- To

Uscite Entrate Disavanzo

43840 39447 4363

8,2 5,9

40529 37266 3263

-2,0 2,8

41 341 36239 5 102

1,8 10,5

Ammanco del bilancio Debiti della Confederazione

47206 88418

13,5 7,6

41 583 82 152

13,7 8,5

36569 75714

18,4 12,1

Tesoreria centrale della Confederazione La revisione effettuata permette di attestare la regolarità delle operazioni contabili ed il funzionamento soddisfacente del sistema di controllo interno della Tesoreria federale. L'Amministrazione federale delle finanze (AFF), cosciente della necessità di migliorare le regole in materia di fissazione e di sorveglianza dei limiti, sta elaborando un concetto che regolerà i principali settori d'attività della Tesoreria. L'applicazione di questo concetto dovrebbe inoltre permettere di approfittare appieno delle possibilità di controllo offerte dalla nuova applicazione DEVON.

Per quanto riguarda gli swaps sui tassi d'interesse, l'Amministrazione federale delle finanze (AFF) intende stabilire un equilibrio fra prestiti a lungo e a corto termine, per diminuire i rischi e per beneficiare di tassi d'interesse più favorevoli. Così, essa ha potuto conseguire guadagni importanti. Il CFF è del parere che questa sostituzione dei tassi d'interesse variabili a corto termine ai tassi fissi a lungo termine comporti anche dei rischi, poiché scompare il limite massimo offerto dai tassi fissi. Un'altra osservazione riguardava la giustificazione di una rubrica riserve di 300 milioni di dollari non garantita a fine 1995 e destinata alla copertura dei futuri bisogni in divise. Attualmente, l'AFF stabilisce un concetto di copertura sistematica degli impegni in divise.

22

Cassa pensioni della Confederazione (CPC)

Per l'ottava volta consecutiva, la regolarità della contabilità del 1995 non ha potuto essere confermata. L'esame annuale della gestione, della contabilità e degli investimenti, secondo le disposizioni della LPP, ha rivelato l'esistenza delle stesse lacune gravi, constatate già negli anni precedenti e ciò in diversi settori importanti. I saldi, in particolare, non corrispondevano alle esigenze, richieste dai principi della revisione (p. es. conti vincolati, conti debitori, somme di riacquisto). In gran parte, queste lacune sono dovute al sistema informatico (SUPIS), non in grado di offrire la qualità idonea delle liste analitiche, necessarie alla contabilità. Le osservazioni sono già state integrate nel rapporto della Commissione parlamentare d'inchiesta in merito agli accadimenti presso la CPC. In questa sede si può quindi rinunciare ad entrare nei dettagli.

78

23

Ufficio federale dei servizi degli armamenti (UFSA)

In questo settore si è potuto confermare la regolarità della contabilità e della chiusura dei conti 1995. Nell'ambito della vigilanza sulle finanze, il CFF ha espresso le seguenti constatazioni: · A chiusura del contratto del gruppo Armamenti con l'Impresa svizzera per i sistemi di armamenti (SWI) è rimasto un eccedente di 920 000 franchi. Nel frattempo, questa somma è stata restituita alla Cassa federale.

24

Regìa federale degli alcool (RFA)

È stata confermata la regolarità della contabilità e della chiusura dei conti al 30 giugno 1996. Nell'ambito della vigilanza sulle finanze, il CFF ha espresso critiche in merito ad alcune singole questioni che in questa sede non occorre menzionare esplicitamente.

25

Servizi PTT

La tenuta della contabilità ed il conto annuale corrispondevano alle disposizioni legali. Fra altre, vi sono tuttavia state le seguenti riserve: · Non è stato possibile giustificare in modo completo i saldi di numerosi conti nelle contabilità delle direzioni di Telecom. In questo ambito non c'è quindi stata la conformità richiesta.

79

26

Assicurazioni sociali della Confederazione - Assicurazione per la disoccupazione // CFF ricopre diverse funzioni di controllo presso l'Assicurazione vecchiaia e superstiti (A VS), presso l'Assicurazione invalidità (AI), presso l'Assicurazione delle indennità per perdita di guadagno (IPG) e presso l'Assicurazione contro la disoccupazione (AD). Per i rispettivi fondi di compensazione il CFF funge da ufficio di revisione che deve confermare la regolarità della contabilità. Inoltre, nell'ambito della revisione dei servizi (Ufficio federale delle assicurazioni sociali, Ufficio centrale di compensazione (UCC), Cassa federale di compensazione, UFIAML), esso esamina la regolarità ed efficacia del lavoro degli Uffici federali con compiti esecutivi. Compete al CFF anche la direzione della vigilanza sul settore delle prestazioni assicurative. La vigilanza operativa avviene tramite gli ispettorati specializzati dell'UCC, dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali e dell'UFIAML, nonché tramite gli uffici di revisione.

261

Assicurazione per la disoccupazione

L'assicurazione ha chiuso i conti del 1995 con un eccedente di entrate di circa 250 milioni di franchi, il che le ha consentito di ridurre il suo debito nei confronti della Confederazione e dei Cantoni a quota 4,6 miliardi di franchi. Il consuntivo 1996 non era ancora disponibile al momento della redazione del rapporto, ma si ritiene che l'eccedente di entrate sia divenuto un eccedente di uscite.

