ST

Allegato

Valutazione del censimento federale della popolazione Rapporto finale dell'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione all'attenzione della Commissione della gestione del Consiglio nazionale

del 3 luglio 1995

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Abbreviazioni CDG CEE CFP EED

Commissione della gestione Commissione economica per l'Europa (ONU) Censimento federale della popolazione Elaborazione elettronica dei dati

FEDESTAT GEOSTAT

ONU

Organo di contatto degli uffici federali Banca dati con riferimento spaziale dell'UST (ex schede per ettaro) Movimento della popolazione Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico Organizzazione delle Nazioni Unite

OPCA REGIOSTAT RIS UÈ UST

Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione Organo di contatto degli uffici di statistica regionali Registro delle imprese e degli stabilimenti Unione europea Ufficio federale di statistica

MOVPOP OCSE

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Organo parlamentare di controllo dell' amministrazione

3003 Berna, 3 luglio 1995 Alla Commissione della gestione del Consiglio nazionale

Valutazione del censimento federale della popolazione Onorevole presidente, onorevoli consiglieri, Avete incaricato l'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione di valutare il censimento effettuato ogni dieci anni dall'Ufficio federale di statistica. In base alle critiche sollevate dal pubblico da alcuni anni a questa parte, ci siamo posti le due domande seguenti: 1. Qual è il mandato di informazione che l'Ufficio federale si statistica deve svolgere mediante il censimento della popolazione?

2. L'attuale metodo di rilevazione è adeguato? È possibile elaborare e applicare altri metodi?

Sulla base di lavori da noi effettuati e di una perizia affidata all'esterno, giungiamo alle seguenti conclusioni: - l'organizzazione e la gestione del censimento presentano determinate lacune quanto alle fondamenta concettuali; - il metodo di rilevazione applicato sino ad oggi (rilevazione esaustiva e diretta della popolazione effettuata dagli incaricati del censimento mediante questionari individuali) è preciso ed adeguato dal profilo metodologico. È tuttavia immaginabile che, per ragioni sociali e politiche, il censimento così effettuato sarà sempre meno accettato dalla popolazione, con conseguenze negative sulla qualità e sull'attendibilità dei dati raccolti. Oggigiorno, esistono altri metodi di rilevazione, peraltro utilizzati con successo in diversi Paesi d'Europa.

I principali documenti sulla procedura di valutazione e i risultati ottenuti, nonché le conclusioni e raccomandazioni proposte sono allegati nel rapporto finale. Il rapporto di lavoro dell'OPCA contiene informazioni dettagliate e la perizia elaborata per conto del detto Organo.

Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione: II direttore, M. Spinatsch II responsabile del progetto, P. Trees

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Rapporto 1 1.1

Mandato e struttura dell'indagine Mandato

La Commissione della gestione del Consiglio nazionale ha incaricato l'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione (OPCA) di valutare il censimento federale della popolazione del 1990. L'esecuzione dei lavori è stata affidata alla sezione V4, che ha proceduto sulla base delle due domande seguenti: - Qual è il mandato d'informazione che l'Ufficio federale di statistica deve svolgere mediante il censimento della popolazione?

Per rispondere alla domanda sul mandato d'informazione che il censimento della popolazione deve svolgere, l'OPCA si è fondato sulle seguenti indagini: - Analisi dei testi legislativi: le analisi non si sono limitate alle basi legali, quali le ordinanze e i messaggi del Consiglio federale sul censimento in senso stretto, bensì sono state estese a tutti gli elementi presenti nella normativa vigente che avrebbero consentito di definire il mandato d'informazione che il censimento della popolazione deve svolgere.

Per rispondere alla domanda sul metodo di rilevazione utilizzato, l'OPCA si è fondato sulla perizia che ha fatto eseguire al professor Wolfgang Polasek, dell'Institut für Statistik und Ökonometrie dell'Università di Basilea e da Martin Schuler, dell'Institut de recherche sur l'environnement construit del Politecnico federale di Losanna (PFL).

Nell'ambito delle indagini dell'OPCA, si è inoltre invitato l'UST a esprimersi per iscritto sulle questioni relative al mandato d'informazione e sul metodo di rilevazione.

Il presente rapporto riassume i principali risultati della valutazione del censimento federale del 1990. I risultati integrali sono contenuti nel rapporto di la1238

voro deirOPCA del 3 luglio 1995. Il documento, che comprende anche la perizia Polasek/Schuler e una bibliografia, può essere richiesto alla Centrale di documentazione dei Servizi del Parlamento (tei. 031 3229744).

1.2

Struttura delle indagini

Nel primo capitolo del rapporto finale sono presentate brevemente le domande alle quali le indagini dell'OPCA intendono rispondere e il metodo di lavoro.

Il secondo capitolo introduce il censimento federale del 1990, mette in evidenza i problemi emersi nel corso dell'attuazione e riporta alcune critiche espresse in merito. Il terzo capitolo risponde alle domande poste dalla sezione V4 della Commissione della gestione del Consiglio nazionale, trae delle conclusioni e formula delle raccomandazioni.

Per motivi di tempo, l'indagine è limitata al censimento delle persone.

L'OPCA è pienamente consapevole della portata di questa restrizione: nel corso dei lavori ha costantemente tenuto conto dell'importanza dei legami fra le diverse rilevazioni (incrocio fra la rilevazione delle persone e delle economie domestiche e la rilevazione delle abitazioni e degli edifici) e si è adoperato per considerare debitamente il raffronto fra i dati relativi al domicilio e la geocodifica.

Le analisi dell'OPCA non hanno invece affrontato la necessità stessa di effettuare un censimento periodico, dal momento che la sezione V4 della Commissione della gestione del Consiglio nazionale ne aveva precedentemente approvato senza riserve l'esecuzione. Non è neanche stata affrontata la questione relativa alla disparità di trattamento dei refrattari al censimento. Rispondendo alla mozione Jenni (95.3042) il Consiglio federale ha riconosciuto che la situazione è insoddisfacente, dichiarando di esaminare altre possibilità di azione penale ai fini del censimento della popolazione del 2000.

2 2.1

II censimento della popolazione in Svizzera Compiti e evoluzione del censimento

Per lungo tempo, il censimento della popolazione ha costituito l'unica rilevazione statistica ufficiale riguardante tutto il territorio. Inizialmente, aveva lo scopo di determinare il numero e la composizione della popolazione. Nel corso del XX secolo, da semplice rilevazione della popolazione è diventato un censimento multistrato e pluritematico. Unico nel suo genere, il censimento della popolazione fornisce periodicamente dei dati di base comparabili, nello spazio e nel tempo, su tutti gli abitanti, economie domestiche, abitazioni e edifici a livello federale, cantonale e comunale, nonché a livello sovra- e intercomunale (agglomerati, quartieri, circondari e ettari). Grazie alle numerose pubblicazioni dell'UST e di altri uffici, i risultati dei censimenti sono accessibili ad un vasto pubblico.

Dal 1850, anno del primo censimento federale, la popolazione è censita regolarmente ogni dieci anni. La rilevazione è evoluta costantemente in funzione

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delle mutazioni sociali, politiche e economiche intervenute nella società svizzera. Con il tempo, è stata estesa a numerosi altri temi, con conseguenti adeguamenti e innovazioni nel settore della gestione e della pubblicazione dei risultati. Le trasformazioni non sono ancora state attuate integralmente, ma l'UST si sta adoperando con particolare tenacia a tal fine.

2.2

Utilizzazione dei dati del censimento

Una rilevazione di simile portata deve essere giustificata mediante un'utilizzazione sensata. Le indagini dell'OPCA hanno illustrato in quali settori sono impiegati i dati del censimento. Essi servono essenzialmente: - alla preparazione, attuazione e rivalutazione dei compiti da parte di tutte le istanze dello Stato (comunali, cantonali e federale); - all'attribuzione di taluni mandati politici, segnatamente ai fini della ripartizione dei seggi del Consiglio nazionale e dei parlamenti di alcuni Cantoni; - alla determinazione dell'aliquota dei Cantoni nella perequazione finanziaria, dell'importo dei sussidi e alla ripartizione dei proventi degli stabilimenti pubblici; - alla pianificazione e elaborazione di decisioni, segnatamente per quanto concerne le infrastrutture; - alla ricerca scientifica e all'insegnamento; - alla preparazione di rilevazioni statistiche più approfondite, segnatamente alla creazione e ponderazione di campioni aleatori; - all'elaborazione di statistiche e al loro raffronto con quelle di altri Paesi da parte delle organizzazioni internazionali.

