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Foglio Federale

11 003 Rapporto (LXXXIII) del Consiglio federale all'Assemblea federale sulle misure di difesa economica verso l'estero e su altre questioni di politica commerciale # S T #

(Dell'11 agosto 1971)

Trattasi dell'abituale rapporto che, anche quest'anno, passa in rassegna le nostre relazioni commerciali con diversi Paesi ed i nostri contatti con le principali organizzazioni sia regionali sia mondiali. Tuttavia questo rapporto assume particolare importanza per i tre testi che reca in appendice.

Diamo qui di seguito un sunto del rapporto, mentre invece diamo la traduzione completa delle tre appendici.

Le relazioni commerciali passate in rassegna sono quelle con l'Argentina, il Brasile, la Repubblica federale di Germania, il Cile, l'Equatore, la Repubblica di Corea (Sud), Malta e il Messico.

Seguono le relazioni con i Paesi dell'Europa orientale a regime di commercio statale. Il capitolerò reca, qui, un'importante premessa generale in cui si afferma che l'economia svizzera considera con interesse continuamente crescente il mercato costituito da questi Paesi, mercato che, per di più, presenta, ordinariamente, un saldo attivo considerevole in nostro favore. Conseguentemente si fanno sforzi per incrementare il nostro interscambio con gli Stati dell'Europa orientale, segnatamente con Polonia, Cecoslovacchia, Ungheria, Romania e Bulgaria. Un paragrafo speciale è dedicato alla Romania ed uno alla Cecoslovacchia.

Foglio Federale 1971, Vol. U

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366 II rapporto continua descrivendo le nostre correnti commerciali col Pakistan, il Paraguay, il Perù, il Portogallo, l'URSS, la Spagna, la Turchia e gli Stati Uniti d'America.

Un paragrafo riassuntivo è dedicato all'insieme dei Paesi centramericani.

Un lungo capitolo tratta delle Comunità europee, ed espone i negoziati d'adesione, i contatti esplorativi e la politica economica e monetaria delle Comunità. Il capitolo chiude con un paragrafo dedicato a diverse altre questioni concernenti l'integrazione ed un paragrafo dedicato all'accordo orologiero.

L'ultimo capitolo concerne, anche quest'anno, com'è ormai tradizione, l'AELS, l'OCSE, il GATT e l'assistenza economica multilaterale ai .Paesi in via di sviluppo (sistema tariffario preferenziale, aiuto economico e finanziario, CNUCED ed ONUDI).

Il rapporto è corredato di tre importanti allegati di cui diamo il testo integrale.

Allegati Evoluzione dell'integrazione europea I. Mozione Furgler (9922) del 15 marzo 1968 II. Postulato Beck (9688) del 16 marzo 1967 III. Rapporto relativo ai predetti interventi

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Allegati

L'evoluzione dell'integrazione europea 1. Testo della mozione Purgier (9922) del 15 marzo 1968 II. Testo del postulato Beck (9688) del 16 marzo 1967 III. Rapporto sulla mozione Furgler e sul postulato Beck

Mozione Furgler (9922) II Consiglio federale è invitato a presentare senza indugio alle Camere federali un rapporto sulla posizione della Svizzera di fronte alle Comunità europee (Comunità economica europea, Comunità europea dell'energia nucleare, Comunità europea del carbone e dell'acciaio), in particolare quanto ai punti seguenti: 1. I rapporti finora intrattenuti dalla Svizzera con le Comunità europee e gli sforzi di ravvicinàmento da essa intrapresi; 2. Le difficoltà politiche, giuridiche e economiche che si oppongono al ravvicinàmento della Svizzera alle Comunità europee, soprattutto per quanto attiene alla nostra indipendenza nazionale, alla neutralità, alla democrazia diretta, al federalismo e all'agricoltura; 3. I vantaggi offerti dall'eventuale ravvicinàmento della Svizzera alle Comunità europee, nonché l'urgenza del medesimo; 4. Gli schemi, istituzionali e non, che permettono un ravvicinàmento della Svizzera alle Comunità europee senza mettere in causa il nostro statuto di neutralità; 5. Le opinioni del Consiglio federale quanto alla forma futura delle relazioni fra la Svizzera e le Comunità europee come anche i provvedimenti già presi o che si dovranno ancora prendere in base a tali vedute.

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II

Postulato Beck (9688) Durante la sessione primaverile del 1967 delle Camere federali, più precisamente in occasione dell'esame del 74° rapporto del Consiglio federale sui provvedimenti di difesa economica verso l'estero, il consigliere federale Schaffner, rispondendo a diverse interpellanze, si pronunciò sul problema di un'integrazione economica europea estesa, per la Svizzera, oltre ai limiti dell'AELS. Si poteva dedurne che, a lungo andare, un'integrazione siffatta sarebbe stata il presupposto di ogni prosperità.

A dire il vero, il rappresentante del Consiglio federale insistette sul fatto che un'integrazione economica della Svizzera poteva entrare in linea di conto soltanto nella misura in cui si sarebbero preservati in tutto e per tutto i principi basilari di politica estera e la struttura politica del Paese.

Data la stretta imbricazione degli interessi economici e della politica, non si vede come una mera integrazione economica, che secondo le delucidazioni dell'on. Schaffner esigerebbe importanti concessioni da parte nostra, potrebbe attuarsi senza dover nulla sacrificare all'ordine politico vigente.

Il Consiglio federale è pertanto invitato a presentare ai Consigli legislativi un rapporto che, oltre agli effetti ormai assai chiari di un'integrazione economica, metta in luce anche le conseguenze politiche, rispondendo segnatamente ai seguenti interrogativi: a. in qual misura la nostra politica di neutralità verso la CEE è modificata per il fatto che, dopo la distensione dei rapporti fra Stati Uniti d'America ed Unione Sovietica, lo scopo perseguito dalla CEE perde sempre più -- come il consigliere Schaffner l'ha lasciato chiaramente intendere -- il carattere politico unilaterale che si era inizialmente prefisso?

b. in qual misura i diritti del cittadino nella nostra democrazia e la struttura federativa del nostro Paese sarebbero toccati da un allacciamento alla CEE?

e. quale l'iter da seguire per cattivarsi un'opinione pubblica svizzera, punto preparata all'idea di un'integrazione economica e politica, probabilmente inevitabile, sulla quale il popolo sovrano dovrà pronunciarsi?

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III

L'evoluzione dell'integrazione europea e la posizione della Svizzera (Dell'I 1 agosto 1971)

I. Introduzione La posizione della Svizzera di fronte all'integrazione europea accentrerà fortemente l'attenzione delle autorità, del Parlamento e dell'opinione pubblica nel corso dei prossimi mesi. Una decisione sull'avvio di negoziati tra la Svizzera e la Comunità economica europea (CEE) e sulle finalità da porre a cardine d'un accordo è imminente. Il Consiglio federale, come l'aveva annunciato, tiene quindi ad informare particolareggiatamente il Parlamento e l'opinione. Per misurare la portata del passo cui ci si appresta occorre richiamare quali siano stati sinora l'andamento e gli esiti dei movimenti d'integrazione europea. Nel 1970, la CEE arrivava al termine d'un fruttuoso periodo d'edificazione ed assestamento, durato 12 anni, mentre l'Associazione europea di libero scambio (AELS) celebrava il suo decimo anniversario: un lasso di tempo sufficiente è quindi trascorso affinchè si possa impostare un bilancio e valutare quanto valida ala le nuove forme d'una più stretta collaborazione diano alla speranza di veder consolidata la struttura economica e promossa l'unità d'Europa. Noi esporremo inoltre quali sono stati, in questo contesto, la politica e gli obbiettivi del nostro Paese.

La conferenza di vertice dell'Aia, tenutasi agli inizi del dicembre 1969 tra gli Stati delle Comunità europee (CE)1), ha aperto una nuova fase nel processo d'integrazione europea. I capi di Stato e di Governo si sono dichiarati risoluti a saldare la frattura, in due gruppi regionali, dei Paesi europei con economia di mercato, onde pervenire ad un ordinamento globale.

Gli sforzi fatti in seguito sono approdati, nel maggio-giugno del 1971, ad un accordo ai fini dei negoziati sull'adesione della Gran Bretagna alla CEE.

La Svizzera partecipa essa pure a questa ricerca di una soluzione globale: nel corso di una riunione ministeriale con gli Stati delle CE, tenutasi in !> Il senso delle abbreviature CE, CEE, CECA e CEEA è precisato nella parte IH capitolo A. Le abbreviature CE (l'insieme delle 3 comunità europee) e CEE (la principale tra le CE) saranno impiegate come sinonimi.

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Bruxelles il 10 novembre 1960 1), il nostro Paese si è dichiarato pronto a partecipare, nella misura del possibile, agli sforzi di cooperazione e di integrazione economica in corso in Europa. In seguito, conversazioni esplorative sono state condotte, al termine delle quali la Commissione delle CE ha formulato talune proposte per il disciplinamento delle relazioni tra la CEE allargata e sei altri Stati europei -- tra i quali il nostro --, proposte sulle quali prossimamente i ministri delle CE dovranno pronunciarsi.

Dato l'imminente ampliamento delle CE, si può ritenere che la Svizzera avrà anch'essa possibilità di negoziare. I problemi che si pongono in questo contesto non sono di per sé nuovi, infatti, da oltre dodici anni ormai la questione di una partecipazione all'integrazione economica preoccupa le autorità federali. Nel corso di questi ultimi tempi le Camere federali sono state periodicamente ed ampiamente informate circa l'evoluzione dell'integrazione, ed hanno avuto, a più riprese, l'occasione di pronunciarsi in merito. Il Consiglio federale ha, dal canto suo, avuto modo di fornire regolarmente delle spiegazioni nei suoi rapporti semestrali sulle misure di difesa economica verso l'estero, nonché nelle sue risposte ad interrogazioni e interpellanze. Riflessioni fondamentali sulla posizione elvetica verso le nuove forme e i .nuovi modelli di organizzazione europea si ritrovano poi nel messaggio del Consiglio federale sulla partecipazione della Svizzera all'AELS 2), nei testi relativi alla nostra adesione al Consiglio d'Europa 3) ed alla approvazione degli accordi conclusi nell'ambito del Kennedy round 4); infine, le considerazióni basilari della dichiarazione dell'Esecutivo, del 10 novembre 1970 (determinante per la definizione del contenuto e delle modalità del futuro accordo con le CE) sono state vagliate in una con le Commissioni competenti dei Collegi legislativi. Nel presente rapporto, il Consiglio federale intende esporre minutamente quei fatti che, nella fase attuale, risultano essenziali per l'informazione dell'opinione; ciò facendo esso risponderà anche alla mozione avanzata dal consigliere nazionale Furgler e confirmatari5, che aveva accettato nel dicembre 1968 e nel marzo 1969 e che gli era stata trasmessa con decisione delle due Camere. Il rappresentante del Consiglio federale aveva allora lasciato capire che la risposta alla mozione sarebbe stata data nella forma di un esposto, corredante uno dei prossimi rapporti del Consiglio federale sulle misure di difesa economica verso l'estero. Va tuttavia segnalato che siccome, nel frattempo, una ipotesi di *> Rapporto (LXXXII) sulle misure di difesa economica verso l'estero, del 25 gennaio 1,971.

2 > Messaggio sulla partecipazione all'AELS, del 5 febbraio 1960.

3 > Messaggio sull'adesione allo Statuto del Consiglio d'Europa, del 15 gennaio 1963.

4 > Messaggio sull'approvazione degli accordi conchiusi nell'ambito del KennedyRound, del 15 settembre 1967.

5) Mozione Furgler del 1968, Boll. uff. CN, sessione invernale 1968 pag. 634; trasmessa al CSt il 21 marzo 1969. Recata qui innanzi a pag. 367.

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lavoro è venuta prevalendo ormai su ogni altra soluzione teoricamente possibile, il presente rapporto non può trattare le questioni, sollevate dalla suddetta mozione, nel modo esaustivo suggerito dal suo dettato; da un certo profilo, ciò accade anche per il postulato Beck 1', pure trattato in questo testo 2'. Comunque, il Consiglio federale si riserva la possibilità di ritornare ulteriormente su queste questioni qualora l'evoluzione delle cose l'esigesse.

Il presente, rapporto s'apre su una retrospettiva delle differenti fasi della cooperazione economica in Europa, a partire dall'istituzione dell'OECE nel 1948 (parte seconda). Questa descrizione evidenzia quali importanti progressi siano sottesi all'attuale grado d'integrazione, mostra però anche gli insuccessi passeggeri cui si è dovuto ovviare.

Nella parte terza, il rapporto si sforza di presentare, nella sua forma attuale, la Comunità economica europea, catalizzatore principale dell'integrazione. Dato che il nostro Paese cerca di annodare relazioni più strette con questo ente, torna indispensabile spiegarne minutamente la natura, le finalità e i metodi, nonché esporre le realizzazioni finora attuate e gli scopi ambiziosi che .esso tuttora persegue.

La parte quarta fa un bilancio degli undici anni di partecipazione del nostro Paese all'AELS. Tramite la propria adesione alla convenzione di Stoccolma, la Svizzera ha, per la prima volta, tradotto in concreto la sua volontà di partecipare all'integrazione economica dell'Europa. Quest'esperienza è quindi atta a fornire indicazioni utili per l'avvenire.

La parte quinta spiega le ragioni per le quali, in occasione dell'ampliamento delle Comunità europee, la Svizzera ha cercato d'inserirsi in tale evoluzione per impostare proprie relazioni con la CEE. In questo contesto, il rapporto cura di evidenziare i limiti che la nostra politica di neutralità e la nostra struttura statuale impongono ad un simile inserimento. Queste fondamentali considerazioni hanno determinato il contenuto della dichiarazione del Consiglio federale, del 10 novembre 1970, al Consiglio dei ministri delle CE, in Bruxelles.

La dichiarazione testé ricordata ha apprestato il quadro delle conversazioni esplorative, svolte poi, a livello funzionariale, tra la Svizzera e una delegazione della Commissione di Bruxelles. Scopi ed approdi di dette conversazioni sono presentati nella parte sesta. Il 16 giugno 1971, la Commissione delle CE ha indirizzato un rapporto al Consiglio dei ministri delle Comunità, e, nella sessione consiliare del 26 luglio, i Governi hanno mani1) Postulato Beck del 16 marzo 1967, trattanda dell'AF, sessione autunnale 1967, e qui innanzi pag. 368.

2) 11 CF risponderà tempestivamente all'interpellanza Locher dell" 11 giugno 1970, su un aspetto specifico del problema dell'integrazione, di cui s'ignora peraltro se verrà discusso:

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festato le loro prime reazioni. Siamo così in grado di inferire quali saranno gli argomenti fondamentali cui la Comunità s'affiderà nelPimpostare i propri rapporti con i Paesi neutri. Questi argomenti sono analizzati alla fine del presente rapporto, comparativamente con le nostre proprie considerazioni sull'impostazione, quale da noi auspicata, delle relazioni della Svizzera.con le CE.

Entro le comunità europee, l'opinione non è ancora definitivamente assodata. Ragione per cui il Consiglio federale si riserva la possibilità di fornire, ove occorra, alle Camere e all'opinione pubblica, ulteriori elementi di apprezzamento, suscettivi d'influenzare la decisione circa l'apertura e le finalità dei negoziati. In effetti, data l'importanza di questa questione per il nostro Paese, sarebbe sconsiderato suscitare la discussione solo a negoziati già compiuti; il Consiglio federale tiene invece assai a meditare e a prendere le proprie decisioni soltanto in connessione stretta col Legsilativo, con le Commissioni parlamentari competenti nonché con l'opinione pubblica.

La consapevolezza del Sovano torna tanto più indispensabile in quanto l'istituzione di relazioni con le CE apporterà nuovi diritti e nuovi obblighi verso i soci europei. Siamo convinti che la politica da noi condotta, a partire dal 1948, ci consente di prospettare un nuovo passo il quale, pur salvaguardando la nostra indipendenza, ci porterà ad una adeguata cooperazione nel processo d'integrazione, utile sia alla Svizzera sia all'Europa.

II. Fasi dell'organizzazione economica dell'Europa A. L'OECE, inizio di una cooperazione economica multilaterale Per valutare i considerevoli progressi compiuti nel corso degli ultimi 25 anni sulla via dell'organizzazione economica dell'Europa occidentale, è opportuno riferirsi alla situazione qual era dopo la seconda guerra mondiale. In seguito alla grande crisi economica e, poscia, agli sforzi di preparazione bellica, la maggior parte degli Stati europei aveva ritenuto indispensabile istituire un controllo drastico degli investimenti, regolare il mercato delle divise e isolarsi in un singolarismo assai ermetico. Il bilateralisme negli scambi commerciali e nei pagamenti appariva come il mezzo più sicuro per proteggere gli interessi nazionali immediati. Tuttavia, a guerra compiuta, ci si persuase che soltanto il ristabilimento di relazioni economiche e commerciali libere avrebbe dato modo di riparare rapidamente i danni lasciati dal conflitto e di far rifiorire un continente in cui le economie nazionali erano state, un tempo, strettissimamente imbricate. Una liberalizzazione progressiva, condotta simultaneamente da tutti gli Stati, avrebbe nondimeno dovuto garantire ad ognuno che alle istituende agevolazioni d'importazione sarebbero corrisposte comparabili possibilità d'esportazione e

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che, conseguentemente, nonostante l'ampia apertura dei mercati, l'equilibrio dell'interscambio sarebbe stato salvaguardato.

Un avvio di questa evoluzione si ritrova nell'annuncio fatto dal segretario di Stato Marshall all'università di Harvard, nel giugno del 1947, secondo il quale gli USA si dichiaravano disposti ad accordare all'Europa un aiuto considerevole in vista della sua ricostruzione. Onde assicurare a questo aiuto efficacia ottimale, gli USA posero la condizione che le loro prestazioni finanziarie fossero spalleggiate da uno sforzo di mutuo aiuto, nella forma di una cooperazione economica multilaterale intereuropea. L'offerta americana fu indirizzata a tutti gli Stati europei ma, stante le divergenze, prodromi della guerra fredda, l'Unione Sovietica con gli altri Paesi dell'Europa orientale la rifiutarono, preterendo l'interesse che taluni avevano pur manifestato 1 '. Da allora gli sforzi di cooperazione economica in Europa furono attuati separatamente all'est e all'ovest. In Europa occidentale l'iniziativa americana condusse, nell'aprile del 1948, all'istituzione dell'Organizzazione europea di cooperazione economica (OECE). Questo ente esaminò innanzitutto i programmi nazionali di ricostruzione ed i bisogni d'aiuto dei singoli Paesi; ma fu poi rapidamente tratto ad occuparsi della eliminazione delle restrizioni quantitative nel commercio intereuropeo e, ben presto, della liberalizzazione dei pagamenti e delle transazioni invisibili. I successi non tardarono. Così la liberazione degli scambi intereuropei, la, quale in ogni Nazione doveva concernere agli inizi il 50% delle importazioni provenienti dagli altri membri dell'OECE, venne aumentando gradualmente, tanto che, nel 1955, ben il 90% di queste importazioni trovavansi libere da ogni restrizione quantitativa. L'istituzione di una Unione europea dei pagamenti (UEP), intesa a sostituire con un meccanismo multilaterale la compensazione bilaterale dei saldi e, perlomeno entro certi limiti, a porre in opera lo stanziamento automatico di crediti ai Paesi deficitari, venne a facilitare questo processo in modo decisivo. La struttura economica formata dall'insieme di questi provvedimenti correlati, contribuì ampiamente allo sviluppo delle forze produttive di ognuno dei Paesi e al ristabilimento rapido dell'economia europea. Tra il 1947 e il 1957, la produzione industriale degli Stati membri aumentò del 120% e il commercio intereuropec quasi triplicò. Alla fine del 1958, le Nazioni europee devastate dalla guerra avevano ricuperato una salute economica sufficiente per passare alla convertibilità delle monete e per estendere la liberalizzazione degli scambi alla zona del dollaro.

Per il nostro Paese, come per gli altri Stati, l'OECE risultava importante segnatamente dacché consentiva di vivere l'esperienza pratica della cooperazione economica su scala europea. Il successo registrato da questo ente, nei suoi sforzi volti a superare ostacoli originariamente considerevoli, è dovuto in gran parte al fatto che i partecipanti non dovevano prendere, li Messaggio sull'OECE, del 1948.

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sin dall'inizio, obblighi eccessivi. Dal momento in cui le finalità venivano ampliate solo progressivamente e solo relativamente ai risultati via via conseguiti, si riuscì, in genere, ad evitare che le difficoltà derivanti dai nuovi obblighi di liberalizzazione s'accumulassero in modo drammatico. Inoltre i metodi di lavoro dell'OECE, in una con il principio del voto unanime, offrivano la garanzia che si sarebbe sempre puntualmente tenuto conto dei problemi specifici di ogni membro. Ne conseguì che ogni progresso nella cooperazione intergovernativa aveva sempre spazio per consolidarsi anche a livello nazionale.

L'adesione della Svizzera all'OECE ci poneva taluni problemi di tipo nuovo. Essa diede corso a considerazioni politiche che rimangono valide anche oggi, mentre stiamo cercando di definire le nostre relazioni con l'Europa in un quadro assai modificato. La creazione dell'OECE venne a coincidere con una accresciuta tensione fra est e ovest. Per questa ragione, in tre risèrve già annunciate durante la conferenza preparatoria di Parigi1), si dovette espressamente sottolineare che, pur partecipando a questa organizzazione, abbracciente solo una parte dell'Europa, il nostro Paese intendeva mantenere pienamente il proprio statuto di neutralità e la propria autonomia in materia di politica economica e commerciale. In seguito, il carattere puramente economico dell'OECE venne assodandosi, dacché spettò all'OTAN, istituito nel 1949, trattare le questioni militari e politiche e, conseguentemente, offrire quel quadro nel quale furono poi prese, verso il blocco orientale, tutte le misure commerciali ispirate a motivi politici.

A diverse riprese la cooperazione in seno all'OECE ci indusse a comparare i nostri bisogni specifici con il nostro interesse a partecipare agli sforzi comuni. Solo grazie a tali comparazioni il nostro Paese accettò di limitare entro certi limiti la propria libertà di manovra nel settore delle importazioni agricole, poiché conservava gli altri mezzi atti a mantenere efficiente la propria agricoltura. In materia di politica monetaria la Svizzera accettò il meccanismo del credito automatico dell'UEP, il quale nel 1954 portò l'ammontare delle anticipazioni svizzere all'unione a oltre 800 milioni di franchi; tuttavia la partecipazione elvetica si giustificava, perché, in questo modo, i suoi interessi d'esportazione trovavansi meglio difesi ed il commercio intereuropeo veniva intensificato. Infine, l'adesione all'OECE 1) Sono formulate nei messaggi OECE (1949) e OCSE (1961) e suonano come segue: «1. Il va de soi que la Suisse ne prendra aucun engagement qui serait incompatible avec son statut traditionnel de neutralité.

2. Les résolutions de la conférence qui affecteraient l'économie suisse ne pourront devenir obligatoires à l'égard de la Confédération qu'après entente avec elle.

3. La Suisse se réserve la liberté de maintenir les accords commerciaux que elle a conclus avec les Etats européens qui ne participeront pas aux travaux de la conférence et d'en conclure de nouveaux».

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obbligava il nostro Paese a chiedersi, per la prima volta, se la sua partecipazione ad un'organizzazione regionale europea fosse compatibile con il principio fondamentale dell'universalità delle relazioni commerciali. Ogni contraddizione fu peraltro evitata poiché l'OECE, in nessuno dei suoi tre campi d'attività (scambi commerciali, transazioni invisibili e problemi monetari), prevedeva l'obbligo di discriminare gli Stati terzi. L'OECE non ci impediva d'accordare agli Stati terzi lo stesso trattamento che applicava ai Paesi membri. Quantomeno le esperienze fatte con l'OECE hanno contribuito a dimostrare che un buon numero di problemi erano più facili da risolvere in un quadro regionale ristretto, tra soci dalle relazioni economiche particolarmente intime, che non nel quadro,di organizzazioni universali; di più, apparve che talora solo grazie a dei progressi raggiunti entro un gruppo regionale, una più grande apertura sul resto del mondo si rendeva possibile.

Così la liberalizzazione delle importazioni provenienti dalla zona del dollaro ed il passaggio alla convertibilità generale delle monete europee furono certo facilitati dai progressi attuati innanzi nel quadro dell'OECE.

A posteriori si può dire che la collaborazione nell'ambito dell'OECE si è mostrata fruttuosa sia per la Svizzera sia per gli altri Stati membri. Per la prima volta una tale collaborazione ci ha consentito di familiarizzarci con i problemi posti dalla cooperazione multilaterale in Europa. Per questa ragione, verso là metà degli anni cinquanta, la Svizzera venne a trovarsi fra gli Stati favorevoli a una espansione delle attività dell'OECE verso settori nuovi, quali per esempio la riduzione dei diritti doganali o l'utilizzazione pacifica dell'energia nucleare.

B. Istituzione della CEE e sue conseguenze per la cooperazione europea Gli sforzi intesi a rinvigorire l'Europa non si limitarono peraltro al solo settore economico. Dopo la guerra eminenti personalità non tardarono a preconizzare un'unione politica europea quale unico mezzo atto a ristabilire gli Stati europei, indeboliti dai fatti bellici, e a dar loro un ruolo attivo nella politica mondiale. Primo frutto di questi sforzi fu la creazione del Consiglio d'Europa, già auspicato all'Aia nel 1948 dal Movimento europeo e istituito poi con carta statutaria firmata il 5 maggio 1949, in Londra, da dieci Stati dell'Europa occidentale. Il Consiglio d'Europa era inteso a servire da teatro di discussioni sull'unificazione politica ed economica europea ed a preparare delle convenzioni intergovernative sulla tematica sociale culturale e giuridica. Ma una nuova iniziativa più ambiziosa fu varata il 9 maggio 1950 dal ministro francese degli affari esteri, Robert Schumann, il quale propose «de piacer l'ensemble de la production franco-allemande du charbon et de l'acier sous une haute Autorité commune dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d'Europe». L'inserimento, entro un'organizzazione solida, della Repubblica federale di Germania, la

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cui economia stava rapidamente rifiorendo, doveva accelerare la riconciliazione tra i vecchi awersari, ed anche più direttamente garantire la pace, dato che l'esercizio autonomo di talune industrie militari chiave diveniva impossibile, allontanando così il pericolo di celati preparativi di guerra.

Nell'aprile del 1951, il Belgio, la Repubblica federale di Germania, la Francia, l'Italia, i Paesi Bassi e il Lussemburgo firmavano il trattato di Parigi istitutivo della Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA). Questo testo, che sanciva l'abbattimento degli ostacoli agli scambi ed un regolamento comunitario del mercato del minerale, del carbone, dell'acciaio e del ferrame, innovava soprattutto in materia istituzionale, nel senso che, per la prima volta, dei diritti di sovranità nazionale venivano trasferiti ad un organo sovranazionale, l'Alta Autorità. Trattavasi così di avviare una unione politica tra i partecipanti.

Per i sei Stati firmatari questo motivo rivestiva tanto maggior peso in quanto, durante la guerra, essi avevano subito un'occupazione straniera e un'umiliazione nazionale e si erano resi conto che una Nazione isolata sarebbe risultata d'ora innanzi troppo debole per condurre a termine i difficili compiti del dopoguerra. Taluni Paesi, posti prima in posizione politica importante, avvertivano nettamente lo scadere dell'Europa sulla scena mondiale. Il sentimento d'una minaccia del blocco socialista e la forza dei partiti comunisti nazionali accentuavano ancora, in taluni Stati, questo bisogno di avvicinamento.

Le fasi successive dell'unificazione politica avrebbero dovuto consistere nell'istituzione di una Comunità europea di difesa nonché di una Comunità politica europea, per le quali già s'erano allestiti progetti di trattati. Il testo concernente tale Comunità di difesa non fu però mai ratificato dall'Assemblea nazionale francese. Conseguentemente a questo scacco, i sei membri della CECA decisero, nella conferenza di Messina del giugno 1955, di non più perseguire i loro scopi politici per la via diretta, bensì percorrendo la via traversa di una fusione delle loro economie nazionali, fusione che doveva offrir loro i vantaggi di un grande mercato paragonabile a quello degli USA. Nel marzo del 1957 fu firmato il trattato di Roma istitutivo della Comunità economica europea (CEE), la cui messa in atto sarà poi terminata nel 1970, secondo un calendario prestabilito. La Comunità europea dell'energia atomica (EURATOM) venne creata simultaneamente.

Il trattato della CEE, con quei suoi obblighi molto più ferrei di quelli contemplati dall'OECE, segna una nuova importante fase. Il testo non prevedeva soltanto l'abbattimento di tutti gli ostacoli allo scambio bensì anche la libera circolazione fra i membri dei capitali, dei servizi e della manodopera. Rispetto ai terzi esso prevedeva la messa in vigore progressiva di una tariffa doganale comune e di una politica commerciale pure comune. Una libera concorrenza fra le aziende, scevra di distorsioni, doveva inoltre venir assicurata, segnatamente mediante la proibizione dei cartelli e delle sovven-

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zioni nonché tramite il coordinamento di taluni ordinamenti delle legislazioni sociali.Per quanto attiene ai prodotti agricoli, la soppressione degli ostacoli agli scambi intracomunitari doveva andare di pari passo con la messa a punto di una politica agricola comune. Una politica comune dei trasporti, una armonizzazione delle imposte indirette, un coordinamento delle politiche congiunturali e monetarie furono pure delineate. Il trattato fissava solo parzialmente, oppure in termini affatto generali, il contenuto di queste politiche che dovevano potersi adattare a circostanze mutevoli.

All'uopo al Consiglio dei ministri era dato, durante il periodo transitorio, di prendere un gran numero di decisioni non già all'unanimità ma giusta un principio maggioritario differenziato. Ma più sovente ancora il Consiglio trovavasi facoltato a deliberare soltanto su proposta della Commissione, i cui membri votavano senza istruzioni.

Già prima della firma del trattato ci si chiedeva, molto seriamente, quali effetti la messa in opera di un programma così audace, da parte di solo sei (era chiaro che l'impresa, per lungo tempo, si sarebbe limitata ad essi) dei diciassette Paesi dell'OECE, avrebbe avuto sulla cooperazione, nel quadro europeo più ampio di detto ente. La Gran Bretagna, che già si era estraniata dalla CECA, fu nondimeno invitata a prender parte alla realizzazione delle decisioni di Messina ma, dopo aver partecipato ai primi lavori con osservatori, essa conchiuse, verso la fine del 1955, che la portata degli obiettivi d'integrazione non le consentiva di collaborare.

Questo atteggiamento fu segnatamente determinato dal desiderio inglese di mantenere relazioni col mondo intero e segnatamente con i Paesi del Commonwealth. Del resto, considerato che la comunità dei sei implicava Ja cessione di sostanziali diritti di sovranità, l'accettazione di decisioni maggioritarie e l'adozione di taluni obiettivi politici, era prevedibile che nessuno degli altri membri dell'OECE vi avrebbe aderito, dacché tali Paesi o avevano vissuto esperienze storielle meno dolorose, o conducevano delle politiche estere con particolarità specifiche, oppure trovavansi in una fase di sviluppo economico ancora insufficiente Comunque, indipendentemente dai dubbi sulle possibilità di successo degli sforzi d'integrazione, sia i sei che gli altri membri dell'OECE riconoscevano necessario evitare che il raggruppamento progettato avesse a perturbare la cooperazione nell'ambito dell'OECE.

Questo pericolo esisteva del resto specialmente in materia tariffale poiché proprio in questo settore i sei prevedevano le loro prime misure reciproche. Orbene, per salvaguardare l'applicazione di massima del principio dell'uguaglianza di trattamento tra tutti i membri dell'OECE, tornava indispensabile che essi abbattessero gli ostacoli tariffari verso l'insieme dei soci.

Per questa ragione, il progetto di una diminuzione dei dazi fra tutti gli Stati L

e ragioni della non adesione elvetica trovansi esposte nel messaggio sull'AELS, del 1960.

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membri si trovò risospinto all'ordine del giorno. Nel febbraio del 1956, la Svizzera propose, durante la riunione ministeriale dell'Organizzazione, di esaminare Ja possibilità d'estendere a tutti gli Stati membri, tenendo conto della clausola della nazione più favorita, i primi scatti di diminuzione tariffale previsti dai sei. Nel luglio del 1956, il Consiglio dei ministri dell'OECE decise di avviare uno studio delle forme possibili di associazione multilaterale tra l'Unione doganale disegnata dai sei e gli altri Paesi membri. Nel febbraio del 1957 (oltre cinque settimane prima della firma del trattato di Roma), i membri dell'OECE, compresi i sei, decisero di intavolare dei negoziati sulla creazione di una zona europea di libero scambio per i prodotti industriali. Da questo profilo, l'unione doganale appariva parte e cardine di una associazione multilaterale raggruppante tutti i membri dell'OECE. In tal modo ciascuno di questi avrebbe beneficiato dell'eguaglianza di trattamento doganale per i prodotti industriali, mentre i sei, dal canto loro, avrebbero potuto realizzare tra essi un programma di una portata molto più ampia. Nelle discussioni concernenti la ratifica del trattato della CEE e durante i negoziati degli anni 57 e 58 sulla zona di libero scambio, i Governi dei sei, a più riprese, si pronunciarono in favore dell'attuazione di una tale associazione. Ai Paesi dell'OECE era così espressamente offerta la possibilità di associarsi agli sforzi dei sei, in un settore tanto importante, e questi Paesi non erano quindi, all'epoca, posti davanti all'alternativa di aderire alla CEE oppure di rimanere fuori dallo spazio doganale che questa era sul punto di istituire.

Lo scacco dei negoziati sulla zona europea di libero scambio, nell'autunno del 1958, è dovuto a cause sia economiche sia politiche. Il trattato della CEE vincolava l'abbattimento degli ostacoli commerciali all'acccttazione di estesi obblighi in materia di armonizzazione. Per contro, la concezione della zona di libero scambio lasciava ad ogni Nazione una grande autonomia in tutti i settori che non concernessero lo smantellamento tariffario e, segnatamente, in quello delle relazioni con i Paesi terzi. La differenza tra questi due approcci ad una tematica unica si fece evidente allorché si ricercarono delle soluzioni a taluni problemi specifici e segnatamente ai problemi della politica doganale commerciale verso gli Stati terzi. D'altro canto, l'economia francese, già assai preoccupata dallo smantellamento tariffario del mercato comune (ancorché corredato di un insieme di misure completive intese ad armonizzare le condizioni concorrenziali), a maggior ragione poteva temere la concorrenza suppletiva che la zona di libero scambio avrebbe messo in opera.

A una veduta retrospettiva, l'ostacolo maggiore a un'intesa sembra però essere stata la divergenza tra la Francia e la Gran Bretagna in merito alla futura struttura e al ruolo politico dell'Europa nel mondo: all'idea di un continente indipendente, senza vincoli esterni, si opponeva quella di una Europa che la partecipazione della Gran Bretagna avrebbe risolutamente indirizzato verso lo spazio atlantico.

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C. La creazione dell'AELS e la sua motivazione Dopo lo scacco dei negoziati sulla creazione di una grande zona di libero scambio, i Paesi estranei alla CEE si trovarono posti davanti al fatto che i sei avrebbero messo in vigore, il 1° gennaio 1959, una prima riduzione tariffale dalla quale invece essi sarebbero rimasti esclusi. Gli Stati della CEE continuavano tuttavia a mostrarsi favorevoli, ad una associazione multilaterale, anzi crearono all'uopo, in seno alla CEE, un comitato speciale incaricato dello studio di questo problema. I provvedimenti di risanamento economico presi in Francia sul cadere del 1958 potevano far sperare che le obiezioni (almeno quelle d'ordine economico) già messe innanzi avrebbero via via perso importanza. Questo mantenimento in vita dell'idea di un'associazione multilaterale destinata a levare ogni discriminazione doganale tra i membri dell'OECE non era forse in definitiva una professione di fede in un'Europa, più grande? Il nostro Paese propugnava fervidamente una soluzione geograficamente quanto vasta possibile, giacché, ai nostri occhi, essa avrebbe assicurato un migliore equilibrio europeo e consentito di meglio tener conto delle particolarità nazionali.

In queste condizioni sarebbe risultato nefasto rimanere nell'aspettativa, poiché allora le economie degli Stati impartecipi della CEE si sarebbero trovate esposte a subire gli inconvenienti di un'integrazione che le ignorava.

Onde preparare una soluzione sicura, meglio era istituire un mercato allargato almeno fra un certo numero dei Paesi dell'OECE impartecipi della CEE. Tali considerazioni condussero gli altri sei Stati più industrializzati dell'OECE ed il Portogallo ad avviare dei negoziati, in Stoccolma, durante l'anno 1959, in vista di creare una associazione europea di libero scambio.

E progetto di una zona europea di libero scambio, che aveva fallito nel quadro dei diciassette membri dell'OECE, stava dunque per attuarsi entro un ambito più ristretto.

La convenzione dell'AELS, stipulata il 20 novembre 1959, prevedeva che in dieci anni, in modo graduale, sarebbero stati abbattuti gli ostacoli all'interscambio dei prodotti industriali, ma essa si distingueva dal trattato di Roma segnatamente in quanto non recepiva nessun obbligo di armonizzazione in materia politica, tariffaria e commerciale verso i Paesi terzi o in un altro qualunque settore economico. Fu nondimeno stipulato che nessuna misura statale o privata dovesse compromettere od annullare i benefici attesi dall'abbattimento delle barriere commerciali. Una procedura di reclamo era prevista onde assicurare l'applicazione di questa norma. Nel settore agricolo la reciprocità, voluta con forza dalle Nazioni esportatrici, non sarebbe stata realizzata, secondo si prevedeva, mediante una politica comune ma, ove possibile, mediante concessioni concernenti prodotti singoli, segnatamente nel quadro di accordi bilaterali.

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Istituendo l'AELS, gli Stati partecipanti furono naturalmente condotti a mettere in opera il tipo di collaborazione che già aveva apprestato loro una base comune nei negoziati condotti all'OECE. Essi rimanevano in effetti convinti che una forma d'integrazione molto meno accentuata di quella prevista dal trattato di Roma potesse essere contemporaneamente realizzabile sia sul piano tecnico sia sul piano economico. L'AELS non era soltanto, per i sette, lo strumento atto a compensare lo scadimento della loro posizione concorrenziale sui mercati della CEE, mediante l'attribuzione di vantaggi reciproci in materia di politica commerciale, bensì fin dall'inizio essa si poneva come strumento per una intesa con la CEE. Per questa ragione all'interno dell'AELS l'eliminazione degli ostacoli agli scambi fu condotta parallelamente a quella messa in atto nel quadro della CEE. All'atto di firmare la convenzione di Stoccolma, gli Stati dell'AELS dichiararono inoltre, in una risoluzione solenne, d'essere pronti a negoziare un accordo con la CEE e proposero uno scambio di opinioni al fine di determinare «les fondements sur lequels de telles négotiations peuvent être ouvertes avec profit». Infine le esperienze pratiche dell'AELS consentivano ai Paesi membri di familiarizzarsi con problemi posti dall'integrazione e con i metodi per giungere ad una collaborazione sempre più stretta. Ratificando la convenzione di Stoccolma, il nostro Paese compiva pertanto un primo passo sulla via dell'integrazione economica europea, come il Consiglio federale sottolineava nel suo messaggio sull'AELS. Ma se era ancora troppo presto per predire in qual momento il passo seguente sarebbe stato fatto e quali obblighi si sarebbero dovuti assumere verso la CEE, si poteva tuttavia affermare che l'AELS rappresentava davvero il primo passo nella via ancora lunga che doveva condurre a tale accordo più ampio.

D. La coesistenza della CEE e dell'AELS e gli sforzi in vista dell'ampliamento della CEE Coll'istituzione della CEE si attuava, sul cadere degli anni cinquanta, un progresso certo molto notevole ma si creava pur anche una cesura negli sforzi intesi a una collaborazione generale europea, almeno per tutti i Paesi d'economia di mercato. Nel corso degli anni sessanta, i due raggruppamenti regionali europei, istituiti l'un dopo l'altro in breve lasso di tempo, giunsero a consolidarsi sul piano interno pur coesistendo sul piano esterno. La congiuntura in genere costantemente buona e la crescita economica soddisfacente, registrate nella maggior parte degli Stati europei, favorirono d'altro canto uno smantellamento accelerato degli ostacoli commerciali interni e resero più sopportabile la discriminazione tariffaria. Ciononostante la volontà di superare la scissione non cessava affatto.