80

262

AVS, AI e IPG

L'esame delle assicurazioni sociali della Confederazione, A VS, AI e IPG ha dato risultati soddisfacenti. Il fondo di compensazione dell'AVS è stato gestito in modo regolare. L'investimento dei capitali è stato eseguito ai sensi delle disposizioni dell'ordinanza e delle direttive sulle attività di investimento, nonché delle decisioni del Consiglio d'amministrazione del fondo AVS. Per motivi legati alla recessione, l'importo dei premi arretrati ha raggiunto 415 milioni di franchi alla fine del 1995. Con l'entrata in vigore del nuovo diritto sull'Esecuzione e Fallimenti al 1° gennaio 1997, risulta tuttavia un maggiore rischio di perdite sui contributi non ancora incassati, poiché i crediti nei confronti dell'AVS/AI/IPG non godono più di nessuna priorità nelle procedure fallimentari. Il CFF suggerisce che si aggiustino i valori dei crediti a rischio e che si elaborino direttive e criteri per la valutazione di questi crediti.

Ancora una volta il CFF ha dovuto segnalare lacune nel sistema di controllo interno (SCI) dell'Ufficio centrale di compensazione (UCC), per quanto riguarda le prestazioni in natura dell'Ai. Onde diminuire la mole di fatture non ancora elaborate o non pagate, nel 1996 la direzione ha rinunciato durante 30 settimane al rilevamento dettagliato delle fatture; non si sono potuti quindi eseguire i Centrale di compensazione, Ginevra controlli di concordanza con le tariffe e quelli della correttezza aritmetica delle fatture, previsti dal sistema. Inoltre, non è stata assicurata l'analisi statistica di plausibilità a posteriori del conteggio delle prestazioni identiche, o che si escludono a vicenda. Dal punto di vista della vigilanza finanziaria, risulta così accresciuto il pericolo di versamenti errati.

^

81

Costi dell'assicurazione per l'invalidità, 1995 (totale 6826 mio di fr.)

Contributi alle organizzazioni /

amm.+ interessi prestazioni in natura

Coefficienti delle opere sociali della Confederazione mio fr.

+ /-- %

1995 mio fr.

+ /-- <Fo

1994 mio fr.

+ /-- %

Spese AVS AI APG

24817 7313 621

+ 1,3 + 7,1 -

24503 6826 621

+ 4,9 + 6,7 --23,3

23363 6396 810

+ 1,4 + 6,8 --2,4

Entrate AVS AI IPG

24788 6886 878

+ 1,1 + 6,2 + 2,1

24512 6483 860

+ 2,4 + 12,3 --32,1

23923

+ 0,3 + 3,6 + 1,3

1996

Stato del fondo di compensazione AVS AI IPG

82

--29 (-427) + 256

1266

. + / -- mio

+ / -- mio

23807 --7575 4613

5771

23836 -- 7 148 4357

+9 (-343) + 239

+ / -- mio

23826 --805 4 118

+ 561 (-625) + 456

Organizzazioni parastatali Oltre ai controlli nel settore amministrativo e nei servizi statali, ricoprono una particolare importanza anche le attività di revisione nel settore parastatale. Fanno parte di questo settore oltre 200 imprese, corporazioni, istituti ed organizzazioni che ricevono sussidi, o sono incaricati di svolgere compiti pubblici, indipendentemente dalla loro forma giuridica. Il CFF svolge la funzione di Ufficio di revisione presso alcuni di questi organismi. Per tutti, invece, esso deve assicurare la vigilanza finanziaria, cioè controllare se le organizzazioni e le istituzioni gestiscono le loro finanze in modo oculato ed economico, se tengono una contabilità regolare e se osservano le basi legali.

31

Unione svizzera del commercio di formaggio SA

L'Unione svizzera del commercio di formaggio SA si occupa del commercio di Emmental, Gruyère e Sbrinz. Durante l'esercizio 1994/95 il disavanzo a carico del conto lattiero ammontava a 461 milioni di franchi.

Nel 1996, l'Unione svizzera del commercio di formaggio ha rappresentato ancora uno dei punti cardinali dell'atSUISSE tività di revisione. Oltre ad effettuare controlli nell'ambito della vigilanza finanziaria, il CFF, con le sue capacità di analisi nell'ambito finanziario, ha assicurato al Ministero pubblico della Confederazione il suo sostegno per l'esame di eventuali ulteriori atti delittuosi che potrebbero emergere nell'affare aggio. Questi impegni esiSWITZERLAND gono molto tempo e mettono in pericolo il rispetto del programma di revisioni. Essi dovrebbero perciò costi tuire l'eccezione. Il ministero pubblico della Confederazione dovrebbe riflettere se, in futuro, non sia il caso di potenziare le conoscenze in materia di revisioni al suo interno, o di rivolgersi, di volta in volta, a società private del ramo.

È stato eseguito un controllo presso la filiale canadese, che - in previsione dell'aumento delle quote all'importazione - ha acquistato due aziende locali. Il controllo ha rivelato che non sempre si è agito in modo ottimale e che vi sono state perdite, pur non considerevoli.

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Garanzia dei rischi all'esportazione (GRE)

È stata confermata la regolarità della tenuta contabile e della chiusura dei conti al 31 dicembre 1995. Per rispondere ancora meglio alle esigenze, su consiglio del CFF la GRE procederà alla revisione della sua organizzazione contabile e del suo sistema di controllo interno. Se la GRE - per la propria economicità - volesse adattare i premi ai rischi effettivi, questi andrebbero fissati in modo così elevato che, per alcuni Paesi, risulterebbe quasi impossibile concludere af83

fari nel settore delle esportazioni. L'Ufficio federale dell'economia esterna (UFEE) ne è cosciente, ma fa rilevare che il principio della propria economicità previsto dalla legge è da considerare in una prospettiva di lungo termine. Su consiglio del CFF e per ottenere una valutazione indicativa della propria economicità, la GRE proseguirà comunque nel potenziamento della contabilità di controllo, introdotta nel 1989, dopo la revisione delle tariffe.