Questo elenco di possibili utilizzazioni è lungi dall'essere esaustivo. Numerosi utenti, fra cui associazioni, ditte o privati, ricavano di fatto i dati direttamente dalle pubblicazioni dell'UST, per poi valutarli e utilizzarli in funzione delle loro esigenze.

Utilizzazione dei dati del censimento

Figura 1

compiti altre utilizzazioni

X

Z

ripartizione dei mandati dati del CFP

organizzazioni internazionali

compensazione e ripartizione

r

A basi per altre statistiche

pianificazione (delle infrastrutture)

ricerca/insegnamento

I dati del censimento della popolazione sono lungi dall'essere l'unica fonte di informazione statistica.

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2.3

II censimento nel sistema statistico svizzero

Oltre al censimento della popolazione, il sistema statistico svizzero comprende rilevazioni di vario genere elaborate dall'UST e da altri uffici. In tale ambito rivestono particolare importanza i microcensimenti, ossia le inchieste condotte presso un campione rappresentativo della popolazione su uno o più temi specifici. I questionari utilizzati consentono di fornire risposte più diversificate che nell'ambito del censimento della popolazione. Inoltre, il fatto che la partecipazione sia volontaria consente di interrogare le persone su questioni più delicate, come la vita privata e le opinioni.

Dai testi scientifici consultati dall'OPCA, risulta chiaramente che i microcensimenti non possono assolutamente sostituirsi al censimento della popolazione, visto che sono fondati proprio sui risultati di quest'ultimo. I dati del censimento sono infatti indispensabili per estrarre a sorte i campioni, confrontare i risultati ottenuti con quelli globali, nonché effettuare delle estrapolazioni su tutta la popolazione. Dal canto loro, i risultati dei microcensimenti sono estremamente utili al sistema statistico dal momento che consentono di completare e approfondire i risultati del censimento della popolazione e possono essere utilizzati a fini di verifica. Essendo effettuati a intervalli più brevi, possono inoltre servire all'aggiornamento intermedio dei dati del censimento.

Unitamente ad altre rilevazioni, il censimento e i microcensimenti costituiscono pertanto un sistema statistico globale, nell'ambito del quale ogni rilevazione ha un significato specifico e ogni statistica serve ad uno scopo ben definito. La rinuncia a una di queste due forme di rilevazione pregiudicherebbe il sistema statistico nella sua globalité, rendendolo sensibilmente meno rappresentativo.

2.4

Censimento 1990: problemi e critiche

Le indagini dell'OPCA hanno mostrato che il censimento della popolazione si distingue nettamente dalle correnti attività amministrative, in quanto viene effettuato ogni dieci anni e richiede lunghe fasi di lavoro, sia prima che dopo l'esecuzione. Tutti i servizi interessati si trovano di fronte ad un sensibile aumento della mole di lavoro, caratterizzato da punte estreme. Parte degli enti responsabili dell'esecuzione devono inoltre far fronte a costi non preventivati.

Ogni rilevazione è unica, dal momento che è effettuata nelle condizioni sociali, politiche ed economiche del momento. Queste sono difficilmente valutabili, ma possono ripercuotersi in modo durevole sull'esito del censimento. Per quanto concerne il censimento del 1990, occorre rammentare l'accresciuta sensibilità di una parte della popolazione rispetto alle questioni legate alla protezione dei dati in seguito al caso delle «schedature» e delle vicende politiche connesse.

L'UST ha di fatto risentito del problema durante l'esecuzione.

Da quanto risulta dalle indagini dell'OPCA, le difficoltà legate all'esecuzione del censimento sono iniziate nel 1980, si sono moltiplicate nel 1990 e sono state percepite diversamente dagli interessati a seconda che riguardassero l'esecuzione stessa, la correzione o l'elaborazione dei dati.

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Mentre TUST ha riscontrato difficoltà soprattutto nelle fasi di preparazione, correzione e elaborazione, i Comuni, in particolare le grandi città e gli agglomerati, hanno avuto problemi nella fase di rilevazione e correzione. Le difficoltà sono sorte soprattutto a causa del fatto che parte della popolazione non ha compilato il formulario in modo completo o veritiero.

I motivi di questo comportamento possono essere diversi: dal disinteresse all'indignazione, dall'incomprensione alla resistenza passiva dei cittadini nei riguardi della rilevazione. Una piccola parte della popolazione, circa 27 000 persone, si è inoltre semplicemente rifiutata di riempire il questionario, esercitando chiaramente una resistenza attiva nei confronti del censimento in quanto tale.

In fase di correzione, i Comuni interessati hanno pertanto dovuto rimediare alle lacune constatate durante il controllo dei questionari alfine di salvaguardare la qualità e l'attendibilità del censimento. I formulari incompleti sono stati corretti, completati o persino riempiti integralmente da parte dei Comuni, che sono stati costretti a reinterrogare le persone in questione o a consultare le informazioni contenute nei registri. A detta dei Comuni interessati, questi controlli e correzioni hanno comportato un sensibile aumento di lavoro, che ha comportato un sovraccarico del personale amministrativo e spese non previste.

Per quanto concerne la portata delle correzioni necessarie, le informazioni sono contraddittorie: secondo uno studio condotto per conto dell'UST, circa il 20 per cento dei forrnulari individuali sarebbero stati corretti, completati o integralmente riempiti, mentre l'Associazione dei direttori degli uffici controllo abitanti e della polizia degli stranieri valuta a oltre il 50 per cento la quota di questionari che sono stati rielaborati nei Comuni ad essi subordinati.

Secondo i Comuni, le severe disposizioni in materia di protezione dei dati previste dalla legge federale sul censimento della popolazione, riveduta nel 1988, hanno ulteriormente complicato la correzione dei questionari individuali. I Comuni hanno in effetti dovuto ricorrere ai dati contenuti nei loro registri, senza però avere il diritto di riportarvi le informazioni ricavate dai formulari (raffronto fra registri e questionari).

Per quanto concerne la qualità
delle risposte, va rilevato che l'UST ha rinunciato a inserire nel questionario domande delicate, segnatamente quella inerente al numero di figli nati vivi dalle donne sposate, che aveva peraltro già condotto a forti controversie nel 1980. Sempre nel 1980, la popolazione aveva risposto tanto negligentemente alla domanda sul luogo d'origine, che i dati raccolti non si sono prestati alla valutazione. Nel 1990, l'UST ha quindi semplicemente rinunciato a porre la domanda.

Per alcune domande, l'UST ha rinunciato ad un aggiornamento completo in occasione della correzione dei formulari, accontentandosi di un basso tasso di risposte e, quindi, di un livello qualitativo inferiore rispetto a quello preteso per altre questioni. È stato soprattutto il caso dell'appartenenza religiosa in occasione del censimento del 1990.

Le inchieste dell'UST rivelano che la qualità delle risposte date ad ognuna delle domande del censimento del 1990 varia sensibilmente. In particolare, è emerso che le risposte relative alla formazione scolastica e professionale, alla situa-

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zione sul lavoro, al luogo di formazione o di lavoro (indirizzo del datore di lavoro) e al mezzo di trasporto sono meno attendibili di altre, dal momento che la popolazione è manifestamente più reticente a dare informazioni su questioni inerenti alla sfera privata. Inoltre, per alcune domande non è stato capito lo scopo, come per quella concernente il luogo di formazione o di lavoro che, lungi dal rappresentare una forma mascherata di spionaggio, serviva semplicemente a individuare i movimenti dei pendolari.

Dai rapporti dei gruppi di accompagnamento esterni all'UST, risulta che la maggior parte delle questioni in sospeso, che hanno dovuto essere codificate in seguito, hanno comportato un sensibile sovraccarico di lavoro per TUST nelle fasi di trattamento e elaborazione, con ritardi nella valutazione e pubblicazione dei risultati. Inoltre, la lettura dei formulari mediante lettori elettronici e l'immagazzinamento di dati hanno condotto a problemi tecnici e organizzativi.

L'incertezza che ha a lungo gravato sulla data esatta del censimento (dicembre 1989 o 1990) ha dal canto suo ristretto il margine di manovra di cui l'UST disponeva per i preparativi, complicando ulteriormente la pianificazione.