381 1. L'inizio della fase di coesistenza Dopo lo scacco dei negoziati condotti nell'OECE in vista di costituire una grande zona di libero scambio, le prospettive di una soluzione globale vennero, nel corso degli anni 1959 a 1961, ad oscurarsi. Certo, proposte interessanti furono messe innanzi, segnatamente da personalità germaniche ed olandesi, e tutte concorrevano nel combinare taluni elementi dell'unione doganale ed economica, previsti dal trattato di Roma, con la nozione di una zona di libero scambio; ma, ancorché il Consiglio d'Europa ed i Paesi dell'AELS avessero fatto una buona accoglienza a tali proposte, risultava vieppiù manifesto che le cerehie influenti della CEE (e specie la sua Commissione) attribuivano una netta priorità al consolidamento comunitario interno e che, ai loro occhi, l'eliminazione simultanea delle barriere tariffarie tra i Sei e gli altri Stati dell'OECE avrebbe fatto correre un rischio suppletivo alla realizzazione degli obiettivi politici ed economici molto più ambiziosi della CEE. Per illustrare il bisogno di schermatura della CEE rispetto al resto dell'Europa si ricorreva ad un'immagine: aderendo a un sistema europeo più ampio e più duttile, la Comunità dei sei, ancora insufficientemente consolidata, si sarebbe sciolta altrettanto rapidamente quanto una zolletta di zucchero in una tazza di caffè. Da questo profilo si considerava vieppiù il trattamento differenziato, applicato agli altri Stati europei in materia di politica commerciale, come un baluardo indispensabile rispetto all'esterno, il quale consentisse di avviare la fusione economica e politica dei sei.

Questo bisogno d'autonomia ed individuazione de'lla CEE rispetto al resto dell'Europa si sarebbe poi presto manifestato nelle prese di posizione della Commissione della CEE sul problema, tuttora pendente, di una assoc'azione mutilaterale degli altri Stati dell'OECE. Il disciplinamento dei rapporti con queste Nazioni non fu più presentato come problema particolare, bensì come un elemento dei rapporti che la CEE avrebbe poi stabilito con l'esterno, in generale; la CEE metteva in merito l'accento sui riguardi che essa era tenuta d'avere verso l'America del nord e sulle sue responsabilità verso i Paesi in via di sviluppo. Questa concezione ricevette l'appoggio degli Stati Uniti, che desideravano incoraggiare l'unificazione politica dell'Europa e tendevano a impostare una ripartizione più equa degli oneri dell'aiuto allo sviluppo grazie ad una partecipazione accresciuta degli europei. L'atteggiamento nuovo della Commissione confluiva del resto con le preoccupazioni americane: per gli USA una discriminazione commerciale suppletiva sul mercato europeo era accettabile soltanto in quanto l'integrazione economica si fosse doppiata d'un passo importante verso l'unità politica dell'Europa. L'approdo logico di queste considerazioni si ebbe nel 1960 con la sostituzione dell'OECE ad opera dell'organizzazione di cooperazione e di sviluppo economici (OCSE), comprendente pure gli Stati Uniti Foglio Federate 1971, Voi. II

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382 e il Canada. L'OCSE conta oggi ventitre membri in seguito all'adesione di altre Nazioni europee, del Giappone e dell'Australia.

I membri della futura OCSE riconobbero tuttavia, nel gennaio del 1960, che le relazioni intereuropee ponevano un problema richiedente un trattamento prioritario. Queste tendenze all'universalismo ebbero un'eco particolare nel marzo 1960, in Vienna, allorché i Paesi dell'AELS proposero di estendere a tuttii membri, del GATT la prima riduzione tariffaria del 20% prevista dall'AELS e dalla CEE. Nel maggio del 1960, il Consiglio dei ministri della CEE (che una volta ancora aveva mancato la necessaria unanimità sulla questione dell'associazione multilaterale) offrì agli altri Stati europei l'apertura di negoziati sul mantenimento e sulle possibilità di sviluppo futuro delle correnti commerciali tradizionali in Europa. Quest'obiettivo avrebbe dovuto essere raggiunto in modo pragmatico, mediante abbassamenti tariffali specifici e reciproci sulla base della clausola della nazione più favorita, vale a dire mediante uno strumento benefico non solo agli Stati europei ma a tutti i compartecipi commerciali. Per attenuare le conseguenze della dicotomia commerciale CEE-AELS, sembrava naturale incentrare gli abbassamenti tariffali sui prodotti principalmente scambiati fra le Nazioni europee. I negoziati all'uopo avviati non superarono tuttavia la fase degli studi teorici. Soltanto in seguito a nuovi negoziati, avviati sotto l'egida del GATT (Dillon Round), si pervenne, nel 1962, ad attuare degli abbassamenti tariffali sulla base della clausola della Nazione più favorita.

Stante i poteri assai limitati di cui disponevano i negoziatori sia degli Stati Uniti che della CEE, dette riduzioni non ebbero tuttavia se non una portata molto ristretta.

2. II primo tentativo britannico e la nostra domanda Nel 1961 la domanda del Regno Unito d'aprire negoziati in vista d'una adesione alla CEE sembrava porre fauste premesse per lo sviluppo degli sforzi intesi ad ampliare il campo geografico dell'integrazione europea. Diverse ragioni concorsero a provocare questo mutamento di rotta britannico.

A contare dalla seconda metà del 1960, i Sei tentavano di rafforzare la loro cooperazione sul piano politico; il 10 e l'il febbraio 1961, poi di nuovo il 18 luglio 1961, si tennero le prime conferenze al vertice dei Sei, rispettivamente in Parigi e in Bonn, e i Capi di Governo decidevano «de tenir à intervalles réguliers des réunions qui auront pour objet de confronter leurs vues, de concerter leurs politiques et de parvenir à des positions communes afin de favoriser l'union politique de l'Europe renforçant ainsi l'alliance atlantique)). Benché questi sforzi non avessero dato risultati concreti, tuttavia bastarono a suscitare i timori del Governo britannico d'essere estromesso dai nuovi sviluppi politici europei.1) Del resto, l'intei) Cfr. discorso MacMillan del 31 luglio 1961..

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resse economico del Governo britannico a partecipare alla CEE trovavasi pure aumentato per il fatto che i Governi dei Sei avevano preso delle disposizioni intese ad accelerare l'integrazione delle loro economie. La posizione di Kennedy, nuovo presidente degli USA, trovavasi orientata nella stessa direzione; infatti ai suoi occhi lo scisma europeo che indeboliva l'Occidente poteva venir sanato solo con l'adesione britannica alla CEE, considerata dagli USA unico possibile nucleo di un'Europa politicamente unita. Dalla veduta americana, l'adesione della Gran Bretagna avrebbe condotto ad un rafforzamento molto auspicabile della colonna europea della comunità atlantica. Siccome dal lato della CEE si andava vieppiù dichiarando che il gruppo rimaneva aperto a tutti i Paesi europei, il Governo britannico decise di avviare dei negoziati per enucleare le premesse di una eventuale adesione alla CEE nonché alla CECA e all'EURATOM.

Il passo ufficiale del Regno Unito fu preceduto da consultazioni fra i membri dell'AELS. Giusta questi paesi le nuove disposizioni manifestate dai britannici rispetto all'adesione dovevano consentire un avvicinamento spiccato all'obiettivo d'un grande mercato europeo. Per questa ragione, a fine giugno 1961, i ministri dell'AELS dichiararono di essere risoluti a perseguire lo sforzo di integrazione all'interno dell'associazione almeno fino a quando accordi soddisfacenti, relativi ai diversi interessi legittimi di tutti i membri dell'AELS, fossero stati elaborati per mezzo di negoziati e avessero dato a tutti la possibilità di partecipare contemporaneamente ad un mercato comune integrato. I ministri si ritrovarono unanimi nel riconoscere che una soluzione parziale, originante una nuova divisione economica in Europa occidentale, non avrebbe potuto in nessun caso essere considerata come soddisfacente1). L'attuazione della soluzione globale cui si tendeva implicava dunque che gli altri Paesi dell'AELS seguissero l'esempio britannico.

La Danimarca, la Norvegia e l'Irlanda, che non erano membri della AELS, presentarono pure delle domande d'adesione; l'Austria, la Svezia e la Svizzera, Paesi neutri che per ragioni politiche non disegnavano d'aderire, tendevano ad istituire dei vincoli particolari con la CEE differenti dalla partecipazione plenaria. All'uopo l'articolo 238 2) del Trattato di Roma sembrava apprestare uno strumento adeguato, tanto più che ufficiali !> Rapporto (LXIV) sulle misure di difesa economica verso l'estero.

a

> Dal tenore ufficiale seguente: «La Communauté peut conclure, avec un Etat tiers, une union d'Etats ou une organisation internationale, des accords créant une association caractérisée par des droits et obligations réciproques, des actions en commun et des procédures particulières.

Ces accords sont conclus par le Conseil agissant à l'unanimité et après consultation de l'Assemblée.

Lorsque ces accords impliquent des amendements au présent traité, ces deiniers doivent être préalablement adoptés selon la procédure prévue à l'article 236».

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prese di posizione della CEE avevano sottolineato proprio la funzionalità di questo articolo ai bisogni speciali degli altri Stati europei 1) .

I Paesi AELS erano in grado d'accettare, invece dell'associazione multilaterale inizialmente perseguita, una soluzione globale ai termini della quale taluni di essi avrebbero aderito alla CEE mentre altri avrebbero concluso solo accordi bilaterali con essa. Il punto essenziale stava infatti nel conseguire per tutti i membri dell'AELS la possibilità di partecipare a un mercato europeo integrato in una forma la quale tenesse conto delle diversità delle premesse politiche.

Occorre tuttavia ricordare che, nel 1962 e 63, segnatamente alcuni uomini politici dei Paesi della CEE (per esempio Birkelbach e Blaisse, rapporti delle commissioni del Parlamento europeo)2» sostenevano non essere ammissibile che delle Nazioni industriali, compresi i neutri europei, s'associassero alla CEE unicamente per evitare gli inconvenienti della tariffa esterna comune, rifiutando nel contempo gli addentellati politici di questa associazione. Queste cerehie tendevano a dare un'interpretazione piuttosto restrittiva dell'articolo 238 la cui applicazione essi riservavano ai Paesi in via di sviluppo ed ai futuri membri ma solo per una fase transitoria. Questa dottrina, che sembrava escludere fin dall'inizio ogni associazione dei neutri europei, non fu però mai formulata in modo espresso né dalla Commissione della CEE né dal suo Consiglio dei ministri.

I negoziati Gran Bretagna - CEE iniziarono nell'autunno del 1961 e si protrassero fino al gennaio del 1963. Essi s'incardinavano segnatamente i) Nel suo primo rapporto annuale (1958, pag. 129) la Comm. della CEE constatava che per «associazione» s'intendeva la conclusione di un trattato «entre une communauté déjà vivante et istitutionnalisée, d'une part, et ses onze partenaires de l'OECE, d'autre part, qui désirent s'associer avec elle en vue de réaliser des buts communs. C'est ce qu'a prévu expressément l'article 238 du traité». Falliti i negoziati sulla grande AELS la Comm. dichiarava nel memorandum del febbraio 1959 «que l'Autriche et la Suisse étaieht les pays les plus intéressés à une grande intégration économique avec le Marché commun et que les raisons qui avaient amené les Etats d'Europe occidentale à s'unir au sein de l'OECE doivent aujourd'hui davantage encore les pousser à conclure une association étroite entre la Communauté et ses autres partenaires. Liés par la solidarité européenne, attachés à la valeur politique et économique de l'union entre les peuples européens, les six Etats membres de la Communauté n'ont jamais considéré celle-ci comme un club fermé; ils ont eu soin, dans le texte même du traité, de laisser la porte ouverte à tous les Etats européens qui voudraient s'associer à elle . . . Enfin, et c'est peu-être là la différence essentielle (par rapport à l'adhésion), ce régime (l'association) laisse au pays associé son individualité entière sur le plan politique». Anche il prof. Hallstein, presidente della citata Comm. sottolineava, nel 1959, innanzi al Parlamento della Comunità «qu'il ne pouvait, par définition, être le sens de l'association de promouvoir l'unité politique de l'Europe. .. que l'association poursuit des objectifs économiques».

2 > Assemblea parlamentare europea, documenti delle sedute 1961-62 (N. 122 Birkelbach); documenti delle sedute 1962-63 (N. 134 Blaisse).

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sui punti seguenti: abolizione delle preferenze britanniche per l'importazione di prodotti industriali provenienti segnatamente dai Paesi asiatici del Commonwealth; possibilità d'associazione per gli Stati africani e caraibici membri del Commonwealth; modalità d'importazione, nella CEE ampliata, dei prodotti agricoli della zona temperata del Commonwealth (Nuova Zelanda Australia e Canada); infine condizioni della partecipazione alla politica agricola comune e suo finanziamento. Gli ultimi due punti furono all'origine delle controversie più ardue.

Ma, in definitiva, la pietra d'inciampo fu rappresentata dalla tematica politica: su di essa, una volta ancora, cadde tutto il negoziato. Trattavasi invero sia di questioni relative all'egemonia in Europa sia dei rapporti tra l'Europa e gli Stati Uniti d'America. L'accordo, conchiuso prima del Natale 1962, tra il presidente Kennedy e il primo ministro MacMillan sulla collaborazione atlantica in materia di armamento nucleare fu considerato come incompatibile con gli sforzi intesi a fare dell'Europa un'entità più indipendente. Nella sua conferenza stampa del 14 gennaio 1963, il presidente della Repubblica francese De Gaulle avanzò serie riserve verso l'ammissione dell'Inghilterra, rimasta a suo parere insulare e ancora troppo poco rivolta verso l'Europa. Immediatamente dopo, la Francia chiedeva l'aggiornamento sine die dei negoziati con la Gran Bretagna, onde non restò più al Consiglio dei ministri della CEE se non il compito di costatare lo scacco della conferenza intergovernativa.

Questo insuccesso non rimase senza influenza sullo sviluppo della CEE; certo, ancora il 22 gennaio 1963, la riconciliazione franco-tedesca, così strenuamente promossa dal Cancelliere Adenauer e dal presidente De Gaulle, veniva ribadita dalla firma di un trattato di cooperazione, tuttavia l'insuccesso degli sforzi d'ampliamento della CEE pesava sulle deliberazioni interne di questo ente; la deteriorazione del clima raggiunse il punto parossistico con la politica della «sedia vuota», praticata dalla Francia nel 1965.

Per quanto ci concerne, la Svizzera aveva, il 15 dicembre 19611) inviato alla CEE una domanda di intavolaziene di negoziati, contempora1

> II testo della lettera indirizzata dalla Svizzera al Presidente del Consiglio dei ministri della CEE, prof. Erhard, è il seguente: «En souscrivant à la déclaration du Conseil de l'Association européenne de libre-échange, du 31 juillet 1961, que le président de l'association vous a transmise, la Suisse a déjà exprimé sa détermination de rechercher avec la Communauté économique européenne une solution lui donnant la possibilité de contribuer à la formation du marché européen intégré.

Au nom du gouvernement suisse, j'ai l'honneur de vous proposer aujourd'hui l'ouverture de négociations entre la Suisse et la Communauté économique européenne en vue d'atteindre cet objectif d'une manière satisfaisante pour les deux parties. La Suisse espère que la date à laquelle débuteront les négociations pourra être fixée de manière que les solutions adoptées pour les pays de l'AELE puissent entrer simultanément en vigueur.

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neamente a due altri neutri, l'Afustria e la Svezia; ciò facendo essa si ri. feriva all'articolo 238 del trattato di Roma, e il suo obbiettivo s'esplicava nel «rechercher avec la Communauté économique européenne une solution en lui donnant la possibilité de contribuer à la formation du marché européen integre» e nel «trouver des arrangements compatibles avec le maintien intégral de la neutralité permanente». I tre neutri, dopo aver fatto esaminare in comune la questione a livello funzionariale e ministeriale, erano giunti a concludere che, nonostante la differente origine e il diverso esercizio delle loro politiche di neutralità, questa loro posizione poneva, di massima, requisiti identici nel caso di una associazione con la CEE.

Su invito di questo ente, membri dei collegi governativi di ciascuno dei tre neutri, ebbero modo di esporre, nei mesi tra luglio e settembre del 1962, i loro concetti e le loro intenzioni, rispetto all'accordo perseguito, innanzi al Consiglio dei ministri della CEE. Il periodo era stato accuratamente scelto, in modo da dare ai negoziatori, occupati nelle conversazioni con la Gran Bretagna, un certo anticipo pur evitando che i neutri avessero a muoversi con troppo ritardo. Tutti i membri dell'AELS desideravano del resto vedere i trattati d'adesione entrare in vigore simultaneamente, né una soluzione globale europea poteva trovarsi disattendendo tale condizione.

Il 24 settembre 1962, il consigliere federale Wahlen, in nome dell'Esecutivo federale, lesse al Consiglio dei ministri della CEE una dichiarazione, redatta su consultazione delle competenti Commissioni delle Camere. Il Consiglio federale evidenziava innanzitutto la diversità dei vincoli della Svizzera con l'Europa-, sul piano economico-finanziario, culturale ed intellettuale, nonché la disposizione elvetica per un fattivo contributo allo sviluppo ed al funzionamento armonioso di uno spazio economico europeo ampliato; tuttavia la Svizzera esprimeva il suo desiderio* di salvaguardare, negli stipulandi accordi con la Comunità, la propria neutralità, garanzia d'indipendenza, nonché la propria struttura federalistica ed il proprio sistema di democrazia diretta. Pur affermando che la politica di neutralità non s'opponeva ad una collaborazione economica, anche molto spinta, Le gouvernement suisse se préoccupe de trouver des arrangements compatibles avec le maintien intégral de la neutralité permanente. Après un examen approfondi des problèmes, il est parvenu à la conviction qu'il est possible de trouver une forme appropriée de participation au marché européen permettant l'accomplissement en tout temps des devoirs liés à la neutralité et respectant l'intégrité de la Communauté. L'article 238 du Traité de Rome, compte tenu de la déclaration des gouvernements des Etats membres de la Communauté économique européenne, du 25 mars 1957, paraît fournir la base d'une solution pouvant prendre en considération les exigences de la neutralité de la Suisse aussi bien que de celle de l'Autriche et de la Suède.

En dehors des exigences de la neutralité se posent, pour la Suisse comme pour d'autres pays, certains problèmes qui devront faire l'objet d'un examen particulier.

Le gouvernement suisse, conscient de la haute importance que revêt la réalisation de l'intégration économque de l'Europe, exprime sa confiance en l'issue positive des négociations dont il propose l'ouverture».

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la dichiarazione tracciava nondimeno dei limiti a questa collaborazione, in tre settori: la Svizzera reclamava autonomia di decisione in materia di politica commerciale verso i Paesi terzi; richiedeva di conservare una base d'approvvigionamento sufficiente per un'eventuale economia di guerra; sottolineava di dover disporre, in caso di eventi bellici o di altre tensioni internazionali, del diritto di sospendere taluni obblighi e di disdire l'accordo. Circa le istituzioni, si suggeriva di creare un Consiglio d'assooiazione, costituito, da un lato, dalla Svizzera e, dall'altro, dalla Comunità, in modo che tutt'e due conservassero la loro integrità e Libertà. Un funzionamento efficace dell'associazione poteva venire assicurato mediante consultazioni regolari tra la Svizzera e la Comunità, non solo in seno al Consiglio d'associazione ma pure sul piano dell'elaborazione decisionale nel seno stesso della CEE. Stante la cooperazione tra la Svizzera e i Paesi europei in numerosi settori della vita economica, l'associazione da noi proposta avrebbe dovuto recepire un contenuto economico molto ampio.

Qualora ci fosse data l'occasione di suggerire accordi parzialmente divergenti dal trattato di Roma o dalle sue disposizioni esecutive, noi avremmo comunque proposto norme equilibrate caratterizzate (come appunto esige l'art. 238 del trattato) da diritti ed obblighi reciproci, da azioni comuni e da procedure particolari. All'infuori dell'instituzione di un mercato integrato per le merci, i servizi e i capitali, la nostra dichiarazione menzionava inoltre la stretta cooperazione prospettabile nei settori della politica dei trasporti e della politica congiunturale e monetaria. La preoccupazione di assicurare condizioni concorrenziali eque condusse il nostro Paese a dichiararsi pronto a vegliare affinchè l'abbattimento degli ostacoli agli scambi fra esso e la CEE non venisse ostacolato o falsato da intese private, dai monopoli o da sovvenzioni. La Svizzera alludeva ancora ai problemi particolari derivanti dalla presenza di un numero già elevato di lavoratori stranieri sul suo territorio e ai costi di produzione elevati della sua agricoltura. Infine, il testo della dichiarazione sottolineava che non chiedevamo vantaggi unilaterali, bensì intendevamo che l'accordo d'associazione offrisse alle due parti una soluzione equa ed armoniosa, in modo che, tra le Nazioni interessate, la cooperazione e l'integrazione, già poste in atto da una prassi consacrata, fossero salvaguardate e anzi sviluppate.

I negoziati con la CEE non furono però intavolati; la nostra disposizione ad avviare negoziati estesi era stata invero formulata onde allacciare un vincolo con una comunità ampliata: orbene, dopo il fallimento dei negoziati con la Gran Bretagna, diveniva impossibile tener fermo un tale obbiettivo. I negoziati con la Svezia non si avviarono nemmeno essi e quelli che già erano stati iniziati con altri candidati all'adesione cessarono; .solo l'Austria continuò la propria iniziativa, ma i negoziati che conduceva, e che furono poi sospesi a causa della questione dell'Alto Adige, avevano nondimeno enucleato problemi assai delicati: la CEE non sembrava disposta ad ammettere che l'Austria avesse ad influire sulla prepara-

388 zione e sulla messa in opera delle decisioni comunitarie, ancorché queste la concernessero, conseguentemente si poteva dubitare della possibilità di giungere ad un accordo il cui contenuto fosse ampiamente ispirato al trattato di Roma.

3. Il Kennedy-Round e il modus vivendi con la CEE a. Il Kennedy-Round Ancorché i tentativi di creare uno spazio unico integrato tra le Nazioni europee ad economia di mercato avessero subito, all'inizio del 1963, il loro secondo scacco, si giunse nondimeno, in seguito, ad attenuare considerevolmente gli effetti della dicotomia europea. Nel 1962, il presidente Kennedy propose che i diritti doganali fossero abbassati della metà, sulla base della clausola della nazione più favorita. Gli Stati CEE, che avevano appena finito d'accelerare lo smantellamento tariffario interno, accolsero molto favorevolmente la proposta, dichiarandosi pronti ad avviare i relativi negoziati.

Il consiglio kennediano muoveva dall'ipotesi dell'adesione britannica alla CEE. Inoltre, proponendo l'abbassamento reciproco e lineare del 50% dei diritti doganali e, in taluni casi, addirittura il loro abbattimento completo, gli Stati Uniti tendevano al seguente duplice obbiettivo: da un canto attenuare la discriminazione delle esportazioni americane mediante una comunità ampliata e, d'altro canto, fornire le condizioni economiche necessarie affinchè i due grandi mercati sulle due rive dell'Atlantico divenissero partners commerciali. Ma allorché i veri negoziati s'avviarono nel quadro del GATT, il tentativo d'adesione britannica già aveva fallito; conseguentemente, i negoziati, conosciuti col nome di «Kennedy-Round», dovettero assumere la benefica funzione di attenuare gli effetti d'una discriminazione che andava prolungandosi e divenendo vieppiù sensibile tra l'uno e l'altro dei due raggruppamenti regionali europei. Oltre a questa convergenza degli interessi statunitensi e degli interessi della CEE e dell'AELS, s'ebbe, ad accrescere questa tendenza, la convinzione generale che, in un'epoca di tecnologie ed economie vieppiù imbricate e di crescente concorrenza, sarebbe risultato ben poco logico mantenere barriere commerciali fra due mercati così strettamente interdipendenti.

Occorse nondimeno un notevole, continuato sforzo di volontà dei partecipanti per trovare, nel corso di negoziati (che durarono dal 1963 al 1967)1) una soluzione da tutti accettabile. Nel settore dei prodotti industriali, le principali nazioni commerciali del mondo ammisero riduzioni tariffali oscillanti in media tra il 30 e il 40%, secondo il Paese e il metodo di calcolo. Mai un tale risultato era stato né raggiunto né avvicinato nel corso di tutti i precedenti negoziati tariffari nell'ambito del GATT; per 11

La problematica e le posizioni elvetiche sono esposte nel messaggio del 15 settembre 1967 sul Kennedy-Round.

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contro, sui prodotti agricoli della zona temperata, gli effetti del KennedyRound rimasero estremamente modesti.

Data la stasi dell'ampliamento geografico dell'integrazione europea, la Svizzera, tradizionalmente favorevole ad un'organizzazione liberale del commercio mondiale, trovava spiccato interesse a sostenere gli obiettivi del Kennedy-Round, onde con buona ragione si felicitava dei suoi risultati; ma, siccome restava pur sempre dubbio che essa potesse partecipare allo sviluppo ulteriore del processo integrativo, ci sembrò opportuno provvedere a migliorare le possibilità elvetiche d'accesso ai mercati dei Paesi industrializzati extraeuropei, in modo da riservarci delle alternative per lo smercio dei nostri prodotti. Importava però, più ancora, ottenere una riduzione della tariffa esterna del mercato comune al fine d'allentare i freni doganali che svantaggiavano i nostri produttori rispetto ai loro concorrenti della CEE. Nel corso del negoziato, si pervenne a ridurre da 11,4 a 7,5% circa il tasso medio dei diritti applicati dalla CEE alle importazioni di prodotti industriali svizzeri.

Grazie ad un esame particolareggiato degli interessi reciproci ed alla pazienza degli interlocutori, il Kennedy-Round consentì pure di risolvere una serie di problemi bilaterali, tenendo conto della stretta interpenetrazione tra l'economia della Svizzera e quella degli Stati CEE finitimi: si giunse così ad ordinamenti soddisfacenti per l'esportazione dei prodotti agricoli più importanti; nel settore chimico poi, due terzi circa delle nostre esportazioni verso la CEE vennero a beneficiare di un accordo particolare sancente massicce riduzioni tariffali da parte della comunità, valide anche nell'eventualità in cui il congresso americano non avesse abolito il metodo vetusto dell'«american selling price» utilizzato per il calcolo del valore doganale.

Nel quadro del Kennedy-Round, la Svizzera e la CEE conclusero infine un accordo orologiero inteso a stringere i vincoli già ben saldi in questo settore. D'altro canto, l'impulso dato dal Kennedy-Round favorì, nel corso del 1969, una soluzione pragmatica d'una serie d'altri problemi commerciali ancora in sospeso tra la Svizzera e la CEE: è stato in tal modo attuato un regolamento relativo alle esportazioni casearie svizzere verso la CEE, elaborato nel corso dei negoziati del GATT e completato poi da un altro accordo concernente le forniture di formaggio della CEE alla Svizzera, e grazie ad esso si pervenne ad attenuare, sensibilmente le perturbazioni causate dalle restrizioni d'esportazione; menzioniamo infine che, circa il traffico di perfezionamento dei tessili, la Svizzera e i suoi vicini giunsero ad un'intesa soddisfacente, resa peraltro necessaria dalla sostituzione della tariffa esteriore della CEE alle tariffe nazionali.

Nel corso del Kennedy-Round, la Comunità provò d'essere perfettamente in grado di condurre dei negoziati con dei Paesi terzi purché una volontà politica corrispondente ispirasse tutti i suoi membri: la CEE reputava manifestamente d'aver raggiunto un grado sufficiente di consolida-

390 zione interna, tale da non dover più temere che i propri membri fossero distolti dal processo d'integrazione non appena essa ottundesse la protezione assicurata ai settori industriali per assumere pienamente la sua vocazione di comunità aperta sul mondo esterno.

La portata del Kennedy-Round, in materia di politica commerciale mondiale, è dunque stata ampliata da un alone di effetti secondari benefici a livello di integrazione europea. Ancorché lo spazio economico europeo rimanesse malauguratamente bipartito, il Kennedy-Round contribuì nondimeno a ridurre la discriminazione doganale ed a rafforzare le relazioni di buon vicinato. Impostando una sua politica doganale comune, la CEE ha inoltre provato la propria disposizione a considerare gli interessi dei suoi interlocutori economici più immediati, segnatamente della Svizzera. Infine il Kennedy-Round ha contribuito senza dubbio a migliorare il clima psicologico nel quale saranno avviati i negoziati sull'ampliamento del Mercato comune.

b. I progressi nei settori non commerciali II settore della politica commerciale non era il solo, sull'arco del secondo decennio, nel quale un riawicinamento progressivo degli interessi della CEE e dei Paesi europei terzi fosse tentato. Superando le questioni tradizionalmente regolate a livello bilaterale, una cooperazione pragmatica minuta (detta «cooperazione caso per caso») si è venuta estendendo ad altri nuovi settori. Come esempio di questi tentativi bilaterali si può citare la costruzione in comune d'aerei civili e militari, segnatamente ad opera della Francia, della Gran Bretagna della Repubblica federale tedesca: i risultati più tangibili di questa collaborazione, talora molto delicata, sono sinora rappresentati dal supersonico Concorde e dall'aereo di combattimento Jaguar. Sul piano multilaterale, si intraprese l'attuazione del progetto di razzi vettori, concepito dall'ELDO. Inoltre si creò una organizzazione europea per la ricerca spaziale (ESRO) di cui la Svizzera è pure partecipe 1); recentemente gli Stati della CEE si sono dichiarati disposti a collaborare con altre Nazioni europee per un sistema comune di rilascio dei brevetti nonché per altri progetti nel settore tecnologico.

Una collaborazione multilaterale travalicante il quadro della CEE e dell'AELS fu perseguita nel settore nucleare, specie col Centro europeo della ricerca nucleare (CERN), in Ginevra, ed anche nel quadro dell'Agenzia europea per l'energia nucleare (ENEA), derivata dall'OECE. Nel campo della politica monetaria, la collaborazione multilaterale degli Europei è continuata appoggiandosi su diversi enti, di cui taluni hanno una vera vocazione universale (Fondo monetario internazionale, Club dei dieci, D Vedi relativo messaggio del 7 settembre 1962.

391 Banca dei regolamenti internazionali, accordi monetari europei). La Svizzera partecipa regolarmente alle operazioni, divenute ormai necessarie, per sostenere talune monete nazionali sia all'interno sia all'esterno della CEE1*.

Infine il Consiglio dell'Europa, cui la Svizzera aderì nel 1963 2 >, apprestò la base di una cooperazione abbracciante contemporaneamente i Paesi della CEE e gli altri Paesi europei. Ovviamente, l'essenziale degli accordi finora elaborati nel quadro del Consiglio dell'Europa non concerne affatto l'economia, ciononostante la loro portata sulla cooperazione europea risulta assai notevole, basti pensare, per esempio, alla convenzione europea dei diritti dell'uomo3) o alla carta sociale europea. Quel vero «foro» che è l'Assemblea consultiva del Consiglio d'Europa contribuì anch'esso a creare un clima favorevole all'intesa: i parlamentari europei possono servirsene per far note le aspirazioni o le problematiche dei propri Paesi verso l'integrazione europea, inoltre possono servirsene per scambiare esperienze e per annodare contatti personali.

La cooperazione pragmatica, comparata alla portata dell'obbiettivo consistente nel creare uno spazio integrato per l'insieme dei Paesi d'Europa ad economia di mercato, ha toccato approdi che appaiono certo modesti, però non trascurabili.

4. Il tentativo d'adesione britannico del 1967 Pur tra gli sforzi di migliorare, nel quadro del Kennedy-Round, la coesistenza commerciale della CEE e dell'AELS, non s'abbandonava l'idea di un ampliamento della CEE. Nella riunione dei 28 e 29 ottobre 1965, i ministri dei membri dell'AELS riscontravano possibilità ormai ben migliori di realizzarne l'obbiettivo finale, vale a dire la creazione di un vasto mercato europeo, qualora un dialogo fosse avviato tra la CEE e l'AELS a tutti i livelli. Dal canto Suo l'AELS travavasi pronta a un tal dialogo, dacché, anche tenendo il problema tariffario in cima ai propri pensieri, giudicava altri problemi non commerciali (la cooperazione per la normalizzazione industriale di brevetti, per esempio) bisognosi d'urgente esame.

Nessuna reazione a quest'iniziativa s'era ancora avuta allorché, nell'autunno del 1966, il Governo britannico reputò giunto il momento d'effettuare sondaggi presso i Sei della CEE onde determinare se le condizioni per impostare nuove discussioni si trovassero riunite. Questa volta esso mise l'accento essenzialmente sulla sua volontà di partecipare alla costruzione politica dell'Europa. Previe consultazioni furono all'uopo di nuovo n Il DF 4 ott. 1963 prevede una partecipazione sino a 200 mio di dollari. Tutti i crediti sinora consentiti sono stati rimborsati.

> Rapporto 26 ott. 1962 sulle relazioni col Consiglio d'Europa e Messaggio per l'adesione, del 15 gen. 1963.

3 > Messaggio per l'adesione alla Convenzione del 9 dicembre 1968.

2

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esperite nel quadro dell'AELS: i 27-28 ottobre 1966, in Lisbona, i ministri insistettero sul valore durevole della franchigia doganale realizzata all'interno dell'AELS; in occasione della loro conferenza del 5 dicembre 1966 in Londra i capi di Governo dei Paesi dell'AELS riaffermarono poi l'importanza accordata alla creazione di un vasto mercato europeo; poscia, il 28 aprile 1967, in Londra, i ministri dell'AELS confermarono lo spiccato interesse che essi avevano di «sauvegarder la contribution importante que représente pour une communauté européenne élargie le marché libre déjà assuré par l'abolition complète des entraves au commerce dans le cadre de l'AELE».

Coerentemente con gli argomenti addotti essi sottolinearono che la transizione da un'Europa divisa a un mercato integrato avrebbe dovuto operarsi in modo quanto possibile armonioso. Siccome però la possibilità di condurre parallelamente un negoziato di tutti i Paesi AELS con la CEE non sembrava ancora chiaramente enuclearsi, i ministri dell'AELS tennero a dichiarare la loro ferma intenzione «(si cela devenait nécessaire pour donner à leurs partenaires de la Zone de libre-échange une possibilité raisonnable de mener à bien leurs négociations) de prévoir des périodes transitoires suffisantes pour éviter des perturbations dans les courants d'échange en Europe». Nel maggio del 1967, la Gran Bretagna, corne pure la Danimarca e l'Irlanda, seguita poco dopo dalla Norvegia, indirizzarono una nuova istanza d'adesione alle Comunità europee. La Svezia sottopose parallela istanza per cominciare negoziati che, questa volta, intendeva lasciare aperti anche sulla prospettiva delle modalità di partecipazione: cioè non escludeva l'adesione, esigeva però la possibilità di perseguire comunque la sua politica di neutralità.

Il Consiglio federale, reputando carenti le condizioni oggettive per il successo d'una nuova domanda di negoziati, ritenne che, viste le difficoltà che si prospettavano, non tornasse opportuno indirizzare una nuova istanza a Bruxelles. In nome dell'Esecutivo, il consigliere Schaffner dichiarò tuttavia, in Nazionale, il 27 giugno 1967, rispondendo ad una interpellanza Weber, che la domanda di negoziati, presentata il 15 dicembre 1961, era intenzionalmente tenuta pendente, dacché l'obbiettivo cui si mirava (partecipare ad un mercato europeo salvaguardando pienamente la neutralità) non aveva affatto perso validità. La Svizzera si dichiarava deliberata ad esaminare, senza alcuna idea preconcetta, qualunque modalità idonea ad attuare questo scopo; inoltre il portaparola dell'Esecutivo dichiarava che la Svizzera «n'excluait aucunement de nouveaux types de solutions -- telles que celles auquelles récemment certains Etats de la CEE avaient fait allusion -- pourvu qu'elles contiennent un droit de codétermination correspondant à l'importance économique de notre pays et soient compatibles avec les structures de nostre Etat» 1 '. Egli soggiunse che una presa di posizione D Boll. uff. (CN) sessione estiva 1967, pag. 304.

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definitiva risultava prematura, non scorgendosi ancora, in modo sufficientemente netto, gli aspetti di una evoluzione ognora totalmente sottratta a qualsiasi possibilità di influenza da parte nostra. Questa dichiarazione del Consiglio federale fu in seguito, per via diplomatica, portata a conoscenza degli Stati e degli organi della CEE e fu presa in considerazione dalla Commissione della CEE nel suo parere sull'ampliamento delle comunità, redatto il 29 settembre 1967.

Anche questa volta le prime reazioni alle domande d'adesione dei quattro Paesi suonarono piuttosto roche: certo la Commissione della CEE si dichiarava di massima favorevole ad un ampliamento della comunità e, nello spirito stesso del trattato di Roma, raccomandava l'apertura immediata di negoziati con i candidati, onde disaminarne la problematica specifica, tuttavia non tralasciava di sottolineare che l'ampliamento -della comunità comportava, per l'integrazione, un rischio, cui occorreva ovviare rinforzando gli istituti di Bruxelles ed introducendo una disciplina più rigorosa nella procedura decisionale. Nel corso del dibattito decisivo del Consiglio dei ministri dei Sei (18 e 19 die. 1967), cinque membri optarono in favore di una apertura immediata dei negoziati d'adesione; per contro, il delegato della Francia insistette sulle profonde modificazioni di natura e di metodo che l'ampliamento della comunità avrebbe necessitato e si dichiarò disposto a prendere in considerazione la domanda della Gran Bretagna soltanto quando fosse chiuso il processo di risanamento dell'economia inglese minata da serie difficoltà di bilancia dei pagamenti. Stante tale antefatto, i negoziati non furono nemmeno aperti sul secondo tentativo d'adesione della Gran Bretagna, tuttavia le domande di negoziato restarono formalmente iscritte all'ordine del giorno del Consiglio.

Nonostante questo nuovo insuccesso, gli sforzi di riavvicinamento continuavano. Questa volta toccò a diversi membri della CEE elaborare, nel primo semestre del 1968, le proposte di soluzioni intermediarie, le quali (senza toccare l'integrità dei due raggruppamenti e senza stabilire vincoli istituzionali) avrebbero dovuto attenuare le conseguenze della dicotomia economica dell'Europa occidentale per poi, più tardi, facilitare una soluzione globale. In seguito a conversazioni franco-tedesche, fu messa innanzi la questione di ridurre di un certo percento gli ostacoli tariffari ancora esistenti tra la CEE e i Paesi interessati dell'AELS, fossero essi candidati o no. L'AELS sottolineò, dal canto suo, che tutti i suoi membri dovevano avere la possibilità di prendere parte ai negoziati concernenti soluzioni intermediarie e che tutti erano disposti ad esaminare positivamente le proposte costruttive formulate dalla CEE. La Gran Bretagna fece nondimeno notare che tali accordi commerciali non avrebbero mai potuto essere considerati un surrogato della sua adesione al mercato comune, dacché essi non avrebbero potuto comunque tener conto degli obbiettivi politici impliciti invece in un'adesione. Il nostro Paese per contro sosteneva attivamente

394 l'attuazione di tali soluzioni intermediarie, poiché riteneva che non si dovesse lasciar perdere nessuna occasione di compiere progressi per quanto modesti. Esso pensava che una soluzione progressiva avrebbe consentito, forse più facilmente, di rimettere in moto dei fronti- ormai congelati da anni. Un'entrata in materia su queste soluzioni intermedie implicava quanto meno, a suo avviso, che fosse rispettato l'obiettivo finale prescritto dal GATT, vale a dire l'eliminazione completa delle barriere agli scambi.

Oltre al loro contenuto di politica commerciale, tutti questi suggerimenti preconizzavano che i Paesi dei due raggruppamenti avessero a ricercare in comune soluzioni nel campo della tecnologia moderna, del diritto dei brevetti, del diritto delle società eccetera. Un primo risultato di questi sforzi marginali fu l'invito (indirizzato nel marzo del 1969 dai Sei ai Paesi membri dell'AELS, alla Grecia, all'Irlanda, alla Spagna e alla Turchia) di partecipare ad una conferenza intergovernativa sull'istituzione di un sistema europeo di rilascio dei brevetti. Nell'autunno del 1969, i Paesi terzi europei furono pure invitati a discutere una collaborazione europea nel settore tecnologico. La Svizzera ovviamente accolse questi inviti e partecipa da allora attivamente ai lavori che ne sono derivati.

Per contro la CEE non formulò mai nessuna proposta concreta circa soluzioni intermedie in materia di politica commerciale; infatti diversi Paesi comunitari insistettero affinchè la riduzione parziale dei diritti doganali fosse espressamente considerata come un primo passo verso l'adesione dei candidati, ristabilendo così un nesso diretto con la questione dell'ampliamento della comunità.

5. La conferenza di vertice dell'Aja e la nuova ricerca d'una soluzione globale L'anno 1968 è stato segnato, in taluni membri della CEE, da profondi moti in materia monetaria, economica e sociale; questi avvenimenti hanno forse contribuito a ridare interesse all'inserimento della Gran Bretagna negli sforzi d'integrazione, almeno secondo talune opinioni che il capo di stato francese avrebbe manifestate all'ambasciatore britannico. Dopo il cambiamento avvenuto nella presidenza della Repubblica, la Francia propose di convocare una conferenza di vertice. I capi di Stato e di Governo dei Sei si riunirono l'I-2 dicembre 1969 all'Aja e si accordarono su un programma triplice: la chiusura del periodo transitorio del Mercato comune, vale a dire innanzitutto il regolamento definitivo del finanziamento della politica agricola della CEE; l'approfondimento dell'integrazione mediante la realizzazione progressiva dell'unione economico-monetaria; l'ampliamento della comunità. La decisione di principio d'avviare negoziati tra la comunità e gli Stati candidati fu adottata, purché, e la condizione fu espressamente enunciata, questi Stati «acceptent les traités et leurs finalités politiques, les déci-

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sions intervenues depuis l'entrée en vigueur des traités et le options prises dans le domaine du développement1)». Corne base di questi negoziati si pensava di apprestare una piattaforma comune; la contropartita politica sarebbe stata rappresentata dal mandato dato ai ministri degli affari esteri d'esaminare i mezzi consententi la realizzazione di veri progressi nel settore della cooperazione politica.