33

Autonomia finanziaria di Swisscontrol

La discussione fra la Società svizzera per la sicurezza aerea e la Confederazione, a proposito dei diritti patrimoniali, è stata sottoposta a valutazione. Il prezzo d'acquisto delle parcelle, degli edifici e dei beni mobili acquisiti da Swisscontrol ammontava a circa 198 milioni di franchi. Questo valore è stato compensato dai 164 milioni di franchi destinati alla creazione di accantonamenti per il pensionamento anticipato dei controllori del traffico aereo, che finora non erano inclusi nel bilancio della Confederazione. Questo saldo è stato considerato dalla Società quale apporto in natura, con un aumento di 20 milioni di franchi del capitale azionario. I 13,4 milioni di franchi rimanenti sono serviti alla creazione di una riserva tramite un aggio.

Nel suo rapporto alle parti contraenti, il CFF ha sottolineato l'esistenza di riserve occulte nei valori dichiarati dei beni mobili. Inoltre, nel progetto di sicurezza aerea ADAPT, alcune valutazioni sbagliate hanno portato ad ammortamenti speciali di circa 8,3 milioni di franchi, con una conseguente diminuzione del valore contabile dei beni mobili.

Secondo il CFF, l'accantonamento di 164 milioni di franchi per il pensionamento anticipato dei controllori del traffico aereo rappresenta un costo del personale che - secondo le leggi in vigore - dovrebbe essere finanziato attraverso le tasse per la sicurezza aerea. Poiché ciò avrebbe messo in forse l'autonomia finanziaria di Swisscontrol, Consiglio federale e Parlamento hanno deciso che la Confederazione assumerà il fabbisogno non preventivato per il pensionamento anticipato dei controllori del traffico aereo.

Da quando Swisscontrol è finanziariamente autonoma la quota della Confederazione al capitale azionario è passata dal 70 al 99,9 per cento.

Revisione dei servizi Sono considerate revisioni di servizi i controlli di servizi, imprese e istituti che si basano su criteri come la legalità, la correttezza contabile e l'economicità. La scelta degli oggetti da controllare avviene con principi che prevedono anche l'analisi sistematica dei rischi. In generale, i punti più importanti di una tale revisione dei servizi sono rappresentati dai settori contabili, del personale, dei sistemi di controllo interni, dei contratti, degli inventori, ecc.

84

41

Trasferimenti illeciti di crediti nel settore dei Politecnici federali

Nel 1995, il trasferimento di cr.editi non utilizzati da un anno all'altro ha condotto ad un accumulo di 7 milioni di franchi, che sarebbero disponibili per l'equipaggiamento iniziale di nuove costruzioni, ma per i quali non è ancora stato previsto il modo di utilizzazione. Il CFF ha bloccato questa somma, per evitare che essa sia usata per finanziare progetti non prioritari. Si è dimostrato che il credito disponibile era sufficiente per i bisogni documentati.

Considerato il diritto meno rigido ai crediti, un'attenzione particolare è stata prestata al rispetto delle direttive in ambito economico-finanziario. Presso il Politecnico federale di Zurigo, in due casi non sono state osservate le disposizioni sui trasferimenti dei crediti.- Quasi 3 milioni di franchi sono stati nuovamente trasferitialla Cassa della Confederazione.

42

Sistema insufficiente di controllo interno (SCI) presso l'UFAFP

Nell'ambito di diversi controlli presso l'Ufficio federale per l'ambiente, le foreste ed il paesaggio (UFAFP) si è constatato che i sistemi di controllo interno (SCI) nel settore amministrativo non erano sufficienti e che le direttive in materia di organizzazione abbisognavano di un adattamento. Il controllo dei crediti ha rivelato alcuni sorpassi nel settore delle uscite per la ricerca e per il rimborso spese. Inoltre, i controlli delle liquidazioni e dei contratti sono apparsi insufficienti. Nel frattempo, l'UFAFP ha preso le misure necessarie per ovviare a queste lacune. Anche il settore dei contratti andrebbe ristrutturato ed uniformizzato.

43

Rischi potenziali nel settore dei sussidi federali all'alloggio

Nel settore dei sussidi federali all'alloggio, il CFF è intervenuto a vari titoli.

Inoltre, si è rivelato che, a causa della mancanza di 85

personale, il controllo dell'utilizzazione finale dei sussidi federali, che l'UFA dovrebbe svolgere secondo la legge, è quasi inesistente: per esempio, rimane incontrollato se le pigioni ribassate rimangono tali e se i Cantoni, i Comuni e le istituzioni senza scopo di lucro rispettano i loro doveri durante i 25 anni della durata del contratto. Il DFEP ha assicurato un rafforzamento della vigilanza nell'ambito delle disponibilità di personale, coinvolgendo anche le organizzazioni mantello.

Le regolamentazioni poco chiare in materia di legalità finanziaria ed il continuo aumento dei rischi finanziari, hanno indotto il CFF a proporre la creazione di due gruppi di lavoro, di cui uno ha il compito di esaminare la concordanza fra ordinanze e regolamenti nel settore dell'aiuto all'alloggio da una parte e principi di economicità, stabiliti dalla legge sull'economia finanziaria, dall'altra. L'altro gruppo, invece, dovrebbe essere formato da esperti del settore immobiliare, per consigliare l'UFA nella valutazione dei rischi e suggerire le misure necessarie nell'ambito degli aggiustamenti dei valori e degli ammortamenti nel bilancio della Confederazione.