In seguito al censimento del 1990, l'Associazione dei direttori degli uffici controllo abitanti e della polizia degli stranieri, la Conferenza svizzera dei segretari municipali e l'Unione delle città svizzere hanno chiesto che, per il 2000, si rinunci ad effettuare un censimento nella stessa forma. In seno alle Camere federali, sono inoltre stati depositati diversi interventi dal tenore analogo.

2.5

Conclusioni

Le difficoltà che hanno caratterizzato il censimento del 1990 sono emerse soprattutto in occasione della rilevazione e della correzione dei dati ed hanno interessato in particolare i Comuni degli agglomerati urbani e l'UST. La causa dei problemi osservati va ricercata soprattutto in una minore disponibilità della popolazione nei confronti del censimento, che si è tradotta in un elevato numero di questionari incompleti.

La correzione dei questionari incompleti e il lavoro che ne è scaturito hanno in parte influito negativamente sulla motivazione dei Comuni incaricati dell'esecuzione. Le indagini dell'OPCA hanno rivelato come il malcontento dei Comuni fosse indirizzato contro il metodo (rilevazione esaustiva e diretta presso la popolazione effettuata da incaricati del censimento mediante questionari individuali) e non contro il censimento in quanto tale.

I problemi enunciati e le critiche formulate mostrano chiaramente come il censimento sia un sistema complesso, nell'ambito del quale mandato d'informazione e metodo di rilevazione sono interdipendenti. L'interpretazione del mandato d'informazione (cfr. cap. 3.1) determina pertanto la scelta del metodo di rilevazione (cfr. cap. 3.3). Quest'ultimo determina a sua volta la disponibilità della popolazione nei riguardi del censimento e si ripercuote sulla motivazione dei Comuni, con ulteriori conseguenze sui costi e sulla qualità del censimento.

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D censimento in quanto sistema mandato d'informazione

metodo di rilevazione

Figura 2 qualità e costo

|

[disponibilité e motivazione

L'obiettivo ultimo è l'ottimizzazione del censimento in quanto sistema. Se, sulla base del mandato d'informazione, riusciamo ad applicare un metodo di rilevazione che non incomodi né la popolazione né i Comuni, tutti gli interessati saranno più motivati, con evidenti effetti positivi sulla qualità e sui costi.

In un primo tempo, occorre pertanto definire il mandato d'informazione, senza tuttavia dimenticare che non può essere scisso dal metodo di rilevazione, determinante ai fini delle reazioni della popolazione.

3 3.1

Valutazione del censimento federale della popolazione Mandato d'informazione del censimento e adempimento

La scelta e l'applicazione di un metodo di rilevazione adeguato dipendono dalla definizione del mandato d'informazione. Come abbiamo visto, questi due elementi sono strettamente connessi. Secondo la sezione V4 della Commissione della gestione del Consiglio nazionale, occorre anzitutto rispondere alla seguente domanda: Qual è il mandato d'informazione che l'Ufficio federale di statistica deve svolgere mediante il censimento della popolazione?

Teoricamente, dovrebbe essere possibile definire l'obiettivo, ossia descrivere precisamente il mandato d'informazione del censimento della popolazione, e raffrontarlo in seguito alla situazione attuale. Disporremmo in tal modo degli elementi necessari per valutare le discrepanze fra obiettivo e situazione, individuandone nel contempo le cause.

Il questionario del censimento deve essere inteso come la trasposizione nella realtà del mandato d'informazione nell'ambito del programma di rilevazione.

Di per sé, esso non basta a definire il mandato d'informazione e il programma di rilevazione del censimento.

3.1.1

Definizione del mandato d'informazione del censimento

Di norma, qualsiasi attività amministrativa scaturisce da un legge. Nel caso del censimento della popolazione, il mandato d'informazione dovrebbe pertanto essere descritto nella legge federale sul censimento della popolazione. Come hanno rilevato le indagini dell'OPCA, la legge in questione non fornisce invece 1244

una definizione sufficientemente precisa da consentire un raffronto con la situazione attuale (paragone obiettivo-situazione concreta). Inoltre, il mandato è costituito di diversi elementi, in parte fondati su basi legali e in parte determinati da fattori esterni alla normativa.

Estremamente importanti sono anche le concezioni scientifiche relative alla statistica e le raccomandazioni delle organizzazioni internazionali, quali l'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) e l'Unione Europea. Come tutti i compiti dello Stato, il censimento è subordinato alle forti pressioni dei gruppi di interesse. L'elaborazione del mandato d'informazione potrebbe essere rappresentata nel modo seguente: Elaborazione del mandato d'informazione

Figura 3

masi legali raccomandazioni delle organizzazioni internazionali concezioni scientifiche

mandato d'informazione

pressioni dei gruppi d'interesse (altri

L'importanza e la funzione di ognuno di questi elementi non possono essere determinate in assoluto. Non è pertanto neanche possibile stabilire in che misura i gruppi di interesse possano influire sulla struttura del mandato. Come rilevano le indagini dell'OPCA, il margine di manovra dell'UST non dipende tanto dalle basi legali quanto dall'osservanza delle raccomandazioni delle organizzazioni internazionali e dalla necessità di mettere i risultati a confronto con quelli di censimenti precedenti (serie cronologiche).

3.1.2

Le basi legali del censimento

Dal momento che la Costituzione non cita il censimento in quanto compito della Confederazione, non è possibile trarre delle conclusioni sulla definizione del mandato d'informazione. La competenza della Confederazione in materia di statistiche scaturisce di fatto dalle competenze ad essa attribuite in materia di intervento, finanziamento, vigilanza e coordinamento. In virtù del principio del «nesso materiale», la Confederazione si attribuisce pertanto tacitamente la competenza di eseguire le necessarie rilevazioni statistiche, fra cui il censimento.

In quanto compito della Confederazione, il censimento è sancito, sin dal 1860, dalla legge federale sul censimento federale della popolazione. La legge è tuttavia estremamente concisa e non fa alcun riferimento al mandato d'informazione. Nell'ambito della revisione del'1988, si è tenuto conto delle disposizioni più severe vigenti in materia di protezione dei dati. Si è invece rinunciato ad

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integrare tale legge in quella sulla statistica federale, entrata in vigore nel 1992, dal momento che, durante l'elaborazione della legge sul censimento, si pensava che ben presto sarebbero stati introdotti nuovi metodi di rilevazione che avrebbero comportato un mutamento delle basi metodologiche.

Ai fini del censimento, riveste inoltre una certa importanza la legge sulla statistica. Abbiamo infatti illustrato come il censimento si inserisca nel sistema statistico svizzero. La legge sulla statistica federale definisce il mandato d'informazione della statistica in quanto raccolta, in base a criteri scientifici scelti autonomamente, di informazioni rappresentative sulle condizioni e sull'evoluzione della popolazione, dell'economia, della società, del territorio e dell'ambiente in Svizzera, nonché raccolta dei dati necessari ai fini della preparazione, dell'esecuzione e della valutazione di compiti federali.

Nell'ordinanza sul censimento federale della popolazione 1990 sono elencate tutte le caratteristiche da rilevare mediante questionario. La definizione non si riferisce tuttavia al mandato vero e proprio, ma soltanto alla trasposizione pratica nel modulo individuale. Benché non fornisca precisazioni sul mandato di informazione rispetto alla legge sulla statistica federale, l'ordinanza precisa che: - Il censimento della popolazione deve fornire all'autorità federale, nonché a quelle cantonali e comunali, alle diverse cerehie dell'economia, della vita sociale, politica e culturale, alle università e ad altri istituti interessati alla ricerca e all'insegnamento, come pure a tutti gli altri interessati, i dati statistici necessari per pianificare e decidere, a scopo di ricerca o per l'informazione del pubblico.

3.1.3

Raccomandazioni delle organizzazioni internazionali

I dati del censimento della popolazione svizzera rivestono un certo interesse persino a livello internazionale e sono utilizzati anche all'estero. Numerose organizzazioni internazionali (ONU, OCSE, UE ecc.) li impiegano infatti per elaborare statistiche proprie e per effettuare dei raffronti fra Paesi. Ai fini della comparabilità dei dati, alcune organizzazioni internazionali, fra cui l'ONU (CEE) e TUE (Eurostat), impongono dei criteri relativi alle caratteristiche da rilevare e il metodo. Le raccomandazioni in questo senso non sono tuttavia vincolanti. La legge sulla statistica federale precisa che la cooperazione con le organizzazioni internazionali rientra fra i compiti della statistica federale e che le esigenze di tali organizzazioni in materia di informazione devono, per quanto possibile, essere prese in considerazione.

