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Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale a sostegno di un decreto sulle misure economiche esterne (Del 3 novembre 1971)

Onorevoli signori, presidente e consiglieri, Ci pregiamo sottoporvi, con il presente messaggio, un disegno di decreto federale sulle misure economiche esterne.

  1. Introduzione II decreto federale del 28 settembre 1956 concernente le misure economiche di fronte all'estero scade il 31 dicembre 1972. Allo stesso deve subentrare il decreto federale sulle misure economiche esterne, di cui vi sottoponiamo il progetto nel seguente messaggio. Il progetto riprende la parte fondamentale del vigente decreto federale, vale a dire la competenza, accordata al Consiglio federale, di attuare immeditatamente delle misure di difesa contro i pregiudizi arrecati agli interessi economici svizzeri essenziali da sanzioni estere o da situazioni straordinarie verificatesi all'estero.

Questa competenza si è affermata nel corso dei mutamenti radicali verificatisi nei rapporti commerciali mondiali e costituisce, anche per il prossimo futuro, un elemento indispensabile dei nostri mezzi d'intervento nella politica economica esterna. L'unica modifica del decreto consiste nel fatto che la competenza per la ratifica di trattati internazionali deve essere svincolata dalla premessa che il Consiglio federale la possa usare unicamente, come tutte le altre competenze, per prendere provvedimenti intesi a difendere gli interessi dell'economia svizzera contro pregiudizi causati dall'estero.

Lo scopo dei trattati sui rapporti economici interstatali non risiede -di regola nel parare pregiudizi imminenti o già in atto recati alla propria economia, ma bensì nel promuovere lo sviluppo delle relazioni economiche, di comune accordo e nell'interesse dei partecipanti al trattato. Affinchè i vantaggi di tali accordi possano essere realizzati senza indugio, il Consiglio federale dovrebbe trovarsi in condizione di poterli mettere provvisoriamente in vigore.

1156 Inoltre le disposizioni del decreto federale sulle misure economiche verso l'estero vengono adattate all'evoluzione giuridica e alle esperienze fatte nell'applicazione di detto decreto. In tal modo il progetto tiene conto delle innovazioni della legge federale sulla procedura amministrativa nonché del progetto di legge federale sul diritto penale amministrativo. Inoltre esso crea la base per l'aggregazione organizzativa dell'Ufficio svizzero di compensazione alla Banca nazionale in caso di un'ulteriore diminuzione del servizio disciplinato dei pagamenti. Le limitazioni d'importazione per autocarri pesanti, torpedoni e telai, che sono attualmente già state sospese, verranno definitivamente abrogate. Infine il compito della commissione consultiva per la politica commerciale viene definito nel senso che la stessa debba agire quale organo consultivo nelle principali questioni della politica economica estera e non come previsto dal vigente decreto federale unicamente nelle singole misure decretate dal Consiglio federale in base a tale decreto. Questa nuova definizione corrisponde alla funzione cui adempie già ora la Commissione.

Il progetto mira dunque soltanto ad una revisione del vigente decreto federale concernente le misure economiche di fronte all'estero. Esso non si prefigge come scopo un generale ammodernamento o anzi una codificazione del nostro diritto sull'economia estera. Considerata l'eterogeneità dei diversi campi della politica economica esterna, un simile progetto ampio incontrerebbe enormi difficoltà senza apportare, praticamente, vantaggio alcuno. Già il decreto federale del 1956 venne sgravato volutamente dal compito di servire come base a delle limitazioni d'importazione o d'esportazione connesse con una particolare situazione di un determinato settore dell'economia svizzera, come per es. dell'agricoltura o dell'industria orologiera. Nel frattempo è pure stata riveduta o elaborata una serie di decreti, citiamo per esempio la legge federale sulla garanzia contro i rischi all'esportazione, quella sulla garanzia contro i rischi degli investimenti e il decreto sulle preferenze doganali, di prossima emanazione, testi, tutti, da tener distinti, in quanto una codificazione non risulterebbe né organica né perspicua.

Poiché il progetto non travalica il campo d'applicazione del decreto federale concernente le misure economiche di fronte all'estero, in materia di autonomia economica esterna, sembra indicato fondarlo, come già l'attuale decreto, sugli articoli 28 e 29 della Costituzione federale; questi articoli invero richiederebbero un dettato più moderno di quello che attualmente possiedono, risalente per l'essenziale alla Costituzione del 1848 e conseguentemente limitato, quasi esclusivamente, alla politica doganale.

Comunque la politica economica esterna si trova oggi in una fase talmente fluida da sconsigliare ogni revisione, mancando la possibilità di conferire al nuovo testo quella stabilità che dovrebbe essere connaturata ad un dettato costituzionale; aggiungasi che dopo la scadenza della validità del

1157 decreto federale concernente le misure economiche di fronte all'estero, quest'altro relativo decreto dovrebbe immediatamente sostituirlo onde non si può attendere che una revisione costituzionale, richiedente ovviamente maggior dispendio di tempo, sia portata a termine.

Evidentemente si dovette pure rinunciare a prendere in considerazione già fin d'ora l'accordo, cui aspiriamo, sui particolari rapporti verso le Comunità europee. È quanto mai probabile che tale accordo richiederà il cambiamento o il completamento della nostra legislazione: dovranno per esempio essere create le basi legali per poter prendere, da parte svizzera, le misure di difesa sussumibili sotto la clausola di salvaguardia. Tuttavia non reputiamo opportuno, nell'attuale stato di cose, protrarre, in considerazione delle implicanze legislative interne, la discussione del presente progetto fino all'approvazione dell'accordo tra la Svizzera e le Comunità europee, poiché il decreto federale sulle misure economiche verso l'estero ha valore per le relazioni con tutti i Paesi, mentre il disciplinamento delle relazioni con i Paesi delle Comunità europee rappresenta un problema particolare, che può essere trattato durante la procedura d'approvazione dell'accordo cui tendiamo.

2. Parte generale 21 Sguardo retrospettivo II crescente deficit della bilancia commerciale e la disoccupazione in continuo aumento indussero nel 1931 le Camere federali ad autorizzare il Consiglio federale, come già negli anni venti, a disporre delle limitazioni per l'importazione di merci. In pari tempo esse conferirono al Consiglio federale la competenza di concludere degli accordi sul traffico vincolato dei pagamenti, per far fronte agli effetti delle restrizioni di divise di altri Stati in costante aumento. Già nel 1933 questo «decreto federale sulla limitazione delle importazioni» venne riveduto. Causa il costante peggioramento della situazione economica nazionale ed internazionale le competenze del Consiglio federale vennero ampliate; esso non doveva più disporre unicamente della competenza di limitare le importazioni nonché di concludere accordi sul traffico dei pagamenti, bensì anche di quella per poter applicare qualunque genere di misura opportuna. Gli scopi di queste misure, oltre a quelli già accennati nel decreto federale del 1931 per la lotta contro la disoccupazione e la protezione della produzione nazionale, vennero definiti espressamente nel promuovimento dell'esportazione e nella tutela degli interessi della bilancia svizzera dei pagamenti. Conformemente all'estensione delle mete da raggiungere e alla competenza sulle misure, il decreto venne ribattezzato «decreto federale concernente misure economiche di fronte all'estero».

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Le limitazioni delle importazioni decretate in virtù di questo decreto federale servirono in parte alla protezione della produzione indigena ed in parte per il promuovimento dell'esportazione, in quanto ai singoli Paesi vennero accordati dei contingenti d'importazione contro l'accettazione di merci d'esportazione svizzere. Inoltre il Consiglio federale limitò il traffico dei pagamenti con numerosi Paesi, sia in base ad .accordi, sia autonomamente, come misura di difesa contro le restrizioni in materia di divise, introdotte dall'estero. Il decreto federale non serviva però unicamente come base per tali regolamentazioni del traffico delle merci e dei pagamenti oltre confine. Con l'approvazione delle Camere federali, il Consiglio federale sottopose all'obbligo d'approvazione anche l'apertura e l'ampliamento di aziende nell'industria orologiera e delle scarpe. Per l'industria orologiera, esso dichiarò inoltre d'obbligatorietà generale anche le prescrizioni sui prezzi e disciplinò il lavoro a domicilio per limitare la concorrenza causata da quest'ultimo al lavoro in fabbrica. L'Esecutivo limitò pure la durata d'impiego delle macchine per ricamare. Anche nel campo dell'agricoltura, basandosi sul decreto federale, esso prese taluni provvedimenti.