Il comunicato dell'Aja confermava solennemente la finalità politica dell'integrazione, di cui definiva il senso descrivendolo come quello d'una politica di distensione e di pace condotta nel rispetto dell'identità nazionale degli Stati europei 2'.

Dopo la conferenza di vertice, la realizzazione di questo programma fu intrapresa energicamente. Come chiusura del periodo transitorio fu adottato un regolamento definitivo sul finanziamento della politica agricola comune, nell'aprile del 1970, e fu vincolato alla creazione di risorse proprie alla comunità; la politica agricola comune fu poi completata con un'organizzazione dei mercati del vino e del tabacco. In tal modo trovavasi soddisfatta un'importante condizione posta a premessa dell'apertura dei negoziati sull'ampliamento. Dal profilo dell'approfondimento e del perfezionamento della costruzione comunitaria si pose mano a lavori relativi all'unione economica e monetaria, i quali ebbero un loro esito, agli inizi del 1971, nella adozione di un p,iano scalare per il periodo sino al 1980; tuttavia l'inizio della prima tappa, previsto per il 15 giugno 1971, e segnato dalla diminuzione dei margini di fluttuazione dei tassi di cambio, fu rinviato, vista la crisi monetaria del maggio 1971.

I negoziati per l'adesione delia Gran Bretagna, dell'Irlanda, della Danimarca e della Norvegia furono aperti in Bruxelles il 30 giugno 1970; in tale occasione il signor Harmel, presidente del Consiglio dei ministri delle CE, ricordò due massime fondamentali sulle quali i Sei già si erano previamente accordati: non bisognava cercar di risolvere eventuali problemi di adattazione modificando le disposizioni esistenti, bensì prevedendo delle disposizioni transitorie d'una durata applicativa limitata; inoltre occorreva assicurare un parallelismo efficiente tra la messa in opera del libero scambio dei prodotti industriali e quella del mercato agricolo comune.

Nel corso dei
negoziati con la Gran Bretagna, i problemi rilevatisi più ardui sono stati la definizione del contributo britannico al preventivo comunitario durante il periodo transitorio di cinque anni, il trattamento delle importazioni zuccheriere dai Paesi depressi del Commonwealth, le importazioni dei prodotti lattieri provenienti dalla Nuova Zelanda e, infine, la riduzione del ruolo della sterlina in quanto moneta di riserva. Allorché consegnammo il presente rapporto alla stampa, gli interlocutori già erano !> Terzo rapporto generale sull'attività delle Comunità, 1969, pag. 521 segg.

2) Vedasi pt. III, cap. F, n. 3 del presente rapporto.

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giunti ad un accordo su queste questioni fondamentali. La rapidità di questi progressi è dovuta senz'altro al fatto che i 20 e 21 maggio 1971 il presidente della Repubblica francese e il premier britannico hanno riscontrato una fondamentale concordanza di vedute sia sul compito futuro dell'Europa nel mondo sia sui ruoli politici assegnati rispettivamente alle istituzioni comunitarie ed agli stati membri 1 >.

Le prospettive di un ampliamento ormai vicino conferiscono piena attualità al disciplinamento delle relazioni delle comunità con gli Stati dell'AELS non candidati all'adesione. Pure a queste Nazioni la conferenza di vertice dell'Aja apre nuove vie: esse non saranno più poste davanti all'alternativa d'aderire alla comunità ampliata o di esserne tenute fuori.

Giusta i termini stessi del comunicato dell'Aja 2) , non soltanto l'adesione d'altri Paesi alla CEE ma anche l'allacciamento di vincoli particolari con altri Stati europei dovrebbe contribuire allo sviluppo delle comunità verso dimensioni sempre più conformi allo stato attuale dell'economia e della tecnica. Conseguentemente, non appena i negoziati con i Paesi candidati saranno avviati, discussioni dovrebbero pure essere iniziate, con gli altri membri dell'AELS che lo chiedessero, sulla loro posizione rispetto alle CE. In tal modo i membri delle comunità hanno confermato che una soluzione globale sembra loro desiderabile. Una volta ancora tutti gli interessati hanno colto l'occasione per muoversi nella direzione di una soluzione globale. Per quanto concerne il nostro Paese, l'Esecutivo si dichiarò ben disposto ad avviare tali discussioni con le CE 3) .

1

> Vedi il dettaglio dei rapporti nell ottantaduesimo e nel presente ottantatreesimo rapporto sulle misure di difesa economica verso l'estero.

-i Che suonano come segue: «4. . . . Les Communautés européennes demeurent le noyau original à partir duquel l'unité européenne s'est développée et a pris son essor. L'adhésion à ces Communautés d'autres pays de notre continent -- conformément aux modalités prévues par les traités de Rome -- contribuerait sans doute au développement des Communautés vers des dimensions toujours plus conformes à l'état actuel de l'économie et de la technologie.

L'établissement de liens particuliers avec d'autres Etats européens qui en ont exprimé le désir devrait y contribuer également. Un tel développement permettrait à l'Europe de rester fidèle à ses traditions d'ouverture sur le monde et d'augmenter ses efforts en faveur des pays en voie de développement. ..

14. Dès que les négociations avec les pays candidats se seront ouvertes, des discussions seront entamées avec les autres pays membres de l'EFTA (AELE) qui le demanderont, sur leur position par rapport à la CEE».

3 > Ecco il testo della lettera del CF al presidente del Consiglio delle CE, in data 15 luglio 1970: «Le Conseil fédéral a pris note des décisions prises par la Conférence des chefs d'Etat ou de Gouvernement réunis à La Haye les premier et 2 décembre 1969, notamment quant à l'élargissement des Communautés européennes. En ce qui concerne les pays de l'Association européenne de libre échange n'ayant pas posé leur candidature à l'adhésion, le point 14 du communiqué émis à la fin de la conférence relevait que "dès

397

Le relative conversazioni s'aprirono su incontri di livello ministeriale, il 10 novembre 1970, con l'Austria, la Svezia e la Svizzera e poi, il 24 novembre, con la Finlandia, l'Islanda e il Portogallo. Da lato elvetico, il consigliere federale Brugger fece in quest'occasione una dichiarazione in nome del collegio esecutivo; in questo modo s'è iniziata quell'evoluzione che noi descriviamo qui sotto nella parte sesta del presente rapporto.

Questa retrospettiva storica mostra che, a contare dall'epoca della OECE, soluzioni concernenti l'insieme dei Paesi europei con economia di mercato sono pur state ricercate e, segnatamente, che gli sforzi di avvicinamento tra la CEE e l'AELS non furono mai intermessi; dimostra infine che l'AELS non fu mai considerata come scopo a sé stante. Il fatto che una soluzione globale non sia stata finora raggiunta trova motivo sia nelle ragioni politiche sia nella priorità che le comunità europee, negli anni sessanta, costantemente attribuirono al loro consolidamento interno. Tutti i membri dell'AELS s'imbatterono contro la medesima difficoltà di trovare una soluzione, cosicché nessuno è, in fondo, rimasto in ritardo sugli altri.

Su tutto l'arco di questo periodo, la Svizzera ha manifestato vivo interesse per ogni possibilità di soluzione suscettiva, anche minimamente, di condurre a un risultato concreto, ed ha colto ogni occasione per progredire, seppure in modo pragmatico, in settori specifici. Il nostro Paese non ha modificato la sua posizione verso gli aspetti politici dell'integrazione i quali, seppur con taluni accenti adeguatamente spostati, rimangono pur sempre a motivo e fondamento dell'integrazione.

Inoltre la Svizzera si è sempre mostrata favorevole ad un approccio uniforme da parte di tutti gli Stati AELS, in modo da consentire una soluzione globale. Per questa ragione, attualmente ci sembra primordiale di rispettare il principio, riconosciuto dagli Stati CE, giusta il quale gli stipulandi accordi bilaterali dovranno entrare in vigore nello stesso tempo e in parallelo con l'ampliamento delle comunità.

que les négociations avec les pays candidats se seront ouvertes, les discussions seront entamées avec les autres pays membres de l'AELE qui le demanderont, sur leur position par rapport à la CEE".

Nous avons l'honneur de porter à votre connaissance que le Conseil fédéral confirme son désir de mener des discussions au sens des décisions prises à La Haye. Il est prêt à les entamer dès que possible et suggère qu'une date, mutuellement acceptable, soit envisagée pour leur ouverture au mois d'octobre 1970».

*> Pubblicata poi corne allegato dell'82° rapporto del CF sulle misure di difesa economica verso l'estero.

Foglio Federale 1971, Voi. Il

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lu. Le comunità europee1}, loro realizzazioni e problemi A. Generalità Sono trascorsi oltre quattordici anni dalla ratificazione del trattato di Roma avvenuta il 25 marzo 19557. Il programma, sul quale si sono accordati i Sei, venne a suo tempo giudicato da diverse parti come oltremodo ambizioso. Certamente le CE sono tutt'ora ben lungi dalla meta prefissa di un'Europa unita. Fino al raggiungimento di tutti i traguardi economici descritti nei trattati resta da percorrere un lungo cammino e numerosi ostacoli devono ancora essere superati. Non si può per ora ancora parlare di una fusione delle economie dei sei Paesi in una unità economica omogenea.

Comunque ciò che sembra determinante per la valutazione delle future possibilità in seno alle Comunità, è la constatazione che, malgrado le enormi difficoltà, i numerosi ritardi e le impressionanti crisi, si sono ottenuti degli evidenti progressi, concretizzando i trattati e generando rilevanti mutamenti nelle economie degli Stati membri.

I sei Stati membri, la cui evoluzione storica è stata caratterizzata da guerre e da profonde divergenze d'interessi ed anche da disparate concezioni economiche e politiche, costituiscono oggigiurno un'unione doganale con un libero scambio di merci all'interno e con una tariffa doganale comune verso l'esterno. Il mercato dei prodotti agricoli è sottoposto ad un ordinamento unificato. Per la manodopera si è instaurato il diritto di libera circolazione. La concorrenza, entro i confini della comunità, è retta da una regolamentazione comune. Tutti i sei Stati hanno introdotto, o sono in procinto di farlo, il sistema dell'imposta sul valore aggiunto. Con più di venti Stati < tropicale e con oltre una mezza, dozzina di Stati mediterranei esistono dei trattati di associazione. Verso l'esterno, nel teatro della politica D Esistono tre Comunità europee (CE): - la comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA, Montaunion), fondata con il Trattato di Parigi, firmato il 18 aprile 1.951 ed entrato in vigore il 25 luglio 1952; - la comunità economica europea (CEE, Mercato comune), fondata mediante il Trattato di Roma, firmato il 25 marzo 1957 ed entrato in vigore il 1° gennaio 1958; - la comunità europea dell'energia atomica (CEEA, Euratom), fondata mediante il Trattato di Roma, che è pure stato firmato il 25 marzo 1957 ed è entrato in vigore il 1° gennaio 1958.

Tutte le tre Comunità sono formate dai medesimi Stati membri (i Sei): il Regno del Belgio, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, il Gran Ducato del Lussemburgo e il Regno d'Olanda.

Il presente esposto tratterà in particolar modo le realizzazioni ed i problemi della più importante delle tre Comunità, la CEE, ed i suoi sviluppi negli ultimi anni (sino a fine maggio 1971).

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commerciale mondiale, è sempre più frequente la comparsa della Comunità stessa come partecipante influente ai negoziati.

L'attività degli organi delle CE -- le proposte della commissione, le decisioni legislative del Consiglio, le sentenze della corte di giustizia, i dibattiti al Parlamento europeo -- acquisisce gradualmente peso presso la opinione pubblica degli Stati membri.

Comunque, soltanto una parte del programma poté essere svolto. La politica comune dei trasporti è ancora agli albori. Lo stesso va detto per la politica commerciale collettiva. La libera circolazione dei capitali si trova soltanto nella fase iniziale della sua realizzazione. L'introduzione della libertà di stabilirsi e della libera prestazione di servizi urta ancora, per quanto concerne le professioni liberali, contro ostacoli di vario genere.

Non solo i ritardi nell'esecuzione dei trattati gravano sul bilancio della comunità, ma in alcuni settori anche le sue prestazioni hanno suscitato critiche e malessere all'estero ed anche in seno alla comunità stessa. Ci limiteremo a citare la politica agraria comune -- i suoi costi elevati, le eccedenze che si sono accumulate, i problemi strutturali nella politica agraria europea rimasti insoluti, le lagnanze mosse dagli Stati esportatori agricoli d'oltre Oceano. A questo elenco di problemi ancora aperti ed alle difficoltà scaturite vanno aggiunti i vasti compiti futuri: le politiche monetaria, congiunturale, energetica, industriale, regionale comuni, la coordinazione della politica del bilancio, in breve la creazione di un'unione economica globale. Se le trattative d'adesione attualmente in corso saranno coronate da successo, l'assimilazione dei nuovi Stati membri porrà la Comunità di fronte a nuovi problemi.

Prima di trattare tutta questa materia sarà opportuno abbozzare alcuni elementi della tecnica d'integrazione, che formano la base del trattato della CEE. La costituzione di condizioni di mercato interno analoghe nell'ambito della Comunità, si attua mediante l'impiego di diversi mezzi; con il progredire del processo d'integrazione l'accento vien posto dapprima su certi metodi ed in seguito sempre maggiormente su altri. Le diverse fasi di questo processo s'intersecano dunque e soprattutto non progrediscono mai parallelamente nei singoli campi. Dapprima i sei si sforzarono di levare le barriere che intralciavano lo scambio dei beni economici (dazi, contingenti ecc.). Il costante progredire di questo processo richiese però nell'ottica dei fondatori della CEE un graduale adeguamento delle condizioni di concorrenza nel mercato liberalizzato, per quanto le stesse possono essere direttamente influenzate. Perciò il secondo passo dell'integrazione equivalse alla introduzione di regolamentazioni comuni inerenti alla concorrenza, per esempio nel campo dei cartelli o delle imposte indirette. Sul piano formale si è ricorsi al metodo dell'adeguamento (armonizzazione) delle disposizioni legali dei singoli Stati o alla promulgazione di prescrizioni comunitarie.

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La terza fase dell'integrazione è ancora più esigente, essa si concretizza nella coordinazione delle politiche nazionali ed infine nella definizione ed esecuzione di una politica comune. Mentre il periodo transitorio, durato sino alla fine del 1969 era imperniato in principal modo sulle prime due fasi ovvero sulle misure tendenti alla formazione di un mercato comune, attualmente l'accento principale è posto sulle politiche comuni (politica monetaria, industriale ecc.). La formulazione di una politica comune nel campo dell'agricoltura è apparsa la più urgente, poiché l'intervento statale, come d'altronde anche in altri Paesi industriali, è particolarmente frequente in questo settore. L'apertura reciproca dei mercati potè essere attuata perciò soltanto dopo aver definito una politica comune ed obbligatoria per tutti gli Stati.

Si può asserire, in generale, che la particolarità della tecnica d'integrazione risiede nel fatto che, divergendo dalla forma abituale della collaborazione interstatale col conferire delle competenze agli organi comunitari, essa crea la possibilità di elaborare un diritto in parte direttamente applicabile ai singoli Stati membri 1).

Quanto più la Comunità esorbita dal compito d'una semplice prevenzione delle alterazioni concorrenziali tra i soggetti economici nazionali ed acquistano importanza i traguardi sociali, regionali, strutturali o d'economia estera, tanto più diventa indispensabile la coordinazione delle politiche nazionali e la creazione di una politica comune.

Queste diverse fasi del processo d'integrazione economica devono infine apprestare le basi per una unione sempre maggiore dei popoli europei: proprio con questi cauti termini il trattato di Roma indica, nel preambolo, le finalità politiche cui tende il progresso integrativo nelle CE.

B. Il Mercato comune e le politiche comuni 1. La libera circolazione delle merci La base ed il nocciolo del Mercato comune consistono nell'unione doganale, vale a dire nell'interscambio esente da dazi all'interno della Comunità e nell'introduzione di una tariffa doganale comune (TOC) verso l'esterno, ovvero i Paesi terzi.

I dazi esistenti all'interno della Comunità sui prodotti industriali, al momento dell'entrata in vigore del trattato della CEE, sono stati soppressi interamente in diverse tappe tra il 1° gennaio 1959 e il 1° luglio 1968. Grazie alla favorevole congiuntura generale la libera circolazione delle merci potè essere introdotta con un anno e mezzo d'anticipo sulla scadenza di 12 anni prevista dal trattato, di Roma. La tariffa doganale comune fu pure i) Si confronti l'esposto nella parte III capitolo E sulle istituzioni della Comunità.

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introdotta gradualmente, vale a dire le esistenti tariffe doganali furono adeguate ai tassi comuni. Anche questo processo fu portato a termine il 1° luglio 1968 (vedi per i dettagli di capitolo sulla politica doganale e commerciale).

L'eliminazione dei dazi interni e l'adeguamento di quelli esterni, richiese, da parte degli Stati membri tradizionalmente protezionistici, un enorme sforzo. A suo tempo, gli avversari dell'integrazione misero in guardia insistentemente contro l'apertura delle chiuse e contro la minaccia rappresentata, per esempio, dall'industria estera, segnatamente da quella tedesca per quella francese. Attualmente possiamo constatare che l'assillo della concorrenza ha avuto un influsso alquanto benefico sulle industrie, un tempo fortemente protette. L'industria francese ed italiana hanno realizzato in pochi anni un sorprendente ammodernamento. L'aumento della capacità produttiva è risultato particolarmente pronunciato in Italia, ed anche in Francia un processo analogo è già assai progredito.

Oltre ai dazi sono state eliminate le limitazioni quantitative nel traffico dei prodotti industriali all'interno della comunità. La liberalizzazione totale del commercio, eccettuati alcuni casi insignificanti, venne portata a termine alla fine del 1961, dopo che nel quadro dell'OCSE si era già ottenuto un grado di liberalizzazione del 90 percento. Anche le tasse con effetti analoghi ai dazi, per es. diritti di statistica ecc., dovettero essere soppresse.

Le barriere che si opponevano al libero scambio dei) prodotti agricoli internamente alla Comunità, non vennero ridotte con lo stesso ritmo dei dazi industriali. I dazi interni inerenti ai prodotti agricoli sottoposti ad una regolamentazione comune del mercato, furono eliminati totalmente il 1° luglio 1968, mentre quelli per il rimanente dei prodotti agricoli lo furono nella misura del 75 percento. Il restante dei dazi e le limitazioni quantitative furono aboliti il 1° gennaio 1970 con l'attuazione della fase finale del Mercato comune. Gli Stati membri possono applicare le misure finora in vigore (eccettuati i dazi) in base a regolamentazioni nazionali, unicamente per i prodotti agricoli non soggiacenti ad alcuna prescrizione del Mercato comune; fra queste citeremo qualche contingentamento.

Viene pure tuttora concessa l'applicazione di prezzi minimi (per es. per le patate commestibili).

La liberalizzazione della circolazione delle merci internamente alla CEE contribuì ad un aumento considerevole del commercio tra gli Stati membri. Nel 1958 le importazioni tra i Sei ammontarono a 6,8 miliardi di dollari, ovvero il 29,75 percento delle loro importazioni globali. Questo afflusso di merci ha raggiunto entro il 1970 un volume quasi sei volte superiore, raggiugendo la cifra di 42,8 miliardi di dollari, il che corrisponde al 48,4 percento del totale delle importazioni dei sei Stati membri. A titolo comparativo rileviamo che, durante il medesimo periodo, il commercio della Comunità con il resto del mondo è quasi triplicato (1958:

402 importazione 16,2 miliardi di dollari, esportazione 15,9 miliardi di dollari; 1970: importazione 45,6 miliardi ed esportazione 45,2 miliardi di dollari).

Questa evoluzione ha fruttato al consumatore in primo luogo un sensibile arricchimento dell'offerta. In relazione al prezzo si potè registrare un certo adeguamento, benché sussistano sorprendenti scarti, che trovano sovente la loro origine nello sfruttamento attualmente ancora poco sistematico delle nuove condizioni di mercato.

Tra i rimanenti intralci alla libera circolazione delle merci, meritano d'essere menzionati quelli di natura tecnica, che si sono particolarmente accentuati dopo l'abolizione dei dazi. La causa di questi ostacoli va ricercata nel fatto che le prescrizioni dei singoli Stati per la protezione del compratore (esigenze di sicurezza per gli apparecchi elettrici o d'altra natura, per i veicoli a motore, condizioni d'ammissione per i metalli preziosi, i tèssili, i veleni, i medicinali, i commestibili, i foraggi ecc.) differiscono assai, mentre d'ordinario si esige che i prodotti importati risultino conformi alle prescrizioni del Paese di destinazione. Conseguentemente il produttore indigeno, malgrado l'abolizione dei dazi, rimane comunque protetto verso il concorrente estero. L'eliminazione di questa barriera, per esempio con la promulgazione di prescrizioni uniformi oppure con il reciproco riconoscimento dei controlli dei singoli Stati è appena iniziata. Problemi particolarmente complessi si presentano nel campo delle specialità farmaceutiche, poiché nella maggior parte degli Stati il commercio di tali prodotti è severamente disciplinato.

2. La politica agraria comune II ramo dell'economia nel quale lo stato di realizzazione di una politica comune obbligatoria è più avanzato è l'agricoltura. Il fatto che alla stessa sia stato attribuito un ruolo d'avanguardia è dovuto al compromesso politico di base che ha reso possibile il sorgere della CEE. Gli Stati membri, particolarmente interessati all'esportazione agricola, posero come condizione per la loro adesione, l'inclusione dell'agricoltura nel mercato comune. Le diverse politiche agrarie nazionali, ampiamente protezionistiche, si sono trovate, dopo lo smantellamento delle barriere commerciali, tanto gravemente amputate d'un loro elemento fondamentale, da richiedere di venir integrate con una politica agraria comune, volta a garantire il buon funzionamento della libera circolazione della maggior parte dei prodotti agricoli. Tale politica doveva da un lato garantire prezzi e redditi adeguati e dall'altro promuovere la fusione dei mercati nazionali accordando preferenze ai prodotti della comunità rispetto a quelli di Stati terzi.

La politica agraria comune si estende oggigiorno su oltre il 90 percento della produzione agricola. Tanto i principali prodotti vegetali (cereali,

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riso, zucchero, semi oleosi, frutta, verdura, vino, tabacco, piante, canapa e lino) quanto la maggior parte dei prodotti animali (latte e prodotti lattieri, carne bovina e suina, pollame, uova, pesci) sono sottoposti ad una comune regolamentazione di mercato. Soltanto per una limitata gamma di prodotti (per es. carne ovina, patate, alcole, luppolo) manca ancora tale disciplinamento del mercato.

Semplificandole parecchio, le misure applicate nell'ambito di questa regolamentazione si possono definire nel modo seguente: a. Soppressione di tutte le misure di restrizione quantitative, dazi e tasse (eccezion fatta per la perequazione fiscale) nel traffico merci tra gli Stati membri.

b. Applicazione di una politica comune dei prezzi. Si stabilisce un prezzo auspicabile, il quale vien denominato, secondo il prodotto, prezzo indicativo (per es. cereali e latte), prezzo d'orientamento (carne bovina) o prezzo di riferimento (frutta e verdura). I prezzi effettivi del mercato possono fluttuare entro un certo margine rispetto al prezzo auspicabile. Questo margine viene limitato, al rialzo, dal prezzo d'importazione eventualmente ammesso e, al ribasso, vien protetto da un meccanismo d'intervento.

e. Creazione di un meccanismo d'intervento per sostenere i prezzi. Quasi ogni singola regolamentazione del mercato prevede un altro metodo d'intervento. Tutte sono comunque intese mediante opportuni provvedimenti, a mantenere il prezzo reale del mercato in prossimità del prezzo auspicabile. Per alcuni prodotti (per es. cereali, zucchero, semi oleosi, burro, polvere di latte scremato), certamente determinanti per la struttura globale dei prezzi agrìcoli, è stata creata una vera garanzia dei prezzi, applicando un prezzo d'intervento di qualche percento inferiore al prezzo indicativo, sulla base del quale gli enti statali possono all'occorrenza intervenire comperando i prodotti del mercato interno.

Soltanto per lo zucchero questa garanzia di smercio è limitata ad un determinato quantitativo. L'intervento sull'andamento del mercato può avvenire anche in altre forme, per esempio mediante sovvenzione per il deposito nei magazzini (per es. per il vino).

d. Determinazione di una regolamentazione comune per U commercio con gli Stati terzi. Con la stessa si vuole evitare in primo luogo che prodotti importati minaccino lo smercio, al prezzo auspicato, delle merci prodotte nella Comunità. A tale scopo sui prodotti più importanti o sensibili (cereali, riso, zucchero, carne suina e pollame, uova e latticini) invece di dazi vengono applicati dei · prelievi, aumentati o diminuiti giusta d'evoluzione dei prezzi mondiali. In tal modo si evita che il prezzo delle importazioni di Stati terzi scenda sotto quello desiderato.

In altri termini, vengono esatte tasse compensative non appena il

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prezzo delle importazioni scende al di sotto del prezzo di soglia, detto anche, secondo i prodotti «d'introduzione o di riferimento». Per la frutta e la verdura è invece mantenuto il dazio di protezione. Un sistema misto viene applicato per le derrate alimentari lavorate: un prelievo in base al contenuto di materia prima viene abbinato ad un elemento fisso che rappresenta la protezione per la lavorazione. Per i semi oleosi (colza e semi di girasole) viene bonificata al produttore, sotto forma di sovvenzione, la differenza tra il prezzo mondiale ed il prezzo indicativo. Ove le regolamentazioni dei prezzi al confine non bastino ad arginare le importazioni da Stati terzi, si applicano provvedimenti protettivi di limitazione quantitativa. Finora questa disposizione protettiva è stata applicata in un unico caso (divieto d'importazione per le mele). Quale contropartita ai prelievi applicati per l'importazione di prodotti agricoli, per il promuovimento dell'esportazione verso Stati terzi vengono accordate delle restituzioni {sussidi per 1' esportazione) se risultano necessarie per pareggiare i prezzi del mercato comunitario con quelli del mercato mondiale.

Si può ritenere come altro elemento portante della struttura della politica agraria della CEE il finanziamento dei provvedimenti comuni mediante mezzi comunitari. In esso si esprime la responsabilità e la solidarietà comune.

È stato creato uno speciale fondo agrario (FEOGA - fondo europeo d'orientamento e di garanzia agricolo), il cui compito consiste da un lato per finanziare le restituzioni per Pesportaziione e gli interventi del mercato interno e d'altro per le misure d'aiuto strutturale. Il fondo agrario1 assorbe oltre il 90 percento dei mezzi comunitari. Il sistema del suo finanziamento è illustrato nel capitolo inerente la struttura finanziaria.

Il volume delle entrate e delle uscite del fondo, varia sensibilmente di anno in anno per ragioni di differenza di produzione dovuta a fattori climatici e per l'evoluzione dei prezzi del mercato mondiale (per es. conti 1969: 1,7 miliardi di dollari; preventivo 1970; 4,6 miliardi di dollari, 1971: 3,5 miliardi di dollari). Anche la ripartizione sulle due posizioni di spese, garanzia (restituzioni per l'esportazione e interventi sul mercato interno) ed orientamento (aiuti strutturali) non sono costanti (per es. preventivo 1971: restituzioni: 34 percento, interventi 41 percento, aiuti strutturali 22 percento1) altre uscite: 3 per cento). È conforme alla natura della politica agraria comune ed al compromesso politico di base, della CEE, che gli Stati membri non contribuiscano al fondo con somme uguali a quelle che saranno loro devolute dallo stesso. La ripartizione dei mezzi avviene palei> Di norma le somme a disposizione deH'«orientamento» raggiungevano (196468) il terzo delle spese per «garanzia»; esse, a contare dal Ii969, ammontano annualmente a 285 mio di dollari. Le spese effettive non si ripartiscono tuttavia in modo regolare sui diversi esercizi.

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semente in favore dei grandi Paesi produttori (per es, la Repubblica federale di Germania nell'anno agrario 1968-69 versò un contributo del 29,5 percento alla posizione garanzia del fondo agrario e ne ottenne il 18,5 percento; i contributi della Francia comportarono il 26,4 percento e le restituzioni il 40,6 percento; quelli dell'Italia furono del 22,1 percento ed i sussidi del 15,0 percento, l'Italia invece versò al conto per l'orientamento negli anni 1964 fino al 1968 contributi pari al 22,6 percento, l'agricoltura italiana ricevette però nel medesimo periodo il 54,0 percento dei sussidi, dei. quali venne utilizzato soltanto una esigua parte).

Infine nel quadro della strutturazione di una politica agraria comune è pure stata iniziata l'introduzione di norme qualitative comuni, l'armonizzazione delle prescrizioni nazionali nel campo veterinario, della fitoprotezione, in quello qualitativo delle sementi e del controllo! delle derrate alimentari; inoltre è stato introdotto il diritto di stabilirsi e Ja libera prestazione di servizio per le attività del settore agricolo ed infine l'applicazione dell'imposta sul plus valore nell'agricoltura.

La sostituzione delle sei politiche agricole nazionali molto divergenti tra di loro, in gran parte già realizzata con una politica comune, rappresenta una prestazione che ha creato delle difficoltà inimmaginabili, poiché si dovettero stabilire delle regolamentazioni agricole per regioni enormemente disparate quali la Sicilia e l'Olanda. Questo sistema richiede inoltre un considerevole apparato amministrativo. La preferenza comunitaria organizzata sistematicamente si è dimostrata efficace, in quanto il commercio agrario tra gli Stati membri è quadruplicato nel periodo dal 1958 al 1969, mentre quello con gli Stati terzi ha subito un incremento del 65 percento soltanto.

D'altra parte la Comunità incontra grossi problemi nella sua politica agraria, soprattutto perché i mezzi che le sono conferiti per dirigere la produzione risultano palesemente d'insufficiente efficacia. La produzione agricola e la produttività nell'ambito della CEE tendono al rialzo.

Questa tendenza si accentua ancora a cagione degli investimenti fatti, in tutti gli Stati membri, per fronteggiare l'inasprimento della concorrenza.

In pari tempo il processo d'adattamento dei prezzi tende naturalmente al rialzo, dato che, per ragioni di politica interna, è sempre più facile stabilire un livello di prezzi comune relativamente alto, piuttosto che consentire su un ribasso. In tal modo, ma anche per il fatto d'aver abolito le singole limitazioni di produzione nazionale, la tendenza verso un'eccessiva produzione agraria si è rafforzata. La produzione è aumentata persino dove i prezzi nazionali hanno dovuto essere ribassati (come i prezzi dei cereali in Germania). Questo è avvenuto, in parte, perché i produttori hanno cercato di sopperire al minor guadagno causato dal calo dei prezzi mediante un aumento della produzione. L'estensione della produzione portò a delle divergenze con Stati terzi, poiché gli stessi scorgevano in essa una minaccia per la loro parte di mercato nella Comunità ed inoltre perché si vedevano esposti alla

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concorrenza creata dalla pressione sui prezzi mondiali dalle esportazioni sussidiate della Comunità. Inoltre gli eccessi di produzione provocarono nella Comunità gravi problemi finanziari. Malgrado le eccedenze siano diminuite per ragioni climatiche sin dal 1968-69, rimane il fatto che gli attuali mezzi della politica agraria comune non sono sufficienti per garantire un adeguamento della produzione agricola alla domanda. Infine, in molte regioni, il reddito degli agricoltori risulta ancora sensibilmente inferiore a quello di rami professionali paragonabili.

L'evidente insufficienza della politica dei prezzi quale mezzo di guida della politica agraria ha avuto come conseguenza l'appuntarsi dell'attenzione sul problema delle strutture agrarie europee. Il fondo agrario, durante il periodo transitorio -- oltre alle sue spese principali per i sussidi d'esportazione e per gli interventi sui prezzi -- ha comunque devoluto annualmente ingenti somme per il miglioramento strutturale e l'ammodernamento dell'agricoltura. Malgrado queste somme ed ulteriori mezzi nazionali investiti per l'incremento delle strutture, stando alla Commissione, l'agricoltura europea si caratterizza tuttora per l'esiguità delle sue aziende, per un metodo di lavoro irrazionale ed un insufficiente reddito. Nel piano Mansholt (dal nome del vice presidente della Commissione), pubblicato nel 1968, è espressa l'opinione che il complesso dell'attuale area coltivabile di 71 milioni di ettari, dovrebbe essere ridotta di 5 milioni di ettari mediante rimboschimento e creazione di zone ricreative e che la superficie media del coltivo per azienda dovrebbe essere estesa. Le mete del miglioramento strutturale furono definite in un primo tempo col concetto di ampiezza ottimale delle aziende (per le colture dei cereali da 80 a 120 ha, per l'economia lattiera da 40 a 60 vacche lattifere, per l'ingrasso dei manzi da 150 a 200 capi, per la produzione delle uova 10000 galline ovaiole ecc.), ma si è poi abbandonato tale principio, poiché le condizioni alquanto diverse in seno alla comunità sovente impediscono l'applicazione schematica di tale regola.

Il naturale esodo rurale dovrebbe venir favorito mediante l'attribuzione di premi e la rieducazione professionale, in modo che entro il 1980 gli occupati nell'agricoltura rappresentino soltanto il 6,5 percento del totale complessivo delle persone attive. La misura dovrebbe contribuire soprattutto ad equilibrare l'offerta e la domanda ed essere volta a migliorare sensibilmente il reddito dei produttori rimasti nell'agricoltura, tramite un considerevole aumento della loro produttività. I costi di una simile operazione sarebbero evidentemente ingenti, ma si spera con tale provvedimento di poter ridurre notevolmente e per un lungo periodo le spese del fondo agrario per l'utilizzazione della sovrapproduzione.

Le prime misure per la realizzazione di questo piano strutturale furono decise contemporaneamente all'aumento dei prezzi agricoli nel marzo del 1971. Gli Stati membri dovevano applicare fra l'altro con sovvenzioni prò-

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venienti dal fondo agrario i seguenti provvedimenti: i giovani agricoltori disposti ad abbandonare la professione e la terra riceveranno dei premi e degli aiuti di riformazione professionale, mentre coloro che hanno raggiunto l'età di 55 fino a 65 anni riceveranno degli indennizzi per perdita di guadagno.

Gli agricoltori che sottopongono dei piani di potenziamento dell'azienda e che sono in grado di provare che entro sei anni al massimo riescono a conseguire un reddito corrispondente a quello di una attività non agricola nella medesima regione, fruiranno della preferenza nell'assegnazione di aree aziendali divenute libere. Gli stessi godranno pure di riduzioni sui tassi di interesse per gli investimenti e ove occorra verranno accordate loro le garanzie per un eventuale prestito. La partecipazione della Comunità alla spesa totale di questi provvedimenti rappresenta in generale il 25 per cento.

La politica agraria comune è stata posta di fronte ad un difficile problema dal cambiamento della parità monetaria della Francia e della Repubblica federale di Germania avvenuta nel 1969, nonché dalla crisi monetaria dell'inizio maggio 1971. I prezzi comuni vengono espressi in cosiddette 'unità di conteggio (UC), che rappresentano un valore aureo corrispondente a quello del dollaro americano. Causa questo sistema, detto del dollaro verde, la rivalutazione o la svalutazione di una moneta nazionale comporta automaticamente un relativo aumento -- nel caso di svalutazione -- o riduzione -- nel caso di rivalutazione -- dei prezzi realizzati dal produttore del Paese in questione, conseguenze ambedue generalmente indesiderate. Allorché nel 1969 venne svalutato il franco francese, il Consiglio dovette autorizzare un isolamento provvisorio del mercato francese, ciò che è contrario al libero scambio delle merci, mediante dei contributi di compensazione (sussidio d'importazione e tasse d'esportazione). In tal modo l'aumento dei prezzi in Francia potè essere messo in vigore gradualmente. I prezzi agricoli germanici furono ridotti in corrispondenza del tasso di rivalutazione; la perdita di reddito causata in tal modo agli agricoltori germanici dovette essere compensata mediante un aiuto diretto (risarcimento per perdita di guadagno). Tali emendazioni mettono a soqquadro temporaneamente l'unità del mercato agrario della Comunità.

I mutamenti della parità monetaria hanno dimostrato quanto sia progredita l'integrazione nel campo agrario rispetto agli altri rami dell'economia e che il sistema dei prezzi comuni espressi in unità di conteggio potrà assumere una forma stabile soltanto quando vigerà tra gli Stati membri la parità fissa delle loro monete, ovvero un'unione monetaria. Gli eventi del 1969 hanno contribuito molto a dar credito all'idea della costituzione di un'unione monetaria.

408 3. La libera circolazione delle persone e capitali e la libertà

di prestazione di servizio

Nella definizione del Mercato Comune si parla frequentemente del concetto delle quattro libertà', con che si intende: -- la libera circolazione delle merci, -- la libera circolazione della manodopera, -- la libera prestazione di servizio e la libertà di stabilirsi, -- la libera circolazione dei capitali.

È in effetti confacente al metodo d'integrazione del trattato della CEE, che il Mercato Comune sia eretto sulla base della libera circolazione non solo delle merci, ma pure dei rimanenti beni e delle prestazioni economiche.

L'applicazione del libero scambio delle merci è già stata descritta. Le tre rimanenti libertà verranno contemplate di seguito.

  1. La libera circolazione dei lavoratori Per la realizzazione di un mercato interno unitario, i fondatori della CEE ritennero opportuno che la manodopera potesse circolare liberamente (art. 48 tratt.). La libera circolazione, più che rappresentare la .semplice elasticità di un fattore di produzione, doveva offrire agli operai provenienti segnatamente dalle regioni meridionali della Comunità un'ulteriore possibilità per migliorare le loro condizioni d'esistenza e di lavoro. La libera circolazione della mano d'opera e cioè l'eguaglianza di trattamento degli stranieri sul mercato del lavoro, fu realizzata in diverse tappe. L'ordinanza decisiva che accordava a tutta la manodopera, eccezion fatta per i funzionari, la libera circolazione integrale, venne promulgata nell'autunno del 1968. Per il Lussemburgo esiste un protocollo in base al quale la CEE deve aver riguardo della particolare situazione demografica di questo Paese, caratterizzata da un'alta percentuale di stranieri: non venne comunque finora presa alcuna misura concreta in applicazione di tale protocollo.

La Ubera circolazione non comprende unicamente il diritto di cercare ed assumere un lavoro in un altro Stato membro (soppressione del permesso di lavoro), ma anche quello di godere un trattamento uguale, sotto tutti gli aspetti (salario, assicurazioni sociali, rieducazione professionale, diritti sindacali ecc.), a quello riservato ai cittadini del Paese in causa. Nemmeno in fase di recessione, uno Stato può applicare misure discriminanti la manodopera straniera. Inoltre i lavoratori della Comunità hanno il diritto di godere delle prestazioni sociali anche dopo la partenza dallo Stato membro nel quale hanno svolto la loro attività. I lavoratori stranieri sono pure liberi di trasferire i membri della loro famiglia al loro domicilio di lavoro, purché dispongano di un alloggio confacente alle esigenze valide per un lavo-

409 ratore indigeno. Come complemento importante alla libera circolazione della manodopera è prevista una stretta collaborazione tra gli uffici del lavoro dei diversi Stati membri. Le riserve di manodopera devono essere incamminate nei luoghi dove esiste effettivamente del lavoro.

È interessante constatare che l'uguaglianza giuridica della manodopera proveniente da altri Stati membri non ha influenzato finora in grande misura sul movimento di emigrazione. Pur essendo in aumento la parte di manodopera estera nella cifra globale dei salariati, essa rimane comunque relativamente modesta (1969: Belgio 6,7%, Repubblica Federale di Germania 6,2%, Francia 7,6%, Italia praticamente 0%, Lussemburgo 27;8%; a titolo comparativo: Svizzera 33,0%). L'afflusso di manodopera da Stati terzi (per es. Spagna) è stato maggiore di quello degli Stati membri. Questa esperienza sta a dimostrare che, per esempio, la situazione congiunturale in Italia, la struttura professionale dell'offerta e della domanda, le pratiche di reclutamento ecc. possono essere d'importanza almeno uguale alle condizioni giuridiche. Nel 1969 il 29,8 per cento della manodopera straniera nell'ambito della CEE proveniva dagli altri Stati membri (mentre il 74,6% dei lavoratori stranieri occupati in Svizzera sono cittadini di Stati membri delle CE).

b. La libera prestazione di servizio ed il diritto di stabilirsi La libera circolazione a norma del trattato CEE, non è riconosciuta unicamente ai salariati, bensì a tutti gli altri operatori economici, quali gli impresari, i commercianti, gli indipendenti, nonché alle persone giuridiche.

Fanno eccezione le attività d'autorità pubblica (per esempio notariato). Diritto di stabilirsi significa che le persone fisiche, aventi la cittadinanza di uno Stato membro, possono esercitare in permanenza in un altro Stato membro un'attività lucrativa indipendente (es. l'apertura di un gabinetto di consultazione) oppure che le persone giuridiche possono fondare delle succursali o delle filiali. Il diritto di stabilirsi comprende anche esplicitamente il diritto d'acquisto e sfruttamento della proprietà fondiaria, come pure l'abolizione di discriminazioni rispetto agli stranieri in merito alla struttura degli organi direttivi delle società o alla partecipazione finanziaria nelle stesse. Per il concetto di libera prestazione di servizio s'intende in generale l'esercizio delle suddette attività con la differenza che chi presta il servizio non esercita un'attività permanente negli altri Paesi, vale a dire egli non fonda una ditta, o apre un gabinetto ecc., ma vi risiede solo provvisoriamente fino a compimento di un determinato mandato oppure compie il suo servizio attraverso la frontiera (per es. conclusione di un contratto d'assicurazione).