44

Principali oggetti di esame nel settore dei richiedenti l'asilo e dei profughi

Come negli anni precedenti, il CFF ha effettuato controlli molto intensi. Sono state eseguite ispezioni nei settori della collaborazione internazionale, dell'aiuto al rimpatrio, dell'aiuto al reinserimento e dell'obbligo di garanzia e di rimborso 86

dell'Ufficio federale dei profughi (UFP). Inoltre, sono stati eseguiti tre controlli in loco.

Il lavoro arretrato crea, fra l'altro, ritardi negli incassi dei crediti che spettano alla Confederazione: ne consegue una perdita di interessi. È pure insoddisfacente il controllo presso i datori di lavoro. A causa di comportamenti variabili nei pagamenti, esiste il pericolo di accumulare arretrati considerevoli, ai quali l'UFP, per ragioni di personale, non è in grado di reagire. Nel frattempo, il gruppo d'orientamento creato dall'UFP ha elaborato diverse varianti per smaltire le pendenze. Esso proporrà le prime decisioni di principio durante il primo trimestre del 1997.

87

Poiché sono soprattutto gli aiuti al rimpatrio ad avere il maggior peso finanziario, si è raccomandato all'Ufficio di controllare sul posto tramite appropriati strumenti di controlling, l'efficacia delle diverse azioni.

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Controlli insufficienti nel settore delle costruzioni

Nell'ambito della riorganizzazione nel settore federale delle costruzioni, l'Ufficio federale delle costruzioni pubbliche (UFCP) ha rielaborato la propria organizzazione e ha delegato diversi settori contabili ai circondari. La riduzione di posti di lavoro nel settore contabile e l'abolizione del controllo centrale hanno condotto alla quasi completa scomparsa dei sistemi interni di controllo. Ne sono conseguiti oltre 50 casi di pagamenti doppi o triplici, per un totale di oltre un milione di franchi. Gli organi di linea dei singoli circondari non avevano adempito - o comunque solo in parte - alle loro responsabilità in ambito finanziario. Il CFF non è quindi stato in grado di confermare la regolarità della contabilità tenuta in questo settore. La direzione dell'UFCP ha reagito immediatamente e ha adottato le misure che si imponevano.

Controlli speciali Ogni anno, oltre alle revisioni tradizionali, il CFF esegue anche una serie di controlli speciali. Si può trattare di esami trasversali, dì esami dell'economicità di determinati settori, oppure di accertamenti approfonditi in un particolare ambito. Di regota, il controllo si basa sui criteri dì parsimonia, economicità e efficacia dell'attività amministrativa. Ne possono risultare risparmi considerevoli per la Confederazione, nei settori delle finanze e del personale.

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Impasse nel credito per la galleria della Vereina

Con il decreto federale del 1° giugno 1994, il Parlamento ha autorizzato un credito supplementare di 33 milioni di franchi per il progetto della Vereina. Questo credito vincolato è destinato ad un'utilizzazione precisa; in particolare, per l'equipaggiamento tecnico-ferroviario della galleria di collegamento Susch, nonché a favore dello svolgimento del traffico di persone e di merci sicuro e soddisfacente per l'utente. Il CFF constata però che, nonostante la concessione del credito, non vi sono stati progressi nei due ambiti citati. A parer suo, ciò non corrisponde alla volontà del legislatore. Il CFF ha quindi chiesto lo sblocco per le parti menzionate del progetto e un credito supplementare, nel caso in cui i crediti disponibili non dovessero essere sufficienti. Esso sostiene che la legge finanziaria è molto precisa in questo ambito; l'articolo 31 della legge sulla gestione finanziaria prevede infatti che sia richiesto un credito supplementare, qualora dovesse delinearsi un sorpasso finanziario, prima o durante l'esecuzione di un progetto. Il DFTCE, nella sua presa di posizione, ha ammesso il pericolo di un sorpasso, ma ha preferito aspettare per richiedere un credito sup88

plementare. Esso ha comunque assicurato di riesaminare la situazione nella primavera 1997, alla luce dei più recenti sviluppi dei costi. Il CFF continuerà a vigilare sulla questione e farà un'analisi della situazione nella primavera 1997.

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Errori nel settore dei sussidi alle costruzioni

La Confederazione aiuta i Cantoni con contributi per la costruzione di scuole superiori, di scuole professionali, di istituti educativi e di penitenziari. Durante l'anno cui si riferisce il rapporto, il CFF ha esaminato sommariamente circa cento nuove disposizioni di assicurazione o di liquidazione prima della loro emanazione, mentre ne ha controllate in modo più dettagliato altre 34. Esso ha constatato un'altra volta che si sono dovuti sussidiare costi, per i quali, secondo le disposizioni legali e le norme in vigore, non esisteva alcun diritto al sussidio. Le correzioni introdotte in seguito all'esame riguardavano, in particolare, lavori di manutenzione non computabili, costi estranei all'oggetto, spese di costruzione maggiori allo standard usuale e sussidiamenti in doppio. Gli interventi del CFF hanno comportato diminuzioni dei contributi federali per un totale di circa 12 milioni di franchi. Nel frattempo, la Conferenza per i sussidi alle costruzioni della Confederazione ha adottato le misure necessarie per la salvaguardia della qualità.

