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ad 19.300 Iniziativa cantonale Nessun termine di prescrizione per chi ha commesso un reato grave Rapporto del 7 ottobre 2024 della Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati Parere del Consiglio federale del 12 febbraio 2025
Onorevoli presidente e consiglieri, Conformemente all'articolo 112 capoverso 3 della legge sul Parlamento, vi presentiamo il nostro parere sul rapporto del 7 ottobre 20241 della Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati concernente l'iniziativa cantonale 19.300 Nessun termine di prescrizione per chi ha commesso un reato grave.
Gradite, onorevoli presidente e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
12 febbraio 2025
In nome del Consiglio federale svizzero: La presidente della Confederazione, Karin Keller-Sutter Il cancelliere della Confederazione, Viktor Rossi
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Parere 1
Situazione iniziale
1.1
Genesi del progetto
Il 7 gennaio 2019 il Cantone di San Gallo ha depositato l'iniziativa 19.300 dal seguente tenore: «Il Gran Consiglio invita l'Assemblea federale a modificare il Codice penale svizzero al fine di portare da 30 anni a imprescrittibile il termine di prescrizione per le pene detentive a vita.» Con 20 voti contro 18, il 10 marzo 2020 il Consiglio degli Stati ha deciso, su proposta della sua Commissione degli affari giuridici (CAG-S, voti: 7/4/2), di non dare seguito all'iniziativa. Il 1° giugno 2021 il Consiglio nazionale, allineandosi a quanto proposto da una minoranza della sua Commissione (CAG-N, voti: 13/8), ha deciso con 90 voti contro 89 e 10 astensioni di dare seguito all'iniziativa. Il 16 dicembre 2021 il Consiglio degli Stati ha seguito la proposta di una minoranza della CAG-S (voti: 8/5) e ha dato seguito anch'esso all'iniziativa con 21 voti contro 20.
La richiesta dell'iniziativa cantonale è stata oggetto di controversie anche durante i lavori successivi della CAG-S la quale, nella seduta del 12 ottobre 2023, ha approvato il progetto preliminare con 5 voti contro 0 e 6 astensioni. Nonostante i numerosi pareri negativi espressi in sede di consultazione soprattutto dai Cantoni, dalla Conferenza delle direttrici e dei direttori dei dipartimenti cantonali di giustizia e polizia (CDDGP) e dalle autorità preposte al perseguimento penale, la CAG-S ha deciso, nella riunione del 7 ottobre 2024 con 5 voti contro 4, di sottoporre alla propria Camera il progetto preliminare senza ulteriori modifiche. La minoranza ha proposto di non entrare in materia.
1.2
Proposta della Commissione
Per attuare l'iniziativa cantonale, la CAG-S ha deciso di limitare l'imprescrittibilità all'assassinio secondo gli articoli 112 del Codice penale (CP)2 e 116 del Codice penale militare del 13 giugno 19273 (CPM)4. La Commissione mantiene il termine di prescrizione vigente per tutti gli altri reati del CP e del CPM passibili di una pena detentiva a vita e per i reati previsti dal Diritto penale minorile del 20 giugno 20035 (DPMin).
Infine la CAG-S propone una norma per la retroattività6.
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RS 311.0 RS 321.0 Cfr. art. 101 cpv. 1 lett. f D-CP e 59 cpv. 1 D-CPM.
RS 311.1 Cfr. art. 101 cpv. 3 quarto periodo D-CP e 59 cpv. 3 quarto periodo D-CPM.
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Parere del Consiglio federale
Nel 2016 il Consiglio federale aveva proposto al Parlamento di respingere la mozione Heer 16.3059 Modifica dei termini di prescrizione nel Codice penale, dal tenore identico a quello dell'iniziativa cantonale 19.300. Il 20 settembre 2017, il Consiglio nazionale aveva seguito questa proposta respingendo a larga maggioranza la mozione.
Le basi legali su cui si fondava il parere del Consiglio federale di allora non sono cambiate. Per contro, nel dibattito politico la priorità si è spostata sugli interessi delle vittime, il che costituisce una grande sfida per il sistema del diritto penale svizzero, poiché una punizione, secondo la sua concezione originale e tuttora valida, va inflitta nell'interesse dello Stato7.
Il Consiglio federale ritiene inoltre opportuna la proposta della CAG-S di limitare a determinati articoli le modifiche normative per attuare l'iniziativa cantonale.