Nel 1939 le Camere federali allargarono la definizione dello scopo delle misure anche all'aumento delle scorte domestiche intese a garantire l'approvvigionamento del Paese con merci d'importanza vitale. Inoltre esse prorogarono, senza apportare nessuna modifica, la durata di validità del decreto federale di due in due anni e, a decorrere dal 1939, di tre in tre anni.

Mentre durante gli anni di crisi ed in gran parte anche durante quelli di guerra, il decreto federale venne ad assumere un'importanza capitale in seno alla nostra politica economica estera, la sua funzione nel corso della espansione economica del dopoguerra subì continue alterazioni. La crescente liberalizzazione dello scambio delle merci in seno all'Organizzazione europea per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), l'affermarsi del principio della nazione più favorita e la riduzione dei dazi nel GATT, nonché le facilitazioni del traffico dei pagamenti tra gli Stati membri dell'Unione europea dei pagamenti, ridimensionarono la portata delle misure autonome e bilaterali contrattuali. Inoltre, particolari atti legislativi, come la legge sull'agricoltura, lo statuto dell'orologeria e la legge federale concernente la preparazione della difesa nazionale economica, furono sostituiti alle regolamentazioni d'economia interna emanate in base al decreto federale del 1933.

Nel 1956 vennero tratte le conseguenze da questa evoluzione in quanto il decreto federale del 1933 non venne semplicemente prorogato di nuovo, ma venne riveduto fondamentalmente. Il decreto federale del 1956, ancorché non abbia mutato titolo, riduce in modo considerevole le competenze del Consiglio federale. Le misure che -lo stesso è autorizzato a prendere verranno enumerate tassativamente qui di seguito. Come motivi ammessi per

1159 le misure d'intervento non vengono più indicate le mete di politica economica, come ad esempio la lotta coatro la disoccupazione o la protezione della produzione nazionale; invece il campo d'applicazione viene limitato alla difesa d'interessi economici svizzeri essenziali contro i pregiudizi causati -da misure prese dall'estero o da eccezionali situazioni presentatesi all' estero. Il decreto federale del 1956 venne perciò sovente qualificato come strumento difensivo di politica commerciale.

Stando alla proposta del Consiglio federale, la durata della validità del decreto federale del 1956 doveva essere di dieci anni. L'Assemblea federale ridusse questo termine a sei anni; nel 1962 però, dopo insignificanti cambiamenti, prorogò la validità del decreto a dieci anni. Il decreto federale attualmente in vigore scade perciò alla fine del 1972.

Malgrado lo sviluppo ancora maggiore che le relazioni del commercio mondiale hanno subito dopo il 1956, grazie ad accordi intentatali ed all' operato delle organizzazioni internazionali, un atto legislativo analogo al decreto federale sulle misure d'economia estera permane sempre indispensabile. La possibilità di poter introdurre in qualunque tempo e senza indugio, almeno quale contromisura contro restrizioni di altri Stati, limitazioni del traffico delle merci o dei pagamenti, fa pur sempre parte dei mezzi di intervento generali degli Stati industrializzati, nei loro rapporti economici con l'estero. La Divisione del commercio del Dipartimento federale dell' economia pubblica ha perciò elaborato un disegno di decreto federale, che sostituisce la clausola d'autorizzazione del decreto federale del 1956. Questa autorizzazione gode di una certa estensione soltanto nel campo della conclusione di accordi nella politica economica estera, dove si dovrebbe tener conto della necessità di poter usufruire il più rapidamente possibile dei vantaggi degli accordi internazionali sulle relazioni economiche. Le altre disposizioni del decreto federale del 1956 vengono, per quanto necessario, mantenute ed adattate alle esigenze attuali.

22 Procedura di consultazione Nella primavera del 1971 il Dipartimento dell'economia pubblica sottopose il presente disegno ai Governi cantonali, ai partiti politici ed alle organizzazioni dell'economia per sentire il loro parere. Vennero inoltre invitati ad esprimersi i membri della Commissione consultiva per la politica commerciale, la quale in una seduta, si espresse segnatamente in merito alla nuova definizione dei suoi compiti in base all'articolo 10 del disegno.

La Commissione dei cartelli si pronunciò in virtù dell'articolo 19 capo verso 1 della legge sui cartelli. II disegno fu infine sottoposto alla Banca nazionale svizzera e all'Ufficio svizzero di compensazione, in particolare per quanto riguarda l'articolo 3 capoverso 5, nel quale è prevista la possibilità di aggregare tale ufficio alla Banca nazionale.

1160 La procedura di consultazione ha dato come risultato l'unanime approvazione del disegno di revisione; infatti non è stato chiesto né di lasciar scadere senza sostituzione il decreto federale del 1956, né venne espresso il desiderio di una ampia revisione della nostra legislazione sull'economia estera. Naturalmente sorsero talune divergenze su delle singole questioni ed in particolare sull'articolo 1, il quale verrà trattato più dettagliatamente nel prossimo capitolo.

23 Caratteristiche fondamentali del disegno 231 La protezione contro le misure adottate dall'estero e contro gli effetti di situazioni straordinarie vigenti all'estero (art. 1 del disegno) Fintanto che l'attuale stato di liberalizzazione del mercato mondiale non subirà un decisivo contraccolpo, le limitazioni compensative delle importazioni, vale a dire le restrizioni aventi per scopo d'ottenere delle concessioni reciproche nei negoziati bilaterali, non avranno più una grande importanza, ancorché non si debba rinunciare alla possibilità di ricorrere in ogni tempo a tali misure. Diversi Stati, che non accordano al loro commercio estero alcuna libertà o che lo sottopongono a restrizioni, hanno ancora la tendenza di limitare le importazioni, particolarmente se si tratta di merci che non considerano di primaria necessità. In questi casi, l'applicazione o la semplice comminatoria di contromisure volte a favorire l'esportazione nazionale, potrebbe procurare notevoli vantaggi. Dovrebbe inoltre essere mantenuta la base legale delle restrizioni commerciali a scopo di ritorsione o di rappresaglia oppure di sanzione contro le violazioni del diritto delle genti da parte di altri Stati. Recenti avvenimenti hanno d'altronde palesemente dimostrato in che modo le relazioni commerciali possono risultare subordinate a gravi tensioni. Benché, durante gli ultimi anni, si abbia potuto rinunciare a misure di ritorsione, non è escluso che in futuro, per tutelare i nostri interessi, dovremo magari ricorrere a detti mezzi, analogamente ad altri Stati. Non va inoltre dimenticato che gli accordi multilaterali, come il GATT o l'AELS, accordano agli Stati lesi nei loro diritti la competenza di ricorrere, come ultima sanzione, a misure di rappresaglia.

Al fine di permettere al nostro Paese di valersi eventualmente di questa facoltà per contrastare le violazioni degli accordi, occorre che la Svizzera possa, come finora, fondarsi sulle disposizioni del diritto nazionale che l'autorizzano a prendere siffatte misure.

Il traffico vincolato dei pagamenti, la cui base legale è pure costituita dal decreto federale concernente le misure economiche di fronte all'estero, ha subito una forte riduzione negli ultimi anni. Prevediamo per un prossimo futuro una completa liberalizzazione. Siccome però l'eliminazione dei vincoli dipende dall'andamento delle trattative con i Paesi interessati, non abbiamo alcuna garanzia che tale abrogazione possa avvenire prima della

1161 scdenza del decreto federale del 1956. Va inoltre aggiunto che non si può escludere con certezza un nuovo aumento dei vincoli del traffico dei pagamenti per il futuro, ragione per cui il Consiglio federale dovrebbe mantenere la possibilità di poter applicare le opportune contromisure.