Le raccomandazioni dell'ONU sono molto precise e concernono sia le caratteristiche da rilevare, le definizioni e le classificazioni, sia il metodo di rilevazione e la pubblicazione dei risultati (tabelle). L'ONU opera una distinzione fra caratteristiche primordiali, che devono assolutamente essere rilevate, e caratteri1246

Stiche secondarie. L'UST si attiene a tali raccomandazioni rilevando le caratteristiche primordiali nell'ambito del censimento e conservando un certo margine di manovra per quanto concerne le caratteristiche secondarie.

3.1.4

Concetti scientifici

II censimento è un concetto prettamente scientifico e, come qualsiasi altra attività scientifica, si fonda su teorie ed approcci specifici. L'OPCA ha definito i compiti e le esigenze del censimento operando una sintesi delle diverse fonti, segnatamente i documenti dell'UST, i rapporti dei gruppi d'accompagnamento esterni all'UST e la letteratura scientifica esaminata. Le conclusioni cui giunge sono le seguenti: - funzione descrittiva: rilevazione delle strutture demografiche, sociali e economiche secondo diverse unità territoriali (nazionale, cantonale, comunale e per ettaro) e rilevazione di piccoli gruppi (minoranze) e di fenomeni più rari (ad es. gruppi marginali); - funzione analitica: individuazione e osservazione delle relazioni fra le diverse caratteristiche rilevate, combinando i dati demografici, sociali ed economici, nonché le informazioni relative alle economie domestiche e alle abitazioni; - funzione comparativa: elaborazione di serie cronologiche e raffronti cronologici e territoriali sul piano nazionale e internazionale; - funzione referenziale: determinazione del numero totale di persone, di economie domestiche e di abitazioni, quali basi per completare le raccolte di dati e per estrarre a sorte i campioni rappresentativi, alfine di perfezionare ed aggiornare la statistica; - funzione di controllo della qualità: controllo e raffronto dei dati provenienti da altre fonti e calcolo di indici; - funzione politica: esecuzione di compiti giuridici e politici, in particolare attribuzione di mandati politici; - funzione di compensazione e ripartizione: base della perequazione finanziaria, per lo stanziamento di sussidi e per la ripartizione dei proventi degli stabilimenti pubblici; - funzione d'informazione geografica: messa a disposizione di dati corrispondenti a piccole strutture spaziali e amministrative e alla struttura federalistica della Svizzera, alfine di definire le popolazioni locali. I dati devono essere presentati in modo tale da poter essere riuniti indipendentemente dai confini politici, ad esempio nell'ambito della formazione di regioni o agglomerati; - funzione di classificazione: rilevazione di caratteristiche quali indicatori ausiliari per costituzione di classificazioni importanti (definizione di categorie socioprofessionali sulla base della professione, della posizione professionale e della formazione; allestimento di una tipologia di Comuni ecc.).

L'inventario non ha alcuna pretesa di essere esaustivo. Risulta inoltre difficile determinare in che misura il censimento riempia ognuna delle condizioni poste e valutare l'importanza reale delle diverse funzioni.

Conformemente alla definizione di Eurostat, il censimento della popolazione, oltre a riempire determinate funzioni, deve soddisfare i seguenti principi scientifici:

1247

Va da sé che anche questa lista di principi cui il censimento deve rispondere è lungi dall'essere esaustiva.

3.1.5

Pressioni dei gruppi d'interesse

Le basi legali, le raccomandazioni delle organizzazioni internazionali e i concetti scientifici non sono gli unici fattori a determinare il mandato di informazione. Da quanto risulta dalle indagini dell'OPCA, l'influenza dei gruppi di interesse rappresenta anch'essa un elemento importante. Tale pressione può essere esercitata sia direttamente nei confronti dell'UST sia nel contesto istituzionale. A tale proposito, vanno menzionati i rapporti bilaterali fra le persone coinvolte o interessate dell'amministrazione, degli ambienti scientifici o politici e i diversi gruppi d'accompagnamento, nonché degli organi consultivi, quali la Commissione federale della statistica, FEDESTAT o GEOSTAT, che possono farsi portavoce presso TUST delle esigenze e dei desideri espressi. Citiamo inoltre la consultazione degli uffici e la procedura di consultazione, effettuata per la prima volta nel 1986, cui è stata sottoposta l'ordinanza sul censimento federale della popolazione del 1990.

Secondo TUST, tale procedura ha contribuito in modo determinante a cambiare il programma di rilevamento nel 1987. Le indagini dell'OPCA hanno evidenziato che, di massima, la collaborazione con l'UST non ha posto grossi problemi.

I documenti esaminati e i colloqui condotti non consentono di giungere a conclusioni definitive sull'importanza reale delle procedure di consultazione e sulla loro influenza effettiva ai fini dell'elaborazione del mandato d'informazione.

Secondo l'OPCA, tale procedimento potrebbe infatti risultare poco trasparente alle persone esterne all'amministrazione.

3.2 3.2.1

Conclusioni e raccomandazioni dell'OPCA alla Commissione della gestione concernenti il mandato di informazione Adempimento del mandato d'informazione

Dal momento che non esisteva né un mandato d'informazione chiaramente definito dalla legge, né un programma di rilevazione trasparente fondato su basi 1248

scientifiche cui l'OPCA potesse riferirsi, non è possibile determinare se l'UST abbia adempito correttamente il mandato d'informazione in occasione del censimento 1990. Le persone interrogate dall'OPCA ritengono sensata la scelta delle caratteristiche e adeguata la valutazione dei dati raccolti, benché esistano ulteriori possibilità di sfruttamento non ancora utilizzate. Per quanto concerne le serie cronologiche, sarebbero auspicabili delle semplificazioni che non compromettano tuttavia la comparabilità dei dati a lungo termine. Da ultimo, occorrerebbe tenere conto del fatto che le diverse rilevazioni potrebbero essere affinate ulteriormente dal profilo tematico, alfine di sgravare il censimento federale.

3.2.2

Mandato d'informazione non sufficientemente preciso

Attualmente, manca un mandato d'informazione preciso, che scaturisca dalla legge sul censimento e ne definisca lo scopo specifico, il contesto e le finalità.

Benché l'ordinanza sul censimento elenchi le caratteristiche da rilevare e ne definisca lo scopo, le disposizioni vigenti sono insufficienti per stabilire in modo preciso il mandato d'informazione o il programma di rilevazione. Come abbiamo visto sopra, l'elaborazione del mandato d'informazione deve invece essere fondata su diversi elementi, che non possono tuttavia essere riuniti in un procedimento trasparente.

Le basi legali vigenti sono redatte in modo assai generico e offrono all'UST un vasto margine di manovra nella definizione del mandato d'informazione. Tutt'al più, l'Ufficio è tenuto ad osservare le raccomandazioni - non vincolanti delle organizzazioni internazionali e a garantire la .comparabilità nel tempo dei dati dei censimenti (serie cronologiche).

Raccomandazione n. l L'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione propone che il censimento della popolazione poggi su un mandato politico preciso.

La formulazione di un mandato politico del censimento dovrà mirare soprattutto a: 1. definire a grandi linee il mandato d'informazione che il censimento deve svolgere e le pertinenti finalità. In seguito, vi sarà sufficiente chiarezza per elaborare un programma di rilevazione e un questionario individuale, che rappresenterà semplicemente la trasposizione concreta del mandato d'informazione; 2. giustificare e garantire il censimento della popolazione in quanto obbligo permanente. Secondo le indagini dell'OPCA, in passato si sarebbe infatti riscontrata una mancanza di continuità (del personale e del metodo), che ha reso difficile la preparazione e l'esecuzione di ulteriori censimenti; 3. conferire all'UST, nell'ambito del mandato stesso, il margine di manovra e la flessibilità di cui ha bisogno; 4. porre le fondamenta per l'elaborazione di un programma di rilevazione vincolante, alfine di consentire all'UST di opporsi a interessi particolari sulla base del mandato d'informazione.

1249

3.2.3

Assenza dì un programma di rilevazione dell'UST

Ai fini di una gestione moderna dell'amministrazione, il margine di manovra di cui dispone TUST nella definizione del mandato d'informazione costituisce senz'altro un elemento positivo. Questa autonomia gli impone però anche, nell'ambito dei compiti conferitigli, di definire un mandato d'informazione chiaro e scientificamente valido anche per i non addetti ai lavori, nonché di sottoporlo a discussione. A tal proposito, dovrà consultare le cerehie interessate e coinvolte.