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Questioni di priorità nell'aiuto ai Paesi dell'Est

Durante un viaggio d'ispezione, il CFF ha controllato diversi progetti in Ungheria. Le sue critiche riguardavano l'esecuzione di progetti che, anche da parte ungherese, non erano considerati prioritari. Inoltre, dopo esaurimento degli aiuti finanziari, essi non potrebbero essere continuati per motivi finanziari. Ci si può interrogare anche sulla durevolezza degli effetti di tali progetti.

Per garantire che corrispondano anche ai bisogni locali, il CFF raccomanda che per ogni progetto, per principio, sia chiesto un contributo idoneo anche da parte del Paese beneficiario.

In un caso si è rivelato che la DEZA, sulla base di considerazioni di tipo contabile, aveva versato con troppo anticipo una somma considerevole, per cui altre organizzazioni di aiuto potevano approfittarne, posticipando il versamento degli aiuti finanziari già promessi.

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Aggiustamento del sistema contributivo per gli impiegati all'estero

II CFF ha partecipato ad un gruppo di lavoro interdipartimentale che aveva l'obiettivo di rendere più trasparente e imparziale il sistema contributivo. L'auspicio del CFF era di separare nettamente il salario e i rimborsi spese; di assoggettare alle assicurazioni sociali e al fisco tutti gli elementi costitutivi del salario; di prendere in considerazione realmente l'esenzione fiscale dovuta allo statuto speciale e, infine, di versare i contributi legati alla funzione. La revisione avrebbe dovuto generare considerevoli risparmi. La prima bozza è tuttavia 89

stata giudicata insufficiente. Il rapporto finale del gruppo di lavoro non ha potuto essere consegnato entro i termini previsti e non è quindi stato disponibile per la fine dell'anno. Il CFF è in attesa di proposte che dovrebbero condurre a contributi più adatti e più giusti.

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Fondazione Jean Monnet per l'Europa (FJM)

Prima di ricevere un sostegno dalla Confederazione (dal 1992, secondo la legge sulla ricerca (LR)) la FJM ha beneficiato di sovvenzioni basate sulla vecchia legge sull'aiuto alle università. Durante un esame, il CFF ha constatato che per il periodo 1988-1991 la Fondazione aveva ricevuto una somma che era di quasi 267 000 franchi superiore a quella cui avrebbe avuto diritto se avesse dovuto presentare conti consolidati. Infatti, la contabilità analitica fornita all'epoca non rifletteva la realtà dei compiti della FJM.

A complemento dell'analisi finanziaria dettagliata, il CFF ha controllato se i lavori della Fondazione nel periodo 1992-1995, sono stati conformi agli obiettivi definiti dalla LR. Ha concluso che le condizioni per rivendicare diritti ad un sussidio federale non erano riempite. Inoltre, secondo il CFF, le sue attività risponderebbero ad un obiettivo più politico che scientifico. Va pure sottolineato che la FJM non può far valere il bisogno urgente di un sostegno finanziario da parte della Confederazione, poiché, durante tutto il periodo analizzato, la sua sostanza è aumentata di 1,5 milioni di franchi, pari a circa il 48 per cento. Attualmente, essa ammonta a quasi 4,6 milioni di franchi. Le conclusioni del CFF vengono condivise dall'Ufficio federale dell'educazione e della scienza (UFES).

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Controllo dell'approvvigionamento militare

Basandosi per la prima volta sulle nuove competenze legali, il CFF ha esaminato in dettaglio l'approvvigionamento di materiale militare. Questi controlli hanno comportato riflessioni di economicità ed efficacia. Tra l'altro, si è potuto verificare che: · Con i programmi degli armamenti 1993/95 è stato autorizzato l'acquisto di 1500 simulatori di lanciarazzi anticarro. Benché uno studio precedente avesse dimostrato che i simulatori bastavano a coprire tutti i bisogni formativi (semplicità nell'utilizzazione, spese d'esercizio, compatibilita ambientale, realismo del mezzo, formazione sufficiente per il caso di guerra, formazione di quadri e motivazione alla formazione) si sarebbe voluto acquisire pure munizioni d'esercizio, sotto forma di 92 600 colpi a calibro pieno a 2000 franchi l'uno. Nel frattempo, il volume d'acquisto è stato ridotto di metà e corrisponde circa alla quantità già acquistata. Pur ammettendo che ogni soldati dovrebbe poter tirare, almeno una volta, con vere munizioni, vanno tenuti in considerazione anche gli alti costi (circa 100 milioni di franchi) e la situazione finanziaria tesa della Confederazione.

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Nel corso del controllo sono emerse, oltre alle osservazioni legate strettamente all'approvvigionamento, anche alcune lacune giuridiche (la mancata osservazione del principio di specificazione nello sviluppo dei simulatori, la firma di contratti a mandato già avvenuto). I servizi competenti del DFM hanno assicurato che, in futuro, avrebbero attribuito un peso maggiore agli aspetti giuridici dei crediti, ma pure alle considerazioni economiche nell'accertamento dei bisogni e nella logistica.

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Forte incentivazione all'esportazione di vini svizzeri

La Confederazione incoraggia l'esportazione di vino indigeno, ragione per la quale la succitata Società ha beneficiato nel 1995 di un sussidio di 3 milioni di franchi. Riportato sui quantitativi, il sussidio federale I costi legati alla promozione dei vini hanno subito un regolare aumento durante gli ultimi anni, raggiungendo 10,47 franchi al litro per l'esportazione negli Stati Uniti e 3,43 franchi al litro per l'esportazione in Germania. Questa promozione non è non scevra di problemi; i produttori commerciano con diverse specialità che non riescono a coprire l'assieme della domanda. Questa situazione solleva interrogativi sulla politica commerciale applicata. Con la collaborazione della Società degli esportatori di vini svizzeri, l'Ufficio federale dell'agricoltura si è impegnato a misurare l'impatto di queste azioni sulla politica di esportazione, unitamente alla Società degli esportatori di vini svizzeri.