Va da sé che le restrizioni previste all'articolo 1 del disegno relative al traffico delle merci e dei pagamenti nelle nostre relazioni con l'estero non devono essere decretate senza un esame approfondito. Qualora si tratterà di stabilire se degli interessi economici svizzeri essenziali sono lesi, ai sensi dell'articolo 1 del disegno non si potrà basarsi soltanto sulla situazione del ramo economico colpito dalle misure prese dall'estero o dalle condizioni esistenti all'estero. Si dovrà invece considerare pure gli effetti delle misure di protezione su altri rami dell'economia e sui consumatori. La decisione sulla questione a sapere se un interesse essenziale e conseguentemente meritevole di protezione sia stato leso dipende perciò dal risultato della comparazione degli interessi, sovente contrastanti, dei produttori o degli esportatori da un lato e dei consumatori ed importatori dall'altro. Anche la commissione dei cartelli ha sottolineato, nel suo parere, che dal punto di vista della politica concorrenziale sarebbe auspicabile che le circostanze consententi di prendere misure di protezione siano considerate tali soltanto ' nei casi chiaramente definiti, altriménti si rischierebbe, per esempio mediante contingentamenti o divieti d'importazione, di escludere senza necessità, dal mercato svizzero merci di prezzo favorevole, ciò che potrebbe ·avere delle ripercussioni negative sulle condizioni di concorrenza interne.

La commissione dei cartelli ritiene perciò auspicabile che essa possa avere la possibilità di esprimersi, in base all'articolo 19 capoverso 1 della legge sui cartelli, prima dell'introduzione di misure concrete. Sono segnatamente le cerehie commerciali che, nell'esprimere il loro punto di vista, hanno dato peso ad un'interpretazione in questo senso delle condizioni nelle quali le misure possono essere applicate in base all'articolo 1. L'industria e l'agricoltura invece hanno chiesto in parte un potenziamento delle possibilità di protezione. Esse non intendono raggiungere questo scopo mediante un'interpretazione più elastica dell'articolo 1, ma propongono l'ampliamento delle premesse che rendono possibile l'applicazione di tali misure e la loro enumerazione.

L'industria tessile, in particolare, ha rilevato che con l'ampliamento dei mercati europei, con la politica commerciale d'aiuto allo sviluppo ed in particolare con le preferenze doganali e l'intensificazione degli scambi di merci con i Paesi a regime commerciale di stato dell'Europa orientale, si debba prevedere un aumento delle importazioni di tessili a buon mercato.

Sarebbe sovente difficile provare nei singoli casi, che prezzi modici sono da attribuire a misure applicate all'estero o a situazioni straordinarie prodottesi all'estero. L'articolo 1 dovrebbe perciò essere modificato in modo che, analogamente a molti altri Paesi, le perturbazioni del mercato interno provo-

1162 cale dall'offerta a buon mercato di merci d'importazione possano essere evitate indipendentemente dalle loro cause.

Siamo perfettamente coscienti, che l'esame dei fatti economici, determinanti per l'applicazione del decreto federale, può portare a delle difficoltà. Queste difficoltà non sono comunque, a nostro parere, di una gravita tale da indurci ad abbandonare il principio, finora osservato, della protezione selettiva. Riteniamo invece maggiore il pericolo che una simile disposizione porti al mantenimento delle strutture attuali, in quanto la stessa verrebbe usata per impedire in modo generico l'importazione da quei Paesi che per il loro grado di sviluppo offrono per determinate categorie di merci delle condizioni di produzione molto più favorevoli. Considerata l'attuale pressione cui è sottoposta la produzione svizzera non sembra giustificato creare la base per una simile politica restrittiva delle importazioni.

Per quanto riguarda l'elenco delle misure previste, alcune associazioni industriali, fra le quali anche quelle che rappresentano rami fortemente orientati all'esportazione, hanno rilevato che il progetto non prevede.dei mezzi adatti a fronteggiare le volute diminuzioni di prezzo di ditte estere e le misure capaci di alterare la competitivita da parte di Stati esteri. La liberalizzazione in seno alla OCSE, gli abbattimenti doganali del GATT, l'esenzione dai dazi nel contesto dell'integrazione europea e le preferenzedoganali a favore dei Paesi in via di sviluppo fanno risentire maggiormente gli effetti del «dumping»; si dovrebbe perciò accordare maggior rilievo che finora ad una protezione adeguata. Dette cerehie chiedono pertanto che l'articolo 1 preveda la possibilità di percepire dei diritti all'importazione almeno nella misura sufficiente a neutralizzare il margine del dumping.

Anche l'associazione svizzera degli agricoltori ritiene necessaria la competenza del Consiglio federale per la riscossione di diritti. Questa associazione parte però dal concetto che con tale misura non si debba combattere unicamente la pratica del dumping vero e proprio, bensì le alterazioni di prezzi in generale, non essendo sempre possibile dimostrare che le stesse siano prodotte da misure intese a ribassare i prezzi d'esportazione.

La base legale richiesta per un prelievo all'importazione è comunque già garantita dalla vigente legislazione. L'articolo 8 della legge sulle tariffe doganali conferisce infatti al Consiglio federale la possibilità di riscuotere dei diritti all'importazione come previsto nell'articolo 1 del progetto. In tal modo il Consiglio federale è già in grado attualmente (come lo sarà dopo la scadenza della validità del decreto federale sulle misure economiche di fronte all'estero) di percepire dei diritti anti-dumping e dei dazi di compensazione, qualora lo ritenesse necessario.

Ovviamente, tali misure possono essere applicate unicamente entro i limiti compatibili dagli obblighi della Svizzera nel campo del diritto pubblico internazionale. Segnatamente l'Accordo generale dei dazi e del commercio {GATT) ha definito il dumping che gli Stati membri hanno il diritto

1163 di combattere mediante dei dazi all'importazione e stabilito specifiche procedure di controllo. Esiste un dumping ai sensi del GATT unicamente quando un prodotto viene offerto nel Paese importatore ad un prezzo inferiore di quello applicato nel Paese esportatore. Se tale prezzo non esiste sul mercato del Paese d'esportazione, può essere preso come prezzo di confronto quello massimo di un prodotto simile nell'esportazione verso un Paese terzo oppure il costo di produzione nel Paese d'origine. Occorre inoltre che questo prezzo inferiore danneggi considerevolmente la produzione di simili prodotti nel Paese d'importazione, oppure ritardi sensibilmente l'avvio di tale produzione. Sono considerati inoltre alla pari dei dumping i premi ed i sussidi che vengono accordati direttamente o indirettamente a favore della produzione o dell'esportazione di un determinato prodotto nel Paese d'origine o d'esportazione. Soltanto se si presentano queste premesse, il Paese d'importazione è autorizzato a percepire una tassa anti-dumping o un dazio di compensazione per neutralizzare il margine del dumping. I regolamenti di procedura prescrivono segnatamente che ai fornitori stranieri ed ai governi del Paese esportatore debba essere concessa la facoltà di pronunciarsi sul rimprovero d'esercitare un dumping.

232 Le singole disposizioni adottate nel traffico delle merci, in base alle misure economiche di fronte all'estero 232.1 II monopolio d'importazione per determinati foraggi Sin dell'inizio degli anni trenta l'importazione di foraggi è stata affidata ailla Società cooperativa svizzera dei cereali e dei foraggi1}. A quell'epoca i foraggi nonché il carbone, i carburanti ed i combustibili liquidi e lo zucchero, fra l'altro, appartenevano alle cosiddette merci di compensazione, ovvero a quei prodotti la cui importazione può essere regolata in modo da promuovere l'esportazione svizzera. Oltre a questo scopo di politica commerciale, il contingentamento delle importazioni aveva pure una motivazione di politica agraria, poiché in tal modo si poteva ritirare la sovrapproduzione di patate e di grano panificabile e si poteva esercitare in generale una certa influenza sul rapporto di produzione, in particolare nell'economia lattiera.