Dalle indagini dell'OPCA è emerso che l'UST è spesso stato rimproverato per aver prestato troppa attenzione agli aspetti pratici del censimento trascurando le questioni concettuali.

Come dimostrano le osservazioni dell'OPCA, il tentativo intrapreso nel 1981 dal Consiglio federale e dall'UST di riformare i contenuti e i metodi del censimento per il 1990 non è stato sostenuto con sufficiente energia e in tempi utili.

Anche nel 2000, si procederà allo stesso tipo di rilevazione dei decenni precedenti. A dispetto delle resistenze emerse, non -si è di fatto imposto un nuovo approccio che si distingua nettamente da quello attuale. Nonostante gli importanti lavori preparatori in vista del censimento dell'anno 2000 e la tempestività con cui sono stati intrapresi, non è possibile, per i non addetti ai lavori, farsi un'idea dei risultati sinora raggiunti.

Raccomandazione n. 2 L'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione propone che il Consiglio federale obblighi l'Ufficio federale di statistica a elaborare un programma di rilevazione ai fini del censimento, nell'ambito del mandato politico.

3.2.4

Elementi del programma di rilevazione

Un programma fondato su basi scientifiche quale trasposizione del mandato d'informazione, l'armonizzazione con altre rilevazioni, l'istituzione di un gruppo di progetto, l'utilizzazione delle basi già esistenti, i controlli di qualità e l'analisi della domanda sono elementi primordiali.

Programma fondato su basi scientifiche L'importanza del compito e il margine di manovra di cui dispone l'UST impongono l'elaborazione di un programma di rilevazione a carattere scientifico. Il semplice elenco delle caratteristiche da rilevare, così come figura nell'ordinanza, non costituisce infatti un programma di rilevazione né un mandato di informazione, ma corrisponde semplicemente alla trascrizione nella realtà del mandato d'informazione. Il programma di rilevazione dovrà invece spiegare perché occorre rilevare questa o quella caratteristica, a che scopo, come utilizzare i dati e come pubblicare i risultati. A tale proposito, occorrerà prestare particolare attenzione affinchè il censimento e le altre rilevazioni (segnatamente 1250

i microcensimenti) siano maggiormente armonizzati ed integrati, dal profilo sia materiale che tematico.

Armonizzazione materiale del censimento e dei microcensimenti Come hanno rilevato le indagini dell'OPCA, i microcensimenti non possono, in alcun modo, sostituirsi al censimento della popolazione. I.due tipi di rilevazione potrebbero tuttavia essere maggiormente armonizzati dal profilo materiale e tematico. Trasferendo determinate domande del censimento nei microcensimenti potremmo snellire il censimento della popolazione e/o introdurre nuove forme di rilevazione. Ne risulterebbero una maggiore disponibilità da parte della popolazione, un miglioramento della qualità dei dati e una diminuzione dei costi, senza perdite importanti di informazioni.

Formazione di un gruppo di progetto indipendente per il censimento Uno dei principali problemi è l'assenza di un gruppo di progetto indipendente incaricato del censimento. Secondo diverse fonti, è stata osservata una mancanza di continuità durante tutta la fase preparatoria del censimento 1990. Non sempre, infatti, è stato possibile sostituire il personale qualificato che ha lasciato il servizio, mentre i lavori preparatori avviati dal 1981 non sono stati iscritti in una strategia a lungo termine dell'UST. Le esperienze e il know-how acquisiti sono pertanto stati irrimediabilmente persi.

Un gruppo di progetto indipendente, costituito di professionisti, dovrebbe essere incaricato di seguire costantemente il censimento. Tale gruppo dovrebbe essenzialmente procedere a un'analisi sistematica dei precedenti censimenti, traendo gli insegnamenti necessari per migliorare la pianificazione e l'esecuzione dei censimenti futuri. Occorrerà vegliare affinchè la costituzione del gremio evolva strategicamente a medio e lungo termine, tenendo conto dei mutamenti politici, sociali e tecnici.

Utilizzazione delle basi esistenti Qualsiasi censimento dipende dalla qualità dei lavori preparatori. Durante la fase concettuale, occorrerà esaminare come conservare le conoscenze acquisite e utilizzare, se non addirittura ampliare, le basi esistenti. Contrariamente a quelli precedenti, il censimento del 1990 è stato esaminato ed elaborato nei dettagli dalPUST. Attualmente, i preparativi in vista del prossimo censimento sono già a buon punto, superando di gran lunga, per dimensione e qualità, quelli del censimento 1990.

Per i non addetti al lavoro, è tuttavia difficile stabilire in che misura l'UST utilizzerà le conoscenze acquisite e in che misura le istruzioni dei gruppi di lavoro si ripercuoteranno sulla pianificazione e sull'esecuzione del prossimo censimento. Inoltre, i lavori attuali rappresentano tutt'al più una base da ampliare e da sviluppare sistematicamente. Se non presta sufficiente attenzione agli sviluppi a lungo termine, l'UST corre il rischio di non poter utilizzare il censimento del 2000 come base per i censimenti futuri, ben sapendo che i metodi di rilevazione evolveranno, soprattutto mediante un maggior ricorso ai registri.

1251

Controllo della qualità e analisi della domanda II controllo della qualità e l'analisi della domanda in materia di dati costituiscono due importanti elementi ai fini dell'esame permanente del mandato d'informazione. In futuro, occorrerà sopprimere o reimpostare le rilevazioni di dati che risultano essere di cattiva qualità o di scarsa utilità.

Secondo l'OPCA, l'UST ha migliorato sostanzialmente il controllo della qualità, che potrebbe tuttavia essere ulteriormente affinato. Dal 1990, sono stati compiuti grandi passi anche nell'ambito dell'analisi della domanda di dati. A tal fine, l'UST ha allestito uno schedario; l'utilizzazione delle informazioni raccolte risulta tuttavia assai difficile, per cui non è ancora possibile determinare l'influenza che esse avranno sulla definizione del mandato di informazione.

3.3

Esame del metodo utilizzato per il censimento

Secondo l'indagine dell'OPCA, il censimento periodico della popolazione, condotto sottoforma di un'inchiesta esaustiva, non è stato messo in discussione in quanto tale. Le critiche erano invece rivolte al metodo utilizzato. La Sezione V4 della Commissione della gestione del Consiglio nazionale ha pertanto sollevato la seguente domanda: II metodo di rilevazione utilizzato per il censimento della popolazione (rilevazione esaustiva e diretta presso la popolazione effettuata da incaricati del censimento mediante questionari individuali) è ragionevole o si possono prevedere altri metodi di rilevazione?

Per rispondere al quesito, l'OPCA si è basata ampiamente sulla perizia commissionata al professer Wolfgang Polasek delPInsitut für Statistik und Ökonometrie dell'Università di Basilea e al geografo Martin Schuler dell'Instimi de recherche sur l'environnement construit del Politecnico federale di Losanna.

L'indagine si è inoltre avvalsa degli insegnamenti tratti dall'analisi dei documenti e dei colloqui condotti dall'OPCA.

3.3.1

Censimento 1990. Valutazione del metodo utilizzato

Preparazione del censimento 1990 Mentre il censimento del 1980 era molto simile a quello del 1970 dal profilo materiale e metodologico, quello del 1990 è stato oggetto di riforme. La novità è stata costituita dall'inserimento, al momento della stampa dei bollettini individuali, delle informazioni tratte dai registri comunali e dall'invio per posta, con una conseguente decentralizzazione dello spoglio. Secondo la valutazione effettuata successivamente dagli esperti, le innovazioni introdotte non sono sempre state preparate con la perizia necessaria, sono spesso state ideate troppo tardi o ulteriormente modificate all'ultimo momento. Da ultimo, non sono stati valutati con la sufficiente attenzione i risultati dell'operazione pilota condotta nel 1989, né si è tenuto debitamente conto degli insegnamenti tratti. Da 1252

ultimo, l'incertezza che ha a lungo gravato sulla data del censimento (dicembre 1989 o 1990) ha ridotto il margine di manovra di cui TUST disponeva per pianificare e preparare l'operazione.