Il diritto di stabilirsi e la libera prestazione di servizio (stando al trattato CEE, dovevano essere realizzati entro la fine del periodo transitorio, ovvero per il termine del 1969 (art. 52 e 59). Il compito si rivelò comunque più difficile ed incontrò ostacoli maggiori di quanto prevedevano gli ela-

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boratori del Trattato. Mentre fu talora possibile eliminare la discriminazione degli stranieri senza ulteriori premesse nelle leggi e nelle prescrizioni amministrative, in divèrse professioni, segnatamente in quelle liberali, questo fu possibile unicamente a condizione che si effettuasse prima un avvicinamento delle disposizioni nazionali sull'accesso e l'esercizio di una determinata professione. A tale problema è sovente connesso anche l'adeguamento delle prescrizioni dei programmi d'istruzione e di studio (esigenze minime), che a sua volta permette il reciproco riconoscimento dei diplomi e delle designazioni delle professioni (per es. ingegnere).

La base è costituita dal programma di lavoro approvato dal Consiglio alla fine del 1961. Finora il Consiglio ha emanato 34 direttive. La commissione della CE ha inoltre sottoposto al Consiglio 50 proposte di direttive.

Tra quelle tendenti alla soppressione della discriminazione degli stranieri già emanate figurano segnatamente le disposizioni inerenti le attività degli indipendenti nel campo dell'industria, dell'artigianato, del commercio e dell'agricoltura. Di particolare importanza sono i lavori in fase d'ultimazione nel campo dell'assegnazione dei lavori pubblici, poiché particolarmente in questo settore (p. es. nella costruzione delle autostrade) le imprese straniere non hanno sinora avuto possibilità alcuna. Nel gruppo delle direttive non ancora emanate dal Consiglio o che sono tutt'ora in fase di studio presso la commissione, prevalgono quelle inerenti le professioni liberali (medici, ottici, farmacisti, ingegneri, avvocati, revisori contabili ecc.). Molto sovente si tratta comunque soltanto di disposizioni transitorie, poiché l'introduzione dell'equivalenza dei diplomi si dimostra particolarmente ardua. Un ritardo sussiste pure nelle professioni riguardanti i trasporti. Progressi molto stentati si registrano nel campo assicurativo, dove particolarmente la coordinazione delle condizioni d'accesso alla professione sono ancora pendenti. La lentezza nella realizzazione della libertà di servizio per le banche ed altri istituti finanziari è connessa con le difficoltà della liberalizzazione del mercato dei capitali.

e. Il libero mercato dei capitali II libero mercato dei pagamenti e dei capitali, nell'intenzione del trattato della CEE, dovrebbe integrare la libertà di scambio delle merci, la libertà dei servizi e delle persone. Con l'incondizionata possibilità di trasferimento dei capitali si dovrebbe ottenere che nell'interesse dell'aumento della produttività, tutti i fattori di produzione vengano impiegati il più razionalmente possibile. Tuttavia le misure realizzate finora datano di parecchio tempo. Nel 1961, in base alle prescrizioni del trattato della CEE (art. dal 67 al 73) sono stati liberati i pagamenti correnti che sono in diretto rapporto con le tre altre libertà. Inoltre, il trattato promuove entro la fine del periodo transitorio, la successiva eliminazione di tutte le re-

411 strizioni nella circolazione dei capitali, ma soltanto nella misura necessaria al buon funzionamento del Mercato comune.

Nell'applicazione di questi obblighi si è iniziato dapprima con la liberalizzazione degli investimenti diretti, delle operazioni inerenti i titoli quotati in borsa, delle transazioni di capitale a carattere personale, nonché dei pagamenti relativi alle cosiddette transazioni invisibili (spese bancarie, tasse, ecc.). Non sono svincolati o lo sono in modo molto condizionato le emissioni di prestiti a lunga scadenza, l'apertura di conti bancari all'estero ed i crediti di finanziamento a breve scadenza.

Malgrado le prestazioni della CEE vadano oltre a quanto richiesto nel codice OCDE, non esiste tuttavia ancora fra i sei un mercato di capitali uniforme. I mercati dei capitali dei singoli Stati membri rimangono nettamente schermati gli uni dagli altri. A tale proposito, la Francia resta la più restrittiva, poiché nel 1968 fu costretta a introdurre nuovamente il controllo delle divise. Negli ultimi anni comunque la Commissione prese nuove iniziative e propose una serie di misure concrete, come per es.

l'abolizione dell'imposta alla fonte sugli interessi e i dividendi. In linea di massima sembra che il superamento delle difficoltà, che si oppongono alla creazione di un mercato di capitali europeo, possa avvenire soltanto quando saranno raggiunti ulteriori progressi nella coordinazione della politica economica e monetaria degli Stati membri.

La situazione è divenuta più complessa, in quanto dal 1963 circa, ai mercati nazionali dei capitali caratterizzati da restrizióni si contrappone l'Euromereato esente da qualsiasi controllo. Si tratta in generale di averi in dollari che affluiscono verso prestiti emessi senza pubblicità ed esenti da imposte. Nel 1970 questo mercato ha raggiunto un volume di circa 45 miliardi di dollari. Queste somme sottratte al controllo dei singoli Stati possono provocare dei movimenti di capitali a breve termine, come è avvenuto per esempio agli inizi di maggio del 1971 e squilibrare in tal modo le bilance dei pagamenti degli Stati europei. La sorte di questo mercato dipende inoltre in larga misura dall'evoluzione congiunturale e dalla politica economica USA, nonché dal movimento internazionale delle condizioni d'interesse. Dev'essere ancora provato se la CE sarà in grado di arginare queste influenze mediante un atteggiamento comune.

4. La politica della concorrenza La realizzazione delle quattro libertà serve innanzitutto, giusta il concetto del trattato della CEE, a creare una libera concorrenza di produzione. A tutte le ditte del Mercato comune devono essere date le medesime condizioni di partenza, contenendo i vantaggi artificiali dell'economia nazionale nei diversi fattori di produzione. Esistono però oltre alle barriere commerciali e alla discriminazione degli stranieri tutta una serie di altre

412 distorsioni della concorrenza che ostacolano un funzionamento privo di attriti delMercato comune e con esso l'ottimale ripartizione delle sedi e l'incremento degli impulsi d'espansione economica. Queste distorsioni nascono o da convenzioni private fra le ditte concorrenti o da interventi statali sull'andamento del mercato.

  1. Gli ostacoli privati alla concorrenza II diritto di concorrenza della CEE si fonda sul cosiddetto principio di divieto,, giusta il quale sono vietati gli accordi, le risoluzioni e le direttive, limitanti o alteranti la concorrenza nell'ambito comunitario e arrecanti pregiudizio al commercio tra gli Stati membri (art. 85 del trattato CEE).

Le limitazioni di concorrenza, i cui effetti si manifestano unicamente nel campo nazionale, restano sottomesse alle prescrizioni degli Stati membri.

La concorrenza è imposta alle ditte del Mercato comune, nell'intento di ottenere un'integrazione più rapida nelle diverse economie nazionali che vi partecipano. Il divieto conosce comunque delle eccezioni, ed il trattato definisce in tal caso gli accordi accettabili, che mediante un'adeguata partecipazione dei consumatori, contribuiscono ad ottenere dei vantaggi per il miglioramento della produzione, la distribuzione delle merci o il promuovimento del progresso tecnico o economico. La Commissione può esonerare da questo divieto tali accordi, purché le ditte che vi aderiscono li abbiano denunciati. Il Consiglio o la Commissione con l'autorizzazione del consiglio, può liberare anche intere categorie di accordi dal divieto dei cartelli, nel qual caso non è più richiesto che vengano annunciati. Questo si è prodotto per esempio nel caso di convenzioni d'esclusiva senza una protezione territoriale assoluta, in quello d'accordi di licenza o di accordi di portata economica minima e a carattere locale ecc.

Per il trattamento dei singoli casi la Commissione dispone delle necessarie competenze d'inchiesta e di decisione e può all'occorrenza anche infliggere delle multe. Comunque molto sovente le trattative tra la commissione e le ditte conducono già ad un adattamento degli accordi alle vigenti regolamentazioni della concorrenza prima ancora che la Commissione decreti una decisione.

Alla giurisdizione della Corte di giustizia europea va attribuita un'importanza determinante nell'applicazione delle regole concorrenziali della CEE. Da un lato la Corte di giustizia come istanza d'appello deve vagliare la legalità ed in parte anche l'equità delle decisioni decretate dalla Commissione e dall'altro deve prendere posizione quando un tribunale di uno Stato membro è in dubbio sulla giusta applicazione del diritto di concorrenza della CEE e sottopone perciò alla Corte di giustizia la domanda della cosiddetta decisione preventiva.

413 Dopo che nei primi anni d'esistenza della CEE furono elaborate e messe in vigore le regole di procedura, la Commissione si dedicò poi in modo particolare ai contratti d'esclusiva per la vendita. Siccome in questi contratti viene sovente pattuita una garanzia assoluta di zona per la rappresentanza unica, la concorrenza nel commercio oltre frontiera degli Stati membri ne subisce un pregiudizio, per cui la Commissione li ha vietati. La Corte di giustizia ha confermato questo concetto nella nota sentenza Grundig-Consten pronunciata nel 1964. L'enorme numero di simili contratti pone la Commissione di fronte a considerevoli problemi amministrativi, poiché vennero annunciate oltre 30000 convenzioni sulla cui ammissione dovette essere deciso. La Commissione, coll'andare degli anni, è comunque riuscita a liquidare la maggior parte dei casi, mediante delle decisioni direttive e .

un regolamento d'esenzione di gruppo. Essa ha pure tenuto conto delle particolari esigenze dei diversi rami commerciali e l'ha dimostrato in modo speciale nella decisione del 1970 sul sistema di distribuzione degli orologi Omega, in base alla quale permise che solo un limitato numero di commercianti fosse rifornito, assegnando ai singoli dettaglianti una determinata zona.

Negli ultimi anni il problema delle limitazioni legali della concorrenza nella cooperazione interaziendale haacquisito sempre maggiore importanza.

La Commissione si è adoperata per conferire soprattutto alle ditte piccole e medie la certezza che le regole concorrenziali non ostacolassero il loro adattamento alle dimensioni del Mercato comune. Oltre alle decisioni ed ai comunicati già emanati, esenzioni di gruppo relative agli accordi d'applicazione di norme e tipi, la ricerca e lo sviluppo, la specializzazione, l'acquisto e la vendita centralizzata, dovranno illustrare quali forme di cooperazione potranno essere giudicate ammissibili.

Oltre agli accordi di cartello è pure vietato lo sfruttamento abusivo di una posizione di predominio sul mercato o di un monopolio, se il commercio tra gli Stati membri viene da essi danneggiato (art. 86 del trattato della CEE). Fino a poco tempo fa questo proibizione, contrariamente al divieto di cartello, non presentava alcuna importanza pratica. L'attuale processo di concentrazione di portata mondiale, lascia prevedere che in un prossimo futuro le autorità delle CE dovranno definire cosa s'intende per abuso di posizione predominante sul mercato. La politica concorrenziale non potrà essere sviluppata per se stessa, ma dovrà essere intesa come parte d'una vasta politica industriale.

b. Gli interventi statali Lo stabilimento di una identità concorrenziale assoluta non è una meta del trattato della CEE. Essa richiederebbe la totale unificazione dell'assieme della legislazione economica. Esistono comunque determinati interventi e misure statali, che intralciano direttamente la concorrenza e che possono portare alla parziale o completa eliminazione degli effetti dell'abolizione Foglio Federale 1971, Voi. li

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dei dazi. Fanno parte di questi interventi, dei quali si deve occupare la CEE, per es. le prassi d'acquisto dello Stato, i monopoli commerciali di stato, i sussidi o gli aiuti.

La CEE si sforza attualmente di eliminare le esistenti discriminazioni nel campo degli acquisti pubblici degli Stati membri. Il traguardo di queste misure consiste nel conferire ai fornitori di tutto il territorio della Comunità, a parità di condizioni, i medesimi diritti delle ditte nazionali, in tutti gli Stati membri. Non è comunque sufficiente instaurare semplicemente il principio della non discriminazione. Affinché sia effettivamente possibile una concorrenza comunitaria globale, è indispensabile coordinare fino ad un determinato punto i sistemi d'acquisto nazionali. Un'analoga meta si prefigge la CEE nel campo degli appalti per le costruzioni pubbliche (ammissione di imprese di costruzione di Stati membri nei consorzi per es. di costruzioni stradali). Si tratta in questo caso della realizzazione di una effettiva libertà di prestazione di servizio. È prematuro valutare se le misure illustrate saranno sufficienti a creare un Mercato comune nel vero senso del termine anche nel campo degli acquisti e degli appalti pubblici. In ogni modo sembra che in questo settore le vecchie tradizioni siano fortemente ancorate.

In merito ai monopoli commerciali di Stato, il trattato CEE (art. 37) prescrive che essi vanno ristrutturati gradatamente entro la fine del periodo transitorio, in modo da impossibilitare ogni discriminazione nelle condizioni di rifornimento e di smercio tra gli Stati membri. La Commissione ha indirizzato una serie di raccomandazioni agli Stati membri, prima dello scadere del periodo di transizione. La totale ristrutturazione dei due monopoli principali -- tabacco (Italia e Francia) e prodotti petroliferi (Francia) -- richiederà ancora parecchio tempo. I monopoli del tabacco possono essere riveduti unicamente di pari passo con l'adeguamento delle imposte di consumo e con l'applicazione di un ordinamento comune di mercato, mentre la creazione di condizioni concorrenziali parificate nel settore del petrolio è connessa con la determinazione di una politica energetica comune.

Gli Stati possono distorcere la concorrenza anche con l'elargizione di aiuti finanziari a determinate industrie. Il trattato della CEE (art. 92) li vieta però categoricamente: comunque, determinati aiuti, per es. quelli in caso di catastrofi, sono esclusi da questo divieto. Altri contributi finanziari, per esempio per il promuovimento dell'economia nelle zone depresse, o per l'attuazione di importanti progetti d'interesse europeo, devono essere comunicati alla Commissione. La stessa controlla in permanenza le esistenti prescrizioni e può esigere dagli Stati membri di modificarle o di revocarle. Per il fatto dell'esistenza di una miriade di tali aiuti, la Commissione non è finora riuscita a indurre gli Stati membri a praticare un sistema unificato.

Uno dei punti ai quali tende la politica industriale e regionale comune è di definire dei principi in questo campo.

415 5. Le misure nel campo fiscale a. Le Imposte indirette II trattato della CEE (art. 95) prevede che le merci d'importazione provenienti da Stati membri, non possono essere oberate da imposte o da tasse indirette di qualsiasi natura, superiori a quelle applicate alle merci indigene. In pari modo il ristorno di imposte sulle esportazioni verso altri Stati membri non possono superare le imposizioni applicate all'interno del Paese.

I Sei arrivarono però presto alla conclusione che i loro diversi sistemi d'imposta sulla cifra d'affari, creavano degli scompensi nella concorrenza, i quali potevano essere evitati nel miglior modo introducendo un sistema unificato. Nonostante il trattato fosse, in merito, silente, la Comunità decise d'accettare entro il 1970 un sistema uniforme d'imposta sul valore aggiunto, almeno per quanto riguarda le modalità principali. Per due Stati membri il termine dovette essere leggermente prorogato. L'imposta sul valore aggiunto grava tutte le fasi del processo di produzione e di distribuzione fino al commercio a minuto.

Ogni fase viene comunque tassata soltanto per il valore aggiunto, di modo che, al termine, l'onere globale non sorpassa il tasso d'imposta. Questo effetto si ottiene in quanto, dal debito fiscale risultante da ogni singola fase, possono essere dedotte le imposte versate nella fase precedente.

La semplice unificazione del sistema d'imposta sulla cifra d'affari non permette comunque di abbattere le frontiere fiscali all'interno della Comunità. Queste sussisteranno fintanto che le basi di calcolo ed i tassi dell'imposta sul plusvalore saranno fondamentalmente diverse nei singoli Stati. Si è perciò propensi ad attuare un'unificazione anche a tale proposito. Soltanto allora si potrà desistere dal riscuotere le tasse di compensazione e di versare dei ristorni alla frontiera.

In merito alle altre imposte indirette, come le speciali imposte sul consumo dell'alcole, delle bevande alcooliche, del tabacco, nonché dei prodotti petroliferi ecc., si tenta di unificare le strutture fiscali e in un secondo tempo anche i tassi d'imposta. Inoltre è stata adottata una direttiva per le imposte indirette sull'accumulazione di capitali.

b. Le imposte dirette Nel campo dell'imposizione diretta la Commissione vorrebbe evitare che la fusione di ditte che risiedono in Stati diversi venga resa fiscalmente più difficile. Un progetto di direttiva persegue lo scopo di mantenere ad un basso livello le spese fiscali, sovente molto cospicue, derivanti dall'obbligo di rivelare le riserve nella fusione tra ditte di due Stati membri. Una seconda proposta concerne l'imposizione della sede principale di una società e della succursale che non risiedono nel medesimo Stato membro. In questo caso si vuole evitare una doppia imposizione dei guadagni della ditta.

416 A lungo termine è prevista anche l'unificazione delle strutture e dell'ammontare delle imposte corporative. L'adeguamento dell'imposta personale sul reddito e sul patrimonio non viene invece considerata necessaria.

Una volta che l'imposta sulla cifra d'affari e le imposte corporative saranno state armonizzate, le imposte dirette sulle persone fisiche rimarranno il mezzo col quale i diversi Stati possono adattare il loro gettito fiscale alle esigenze di preventivo che rimarranno variabili (difesa, sicurezza sociale, istruzione, infrastrutture ecc.).

6. Ravvicinamento delle legislazioni Uno dei mezzi ausiliari più importanti dell'integrazione in base all'articolo 100 del trattato della CEE è costituito dal ravvicinamelo delle legislazioni, che prevede l'adeguamento di quelle prescrizioni legali ed amministrative degli Stati membri, che si ripercuotono direttamente sulla creazione o il funzionamento del Mercato comune. La Comunità si serve di questo metodo in diversi campi (scambi commerciali, libera circolazione, domicilio, imposte ecc.). Certi lavori nel campo del ravvicinamento delle legislazioni presentano comunque, nel senso più ristretto, degli aspetti di carattere specificamente giuridico. Determinati campi del diritto commerciale sono attualmente oggetto di studi intesi a promuovere l'unione economica nazionale dei Sei.

  1. Il diritto delle società Le prescrizioni legali degli Stati membri sulla fondazione e l'organizzazione di società (società anonime, società a responsabilità limitata, cooperative ecc.), presentano numerose ed in parte essenziali differenze. Per tale motivo la fondazione di filiali in altri Stati membri, il trasferimento della sede, la fusione con ditte estere, nonché l'acquisto di azioni, la partecipazione alle società e segnatamente la protezione dei soci ed azionisti si dimostrano più difficili.

La Comunità si sforza perciò di armonizzare le ordinanze legislative nazionali in questo campo mediante delle direttive o all'occorrenza di creare, seguendo la via delle prescrizioni o delle convenzioni tra gli Stati membri (art. 220 trattato CEE), delle regolamentazioni comunitarie.

Una prima direttiva emanata nel 1968, prescrive la pubblicazione dei bilanci e dei conti perdite e profitti delle società anonime. Altre proposte concernono le disposizioni per la protezione degli azionisti nella fondazione di società anonime e nel caso di mutazioni di capitale. Le future proposte avranno come oggetto la presentazione dei bilanci e dei conti perdite e profitti, le prescrizioni inerenti la pubblicazione delle quotazioni di azioni ecc.

Più tardi verrà elaborato anche il diritto di altre forme di società oltre a quello della società anonima.

417 Per facilitare l'attività delle ditte fuori dal proprio territorio nazionale, nel 1968 venne concluso un accordo tra gli Stati membri sul reciproco riconoscimento delle società. Altri accordi simili saranno dedicati alla fusione di società di diversa nazionalità ed al trasferimento della sede di società da uno Stato membro all'altro.

Già da molto tempo sono stati intrapresi dei lavori il cui scopo consiste nel creare una forma di società europea, da affiancare alle forme previste dai diritti nazionali, la quale costituirebbe un'attrattiva segnatamente per le grosse ditte operanti su piano continentale. Un primo abbozzo per uno statuto di una simile anonima europea ha incontrato degli ostacoli durante le consultazioni avvenute fra gli Stati membri. Si teme che con la creazione di una nuova forma di società (divergente nella cogestione, nelle parti sociali, nel trattamento fiscale, nelle condizioni di fondazione, o in altri punti determinanti, dalle vigenti prescrizioni interne) possano essere rimesse in questione certe finalità di natura fiscale, sociale o d'economia politica, perseguite mediante un apposito impianto del diritto nazionale.

Nell'estate del 1970 la Commissione ha pubblicato una propria proposta. In un primo luogo la nuova forma di società dovrebbe servire alla fusione di società anonime esistenti aventi sede in diversi Stati membri e la fondazione di un complesso holding o complesso comune. Si richiede un determinato capitale minimo, che dovrebbe comunque permettere anche a società di media grandezza di scegliere questa forma di società. Inoltre è prevista la creazione di un consiglio aziendale con dei poteri d'approvazione in materia di condizione di lavoro, la rappresentanza dei lavoratori nella misura di un terzo nel consiglio d'amministrazione, nonché la possibilità di stipulare contratti di lavoro collettivo su piano europeo. In materia di diritto fiscale la società anonima europea sarebbe soggetta al diritto dello Stato nel quale si trova il luogo di gestione effettivo della ditta.

b. Il diritto dei brevetti Nel campo della difesa della proprietà intellettuale, soltanto il diritto dei brevetti ha riscontrato per ora la dovuta attenzione. In una successiva fase verranno trattati anche i problemi del diritto delle marche, dei campioni e modelli nonché della concorrenza sleale. La ragione per la quale al diritto di brevetto si accorda un'importanza particolare nel processo d'integrazione è molto evidente: fintante che la protezione di un'invenzione è limitata al territorio di quello Stato Membro che ha riconosciuto un determinato brevetto, la libera circolazione delle merci non è garantita, poiché la protezione del brevetto implica anche la proibizione dell'importazione di prodotti, che vengono costruiti abusivamente o mediante l'usufrutto di una licenza accordata unicamente ad un determinato Paese in base all'invenzione stessa. Inoltre le differenze delle legislazioni nazionali (diversità della durata ed effetto della protezione del brevetto) e la necessità d'intrapren-

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dere diverse pratiche di notifica rendono difficile lo sfruttamento dei vantaggi del Mercato comune e lo sviluppo di un'ampia concorrenza.

Già nel 1962 venne pubblicato un primo progetto per una convenzione europea dei brevetti. Dopo lunghi anni di divergenze d'opinioni su problemi pratici e sulle possibilità di partecipazione di Stati terzi, ci si è accordati sulla suddivisione della materia in due convenzioni. Ambedue sono attualmente pressoché pronte. Nel progetto della prima convenzione, ai cui lavori parteciparono oltre ai Sei anche gli altri Stati dell'Europa occidentale, fra i quali la Svizzera, venne disciplinato il procedimento di riconoscimento del brevetto. Il brevetto rilasciato in base a questa procedura dall'ufficio dei brevetti europeo, che dovrà essere fondato, avrebbe negli Stati contraenti il medesimo effetto di un brevetto nazionale. Nel progetto della seconda convenzione, riservata ai soli Stati Membri della CEE, vien definito il «brevetto europeo», che nell'ambito della CEE potrà sostituire quello nazionale.

e. Il rimanente diritto commerciale I lavori inerenti i rimanenti campi del diritto commerciale e di quello di procedura sono ancora poco progrediti. Meritano comunque di essere menzionati data la loro importanza nella pratica economica.

Nel 1968 venne firmata una convenzione sulla competenza giudiziaria e quella d'esecuzione delle decisioni giudiziarie in materia civile e commerciale. Sono già stati intrapresi dei lavori preliminari per un ravvicinamento del diritto di procedimento civile. Sono praticamente terminati i lavori preliminari per un accordo sul fallimento, in particolare sulla competenza in materia di fallimento e l'estensione degli effetti di un'apertura di fallimento a tutto il territorio della Comunità.

Poco progrediti sono invece i lavori intesi ad armonizzare il diritto privato internazionale degli Stati membri (definizione del diritto applicabile in una serie di rapporti giuridici che oltrepassano le frontiere, in particolare nel campo del diritto delle obbligazioni e dei diritti reali).

7. La politica dei trasporti La realizzazione della politica dei trasporti comune preconizzata dal trattato (art. 74 trattato della CEE) è ancora notevolmente arretrata, poiché la diversità delle esigenze nazionali in materia di politica dei trasporti, le concezioni e gli interessi si oppongono all'accettazione di regolamentazioni comuni. Comunque la Comunità è riuscita ad eliminare un certo numero di prescrizioni, che possono alterare la concorrenza tra le imprese del Mercato comune. In tal modo gli stranieri non possono essere discriminati in materia di carico e di condizioni di trasporto, sono vietate le tariffe di

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privilegio a favore di determinate industrie -- con riserva d'approvazione per le necessarie misure motivate dalla politica regionale --, e le tasse al passaggio della frontiera devono essere ridotte alle effettive spese di controllo.

Inoltre sin dal 1968 poté venir emanata una serie di singole direttive che rappresenta il primo passo verso una politica comunitaria dei trasporti. Queste disposizioni riguardano in parte l'assieme dei trasporti stradali, ferroviari e della navigazione interna. Tale è il caso per l'introduzione di norme concorrenziali sui trasporti (divieto dei cartelli e determinazione di specifiche eccezioni) nonché il disciplinamento degli aiuti finanziari alle imprese di trasporto. Le altre ordinanze si riferiscono soltanto ad un sistema di trasporto. Nel campo dei trasporti stradali citeremo la introduzione di un sistema obbligatorio di tariffe marginate per il trasporto di merci con autocarri attraverso le frontiere, l'apertura di un esiguo contingente comunitario in aggiunta all'attuale contingente bilaterale (licenze per autocarri che danno diritto alla libera circolazione in tutta la comunità, e che vengono ripartite fra le ditte di autotrasporti dei sei Paesi), nonché l'armonizzazione di determinate prescrizioni sociali (per es. durata massima delle ore di guida). Le ordinanze relative alle ferrovie (normalizzazione delle contabilità, determinazione del concetto, inerente ai servizi pubblici, di oneri particolari) perseguono lo scopo di creare delle basi finanziarie comparabili, nell'intento di meglio poter definire la posizione di concorrenza della ferrovia rispetto agli altri sistemi di trasporto. Per la soluzione dei particolari problemi della navigazione interna non è ancora stata elaborata alcuna prescrizone. La commissione ha comunque proposto che venga disciplinato l'accesso alla professione di navigatore fluviale e che venga controllata la capacità di carico disponibile per poter influire sulla limitazione dell'-eccedenza di capacità strutturale. Più tardi verrà probabilmente pure ripresa la discussione sull'introduzione del sistema di tariffa di riferimento nel traffico della navigazione interna. Per ora il traffico aereo e quello marittimo sono esclusi dalla politica dei trasporti comunitaria. In una Comunità ampliata la partecipazione della navigazione marittima a quella comunitaria interna sarà maggiore. Per quanto concerne la navigazione aerea, menzioneremo il fallito tentativo, che data di parecchi anni, di alcune società di navigazione aerea della CEE per realizzare una più stretta collaborazione («Air-Union»).

Riassumendo, le regolamentazioni per i diversi sistemi di trasporto sembrano ancora frammentarie, ma la prammàtica in uso da parecchi anni ha già prodotto di più dell'esperimento iniziale di vincolare gli Stati membri ad una concezione globale di politica dei trasporti.

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8. Le misure sociali Ned campo della politica sociale, il trattato della CEE si propone in genere come traguardo soltanto il promuovimento della collaborazione interstatale fra gli Stati membri, ma non la formulazione di una politica globale. Inoltre esso prevede determinate misure per evitare una deformazione della concorrenza e per la soluzione di problemi d'impiego. Perciò si è enunciato il concetto della parità di rimunerazione per gli uomini e le donne a parità di prestazione, (art. 119 del trattato CEE). Questa meta non è comunque ancora raggiunta dappertutto. Per facilitare la rioccupazione di lavoratori in rami dell'economia nei quali si manifestano delle difficoltà per ragioni strutturali o d'ubicazione, il trattato della CEE (art.

123) prevede la creazione di un Fondo sociale europeo, per il promuovimento della rieducazione professionale e per il sowenzionamento dei trasferimenti e degli aiuti transitori. Questo fondo sociale rimborserebbe in seguito agli Stati membri la metà dei mezzi impiegati per questo scopo.

Soltanto nel 1970 furono impiegati, per 150000 lavoratori circa, oltre 37 milioni di dollari dei quali oltre il 95 percento furono devoluti alla rieducazione professionale, mentre il rimanente ai trasferimenti. Di particolare importanza furono le misure disposte per rimediare alla crisi delle miniere e per la ristrutturazione dell'industria del ferro e dell'acciaio.

La struttura ed il sistema di lavoro del fondo sociale era comunque stato adattato troppo poco all'evoluzione economica della Comunità.

La Commissione valuta che nel corso del presente decennio oltre due milioni di agricoltori e un operaio su dieci cambieranno professione in seno alla CEE. Nella misura dell'aumento della mobilità della manodopera nell'ambito della Comunità, aumenta pure l'importanza dell'aspetto della politica sociale.

Per tale motivo, mediante decisione del 26 novembre 1970 è stato creato il nuovo fondo sociale. Il Consiglio impartirà al fondo dei compiti che all'occorrenza saranno in grado di alleviare le conseguenze dirette della politica comune (per es. nell'agricoltura). Durante un periodo transitorio di 5 anni comunque almeno la metà dei mezzi saranno impiegati per finanziare le misure degli Stati membri intese a lenire gli effetti indiretti della costiftizione del Mercato comune, segnatamente nel campo dell'impiego. Il nuovo fondo disporrà annualmente di oltre 250 milioni di dollari.

Sotto il titolo della politica sociale vanno inoltre citati gli sforzi della CECA nel campo della medicina del lavoro, dell'igiene del lavoro, della sicurezza aziendale, della costruzione di alloggi ecc. Molto significativa è la regolamentazione realizzata nel campo della libera circolazione della manodopera in merito alla sicurezza sociale dei lavoratori migratori e delle loro famiglie. L'idea fondamentale di questa regolamentazione consiste nell'evitare che al lavoratore, in merito alla sua posizione rispetto all'assicurazione sociale (assicurazione malattia, rendita di vecchiaia, assicura-

421 zlone contro la disoccupazione, indennità familiare), nascano degli svantaggi per il fatto che egli cambia il suo luogo di lavoro e di domicilio all'interno della Comunità.

9. La polìtica energetica Mentre il trattato della CEE non cita in particolar modo la politica dell'energia, la CECA e la CEEA («Euratom») perseguono fra l'altro anche esplicite mete di politica dell'energia. Oggigiorno comunque anche la.

CEE si sforza di formulare una politica comune, che si estenda equamente su tutte le forme d'energia. Il drastico aumento della dipendenza estera della Comunità nel settore dell'energia, ha sottolineato l'opportunità di una politica comune dell'energia. Nel 1950, l'83 percento del fabbisogno d'energia dei .Sei, veniva ancora coperto dal carbone disponibile in Europa, mentre nel 1970 lo era solo nella misura del 26 percento. Per contro nel medesimo lasso di tempo, la proporzione del fabbisogno di petrolio, che deve essere importato quasi totalmente da regioni extraeuopee è aumentata dal 10 al 60 percento.

Lo sviluppo della CECA e della CEEA non ha sempre seguito lo sviluppo previsto dai loro fondatori. Mentre originariamente la CECA doveva garantire il sufficiente approvvigionamento dell'industria europea con carbone, uno dei suoi compiti principali è divenuto ora, dopo che il carbone è stato soppiantato da altre fonti energetiche, la contrazione di questo tradizionale ramo dell'economia. Anche la CEEA è stata sorpassata dall'evoluzione nel senso che l'industria privata ha potuto attuare la costruzione di reattori molto prima del previsto. Un aspetto dell'attuale crisi dell'Euratom consiste appunto nel fatto che l'industria privata vuole e può produrre quello che avrebbe dovuto essere compito degli istituti del centro di ricerca nucleare comune. Di rilievo in seno alla politica dell'energia della CEEA è inoltre il monopolio del rifornimento in materie fissili ed il relativo sistema di controllo comunitario. Sussistono comunque oggigiorno delle divergenze d'opinione tra gli Stati membri in merito alle' questione fino a dove si estenda in pratica il monopolio di rifornimento della CEEA e fino a che punto il sistema di controllo dell'Euratom possa venire inserito in quello internazionale di controllo previsto dal trattato di non proliferazione nucleare. Questa soluzione si rivela particolarmente ardua poiché tra gli Stati membri della CEEA uno, la Francia, non ha firmato il citato trattato.

La CEE tende soprattutto alla realizzazione di un approvvigionamento d'energia a buon mercato e sicuro. I principi fondamentali generici di una politica dell'energia comune già stabiliti nel 1964, furono confermati alla fine del 1968 dopo la fusone degli esecutivi, in un esauriente memoriale della Commissione della CEE. Malgrado in alcuni Stati membri imprese statali o parastatali giochino un ruolo preponderante sul mercato dell' energia, in linea di massima nella Comunità la funzione pilota dovrebbe es-

422 sere attribuita alla concorrenza. Perciò viene auspicata l'eliminazione di tutte le barriere e di tutte le discriminazioni all'interno della Comunità. Questo mercato comune dell'energia richiederebbe degli studi di previsione a medio termine e direttive, ricerche congiunturali ed una pianificazione di misure da attuare in caso di difficoltà d'approvvigionamento. In tale contesto' vengono attualmente elaborate delle proposte concrete, grazie alle quali le mete prefisse vengono tradotte passo a passo in realtà. Per ora non esiste comunque ancora un mercato comunitario dell'energia ed in seno alla Comunità si presentano tutt'ora numerosi ostacoli commerciali, dovuti a sistemi guida e d'aiuto diversi, nonché a politiche prettamente nazionali in merito all'approvvigionamento da Stati terzi. Non sarà facile portare ad una concezione unificata gli Stati che sono in parte consumatori primari o che rappresentano gli interessi dei produttori.

10. La polìtica industriale Dal punto di vista della politica industriale riveste anzitutto particolare importanza tutto ciò che viene attuato, ad eccezione della politica agraria, a livello comunitario, come per es. la realizzazione della libera circolazione delle merci, dei capitali, delle persone e la loro prestazione di servizio, la politica concorrenziale o il diritto di società. Se oggigiurno nella comunità ci si pongono delle domande in merito al possibile contenuto di una politica industriale in senso lato, è per il fatto che in relazione all'eliminazione delle barriere commerciali sono venuti alla ribalta dei nuovi problemi.

Segnatamente la circostanza che le industrie della Comunità sono in concorrenza serrata con quelle di possenti Stati terzi, ha fatto sorgere il problema della necessità del promuovimento di industrie europee d'avanguardia (informatica, elettronica aeronautica e spaziale, costruzione di reattori ecc.).

Non da ultimo il conseguente sfruttamento dei vantaggi del Mercato comune da parte di industrie americane, ha fatto si che l'aspirare ad una possibilità d'influenza negli investimenti stranieri, il promuovimento di fusioni transriazionali di ditte europee, la coordinazione delle pratiche degli Stati membri nel campo dell'approvvigionamento pubblico e la conciliazione dell'atteggiamento verso i rami dell'industria, deboli o insufficientemente strutturati (costruzioni navali, industria tessile, industria mineraria del carbone ecc.), siano divenuti oggetto di analisi comunitaria. A tale proposito sorgono pure dei problemi perché gli aiuti per il promuovimento di determinate regioni e rami industriali esclusi dal divieto di sovvenzione hanno raggiunto in diversi Stati membri delle proporzioni difficilmente valutabili.

Agli inizi del 1970 la commissione ha raccolto in un memorandum coerente, chiamato in base all'allora competente membro della commissione «Piano Colonna», tutti gli elementi della politica industriale comune, tanto quelli già in fase d'elaborazione quanto quelli nuovi stimati opportuni.

L'adattamento delle imprese industriali alle nuove condizioni di un mercato

423 di vaste dimensioni e il rafforzamento della capacità concorrenziale delle imprese europee sul mercato mondiale, costituiscono le due mete alle quali tendono le misure proposte: -- completamento del Mercato comune, vale a dire eliminazione delle barriere interne alle Comunità tuttora esistenti (per es. ostacoli di natura tecnico-commerciale); -- miglioramento del quadro strutturale (di natura giuridica, fiscale e finanziaria) dell'attività industriale, nell'intento di facilitare la fusione transnazionale delle ditte (per es. creazione di un nuovo tipo di società europea, abolizione del divieto di cartello per determinate forme corporative, eliminazione della doppia imposizione fiscale economica, creazione di un mercato europeo dei capitali ecc.); -- facilitazione del processi di adattamento nell'industria europea (per es.

azioni settoriali costituite da previsioni, piani d'investimento indicativi ed eccezionalmente anche da aiuti finanziari. Coordinamento dell'approvvigionamento pubblico e adeguate misure in favore dell'industria tecnica d'avanguardia quali l'attribuzione di compiti di sviluppo, l'assunzione di determinati rischi della ricerca ecc.); -- estensione della solidarietà nelle relazioni con Stati terzi (per es. in merito agli investimenti provenienti da questi Stati nella Comunità, o alla cooperazione tecnologica ecc.).

Malgrado l'abbondanza delle misure raccomandate dal memorandum, la Comunità è comunque persuasa che, in materia di politica industriale, le diverse ditte debbano attuare da sole il necessario adattamento e che la più estesa libertà delle ditte e della concorrenza sia il miglior incitamento per tale evoluzione. Si può pure immaginare che per i Sei sarà più facile accordarsi sul miglioramento delle condizioni marginali della concorrenza che non su misure di natura politica nei singoli rami dell'economia, sulla cui opportunità sussistono tuttora delle divergenze a livello nazionale negli Stati membri.

11. La politica regionale Si è riconosciuto sin dall'inizio che l'istituzione di un Mercato comune non porta automaticamente ad un equilibrio della crescita economica, ma tendenzialmente piuttosto ad una sempre maggiore concentrazione dell'attività industriale nelle regioni già altamente industrializzate dalle infrastnitture già sviluppate. La comunità dispone comunque soltanto in misura molto limitata di propri istrumenti di politica regionale. La banca d'investimenti europea è stata attiva tra l'altro nel concedere crediti per lo sviluppo dell'Italia del sud (Mezzogiorno); durante lo svolgimento della sua attività ha convogliato oltre la metà dei suoi mezzi in questa regione. L'importanza massima dell'attività di politica regionale risiedeva negli Stati

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membri. La mancanza di coordinazione a livello Comunitario non ha influenzato negativamente soltanto l'efficienza delle misure nazionali, ma stando alla Commissione, ha pure portato a deformazioni della concorrenza interna della comunità.

Nell'autunno del 1969 la Commissione ha presentato al Consiglio un memorandum sulla politica regionale. Essa stima che non è compito della Comunità perseguire una politica regionale centralizzata. Si dovrebbero invece coordinare e all'occorrenza sostenere le iniziative di politica regionale degli Stati membri mediante un organo consultivo. Gli Stati membri dovrebbero elaborare dei piani di sviluppo ed accordarli tra di loro. Come catalizzatori potrebbero essere concessi degli aiuti sotto forma di rimborso di interessi o cauzioni. Per un'efficiente politica regionale potrebbero essere messi a contributo gli istrumenti di finanziamento già esistenti, ovvero la banca d'investimenti europea, il fondo sociale europeo, il fondo europeo d'orientamento e garanzia agricolo e il fondo di riconversione della CECA.

Nel contempo la politica energetica comune, quella comune dei trasporti e quella industriale comunitaria dovrebbero tener conto delle esigenze della politica regionale. Infine dovrebbe essere migliorata anche l'informazione degli investitori potenziali. Queste proposte formano tuttora oggetto di consultazioni tra gli Stati membri.

12. La polìtica di ricerca Non bisogna fornire all'economia unicamente un favorevole insieme di condizioni per permettere lo sviluppo della sua iniziativa (disponibilità di capitale e di manodopera, libera concorrenza, politica fiscale d'incoraggiamento ecc.). Un'evoluzione economica ideale sottintende pure che il talento innovatore dell'uomo, quale importante fattore di produzione, venga impiegato nel giusto modo. La sfida Z si spiega sovente con i più cospicui mezzi messi a disposizione per la ricerca e la sistematica applicazione industriale delle conoscenze scientifiche.