Durante la procedura di consultazione, un partito politico criticò il mantenimento del contingentamento dei foraggi. Le autorità studiano già da anni come sostituire gli obblighi di ritiro connessi con il contingentamento dei foraggi e si sforzano di stabilire la situazione di politica commerciale e quella d'economia agraria permettono l'abolizione del contingentamento. Finora le circostanze per una tale soppressione non erano favorevoli ed attualmente nell'imminenza delle trattative con le Comunità D Tuttora disciplinata dal decreto federale del 17 dicembre 1956 concernente l'importazione di foragggi, paglia e strame.

1164 europee, il momento sarebbe particolarmente inopportuno. Il volume delle importazioni dei foraggi, in particolare dai Paesi della Comunità europea, fanno del contingentamento uno degli elementi essenziali della nostra politica d'importazione di prodotti agricoli ciò che potrebbe essere utile nelle future trattative. Sarebbe perciò poco ragionevole rinunciare già sin d'ora a questo importante fattore senza una controprestazione.

232.2 La limitazione delle esportazioni di rottami e cascami e l'obbligo dell'autorizzazione d'esportazione a scopo di controllo1 L'obbligo dell'autorizzazione d'esportazione per merci sottoposte alla sorveglianza internazionale del materiale strategico costituisce una misura di controllo, non contestata da nessuna parte, per garantire l'approvvigionamento della Svizzera con tali prodotti. Un partito politico ha invece espresso l'opinione, durante la procedura di consultazione, che la limitazione delle esportazioni di rottami e cascami di lavorazione non sia giustificata. In base al decreto federale sulle misure economiche di fronte all'estero, i rottami di ferro ed i cascami di lavorazione del ferro sono sottoposti all'obbligo dell'autorizzazione d'esportazione. Per i rottami e cascami di lavorazione della maggior parte dei metalli non ferrosi è stata per contro applicata una regolamentazione in base alla legge sulle tariffe doganali, in virtù della quale, a libera scelta dell'esportatore, può essere versato il dazio d'esportazione oppure, nel quadro di un sistema di ritiro, devono essere effettuate delle consegne ad acquirenti indigeni, in un determinato rapporto rispetto ai quantitativi d'esportazione. Lo scopo di queste limitazioni d'esportazione risiede soprattutto nel fatto che, di regola, all'industria svizzera di lavorazione non è possibile, per analoghe misure di restrizione applicate all'estero, ottenere dai Paesi vicini le necessarie qualità di rottami di ferro e di cascami di metalli non ferrosi a prezzi ragionevoli. La Comunità economica europea per esempio proibisce l'esportazione di rottami di ferro greggio e di rottami di leghe metalliche verso Stati terzi ed ammette soltanto limitatamente l'esportazione di rottami e di cascami di metalli non ferrosi. Una rinuncia unilaterale al disciplinamento dell'esportazione di questi prodotti non entra dunque, per ora, in considerazione.

232.3 L'attestazione dei prezzi per i tessili Le importazioni di determinati prodotti tessili dal Giappone, dalla Bulgaria, dalla Repubblica democratica di Germania, dalla Polonia, dalla Romania, dalla Cecoslovacchia, dall'Ungheria e dall'URSS sono soggette all'attestazione dei prezzi; in altri termini, essi vengono ammessi all'importa!) Decreto del Consiglio federale n. 2 del 25 ottobre 1960 concernente l'esportazione di merci, ordinanza n. 2 del 26 ottobre 1960 del Dipartimento federale dell'economia pubblica concernente l'esportazione di merci.

1165 zione unicamente se il prezzo corrispondente non risulta inferiore al prezzo normale istantaneo di prodotti svizzeri analoghi, ridotto di un margine del 10 al 20%, secondo la merce1. Questa misura, non contestata nell'applicazione verso i Paesi a commercio statale, venne assai contrastata, · nella procedura di consultazione, per quanto riguarda la sua applicazione ai prodotti tessili giapponesi; gli oppositori allegavano che i costi di produzione in questo Paese si erano frattanto adeguati in tale misura ai nostri da non poter più parlare di «condizioni straordinarie». La Divisione del commercio ha già avviato due anni or sono delle trattative con i produttori di tessili ed i rappresentanti dell'importazione e del consumo in merito al problema dell'eliminazione dell'attestazione dei prezzi con il Giappone. Questi contatti non possono comunque portare ad un risultato fintanto che le relazioni politico-commerciali degli SUA rispetto al Giappone ed altri Paesi fornitori dell'Estremo Oriente nel settore tessile non sono chiarite.

Le difficoltà d'importazione create dagli SUA o le limitazioni delle esportazioni causate da quest'ultimi nei Paesi di produzione, avrebbero come conseguenza un aumento della pressione sui Paesi europei acquirenti che praticano una politica liberale delle importazioni. L'attestazione svizzera dei prezzi, che influisce oggigiorno soltanto su poche offerte di merci giapponesi, potrebbe rappresentare in tale situazione un istrumento legittimo di difesa contro un'eccessiva pressione delle importazioni.

Nell'accordo auspicato sulla creazione di rapporti particolari con le Comunità europee, bisogna provvedere affinchè le differenti condizioni di importazione di merci da Stati terzi non conducano a spostamenti delle correnti di traffico o ad alterazioni della concorrenza. L'abolizione della attestazione dei prezzi al momento attuale aggraverebbe maggiormente il problema, poiché la CEE sottopone le importazioni di tessili dai Paesi asiatici a limitazioni quantitative; tale abolizione aumenterebbe pertanto ancora la disparità delle regolamentazioni d'importazione.

Non riteniamo perciò appropriato di subordinare la presente proposta di revisione del decreto federale concernente misure economiche di fronte all'estero ad una decisione d'abolizione dell'attestazione dei prezzi nei confronti del Giappone.

232.4 Sorveglianza dell'importazione di determinate qualità di formaggi Nel 1968 il Consiglio federale si è visto obbligato, data l'evoluzione del mercato svizzero del formaggio, a contrastare gli effetti delle massicce sovvenzioni d'esportazione di alcuni Paesi. Alcune qualità di formaggio vennero offerte in Svizzera, grazie ai sussidi per l'esportazione, a prezzi tali da i) Decreto del Consiglio federale n. 3 del 16 ottobre 1959 concernente l'importazione di merci; ordinanze n. 5 del 24 maggio 1961, n. 6 del 12 settembre 1962 e n. 11 del 10 febbraio 1970 del Dipartimento federale dell'economia pubblica concernenti l'importazione di merci.

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1166 rendere sempre più difficile lo smercio del formaggio svizzero. Si trovò una soluzione mediante gli accordi raggiunti con i principali Paesi esportatori riguardo alla formazione dei prezzi di determinati formaggi a pasta dura e semidura, esportati verso la Svizzera. Queste trattative condussero ad una sensibile riduzione dei sussidi all'esportazione, percui potemmo rinunciare all'applicazione delle misure autonome, che avrebbero probabilmente inciso sulle relazioni estere. I Paesi esportatori subordinarono comunque la riduzione dei sussidi ed il disciplinamento dei prezzi alla condizione che le autorità svizzere esercitassero alla frontiera un controllo efficace per evitare dirottamenti del traffico. A tale intento, in base al decreto federale concernente le misure economiche di fronte all'estero, l'importazione di dette qualità di formaggio venne subordinata ad una dichiarazione del Paese d'esportazione1).

T Grazie agli accordi conclusi con i Paesi esportatori, il mercato caseario ha registrato una considerevole distensione. Anche le disposizioni applicate per il controllo dell'importazione si sono rivelate efficaci. Queste misure non sono più state d'altronde criticate nell procedura di consultazione.

232.5 La limitazione delle importazioni per autocarri pesanti, torpedoni e telai Queste restrizioni delle importazioni non sono state decretate dal Consiglio federale in virtù del decreto federale concernente le misure economiche di fronte all'estero, poiché già figurano nel decreto federale stesso, all'articolo 11 capoverso 2. Esse sono state tuttavia sospese da parecchio tempo e non sussistono motivi validi per credere alla necessità di introdurle nuovamente in un prossimo futuro. Con lo spirare della validità del vigente decreto federale, l'articolo 11 capoverso 2 può perciò essere lasciato scadere senza sostituzione.