Esecuzione della rilevazione II metodo utilizzato per il censimento 1990 (rilevazione esaustiva e diretta presso la popolazione effettuata da incaricati del censimento mediante questionari individuali) costituisce la prassi più diffusa nel mondo intero nell'ambito di attività di questo tipo. Considerando il contesto legale e l'organizzazione approntata, il censimento è funzionato a dovere. La percentuale di risposte è stata elevata, persine superiore rispetto ad altri censimenti, e lo spirito di collaborazione di cui ha dato prova la maggior parte dei Comuni e dei Cantoni al momento di completare i questionari individuali ha consentito, nonostante tutte le difficoltà insorte, di ottenere dati di qualità soddisfacente.

Data l'impostazione del questionario e delle caratteristiche rilevate, non sarebbe stato possibile introdurre un altro metodo di rilevazione. Nel caso di una rilevazione fondata interamente o parzialmente sui registri comunali, questi avrebbero dovuto essere uniformati dal profilo materiale e formale. Ci si chiede inoltre se le basi legali vigenti avrebbero consentito l'adozione di altre forme di rilevazione.

Le indagini dell'OPCA mostrano che sono soprattutto i Comuni di una certa dimensione, e in modo particolare quelli urbani, ad aver incontrato difficoltà metodologiche di rilevazione durante l'ultimo censimento. I problemi si sono accumulati, comportando lavoro e costi supplementari (spesso non inscritti nel preventivo), ritardi e deterioramento della qualità dei dati primari. I motivi sono da ricercare nel fatto che gli abitanti delle città sono più difficilmente raggiungibili di quelli delle campagne e nella difficoltà, per le autorità comunali cittadine, di reclutare un numero sufficiente di incaricati scrupolosi. A questi problemi si aggiungono quelli descritti in precedenza: la mancanza di partecipazione di una parte della popolazione, la forte immigrazione registrata alla fine degli anni 80 con conseguenti problemi di comprensione e linguistici, il calo della motivazione delle autorità comunali incaricate di completare i dati mancanti o di correggere le indicazioni errate. La maggior parte dei Comuni più piccoli è invece riuscita a portare a termine il compito in tempo debito e senza troppi problemi, anche se con un considerevole dispendio di energie.

Questionari individuali prestampati e invio per posta Nel 1990, i Comuni sono stati autorizzati a prestampare i questionari individuali inserendovi informazioni tratte dai registri. L'UST non è stato molto attivo nel promovimento di questa possibilità e soltanto 300 Comuni circa vi hanno fatto ricorso. Alfine di rispettare le disposizioni sulla protezione dei dati, i Comuni hanno dovuto consegnare i questionari prestampati mediante busta sigillata. Durante l'elaborazione dei dati sono sorti problemi tecnici inattesi legati al taglio dei moduli prestampati, che non hanno consentito la lettura elettronica di tutti i questionari.

Le grandi città hanno espresso il desiderio di poter inviare per posta i questionari individuali per ovviare alle difficoltà legate alla scarsa reperibilità della po-

1253

polazione che vi abita e ai problemi di reclutamento degli incaricati. Analogamente a quanto avvenuto per i questionari prestampati, anche in questo caso l'UST ha tollerato piuttosto che incoraggiato tale pratica.

È difficile valutare con certezza in che misura le due innovazioni abbiano avuto ripercussioni positive sul rapporto qualità-costi. La città di Berna, che ha esaminato la questione, è giunta alla conclusione che l'invio postale è costato di più della distribuzione tradizionale effettuata dagli incaricati. Quanto ai risultati, la qualità ne ha risentito laddove non vi erano incaricati. Visto che l'invio postale ha spesso costituito una soluzione d'emergenza dell'ultima ora, la maggiorazione dei costi e il deterioramento della qualità potrebbero dipendere anche da altri fattori, estremamente difficili da sondare.

Dobbiamo inoltre aggiungere che, per ottenere risultati di qualità il più possibile conformi alla realtà, è preferibile ricorrere agli incaricati del censimento.

Infatti, solo in tal modo è possibile reperire persone e economie domestiche che non compaiono nei registri, consigliare la popolazione e, nei limiti delle disposizioni in materia di protezione dei dati, eseguire i primi controlli dei questionari compilati. Occorre tuttavia considerare che proprio dove l'aiuto degli incaricati sarebbe di estrema utilità, ossia nelle città, in futuro esso sarà sempre meno diffuso. Non solo i Comuni urbani hanno difficoltà a trovare personale di fiducia, ma la popolazione stessa sovente li rifiuta. Da ultimo, l'impiego degli incaricati non consente di ovviare all'assenza da casa, durante tutta la giornata, della maggior parte degli abitanti. I Comuni piccoli, che non incontrano queste difficoltà, potrebbero invece farne a meno.

Qualità dei dati del censimento 1990 Sulla base delle indagini dell'OPCA la qualità dei dati deve essere valutata distinguendo fra materia prima, ossia i questionari compilati dalla popolazione, e i dati sottoposti all'UST ai fini dell'elaborazione e dell'analisi dopo essere stati corretti dai Comuni. Per quanto concerne i primi, la qualità si è rivelata scarsa, se non addirittura pessima, soprattutto negli agglomerati urbani.

Quanto ai dati consegnati all'UST, la qualità è invece dipesa dalle correzioni e dai completamenti che i Comuni hanno apportato, quando non hanno addirittura dovuto compilare i bollettini direttamente. È quindi stato grazie al loro lavoro che si sono raggiunti buoni risultati, che variano tuttavia sensibilmente da regione a regione.

In futuro, i questionari non potranno tuttavia più essere completati e corretti nella misura attuale per i seguenti quattro motivi: anzitutto, come confermano le osservazioni fatte in Svizzera o all'estero, la popolazione è sempre meno disposta a rispondere in modoesaustivo e veritiero ad un questionario, di qualsiasi natura esso sia. In secondo luogo, si prevede che i Comuni saranno sempre meno disposti a controllare e a completare i bollettini individuali. Terzo, come risulta dal censimento 1990, vi sono enormi differenze fra le regioni per quanto concerne i due criteri di qualità esaminati nel paragrafo precedente, soprattutto per il secondo, con evidenti ripercussioni sulla qualità e sulla comparabilità del censimento globale. Quarto, arriverà il giorno in cui il costo delle correzioni e dei completamenti supererà l'utilità dell'operazione, con inevitabili

1254

problemi d'adeguamento del metodo tradizionale (rilevazione esaustiva e diretta della popolazione effettuata dagli incaricati del censimento mediante questionari individuali).

Costi del censimento 1990 Per una valutazione del costo globale del censimento dobbiamo tenere conto di diversi aspetti, fra cui in primo luogo i costi reali. In secondo luogo, occorre esaminare in che misura il metodo scelto abbia influenzato il costo, prendendo in considerazione metodi più economici. Terzo, si deve considerare che, in un momento di ristrettezze, per ottenere le risorse a disposizione la concorrenza si fa più accesa. Quarto, le indagini dell'OPCA hanno mostrato che i costi del censimento della popolazione compromettono in parte altre rilevazioni quali i microcensimenti. Soltanto definendo la funzione e l'importanza del censimento della popolazione rispetto alle altre rilevazioni sarà possibile fare chiarezza e realizzare dei risparmi. Rammentiamo tuttavia che la soluzione non consiste nella semplice sostituzione di un formulario d'inchiesta con un altro.

È impossibile determinare con precisione il costo globale del censimento 1990.

L'UST afferma, documenti alla mano, che la dotazione di 140 milioni di franchi (100 milioni per l'Ufficio federale e circa 40 milioni per i Cantoni e i Comuni) non è stata superata. Secondo l'indagine dell'OPCA, i Comuni e i Cantoni avrebbero dovuto far fronte a costi superiori ai 40 milioni di franchi, oltrepassando, soprattutto nel caso dei comuni urbani, gli importi iscritti nel preventivo o sopportando spese supplementari non preventivate.

Uno studio condotto dall'ONU ha rilevato che i censimenti della popolazione effettuati in Svizzera sono fra i più cari dato che costano, in media, 20 franchi svizzeri per abitante (14 franchi a carico dell'UST e 6 franchi a carico dei Cantoni e dei Comuni) contro i 2,3-3,8 dollari USA nel resto dell'Europa.