In pari tempo risulta sempre più evidente, che ben difficilmente basterà intensificare gli sforzi in campo nazionale, ma bensì che il compito supererà questi limiti. I motivi sono molteplici: molti progetti sorpassano le possibilità finanziarie di un singolo Stato (per es. sviluppo di reattori, ricerca spaziale, arricchimento d'uranio, fissione nucleare, satelliti per le telecomunicazioni, ricerche fondamentali della fisica nucleare ecc.). Il frazionamento degli sforzi nazionali impedisce successi rapidi. La potenza finanziaria ed industriale di un singolo Paese è sovente troppo esigua. Tra le Comunità, la CEEA (Euratom), esegue tra l'altro compiti di ricerca. La fondazione di un centro comune di ricerche nucleari della CEEA, con quattro grandi istituti situati in diversi Stati membri con oltre 2000 scienziati europei è apparso a molti come un lavoro da pioniere.

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Malgrado le innegabili realizzazioni ottenute si è sviluppata una crisi nell'ambito della CEEA. Le cause vanno attribuite ai seguenti motivi: il privilegio accordato alla ricerca nazionale da parte di Stati membri e la conseguente difficoltà finanziaria che ne è risultata per la ricerca comunitaria, la mancanza di cooperazione tra gli istituti dell'Euratom e l'industria e fra l'altro una struttura poco adeguata dei centri di ricerca. Una serie di progetti di riforma per la CEEA riguardano la riorganizzazione dei centri di ricerca attuata mediante una gestione moderna, l'esecuzione di lavori su ordinazione, l'estensione della ricerca a campi non nucleari (igiene ambientale, informatica, ricerca fondamentale nel campo della normalizzazione ecc.). Inoltre la commissione s'interessa all'idea di una politica di ricerca globale ed attualmente vengono esaminati i mezzi per un'intensificazione generale della collaborazione nell'economia della ricerca, per es. con il sistematico raffronto dei programmi nazionali di ricerca, l'aumento della mobilità degli scienziati e della collaborazione nel campo della documentazione e dell'informazione scientifica.

Parallelamente a questi sforzi in seno alla Comunità si è riusciti l'anno Scorso a realizzare una collaborazione nel campo scientifico e tecnico su una ampliata scala europea. Aderendo ad un invito dei Sei, gli Stati membri della AELS (ad eccezione dell'Islanda) -- dunque anche la Svizzera -- nonché la Finlandia, la Grecia, la Jugoslavia, la Spagna e la Turchia, partecipano sin dalla primavera del 1970 a conversazioni di esperti sulla preparazione di lavori di ricerca comuni in sette settori scelti (informatica, telecomunicazioni, nuovi mezzi di trasporto, metallurgia, igiene ambientale, meteorologia ed oceanologia). Gli schiarimenti di natura tecnico-scientifica sono già talmente progrediti, che l'esecuzione di singoli progetti può già essere decisa nel corrente anno.

C. Il cammino verso l'unione economica e monetaria In seguito agli avvenimenti di politica monetaria degli anni 1968 e 1969 ed al costante deficit della bilancia dei pagamenti americana, l'interesse principale delle Comunità si è concentrato negli ultimi tempi sui problemi della politica economica e monetaria. Il trattato CEE si accontenta giustamente in questo campo di formulazioni molto generiche, per es. con la constatazione che ogni Stato membro pratica la politica economica necessaria a garantire l'equilibrio della sua bilancia globale dei pagamenti e a mantenere la fiducia nella propria moneta pur tutelando un alto grado di impiego e la stabilità dei prezzi (art. 104 del Trattato CEE). L'attività svolta finora dalla Comunità nel campo della politica economica e monetaria si è concentrata soprattutto sulle analisi e le reciproche consultazioni.

Di tanto in tanto il Consiglio veniva indotto, sulla base dei lavori preliminari della Commissione e di comitati specializzati, ad emanare delle racco-

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mandazioni di congiuntura politica. Malgrado una sempre crescente abitudine di discutere in comune i problemi e di coordinare tra loro le misure, non si poté evitare che in situazioni prettamente di crisi, come quelle in relazione al cambiamento della parità, ogni Stato agisse in modo autonomo. Inoltre i singoli Stati membri della CEE dipendono tuttora anche da Stati terzi per i crediti d'aiuto a breve scadenza, nel quadro delle azioni a sostegno degli Stati industriali occidentali. D'altra parte però si è consolidata l'opinione di un'ampia comunità d'interessi degli Stati membri, per es. nei confronti del dollaro.

Degno di nota è pure il fatto che nel 1964 il Consiglio ha istituito un comitato per la politica economica a medio termine. Lo stesso ha ricevuto il mandato di preparare, valutando tutte le informazioni disponibili, in particolare le stime preventive degli esperti, un piano quinquennale che dovrebbe esporre le grandi linee di un'auspicabile politica economica e che permetta la loro coordinazione. Il terzo programma di politica economica a medio termine si riferisce al periodo 1971-1975. Esso presenta un particolare interesse poiché contiene i dati d'orientamento, l'auspicabile estensione delle .

mete inerenti l'equilibrio dell'economia estera, l'evoluzione dei prezzi, lo sviluppo economico e l'occupazione nei singoli Stati membri.

Nell'estate del 1969 venne decisa una migliore coordinazione della politica economica a breve scadenza e venne introdotta, nel caso di mutamenti della parità, l'obbligo di una consultazione preliminare nel quadro della Comunità. Inoltre il Consiglio ha approvato un accordo tra le banche di emissione sull'assistenza monetaria a breve termine per un montante massimo di 2 miliardi di dollari. È comunque prerogativa della conferenza al vertice dell'Aia del dicembre 1969 d'aver dato nuovi importanti impulsi. I capi di Stato e di Governo dei Sei si accordarono per elaborare durante l'anno 1970 un piano a tappe per l'istituzione di un'unione economica e monetaria. Su questa base, il Consiglio dei ministri incaricò un gruppo di esperti sotto la presidenza del sig. Pierre Werner, presidente e ministro delle finanze, del Governo lussemburghese, di elaborare una proposta per il suddetto piano.

Questo cosiddetto piano Werner e le proposte formali della Commissione che lo confermarono in larga misura hanno riscontrato in linea di massima l'approvazione del Consiglio. Nella seduta dell'8/,9 febbraio 1971, dopo difficili trattative, lo stesso accettò la risoluzione di creare nei prossimi dieci anni, mediante un programma da attuarsi a partire dal 1° gennaio 1971, un piano a tappe per un'unione economica e monetaria. Il Consiglio riprese le conclusioni del gruppo Werner nelle quali vien asserito fra l'altro: «l'Unione economica e monetaria significa che le decisioni più importanti in materia di politica economica vengono prese a livello comunitario e che perciò le necessarie competenze sono trasferite da livello nazionale a quello comunitario. Essa verrà ultimata con l'introduzione di una moneta unitaria che garantisce l'irrevocabilità del processo».

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L'8/,9 febbraio 1971 inoltre il Consiglio ha preso una serie di decisioni sulle misure da attuarsi nella prima fase, entro la fine del 1973. Elenchiamo brevemente qui di seguito le misure più importanti: -- Coordinazione della politica a breve termine degli Stati membri: II Consiglio si riunirà tre volte all'anno per esaminare la situazione economica della Comunità ed elaborare un rapporto che servirà come punto di orientamento per la politica economica del prossimo anno. Questa coordinazione si riferisce in particolare alla determinazione dei margini entro i quali devono figurare i valori estremi delle grandi masse di preventivo degli Stati membri (per es. investimenti, spese di consumo ecc.), la variazione del loro volume, l'ampiezza dei saldi nonché il sistema di finanziamento e di utilizzazione di questi saldi. In tale rapporto devono essere presi in considerazione i dati d'orientamento del programma economico a media scadenza.

-- Potenziamento della collaborazione tra le banche d'emissione: il Consiglio chiede alle banche d'emissione, nel limite della loro competenza e pur mantenendo la propria responsabilità, per il tramite del comitato dei loro presidenti, di coordinare la politica monetaria e del credito, e di rilasciare direttive generali in merito alla liquidità delle banche, alle condizioni di credito ed ai saggi d'interesse. Inoltre in previsione della creazione di una zona valutaria autonoma, le banche centrali dovrebbero a titolo di prova restringere i limiti entro i quali le parità delle monete della CEE possono fluttuare. Le banche d'emissione dovrebbero infine preparare la creazione di un fondo europeo per la cooperazione in materia di politica monetaria.

-- Realizzazione delle armonizzazioni non ancora attuate nel campo delle imposte dirette ed indirette per l'accelerazione della liberalizzazione della circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali.

Pure l'8/,9 febbraio il Consiglio ha introdotto un'assistenza finanziaria a medio termine, che permette a uno Stato membro, nel caso di difficoltà con la bilancia dei pagamenti, di fruire di un aiuto monetario comunitario fino ad un massimo di 2 miliardi di dollari. L'aiuto sarà accordato dal Consiglio, che può in pari tempo prescrivere allo Stato membro beneficiario un determinato comportamento di politica economica per superare la crisi.

Per il promuovimento di un'applicazione armonica di questo piano a tappe ed in particolare per garantire il parallelismo tra le misure di politica economica e monetaria, le disposizioni di politica monetaria vennero limitate a cinque anni. Se entro il 1973 non si raggiunge un accordo sul contenuto della seconda tappa del piano, dopo ulteriori due anni, le misure di politica monetaria della prima tappa possono essere abolite. Questa cosiddetta clausola di prudenza è basato su una proposta della Repubblica federale di Germania. Con la -decisione dell'8/9 febbraio il Consiglio non ha soltanto messo in moto la prima tappa del piano, ma ha abbozzato

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nel contempo le ulteriori tappe del cammino verso l'unione economica e monetaria: il Consiglio ha preso atto che la Commissione gli sottoporrà prima del 1° maggio 1973 quanto segue: -- un comunicato sui progressi e la coordinazione nella politica economica e monetaria; -- un rapporto sulla ripartizione delle competenze e delle responsabilità tra gli organi della comunità e fra gli Stati membri, in particolare nei campi della politica congiunturale, della politica dei crediti nonché in quello della politica dei preventivi.

La risoluzione termina con la frase: «II Consiglio stabilisce su proposta della Commissione entro il termine di scadenza della prima tappa della durata di tre anni, le misure che conducono, dopo il passaggio alla seconda tappa, all'integrale realizzazione dell'unione economica e monetaria». Sarà pure necessario che nei prossimi anni il trattato della CEE venga riesaminato per stabilire se nella sua forma attuale è sufficiente quale base giuridica per la realizzazione dell'Unione, oppure se deve essere completato o riveduto.

Riassumendo, la meta di questo procedimento, che si estenderà su un minimo di dieci anni, può essere descritta come segue: eliminazione delle fluttuazioni della parità e cioè in pratica, creazione di una moneta comunitaria, politica economica unitaria interna ed esterna definita da organi comunitari cui vengono attribuite le necessarie competenze.

Una prima analisi delle misure preconizzate lascia intravvedere che la controversia tra i monetaristi e gli economisti, ancora molto viva lo scorso anno, è stata appianata almeno apparentemente in quanto si è creato un parallelismo tra le misure di politica monetaria e quelle di politica economica. La differenza di opinioni sulle reali priorità sembrano invece sussistere tuttora. Certi Stati membri sembrano volersi assumere una maggiore corresponsabilità per la moneta degli altri, unicamente nella certezza che gli altri Paesi membri condividono il loro concetto sui tassi d'inflazione ancora tollerabili. Al contrario, altri Governi che si sentono per esempio maggiormente esposti alle rivendicazioni sociali, preferiscono accertarsi in primo luogo della solidarietà in materia di politica monetaria dei loro consoci, prima di accettare una limitazione della loro libertà di politica interna in diversi problemi di natura economica. È poco probabile che le misure intraprese nell'ambito del piano a tappe porteranno molto rapidamente ad una effettiva convergenza dell'evoluzione economica e sociale nei Paesi della Comunità.

Il solo piano a tappe non può perciò evitare le divergenti evoluzioni nazionali. Esiste comunque una reale coercizione dei fatti per il ravvicinamento delle preposte mete di politica economica ed un'adeguata attitudine dei sei Stati membri, per garantire la funzionalità di un mercato integrato.

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La crescente interdipendenza e la penetrazione reciproca delle economie nazionali nonché ogni futuro singolo passo d'integrazione promuovono questo processo.

La creazione di un'unione economica e monetaria corrisponde perciò ad una logica concreta. Essa richiederà comunque molto tempo. Che non si possano evitare dei contraccolpi lo ha dimostrato chiaramente la crisi monetaria dell'inizio maggio 1971, causata da repentino afflusso di dollari in particolar modo verso la Germania. Malgrado il meccanismo di consulto a livello comunitario, che precede le decisioni nazionali avesse funzionato, non è stato possibile trovare delle misure comuni per padroneggiare la situazione. La prevista collaborazione in materia di politica monetaria ha subito in tal modo un primo contraccolpo. In pari tempo è apparso evidente, che la situazione monetaria internazionale caratterizzata dal costante deficit della bilancia dei pagamenti americana, può mettere in forse l'efficacia delle misure economiche e di politica congiunturale degli Stati europei ed ha perciò lasciato intravvedere quanto siano urgenti una più stretta collaborazione ed un atteggiamento solidale.

D. Le relazioni esterne della Comunità 1. La politica doganale e commerciale Come già enunciato, i Sei hanno scelto volutamente quale base della loro Comunità la forma dell'unione doganale. Una tariffa doganale comune (TDC), valida per tutte le importazioni da Stati terzi ed applicata in base a prescrizioni comuni -- ma per il tramite delle amministrazioni doganali nazionali --, non sembrò loro soltanto il mezzo più sicuro per evitare il trasferimento delle correnti commerciali e le distorsioni della concorrenza, ma pure l'istrumento utile per poter intervenire come elemento omogeneo in materia di politica commerciale e per valorizzare nelle trattative il loro potenziale d'importazione.

Questo istrumento dovette dapprima essere istituito. In diverse tappe vennero ravvicinati gli esistenti dazi nazionali. Le tariffe della TDC corrispondevano in generale alla media aritmetica di quelle delle quattro esistenti zone doganali (i Paesi del Bénélux avevano già una tariffa comune).

Il 1° luglio 1968, contemporaneamente alla eliminazione degli ultimi dazi interni alla CEE, la TDC è entrata integralmente in vigore. Le tariffe doganali avevano comunque subito delle cospicue riduzioni, soprattutto come conseguenza delle trattative doganali col GATT, vale a dire il Dillon-round 1960-1961 ed in modo particolare a causa del Kennedy-Round 1964-1967.

L'imposizione doganale media della CEE è situata oggigiurno al di sotto di quella della tariffa inglese ed americana, rimane comunque superiore a quella svizzera.

Foglio Federale 1971, Voi. Il

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Le trattative in seno al GATT non furono più condotte dai singoli Stati membri, ma bensì dalla Commissione in nome della Comunità. La partecipazione a trattative doganali multilaterali fu senz'altro la manifestazione che ha riscontrato più successo finora nella politica commerciale coordinata. Da quando è trascorso il periodo transitorio gli Stati membri sono tenuti, conformemente al trattato della CEE (art. 113), a condurre una politica commerciale basata su principi comuni. Questo vale tanto per le misure contrattuali quanto per quelle autonome.

La politica commerciale contrattuale comprende la disdetta degli accordi commerciali bilaterali degli Stati membri, come pure le trattative e la conclusione di nuovi accordi da parte della Comunità. Finora vennero conclusi degli accordi commerciali con i seguenti Paesi: Iran (1963), Israele (1964, dal 1970 accordi commerciali preferenziali), Libano (1965) e Jugoslavia (1970). Anche con la Svizzera si è arrivati alla conclusione di diversi accordi su particolari problemi doganali e commerciali, per es. l'accordo orologiaio (1967, nell'ambito del Kennedy-Round), l'accordo caseario (1968) e l'arrangiamento sul traffico di perfezionamento nel settore tessile (1969, in seguito all'introduzione della TDC). Dei negoziati sono attualmente in corso tra la Svizzera e la CEE in merito all'accordo sul procedimento di transito.

Alla fine del 1969 il Consiglio ha deciso che possono essere prorogati su decisione del Consiglio soltanto gli accordi commerciali tra Stati singoli e Stati terzi che non intralciano l'introduzione di una politica commerciale comune. I rapporti regolati mediante accordi commerciali con Paesi verso i quali esistono ancora numerose restrizioni di diversa natura vanno invece riveduti mediante trattative comunitarie. Il Giappone si trova fra questi in primo piano. Per gli accordi commerciali con i Paesi a commercio statale dell'Europa orientale, in ragione dello stretto legame esistente in questo caso tra la politica commerciale e quella estera, vige una soluzione speciale.

Questi Stati non hanno finora riconosciuto la CEE. Ogni Stato membro può tuttora trattare separatamente con loro, è comunque tenuto a consultarsi sul piano comunitario e i risultati di tali consulti gli devono servire come linea di condotta. Parimenti tali accordi possono essere firmati unicamente se non vien formulata alcuna obiezione da parte di alcun Stato membro, oppure se il Consiglio consente la conclusione mediante decisione a maggioranza. Questa regolamentazione d'eccezione scade alla fine del 1972. Bisogna comunque rilevare che nelle relazioni verso i Paesi a commercio statale come pure verso i Paesi in via di sviluppo, gli accordi sulla cooperazione industriale, scientifica o tecnica acquistano sempre maggiore importanza rispetto a quelli puramente doganali e commerciali. In questi campi permangono tuttora agli Stati membri interessanti possibilità d'azione di natura politica ed economica.

Gli esistenti accordi commerciali bilaterali tra la Svizzera e gli Stati viciniori sono per ora stati prorogati. Essi hanno comunque perso parecchio

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del loro valore in seguito all'applicazione delle politiche comunitarie, in particolare per quanto concerne il settore agricolo. Nelle Commissioni miste la maggior parte dei problemi bilaterali non possono più essere trattati e regolati, poiché le relative competenze sono state assunte dalla CE. Gli accordi devono perciò essere sostituiti da trattati con la Comunità, indipendentemente dal fatto che l'ampliamento della CE possa essere attuato o meno.

La politica commerciale autonoma, ovvero le misure prese unilateralmente dalla Comunità (per es. restrizioni quantitative, controllo delle importazioni, difesa contro il dumping, contingenti doganali, sospensioni doganali, politica d'esportazione), deve pure basare su dei principi uniformi.

Per quanto concerne le misure intese a disciplinare i quantitativi d'importazione, la Comunità ha allestito un elenco di merci, la cui importazione da tutti gli Stati ad eccezione di quelli a commercio statale, non soggiace ad alcuna limitazione quantitativa (elenco di liberalizzazione). Per le limitazioni tuttora esistenti, che rappresentano circa il 20 per cento delle voci doganali e che riguardano in modo particolare le importazioni dall'Estremo Oriente, è stato creato un procedimento comune per controllare le stesse e per la determinazione di contingenti quantitativi comuni. Per quanto riguarda i Paesi a commercio statale, ci si è pure accordati su un elenco, sebbene più ristretto, dei prodotti che sono liberalizzati in tutti gli Stati membri; tali prodotti possono comunque essere sottomessi ad un sistema di controllo e all'occorrenza a misure di protezione in base ad un particolare procedimento comunitario. Assieme agli istrumenti che permettono la limitazione del quantitativo d'importazione, può essere applicata nell'ambito della politica commerciale autonoma anche la tariffa doganale. In tal modo, per i prodotti che non sono disponibili in quantitativi sufficienti (per es.

l'alluminio greggio, carta ecc.), possono essere accordati dei contingenti doganali ovvero riduzioni o esenzioni da dazi per determinati quantitativi (per esempio per le materie di base dell'industria chimica). Queste misure sono decretate annualmente dal Consiglio.

Nelle organizzazioni economiche internazionali oltre agli Stati membri, la Commissione appare sempre più frequentemente quale portavoce della Comunità. Questo non è il caso soltanto nel GATT, dove il ruolo della Comunità è dettato dall'esistenza della tariffa comune e dalle discussioni sulle conseguenze della politica agraria comune, ma anche nell'OCDE e l'UNCTAD1, dove la comunità ha sottoposto un'offerta comune per il conferimento di preferenze all'assieme dei Paesi in via di sviluppo. Questo di sciplinamento delle preferenze è entrato in vigore il 1° luglio 1971. Anche verso i gruppi industriali fornitori di materie prime la CEE assume un atteggiamento comunitario.

D Conferenza delle Nazioni Unite per il commercio e lo sviluppo.

432 2. I trattati d'associazione e altri accordi preferenziali

La CEE è particolarmente attiva nel concludere accordi con una serie di Paesi in via di sviluppo dell'Africa e della zona mediterranea. Il nocciolo di tali accordi sono preferenze di politica commerciale. Finora sono stati conchiusi tali accordi con circa trenta Stati, che vengono definiti normalmente associazioni.

All'origine di tale evoluzione fu il fatto che all'epoca delle trattative sull'istituzione della CEE, alcuni Stati membri (Belgio, Francia, Italia), esercitavano ancora la sovranità su un considerevole numero di territori, segnatamente in Africa. Conformemente al Trattato della CEE (IV parte) l'importazione esente da dazio, della quale usufruivano i prodotti di questi Paesi nel territorio metropolitano, venne estesa a tutta la Comunità ed in senso opposto le facilitazioni doganali e le importazioni senza limitazioni di contingente, accordate dalla maggior parte di questi Paesi nel territorio metropolitano, venne estesa successivamente a tutti gli Stati membri. Inoltre gli Stati membri versano dei contributi ad un fondo di sviluppo e partecipano in tal modo in comune allo sviluppo di queste regioni e Paesi.

In seguito all'ottenimento dell'indipendenza da parte degli Stati africani interessati, questo statuto d'associazione venne fondato su una nuova base giuridica interstatale, la convenzione di Yaounde, entrata in vigore nel 1964, che comprende oltre ai Sei, 18 Stati africani nonché il Madagascar.

Conclusa per una durata di cinque anni, questa convenzione venne sostituita nel 1969 da una seconda molto simile, valida nuovamente per cinque anni.

Per il Fondo europeo di sviluppo (FES), che fino allora aveva già devoluto circa 1,3 miliardi di dollari come aiuto per lo-sviluppo dei Paesi associati, è prevista per i prossimi cinque anni, in base alla recente convenzione, una somma di 900 milioni di dollari.

L'esempio di Yaounde ha fatto strada in Africa. La Nigeria ha elaborato un simile trattato, che in seguito alla guerra civile non è comunque entrato in vigore. Invece un accordo d'associazione con i tre Stati dell'Africa orientale, Kenya, Tanzania e Uganda (trattato di Arusha del 1969) è entrato in vigore il 1° gennaio 1971. Finora soltanto la Convenzione di Yaounde contiene pure delle disposizioni sull'aiuto finanziario per lo sviluppo.

Nella zona mediterranea sono associate con la CEE, la Grecia sin dal 1962 e la Turchia dal 1964. Ambedue gli Stati desiderano divenire membri integrali della CE. Lo sviluppo economico relativamente inferiore rispetto a quello degli Stati della CE non consente loro ancora l'immediata assunzione di tutti gli obblighi contrattuali. Devono perciò essere previsti dei lunghi termini di preparazione e di transizione, durante i quali le barriere commerciali possono venire gradualmente eliminate e gli adattamenti al regime comunitario attuati passo a passo. Le decisioni e le consulta-

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zioni necessarie incombono a degli speciali Consigli d'associazione. La Grecia s'impegna a sopprimere le barriere commerciali nei riguardi delle importazioni provenienti dalla CEE entro il termine di realizzazione dell'unione doganale, in un periodo variante dai 12 ai 22 anni secondo i prodotti. La eliminazione dei dazi della CEE nei confronti delle importazioni di prodotti industriali greci è stata invece realizzata molto più rapidamente.

Inoltre sono previsti l'armonizzazione della politica agraria, determinate regolamentazioni di concorrenza nonché un aiuto finanziario per il tramite della banca europea degli investimenti.. Per motivi politici comunque i Sei hanno congelato l'associazione con la Grecia. La Turchia non ha finora dovuto procedere ad alcuna eliminazione delle barriere commerciali, mentre al contrario la CEE ha concesso dei contingenti doganali per le principali esportazioni agrarie turche. Conformemente ad un protocollo addizionale che prevede il passagggio dal «periodo preparatorio» a quello transitorio, anche la Turchia dovrebbe prossimamente iniziare lo smantellamento delle barriere commerciali, ripartito su un periodo dai 12 ai 22 anni.

L'aiuto finanziario della banca d'investimenti svolge un ruolo importante anche in questa circostanza d'associazione.

Nel 1970 venne firmato un accordo d'associazione con Malta. Esso prevede l'instaurazione di un'unione doganale in due tappe, della presumibile durata di cinque anni ciascuna.

Un particolare genere d'accordo d'associazione venne concluso nel 1969 con il Marocco e la Tunisia. La Comunità concede delle preferenze per una parte delle tradizionali esportazioni di questi Paesi ed ammette la importazione dei loro prodotti industriali in esenzione di dazio. Come contropartita si sono ottenute determinate prestazioni di politica commerciale.

Gli accordi vennero conclusi per una durata di cinque anni, ma alla scadenza possono venir rinnovati. In un secondo tempo dovrebbe essere ampliata la materia degli accordi. Un simile accordo verrà negoziato prossimamente con l'Algeria. Analogamente alla Convenzione di Yaounde si tratta anche in questo caso di trasferire a tutta la Comunità i particolari rapporti esistenti con la Francia prima dell'indipendenza.

I due accordi preferenziali conclusi con la Spagna e Israele nel 1970 sono strutturati, in quanto a contenuto, analogamente a quelli stipulati con altri Paesi mediterranei già citati. Per ragioni politiche si evitò comunque di usare il termine «associazione». La Comunità accorda ai prodotti industriali in provenienza dalla Spagna e da Israele dei vantaggi preferenziali sui dazi, superiori a quelli che gli stessi concedono alla CEE. Ambedue i Paesi godono inoltre di preferenze su alcuni prodotti agricoli d'esportazione di particolare importanza per loro.

Gli accordi d'associazione e di preferenza tra la CEE e i Paesi in via di sviluppo, si differenziano dal sistema di preferenze generale che gli Stati industriali (compresa la CEE) hanno concesso o stanno per instaurare a fa-

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vore dell'assieme dei Paesi in via di sviluppo. Contrariamente agli accordi conclusi dalla CEE nel sistema di preferenze generali, non ci si aspettano controprestazioni di politica commerciale da parte dei Paesi in via di sviluppo. D'altra parte la CEE prevede nei suoi accordi delle concessioni più estese nel campo agricolo ed in singoli casi anche aiuti finanziari 1) .

3. La posizione della Comunità nel mondo La Comunità rappresenta la più grande potenza commerciale del mondo2). Il semplice fatto della sua esistenza e della sua attività genera degli effetti anche verso l'esterno. La concentrazione della potenza di negoziato di più nazioni industriali, ha fatto della CEE una delle portanti principali della responsabilità per l'evoluzione del commercio mondiale, da cui dipende il libero sviluppo dello stesso o il rallentamento mediante un nuovo protezionismo.

Di particolare importanza si dimostra l'acutizzarsi del dialogo transatlantico con gli USA e le trattative con la crescente potenza economica rappresentata dal Giappone. Malgrado le tradizioni di natura parzialmente diverse di alcuni Stati membri, la CEE ha finora appoggiato gli sforzi per lo sviluppo del libero mercato mondiale. Questa constatazione vale per i prodotti industrali. La politica agraria comune ha reso possibile un'approvvigionamento maggiormente autonomo della Comunità con prodotti agricoli. Come conseguenza diretta alcuni Stati tradizionalmente esportatori di prodotti agricoli hanno avuto difficoltà nello smercio di determinati prodotti e ne sono sorte delle divergenze bilaterali, per es. con gli USA.

Un'importanza particolare va attribuita al commercio della Comunità con i Paesi della zona mediterranea e con l'Africa. Tra i Paesi di questa zona e gli Stati membri della Comunità esistono dei rapporti tradizionali.

Tale politica di associazione e di preferenza verso la maggior parte di questi Stati ha incontrato delle critiche nel GATT in seguito al costante aumento di simili accordi. A prescindere dagli accordi tendenti ad un'unione doganale con la Grecia, la Turchia e Malta, queste associazioni ed accordi di preferenza vengono presentati dalla CEE come zone di libero scambio, ai sensi dell'articolo XXIV del GATT. Gli USA ed altri membri del GATT hanno comunque espresso i loro dubbi, in primo luogo perché da parte dei relativi Paesi in via di sviluppo le barriere commerciali vengono probabilmente ridotte solo parzialmente o condizionatamente, di modo che la prescrizione dell'articolo XXIV di una completa soppressione dei dazi non saD La questione della compatibilita di questi accordi con il GATT verrà trattata nel prossimo sotto-capitolo.

2 > Partecipazione all'esportazione mondiale (1969): CEE 28%, CEE più candidati all'adesione 37%, USA 14%, Giappone 6%, URSS 4%.

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rebbe adempiuta. Il dibattito su questo difficile problema non è ancora concluso.

La CEE giucca un ruolo attivo nell'elaborazione di un sistema di preferenze generali per tutti i Paesi in via di sviluppo ed ha dato prova della sua volontà di non voler orientare la politica commerciale e di sviluppo esclusivamente verso determinate zone privilegiate.

Non ancora chiarita è la posizione verso l'Unione sovietica e gli altri Paesi comunisti europei. Mentre 85 Stati compreso il Vaticano hanno accreditato rappresentanti diplomatici presso le Comunità, l'Unione sovietica e i Paesi dell'Europa orientale a regime commerciale statale non hanno finora allacciato alcun contatto con le autorità di Bruxelles. Per l'Unione sovietica il cammino verso un ordinamento di pace europeo porta ad una cooperazione europea globale, per es. nell'ambito della commissione economica delle Nazioni Unite (ECE) e ad un potenziamento dei rapporti bilaterali tra i singoli Stati dell'Europa occidentale. A tale proposito il Cancelliere federale Brandt ha per esempio sottolineato, che per la Repubblica Federale un forte ancoraggio nell'alleanza occidentale e nelle Comunità europee costituisce appunto la premessa per una politica di riconciliazione con l'Europa orientale.

Al mondo nel quale vivono le Comunità, appartengono pure gli Stati europei vicini, specialmente i Paesi dell'AELS. Con l'adesione dei quattro candidati, le relazioni delle CE con gli stessi perderanno il loro carattere estero. A tale punto comunque acquisterà maggiore rilievo l'importanza di una strutturazione adeguata dei rapporti verso i rimanenti Stati dell' AELS, che escludono per diversi motivi di natura economica e politica la loro adesione. In base alla volontà espressa nella Conferenza al vertice dell' Aia dovrebbero essere allacciati con loro dei rapporti particolari1).

E. Le istituzioni 1. Le Comunità quali organi giuridici I tre Trattati menzionati all'inizio del presente esposto costituiscono la base dell'edificio comunitario. La loro funzione può essere paragonata a quella di una costituzione. L'attività degli organi e le disposizioni esecutive emanate dagli stessi devono basarsi sui trattati.

Anche se nei tre Trattati non sono descritti esattamente nello stesso modo i compiti dei loro organi, le tre Comunità posseggono oggigiurno degli organi comuni. Nel 1957 è stato convenuto che l'Assemblea (Parlamento) e la Corte di giustizia della CECA devono prestare il loro servizio D Vedi parte II capitolo D, cifra 5 e parti V e VI.

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anche per le due nuove Comunità. Inoltre, con il trattato dell'8 aprile 1965, entrato in vigore il 1° luglio 1967, venne istituita un'unica Commissione della CE (fusione degli organi). Esistono pure dei piani per sostituire i tre trattati con uno solo (fusione delle Comunità). Dei lavori più importanti e più urgenti hanno comunque ritardato finora l'inizio di questo complicato e politicamente difficile compito, che potrebbe facilmente trasformarsi in una specie di revisione totale dell'ordinamento comunitario.

Si è già scritto e detto parecchio sul carattere soprannazionale delle Comunità. Il significato di questo concetto non viene definito esattamente in nessun luogo. Si possono comunque rilevare delle essenziali differenze tra le Comunità e le classiche organizzazioni internazionali: La più evidente è la struttura istituzionale delle Comunità: oltre al Consiglio, nel quale gli Stati membri sono rappresentati e che è situato politicamente e giuridicamente al punto cruciale dell'integrazione, esistono una Corte di giustizia ed un Parlamento. A differenza dei ministri riuniti nel Consiglio, i membri della Commissione e giudici della Corte di giutizia non possono ricevere istruzioni dai Governi degli Stati membri. È pure importante per es. che le ordinanze emanate dal Consiglio siano direttamente applicabili in tutti gli Stati membri e perciò d'obbligo per le singole persone e ditte al pari delle leggi nazionali (art. 189 del Trattato della CEE). Di nuova concezione sono inoltre alcuni compiti affidati alla Corte di giustizia, che sono simili a quelli dei tribunali interni degli Stati. Infine può essere menzionato che le Comunità dispongono di entrate dirette proprie. Istituzionalmente e giuridicamente le Comunità sono enti di particolare originalità. Esse operano in un campo intermedio tra il diritto statale e quello delle genti. Voler dedurre unicamente da questo che ci troviamo di fronte al primo passo verso uno Stato federale sembra difficilmente asseribile.

Costituisce comunque un problema molto discusso e tuttora aperto se l'attuale struttura istituzionale delle Comunità sarà sufficientemente efficace per padroneggiare i problemi che si porranno nel corso della strutturazione dell'unione economica e monetaria. Attorno a questo problema istituzionale e alla ripartizione delle competenze tra la Commissione ed il Consiglio si sono sviluppati degli accesi dibattiti, che in vista dell'ampliamento della Comunità assumopo un carattere di particolare attuabilità.

La Commissione stima che per il mantenimento della capacità funzionale in una Comunità ampliata, sia indispensabile un irrigidimento del meccanismo di decisione. Per quanto riguarda la propria posizione, non sarebbe comunque disposta a lasciarsi degradare ad un ruolo di un ampliato segretariato di Consiglio o a quello di organo di consulto. La maggior parte dei Governi sembra essere propensa alla tesi che le decisioni fondamentali continuino ad essere prese dal Consiglio dei ministri, organo il cui sistema di lavoro è caratterizzato da uno spiccato carattere intentatale. In occa-

437 sione dell'incontro tra il presidente francese Pompidou ed il primo ministro inglese Heath del 21 maggio 1971 è stato confermato che questi due Stati non sarebbero disposti a conferire alle istanze soprannazionali delle importanti competenze politiche; questo concetto viene sostenuto anche da altri Stati membri. Vi sono dunque pochi indizi che danno adito a credere che la Commissione possa svilupparsi de facto in un Governo europeo; essa continuerà non di meno a mantenere l'importante compito di preparare le decisioni comunitarie e di proporle al consiglio per approvazione. Nell'in-tento di strutturare più efficacemente il sistema di lavoro del Consiglio, governato dal compromesso politico, è stata sollevata la domanda, se nel futuro gli Stati membri dovranno delegare nel Consiglio dei particolari ministri europei. Resta comunque da risolvere anche il problema della legittimazione democratica dell'attività comunitaria. Perciò, appunto nel campo istituzionale, verrà attribuito allo sviluppo futuro una particolare importanza.

2. Gli Organi a. Il Consiglio II Consiglio della CE si riunisce o a livello dei ministri degli affari esteri («Consiglio generale») o a quello dei ministri specialisti competenti nelle trattando («Consiglio agricolo», «Consiglio dei trasporti» ecc.). Le decisioni del Consiglio costituiscono le pietre miliari sul cammino della concretizzazione delle clausole dei trattati e dello sviluppo delle Comunità.

Dal lato giuridico queste decisioni possono assumere diverse forme.

Mentre l'ordinanza ha effetto immediato in ogni Stato membro, la direttiva implica degli obblighi soltanto per gli. Stati membri. A loro è affidata l'incombenza di realizzare le mete obbligatorie stabilite nelle direttive, mediante la propria legislazione. Inoltre il Consiglio emana decisioni, formula raccomandazioni o esprime dei pareri (art. 189 Trattato CEE).

Non è raro il caso che delle decisioni programmatiche importanti rivestano la forma di risoluzioni, la cui forza vincolante non risiede nel trattato, ma bensì nella volontà politica che si manifesta in tal modo, la quale trova soltanto più tardi la sua ripercussione in decisioni ordinarie.

In base all'importanza della trattanda, per la sua accettazione il trattato prescrive l'unanimità, una maggioranza qualificata o una maggioranza semplice. Una decisione da prendersi con una maggioranza qualificata richiede il numero di 12 voti. La Germania, la Francia e l'Italia dispongono in tal caso di quattro voti ciascuno, il Belgio e l'Olanda di ciascuno due voti e il Lussemburgo di un voto (art.-148 Trattato della CEE). Molto sovente il Consiglio può agire soltanto su proposta della Commissione. Tali proposte le può mutare unicamente all'unanimità. Qualora il Trattato non disponga che il Consiglio decida su proposta della Commissione, in tal

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caso la maggioranza qualificata deve essere composta dai voti di almeno quattro Stati membri.

In realtà il Consiglio prende solo raramente delle decisioni a maggioranza, in ogni modo mai in affari importanti. Nel 1965 appunto per tale questione si è prodotta una seria crisi, poiché la Commissione della CEE ed alcuni Stati membri hanno scorto nel riconoscimento del principio della maggioranza una prova per la natura comunitaria del processo di decisione.

Nel compromesso detto del Lussemburgo della fine gennaio 1966, venne infine stabilito, senza toccare le regole del trattato, che il Consiglio si sforzasse di realizzare entro un termine l'unanimità, qualora fossero in giuoco degli interessi molto importanti di uno o più membri. La Francia ha comunque fatto notare che essa esigerà per principio, anche dopo lo scadere di tale termine, il proseguimento degli sforzi per raggiungere un'intesa, finché verrà raggiunta l'unanimità. Oggigiorno anche l'Inghilterra sembra voler assumere questo atteggiamento.

Comunque la questione che uno Stato membro, in una votazione formale è stato schiacciato dalla maggioranza è meno importante di quella di sapere quali concessioni concrete sarebbe stato disposto a fare nella fase di consultazione. La procedura di decisione in seno al Consiglio ha un pronunciato carattere di negoziato. Non è raro che le sessioni del Consiglio si protraggano per più giorni e notti ed assumano il carattere di vere maratone. Se i ministri si sono prefissi in precedenza un termine per raggiungere un accordo, capita che il compromesso venga raggiunto soltanto dopo che gli orologi sono stati «arrestati» per diverse ore, giorni o settimane. Il risultato è che non di rado si effettuano delle trattative in «blocco», su argomenti che contengono reciproche concessioni in campi alquanto divergenti.

Tutte le decisioni del Consiglio sono preparate dal comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri. Questo comitato dei sei ambasciatori assume nell'assieme del procedimento una posizione chiave, poiché è sovente a questo livello che vengono gettate le basi per una soluzione di compromesso. Il comitato è appoggiato da numerosi gruppi di lavoro, nei quali prendono posto i funzionari nazionali competenti. Un segretariato ben organizzato è a disposizione del Consiglio.

La presidenza del Consiglio
cambia ogni sei mesi. Nel primo semestre del 1971 ha presieduto la Francia (ministro degli affari esteri Maurice Schumann), attualmente presiede l'Italia (ministro degli affari esteri Aldo Moro).

b. La Commissione La Commissione delle Comunità europee è stata costituita il 1° luglio 1967 dalla fusione dell'alta autorità della CECA con la Commissione della CEEA e. della CEE. È presieduta attualmente dall'italiano Franco-Maria Malfatti. Primo presidente della Commissione della CE fu il belga Jean Rey

439 (1967-1970). Alla testa dell'esecutivo esistente prima della fusione furono fra l'altro, Jean Monnet (presidente dell'alta autorità 1952 fino al 1955) e il prof. Walter Hallstein (presidente della Commissione della CEE dal 1958 fino al 1967).

La Commissione della CE è costituita da nove membri nominati dai Governi di reciproca intesa, ovvero due germanici, due francesi, due italiani ed un cittadino di ognuno dei tre Stati del Bénélux. I membri della Commissione esercitano le loro funzioni in piena indipendenza, nell'interesse generale della Comunità (art. 157 del Trattato della CEE). Nel Consiglio viene dato rilievo soprattutto agli interessi degli Stati membri, mentre la Commissione difende gli interessi comunitari. Tra questi due Organi viene condotto un dialogo ininterrotto.

Il compito della Commissione consiste in primo luogo nel far progredire mediante la continua presentazione di nuove proposte la realizzazione delle mete definite nel Trattato. La Commissione viene perciò sovente chiamata il motore dell'integrazione. Come già accennato, in molti casi il Consiglio non può prendere delle decisioni senza una proposta formale della Commssione. Però non tutte le proposte rivestono il carattere per es. di progetto d'ordinanza. Delle importanti nuove tappe vengono sovente iniziate mediante memorandi della Commissione. Esempi di questo genere potrebbero essere il piano Mansholt o il piano Barre.

Si qualifica la Commissione anche di Esecutivo. Questa designazione la si deduce dal mandato che le è stato conferito per l'esecuzione delle prescrizioni emanate dal Consiglio. Essa lo può fare per esempio mediante la pubblicazione di proprie ordinanze, direttive, decisioni, pareri o consigli.