233 La messa in vigore provvisoria d'accordi sul traffico di merci, servizi e pagamenti e la promulgazione di prescrizioni d'esecuzione (art. 2 del disegno) In virtù del vigente decreto federale concernente le misure economiche di fronte all'estero, il Consiglio federale può mettere in vigore accordi sul traffico delle merci e dei pagamenti prima dell'approvazione delle Camere federali soltanto se le condizioni dell'articolo 1 sono adempiute, vale a dire qualora si tratti, con tali accordi, di tutelare gli interessi economici i) Decreto del Consiglio federale del 26 luglio 1968 concernente la sorveglianza sull'importazione di formaggio; ordinanza del Dipartimento dell'economia pubblica concernente la sorveglianza sull'importazione di formaggio e la precezione di un dazio supplementare sul formaggio del 30 luglio 1968, 10 settembre 1968 e del 24 dicembre 1969.

1167 svizzeri pregiudicati dalle misure applicate dall'estero o da circostanze straordinarie ivi vigenti.

La subordinazione della competenza del Consiglio federale a tale premessa limita alquanto il suo potere d'intervento. Gli accordi commerciali non servono unicamente (anzi, nella maggior parte dei casi, soltanto minimamente) alla difesa contro i pregiudizi arrecati dall'estero1, ma servono soprattutto a promuovere ed a facilitare il traffico economico a profitto delle parti contraenti. Come lo dimostra l'esperienza, la conclusione di simili accordi non è contestata, cosicché il termine per la procedura usuale d'approvazione costituisce un'inutile dilazione. Proponiamo perciò che al Consiglio federale venga data la possibilità, indipendentemente dall'articolo 1, di mettere provvisoriamente in vigore degli accordi sul traffico delle merci, sulle prestazioni di servizio e sul traffico dei pagamenti, se gli stessi tutelano interessi svizzeri. Una simile competenza venne già conferita al Consiglio federale in materia di accordi doganali, mediante l'articolo 4 capoverso 1 della legge federale sulla tariffa delle dogane svizzere.

Come per il decreto federale concernente le misure economiche di fronte all'estero e la legge federale sulla tariffa delle dogane svizzere, la messa in vigore provvisoria non dispenserebbe il Consiglio federale dall'obbligo di sottoporre l'accordo all'approvazione dell'Assemblea federale. Conformemente all'artìcolo 10, le Camere potranno pronunciarsi al momento della presentazione del rapporto semestrale sulle altre misure che il Consiglio federale prende in virtù dell'articolo 1 del disegno. In tal modo gli accordi previsti dall'articolo 2 del disegno potranno essere messi in vigore dal Consiglio federale soltanto per una durata provvisoria massima di sei mesi.

Non sono compresi nella competenza, conformemente all'articolo 2, gli accordi che soggiacciono al diritto di referendum poiché, in previsione della possibilità di referendum, è raccomandabile la presentazione di un particolare messaggio sul relativo atto. Nel caso di una futura revisione del referendum sui trattati statali, conformemente all'articolo 89 capoverso 4 della Costituzione, la portata di questa riserva verrebbe naturalmente modificata adeguatamente. Non cadono inoltre sotto la competenza, conformemente all'articolo 2 del disegno, gli accordi concernenti la fondazione di organizzazioni internazionali o l'adesione alle stesse, poiché nella maggior parte dei casi si tratta di accordi di portata molto ampia. Alludiamo per esempio agli accordi sulle materie prime, che regolano il mercato di un determinato prodotto e che hanno perciò, nella maggior parte dei casi, effetti diretti su ampi settori.

Nella procedura di consultazione, l'estensione della competenza del Consiglio federale per la messa in vigore provvisoria di accordi internazionali è stata oggetto di alcune critiche. Viene bensì riconosciuta la necessità di una accelerazione della procedura, ma si teme che, con la messa in vi-

1168 gore dell'accordo, il Consiglio federale possa pregiudicare la decisione dell' Assemblea federale. Secondo queste opinioni, si dovrebbe rinunciare al conferimento della competenza per la messa in vigore provvisoria e limitare i poteri del Consiglio federale alla sola conclusione definitiva di accordi. A tale proposito occorre comunque osservare che la competenza per la conclusione di accordi internazionali sotto riserva d'approvazione da parte delle Camere federali s'inserisce, in linea di massima, nelle competenze spettanti al Consiglio federale. Non occorrono perciò delle particolari disposizioni legislative a tale scopo. Con la messa in vigore provvisoria non risulta neppure pregiudicata la decisione delle Camere, poiché se esse negano la loro approvazione, la messa in vigore dell'accordo dovrà essere revocata. Il Consiglio federale, al momento della conclusione dell'accordo, deve premunirsi, con una specifica clausola, contro questa eventualità. Generalmente si potrà accertare già durante le trattative se l'approvazione da parte dell'Assemblea federale sarà incerta; in tal caso, il Consiglio federale eviterà opportunamente di mettere in vigore l'accordo prima della decisione delle Camere.

Mediante il capoverso 2 dell'articolo 2, al Consiglio federale dovrebbe essere conferita la competenza di emanare le prescrizioni d'esecuzione per gli accordi inerenti al traffico delle merci, alle prestazioni di servizio e al traffico dei pagamenti. Sovente le regolamentazioni convenute negli accordi internazionali non bastano da sole per assicurare l'adempimento dei reciproci impegni. Per la loro applicazione sono infatti sovente necessarie adeguate norme di diritto nazionale. La ragione può risiedere nel fatto che gli accordi internazionali istituiscono soltanto principi o direttive oppure è dovuta alla circostanza che determinate prescrizioni indispensabili per la loro applicazione sono state scientemente omesse non essendo state giudicate particolarmente importanti dalle Parti. Queste prescrizioni d'applicazione, in quanto a contenuto, costituiscono normalmente disposizioni di diritto esecutivo, poiché le questioni importanti sono evidentemente trattate nell'accordo stesso. Comunque esse richiedono, in base alla prassi seguita nella maggior parte dei casi dalle autorità federali, la forma legislativa e possono essere emanate come ordinanze unicamente se già esiste una base legale.

Tale questione è divenuta d'attualità nelle relazioni economiche con l'estero avantutto in connessione con la conclusione di accordi sulle materie prime. Gli stessi prevedono generalmente una limitazione quantitativa delle importazioni dai Paesi non firmatari dell'accordo, tenendo però conto che la -ripartizione dei contingenti è comprensibilmente lasciata agli importatori degli Stati membri, poiché essa non è d'interesse comune. Anche nel diritto svizzero la ripartizione dei contingenti viene effettuata a livello di ordinanza. Nell'intento di poter far fronte a simili eventualità nel futuro, proponiamo di autorizzare il Consiglio federale a rilasciare le dovute prescrizioni per l'esecuzione di accordi sul traffico delle merci, delle presta-

1169

zioni di servizi e dei pagamenti. Pure in diversi altri Stati si riscontra un disciplinamento analogo.

Proponiamo inoltre di estendere il campo d'applicazione dell'autorizzazione dell'articolo 2 del disegno, diversamente da quanto è previsto nel vigente decreto federale concernente le misure economiche di fronte all'estero, anche agli accordi che riguardano il traffico delle prestazioni di servizi. L'esperienza ha mostrato che negli accordi sul traffico delle merci viene opportunamente inserito sovente anche lo scambio di prestazioni di servizi. È, per esempio, dimostrato dalla pratica che torna a vantaggio della Svizzera d'estendere la clausola della nazione più favorita alle prestazioni di servizi. In tale caso, la messa in vigore immediata è possibile soltanto se la competenza del Consiglio federale si estende anche a simili disposizioni d'accordo.