Diversi esempi di censimento presi sul nostro continente mostrano del resto che le rilevazioni effettuate sulla base dei registri esistenti hanno tendenza a costare meno delle inchieste dirette svolte dagli incaricati del censimento mediante i questionari individuali, indipendentemente dal mandato di informazione. Tale constatazione va tuttavia relativizzata poiché, per raccogliere dati di questo tipo, occorre disporre di registri accurati e uniformi, con un conseguente aumento delle spese iniziali. Non appena la tenuta dei registri rientrerà fra i compiti amministrativi correnti, non assisteremo più ai sovraccarichi di lavoro che attualmente si ripetono ogni decennio. L'importo esatto delle spese supplementari non è attualmente quantificabile.

3.3.2

Evoluzioni suscettibili di influenzare una riforma del censimento

In futuro, il censimento della popolazione sarà confrontato a un numero crescente di problemi che ne pregiudicheranno l'esecuzione. Citiamo la crescente resistenza della popolazione e dei Comuni, l'intensificazione dei legami fra la statistica e le altre attività dell'amministrazione, nonché il folgorante progresso dell'informatica.

1255

Contestazioni del metodo tradizionale di rilevazione Da un'indagine commissionata dall'UST, risulta che il 15 per cento dei Comuni, ossia il 40 per cento circa della popolazione, è favorevole all'applicazione di un nuovo metodo per il censimento del 2000 e che auspica un maggior sfruttamento delle possibilità offerte dall'informatica e dei dati dei registri comunali. Contro il mantenimento della forma attuale per il censimento del 2000 si sono inoltre espresse diverse istituzioni, fra cui l'Unione delle città svizzere, l'Associazione dei direttori degli uffici controllo abitanti e la Conferenza svizzera dei segretari municipali.

È invece più difficile valutare le resistenze all'interno della popolazione. Gli oppositori si suddividono in due categorie: da una parte vi sono quelli attivi e organizzati; dall'altra quelli che rifiutano, individualmente, di compilare correttamente il modulo. Il numero dei primi, refrattari attivi, è aumentato fra il 1980 e il 1990. La percentuale di risposte rimane tuttavia soddisfacente nel confronto internazionale.

Ad aver causato grosse difficoltà ai responsabili è stata piuttosto l'elevata percentuale di questionari compilati in modo incompleto o non veritiero. I motivi sarebbero da ricondurre all'indifferenza, se non addirittura all'ostilità, che parte della popolazione ha espresso nei confronti dei censimenti e di altre rilevazioni.

Oggigiorno, nessuno può dire quale sarà l'impatto degli oppositori attivi nel 2000. Dobbiamo invece attenderci ad un'intensificazione della resistenza passiva e pertanto ad una diminuzione della partecipazione, accompagnata da un aumento del numero di questionari mal compilati. Sia all'estero che in Svizzera, vi sono numerosi esempi che testimoniano di questa tendenza. Vi sono pertanto i presupposti per prevedere un ulteriore deterioramento della qualità dei dati rilevati, non ancora controllati, e di conseguenza un aumento del lavoro dei Comuni.

Intensificazione dei legami fra la statistica e le altre attività dell'amministrazione L'esistenza di questi rapporti costituisce un problema del tutto nuovo. Conformemente al principio dell'esclusività dell'utilizzazione, i dati estratti da rilevazioni devono servire a fini prettamente statistici. Di conseguenza, la statistica costituisce un'attività indipendente dal resto dell'amministrazione. Per motivi legati alla protezione dei dati, i dati statistici grezzi, ossia i questionari, possono essere sottoposti soltanto all'elaborazione dell'UST. L'amministrazione e il pubblico possono accedere soltanto ai dati che sono stati resi anonimi e non consentono di risalire alle persone cui si riferiscono. Tale precauzione ha lo scopo di rassicurare i cittadini, affinchè rispondano nel modo migliore e in tutta franchezza alle domande poste.

Il limite fra la statistica e le altre attività amministrative diviene tuttavia sempre più labile. I Comuni hanno infatti consultato i loro registri ai fini della preparazione, dell'esecuzione e soprattutto della correzione del censimento 1990.

Inoltre, essi chiedono con insistenza di poter utilizzare maggiormente, nell'ambito delle attività legate al censimento, i registri esistenti, ossia di poter con-

1256

frontare i dati raccolti con quelli dei registri, di prestampare i questionari individuali e persine di riprendere in quanto tali i dati di cui dispongono o di combinare questa pratica con un'inchiesta diretta. Di conseguenza, l'UST si trova confrontato a nuove sfide, specialmente per quanto concerne la protezione dei dati, l'applicazione dell'informatica alla statistica e l'introduzione di nuove definizioni, nomenclature o classificazioni. Da ultimo, non dobbiamo dimenticare che occorre disciplinare il contenuto e la tenuta dei registri, nonché creare per tempo le necessarie basi legali.

Attività amministrativa informatizzata Oggigiurno, la maggior parte dei Comuni dispone di un sistema di elaborazione elettronica dei dati o ne prevede prossimamente l'acquisto. Il sistema attualmente più avanzato è il progetto ticinese denominato MOVPOP (per movimento della popolazione). Questo sistema dovrebbe consentire di ridurre il costo della tenuta dei registri e di utilizzare i dati conservati anche ai fini del censimento della popolazione. Oltre ad aprire nuove prospettive, il MOVPOP è all'origine di nuovi problemi e nuove sfide: - l'introduzione del MOVPOP pone problemi di definizione e di classificazione, dato che le caratteristiche previste nell'ambito del sistema ticinese non concordano con le definizioni e le classificazioni utilizzate dall'UST in occasione del censimento 1990. Per il momento, nulla è stato intrapreso in vista del censimento del 2000; - se il MOVPOP o un altro sistema sarà introdotto prima del prossimo censimento, ci si dovranno attendere conflitti fra l'UST e i fornitori di dati, poiché sarà difficile, se non addirittura impossibile, utilizzare i dati disponibili in ragione della varietà di strutture esistente fra i vari registri; - l'utilizzazione del MOVPOP nell'ambito del censimento della popolazione solleva una serie di questioni tuttora irrisolte in materia di protezione dei dati.

Conformemente ai risultati delle indagini e ricerche condotte dall'OPCA, ampie cerehie si aspetterebbero che l'UST assuma un ruolo direttivo per elaborare in tempo utile soluzioni nuove in collaborazione con le cerehie coinvolte o interessate.

3.3.3

Altri metodi di rilevazione

Dall'indagine dell'OPCA è emerso più volte come il sostegno della popolazione sia scemato a causa del metodo utilizzato. Nel loro rapporto, gli esperti hanno illustrato e esaminato i metodi utilizzati in altri Paesi. Ogni sistema presenta vantaggi e svantaggi per quanto attiene ai costi, alle informazioni che possono essere raccolte, alla qualità e alla protezione dei dati. Si distinguono le seguenti varianti: - impiego dei registri nella preparazione del censimento (caso della Svizzera nel 1980 e 1990); - impiego dei registri nel controllo e nella correzione dei dati raccolti (caso della Svizzera nel 1980); - impiego dei registri per un confronto nei due sensi fra registri e dati del censimento; 47 Foglio federale. 79° anno. Voi. II

1257

La scelta del metodo dipende dal mandato, ossia dalla finalità dell'operazione.

Se si vogliono raccogliere molte informazioni, occorre utilizzare il questionario individuale integrale (caso attuale) oppure un modulo semplificato combinato a una rilevazione sulla base dei registri (nel caso della Svezia e presto anche dei Paesi Bassi). Se invece le informazioni da raccogliere sono in numero limitato, basta una rilevazione a partire dai registri (come in Finlandia e in Danimarca), eventualmente completata con risultati di altre rilevazioni.

Il modello svedese è particolarmente interessante dal momento che combina una rilevazione sulla base dei registri con un'indagine diretta mediante bollettino individuale. Nella misura del possibile, le caratteristiche indispensabili vengono raccolte mediante registri, consentendo in tal modo di alleggerire il questionario. I cittadini svedesi devono pertanto fornire soltanto le informazioni che, per varie ragione, non figurano nei registri, oppure che non sono state aggiornate.

Questo metodo obbliga le autorità svedesi ad aggiornare costantemente i registri dettagliati, con conseguenti costi supplementari. I cittadini e l'amministrazione sono tuttavia meno sollecitati in occasione dei censimenti veri e propri, cosicché le autorità possono effettuarne uno ogni cinque anni.