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Controlling insufficiente nel settore informatico della Confederazione Constatazioni generali

L'equipaggiamento informatico dell'Amministrazione è di alto livello. Di regola, dal punto di vista tecnico, funziona tutto bene. La debolezza ed i problemi non sono quindi riscontrabili in primo luogo a livello del sistema, bensì nell'insufficiente osservazione di responsabilità direttive.

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Ad esempio la data d'entrata in vigore di una nuova legislatura viene fissata senza analizzarne le ripercussioni sullo svolgimento del progetto informatico.

Sovente, le difficoltà e i costi vengono sottovalutati.

Gli organi di controllo hanno individuato i punti deboli. Nel rapporto al Governo da parte del Controllo amministrativo del Consiglio federale, del 31 gennaio 1997, si menziona, tra l'altro: l'insufficiente analisi dei bisogni, la mancanza quasi completa di strategia e le priorità errate, l'insufficienza degli strumenti gestionali, la mancanza di competenze decisionali e di potere contrattuale della Conferenza informatica della Confederazione, la comunicazione scadente, la mancanza di collaborazione e la grande dipendenza dai servizi esterni. Alcune soluzioni sono in via di elaborazione. Va menzionato, in particolare, il progetto di Controlling a tre livelli del BFI, di cui è già disponibile la prima parte, il controlling degli studi. Anche nell'attività di revisione del CFF dei prossimi anni l'informatica avrà un posto rilevante.

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Introduzione di SAP R/3

L'esame dell'introduzione dei programmi SAP R/3 come standard per la contabilità dell'Amministrazione federale ha dimostrato che il costo totale di questo progetto non può essere rilevato. Senza aspettare la fine del progetto pilota, 92

nel dicembre 1994, la Conferenza informatica della Confederazione ha preso la decisione di adottare il modulo finanziario di SAP R/3 come standard per gli uffici federali. Numerosi uffici hanno optato per l'assieme dei moduli SAP R/3, in particolare per la fatturazione e la logistica. Nell'ambito della gestione del personale federale, il recente riorientamento del progetto BV-PLUS condurrà verosimilmente alla scelta del modulo di gestione del personale (Human Ressources) di SAP R/3 per succedere all'applicazione PERIBU. La Confederazione avrà quindi scelto una gamma completa di programmi sulla base di un progetto pilota di un solo modulo, non ancora terminato, senza uno strumento efficace di controllo per la raccolta dei costi e senza che fosse già stato effettuato un calcolo di redditività. L'esame del CFF ha inoltre dimostrato che i requisiti minimi di sicurezza e di funzionalità di questa applicazione non erano ancora stati rispettati, sebbene già nel 1996 le contabilità di numerosi uffici avvenissero con questo programma; in particolare la contabilità dell'Ufficio federale della comunicazione (BAKOM), dell'Ufficio federale dell'agricoltura (BLW), dell'Istituto svizzero di meteorologia (SMA), dell'Ufficio federale della topografia (L + T) e dell'Ufficio federale della statistica (BFS).

L'AFF e l'OFI, che gestiscono assieme il centro di competenze SAP, hanno adottato diverse misure correttive in seguito all'intervento del CFF che riguardavano in particolare il settore della sicurezza informatica. Gli sforzi intrapresi per il rafforzamento dei poteri di coordinamento, di decisione e di controllo consentono di sperare che le lacune più importanti vengano corrette prossimamente. Una verifica sistematica dei costi è allo studio ed il rapporto finale, previsto per il 1997, dovrebbe poter valutare la redditività di tutto il progetto.

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Considerevole riduzione dei costi, grazie al controllo dei prezzi

Nel caso di acquisti importanti, se convenuto contrattualmente, la Confederazione ha il diritto di ispezione sul modo di calcolo del fornitore e può quindi accertarsi della correttezza dei prezzi. Questi esami del prezzo si limitano di regola agli acquisti non messi a concorso. Nell'anno cui si riferisce il rapporto, i diritti d'ispezione convenuti contrattualmente erano 250, di cui circa P80 per cento riguardava il DMF.

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L'esame dei prezzi racchiude quindi un potenziale di risparmio considerevole.

Si aggiunge poi l'effetto preventivo: i fornitori saranno più propensi a calcolare i costi in modo restrittivo, se devono aspettarsi il controllo dei loro calcoli.

Esami speciali su incarico della Delegazione delle finanze e del Consiglio federale Secondo l'articolo 1 capoverso 1 lettera a della LCFF, il CFF asseconda l'Assemblea federale ed il Consiglio federale nell'esercizio delle loro competenze finanziarie, nonché nella vigilanza sull'amministrazione federale e sulla giustizia federale. In pratica, questa collaborazione viene esercitata soprattutto tramite la Delegazione delle finanze che incarica il CFF di effettuare esami speciali. I risultati di questi esami speciali sono contenuti, in modo esteso, nel rapporto d'attività della Delegazione delle finanze. Per questo motivo, saranno elencati solo alcuni esempi dei controlli più importanti.