La Commissione è perciò anche 'custode' dei trattati. Se il Consiglio decide l'apertura di negoziati, per es. sulla conclusione di un accordo commerciale o su altre materie che soggiaciono già a delle regolamentazioni comunitarie, egli autorizza nella maggior parte dei casi la Commissione a preparare e a condurre queste trattative. Infine l'attività della Commissione quale perito acquista sempre maggiore importanza. Le sue analisi della situazione economica costituiscono un indispensabile fondamento per la formulazione e l'esecuzione di una politica economica comunitaria.

La Commissione prende le sue decisioni
con la maggioranza semplice dei suoi membri. È a sua disposizione un qualificato gruppo di funzionari internazionali. Nei ranghi più elevati viene dato particolarmente peso ad una rappresentanza proporzionale dei sei Paesi. La maggior parte degli uffici si trova a Bruxelles, comunque anche Lussemburgo ospita alcuni rami del servizio.

e. La corte di giustizia II complesso carattere del diritto comunitario ed anche la circostanza che esso crea dei diritti e degli obblighi diretti non solo per gli Stati membri

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ma anche per il singolo, richiede una accuratissima applicazione ed interpretazione. È alla Corte di giustizia che incombe in ultima istanza questo compito (art. 164 del Trattato della CEE). Essa si compone di sette giudici e di due avvocati generali. La sua sede è Lussemburgo.

Tra i diversi compiti della Corte di giustizia citeremo soltanto i seguenti tre: -- Giudizio di ricorsi contro uno Stato membro per violazione od incom-j pleto adempimento degli obblighi del trattato (art. 169 e 170 del Trattato della CEE). Come querelante può costituirsi non solo un altro Stato membro, ma anche la Commissione. Essa dispone in tal modo di un mezzo molto efficace per ottenere l'applicazione delle disposizioni del trattato.

-- Controllo di legittimità sugli atti del Consiglio e della Commissione (art. 173 del Trattato della CEE). Possono sporgere denuncia: uno Stato membro, il Consiglio, la Commissione o qualunque persona fisica o giuridica direttamente ed individualmente lesa. In tal modo viene realizzata la protezione giuridica del singolo verso gli organi comunitari. Una simile denuncia è pure possibile in caso d'inerzia da parte del Consiglio o della Commissione (art. 175 del Trattato della CEE).

-- Risposta ad istanze di tribunali nazionali sull'interpretazione del Trattato per mezzo della cosiddetta «pronuncia in via pregiudiziale» (art.

177 del Trattato della CEE). Se in una procedura davanti all'ultima istanza giudiziaria nazionale un diritto comunitario sembra richiedere un'interpretazione, questo tribunale ha l'obbligo di chiedere una decisione in via pregiudiziale; per gli altri tribunali, la procedura è facoltativa. Viene sempre fatto maggiore uso della possibilità offerta dall'articolo 177. La stessa garantisce l'uniformità d'applicazione del diritto comunitario.

La Corte di giustizia, durante la sua quasi ventennale esistenza ha emesso un cospicuo numero di sentenze fondamentali ed ha contribuito largamente a chiarire il rapporto tra il diritto comunitario e quello nazionale.

Quantunque la Corte di giustizia stessa non disponga di alcun istrumento d'esecuzione le sue sentenze sono finora sempre state rispettate.

d. Il Parlamento europeo Nel processo di costituzione della volontà comunitaria deve pure avere il suo peso la parola del popolo. A tale scopo venne creata l'Assemblea, o come la stessa si denomina, il Parlamento europeo. Esso è composto da 142 deputati nominati in seno al Parlamento nazionale degli Stati membri (36 per ognuno dei grandi Stati, 14 ciascuno per l'Olanda ed il Belgio e 6 per il Lussemburgo; vedi art. 138 del Trattato della CEE). La disposizione dei seggi del Parlamento, che normalmente si riunisce a Strasburgo nel mede-

441 simo palazzo come l'Assemblea consultiva, non avviene per nazionalità, ma bensì per appartenenza ad un partito politico.

Fa parte dei compiti del Parlamento per esempio la discussione sul campo d'attività della Commissione. Anche il Consiglio orienta il Parlamento sulla sua attività. Inoltre da breve tempo a questa parte il Parlamento dispone di maggiori competenze nell'adozione del preventivo comunitario (vedi sotto cifra 3). Il trattato prevede inoltre in molti campi che il Consiglio, in merito alle proposte della Commissione, debba udire il Parlamento (per es., nell'ari. 63 o nell'ari. 100 del Tratlato della CEE). Esso non è comunque legato alle sue prese di posizione. In linea di massima il Parlamenlo può indurre la Commissione, medianle il volo di sfiducia, a presentare le dimissioni (art. 144 del Trattalo della CEE). Si sono dimostrati mezzi pratici nell'esercizio della sorveglianza sull'atlivilà della Camera e della Commissione le domande, le quali esigono una risposta in parte orale ed in parte scrina.

Tulli quesli incarichi non possono comunque celare il fallo che nella Comunilà il polere legislalivo è di eompelenza del Consiglio e non del Parlamenlo. Anche la prevista elezione diretta dei depulali medianle volazione popolare, conformemenle all'articolo 201 del Trattalo della CEE non ha ancora poluto essere attuala. Il controllo democralico diretto delle Comunità presenta perciò ancora molte lacune. Qualora, nell'ambito della creazione dell'Unione economica, dovessero essere allribuile ulleriori importanti competenze alla Comunità, potrebbero acquistare peso gli argomenti che parlano di un'espansione dei poteri del Parlamento e della sua nomina diretta per il tramite del popolo. L'efficacia del Controllo democratico dipenderà anche dal fatto se i parlili polilici riusciranno a realizzare su piano europeo un'attività coordinata.

e. I rimanenti Organi II ruolo d'elemento di collegamento verso l'economia è conferito al comilalo economico e sociale. I 101 membri del comilalo rappresentano i diversi gruppi della vila economica e sociale, in particolare gli induslriali, gli agricollori, gli operai, i commercianli, gli artigiani, gli indipendenli. InolIre vi si trovano anche rappresenlanli degli inleressi generali (art. 193 del Trattalo della CEE). I membri vengono nominali dal Consiglio ad personam.

Il comilalo è un organo prettamente consullivo. Egli esprime il suo parere nei campi indicali dal trattato, per es. in materia di politica agraria, di libera circolazione della manodopera, o in quella di politica sociale. Uno degli scopi del comilalo risiede anche nell'incilare i membri sociali ad agire di concerto nell'ambilo della Comunilà.

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Per esigenze di spazio desistiamo dal descrivere i numerosi organi sussidiari che svolgono una funzione importante nel contesto della Comunità.

In parte sono previsti negli accordi stessi, quali il Comitato consultivo presso l'Alta Autorità, il Comitato monetario della CEE o il «Comitato dei 113» per la politica commerciale; in parte invece furono creati più tardi, fra l'altro, i comitati di gestione per l'ordinamento del mercato agrario, il comitato dei governatori delle banche d'emissione. Questi organi sussidiari garantiscono innanzitutto una stretta collaborazione tra la Commissione e le amministrazioni nazionali degli Stati membri, nella preparazione e nell'applicazione delle regole comunitarie e della politica comune. Qualche gruppo ad hoc serve pure alla coordinazione ed al confronto delle politiche nazionali al di fuori dello stretto campo dei compiti comunitari.

Infine alla banca europea degli investimenti a Lussemburgo incombono degli importanti lavori nell'esecuzione dei compiti comunitari (art.

129 del Trattato della CEE). Nel campo della politica regionale, della politica industriale (riorganizzazione di imprese dovuta all'integrazione) nonché di quella d'associazione essa assume un'importante funzione centrale tra i mercati dei capitali degli Stati membri. La banca, nel periodo dal 1958 fino al 1969 ha accordato 280 prestiti per un ammontare di 1584 milioni di dollari; di questi ben 800 milioni di dollari sono affluiti verso l'Italia (in massima parte per il Mezzogiorno). La banca europea degli investimenti possiede attualmente un capitale di dotazione di 1,5 miliardi di dollari (ultimo aumento di 0,5 miliardi il 25 aprile 1971). Un terzo dello stesso è stato versato. La banca, finanzia comunque in massima parte i suoi interventi con dei prestiti effettuati sul mercato dei capitali europeo.

3. La struttura delle finanze

La realizzazione dei compiti che incombono alle Comunità richiede delle enormi somme. Per il 1971 sono previste entrate ed uscite per un importo di 3,7 miliardi di dollari (1970: 4,9 miliardi di dollari). Particolarmente dispendiosa è la politica agraria comune, che ha assorbito finora il 90 per cento dei mezzi complessivi della Comunità. Questo scompenso in una delle posizioni delle uscite è dovuto al fatto che oggigiurno, eccettuato il campo agrario, sono accordate alle Comunità delle competenze esecutive dirette molto limitate. In futuro comunque dovrebbero aumentare gli impegni finanziari in altri campi dell'integrazione (politica industriale, politica regionale, fondo sociale ecc.), mentre le spese per la politica agraria, con la realizzazione del piano Mansholt, dopo un aumento iniziale, dovrebbero diminuire.

Fino al 1970 le entrate della CE erano costituite esclusivamente dai contributi degli Stati membri. Soltanto la CECA dispone di un esiguo in-

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troito diretto proprio (1971: 18 milioni di dollari), proveniente dal «prelevamento CECA», consistente in una tassa diretta sulla produzione di carbone ed acciaio.

Oltre ad un criterio comune di ripartizione per il computo delle parti da versare dagli Stati membri (art. 200 del Trattato della CEE), sono state stabilite diverse formule chiave particolari, per es. per i contributi al fondo agrario o a quello sociale.

L'articolo 201 del Trattato della CEE cita la possibilità di sostituire i contributi finanziari degli Stati membri mediante delle entrate proprie della Comunità. Di questa possibilità poté essere fatto uso dopo la conferenza al vertice dell'Aia, in relazione all'adozione di un ordinamento finanziario definitivo per la politica agraria, dopo che nel 1965 una relativa proposta della Commissione della CEE aveva portato ad una acuta crisi politica.

L'accordo del 21 aprile 1970, entrato in vigore dopo la ratificazione da parte degli Stati membri il 1° gennaio 1971, prevede che, a decorrere dal 1971 i prelievi sull'agricoltura vengano devoluti interamente alla cassa della Comunità. L'assegnazione alla stessa dei proventi doganali verrà effettuata progressivamente e raggiungerà entro il 1975 il 100 per cento. Per la parte non coperta da queste entrate dirette è stata stabilita una nuova chiave di ripartizione. A decorrere dal 1975 questo residuo verrà comunque coperto da un'imposta sul plusvalore rappresentante al massimo l'I per cento dell'utile, riscossa in base ad un sistema di calcolo uniforme. A partire dal 1978 saranno soppresse le ultime limitazioni in merito alla parte da versare in più o meno rispetto all'anno precedente alla cassa comunitaria, da parte di ogni Stato membro. I candidati all'adesione si sono dichiarati d'accordo di aderire a questo sistema. Durante il periodo transitorio usufruiranno comunque di una riduzione che diminuirà di anno in anno.

La creazione di entrate proprie è stata connessa con un modesto aumento delle competenze del Parlamento europeo in materia di preventivo.

Il 96 per cento di tutte le spese sono comunque prescritte da atti giuridici del Consiglio (ordinanze ecc.). Il rimanente delle spese, per le quali entro il 1975 il Parlamento potrà pronunciare l'ultima parola, riguardano fra l'altro le spese amministrative o quelle per l'informazione. F. Apprezzamento generale 1. Retrospettiva Un bilancio delle prestazioni finora realizzate dalla CE conduce a due costatazioni apparentemente constrastanti: da un lato l'osservatore è impressionato dal cospicuo numero di decisioni, proposte, programmi e idee che gli vengono esibite. Anche lo slancio idealistico, l'energia e la competenza professionale in molti partecipanti diretti non gli sfuggirà. Sembra

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che nell'ambito della Comunità non vi sia praticamente più alcun fattore economico che non sia in un modo o in un altro stato incluso nel processo d'integrazione. Questo diligente esaminare, pianificare, adattare e ristrutturare contribuirà certamente a far si che negli Stati membri diventi sempre più un'abitudine valutare i problemi con un concetto sovrannazionale.

A queste considerazioni si contrappone quest'altra impressione: la mancanza di fluidità nei lavori, i conflitti d'interesse, i ritardi, i sotterfugi tattici, i malintesi, le crisi spettacolari e latenti, l'insufficienza della procedura di presa di decisione, una certa schematica in molte misure, l'esigua attrattiva di molti problemi per l'opinione pubblica, l'incertezza sulle mete e i limiti dell'integrazione.

Nella valutazione di quanto ragggiunto finora bisogna comunque considerare che l'integrazione non si effettua più sotto la pressione di importanti avvenimenti di politica estera. Si tratta di un tentativo di ristrutturare un continente in tempo di pace, escludendo i mezzi rivoluzionari, a piccoli e più piccoli passi ancora. Né la direzione di tutta l'impresa né il successo del singolo passo sono determinati e garantiti a priori. Pur avendo sviluppato certi schemi globali, essi riescono comunque raramente ad accelerare i lavori quotidiani a livello governativo. L'assieme sembra in primo luogo un processo d'adattamento guidato da un concetto economico razionale, nel quale ogni singolo Stato membro propugna i propri interessi ed è disposto a fare delle concessioni soltanto se può ottenere una contropartita.

Ma il segno più veritiero per la vitalità dell'integrazione va riscontrato nel fatto che gli Stati membri arrivano finalmente sempre alla conclusione che le soluzioni comunitarie tornano a loro vantaggio. Il processo d'integrazione ha iniziato a sviluppare una certa autonomia. L'eliminazione delle barriere richiama ulteriori misure. Una politica comune in un settore propone dei progressi integrativi in un altro. Posti davanti all'alternativa, di rimettere in forse dei regolamenti comunitari esistenti o d'intraprendere nuovi passi -- dai quali l'economia ha appreso a trarre profitto -- i Governi hanno quasi sempre scelto -- anche se a volte dopo qualche titubanza -- la «fuga in avanti».

In quasi quattordici anni d'esistenza la CEE è riuscita ad adempiere al trattato in molti campi ed in modo concreto. D'altra parte bisogna constatare che diverse barriere e distorsioni di concorrenza, la cui eliminazione era considerata una premessa indispensabile per la realizzazione del libero scambio delle merci all'epoca dell'elaborazione del trattato di Roma, sussistono tuttora accanitamente, ma che comunque l'eliminazione dei dazi ha giovato a tutti i partecipanti. Grazie al perdurare della buona congiuntura economica negli anni sessanta, la realizzazione del mercato comune ha fatto registrare un aumento della produzione industriale dei Sei di circa l'80 per cento (1958-1969). Gli altri Stati industriali dell'Europa occidentale

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hanno registrato tutti delle quote d'aumento inferiori. Il reddito prò capite nella zona dei sei si è ravvicinato a quello degli Stati europei di punta.

La CEE è tuttora comunque ancora molto lontana dal formare una zona economica veramente integrata; perdura la compresenza di diversi mercati che nel campo economico, sociale e politico rivelano caratteristiche molto specifiche e che seguono visibilmente proprie leggi di sviluppo, II peso determinante della forza decisionale politico-economica risiede pur sempre nei Governi degli Stati membri, onde i piccoli Paesi riescono a difendere le loro opinioni altrettanto efficacemente dei grandi. Ciò nonostante, le Comunità non si sono né involute né arrestate; al contrario esse hanno dato palmare prova di resistenza e di capacità nel superare le crisi ed hanno sviluppato una concentrazione di forze su nuove iniziative.

Con la Conferenza al vertice dell'Aia del l°/2 dicembre 1969 si sono raggiunti diversi accordi -- non senza difficoltà --, apprestanti quanto meno le premesse di ulteriori passi d'integrazione: l'accordo sulle definitive modalità di finanziamento della politica agraria e la correlativa creazione di entrate proprie del'la Comunità, l'apertura e la continuazione delle trattative d'adesione, con quattro Paesi, coronate da successo, l'elaborazione e l'approvazione di un piano scalare per la costituzione di un'unione economica e monetaria entro il 1980, il nuovo inizio della collaborazione politica, infine l'accordo su diversi importanti elementi del piano Mansholt relativi alla riforma strutturale dell'agricoltura europea. Nel suo assieme e confrontato con i piani dei fondatori il bilancio delle realizzazioni delle CE appare positivo.

2. Prospettiva V

Parecchi elementi fanno supporre che i compiti prospettantesi attualmente e nei prossimi anni risulteranno più difficili da risolvere che non quelli sinora esplicati. Le leve più importanti della politica economica stanno ancora nelle mani degli Stati membri, i quali ne dispongono per le necessarie misure correttive: la liberalizzazione degli scambi non portò infatti a tale riguardo alcun mutamento fondamentale. Ma d'ora innanzi si tratterà di affidare tali leve alla Comunità affinchè imposti una politica comune, la definisca e la applichi malgrado tutte le resistenze di politica interna.

La soluzione di questo compito potrebbe venire facilitata, fino ad un certo punto, dalla già citata autodinamica del processo d'integrazione economica, vale a dire dalla forza stessa delle cose. L'attuale alto grado d'interdipendenza economica, tuttora in aumento, riduce tendenzialmente l'efficacia delle misure nazionali e favorisce la volontà di agire in comune con gli altri Stati membri. Particolarmente il problema della politica monetaria, che non è limitato alla zona dei sei, sta a dimostrare che appunto soltanto Foglio Federale 1971, Vol. U

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446 una Comunità ampliata offrirà un campo d'applicazione adeguato per soluzioni efficaci.

, Per contro, altri fattori verranno a frenare l'ulteriore progresso della Comunità: in futuro gli Stati membri dovranno accordarsi sempre maggiormente sul concetto delle mete che intendono raggiungere nel campo della politica economica e monetaria. Malgrado U fondamentale allineamento registrato nel mercato economico e l'evidente ravvicinamento dei metodi di politica economica degli Stati membri, questa necessità -- a seconda degli sviluppi delle politiche interne -- potrebbe serbare qualche motivo di conflitto, tanto più che una politica economica e monetaria comune esigerà dei trasferimenti di competenze a degli organi comunitari nei campi fondamentali delle politiche nazionali. L'esperienza insegna infatti che la limitazione della libertà d'azione degli Stati membri non è facile da realizzare.

In primo luogo bisogna tener presente che le Comunità dopo il loro ampliamento saranno costituite in modo più eterogeneo e dovranno prima raggiungere un nuovo equilibrio interno. L'ampliamento geografico può conferire all'integrazione dei nuovi impulsi, in quanto le precedenti riserve formulate contro un'espansione ad altri campi in assenza della Gran Bretagna perdono valore. Premesso comunque che in merito alle future mete da raggiungere si formi effettivamente l'unanimità. Il consolidamento della Comunità dei dieci richiederà una aumentata disciplina, al fine di mantenere l'efficacia delle istituzioni.

Quanti più Stati concorrono all'atto di formazione della volontà, tanto più diviene difficile, ma anche indispensabile, trovare un denominatore comune. Inoltre in rapporto ai nuovi Stati membri anche la forza dei fatti sarà meno efficace, poiché il grado d'interpenetrazione tra loro e la Comunità è inferiore a quello esistente tra gli Stati membri attuali.

Tutte queste considerazioni sottolineano l'incertezza che grava sul futuro; e pur ipotizzandolo scevro di crisi politiche o economiche -- sempre atte a mettere in forse persino quanto ottenuto finora -- il compito che si para davanti ai sei e più tardi ai dieci appare enorme. È possibilissimo che una parte soltanto del programma attuale risulti realizzabile; non di meno le esperienze fatte finora mostrano che sarebbe sconsiderato sottovalutare la volontà d'intesa degli Stati membri e la loro capacità di trovare dei compromessi.

3. Il contenuto politico delle Comunità Da parte dei sei viene sovente sottolineato che non si tratta unicamente di creare un'associazione a scopi economici, ma bensì di realizzare un'unificazione politica dell'Europa. Sin dall'inizio le personalità politiche di primo piano di diversi Stati membri, hanno affermato, con incisive for-

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inalazioni, che le CE devono rappresentare la base di una Europa la quale, agendo come unità, possa far ben sentire, sul teatro della politica mondiale, il suo peso politico. Questa meta è d'altronde accennata nel Trattato della CEE soltanto nel preambolo, in base al quale si dovrebbero gettare «le basi per una sempre maggiore unione dei popoli europei».

La componente politica dell'integrazione si situa su due piani diversi: da un lato vengono sempre intrapresi nuovi tentativi per favorire oltre alla collaborazione economica anche quella politica; dall'altro si ribadisce concordemente ohe all'evoluzione iniziata in seno alla Comunità dev'essere attribuito significato politico.

Dopo il fallimento dei tentativi degli anni cinquanta di creare, oltre la CECA, una Comunità politica e di difesa, l'organizzazione della collaborazione politica venne promossa nuovamente negli anni 1960/1961 su proposta del capo di Stato francese, generale de Gaulle. La Francia ha sottoposto, sotto il nome di piano Fouchet, un progetto di trattato per una «unione degli Stati europei» che prevedeva segnatamente tre incontri annuali dei capi di Stato o di Governo, delle riunioni dei ministri degli affari esteri, una riunione di una commissione costituita da alti funzionari delle amministrazioni nazionali e un'assemblea parlamentare. Scopo della collaborazione doveva consistere in primo luogo nella formulazione di una comune politica estera e di sicurezza. Molti ritenevano comunque questa proposta troppo modesta, dacché prevedeva strutture istituzionali basate sul principio dell'unanimità, molto primitive dunque rispetto a quelle della CEE. Insorsero poi alcuni timori, in quanto i massimi Organi dell'Unione avrebbero potuto interferire nelle decisioni della CEE in materia economica. Inoltre la partecipazione della Gran Bretagna a questa Unione fu oggetto di controversia ciò che contribuì finalmente al fallimento del piano.

La conferenza al vertice dell'Aia del 1969 ha ripreso questo tema. Nel comunicato finale i partecipanti hanno confermato la loro fede nelle finalità politiche, che conferiscono alla Comunità il suo completo significato e la sua portata. Essi hanno dichiarato la loro decisione di voler portare a termine questa audace impresa. Essi conferirono inoltre ai ministri degli affari esteri il mandato di esaminare quale fosse il miglior modo per progredire verso l'unificazione politica, nella prospettiva dell'ampliamento. Le consultazioni che seguirono, condotte in seno al comitato Davignon, hanno portato alla decisione del 27 ottobre 1970 in base alla quale i ministri degli affari esteri dei Sei si devono riunire almeno ogni semestre e i direttori delle divisioni politiche dei ministeri degli affari esteri quattro volte all'anno. La Commissione della CE viene invitata a partecipare se vengono trattate delle questioni rientranti nel suo campo di lavoro. Le consultazioni hanno in primo luogo come scopo l'adeguamento dei punti di vista nel campo della politica estera e ove occorra anche delle azioni comuni intese a tale scopo.

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Trascorsi due anni è previsto di deliberare nuovamente sull'ulteriore progresso verso la unificazione politica.

Il meccanismo di consultazione illustrato si presenta innanzitutto come assai allentato e lascia completamente intatta la libertà d'azione politica degli Stati membri. Ma il dibattito sul futuro politico dell'Europa e sulle forme più adeguate d'unione perdura. È chiaramente prevedibile che l'adesione della Gran Bretagna rafforzerà il peso e l'importanza di queste discussioni di politica estera.

Comunque la questione del tenore politico delle Comunità esistenti è di grande importanza per un apprezzamento globale. È infatti evidente che tanto i particolari metodi decisionali degli organi comunitari quanto l'ambito materiale dei trattati ritengono un significato politico. Nell'uno e nell'altro caso, i legami degli Stati membri vanno inequivocabilmente oltre a quanto s'intende generalmente per collaborazione internazionale.

Occorre considerare come un avvenimento d'importanza politica fondamentale la circostanza che, nella Comunità, importanti rami della politica economica vengano sottratti alla decisione dei singoli Stati e fatti oggetto di una politica comunitaria. Non meno importante è il modo con cui viene raggiunta questa volontà comunitaria, per esempio la circostanza che molte misure possono venir decise unicamente sulla base di proposte della Commissione. L'importanza politica di questo processo si manifesta certamente anche nel fatto che le decisioni della Comunità acquisiscono immediatamente forza giuridica, vale a dire per esempio che non richiedono ratifica, possono essere riesaminate da un tribunale comunitario ed in alcuni casi vengono attuate da un esecutivo comune, la Commissione (per es.

nella politica agraria comune o nella politica di concorrenza).

Si dovrebbe accordare una grande importanza, nella presente enumerazione, anche all'istituto della maggioranza per le decisioni consiliari, se non che, proprio su questo punto, le opposizioni si sono dimostrate finora tortissime. Con il compromesso di Lussemburgo, il campo d'applicazione delle regole del trattato è stato sensibilmente ridotto. Il risultato del recente incontro al vertice tra il primo ministro Heath ed il presidente Pompidou lascia supporre che ci si atterrà a questa interpretazione. Ma ancorché prese all'unanimità, le decisioni del Consiglio concernono sempre più sovente elementi della politica economica di grande importanza per la politica interna; l'operato della Comunità tende a configurarsi come quello d'un organo statuale centrale.

Indubbiamente l'esperienza in seno alle Comunità ha dimostrato che l'integrazione dell'economia non porta automaticamente ad una politica estera e di difesa comune. Ma gli sforzi per la soluzione di problemi, che vengono percepiti come comuni, creano la base per arrivare poco a poco, anche nei problemi politici, ad un atteggiamento concorde.

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Alla fin fine il problema del tenore politico delle Comunità si traduce nella domanda a sapere fin a qual punto i popoli d'Europa stessi considerano come proprie queste istituzioni comuni ed identificano il loro operato come proprio.

IV. Risultati ed esperienze dell'AELS " A. Prospetto generale Le esperienze fatte dall'AELS dimostrano che anche la formula della zona di libero scambio ha permesso di raggiungere risultati utili per l'economia degli Stati europei partecipanti. Vero è bensì che, in seno all'AELS, la cooperazione si limitò ad un numero minore di settori e condusse ad obblighi internazionali di portata molto più debole che non quelli stabiliti nel quadro della CEE; tuttavia, nonostante i dubbi cui fu data voce, questa forma di coopcrazione si è pur rivelata praticabile e vantaggiosa per i membri.

Gli Stati dell'AELS sono riusciti ad abolire i diritti protettivi nei settori dei prodotti industriali e a sottoporre le aziende alla libera concorrenza, ancorché i dazi nazionali siano stati mantenuti verso i Paesi terzi. Le Nazioni dell'AELS hanno inoltre curato che questa libera concorrenza non venisse falsata da interventi statali o di gruppi privati. Regole di concorrenza e procedure semplici sono sembrate loro la migliore soluzione, segnatamente a partire dal momento in cui l'abolizione dei diritti doganali non poté toccare i prodotti agricoli; gli scambi di questi prodotti sono stati comunque stimolati grazie soprattutto alla conclusione di accordi bilaterali.

Stante la relativa semplicità degli obblighi derivanti dalla convenzione istitutiva, gli organi dell'Associazione (segnatamente il Consiglio e la Segreteria) hanno potuto compiere le loro incombenze in modo soddisfacente seppur con mezzi ristretti. L'AELS si è ampliata geograficamente nel 1961 associandosi la Finlandia e, nel 1970, con l'entrata dell'Islanda quale membro di pieno diritto. Sul piano interno, lo scopo principale dell'AELS risultò però sempre quello di ricercare possibilità d'accordo con la CEE, nel contesto d'un disciplinamento generale esteso a tutti i suoi membri.

D L'AELS, contrariamente alla CEE, già essendo minutamente descritta nel relativo Messaggio del 1960, il presente capitolo si limita a compendiarne i risultati e le esperienze.

450

B. L'instaurazione del libero scambio dei prodotti industriali 1. L'abolizione dei diritti doganali e delle restrizioni quantitative Tra il 1° luglio 1960 e il 31 dicembre 1966, i diritti protettivi e le restrizioni quantitative sulle importazioni dai Paesi membri sono stati gradualmente eliminati. In origine, lo smantellamento tariffario avrebbe dovuto essere conchiuso alla fine del 1969, ma tale termine potè essere raccorciato grazie ad una congiuntura favorevole. Per smantellare i diritti doganali occorsero all'AELS tre anni di meno che non alla CEE: in effetti, nella CEE, questo processo iniziò un anno e mezzo prima per chiudersi 18 mesi dopo. La Finlandia, associata a partire dal 1961 soltanto, ha liberato completamente gli scambi a fine 1967. Il Portogallo, il cui sviluppo economico si situa a livello nettamente inferiore a quello dei suoi soci nell'AELS, fu autorizzato a smantellare i propri diritti protettivi secondo una sequenza più lenta, nel caso in cui i prodotti importati dalla Zona facessero concorrenza ad un settore portoghese ancora malfermo nell'esportazione. I diritti su questi prodotti sono attualmente abbassati al 50 per cento e dovranno essere completamente aboliti a fine 1979. I diritti sugli altri beni (vale a dire su quelli non fabbricati in Portogallo o già esportati in quantità sufficiente) sono stati sottoposti al calendario normale ed aboliti interamente a fine 1966. L'Islanda, partecipe dell'associazione solo a contare dal 1970, accorda attualmente ai soci dell'AELS una riduzione di circa il 30 per cento ed i suoi dazi protettori dovranno essere completamente aboliti a fine 1979.

Nel sistema AELS, i diritti fiscali senza carattere protettivo possono essere mantenuti: ciò accade per esempio con quelli riscossi sui beni non prodotti all'interno di un partecipante. I diritti che, oltre ad un elemento fiscale, comprendono un elemento protettivo, vanno smantellati di pari passo, giusta il criterio che i prodotti indigeni non devono sopportare un onere fiscale inferiore a quello che colpisce i prodotti concorrenti stranieri.

In base a questi disposti, la Svizzera ha potuto mantenere integralmente o parzialmente i diritti sugli estratti di caffè, sulla birra, sugli alcoli, sugli oli per motori e sulle automobili. Per ragioni tecniche, un'altra soluzione dovette essere prescelta per i tabacchi grezzi e manifatturati, soluzione che sostituisce l'elemento fiscale del diritto doganale sul tabacco con un'imposta non discriminatoria.

Contrariamente al sistema CEE, lo smantellamento tariffario all'interno dell'AELS non è stato vincolato all'introduzione di una tariffa esterna comune. Le Nazioni dell'AELS continuando ad applicare le proprie tariffe, sovente molto discrepanti verso gli Stati terzi, due conseguenze improvvide potevano risultarne: la prima costituita dall'insorgere di spostamenti delle correnti di traffico, nel senso che taluni prodotti, provenienti da un Paese terzo, avrebbero potuto essere importati tramite un altro mem-

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bro dell'associazione riscuotente dazi più deboli su di essi; la seconda costituita dalla distorsione delle condizioni concorrenziali, nel senso che i diritti d'entrata, per materie prime ed altri prodotti di base destinati alla trasformazione, potevano sensibilmente variare da un membro all'altro, ancorché fabbricassero lo stesso prodotto finito (il fabbricante del prodotto finito, situato nel Paese dai dazi più elevati, poteva dunque risultare svantaggiato in rapporto ai suoi concorrenti in altri Paesi).

L'AELS ha risolto questi problemi ricorrendo al sistema delle norme d'origine, sistema che fissa le condizioni in cui una mercé viene considerata come prodotta nella Zona dell'AELS e bénéficiante del trattamento doganale riservato appunto ai prodotti originari della Zona. Il sistema funziona come segue: allorché tutti i materiali che compongono una mercé provengono dalla Zona e tutti i processi di trasformazione sono effettuati in essa, detta mercé è considerata come prodotta interamente nella Zona e, conseguentemente, come originaria dell'AELS; invero un tal caso è raro, ragion per cui il criterio del «50 per cento» e quello delle «liste dei procedimenti di fabbricazione» si pongono, rispetto al sistema, come elementi integrativi di primaria importanza. Il primo criterio precisa che il valore c.a.f. di tutte le merci di base non zonali, utilizzate per la fabbricazione, non deve superare il 50 per cento del prezzo d'esportazione f .o.b. del prodotto; tal criterio è reso estremamente preciso dalla circostanza che le materie di base registrate in un pertinente elenco (praticamente però esaustivo) sono considerate come zonali, indipendentemente dalla loro effettiva origine -- il che invero rende il criterio stesso estremamente liberale.

Il secondo criterio, quello delle liste dei procedimenti di fabbricazione, precisa che se un procedimento di fabbricazione, elencato in una di queste liste, è stato effettuato all'interno della zona, l'origine AELS del prodotto è considerata come accertata, senza che s'abbia a procedere al calcolo del valore. Questo secondo criterio può servire d'alternativa a quello del 50 per cento: segnatamente per la maggior parte dei tessili, esso si applica escludendo ogni altra regola d'origine.

Al beneficio dell'origine zonale possono essere messe solo le merci, spedite dal territorio di un membro verso il territorio d'un altro, le quali, nel corso della loro esportazione, non hanno beneficiato d'un ristorno doganale da parte del Paese ove è stato effettuato l'ultimo processo di fabbricazione. Per «ristorno doganale» (draw-back) s'intende la retrocessione, od anche la non riscossione, dei diritti doganali oppure una tassa d'effetto simile sui materiali importati e poi riesportati dopo trasformazione.

Nel corso della chiarificazione di queste regole d'origine insorsero taluni dubbi circa la loro applicabilità pratica. Infatti era questa la prima volta che un tal sistema veniva messo in opera su così larga scala in vista della libera circolazione delle merci. Tuttavia, secondo il parere sia delle amministrazioni degli Stati membri sia delle cerehie economiche, il descritto

452 sistema sembra funzionare perfettamente; comporta esso di certo un gran numero di provvedimenti, onde tutto l'insieme può sembrare complesso e ingombrante, ciononostante occorre avvertire che ogni fabbricante e commerciante è tenuto a conoscere solo la parte relativa ai prodotti che lo interessano. Chiedere il trattamento tariffario zonale è dunque divenuto rapidamente una questione affatto abituale. Allorché, in certi casi, son risultate necessarie delle verifiche, queste non hanno cagionato difficoltà alcuna grazie alla buona cooperazione stabilitasi fra le amministrazioni doganali. Di tutte le prove d'origine, solo un piccolo numero è stato oggetto di contestazione; nel 1969 lo 0,43 per cento (2728 in cifre assolute) soltanto, dei 634 460 documenti certificanti l'origine AELS, presentati all'entrata in Svizzera, sono stati sottoposti ad accertamento e solo 245 si sono rivelati materialmente falsi.

Il disciplinamento d'origine non ha del resto subito cambiamento notevole a contare dalla sua messa in vigore. Il Consiglio dell'AELS non ha dovuto se non procedere ad alcunemodifiche minori delle regole d'origine e dei moduli utilizzati per la prova documentaria, a fine di meglio adattare il sistema alle esigenze pratiche e di meglio tener conto di talune situazioni particolari. Il sistema dell'origine AELS ha pertanto dimostrato d'essere uno strumento adeguato e pratico per permettere agli Stati d'abolire i diritti doganali pur garantendo una politica confinaria autonoma rispetto ai Paesi terzi.

2. Gli ostacoli tecnici agli scambi In seguito all'abbattimento delle barriere doganali e delle restrizioni quantitative all'interno dell'AELS, talune altre misure o provvedimenti amministrativi limitativi delle importazioni son venuti in primo piano. Tra queste misure e provvedimenti figurano segnatamente le disposizioni legali, vieppiù numerose, intese a proteggere il consumatore o ad assicurare la sicurezza dei lavoratori. Questi disposti possono sia rivestire la forma di definizioni o di etichettaggi obbligatori, sia prevedere delle ispezioni d'ammissione tassativamente prescritte. Siccome variano soventissimo da un Paese all'altro, tali misure frenano gli scambi internazionali e conseguentemente la produzione di grande serie.

Mentre la CEE ha abbordato il compito ambizioso di uniformare queste norme e queste ispezioni, l'AELS si è accontentata di introdurre una procedura obbligatoria per la notifica delle nuove prescrizioni tecniche che un membro disegna di introdurre. I relativi progetti devono essere sottoposti agli altri membri dell'associazione, onde permettere loro di assicurarsi che non abbiano a creare difficoltà notevoli alle esportazioni verso i Paesi in questione. Inoltre, gli Stati AELS hanno convenuto di assumere, a base delle loro prescrizioni tecniche nazionali, le raccomandazioni delle organizzazioni internazionali di normalizzazione e, conseguentemente, di soste-

453 nere gli sforzi 'di questi istituti internazionali intesi ad eliminare gli ostacoli tecnici agli scambi.

Nel settore delle prescrizioni concernenti l'ispezione e l'ammissione, le formalità sono state semplificate per il fatto che ogni membro riconosce i certificati d'ispezione redatti dalle autorità competenti degli altri Stati dell'AELS e rinuncia quindi ad esperire direttamente ispezioni dei prodotti importati o a controllare le fabbriche situate all'estero. Una procedura stabilita dalla Commissione internazionale per il disciplinamento dell'equipaggiamento elettrico è stata ripresa e migliorata dall'AELS. Soluzioni proprie a quest'ultimo ente sono state elaborate nei settori dei prodotti farmaceutici e di talune apparecchiature tecniche. Una convenzione sul mutuo riconoscimento delle ispezioni nelle fabbriche farmaceutiche*>, messa a punto dall'AELS, è entrata in vigore nel maggio del 1971. All'inizio di questo stesso anno sistemi di mutuo riconoscimento delle prove e delle ispezioni nazionali sui cilindri a pressione e su certi equipaggiamenti nautici sono stati conchiusi, altri sono in cantiere.

La convenzione sui prodotti farmaceutici ed i sistemi di mutuo riconoscimento delle ispezioni sono aperti all'adesione dei Paesi applicanti sistemi di ispezione comparabili con quelli dell'AELS; in tal modo la Jugoslavia potè farsi partecipe del sistema di riconoscimento delle ispezioni delle attrezzature navali.

3. Norme concorrenziali Elaborando la convenzione di Stoccolma, i Paesi dell'AELS avevano già riconosciuto che, per instaurare il libero scambio, non bastava eliminare i ceppi diretti degli scambi, quali le barriere doganali e le restrizioni quantitative. Per questa ragione essi inserirono nel trattato una serie di disposti, detti regole di concorrenza, intesi ad impedire che misure prese 'da enti privati (cartelli, dumping) o pubblici (aiuti governativi, politica di acquisto degli organi di stato e restrizioni al diritto di domicilio) avessero ad annullare i benefici attesi dall'abbattimento degli ostacoli agli scambi.

Contrariamente al sistema applicato dalla CEE, queste regole enunciano una serie di punti il cui rispetto è assicurato dalla possibilità di una azione in giustizia2'; esse invero non costituiscono un diritto comune direttamente applicabile al caso particolare né proibiscono, in generale, le dette misure private e pubbliche, bensì fanno obbligo ai Governi di impossibilitare queste pratiche in quanto occorra a salvaguardare gli effetti della franchigia doganale e ad .assicurare condizioni concorrenziali eque.

La maggior parte delle regole di concorrenza dell'AELS sono corredate d'una clausola di revisione specifica che consente di modificarle teil Vedi messaggio per l'approvazione della relativa convenzione, nell'annata 2

1970 del FF.

> Parte IV capitolo F.

454 nendo conto delle esperienze fatte. Tuttavia i gruppi di lavoro che si sono occupati dell'apprestamento di tali regole non hanno sinora ritenuto necessario modificarle e si sono limitati a darne interpretazioni vieppiù precise e minute, in seguito approvate dal Consiglio dell'AELS.

  1. Gli aiuti governativi La Convenzione di Stoccolma distingue gli aiuti all'esportazione, vietati, e gli altri aiuti, non ammessi se volti principalmente a compromettere i benefici attesi dall'abbattimento degli ostacoli agli scambi. Tuttavia divergenze di vedute sono insorte allorché s'è trattato di interpretare queste disposizioni d'aiuto, formulate sovente in termini affatto generali, per esempio come restituzioni d'imposta (applicate in Gran Bretagna per liberare gli esportatori del Regno Unito da taluni aggravi indiretti riscossi alla produzione ed alla vendita), o come sussidi generici d'investimento (anche qui il caso britannico della costruzione di fabbriche d'alluminio).
  2. Le aziende pubbliche La Convenzione istitutiva dell'AELS fa obbligo ai membri di curare che le autorità e le aziende pubbliche (nell'accezione più ampia del termine) abbiano a trattare ugualmente le merci nazionali e quelle provenienti da altri membri. Gli acquisti pubblici di prodotti industriali non devono rispondere soltanto a criteri commerciali; onde assicurarsi che il principio della non discriminazione sia effettivamente rispettato, l'AELS ha indagato le procedure di acquisto delle amministrazioni pubbliche e delle aziende statali o parastatali nonché l'attività commerciale delle regìe. I Paesi dell'AELS hanno convenuto di pubblicare un elenco degli enti amministrativi che sono preposti agli acquisti ed hanno loro chiesto d'applicare procedure che offrano, ai fornitori degli altri Paesi associati, la possibilità concreta di concorrere e che garantiscano un esame oggettivo di tutte le offerte ricevute. Una procedura di reclamo consente d'assicurare l'applicazione di queste norme.