Tuttavia non è del tutto chiara la ragione per cui la Commissione non analizzi più in dettaglio la proposta di molti partecipanti alla consultazione che chiedono di verificare in generale la legittimità dei termini di prescrizione per i reati gravi e in particolare quella del forte divario tra i termini di prescrizione dell'azione penale per l'assassinio e per l'omicidio intenzionale (art. 97 cpv. 1 lett. a e b CP). La grande maggioranza dei partecipanti che hanno formulato questa proposta, si oppone anche all'introduzione dell'imprescrittibilità dell'assassinio. Il Consiglio federale comprende questa richiesta, tuttavia non può esprimersi più in dettaglio poiché non ha ancora avuto modo di analizzare a fondo la questione. In ogni caso si deve tener conto che i confini tra omicidio passionale (art. 113 CP), omicidio intenzionale (art. 111 CP) e assassinio (art. 112 CP) sono fluidi. Se la prescrizione di un singolo reato, che rientra in un complesso di reati non nettamente distinguibili, non è più disciplinata in modo coerente sotto il profilo materiale, sono inevitabili difficoltà pratiche e giuridiche.
L'introduzione dell'imprescrittibilità dell'assassinio nel diritto penale svizzero è problematica tenuto conto di argomenti pratici e socio-giuridici8 e degli esempi seguenti.
La condanna (non ancora passata in giudicato), definita storica dai media tedeschi, di un ex agente della Stasi per un assassinio commesso a Berlino
nel 1974 è degna di nota sotto vari aspetti e costituisce una grande eccezione. Anzitutto non si è giunti alla condanna del 2024 grazie ai progressi tecnologici, bensì sulla base di atti trovati negli archivi della Stasi nel 2016 che certificavano inequivocabilmente l'identità dei mandanti e dell'assassino. Non solo: un'intera scolaresca aveva assistito all'assassinio.
Occorre notare che in quel caso era difficile provare la perfidia, un elemento costitu-
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Cfr. al riguardo Wohlers Wolfgang, Die Strafe als vergeltendes Übel, in: Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht (ZStrR) 2024, pag. 393 segg., 403 e 408.
Cfr. per i dettagli n. 2.12.3.
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tivo di tale reato nel diritto tedesco che, se negato, avrebbe comportato l'assoluzione dell'imputato9.
Un altro caso tedesco, avvenuto a Aschaffenburg, può essere citato come esempio per un procedimento riaperto dopo decenni grazie ai progressi tecnologici. Le nuove possibilità tecnologiche, tuttavia, non sono state sufficienti per fugare ogni dubbio quanto all'autore del reato10.
2.1
Scopi del diritto penale e funzione dei termini di prescrizione
L'istituto giuridico della prescrizione esprime il concetto che la sanzione penale col passare del tempo perde significato e quindi l'azione penale appare vieppiù inadeguata o sproporzionata: le risorse limitate delle autorità preposte al perseguimento penale vanno impiegate in modo efficace. Anche l'effetto preventivo generale o specifico della pena si esaurisce molti anni dopo la commissione del reato. In ogni caso la turbativa della pace giuridica causata dal reato si attenua con il trascorrere del tempo ed è possibile che l'esigenza di rivalsa della collettività di infliggere una punizione si plachi completamente11.
Va relativizzato l'argomento, sollevato in sede di dibattimento, secondo cui lo Stato deve una risposta ai congiunti della vittima, a prescindere dal tempo trascorso12.
L'esercizio della prerogativa statale di punire gli autori di reati non è volto soltanto a soddisfare l'interesse delle vittime, ma ha soprattutto una finalità sociale ossia uno scopo di prevenzione generale.
Inoltre, la finzione della pace giuridica non implica un «diritto all'oblio», nozione strettamente legata al diritto della personalità e alla protezione dei dati13. Nel diritto penale, questa nozione va intesa per lo più come obbligo di definire termini di conser9
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Cfr. www.lto.de > Nachrichten > Zehn Jahre Haft für ehemaligen Stasi-Mitarbeiter, consultabile su: www.lto.de/recht/nachrichten/n/lg-berlin-i-mord-1974-urteil-ex-stasi-mitarbeiter; www.zdf.de > Nachrichten > Politik > Deutschland > Zehn Jahre Haft in Prozess um Stasi-Mord, consultabile su: www.zdf.de/nachrichten/politik/deutschland/zehn-jahre-haft-stasi-mord-1974-100.html; www.faz.net > Gesellschaft > Menschen > Ein Schuldspruch nach mehr als 50 Jahren, consultabile su: www.faz.net/aktuell/gesellschaft/menschen/stasimord-von-1974-zehn-jahre-haft-in -prozess-in-berlin-110045422.html (stato: 16 ott. 2024).