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Liquidazione di terreni, impianti e materiale in seguito a Esercito 95

Con la riforma Esercito 95, numerosi terreni ed impianti e grandi quantità di materiale diventano superflui. Da informazioni ottenute dallo Stato maggiore generale, la liquidazione dovrebbe essere distribuita sui prossimi cinque a dieci anni. Risulta dalle verifiche sullo stato delle liquidazioni che i terreni, gli impianti ed i materiali per i quali è prevista la liquidazione sono iscritti su liste provvisorie. Comunque, sono state effettuate finora solo poche vendite, poiché mancavano varie decisioni delle istanze competenti. La liquidazione effettiva di terreni, impianti e materiale sarà un oggetto importante delle future revisioni.

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Possibilità di razionalizzazione nei depositi di materiale della protezione civile

II CFF ha esaminato criticamente il rapporto di concetto dell'Ufficio federale della protezione civile (BZS). In primo luogo, esso ha constatato che dall'introduzione della protezione civile il concetto di deposito è rimasto fondamentalmente invariato. I depositi sono decentralizzati: vi sono 29 luoghi diversi; quelli principali, si trovano a Berna e a Laupen. Composizione e quantità del materiale depositato sono cambiate, soprattutto con la concezione 1995 della protezione civile. Inoltre, una razionalizzazione è stata ottenuta grazie a misure tecniche ed organizzative.

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Coefficienti per la gestione del materiale della protezione civile Coefficiente

Numero di persone obbligate al servizio della protezione civile Elenco capitalizzato del materiale Valore del deposito Valore del deposito rispetto all'elenco capitalizzato del materiale Superficie di deposito Effettivo di personale per l'esercizio del deposito Tempo medio di deposito Numero delle rubriche di materiale che non devono essere acquistate dalla Confederazione Acquisti annui

Variazione

1985

1995

0,5 mio 3300 mio 210 mio

0,38 mio 1435 mio 146 mio

--0,24% --56,5% --30,5%

6,4% 27 480 m2

10,2% ca. 26 000 m 2

+ 3,8% --4,6%

20

16

4,8 anni

4,2 anni

--20,0% --12,5%

ca. 34 47 mio

31 34 mio

--8,8% --27,5%

Considerato che l'obiettivo principale della gestione dei depositi è il soddisfacimento delle richieste di forniture a Cantoni e Comuni, esso appare poco economico: la durata media di deposito supera i quattro anni e il valore, delle scorte ammonta a circa 146 milioni di franchi. A parere del CFF, in questo settore sussisterebbe dunque ancora un considerevole potenziale di risparmio. Si raccomanda quindi un'ulteriore riduzione delle scorte depositate, uno smantellamento dei depositi troppo decentrati e un riesame del concetto di approvvigionamento. Si propone, inoltre, che i Cantoni ed i Comuni si approvvigionino direttamente dai fornitori e che stipulino contratti di volta in volta.

L'Ufficio federale della protezione civile riconosce che le scorte depositate sono eccessive. A suo parere, la riduzione delle scorte eccedenti richiede tuttavia parecchio tempo e potrà avvenire solo gradualmente. L'approvvigionamento diretto dei Cantoni e dei Comuni trova un limite nella necessaria standardizzazione del materiale.

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Trasparenza insufficiente nel servizio di trasporto aereo della Confederazione

Nel 1995, questo servizio -, gestito dall'Ufficio federale dell'aviazione civile (UFAC) e dall'aviazione militare -, ha fornito 278 prestazioni all'amministrazione, al Consiglio federale e al Parlamento. 188 voli sono stati effettuati con elicotteri e 90 con aerei. Inoltre sono stati acquistati 64 voli per un importo di 1,53 milioni di franchi.

Il servizio di trasporto aereo della Confederazione è stato sottoposto ad un controllo nel 1996. Punto centrale è stato il problema della determinazione e della ripartizione interna dei costi. Le constatazioni fatte si possono riassumere come segue: 95

La forma organizzativa del servizio di trasporto aereo è priva di base legale chiara e vincolante. Esiste però l'intenzione di riassumere le regolamentazioni necessarie in un decreto del Consiglio federale.

L'attuale mandato al servizio di trasporto aereo prevede che i costi siano calcolati come costi totali. Al momento della revisione presso l'UFAC non esisteva il presupposto per una ripartizione dei costi realistica. La bozza inerente questo problema si trovava in consultazione interna presso il servizio di trasporto aereo. La raccomandazione prevedeva di concepire il calcolo dei costi sulla base di principi uguali per ambedue i servizi.

Finora, i costi per le prestazioni proprie o per terzi (p. es. per il Jet in leasing del Consiglio federale) non venivano imputati agli utenti del servizio di trasporto aereo. Nell'ottica del New Public Management, a parere del CFF bisognerebbe procedere alla fatturazione ai «clienti» dei costi originati da loro.

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Contatti internazionali e mandati di controllo presso le organizzazioni internazionali

Anche nel 1996 si sono offerte occasioni per una serie di contatti internazionali.

La struttura ed il funzionamento del Controllo finanziario svizzero sono stati presentati alle delegazioni del ministero di controllo della Repubblica popolare cinese, del ministero delle finanze e della banca nazionale del Vietnam. Il controllore generale di Rio de Janeiro, in visita in Svizzera, è pure stato ricevuto per uno scambio di informazioni. Nel mese di maggio, ha avuto luogo a Praga il III Congresso europeo delle autorità superiori del controllo finanziario (EUROSAI), al quale era presente anche la Svizzera. Infine, un collaboratore del CFF ha avuto la possibilità di frequentare uno stage pratico di tre mesi presso il National Audit Office (NAO) a Londra.