3. Spiegazioni sulle singole disposizioni Titolo e ingresso II titolo «decreto federale concernente le misure economiche di fronte all'estero» costituisce l'unica componente del decreto federale del 1933, ripresa in modo invariato nel 1956, sebbene non avesse integralmente corrisposto, già allora, alla natura del nuovo decreto. Comunque, particolarmente nell'applicazione pratica del decreto federale del 1956, il concetto «misure economiche di fronte all'estero», per il suo carattere intervenzionistico e protezionistico attribuitogli da diverse parti, non sembra più appropriato. Anche nelle relazioni con altri Paesi il titolo cagionò sovente notevoli malintesi, fummo infatti più volte costretti a ribadire la portata limitata del decreto federale, poiché a torto il titolo faceva supporre che 10 stesso celasse un massiccio protezionismo. Proponiamo perciò la designazione più neutrale di «decreto federale sulle misure economiche esterne».

Nell'ingresso, oltre ai già citati articoli 28, 29 e 64bls della Costituzione federale, vengono menzionati anche gli articoli 8 e 85 numero 5. Queste disposizioni costituiscono la base per la competenza di conchiudere trattati con gli Stati esteri da parte della Confederazione in generale e dall'Assemblea federale in particolare. Già il vigente decreto federale autorizza 11 Consiglio federale, con l'articolo 1, a concludere accordi in materia di traffico delle merci e dei pagamenti a determinate condizioni. Questa autorizzazione assume ora un nuovo tenore nell'articolo 2. Sembra perciò opportuno completare l'ingresso con ambedue le disposizioni costituzionali sulle competenze di concludere accordi statali con l'estero.

1170

Articolo 1. Protezione contro le misure adottate all'estero o le situazioni straordinarie regnanti all'estero La definizione delle premesse alle misure e dei provvedimenti concernenti il traffico merci internazionale corrispondono alla frase introduttiva ed alla lettera a) del vigente decreto federale del 1956.

In merito al traffico dei pagamenti, la lettera b) non porta alcuna innovazione. La riscossione di contributi intesi a compensare perturbazioni di prezzo o di natura monetaria era prevista finora nell'articolo 2 capoverso 2 sotto le disposizioni esecutive.

La lettera e) del vigente decreto federale viene ripresa con un tenore ampliato nell'articolo 2 del disegno.

La funzione della Commissione consultiva per la politica commerciale viene definita diversamente e per una migliore sistematica non viene più inserita nel capoverso 2 dell'articolo 1, bensì nel capoverso 1 dell'articolo 10.

Articolo 3. Ufficio svizzero di compensazione L'articolo 3 del disegno corrisponde all'articolo 4 del vigente decreto federale. Viene aggiunta unicamente la possibilità, prevista nel capoverso 5, di aggregare l'Ufficio di compensazione alla Banca nazionale svizzera, per motivi d'organizzazione. Qualora il traffico vincolato dei pagamenti dovesse sussistere con pochi Paesi soltanto e per lungo tempo ancora, non risulterebbe più razionale gestire autonomamente l'Ufficio svizzero di compensazione, per cui l'aggregamento alla Banca nazionale, la quale si presta egregiamente a tale scopo, sembrerebbe la soluzione più opportuna.

Se più tardi i compiti affidati all'Ufficio di compensazione dovessero perdere definitivamente il loro scopo, il Consiglio federale potrebbe decretare la sua dissoluzione.

Articolo 4. Collaborazione d'organizzazioni ed istituzioni Questa disposizione è conforme all'articolo 3 del vigente decreto federale.

Articolo 5. Mezzi giuridici L'articolo 5 sostituisce gli articoli 5, 6 e 7 del vigente decreto federale.

Le disposizioni di questi articoli sono state superate dalla legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa e da quella modificante la legge federale sull'organizzazione giudiziaria. Le due leggi disciplinano la procedura amministrativa, nonché le vie di ricorso, e abrogano tutti i precedenti atti legislativi, contrari ad esse. Nel nuovo decreto sono perciò inserite, a tale riguardo, unicamente le disposizioni che sostituiscono le regole generali con norme particolari o che le completano.

1171 La legge federale sulla procedura amministrativa non prevede l'opposizione. Le esperienze fatte tanto dall'Ufficio svizzero di compensazione, quanto dalla sezione importazioni ed esportazioni hanno tuttavia dimostrato che sarebbe opportuno introdurre la possibilità di far precedere il ricorso da un'opposizione. In molti casi la motivazione delle petizioni presenta delle lacune non intelliggibili dalle autorità oppure il richiedente, dopo aver ricevuto una risposta negativa, spera a torto di poter ottenere ancora una decisione favorevole completando la sua istanza. In base alla vigente legislazione il richiedente deve presentare un ricorso se non vuoi perdere il suo diritto d'impugnazione. Orbene, la divergenza potrebbe essere risolta senz'altro con un ulteriore scambio di vedute a livello della prima istanza conformemente alle possibilità offerte dalla procedura d'opposizione. Per tale motivo il progetto prevede una base legale per permettere una possibilità d'opposizione nelle prescrizioni d'esecuzione del decreto federale.

Le particolari istanze di ricorso non sono enumerate singolarmente nella legge federale sull'organizzazione giudiziaria ed in quella sulla procedura amministrativa. Esse dovrebbero piuttosto essere istituite con disposizioni legislative speciali. La funzione della commissione svizzera del clearing, quale istanza di ricorso nei confronti dell'Ufficio federale di compensazione, deve perciò essere contemplata nel decreto.

Si può rinunciare ad una prescrizione corrispondente all'articolo 7 del vigente decreto federale, poiché la forma della disposizione ed in particolare l'indicazione dei mezzi di ricorso è disciplinata nella legge federale sulla procedura amministrativa.

Articolo 6. Disposizioni penali Queste prescrizioni sono conformi ai capoversi 1 a 5 dell'articolo 8 del vigente decreto federale. Un parere esposto nella procedura di consultazione propone l'aumento del massimo della multa a 200 000 franchi. Bisogna riconoscere che i delitti economici implicano sovente delle grosse somme e che si dovrebbe pure tener conto della svalutazione in corso dal 1956.

Giudichiamo pertanto che l'aumento del massimo a 100000 franchi sia giustificato, tanto più che detto importo viene a situarsi al limite superiore usuale del diritto penale amministrativo, eccezion fatta delle multe comminate per le frodi fiscali.

Articolo 7. Infrazioni commesse in azienda o da un mandatario L'articolo 8 capoverso 6 del vigente decreto federale prevede la responsabilità solidale delle persone giuridiche, della società, o del proprietario dell'azienda individuale per le multe e le spese, riservata la prova d'innocenza per la direzione dell'azienda. L'articolo 7 del presente disegno collima con gli articoli 5 e 6 del disegno di legge federale sul diritto penale

1172 amministrativo, tenuto conto che i motivi esposti nel pertinente messaggio valgono pure per le corrispondenti disposizioni del decreto (cfr. FF 7977 I 727).

Articolo S. Procedura penale La regolamentazione dell'articolo 9 del vigente decreto federale, a meno che il Consiglio federale risolva di deferire singoli casi alla Corte penale federale, in virtù della quale i Cantoni sono competenti, costituisce un'eccezione .rara nell'ambito del diritto penale federale. Essa potrebbe in pratica cagionare difficoltà, poiché l'attuale legislazione di procedura penale della Confederazione non contiene alcuna disposizione corrispondente.

È per puro caso che le autorità federali vengono anche solo informate dell'apertura di un'inchiesta preliminare cantonale. Il modo nel quale queste autorità possono intromettersi nella procedura non è disciplinato in nessuna legislazione. In particolare nemmeno il procuratore generale della Confederazione dispone di alcuna base legale che gli permetta di assumere, all'oc correnza, la direzione dell'inchiesta aperta dalla polizia giudiziaria. Queste difficoltà potrebbero essere evitate se si ricorresse alla giurisdizione penale federale. La competenza verrebbe così regolarmente trasmessa ad un Cantone non appena terminata l'inchiesta condotta dalla polizia giudiziaria, oppure potrebbe essere avviata una procedura penale federale in casi di particolare importanza giuridica o politica. L'articolo 8 prevede perciò la giurisdizione penale federale a meno che le disposizioni particolari previste all'articolo 6 capoversi 3 a 5 non abbiano già determinato la competenza a tale proposito.