Cfr. www.sueddeutsche.de > Bayern > Mordprozess in Aschaffenburg: Angeklagter kommt frei, consultabile su: www.sueddeutsche.de/bayern/aschaffenburg-mord-prozess-angeklagter-frei-1.4788741 (stato: 16 ott. 2024).
Zurbrügg Matthias, in: Niggli/Wiprächtiger (a c. di), Basler Kommentar StGB (BSK StGB), Basilea 2019, prima degli art. 97101 n 42 segg.
Cfr. Legge federale sull'imprescrittibilità dell'assassinio (Modifica del Codice penale e del Codice penale militare). Attuazione dell'iniziativa cantonale 19.300 «Nessun termine di prescrizione per chi ha commesso un reato grave», rapporto del 7 ott. 2024 della Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati, n. 1.2.
Cfr. DTF 111 II 209 e www.edoeb.admin.ch > Protezione dei dati > Internet e tecnologia > Motori di ricerca (Diritto all'oblio in Internet).
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vazione ragionevoli nel casellario giudiziale (VOSTRA)14. Nell'ambito della prescrizione non si tratta tuttavia di ammettere un «diritto all'oblio»; lo scopo non è quello di favorire l'autore. Quest'ultimo trae vantaggi indiretti dal fatto che dopo diversi anni si rinuncia al perseguimento penale e all'esecuzione della pena per le ragioni citate, sebbene sia stato commesso un reato.
2.2
Non creare aspettative eccessive
È comprensibile che i congiunti della vittima vogliano certezza e rivalsa. È tuttavia legittimo chiedersi se, sopprimendo il termine di prescrizione, non si alimentino false speranze.
I nuovi approcci investigativi non permettono di dimostrare inconfutabilmente che un sospettato sia anche l'autore del reato. Poter attribuire le tracce di DNA rinvenute sul luogo del delitto a una persona non significa ancora che quest'ultima sia l'autrice del reato; a tal fine occorrono ulteriori prove.
Anche se una persona è riconosciuta colpevole di un omicidio commesso più di 30 anni prima, non è certo che possa essere condannata per assassinio ai sensi dell'articolo 112 CP. Se non si dimostra infatti che tutti gli elementi costitutivi della fattispecie (p. es. la mancanza di scrupoli o lo scopo particolarmente perverso) sono adempiuti, l'autore deve essere assolto, poiché l'omicidio intenzionale di cui all'articolo 111 CP è prescritto ormai da molto tempo (art. 97 cpv. 1 lett. b CP).
Le grandi aspettative dei congiunti della vittima potrebbero essere deluse, se un procedimento penale dopo anni non può ancora concludersi con una sentenza di merito a causa di prove insufficienti.
I vantaggi dell'imprescrittibilità non sono dunque certi. La disposizione rischia in definitiva di restare puramente simbolica e di raggiungere il suo scopo soltanto raramente deludendo le aspettative dei congiunti e della società. Ciò può minare la fiducia nel funzionamento della giustizia almeno quanto un crimine che resta impunito perché ormai prescritto.
2.3
Progressi tecnologici
Occorre infine sottolineare che gli attuali progressi tecnologici permettono di far luce sugli omicidi più rapidamente non solo grazie all'analisi del DNA, ma anche alla sorveglianza (retroattiva) dei mezzi di comunicazione come ad esempio nel caso del pluriassassino di Rupperswil avvenuto nel 201515. Anche considerando questo aspetto non è necessario abolire il termine di prescrizione dell'assassinio.
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Cfr. messaggio del 20 giu. 2014 concernente la legge sul casellario giudiziale, FF 2014 4929, 4986.
Cfr. de.wikipedia.org > Vierfachmord von Rupperswil > Ermittlungen, consultabile su: https://de.wikipedia.org/wiki/Vierfachmord_von_Rupperswil#Ermittlungen (in tedesco, stato: 23 gen. 2025).
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2.4
Conclusioni
Visti i risultati della consultazione e le precedenti considerazioni, il Consiglio federale ritiene che importanti motivi si oppongono a questa presente riforma. Tuttavia è del parere che sia politicamente opportuno approfondire ulteriormente i vari aspetti ed esaminare in particolare il termine per la prescrizione dell'azione penale di cui all'articolo 97 capoverso 1 lettera b CP alla luce dei risultati della consultazione.
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Proposta del Consiglio federale
Il Consiglio federale ha preso atto del progetto della CAG-S. Se il Consiglio degli Stati dovesse entrare in materia, il Consiglio federale propone di verificare il termine per la prescrizione dell'azione penale di cui all'articolo 97 capoverso 1 lettera b CP alla luce dei risultati della consultazione.
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