Sulla base di intese elaborate sotto l'egida del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), il direttore supplente del Controllo federale delle finanze (CFF) esercita il mandato di verifica dei conti di tre istituzioni specializzate delle Nazioni Unite e di un'organizzazione intergovernativa, ossia le organizzazioni seguenti: - l'Organizzazione mondiale della proprietà intellettuale (OMPI), a Ginevra; - l'Unione internazionale delle telecomunicazioni (UIT), a Ginevra; - l'Unione postale universale (UPU), a Berna; - l'Organizzazione intergovernativa per i trasporti ferroviari internazionali (OTIF), a Berna.

Le verifiche vengono effettuate al domicilio delle organizzazioni, nonché, all'occorrenza, presso le sedi regionali di quest'ultime e sul luogo di esecuzione dei progetti di cooperazione tecnica. I lavori sono condotti secondo le norme usuali e generalmente accettate e nel rispetto del Mandato aggiuntivo sulla verifica dei conti che è parte integrante dei regolamenti finanziari di ogni organizzazione. Inoltre, vengono applicati i quattro criteri riconosciuti a livello internazionale: conformità, economicità, redditività, efficacia.

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Per il CFF, l'attività presso le organizzazioni internazionali dell'area delle Nazioni Unite riveste un'importanza considerevole, poiché gli permette di paragonare, a livello internazionale, i suoi metodi e le sue procedure con quelli di paesi stranieri e quindi di acquisire nuove conoscenze in materia di verifica dei conti.

Il Board of Auditors dell'AELS, sotto la direzione del rappresentante del CFF, ha potuto confermare la regolarità e la legalità dei conti dell'AELS «dei sette» in liquidazione (1° luglio 1995-30 giugno 1996) e della nuova AELS «dei quattro» (1° giugno 1995-31 dicembre 1996).

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Rapporto del CFF con la revisione interna Gli ispettorati delle finanze degli Uffici, delle imprese e degli istituti sono organi della revisione interna, autonomi e indipendenti dal punto di vista professionale. Con l'aumento della complessità dei compiti federali, essi hanno un compito sempre più importante. Nei confronti della revisione interna, il CFF ha l'obbligo legale della formazione di base e di quella continua, nonché di una valutazione periodica della loro efficienza.

Per adempiere il suo mandato legale di occuparsi della formazione di base e di quella continua della revisione interna, il CFF ha organizzato due seminari con gli ispettorati delle finanze degli Uffici e delle imprese. In primavera, l'attenzione è stata rivolta al «Cahier des charges» della revisione interna e alla ripartizione dei compiti fra ispettorati delle finanze degli Uffici e CFF; in autunno, si è invece trattato dell'importanza e della metodologia dell'analisi dei rischi nella revisione.

In occasione di diverse prese di posizione, il CFF si è nuovamente adoperato a favore di una revisione interna efficiente, indipendente e dotata di sufficiente personale. Da menzionare, in particolare: · L'organo di revisione delle FFS è stato controllato dal punto di vista dell'efficienza. Il risultato è stato buono ed ha dimostrato che il CFF può basarsi tranquillamente sul lavoro interno della revisione e limitarsi quindi a controlli complementari. La diminuzione delle risorse di personale per i controlli veri e propri, a causa di mandati speciali della Direzione, ha aggravato il lavoro dell'organo di revisione. Inoltre, nella maggior parte dei casi, il numero dei posti occupati era inferiore a quelli autorizzati.

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Foglio federale. 80° anno. Voi. Ili

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Nel Dipartimento militare federale, il CFF si è impegnato a favore della revisione interna. Attualmente, solo il gruppo Armamenti dispone di un ispettorato delle finanze definitivo. In relazione al personale e al budget a disposizione emerge in particolare la necessità di creare un ulteriore ispettorato di tre a quattro persone per il gruppo Unità d'armata. Esso avrebbe il compito di sorvegliare la vasta rete di amministrazioni ed imprese, in collaborazione con il CFF. La revisione interna dovrebbe essere perfezionata in particolar modo nel settore delle spese di costruzione dello Stato maggiore generale. Le raccomandazioni del CFF sono all'esame dei vertici del DMF. Il CFF si aspetta una decisione per la prima metà del 1997.

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Organizzazione e conti del CFF

II CFF dispone di un effettivo di 79,5 posti di lavoro, sei dei quali sono riservati al segretariato della commissione delle finanze e della Delegazione delle finanze delle Camere federali. La dotazione in personale spicca per la sua costanza numerica. Infatti, l'aumento è stato di soli due posti durante gli ultimi 20 anni. Nello stesso arco di tempo, si sono aggiunti nuovi servizi e compiti federali su cui il CFF ha il mandato di vigilare. Nel contempo, le uscite e le entrate della Confederazione (senza le imprese) sono più che triplicate. L'intensità dei controlli è quindi diminuita in proporzione. Per contrastare tale s viServizio dello stato maggiore

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Direzione

luppo, il CFF si preoccupa di utilizzare le sue risorse di personale sulla base di considerazioni relative ai rischi. Il potenziamento della revisione interna dei Dipartimenti e della aziende ha comportato qualche sgravio.

Nei conti 1996 della Confederazione, per il CFF sono registrati costi per un totale di 10,1 milioni di franchi. Calcolando tutti i costi imputabili, compresi quelli per i locali, l'informatica centralizzata, il materiale d'ufficio, ecc., il costo totale del CFF si aggira attorno ai 12,8 milioni di franchi, di cui l'88 per cento riguarda i costi per il personale.

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Rapporto sulla vigilanza finanziaria nella Confederazione 1996

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1997

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20.05.1997

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