3.4 3.4.1

Conclusioni sul metodo di rilevazione e raccomandazioni dell'OPCA alla Commissione della gestione Riforma del censimento della popolazione

La formula utilizzata dalla Svizzera sino ad oggi (rilevazione esaustiva e diretta della popolazione effettuata dagli incaricati del censimento mediante questionari individuali) è tuttora perfettamente adeguata dal punto di vista metodologico e scientifico. Per motivi d'ordine sociale, politico e economico, vi sono tuttavia ragioni di temere che essa divenga sempre più impopolare e che, di conseguenza, l'esecuzione del censimento diventi più difficile se non addirittura impossibile (non ci possiamo opporre alla volontà dei Comuni interessati né a quella della popolazione) o, perlomeno, che la qualità dei dati ne risenta sensibilmente.

Il Consiglio federale e TUST avevano già intenzione di cambiare sistema nel 1981. Da allora, l'UST ha costantemente messo in discussione il metodo della rilevazione. Sino ad ora, non ha tuttavia proceduto ad alcuna modifica sostanziale e, tranne la prospettiva di utilizzare maggiormente i dati estratti dai registri (ciò che era già fattibile nel 1990), non sembra intenzionato, agli occhi dei non addetti ai lavori, ad introdurre fondamentali innovazioni per il 2000.

1258

Analisi dei modelli europei Negli ultimi 20 anni, diversi Paesi europei hanno adottato nuovi sistemi di rilevazione. Oggigiurno, disponiamo di sufficienti esperienze per valutarne vantaggi e svantaggi e le possibilità d'applicazione alla realtà svizzera. I sistemi vanno dalle rilevazioni effettuate esclusivamente sulla base dei registri (caso della Danimarca, della Finlandia e dell'Islanda) ai metodi d'indagine classici mediante il questionario individuale (come avviene tuttora nella maggior parte dei Paesi europei), passando per le soluzioni miste (caso della Svezia e presto anche dei Paesi Bassi). La tendenza attuale è chiara e concerne anche le organizzazioni internazionali: ci stiamo dirigendo verso le rilevazioni effettuate integralmente o parzialmente sulla base dei registri.

Allestimento di un registro degli edifici e delle abitazioni Gli esperti incaricati dall'OPCA hanno evidenziato nel loro rapporto la necessità di allestire, sulla base di criteri uniformi, un registro svizzero degli edifici e delle abitazioni. In tal modo, sarebbe possibile sostituire a breve termine la rilevazione diretta e, in generale, semplificare i compiti delle amministrazioni comunali nell'ambito della pianificazione del territorio, della gestione dei permessi di costruzione o demolizione, dell'assicurazione degli edifici ecc. Secondo gli esperti, l'allestimento di un tale registro potrebbe avvenire sulla base della geocodifica degli edifici, introdotta a livello federale in occasione del censimento 1990 e di cui si prevede l'estensione agli stabilimenti. Prima di allestire il registro, occorrerà tuttavia affrontare diverse questioni relative alla protezione dei dati e all'istituzione di un sistema di identificazione degli edifici e delle abitazioni. Da ultimo, va rilevato che per il momento la Confederazione non ha la competenza di imporre né ai Cantoni né ai Comuni alcun criterio sul contenuto e la tenuta dei registri.

Garanzia dell'impostazione a lungo termine del censimento della popolazione Le indagini dell'OPCA mostrano che i responsabili del censimento 1990 non hanno profittato sufficientemente delle esperienze acquisite in occasione dei precedenti censimenti, né hanno garantito di conseguenza la loro evoluzione a lungo termine. Inoltre, l'UST avrebbe avviato troppo tardi i lavori preparatori volti all'introduzione di un nuovo metodo e non avrebbe conferito sufficiente importanza al contesto giuridico, che limitava sensibilmente il suo margine di manovra, né a quello politico, caratterizzato da una sempre più marcata ostilità nei confronti del metodo tradizionale di rilevazione.

Le nuove basi per il censimento non potranno essere create in un'unica tappa.

Se vogliamo ultimare i preparativi per i censimenti successivi, occorrerà svolgere i lavori in parallelo con la pianificazione e l'esecuzione del censimento 2000, senza mai dimenticare la funzione di riferimento che questi dovrà rivestire per le rilevazioni future.

Adeguamento delle basi giuridiche Per il momento, le autorità federali non hanno la competenza costituzionale di imporre né ai Cantoni né ai Comuni alcun criterio sul contenuto e la tenuta dei registri. Secondo l'UST, si tratterebbe di una condizione indispensabile ai

1259

fini di un eventuale cambiamento del sistema. Anche in questo ambito, è necessario intraprendere i lavori con sufficiente anticipo, affinchè l'adeguamento delle basi giuridiche avvenga di pari passo con la preparazione del censimento dell'anno 2000. L'UST ha da sempre sostenuto che un piano di riforma non è di alcuna utilità sintanto che i Comuni non sono obbligati legalmente a tenere registri identici.

Raccomandazione n. 3 L'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione propone che il Consiglio federale incarichi l'Ufficio federale di portare avanti l'introduzione di nuovi metodi di rilevazione per il censimento della popolazione sulla base delle esperienze fatte all'estero e di avviare per tempo le modifiche di legge che potrebbero rivelarsi necessarie.

3.4.2

Legami fra la statistica e le altre attività dell'amministrazione

Protezione dei dati e censimento della popolazione In seguito ai crescenti legami fra la statistica e le altre attività dell'amministrazione, sono sorti nuovi problemi nel settore della protezione dei dati che occorrerà affrontare e risolvere. Alcuni Paesi, come la Danimarca, sono confrontati con tali problematiche da diverso tempo e hanno saputo applicare soluzioni adeguate.

Coordinamento del censimento della popolazione con i nuovi sistemi informatici L'informatizzazione della gestione amministrativa avanza a grandi passi. Oltre agli indiscutibili vantaggi, le tendenze attuali possono tuttavia celare potenziali conflitti. Infatti, se TUST non coordina quanto prima l'introduzione di sistemi informatici nella prospettiva dei prossimi censimenti, non è certo che detti sistemi siano utilizzabili nel 2000. Se l'utilizzazione non dovesse essere garantita, la resistenza dei Cantoni e dei Comuni sarà praticamente un dato di fatto. Per assicurare il successo del prossimo censimento, ossia per motivare i Comuni e far sì che forniscano risultati di qualità grazie all'impiego di strumenti efficaci, l'UST dovrà procedere per tempo al coordinamento con i Comuni fornendo loro prestazioni adeguater Assenza di classificazioni, nomenclature e definizioni vincolanti L'introduzione, attualmente in corso, di nuovi strumenti informatici a livello cantonale e comunale richiede l'elaborazione di sistemi di classificazione, nomenclature e definizioni. I progetti elaborati in materia di banche dati si sono rivelati solo in parte conformi alle esigenze del censimento 1990, sollevando dei dubbi sulla loro utilità ai fini del censimento del 2000.

I registri variano sensibilmente da Comune a Comune dal profilo sia materiale che formale. La Confederazione non ha per il momento alcuna competenza di emanare prescrizioni sulla loro tenuta ed è impensabile che lo possa fare prima 1260

del 2000, visto che sarebbe necessaria una revisione della Costituzione. Proprio per questo motivo, ci si attende che l'UST assuma le funzioni direttive che gli competono, elaborando, in collaborazione con le cerehie interessate e coinvolte, degli standard minimi relativi al contenuto e alla tenuta dei registri. Soltanto se sarà portato a termine un progetto in questo ambito, nel 2000 i Comuni potranno fondare maggiormente il censimento sui registri, riducendo di conseguenza la mole di lavoro.

Raccomandazione n. 4 L'Organo parlamentare di controllo propone che il Consiglio federale esamini i problemi dovuti ai crescenti legami fra il censimento e le altre attività amministrative, segua l'evoluzione in corso in questo ambito ed elabori soluzioni adeguate. In particolare, dovrà prestare attenzione alla protezione dei dati, all'impiego di sistemi informatici a fini statistici e all'emanazione di prescrizioni relative al contenuto e alla tenuta dei registri.

8485

// rapporto di lavoro dell'OPCA può essere ottenuto presso la Centrale di documentazione dei Servizi del Parlamento, Parlamentsgebäude, 3303 Berna, tel.

(031) 3229744 (in tedesco con riassunto in francese).

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Allegato Valutazione del censimento federale della popolazione Rapporto finale dell'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione all'attenzione della Commissione della gestione del Consiglio nazionale del 3 luglio 1995

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18.06.1996

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