Diventerebbe in tal caso superfluo statuire un obbligo di comunicare come previsto dall'articolo 9 capoverso 2 del vigente decreto federale, poiché l'articolo 255 della legge federale sulla procedura penale obbliga già le autorità cantonali a comunicare le loro decisioni penali, quando si tratta di cause penali che sono state loro trasmesse dal Consiglio federale.

Articolo 9. Disposizioni esecutive Queste disposizioni corrispondono, in quanto a contenuto, alle prescrizioni dell'articolo 2 del vigente decreto federale.

Articolo 10. Commissione consultiva, rapporto e approvazione L'articolo 1 capoverso 2 dell'attuale decreto federale prescrive che il Consiglio federale senta il parere della Commissione consultiva prima di adottare delle misure in base al decreto federale. Poiché, conformemente a quanto esposto nei capitoli 1 e 2 del presente messaggio, le misure previste dal decreto federale abbracciano ancora soltanto un esiguo e poco importante campo della nostra politica economica estera, il campo d'attività

1173 della Commissione descritto dalla legge risulta estremamente limitato. Abbiamo nondimeno già condotto finora periodicamente delle discussioni in seno alla Commissione sui maggiori problemi di politica estera, in particolare sulla politica d'integrazione, mentre il trattamento dei singoli problemi a carattere ordinario, come per esempio la proroga degli, esistenti accordi commerciali, è passato in secondo piano. La descrizione dei compiti della Commissione nell'attuale decreto federale non corrispondendo più alla prassi costante, è stata omessa; proponiamo invece una formulazione più adeguata nell'articolo 10 capoverso 1. Nel corso di una seduta la Commissione ha discusso in particolare anche questa disposizione del disegno e l'ha approvata.

Le disposizioni in merito al rapporto periodico alle Camere federali e la relativa autorizzazione di decisione sulle misure prese non dovrebbero subire alcun mutamento. I capoversi 2 e 3 del disegno corrispondono perciò all'articolo 10 del vigente decreto federale eccetto che, conformemente alla nuova designazione prevista nel regolamento dei consigli legislativi, il titolo «commissioni delle tariffe doganali» viene sostituito da «commissioni per l'economia esterna» e che al posto del concetto «politica del commercio estero» subentra quello più generico e più appropriato di «politica economica esterna».

Articolo 11. Disposizioni finali Riteniamo opportuno di fissare a 10 anni il termine di scadenza del decreto federale. Il decreto federale entrerà in vigore al medesimo momento come i trattati sull'ampliamento delle Comunità europee e, se la meta della simultaneità da noi appoggiata verrà raggiunta, questa entrata in vigore coinciderà pure con quella dei trattati sulle relazioni particolari con gli altri Paesi dell'AELS. Per la riduzione dei dazi è previsto un periodo transitorio di 5 anni. Durante questo periodo si chiariranno probabilmente anche gli effetti dell'ampliamento e delle relazioni particolari rispetto al commercio mondiale. Anche se i problemi del nostro diritto interno, che sorgeranno da un accordo con le Comunità europee, vengono disciplinati in un particolare atto legislativo, un adattamento del decreto federale sulle misure economiche estere potrebbe rivelarsi necessario, considerate in particolare le possibili iniziative nel campo dei rapporti con il commercio mondiale. Applicando una durata di validità inferiore ai 10 anni, come proposta da taluni nella procedura di consultazione, si crea l'inconveniente di dover iniziare con la revisione ancora durante il periodo transitorio dei trattati con le Comunità europee ed anche prima della conclusione di un'eventuale negoziato nel GATT. Stando alle previsioni, le basi occorrenti per una revisione non sarebbero perciò disponibili in un periodo di tempo inferiore.

Aggiungiamo anche, che con l'obbligo del rapporto semestrale e con le relative decisioni delle Camere federali sull'ulteriore validità delle singole

1174 misure, viene data la possibilità, anche durante la validità del decreto federale, d'attirare l'attenzione su eventuali insufficienze e di proporre una revisione.

' L'articolo 11 capoverso 2 del disegno corrisponde all'articolo 11 capoverso 3 del vigente decreto federale, il quale precisa che le misure e le prescrizioni d'esecuzione in vigore mantengono la Joro validità a meno che vengano abrogate prima dell'entrata in vigore del nuovo decreto.

L'articolo 11 oapoverso 3 del disegno contiene la clausola del referendum, nella forma abituale. Poiché il decreto federale contiene norme di diritto, è soggetto al referendum facoltativo.

4. Fondamento costituzionale Come fondamento costituzionale, il disegno cita nel suo ingresso, analogamente al vigente decreto federale, gli articoli 28, 29 e 64bis della Costituzione federale. Considerate le norme sulla messa in vigore provvisoria di accordi internazionali, nel progetto vengono pure citati gli articoli 8 e 85 numero 5 della Costituzione federale. La domanda a sapere se gli articoli doganali costituiscano una sufficiente base per le misure di politica commerciale non inerenti alla tariffa doganale è già stata discussa all'inizio degli anni cinquanta ed ha ottenuto a più riprese una risposta affermativa da parte delle Camere federali. Come già accennammo nel capitolo 1 del presente messaggio, l'assunzione degli articoli doganali come fondamento costituzionale non significa minimamente che queste disposizioni costituzionali non debbano essere rivedute. Crediamo comunque che il momento attuale sia poco propizio per una simile revisione ed in particolare che la sostituzione del decreto federale sulle misure di difesa economica verso l'estero non dovrebbe essere ritardato da una revisione costituzionale che, data la sua natura, dev'essere opera di lungo respiro.

Fondandoci su quanto precede, vi raccomandiamo di approvare il presente disegno di decreto federale sulle misure economiche esterne.

Gradite, onorevoli signori, presidente e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

Berna, 3 novembre 1971.

In nome del Consiglio federale svizzero, II presidente della Confederazione: Gnägi II vicecancelliere: Sauvant

1175

(Disegno)

Decreto federale sulle misure economiche esterne (Del

)

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto gli articoli 8, 28, 29, 64 b i s e 85 numero 5 della Costituzione federale; visto il messaggio del Consiglio federale del 3 novembre 1971 a) , decreta:

Art. l Protezione da provvedimenti esteri o da condizioni straordinarie estere Se, a causa di provvedimenti esteri o di condizioni straordinarie esterne, il traffico svizzero delle merci o dei pagamenti dovesse subire ripercussioni tali da risultarne danneggiati interessi economici svizzeri essenziali, il Consiglio federale può, fintanto che le circostanze lo esigano, a. sorvegliare, assoggettare a permessi speciali, limitare o proibire l'importazione, l'esportazione o il transito delle merci; b. disciplinare il servizio dei pagamenti con determinati Paesi e ail'occorrenza ordinare la riscossione di contributi di perequazione per far fronte alle perturbazioni nel traffico delle merci e dei pagamenti causate dalla fluttuazione dei prezzi e della moneta.

Art. 2 Accordo sul traffico delle merci, delle prestazioni di servizi e dei pagamenti 1

II Consiglio federale, nell'intento di promuovere degli interessi economici svizzeri essenziali, può concludere degli accordi sul traffico delle merci, delle prestazioni di servizi e dei pagamenti e metterli provvisoriamente in vigore. Non soggiacciono alla presente disposizione gli accordi D FF 1971II 1149

1176 sottoposti al referendum o che sono in relazione con la fondazione di una organizzazione internazionale o l'adesione ad una tale organizzazione.

2

II Consiglio federale emana le prescrizioni necessarie per l'esecuzione degli accordi sul traffico merci, delle prestazioni di servizio e dei pagamenti.

Art. 3

Ufficio svizzero di compensazione 1

L'«Ufficio svizzero di compensazione» -- «Schweizerische Verrechnungsstelle» -- «Office suisse de compensation» è un ente di diritto pubblico istituito dal Consiglio federale e da questo incaricato d'eseguire e sorvegliare il servizio disciplinato dei pagamenti. Esso ha personalità giuridica ed è sottoposto alla vigilanza del Consiglio federale. Il suo consiglio direttivo, chiamato «Commissione svizzera del clearing», è nominato dal Consiglio federale.