In Svizzera i servizi dell'amministrazione federale delle PTT e delle FFS, incaricati degli acquisti, hanno a due riprese ricevuto dal Consiglio federale. direttive in materia, la prima volta nel 1960, dopo l'entrata in vigore della Convenzione di Stoccolma, la seconda volta nel 1966, allorché il Consiglio dell'AELS giunse ad un'interpretazione comune delle regole convenzionali concernenti gli acquisti governativi. Tali direttive precisano che tutte le disposizioni federali, discriminative di fornitori e prodotti stranieri, vanno sospese, nel settore industriale, rispetto a quelli dell'AELS; gli uffici federali sono stati facoltati a procurarsi direttamente, presso i Paesi dell'AELS, ogni prodotto bénéficiante di un trattamento tariffario zonale.

La procedura d'acquisto, infine, è stata modificata in modo che la com-

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petizione rimanga aperta ai fornitori d'altri Stati membri dell'AELS non meno che alle aziende svizzere.

Le disposizioni dell'AELS concernono pure gli acquisti degl'i enti regionali e locali nonché delle aziende che ne dipendono. Ancorché uno Stato membro manchi, in materia, del potere legale d'esercitare un'influenza diretta sull'attività di questi enti, esso resta nondimeno tenuto ad «invitarli» a rispettare le decisioni convenzionali. Movendo da tale disposto, il Consiglio federale ha indirizzato due circolari ai Cantoni, pregandoli di domandare ai distretti e ai Comuni, nonché agli altri enti regionali ed alle aziende da questi controllate, di rispettare il principio della non discriminazione sancito nell'ambito dell'AELS.

Grazie a questa massima, diverse aziende elvetiche hanno ottenuto per converso delle ordinazioni da parte di servizi d'acquisto governativi di altri Stati membri. A diverse riprese la Svizzera ed altre Nazioni dell'AELS si son viste obbligate ad intervenire presso i loro associati onde far applicare in concreto l'uguaglianza di trattamento fra prodotti nazionali e prodotti importati.

e. Le pratiche commerciali restrittive Gli accordi cartellistici e le altre pratiche commerciali restrittive nonché l'abuso di una posizione dominante su un mercato risultano incompatibili con la Convenzione di Stoccolma allorché compromettono i benefici attesi dall'eliminazione delle barriere agli scambi fra membri dell'AELS.

Si progettava di completare questa norma generale secondo le esperienze pratiche poi realizzate. Differenti casi di prassi commerciali restrittive sono stati risolti grazie a trattati bilaterali, conformemente alla procedura di consultazione ed azione stabilita dalla Convenzione. Il Consiglio non ebbe mai ad occuparsi di un'azione formale. Alcune regole procedurali più precise nonché l'obbligo di presentare un rapporto sulle consultazioni sono stati i soli complementi finora ritenuti necessari per precisare i disposti originari.

In Svizzera la legge federale sui cartelli, messa in vigore nel 1962, ha tenuto conto delle pertinenti regole dell'AELS. Questa legge permette alla Confederazione di intervenire nel caso in cui un cartello privasse un membro dell'associazione dei benefici conseguenti all'abolizione delle barriere commerciali. Le autorità federali sono state sinora adite solo per alcuni casi isolati d'aziende utilizzanti pratiche commerciali restrittive.

d. Il diritto di stabilimento Nel settore del diritto di stabilimento, la Convenzione dell'AELS tende ad impedire che eventuali restrizioni concernenti le aziende straniere vengano a compromettere i benefici inerenti all'abbattimento delle barriere commerciali. Il diritto di stabilirsi deve conseguentemente essere accordato

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solo per l'esercizio d'attività direttamente connesse con il commercio dei prodotti industriali in seno all'associazione, vale a dire ad aziende di produzione o di distribuzione. Le banche, i trasporti, le assicurazioni ed altre aziende del settore terziario non beneficiano di questo imperativo. Circa le persone fisiche, il diritto di domicilio deve essere accordato soltanto ai cittadini dei Paesi dell'AELS e soltanto quando trattisi di dirigenti o di specialisti, la cui presenza sia indispensabile al funzionamento ottimale dell'impresa. Il diritto di domicilio non comprende dunque il diritto di libera circolazione dei lavoratori.

In Svizzera le autorità competenti per il rilascio dei permessi di soggiorno hanno ricevuto l'istruzione d'autorizzare i cittadini dell'AELS ad esercitare le attività economiche citate, senza tener conto delle condizioni di concorrenza, della situazione economica o delle tensioni sul mercato del lavoro. Queste disposizioni sono state applicate ad un gran numero di casi particolari, ma, nell'insieme, tale disciplinamento non ha aperto di molto le porte dell'immigrazione in provenienza dei Paesi dell'AELS, tanto che la Svizzera non ha dovuto ricorrere alla riserva concernente i movimenti demografici, inserita nella convenzione proprio su sua domanda.

e. Il dumping Nel caso in cui delle merci fossero importate ad un prezzo inferiore al loro valore normale nel Paese d'origine, la Convenzione di Stoccolma si riferisce, per l'essenziale, ai vigenti disposti internazionali (GATT) che autorizzano misure compensative. Orbene, la riscossione di diritti. d'importazione è vietata dalla Convenzione; s'è dunque dovuto introdurre una norma per rendere lecita l'applicazione zonale delle regole corrispondenti del GATT. La Convenzione contiene inoltre una clausola «boomerang», secondo la quale il Paese che esporta merci a prezzi di dumping è tenuto ad ammettere la loro reimportazione in franchigia. Infine, ogni membro le cui esportazioni verso l'uno degli associati subiscono un pregiudizio a cagione del dumping praticato da un Paese terzo, può chiedere a questo associato di prospettare la messa in vigore delle misure di protezione.

C. Gli sforzi per accrescere il commercio dei prodotti dell'agricoltura e della pesca Ancorché i prodotti agricoli e ittici non siano sottoposti alle disposizioni generali concernenti l'abbattimento delle barriere nell'ambito dell'AELS, la Convenzione di Stoccolma si prefigge nondimeno di promuoverne lo scambio grazie a disposti speciali, adattati alle particolarità del settore. Con ciò essa intende espressamente offrire un'adeguata compensazione, per lo smantellamento tariffario nel settore industriale, ai membri

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la cui economia, al momento della firma della Convenzione, riposava in gran parte sulla esportazione di prodotti agricoli (Danimarca e Portogallo).

All'uopo, diversi mezzi sono stati utilizzati; il più proficuo tra essi è risultato, per i membri esportatori di prodotti agricoli, la conclusione di accordi bilaterali con diversi importatori. Il rilascio 'delle concessioni, previste in questi accordi, si è posto come una premessa essenziale per l'adesione di queste Nazioni all'AELS. L'accordo più importante fu concluso fra la Danimarca e il Regno Unito e prevede l'importazione in franchigia doganale della maggior parte dei prodotti agricoli esportati dalla Danimarca. Dal canto suo la Svizzera ha concesso alla Danimarca e al Portogallo diverse riduzioni daziarie ed aumenti di contingenti. Le riduzioni tariffarie, previste dagli accordi bilaterali per taluni prodotti agricoli, sono applicabili alle importazioni provenienti da tutti i Paesi dell'Associazione.

Invece d'abbattare i propri dazi, la Svezia accorda ogni anno alla Danimarca una certa compensazione finanziaria.

Un altro modo d'accrescere gli scambi agricoli consiste nel ritiro di taluni prodotti dall'elenco primitivo dei prodotti agricoli esclusi dall'abbassamento tariffario. In taluni casi particolari (uova, carne di bue per esempio) ci si è sforzati, a più riprese ed invero senza gran successo, d'evitare che le esportazioni di un Paese membro venissero compromesse da esportazioni sussidiate d'uno degli associati o d'uno Stato terzo. Lo sviluppo degli scambi agricoli all'interno dell'AELS è oggetto d'un esame annuale, nel corso del quale gli Stati esportatori cercano di migliorare le loro possibilità d'accesso al mercato dei Paesi importatori. Gli scambi nel settore agricolo ed ittico si sono certamente accresciuti a contare dalla firma della Convenzione (del 4,2 per cento l'anno tra il 1961 ed il '69) ma non hanno raggiunto l'indice di crescita annuale del 10,5% registrato per gli scambi globali fra i Paesi membri. Questo aumento (quindi relativamente modesto) delle esportazioni agricole intrazonali si spiega in gran parte a cagione dei sussidi che i Paesi terzi accordano alle loro esportazioni verso l'AELS. La parte di questo ente nel totale delle importazioni di prodotti agricoli dai Paesi membri è nondimeno passata dall'8,7 per cento nel 1961 al 10,2 per cento nel 1969. Inoltre i Paesi agricoli hanno approfittato anche dello smantellamento tariffario nel settore industriale; è così che, a contare dal 1961, le esportazioni di prodotti industriali verso l'AELS sono venuti aumentando ogni anno del 16,3 per cento in Danimarca e del 18,7 per cento in Portogallo (Svizzera 13,7%). Mentre nel 1961 i prodotti industriali rappresentavano ancora il 42% delle esportazioni danesi la loro quota è salita al 65% nel 1969, il che denota l'insorgere d'una vera mutazione strutturale.

Nel nostro caso occorre segnalare che circa la metà delle importazioni di prodotti agricoli e di derrate alimentari (cap. 1 - 24 della tariffa doganale) provenienti dall'AELS godono di un regime preferenziale, stante gli

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accordi bilaterali conchiusi con la Danimarca e il Portogallo oppure la non elencazione o la cancellazione dalle liste dei prodotti. Tra il 1961 e il 1969, questo indice di crescita annuale delle importazioni svizzere di prodotti agricoli e di derrate alimentari, provenienti dall'AELS, non ha comunque raggiunto se non il 2,9%. Le concessioni accordate dalla Svizzera in questo settore non hanno pertanto modificato la struttura delle nostre importazioni e, segnatamente, non hanno causato alcun inconveniente alla nostra agricoltura. Quanto all'indice di crescita annuale delle nostre esportazioni agricole verso l'AELS, esso ha raggiunto almeno il 10,8% tra il 1961 e il 1969.

D. Problemi di politica economica e monetaria Ancorché la Convenzione di Stoccolma abbia preso le mosse dal principio dell'autonomia in materia di politica economica e monetaria, nondimeno gli Stati associati hanno riconosciuto l'esistenza d'un vincolo fra le loro politiche nazionali e le finalità dell'AELS. Essi si sono tuttavia affidati soprattutto alle consultazioni condotte nel quadro di altri enti internazionali (OCSE). Gli Stati associati si sono in ogni caso obbligati a strutturare la loro politica economica e monetaria in modo da contribuire all'attuazione degli obiettivi dell'associazione e da non ledere l'economia dei consoci. La Convenzione di Stoccolma prevedeva che i membri avrebbero proceduto a scambi di vedute sulla loro politica economica e monetaria. Il Consiglio dell'AELS ha ricevuto la competenza di rivolgere raccomandazioni ai membri, nella misura necessaria all'attuazione delle finalità dell'associazione e al buon funzionamento di questa.

L'esistenza d'uno stretto legame tra la politica economica e la politica commerciale s'è evidenziato allorché, nel 1964 e nel 1968, il Regno Unito (la cui situazione economica permaneva precaria e la bilancia dei pagamenti deficitaria) si vide costretto a prendere provvedimenti risuscitanti ostacoli d'interscambio all'interno dell'AELS: nel 1964, il Governo britannico decideva infatti, tra l'altro, l'introduzione di un prelevamento all'importazione, gravante pure sui prodotti zonali. Orbene quei provvedimenti non erano punto previsti né fondabili nella «clausola di tutela per difficoltà di bilancia dei pagamenti» recepita dalla convenzione di Stoccolma; le reazioni dei Paesi dell'AELS e le discussioni nel quadro del Consiglio hanno certamente indotto il Regno Unito a smussare via via questi provvedimenti eccezionali in difesa della bilancia dei pagamenti nonché a renderli meno difformi dai desideri dei propri associati per poi infine abrogarli dopo due anni.

Per effetto riflesso, le misure britanniche hanno fomentato l'interesse dei membri dell'AELS verso l'intensificazione delle consultazioni economiche nel quadro dell'associazione: questo interesse si è concretato nella

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istituzione (1964) di un Comitato economico dell'AELS. Il Comitato, composto di alti funzionati dei ministeri economici e finanziari nonché di rappresentanti delle banche centrali, si aduna ordinariamente due volte l'anno; è suo compito vegliare sull'evoluzione economica e finanziaria dei Paesi membri ed anche delle altre Nazioni del mondo, nonché valutarne gli eventuali effetti sugli scambi all'interno dell'Associazione. Altre tematiche, quali quella della pianificazione economica a lungo termine o della cooperazione monetaria in Europa, figurano, di tanto in tanto, all'ordine del giorno. Nonostante l'alto valore dei lavori del comitato si rimane ben consapevoli che moltissimi problemi (quelli per esempio che originarono i ricordati provvedimenti del Governo britannico) possono sì essere discussi, ma non già risolti nel quadro relativamente ristretto dell'Associazione, dacché l'economia dei Paesi dell'AELS rimane pur sempre strettamente imbricata nell'economia dei Paesi terzi, segnatamente in quella dei membri della CEE.

La differenza di sviluppo economico tra i membri dell'AELS ha posto un problema del tutto particolare ed è logico che un Comitato di sviluppo sia stato creato, nel 1963, proprio su iniziativa portoghese, con lo scopo principale di studiare i metodi per favorire i membri o le regioni economicamente depresse.

E. Campo geografico d'applicazione della Convenzione di Stoccolma e relazioni esterne dell'AELS La convenzione si applica oggigiurno ai territori europei degli Stati membri; sono essi l'Austria, la Danimarca (comprese le Feröe e la Groenlandia), l'Islanda, la Norvegia, il Portogallo (senza i territori d'oltremare), il Regno Unito (senza Gibilterra), la Svezia e la Svizzera. Per quanto concerne il Principato del Liechtenstein, vincolatosi con la Svizzera (1923) in una unione doganale, un protocollo, contemporaneo alla Convenzione, prevede che quest'ultimo testo gli sarà pure applicabile fintanto che esso Principato continuerà a formare un'unione doganale con la Svizzera e questa rimarrà partecipe dell'AELS.

La Finlandia, che in differenti settori mantiene una cooperazione stretta con i Paesi scandinavi, ha stabilito nel 1961 diversi vincoli con l'AELS sotto la forma associativa prevista dall'articolo 41 della convenzione di Stoccolma. Questo accordo ha dato vita ad una zona di libero scambio fra la Finlandia e l'AELS, le cui regole materiali coincidono in quasi tutti i casi con le regole proprie di quest'ultimo ente. Istituendo questa nuova zona di libero scambio s'è dovuto tener conto della posizione politica particolare della Finlandia e dei suoi obblighi commerciali, segnatamente verso l'Unione Sovietica, cui la Finlandia consente le stesse ridu-

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zioni tariffali consentite alFAELS. In queste condizioni, la Finlandia è stata autorizzata a non abolire talune restrizioni quantitative applicabili alle importazioni provenienti dall'AELS, nella misura necessaria al mantenimento delle sue relazioni commerciali con il suo vicino dell'est. Sul piano istituzionale è stata tracciata una netta separazione tra i membri delFAELS e la Finlandia e le loro relazioni sono gestite da un organo particolare il «Consiglio della FINEFTA». Questa soluzione consente alla Finlandia di godere vantaggi e di sottostare ad obblighi praticamente identici a quelli di un membro di pieno diritto dell'AELS; tuttavia l'accordo finlandese non è necessario allorché i membri dell'AELS stabiliscono tra essi nuovi obblighi o impostano con la CEE delle soluzioni a taluni problemi d'integrazione; inversamente un obbligo accettato dai membri dell'AELS diviene applicabile alla Finlandia soltanto ove quest'ultima si dichiari espressamente disposta ad assumerlo.

Questa particolare soluzione istituzionale (alla cui elaborazione la Svizzera ha preso parte determinante) garantisce il particolare bisogno d'indipendenza della Finlandia ed evita nel contempo ogni restrizione alla libertà d'azione dei membri dell'AELS. La duttilità di questa soluzione si evidenzia ugualmente nel fatto che, nonostante la separazione giuridica delle istituzioni, il Consiglio dell'AELS siede di norma congiuntamente con il Consiglio della FINEFTA, il che consente d'evitare ogni doppione; le rare tematiche concernenti unicamente l'AELS vengono discusse in presenza del rappresentante finlandese, il quale ovviamente non partecipa alla decisione.

Dopo dieci anni dall'entrata in vigore della Convenzione di Stoccolma l'Islanda è venuta ad allargare la cerchia dei membri di pieno diritto dell'Associazione. Siccome l'Islanda, sin dall'inizio, aveva deciso di partecipare a titolo pieno, i negoziati all'uopo condotti hanno dovuto incardinarsi sui problemi posti dall'adesione di una Nazione ancora poco industrializzata (il commercio islandese rimaneva largamente orientato sulla pesca) ad una zona di libero scambio, funzionante già da diversi anni fra Stati sviluppati..

Mediante la definizione di un periodo transitorio di dieci anni, nonché di talune altre norme particolari, si approdò ad una soluzione perfettamente adeguata alla situazione economica dell'Islanda.

La Jugoslavia espresse anch'essa un suo particolare interessamento, onde si istituì, nel 1967, un gruppo di lavoro misto AELS-Jugoslavia incaricandolo di esaminare i problemi di comune interesse; inoltre la Jugoslavia partecipa con un osservatore alle sedute di diversi organi dell'AELS (periti commerciali, periti doganali, comitato di sviluppo economico ecc.).

Ancorché i Paesi dell'AELS non si siano messi a seguire una politica commerciale comune o coordinata, il problema delle relazioni esterne ha sempre occupato un posto importante nelle deliberazioni degli organi del-

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l'Associazione. Un accordo con la CEE per giungere ad un'integrazione economica dell'insieme dei membri dell'AELS e della CEE è, e permane, obiettivo supremo di tutti i partecipanti, obiettivo del resto già proclamato nel preambolo della Convenzione di Stoccolma. Il presente rapporto descrive, nella sua parte seconda, gli ostacoli che si sono sempre frapposti all'attuazione di questo obiettivo nel corso del decennio passato e le disposizioni prese dai membri dell'AELS per salvaguardare i loro interessi.

Inoltre i Paesi dell'AELS hanno sempre mantenuto contatti stretti per informarsi delle loro reciproche posizioni rispetto al commercio mondiale; questi contatti, centrati sui negoziati Kennedy, i temi del GATT nonché la politica di sviluppo trattata dalla CNUCED, si prefiggevano di far meglio valere il punto di vista, generalmente molto liberale, dei Paesi dell'AELS.

F. Le istituzioni dell'AELS Già durante i negoziati istitutivi dell'AELS i partecipanti s'erano ritrovati unanimi nel ritenere che l'apparato istituzionale, necessario al funzionamento della zona di libero scambio, dovesse rimanere quanto possibile semplice e duttile. Per questa ragione, la Convenzione di Stoccolma non ha di fatto creato se non un unico organo, il Consiglio dell'AELS. Questo può decidere liberamente se altri organi debbano essere istituiti. Autorità direttrice dell'Associazione, il Consiglio è formato di rappresentanti permanenti (in genere ambasciatori) ed ogni membro dispone d'una voce. Il Consiglio si riunisce ogni settimana; almeno due volte l'anno le riunioni si tengono a livello ministeriale. Ma s'aduni esso a livello ministeriale o a livello funzionariale, i suoi deliberati hanno lo stesso valore giuridico.

Di norma le decisioni del Consiglio vanno prese all'unanimità, segnatamente quando comportano nuovi obblighi per i membri; le decisioni si applicano anche ai membri astenuti. La maggioranza basta per contro per risolvere i casi di querela e per autorizzare il ricorso a misure temporanee deroganti alla Convenzione (per esempio clausola di tutela). Taluni articoli della Convenzione contengono disposti specifici relativi alla loro eventuale modifica da attuare con decisione unanime, vincolante direttamente i membri, e senza necessità di ratifica. Ciò accade segnatamente per lo sveltimento della sequenza di smantellamento tariffario o per la modifica della lista dei prodotti agricoli. Il principio di maggioranza non è mai stato applicato nei casi previsti dalla convenzione, data la volontà generale di raggiungere soluzioni che fossero sempre accettabili da tutti; tuttavia, nel 1963, esaminandosi due questioni concernenti il sistema d'origine (settore in cui le decisioni vanno prese all'unanimità) gli Stati membri, senza eccezione, decisero che, nelle votazioni ulteriori, il parere della maggioranza sarebbe stato determinante: in altri termini, essi hanno, prima ancora c di Foglio Federale 1971, Voi. Il

30

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conoscere il risultato delle discussioni, rinunciato ad esercitare il loro diritto di veto.

Il Consiglio dell'AELS svolge un ruolo importante anche nella procedura di consultazione e di querela offerta dall'articolo 31 della Convenzione quale mezzo per comporre le vertenze tra i membri. Questa procedura prevede che gli Stati direttamente interessati devono innanzitutto cercare di risolvere le eventuali vertenze mediante consultazioni dirette; ove queste fallissero, la questione è proposta al Consiglio, che la studia e può, a domanda di un membro, nominare un comitato d'esame indipendente. Basandosi sul rapporto di questo, il Consiglio può poi indirizzare, a maggioranza, delle raccomandazioni a uno o più Stati membri. Qualora anche una tale raccomandazione risultasse vana, il Consiglio può costatare, con voto maggioritario, che un obbligo derivante dalla Convenzione è stato disatteso; in tal caso può conferire alle proprie raccomandazioni carattere obbligatorio, autorizzando il Paese attore, nonché eventualmente altri membri, a sospendere l'esecuzione di taluni obblighi verso lo Stato convenuto.

Sinora quattro casi hanno formato oggetto di azioni formali innanzi al Consiglio; quest'ultimo non ha mai fatto uso della propria ^facoltà di liberare, a maggioranza di voti, un 'socio dell'AELS da taluni suoi obblighi verso lo Stato inosservante 'delle proprie raccomandazioni, la semplice possibilità di sottoporre la vertenza al Consiglio essendo sempre bastata a forzare le soluzioni sul piano bilaterale.

Il Consiglio ha istituito differenti comitati e gruppi di lavoro, incaricandoli di assisterlo nell'applicazione della Convenzione; tralasciando i gruppi di lavoro speciali il cui mandato è limitato nel tempo, occorre qui ricordare che in seno all'AELS esistono i comitati seguenti: 'il Comitato dei periti commerciali, il Comitato doganale, il Comitato incaricato dell'esame degli scambi agricoli, il Comitato economico, il Comitato di sviluppo economico e il Comitato del bilancio. Questi organi (che si riuniscono regolarmente presso la sede dell'Associazione) non sono competenti per prendere decisioni vincolanti, il loro compito limitandosi alla formulazione di proposte e raccomandazioni. Soltanto il Comitato doganale ha la competenza di sancire e di applicare misure concernenti problemi di mera tecnica doganale.

Esiste infine un comitato consultivo, le cui deliberazioni sono dirette dal presidente del Consiglio ministeriale. A differenza degli altri Comitati, questo non è composto di funzionar]', bensì di personalità dèlie cerehie economiche degli Stati membri (cinque consiglieri e cinque supplenti per Paese), le quali procedono a scambi di vedute e formulano proposte all'intenzione del Consiglio. Tramite loro, quest'ultimo trovasi pertanto in connessione diretta con i rappresentanti dell'industria, dell'agricoltura, del commercio, dei sindacati e dei consumatori. Due volte l'anno, in occasione della riunione dei parlamentari delle Nazioni dell'AELS, partecipi dell'As-

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semblea consultiva del Consiglio d'Europa, l'Associazione prende contatto con le cerehie politiche dei Paesi membri. Durante queste riunioni, il rapporto dell'attività dell'AELS è discusso in presenza di un ministro rappresentante il Consiglio e del segretario generale dell'Associazione.

L'apparato amministrativo dell'AELS è esso pure molto semplice. La segreteria, in Ginevra, non ha nessun potere esecutivo, nondimeno ha un compito molto impegnativo nel raggiungimento delle finalità dell'Associazione. Essa è diretta da un segretario generale ed occupa meno 'di cento persone (compreso il personale d'ufficio); il bilancio preventivo dell'Associazione (cui la Svizzera contribuisce per circa di 14%) potè quindi sempre venir mantenuto ad un livello assai modesto(l 970-71: 7,7 milioni di franchi).

G. Ripercussioni economiche La liberalizzazione degli scambi entro la zona ha senza dubbio avuto come effetto d'incrementare il commercio intrazonale molto più rapidamente di quello con il resto del mondo. Tra il 1961 e il 69, il commercio interno dell'Associazione è venuto crescendo in media del 10% l'anno, mentre il totale delle esportazioni AELS non è aumentato se non del 7,4% l'anno. Nel 1959, anno precedente l'entrata in vigore della Convenzione di Stoccolma, il 19,5% (3525,8 milioni di dollari USA) delle esportazioni dei futuri membri dell'AELS e della Finlandia era diretto verso i Paesi della zona, mentre nel 1970 quest'indice toccava il 28% (12 149,8 milioni di dollari USA).

Le cifre del commercio estero della Svizzera risultano anch'esse molto significative: tra il 1960 ed il 70, le nostre esportazioni totali si sono accresciute del 172%, quelle verso l'AELS del 240%; mentre le nostre importazioni totali crescevano del 186%, quelle provenienti dall'AELS aumentavano del 352%. La parte delle nostre esportazioni verso l'AELS, relativamente alle nostre esportazioni totali, è dunque passata dal 17% nel 1960 al 21,2% nel 1970. Le cifre corrispondenti per le importazioni sono rispettivamente dell'11,6% e del 18,2%. La diminuzione della parte costituita dalle nostre esportazioni verso la CEE è stata quindi più che compensata dall'aumento della parte rappresentata dalle esportazioni svizzere verso l'AELS.

L'analisi dell'evoluzione delle esportazioni industriali tra il 1960 e il 70 offre un'immagine più sfumata u : diversi fattori possono spiegare queIndustrie Orologeria

AELS 1285

Macchine Chimica Tessili

1840 2362 283.2

CEE

141 5 165 3 1666 4.2

Mondo intero

108 8 188 8 1997 97.9

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sto fatto, ma si costata fin dall'inizio che l'abbattimento delle barriere tariffali ha svolto un ruolo molto più importante per il settore dei tessili che non per altri settori industriali. In questo contesto è interessante segnalare che la Segreteria dell'AELS ha proceduto ad uno studio degli effetti dello smantellamento tariffario sul commercio 'dei membri, tra il 1959 e il 1965.

Giusta questo studio, qualora l'AELS non fosse esistita, il commercio tra i membri sarebbe risultato inferiore di 830 milioni di dollari USA (Svizzera, 55 milioni di dollari). Questo accrescimento del commercio tra i Paesi della zona trova due spiegazioni: da un lato, c'è stata deviazione di commercio, vale a dire sostituzione di fornitori esterni alla zona con fornitori zonali divenuti concorrenziali grazie alle preferenze tariffali; d'altro lato c'è stata creazione di commercio, vale a dire sostituzione di potenziali produzioni interne con importazioni meno costose provenienti dalla zona.

Secondo lo studio citato, l'accrescimento del commercio, di 830 milioni di dollari, dovuto all'istituzione della zona, si spiega per 455 milioni mediante deviazioni di commercio e per 375 milioni mediante creazione di commercio.

L'incidenza dello smantellamento tariffario sui prezzi è difficile da determinare; per quanto concerne il nostro Paese non ci si potevano attendere abbassamenti sostanziali di prezzo, perché i diritti d'entrata sulle nostre importazioni erano comunque già relativamente bassi. Periti dell' AELS sono arrivati alla conclusione che, tra il 1960 e il 1964 (epoca in cui si assistette ad una lievitazione generale dei prezzi), le merci originarie della zona sono state in media meno esposte delle altre al rincaro. L'abbassamento tariffario aveva contribuito a ravvivare la concorrenza in taluni settori, esplicando così un effetto moderatore sui prezzi dei prodotti indigeni e di quelli importati dai Paesi terzi. AH'infuori di una sua influenza sul volume degli scambi e sul livello dei prezzi ci si può attendere che lo smantellamento tariffario eserciterà degli effetti sulle strutture economiche.

Beninteso modifiche strutturali non hanno come causa unica la liberazione degli scambi e possono pure derivare dalla evoluzione congiunturale, dallo sviluppo tecnologico, dalla disponibilità di fattori produttivi, dalla volontà di adeguamento degli operatori economici od infine anche dalla situazione commerciale mondiale generale. Per quanto concerne l'AELS, l'abbattimento tariffario essendo risultato graduale, nessuna modifica strutturale è intervenuta in modo subitaneo, tuttavia si può ammettere che i rami più fortemente protetti da misure di politica commerciale hanno subito il maggior contraccolpo dalla liberazione degli scambi.

Durante i negoziati per la Convenzione, fu riconosciuto che, per il periodo transitorio, l'eliminazione degli ostacoli agli scambi avrebbe potuto provocare delle difficoltà in taluni settori economici; pertanto il ricorso a misure di tutela poteva rivelarsi necessario, perlomeno per un tempo limitato, onde facilitare l'adeguamento di questi settori alle nuove condizioni. Agli Stati membri s'è quindi consentito di prendere talune misure

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protettive nel caso in cui l'annullamento degli ostacoli al commercio avesse apportato un aumento delle importazioni in provenienza 'degli altri Stati membri e, quindi, cagionato una sensibile crescita della disoccupazione. Ma, grazie segnatamente alla favorevole situazione congiunturale, queste condizioni relativamente gravi non si sono attuate in nessuna delle branche industriali dell'AELS tra il 1960 e il 1966.

All'epoca della firma della Convenzione di Stoccolma si pensava in Svizzera che due nostre industrie avrebbero dovuto affrontare seri problemi d'adeguamento: una era l'industria degli autocarri, fortemente protetta mediante restrizioni quantitative, le quali, a partire dal 1960, furono gradualmente allentate (i contingenti d'autocarri pesanti venivano via via aumentati) per essere poi abolite nel 1965. Orbene, l'industria svizzera degli autocarri, produttrice di piccole serie a prezzi conscguentemente maggiori di quelli dei concorrenti esteri, non ha punto sofferto di questa liberalizzazione, ancorché la sua quota sul mercato generale 'sia venuta contraendosi.

Prima della entrata in vigore della Convenzione di Stoccolma, l'industria svizzera della carta e della cellulosa temeva assai gli sviluppi annunciati dall'abbattimento delle barriere agli scambi nel quadro dell'AELS.

Quest'industria riteneva, in seguito all'abbattimento dei dazi sulla carta, allora molto elevati, di doversi trovare di fronte a problemi di riconversione più ardui di quelli che gli altri settori industriali svizzeri avrebbero dovuto affrontare. Le potenti aziende concorrenti dei Paesi dell'AELS (Svezia, Finlandia, Norvegia, Austria) sono effettivamente riuscite ad aumentare le loro esportazioni di carta verso la Svizzera, dalle 9000 tonnellate del 1960 alle 230000 del 1970, ma la quota delle industrie svizzere sul mercato indigeno, che toccava il 97% nel 1960, non ha però dovuto subire uno scadimento troppo marcato, dacché tocca ancora il 76% (1970). Questa buona tenuta sul mercato nazionale trova la sua spiegazione negli sforzi considerevoli per la razionalizzazione dei processi di fabbricazione, nella concentrazione su talune speci di carta e nella adeguata politica dei prezzi.

Sembra inoltre che i produttori nordici non abbiano saputo approfittare della loro supremazia per inondare il mercato nazionale. In seguito all'eliminazione degli ostacoli agli scambi nel quadro dell'AELS, l'industria svizzera dei biscotti e dei dolciumi ha dovuto affrontare un problema particolare provocato dalle differenze considerevoli tra i prezzi delle materie prime agricole dei diversi Stati membri. I fabbricanti svizzeri di prodotti agricoli trasformati devono pagare, per talune delle loro materie prime, un prezzo molto più elevato di quello che pagano gli altri concorrenti nei Paesi dell'AELS che hanno libero accesso al mercato svizzero. Tuttavia, in considerazione del fatto che la Svizzera non può, per ragioni d'ordine costituzionale, assegnare dei sussidi all'industria onde compensare le differenze di prezzo, le altre Nazioni dell'AELS accettarono, nel 1964, che i diritti di dogana sui biscotti e i dolciumi non fossero interamente eliminati. A contare dal 10 gennaio 1971, questa soluzione provvisoria è stata sostituita da un sistema di diritti compensatori variabili.

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H. Apprezzamento generale Per valutare l'insieme dei risultati dell'AELS occorre tener conto della circostanza che, sin dall'inizio, le sue finalità risultarono molto meno ambiziose di quelle divisate dalla CEE e che, contrariamente a quest'ultimo ente, l'AELS non è mai stata concepita come soluzione permanente.

Ne viene che, ancorché sia risultato più agevole per l'AELS mettere completamente in pratica gli obblighi negoziali, il bilancio délie sue realizzazioni risulta necessariamente più modesto di quello della CEE. Al di là delle speranze e dei dubbi cui l'AELS ha dato ala, l'esperienza permette oggigiorno di fare le osservazioni seguenti: In primo luogo, l'AELS ha consentito ai propri membri, e in particolare alla Svizzera, di far beneficiare le economie nazionali dei vantaggi apportati dall'accrescimento degli scambi commerciali, nell'attesa della realizzazione di una soluzione globale del problema dell'integrazione. Essa ha così contribuito a rendere più sopportabili, per i propri membri, le conseguenze della dicotomia europea. Retrospettivamente, il fatto che sia risultato così a lungo impossibile ampliare lo spazio economico integrato formato dalla CEE, dimostra che i Paesi impartecipi della CEE hanno avuto ragione di non rimanersene con le mani in mano.

In secondo luogo, l'AELS ha incontestabilmente familiarizzato i propri membri con l'idea 'di una cooperazione economica più ampia, volta alla integrazione crescente delle loro economie. Le esperienze fatte con l'applicazione delle regole dell'AELS hanno contribuito a rendere taluni problemi d'integrazione molto meno temibili, poiché anche industrie abituate a una forte protezione doganale hanno dato prova della loro capacità di adeguamento. Così si è naturalmente assodata l'idea che l'abolizione delle barriere agli scambi non deve venir rimessa in forse dal ricorso ad altre misure e che, all'uopo, conviene accettare anche obblighi comportanti la correzione di taluni impianti legislativi. Inoltre la pratica regolare della cooperazione istituzionale nell'ambito dell'AELS ha dimostrato che il principio dell'unanimità non sempre esime un Paese dal sottoporsi a 'delle decisioni per lui poco funzionali; all'inverso l'esperienza ha provato che anche nei casi concreti, per i quali la carta istitutiva prevede il voto maggioritario, ci si è sempre 'sforzati d'elaborare soluzioni atte a guadagnarsi un'accettazione unanime.

In terzo luogo, l'AELS ha dimostrato che era possibile sottoporre le aziende alla libera concorrenza internazionale senza previamente armonizzare le legislazioni nazionali in un certo numero di settori. Il sistema delle regole d'origine ha funzionato senza intoppi. Norme di concorrenza semplici sono bastate ad appianare le difficoltà in materia di competizione economica. Gli unici problemi seri incontrati dall'AELS sono stati provocati da decisioni di politica economica nazionale non sufficientemente rispettose

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delle esigenze di una continua e vivace crescita economica. Una disciplina nazionale nonché una concertazione internazionale in materia di politica congiunturale e monetaria si sono rivelate molto più importanti, per il buon funzionamento di un raggruppamento regionale come l'AELS, dell'armonizzazione formale di altri elementi della politica economica e sociale.

In quarto luogo, la creazione dell'AELS non ha per nulla inceppato la cooperazione europea; essa al contrario ha offerto una possibilità d'ampliare il quadro geografico degli sforzi 'di cooperazione e di integrazione.

L'esistenza dell'AELS non ha precluso ad alcun membro iniziative volte a regolare le proprie relazioni con 'la CEE; sinora tali iniziative, allorché pretesero risolvere il problema globale dell'integrazione, non sono state invero coronate da successo, quanto meno l'hanno avuto però nella soluzione di problemi particolari. L'AELS ha portato comunque un elemento positivo all'idea della cooperazione europea; essa ha offerto a differenti Nazioni, che per ragioni giuridiche, storielle o geografiche avevano una posizione particolare in politica estera, una forma di partecipazione al processo integrativo, corrispondente alle loro aspirazioni e scevra di difficoltà politiche. Così queste Nazioni non si son trovate davanti all'alternativa di partecipare a una forma completa d'integrazione fortemente strutturata sul piano istituzionale oppure di vedersi escluse da ogni sforzo di integrazione.

Infine, coll'impostare una zona di libero scambio ben funzionante, l'AELS è divenuta un dato importante dell'integrazione europea, riconosciuto anche dalla CEE. Oggigiorno nessuno può seriamente pensare di riattivare gli ostacoli tariffari finora aboliti e, conseguentemente, è evidente che una soluzione globale rimane indispensabile. Così le soluzioni proposte dalla Commissione delle CE (vedi parte VI) vengono a convergere sulla necessità di mantenere il libero scambio instaurato dall'AELS.

Nella fase attuale delle conversazioni e dei negoziati, l'AELS costituisce un «foro» molto utile per l'esame dei provvedimenti atti a mantenere il libero scambio nel caso in cui si passasse all'ampliamento della CEE. È del resto pienamente possibile che le relazioni tra i membri dell'AELS non candidati alla CEE continuino ad essere rette 'da una «mini - AELS», i loro obblighi reciproci dovendo, se del caso, venir adattati a quelli che essi avranno assunti verso la CEE. In questa eventualità l'AELS sussisterebbe, ancorché in una composizione differente, come elemento di una soluzione europea d'insieme. Essa avrebbe nondimeno raggiunto il suo principale obbiettivo. Destinata sin dall'origine a rimanere provvisoria essa, in effetti, su tutto l'arco della sua esistenza, sarà stata il riflesso di una integrazione europea incompiuta.

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V. Considerazioni basilari sulle future relazioni tra la Svizzera e le Comunità europee A. Motivi e finalità della partecipazione elvetica agli sforzi d'integrazione 1. La posizione della Svizzera in Europa a. Considerazioni generali L'ampliamento attualmente perseguito dalle Comunità europee risulterà determinante per l'organizzazione futura dell'Europa occidentale. Questa evoluzione interessa direttamente la Svizzera, la quale, nonostante la sua situazione particolare alla fine della Seconda guerra mondiale, ha seguito molto attentamente la nascente cooperazione economica in Europa e (vedi parte seconda) ha sempre curato di prendere le proprie decisioni in modo da poter fattivamente partecipare alla sua strutturazione. Lo sforzo elevetico in vista di un disciplinamento contrattuale delle relazioni con le CE altro non è dunque se non un prolungamento logico della politica seguita a contare dal 1948. Le finalità ambiziose e i nuovi metodi di integrazione (descritti nella parte terza) pongono tuttavia problemi particolari al nostro Paese, problemi le cui ripercussioni sulla nostra posizione nello spazio economico europeo devono far l'oggetto di un nuovo esame alla luce dell'ampliamento delle CE.

Il dato fondamentale della politica svizzera è l'inserimento in un'Europa dalla storia movimentata e dalla molteplice cultura, ma anche dalle divisioni nefaste e dall'avvenire aduggiato da taluni fattori di incertezza; noi ne condividiamo il destino ma, da europei, manteniamo questa sodalità aperta sul mondo intero. Non possiamo dunque restare indifferenti di fronte al modo in cui l'Europa si va organizzando e va svolgendo i compiti di solidarietà, che già oggi le incombono, segnatamente verso le aree sottosviluppate. Per questa sua politica, la Svizzera sostiene gli sforzi intesi ad eliminare le vecchie rivalità tra i popoli europei mediante l'istituzione di un sistema che possa assicurare una pace durevole. Per la coerenza 'della sua politica di neutralità permanente, il nostro Paese intende porsi come fattore di pace e d'equilibrio e contribuire alla distensione tra Oriente e Occidente.

Nel settore particolare dell'integrazione europea, la politica elvetica deve tener conto 'dei molteplici vincoli che ci uniscono al mondo esterno.

Partecipiamo a tre culture europee e conseguentemente manteniamo scambi intellettuali particolarmente forti con i nostri vicini. Anche per noi dunque gli sforzi intesi a rafforzare la posizione dell'Europa nel mondo risultano di grande pregnanza.

Le nostre relazioni economiche con l'estero sono pur esse molteplici ed intense: 35% del nostro prodotto nazionale lordo proviene dalle esporta-

469 zioni di beni e servizi. In gran parte grazie a queste esportazioni, il nostro reddito nazionale ha potuto quadruplicarsi nel corso dell'ultimo ventennio.

Tenendo conto del rinvilio monetario e dell'accrescimento della popolazione, il reddito per abitante è quindi raddoppiato. Il rafforzamento della cooperazione economica internazionale ha contribuito a questi risultati, senza 'd'altronde restringere la nostra libertà decisionale sul piano politico.