2

L'organizzazione e l'attività dell'Ufficio svizzero di compensazione sono disciplinate da un'ordinanza del Consiglio federale e da un regolamento emanato dall'Ufficio stesso. La pubblicazione del regolamento e le sue modificazioni devono essere approvate dal Consiglio federale.

3

L'Ufficio svizzero di compensazione non persegue uno scopo lucrativo. Per sopperire alle spese, esso ha la facoltà di riscuotere una tassa stabilita dal Consiglio federale. Le eccedenze delle entrate sono versate alla cassa federale; gli eventuali disavanzi sono a carico della Confederazione.

4

L'Ufficio svizzero di compensazione presenta, ogni anno, al Consiglio federale un rapporto sulla sua attività e gli sottopone i suoi conti annui. II Consiglio federale trasmette il rapporto e i conti all'Assemblea federale per approvazione.

6

Se il volume del servizio disciplinato dei pagamenti non giustifica il mantenimento di un esercizio autonomo, il Consiglio federale può affidare la gestione dell'Ufficio svizzero di compensazione alla Banca nazionale svizzera. Il Consiglio federale decide lo scioglimento dell'Ufficio svizzero di compensazione, qualora esso non fosse più necessario all'esecuzione e alla sorveglianza del servizio disciplinato dei pagamenti.

Art. 4

Collaborazione d'organizzazione e d'istituzioni 1

L'esecuzione di misure fondate sul presente decreto può parimente essere affidata a organizzazioni e a istituzioni in esso non menzionate, segnatamente a organizzazioni e istituzioni economiche. Il Consiglio federale, ove non vigilasse direttamente l'adempimento dei compiti ad esse affi-

1177 dati in virtù del presente decreto né impartisse loro direttamente le istruzioni necessarie, designa, nei suoi decreti d'esecuzione, gli uffici competenti a esercitare tale sorveglianza. L'Ufficio svizzero di compensazione è compreso fra questi uffici.

2

Gli organi e gli agenti di tutte le organizzazioni e istituzioni incaricate dell'esecuzione di misure prese in applicazione del presente decreto, sono, nell'esercizio di questa attività, sottoposti, per quanto concerne la responsabilità penale e civile, nonché l'obbligo del segreto, alle disposizioni in vigore per il personale federale.

Art. 5 Mezzi giuridici 1

Contro le decisioni dell'Ufficio svizzero di compensazione è ammessa l'opposizione. Contro la decisione sull'opposizione è ammesso il ricorso alla Commissione svizzera del clearing.

2 Le altre decisioni, che sono prese in virtù di disposizioni esecutive del presente decreto, possono essere impugnate mediante ricarso all'istanza designata dal Consiglio federale. Il Consiglio federale può ordinare che il ricarso sia preceduto da un procedimento d'opposizione.

3

Nel resto, si applicano le disposizioni generali sulla procedura amministrativa e la giurisdizione amministrativa federale.

Art. 6 Disposizioni penali 1

Chiunque, intenzionalmente o per negligenza, contravviene alle disposizioni esecutive del presente decreto, è punito con una multa fino a 100000 franchi. Se l'infrazione è intenzionale, il giudice può pronunciare inoltre, nei casi gravi, una pena di detenzione fino a 1 anno.

2

II tentativo e la complicità sono punibili. L'azione penale si prescrive in ogni caso in cinque anni.

3 Se l'atto punibile costituisce un reato doganale conformemente alla legge federale del 1° ottobre 1925 1) sulle dogane, esso, o la partecipazione a esso, è perseguito esclusivamente secondo le disposizioni penali e di procedura previste da quella legge, ancorché l'infrazione costituisca un atto punibile in virtù del presente decreto.

4 Le infrazioni alle prescrizioni concernenti le attestazioni d'origine sono perseguite e giudicate conformemente alle disposizioni dell'ordinanza del 9 dicembre 1929 2) sui certificati d'origine.

D CS 6 475 - 631.0 2) CS 10 517 - 946.31

1178 5

È riservato in ogni caso il perseguimento penale conformemente alle disposizioni speciali del Codice penale svizzero.

Art. 7

Infrazioni commesse nell'esercizio di una azienda, da mandatari e simili 1

Se l'infrazione è commessa nella gestione degli affari di una persona giuridica, di una società in nome collettivo o in accomandita o di una ditta individuale, oppure nell'esercizio di incombenze d'affari o di servizio per terze persone, le disposizioni penali si applicano alle persone fisiche che l'hanno commessa.

2

II padrone d'azienda o il datore di lavoro, il mandante o la persona rappresentata che era a conoscenza dell'infrazione o ne ha avuto successivamente notizia e, benché ne avesse la possibilità, non si è adoperato per impedirla o per paralizzarne gli effetti, è punibile come l'autore.

3 Se l'infrazione è da attribuirsi al fatto che il padrone di azienda o il datore di lavoro, il mandante o la persona rappresentata ha violato i suoi doveri di vigilanza o di diligenza, questi soggiace alle stesse disposizioni penali come l'autore, ma la pena è soltanto della multa.

4 Se il padrone d'azienda o il datore di lavoro, il mandante o la persona rappresentata è una persona giuridica, una società in nome collettivo o in accomandita, una ditta individuale o una comunità di persone senza personalità giuridica, i capoversi 2 e 3 si applicano agli organi, ai membri degli organi, ai soci preposti alla gestione, alle persone effettivamente dirigenti o ai liquidatori colpevoli.

5

Qualora la multa che entra in considerazione non è superiore a 5 000 franchi, si può rinunciare al perseguimento delle persone punibili in base ai capoversi 1 a 4 e condannare al loro posto le persone giuridiche, le società in nome collettivo o in accomandita o le ditte individuali. Questa disposizione si applica per analogia alle società di persone senza personalità giuridica.

Art. 8 Procedura penale II perseguimento e il giudizio delle infrazioni soggiacciono, con riserva dell'articolo 6 capoversi 3 e 5, alla giurisdizione penale federale.

Art. 9 Disposizioni esecutive 1

II Consiglio federale emana le prescrizioni occorrenti all'ordinamento e all'esecuzione delle misure previste nel presente decreto.

1179 2

Esso può stabilire tasse per sopperire alle spese derivate alla Confederazione e agli uffici incaricati d'eseguire il presente decreto e conferire loro la facoltà di riscuoterle.

Art. 10 Commissione consultiva, rapporto e approvazione 1

Per i problemi essenziali della politica economica estera il Consiglio federale sente il parere della Commissione consultiva di politica commerciale da esso istituita.

2

II Consiglio federale presenta due volte all'anno all'Assemblea federale un rapporto sulle disposizioni prese in applicazione del presente decreto. L'Assemblea federale decide, fondandosi sul rapporto delle Commissioni per l'economia esterna, se tali disposizioni debbano rimanere in vigore, oppure essere completate o modificate.

3

Nei rapporti sulle disposizioni prese conformemente al presente decreto, il Consiglio federale informa l'Assemblea federale anche su altri importanti problemi della politica economica esterna della Svizzera. L'approvazione della gestione avviene comunque durante l'esame del rapporto di gestione annuale del Consiglio federale.

Art. 11

Disposizioni finali 1

II presente decreto entra in vigore il 1° gennaio 1973 ed ha effetto fino al 31 dicembre 1982.

2

Le altre disposizioni esecutive e misure emanate o prese in virtù del decreto federale del 28 settembre 1956a) concernente misure economiche di fronte all'estero rimangono in vigore oltre il 31 dicembre 1972, sempreché non siano abrogate prima di quella data.

3

II Consiglio federale è incaricato di pubblicare il presente decreto conformemente alle disposizioni della legge federale del 17 giugno 18742> concernente le votazioni popolari su leggi e risoluzioni federali.

D RU 19S6 1669 2 > CS 1 168 162.2

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Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale a sostegno di un decreto sulle misure economiche esterne (Del 3 novembre 1971)

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1971

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17.12.1971

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