Nei settori più diversi un'interdipendenza e una collaborazione particolarmente strette ci vincolano ai Paesi dell'Europa occidentale. Nel campo del commercio estero, il 59% delle nostre esportazioni è stato assorbito, nel 1970, dai 10 futuri membri delle CE e dai cinque non candidati all'adesione, mentre il 77% delle nostre importazioni provenivano da questo gruppo economico. In materia di servizi, i nostri assicuratori privati effettuano, nei Paesi della Comunità, quasi i tre quinti delle loro operazioni all'estero, mentre i due terzi dei turisti stranieri ci giungono dall'area del mercato comune. Per quanto concerne la manodopera, i cittadini dei Paesi comunitari rappresentano circa il 75% dei lavoratori stranieri. Infine, nel campo finanziario, risulta, da valutazioni private, che il 48% circa degli investimenti diretti della Svizzera all'estero vanno nell'area della Comunità ampliata. Paragonando l'interdipendenza di fatto tra la Svizzera e le CE con quella dei Paesi comuaitari tra essi, si costata che, in molti settori, noi risultiamo altrettanto se non più fortemente imbricati nella comunità che non gli stessi Paesi membri. Per comprendere il «caso particolare» rappresentato dal nostro Paese occorre richiamarsi dunque non solo alle caratteristiche che lo distinguono dal mondo circostante, ma anche al grado elevato raggiunto da questa imbricazione economica. L'evoluzione in ciascuno dei membri delle CE e i provvedimenti che essi prendono per eliminare gli ostacoli economici tra essi e rafforzare la loro coesione, si ripercuotono sulla nostra posizione e ci spingono a riesaminare continuamente la nostra situazione, onde definire esattamente i nostri interessi nonché determinare i mezzi propri a salvaguardarli.

b. Fattori d'un accostamento della Svizzera ai suoi vicini europei Tanto l'Europa quanto la Svizzera hanno vissuto, e ancora vivono, mutazioni atte ad esercitare un'influenza considerevole sulle relazioni con il mondo circostante. Queste modificazioni ,allorché si traducono in un avvicinarsi delle posizioni e delle concezioni, possono stimulare il mutuo interesse delle due parti verso forme di cooperazione più strette. Nel quadro del presente testo non è possibile esaminare a fondo una tale tematica, nondimeno, al di là delle differenze innegabili tra la Svizzera e i suoi confinanti europei, conviene rilevare alcuni fatti che sembrano indicare una certa convergenza delle evoluzioni registrate nei Paesi della Comunità, da un lato, e nel nostro, dall'altro.

470

Per esempio Je differenze nel prodotto nazionale per abitante tra la Svizzera e i suoi vicini risultano oggi meno spiccate di un tempo1*. Nonostante i numerosi problemi di politica interna, tutti i Paesi europei godono oggi di economie fiorenti.

Un accostamento s'avvera pure in materia di politica economica. In particolare i nostri vicini della CEE, un tempo inclini al protezionismo, si mostrano oggigiorno molto più favorevoli alla libera concorrenza; nell'insieme il Mercato comune conosce attualmente, sul piano industriale, un regime d'economia di mercato fondato sul principio della concorrenza.

Parallelamente la Svizzera, già segnalatasi per una spiccata benevolenza verso i cartelli, si è vieppiù riaffidata alla libera concorrenza, tramite, segnatamente, una nuova legislazione e la riduzione dei diritti doganali. Una convergenza più netta ancora con le CE si riscontra nel settore dei rapporti con i Paesi terzi: ne sia prova il negoziato Kennedy e, più recentemente, il rilascio di preferenze tariffali alle Nazioni depresse, il che traduce in atto un atteggiamento fondamentalmente liberale, volto a favorire gli scambi mondiali, comune ormai alle CE e al nostro Paese.

In questo contesto, occorre anche menzionare la concezione della funzione dello Stato nell'economia. In diversi membri della Comunità, i compiti attribuiti ai poteri pubblici rimangono più estesi che non da noi; tuttavia anche nel nostro Paese lo Stato viene vieppiù indotto ad assumere funzioni economiche nel settore della ricerca, in quelli della moderazione della congiuntura, della protezione dell'ambiente, dell'attrezzatura, del territorio o in quello ancora della messa in opera di una razionale politica regionale a favore delle zone economicamente arretrate. Il ruolo dei poteri pubblici non è però quello di intervenire direttamente caso per caso, esso consiste piuttosto nell'elaborare concetti normativi globali, suscettivi di imprimere un orientamento generale alle attività del settore pubblico e privato e di predelineare delle prospettive oltre l'avvenire immediato. Ne viene che, se i diversi Stati (compresi del resto quelli della CEE) non si assegnano sempre lo stesso ordine di priorità, le differenze risultano comunque di natura inessenziale. Nella CEE come nell'AELS i Paesi europei si sono resi sempre più coscienti del fatto che i loro interessi sono «interessi comuni», vuoi sul piano continentale vuoi sul piano mondiale. Così i progressi nell'integrazione entro le CE possono favorire la stabilità e l'espansione economica dei membri, e la Svizzera ne trarrà ampio profitto, tanto è vero -- e contrario -- che in passato, allorché il nostro continente era in preda alla miseria materiale, alle crisi e alle tensioni politiche, il nostro Paese ne risentiva pur gli effetti.

D Vedi «Main Economie Indicatore OECD, Rétrospective 1950-68» e «The OECD Observer, no. 50, February 1971» (OECD, sigla italiana OCSE, ambedue usate nel testo).

471 Infine si constata che anche le Nazioni la cui adesione all'AELS traduceva la preferenza per una forma d'integrazione meno impegnativa, ammettono oggigiorno essere molto auspicabile un'estensione 'della collaborazione a settori soverchianti quello del mero smantellamento tariffario. Le realtà con le quali gli Stati e le economie d'Europa sono oggi confrontati costituiscono in definitiva la forza motrice dell'integrazione. Questa presa di coscienza di una comunità d'interessi si estende anche a taluni importanti aspetti delle relazioni estere, sia nei Paesi neutri, sia in quelli politicamente impegnati. Per questa ragione, il rinvigorimento delle monete europee nel quadro di un sistema monetario mondiale più equilibrato è divenuto un soggetto di preoccupazioni comuni ed anche la politica verso i sottosviluppati viene vieppiù concepita come una responsabilità comune verso l'insieme del Terzo Mondo e non più soltanto verso quei Paesi depressi che tradizionalmente erano vincolati ad alcuni Stati europei.

e. L'interesse della Svizzera per una soluzione globale Anche i membri delle CE, che sinora avevano assegnato la priorità al rafforzamento interno della Comunità, considerano oggi una soluzione globale al problema dell'integrazione europea come veramente auspicabile.

L'allusione del, comunicato finale della conferenza dell'Aja al contributo che i non candidati possono apportare allo sviluppo delle CE, verso dimensioni sempre più adeguate al livello attuale dell'economia e della tecnica, consente comunque di pensare che l'interesse per una soluzione concernente pure questi Paesi non sia un interesse unilaterale.

Sul piano degli scambi, per esempio, l'insieme dei sei Paesi non candidati risulta più importante per la Comunità che non quello dei quattro Paesi candidati: nel 1969, i Paesi della CEE hanno infatti esportato per 7,9 miliardi di dollari verso i non candidati e soltanto per 5,6 miliardi verso quelli candidati; inoltre, gli scambi della CEE con i non candidati hanno registrato un saldo attivo di 2,6 miliardi di dollari; nel 1970, la Svizzera da sola acquistava dai sei membri della CEE per 8 miliardi di franchi di mercé di più di quanto ne abbia loro venduto. Rispetto ad una comunità estesa ai quattro Paesi candidati, la Svizzera conserverebbe la sua posizione di cliente importante, dacché i suoi acquisti nei dieci Paesi in questione hanno superato le sue corrispondenti vendite di 8,4 miliardi di franchi. Nel settore agricolo, le importazioni dei sei non candidati dalla CEE rappresentano quasi il doppio in valore delle loro esportazioni verso la CEE. Anche in questo settore la Svizzera risulta essere un acquirente particolarmente considerevole poiché viene in seconda posizione, dopo la Gran Bretagna, nella lista dei clienti della CEE. Per quanto attiene alla manodopera, occorre rilevare non soltanto che rimaniamo tributari delle riserve umane della Comunità, ma anche che, da soli, occupiamo 610 000 cittadini dell'area del Mercato comune (domiciliati, annuali, stagionali e frontalieri); una parte

472 dei redditi di questa manodopera, vale a dire circa 1,8 miliardi di franchi svizzeri, viene trasferita nei Paesi d'origine. La Svizzera è anche un importante fornitore di capitali per la CEE, infatti i prestiti obbligazionari emessi dal 1967 al 1969 da aziende stabilite nella Comunità hanno raggiunto l'ammontare totale di 830 milioni di franchi. Nel settore dei trasporti, infine, la positura geografica della Svizzera spiega da sé la circostanza che l'interesse ad una collaborazione sia eguale d'ambo i lati.

Gli altri Paesi non candidati partecipano pure attivamente, in taluni casi, allo sviluppo economico e tecnico dell'Europa. Sul piano intergovernativo e privato essi hanno contribuito fattivamente agli sforzi di cooperazione economica finora condotti. Siccome in molti rami gli interessi sembrano equilibrarsi, è dato sperare che le Nazioni in causa si sforzeranno di trovare soluzioni consententi a tutti i non candidati di partecipare, nello spirito del comunicato dell'Aja, alla strutturazione futura dello spazio economico europeo.

2. Motivi particolari Oltre alle considerazioni generali sopra elencate talune ragioni particolari devono inoltre essere evidenziate poiché esse, nella prospettiva di un ampliamento della Comunità, risultano in favore di una partecipazione del nostro Paese allo sviluppo ulteriore del processo integrativo. Infatti, per gran parte, gli sforzi della 'Svizzera appaiono determinati dalle argomentazioni seguenti: a. La nostra politica commerciale tende ad incoraggiare, in un quadro quanto possibile ampio, gli scambi su una base massimamente libera. Questa finalità, rispecchiante le esigenze della tecnica e dell'economia della nostra epoca, risulta oggi approvata dalla maggior parte degli altri Paesi europei. L'ampliamento della Comunità offre dunque la fausta occasione di realizzare la libera circolazione delle merci con gli altri Stati europei ad economia di mercato e di ottenere, conseguentemente, che i tre quinti delle nostre attuali esportazioni vengano liberati da ogni barriera commerciale.

Se, per contro, noi non partecipassimo alla soluzione globale oggi perseguita, il quinto delle nostre esportazioni già bénéficiante dell'abbattimento dei diritti di dogana entro l'AELS, potrebbe, per una parte molto sostanziale, urtare di nuovo contro grossi ostacoli.

È bensì
vero che, nelle condizioni e segnatamente nella congiuntura attuale, un nostro estraniarci comporterebbe conseguenze non catastrofiche: per esempio, già la circostanza che la tariffa doganale applicata dalla Comunità ai nostri prodotti industriali tocchi in media soltanto l'8 per cento, facilita ovviamente le cose (tuttavia taluni prodotti particolarmente sensibili risultano ancora gravati da dazi nettamente superiori). Comunque, in merito, un'indagine approfondita1J ha persuaso il «Vorort» dell'Unione !> Wirtschaftspolitische Aspekte der europäischen Integration aus schweizerischer Sicht, giugno 1971.

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svizzera del commercio e dell'industria che un isolamento commerciale della Svizzera (alle porte, qualora dovesse essere la sola a non partecipare alla soluzione globale perseguita con l'ampliamento della CEE) non è desiderabile e cagionerebbe inconvenienti economici massicci. Da un altro studio privato a) si può inferire che l'abolizione della franchigia doganale, realizzata nel quadro dell'AELS, congiunta con la discriminazione tariffaria dei prodotti industriali svizzeri esportati verso la Comunità ampliata, avrebbe come effetto quello di deteriorare sensibilmente la base dei nostri scambi con i Paesi partecipi d'una soluzione globale -- ancorché un calcolo preciso sia in merito difficile dato il necessario ricorso ad un gran numero d'ipotesi. Ma soprattutto nella prospettiva di lungo termine appare imperioso un atteggiamento oculato, volto ad evitare una situazione nella quale lo spazio economico circostante non risulterebbe più di libero accesso per la nostra industria, pur essendolo per quella dei nostri concorrenti principali. Il pericolo incombente d'un rinascente protezionismo, le fluttuazioni congiunturali continuamente possibili e l'imperativo assoluto di comprimere al massimo i costi, costituiscono un insieme di fattori atto ad incitare il nostro Paese a non lasciarsi spingere in una posizione isolata. Certo la nostra partecipazione al Mercato europeo ampliato esporrà differenti branche della nostra industria (specie quelle orientate verso il mercato interno) a una concorrenza che potrà farsi virulenta; d'altronde un adeguamento alle nuove condizioni della produzione e della commercializzazione torna comunque imprescindibile, ma esso potrebbe attuarsi in condizioni più razionali qualora il nostro Paese partecipasse ad una divisione internazionale del lavoro, adeguata ai nuovi sviluppi tecnici, nello stesso quadro dei suoi partners europei.

b. Il nostro interesse a partecipare agli sforzi di integrazione non deriva soltanto dalla cura di salvaguardare i nostri interscambi: infatti, in tutta una serie d'altri settori noi ci troveremmo fortemente influenzati dalle decisioni e dagli sviluppi della CEE, ancorché rimanessimo completamente estranei al processo integrativo. Già il modo in cui le Comunità risolveranno sul piano interno taluni problemi economici e sociali avrà dei riflessi sulla nostra opinione pubblica attraverso i mass media; inoltre, e soprattutto, la Comunità sarà condotta ad occuparsi vieppiù di problemi che ci concernono e la cui soluzione direttamente ci interessa: citiamo, ad esempio, i lavori avviati dalla Comunità per eliminare gli ostacoli non tariffali agli scambi, o per armonizzare le condizioni d'ammissione dei prodotti farmaceutici o per fissare dei criteri di mutuo riconoscimento dei diplomi o infine per avvicinare le legislazioni degli Stati membri, segnatamente nel settore del diritto delle società; l'elaborazione, oggi solo aurorale, di una politica europea dei trasporti e dell'energia può anche toccare i nostri inte!> «Aussenwirtschaft», fascicolo del settembre 1969 (la flessione è valutata a 408 milioni di franchi l'anno).

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ressi ed in ogni modo si ripercuoterebbe sulle concezioni auspicabili ed attuabili nel nostro territorio.

Per taluni di questi disciplinamenti si porrà la questione a sapere quale statuto essi siano per conferire alle aziende, agli uffici ed ai cittadini dei Paesi terzi. Esistono diverse alternative risolutive: di massima, le disposizioni intracomunitarie devono dar luogo ad un trattamento a un tempo egualitario e discriminatorio verso i Paesi terzi. Si può anche ipotizzare che alcuni di questi avvieranno dei negoziati onde esser in grado di adottare, modificandoli o no, i disciplinamenti vigenti nelle CEE. Non è possibile prevedere attualmente quali disposizioni relative ai rapporti con gli Stati terzi saranno caso per caso definite dalle Comunità, ma occorre farsi ben consapevoli che un Paese il quale rimanesse estraneo a questo processo arrischierebbe di trovarsi discriminato. In questo modo, aziende di Paesi terzi potrebbero trovarsi svantaggiate in taluni casi, qualora per esempio il prospettato coordinamento delle ordinazioni dell'ente pubblico alle industrie d'avanguardia, o i provvedimenti d'ordine giuridico e fiscale facilitanti la fusione di società, venissero ad essere impostati in un modo tale da farne beneficiare esclusivamente le aziende appartenenti a cittadini dei Paesi della CEE.

Tuttavia la portata di queste conseguenze permane di difficile valutazione e dipenderà dal dinamismo di una Comunità ampliata a dieci membri nonché dalla «quantità» di liberalismo che essa deciderà di porre in opera verso i Paesi terzi. In ogni caso il nostro Paese potrebbe meglio far valere le sue vedute qualora stabilisse rapporti stretti con la Comunità, esso avrebbe allora più solidi motivi per ritenere che i propri legittimi interessi verranno presi in considerazione.

e. Non è tuttavia soltanto per evitare conseguenze nefaste correlative ai progressi realizzabili nel quadro delle comunità che la Svizzera trova un interesse particolare a partecipare agli sforzi d'integrazione. Infatti l'elemento decisivo è che gli Stati, presi individualmente, non possono ormai più risolvere o comunque non possono risolvere in modo soddisfacente una gran quantità di problemi tipici della società moderna. Orbene stante la contiguità geografica e l'imbricazione economica della Svizzera con la CEE, il numero di tali problemi, da risolvere forzatamente in comune, risulta già oggi considerevole: per esempio, nel settore della politica congiunturale e monetaria, dei provvedimenti coordinati sul piano internazionale potrebbero conferire ben maggiore efficacia alla lotta antinflazionistica, l'evoluzione dei prezzi nel quadro della Comunità non essendo scevra di effetti sulla struttura dei nostri costi e una domanda eccessiva di carattere inflatorio nei Paesi vicini non potendo se non alimentare il surriscaldamento dell'economia elvetica; inversamente, le nostre decisioni di politica monetaria possono spalleggiare gli sforzi di stabilizzazione attuati nel quadro della Comunità; analogamente, in materia di politica industriale, noi abbiamo un interesse comune a rafforzare la produttività delle aziende europee col

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facilitar loro l'adeguamento strutturale mediante provvedimenti giuridici fiscali e finanziari. Per quanto concerne la ricerca scientifica e le applicazioni tecniche, sforzi di cooperazione sono già stati avviati e confermano la necessità per l'Europa di una migliore divisione del lavoro e di una più attenta coordinazione dei programmi. In fine l'ammodernamento della rete europea dei trasporti nonché la protezione coerente dell'ambiente si pongono come compiti che i Paesi del nostro continente non possono assumere se non in comune.

Occorre ipotizzare che la Comunità prenderà delle iniziative nella maggior parte di questi settori; sarebbe quindi paradossale che proprio nel momento in cui la cooperazione internazionale si impone vieppiù per ragioni obiettive il nostro Paese tralasci di annodare un legame organico con l'ente che costituirà il nocciolo e il cardine di questa cooperazione. Certo numerosi problemi, fra quelli citati, dovranno e potranno essere risolti anche se il nostro Paese dovesse tenersi fuori dal movimento verso l'integrazione, tuttavia anche se per ragioni politiche (che daremo qui sotto) esso dovesse astenersi dal partecipare, a parità con gli Stati membri, ai differenti programmi integrativi, permane pure nell'interesse delle due parti evitare una situazione caratterizzata dall'assenza di un rapporto purchessia. Là Svizzera potrà tanto meglio definire la propria politica e contribuire a soluzioni europeistiche, quanto più tempestivamente avrà la possibilità di seguire le fasi preparatorie dei regolamenti comunitari, fasi che potranno estendersi su ampio arco di anni, e di apportare un contributo di conoscenza e di esperienza. Regolando le proprie relazioni con la CEE, il nostro Paese deve dunque cercare di apprestare delle basi che consentano contatti di questo tipo ed anche, ove occorra, una collaborazione diretta.

B. Difficoltà e limiti di una partecipazione elvetica agli sforzi di integrazione europea La fitta rete di interrelazioni economiche tra la Svizzera e le CE e l'analogia dei problemi tra uno Stato europeo e l'altro militano a favore della conclusione di un accordo quanto possibile ampio tra il nostro Paese e la Comunità. Tuttavia un'adesione piena non sarebbe scevra di difficoltà, né libera da talune conseguenze che la storia e la situazione attuale del nostro Paese rispetto all'Europa pur consigliano di evitare. E siccome trattasi di problemi avantutto politici, la Svizzera deve ricercare, nel partecipare agli sforzi di integrazione, una forma originale perfettamente calata nel suo quadro circostanziale. Inoltre per noi, come per gli altri Stati, l'adesione porrebbe una congerie di problemi economici, per i quali anche si tratterebbe di trovare soluzioni adeguate: nel settore agricolo, per esempio, l'allineamento dei prezzi svizzeri su quelli attualmente in vigore nella Comunità cagionerebbe una diminuzione media del 50% nel reddito netto dei nostri

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agricoltori; orbene, anche ammettendo che ila politica agricola della CEE consenta di pagare indennità compensative ai contadini, queste non risulterebbero certo sufficienti per prevenire una flessione del nostro indice di autoapprovvigionamento agricolo, flessione esiziale, dacché l'indice attuale, inferiore al 70% dei bisogni, già rappresenta la soglia minima ammissibile per uno Stato neutro.

In politica fiscale poi dovremmo abbandonare il nostro sistema di imposte sulla cifra d'affari per adottare la tassa sul valore aggiunto quale è applicata nei 'Paesi della Comunità; orbene non appena la CEE avrà levato le divergenze fissando l'indice della TVA ad un livello corrispondente più o meno alla media degli indici attuali, scatterebbe un aumento massiccio degli introiti fiscali della Confederazione, foriero di uno squilibrio che non potrebbe essere evitato se non a prezzo di una ristrutturazione completa del nostro sistema fiscale e segnatamente dei rapporti tra il fisco federale e quelli cantonali.

Aggiungasi che coll'accettare le regole comunitarie a garanzia della libera circolazione dei lavoratori noi ci metteremmo nell'impossibilità di applicare la nostra politica di stabilizzazione della manodopera estera, pur manifestamente desiderata dal sovrano; la percentuale di lavoratori stranieri sul mercato svizzero, già cinque volte superiore alla media corrispondente nei Paesi comunitari, continuerebbe a salire.

Va da sé che quest'elenco di problemi non politici potrebbe essere allungato, che il nostro Paese dovrebbe, su altri numerosi temi oltre quelli elencati, procedere ad adeguamenti non privi di difficoltà economiche e tecniche. Noi però non intendiamo continuare tal elenco, non essendo questo il luogo di valutare il prò e il contro di una «adesione piena» alle CE al lume dei suoi riflessi economici o delle difficoltà cagionabili dall'applicazione, nel nostro Stato, dei futuri ordinamenti comunitari. Vogliamo piuttosto passare alle considerazioni politiche poiché, ad una adesione piena ostano proprio esse, ed in modo largamente prevalente su tutte de altre.

Uno Stato come il nostro, vincolato alla sua perpetua neutralità non può far proprie le finalità politiche delle Comunità senza ledere la sostanza stessa e la credibilità di questa sua politica neutrale. Non v'è dubbio che la distensione tra l'Est e l'Ovest e le tendenze centrifughe nei due campi vanno modificando il contesto nel quale si iscrivono le finalità politiche della Comunità, al punto da indurla a non più presentare oggigiurno l'unificazione politica dell'Europa come strumento primariamente volto a rafforzare il sistema dell'Alleanza atlantica; nondimeno permane pur sempre la volontà, nella CEE, di apprestare i mezzi per affermarsi, più spiccatamente, come entità autonoma verso il mondo esterno e mal si concepisce che, cosciente della propria potenza economica, la Comunità ampliata possa, quando si fosse così affermata, restare a lungo inattiva sulla scena politica.

Come che sia la futura Comunità, in quanto potenza commerciale fortemente preponderante, dovrà pur impostare una politica che corrisponda a

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questa sua importanza. Aggiungasi che gli sviluppi venuti a modificare il generale clima politico internazionale non possono essere considerati come irreversibili: nuovi focolai di tensione possono apparire, sui quali una Comunità capace di azione politica fattiva vorrà probabilmente influire. Per questa ragione, uno Stato neutro non può prescindere dalla volontà politica sottesa alla Comunità, né dimenticare che i capi di Stato e di Governo riuniti all'Aia hanno riaffermato, nel comunicato finale pubblicato a chiusura della Conferenza «leur foi dans les finalités politiques qui donnent à la Communauté tout son sens et sa portée» e che, da allora, hanno mosso i primi passi verso un coordinamento delle politiche estere dei membri. In questo contesto, le idee del Presidente della Repubblica francese su una Confederazione europea meritano anch'esse di venir richiamate.

L'accordo stipulando tra la Svizzera e la Comunità dovrà per contro istituire una relazione tale che il mondo esterno possa continuare a fare affidamento sulla capacità del nostro Paese di mantenere la sua neutralità permanente mediante una politica ad essa puntualmente corrispondente.

Per raggiungere lo scopo, la Svizzera deve conservare una libertà di movimento sufficiente nei principali settori d'attività statuale -- segnatamente in quelli che conferiscono al Paese la sua identità propria. In altri termini, solo entro certi limiti è dato a uno Stato neutro di trasferire i propri diritti sovrani, come invece sarebbe postulato, in seno alla CEE, a favore degli organi comunitari. In caso di avvicinamento alle CE, la Svizzera dovrebbe, in particolare, riservarsi la possibilità di regolare autonomamente le relazioni economiche con i Paesi terzi. Inoltre, per assicurare la nostra sopravvivenza in tempo di guerra, dobbiamo mantenere una base sufficiente per la produzione alimentare, il che non sembra attuabile adottando la politica agricola della Comunità. Insomma, ove si fosse al punto di concretare un tale accordo, la Svizzera dovrebbe conservare la possibilità giuridica e fattuale di soddisfare, in ogni tempo, agli obblighi che il diritto internazionale pubblico le detta, in virtù della sua neutralità perpetua.

Ma una piena adesione alla Comunità toccherebbe anche la struttura costituzionale interna del Paese. Questo problema insorge in virtù dell'organizzazione particolare della Comunità, la quale richiede il trasferimento dei diritti di sovranità agli organi comunitari non solo per le relazioni col mondo esterno, bensì per rapporti d'ordine interno. In molti settori dunque l'adesione alle CE richiederebbe l'abbandono o la ridistribuzione dei poteri esercitati oggigiorno dall'Assemblea federale e dal Consiglio federale oppure, in taluni casi meno numerosi, dai Cantoni. Ma soprattutto il trasferimento dei diritti di sovranità s'avvererebbe lesivo del nostro istituto della democrazia diretta. Infatti, nei settori in questione, l'adesione renderebbe praticamente inconcepibile una revisione e quindi una iniziativa costituzionale nonché un ricorso al referendum facoltativo in materia legislativa, giacché quei settori cadrebbero nell'esclusiva competenza del Consiglio dei ministri delle CE. Siccome i diritti politici del Sovrano influenzano Foglio Federale 1971, Voi. II

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l'attività legislativa anche nei casi in cui non sono esercitati, la portata di questa riduzione della democrazia diretta risulta difficile da valutare con precisione. Del resto, anche se la Comunità dovesse attenersi alla pratica consistente nel prendere, di norma, le proprie decisioni all'unanimità (conformemente al compromesso di Lussemburgo), il Consiglio dei ministri delle CE avrebbe pur sempre la tendenza ad estendere vieppiù il proprio campo d'attività. La concentrazione dei poteri decisionali nelle mani del Consiglio ha come ulteriore corollario che gli Esecutivi nazionali vedranno le proprie attribuzioni accresciute a danno di quelle dei loro Parlamenti, elemento questo che riveste grande importanza per valutare le conseguenze di un'adesione piena del nostro Paese.

Questa panoramica della problematica politica sollevata da una piena adesione alle CE non deve far velo alla necessità di costantemente riesaminare la politica esterna e la struttura costituzionale del nostro Paese onde stabilire se corrispondano o meno alle esigenze del tempo presente e del prossimo avvenire. In questo spirito il nostro Paese si sforza di assicurare la credibilità della sua politica di neutralità anche nelle condizioni nuove della vita internazionale. In ogni modo occorrerà chiedersi (segnatamente nel corso delle discussioni sulla revisione totale della Costituzione federale) in qual misura i nostri istituti e i nostri meccanismi decisionali possano essere adeguati ai bisogni del mondo moderno. Il Consiglio federale ritiene che i fattori nuovi da vagliare non giustificano tuttavia né una modifica dei principi della nostra politica estera, né il cambiamento postulato dalla nostra adesione alle CE. La neutralità armata ha dato buona prova in quanto strumento di salvaguardia della nostra sicurezza onde, viste le nuove circostanze internazionali, va vieppiù considerata come un mezzo efficace per condurre una politica di pace. Le nostre strutture politiche hanno sinora assicurato là coesione interna di un Paese dalle molteplici lingue e confessioni e consentito ad interessi divergenti ed ad opposizioni di ogni natura di trovare un approdo pacifico e costruttivo, vanno dunque considerate adeguate.

Anche se questi imperativi politici propri alla Svizzera non le consentissero di integrarsi alla Comunità, essi tuttavia non si porranno mai in netta contraddizione con la finalità preminente dei membri della CEE, il rafforzamento dell'Europa. La coesione interna della Svizzera costituisce per contro un elemento di stabilità in Europa e il carattere prevedibile della politica di neutralità rappresenta un fattore di pace e di riavvicinamento sul continente. Proprio invece un tralignamento dalla nostra politica di neutralità si opporrebbe direttamente agli sforzi di distensione e apporterebbe un nuovo elemento di incertezza.

La Svizzera non può se non mostrare comprensione e simpatia per molti degli obiettivi politici che gli Stati membri della CEE oggi si sforzano di tradurre in atto. Così la volontà, espressa nel comunicato del-

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l'Aja, di favorire la distensione internazionale e la comprensione fra i popoli (in primo luogo fra tutti i popoli del continente europeo) corrisponde puntualmente agl'i obiettivi della politica elvetica di neutralità. Visti poi i pericoli insiti nella frattura e nella dicotomia economica del continente, abbiamo interesse a far sì che gli Stati europei non scadano ad oggetto della politica delle grandi potenze, ma si pongano in grado di determinare autonomamente il proprio destino politico ed economico. Nella misura in cui la Comunità può contribuire al consolidamento interno dei membri ed al fiorire economico dell'Europa, una tale evoluzione è auspicabile egualmente per tutti i Paesi ora esposti alle conseguenze delle tensioni e delle debolezze europee.

Di massima, gli obiettivi politici dei Paesi della Comunità e le finalità della politica svizzera di neutralità non sono dunque contraddittorie; si completano anzi su più punti. Il problema da risolvere risiede innanzitutto nella definizione di modalità che consentano alla Svizzera di partecipare agli sforzi d'integrazione delle CE senza ledere l'identità delle due parti e senza che il processo di unificazione europea venga frenato a causa della partecipazione dei neutri. La soluzione verso cui occorrerà pur volgersi consisterà nell'annodare vincoli istituzionali meno stretti di quelli d'una piena adesione. Le due parti dovranno mantenere la propria autonomia decisionale. Ovviamente la Svizzera non potrà allora far valere le proprie opinioni con la forza che le conferirebbe uno statuto di piena adesione, ma è questo uno svantaggio fatale, la cui portata verrà comunque concretamente determinata secondo i settori nei quali le CE attueranno soluzioni comunitarie, da un lato, e secondo il modo in cui queste soluzioni si rifletteranno sul nostro Paese, dall'altro.

La Svizzera ebbe già ad affrontare simile problematica nelle sue relazioni con altri enti internazionali. Secondo il carattere di ciascuno di questi (organismi economici dell'ONU, GATT, OECE, Consiglio d'Europa, Fondo monetario internazionale), soluzioni diversificate furono ritrovate, per arrivare a forme di cooperazione comprensive dei bisogni di tutti i partecipanti. Le modalità di una tale cooperazione sono sovente nate esili, ma si sono poi progressivamente corroborate coll'accrescersi delle esperienze e si sono potenziate secondo lo sviluppo dell'ente in questione, cosicché sono ognora cresciute idonee a consentire un impegno vieppiù grande del nostro Paese. È vero che la Comunità costituisce un nuovo tipo di relazione interstatuale, attuante un'integrazione più spinta degli altri enti qui sopra elencati; malgrado questa differenza, visti gli interessi reciproci nonché la volontà di continuare in uno spirito di mutua fiducia secondo linee convergenti ed in settori determinati, l'evoluzione descritta qui sopra potrebbe avverarsi ugualmente e potrebbe dunque divenir possibile di approfondire la cooperazione elvetica e di estenderla via via anche con la Comunità economica europea.

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Inoltre la Svizzera non è poi il solo Paese che, per ragioni di politica estera, desideri tradurre in atto una forma particolare di partecipazione ad uno spazio economico europeo libero d'ostacoli. Né sarebbe nell'interesse di un rafforzamento del continente favorire il raggruppamento di una parte dell'Europa, in seno ad una Comunità ampliata, indebolendo nel contempo i legami che già esistono con gli altri Paesi neutri, tanto più in, quanto questi Paesi già partecipano, a contare dal 1948 e secondo le 'loro possibilità, all'opera di cooperazione europea. Assumendo come valida l'intenzione manifestata alla Conferenza dell'Aja di prospettare l'istituzione di vincoli particolari con gli Stati europei non candidati all'adesione, si può ritenere che nei Paesi della Comunità tutte le considerazioni fin qui fatte saranno valutate secondo il loro giusto peso.

VI. Preparazione dei negoziati con la CEE A. Avvio di conversazioni esplorative con la Commissione delle Comunità europee al fine di preparare un fondamento ai negoziati La parte precedente espone per quali ragioni sia auspicabile giungere ad una regolazione estesa delle relazioni tra la Svizzera e le Comunità europee, nell'ambito dell'ampliamento della Comunità stessa. Come abbiamo dimostrato, l'interpenetrazione economica odierna, nonché numerosi problemi economici comuni -- presenti e futuri --· militano a favore di una stretta collaborazione, ma l'assestamento dei legami tra la Svizzera e le CE deve però anche tener conto delle necessità derivanti dalla neutralità e dalla struttura politica del nostro Paese. Tali necessità, tuttora attuali ed importanti, trovano nuova conferma ove si considerino gli obiettivi delle CE che prevedono il passaggio ad un'unione economica e monetaria ed indicano fra gli Stati membri consultazioni di politica estera.

Nella Conferenza al vertice tenutasi all'Aia, ai primi di dicembre del 1961, i capi di Stato e di Governo dei Paesi membri della Comunità, prevedendo l'istituzione di «legami particolari» con i Paesi membri dell'AELS non candidati all'adesione, hanno manifestato la volontà di prendere in considerazione anche le necessità specifiche dei Paesi neutrali che hanno un posto da tenere ed un compito da svolgere in Europa. Sarà perciò necessario trovare tale un'accordo da non ostacolare lo sviluppo economico e politico delle CE. Siffatta posizione di principio offre dunque un'alternativa all'adesione, ed evita che i Paesi neutri siano tenuti fuori dell'ambito economico conseguente all'allargamento delle Comunità.

Con gli altri Paesi dell'AELS non candidati, la Svizzera ha subito manifestato il proprio interesse per una soluzione nel senso ora detto.

481 1. Dichiarazione d'apertura fatta dalla Svizzera il 10 novembre 1970 Nella dichiarazione del 10 novembre 1970, in occasione di un incontro a livello ministeriale a Bruxelles, il Consiglio federale ha chiesto l'apertura di conversazioni esplorative, preludio alla fase dei negoziati veri e propri.

Loro scopo sarebbe quello di precisare l'eventuale natura dei «legami particolari» da istituire con i Paesi dell'AELS non candidati. Poiché si debbon trovare soluzioni di nuovo tipo, per le quali non si danno precedenti, a nostro parere converrebbe primamente definire l'interesse delle due parti a collaborare e migliorare la conoscenza dei metodi di lavoro sia delle Comunità sia della situazione della Svizzera.

Le relazioni che uniscono la Svizzera ai Paesi delle CE rendono auspicabile un regolamento esteso: il Consiglio federale è partito da quest'idea.

Tuttavia, la struttura particolare delle Comunità, orientata verso un'unione politica progressiva, vuole che uno Stato neutro osservi certi limiti, e ciò dovrebbe permettere in ugual tempo di prendere in considerazione due peculiarità elvetiche: la democrazia diretta e l'ordinamento federalista dello Stato.

Secondo la concezione elvetica, la soluzione va pertanto ricercata nella direzione seguente: In primo luogo, la Svizzera desidera un regime liberale quant'è possibile per le sue relazioni commerciali con i Paesi vicini, e intende eliminare gli ostacoli per la maggior parte degli scambi, conformemente alle regole del commercio mondiale fissate dal GATT. Dovendo a ragione della politica di neutralità, conservare una indipendenza manifesta nella determinazione delle proprie relazioni economiche con l'estero, essa non può prevedere d'adottare la politica comune delle CE nei campi doganale e commerciale. In siffatte circostanze si dovrà ovviamente ricorrere a misure opportune, onde prevenire spostamenti del traffico e distorsioni di concorrenza.

La Svizzera parte inoltre dal presupposto che gioverà adottare regole di concorrenza anche in materia di cartelli, di monopoli di Stato, di acquisti pubblici e di sovvenzioni statali.

In secondo luogo la Svizzera è pronta a prevedere, nell'ambito dell' agricoltura accordi reciproci contrattuali, che dovrebbero prendere in considerazione le particolari condizioni elvetiche, vale a dire il livello dei prezzi di produzione dell'agricoltura nazionale, dato che il grado di autoapprovvigionamento va assicurato per ragioni attinenti all'economia di guerra, nonché l'importanza di tale agricoltura per il mantenimento di una equa ripartizione della popolazione sull'insieme del territorio.

In terzo luogo si dovrebbe ricercare in quale modo promuovere, oltre che con lo scambio di merci, le strette relazioni che intercorrono in altri campi economici, tra la Svizzera e i Paesi membri delle CE. Al riguardo abbiamo ricordato i servizi, le assicurazioni, i problemi relativi al domicilio

482 e ai trasporti, come pure l'interesse della Svizzera per l'elaborazione collettiva di un diritto europeo, per l'eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi, e la legislazione in materia di prodotti farmaceutici. Ci siamo inoltre dichiarati pronti ad esporre la nostra politica relativa alla mano d'opera straniera ed abbiamo manifestato interesse per i futuri lavori delle Comunità europee nei nuovi campi della politica industriale, della ricerca, dell'energia, della politica regionale e soprattutto di quella economica e monetaria. Abbiamo suggerito d'esaminare in questi campi quale nuova collaborazione potrebbe apparire auspicabile e possibile, tenuto conto del probabile grado d'integrazione.

In quarto luogo il Consiglio federale ha accordato particolare attenzione alle disposizioni istituzionali di un futuro accordo. Le istituzioni dovrebbero riflettere costantemente il contenuto degli accordi ai quali si perverrebbe, sempre che ciò non freni le decisioni in seno agli organi delle Comunità, e permettere alla Svizzera un potere di determinazione consono ai suoi obblighi.

Parallelamente all'esecuzione e alla sorveglianza delle disposizioni contrattuali propriamente dette, le istituzioni dovrebbero permettere uno scambio d'idee, e, attraverso esami periodici dello stato di collaborazione, essere in grado di garantire il carattere evolutivo dell'accordo.1) Dopo ascoltata questa dichiarazione, il Consiglio dei Ministri delle Comunità europee ha accolto il desiderio espresso dalla Svizzera di aprire conversazioni esplorative e ha incaricato la Commissione di condurre tali conversazioni con i 6 Paesi non candidati all'adesione. Avviate il 16 dicembre 1970 con la Svizzera, quale primo Paese, le conversazioni si sono svolte tra funzionari 2) .

2. Direttive delle Comunità In previsione delle conversazioni esplorative, le Comunità hanno approntato alcune norme generali, così riassunte dal Presidente del Consiglio dei Ministri delle CE, signor Walter Scheel, Ministro degli Affari esteri della Repubblica federale tedesca: 11

II testo completo della dichiarazione d'apertura è stato pubblicato in allegato air82.mo Rapporto sui provvedimenti del Decreto federale concernente la difesa economica di fronte all'estero (cfr. FF annata 1971).

2 > L'organizzazione e le diverse fasi di queste conversazioni sono descritte negli 82.mo e 83.mo Rapporti concernenti le misure di difesa economica di fronte all'estero. La delegazione svizzera, composta da alti funzionari del Dipartimento dell'economia pubblica e del Dipartimento politico, e diretta dall'Ambasciatore P. R. Jolies, direttore della divisione del commercio, contava tra i suoi membri anche un funzionario del Principato del Liechtenstein.

La delegazione delle Comunità europee era diretta dal signor E. Wellenstein, direttore generale.

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-- Ricerca di soluzioni possibili ai problemi che l'ampliamento delle Comunità pone agli Stati europei non candidati.

-- Tutela del potere autonomo di decisione, delle politiche comuni, dell'efficace funzionamento e delle prospettive di sviluppo delle Comunità allargate.

-- Rispetto degli obblighi internazionali, soprattutto di quelli conclusi nell'ambito del GATT.

-- Impedimento al frapporsi di nuovi ostacoli al commercio infra-europeo vale a dire alla ricostituzione delle barriere doganali tra Paesi dell'AELS che hanno chiesto di aderire e i Paesi dell'AELS che non hanno chiesto di aderire.

-- Necessità, di conseguenza, di condurre in porto nel più breve termine le' discussioni. Come ha dichiarato il Presidente del Consiglio dei Ministri delle CE, in occasione della chiusura della seduta del 10 novembre, le Comunità s'erano fissato come programma conversazioni parallele ai negoziati con i Paesi candidati all'adesione, in modo che il regolamento, al quale si sarà pervenuti, potesse entrare in vigore all'atto dell'adesione dei nuovi membri.

Queste condizioni erano affatto compatibili con i concetti svizzeri. Per il resto, è bene ricordare che in quell'occasione il Ministro degli Affari esteri tedesco, Walter Scheel, riconobbe il compito pertinente agli Stati neutrali nell'ambito dell'Europa intera: egli rilevò altresì l'affermazione fatta dalla Svizzera nella dichiarazione d'apertura, secondo la quale l'istituzione di legami particolari lungi dall'esser fine a sé stesso, corrisponde a un sentimento di solidarietà con l'Europa e al desiderio della Svizzera d'arrecare il proprio particolare contributo all'attuazione dei compiti comuni.

Sin dall'inizio appariva chiaro come le conversazioni esplorative, conformemente al senso loro connesso, avessero per entrambe le parti carattere non impegnativo e non pregiudicassero l'ulteriore attitudine dei Governi e della Commissione delle CE.

B. Chiarimenti sull'atteggiamento adottato dalla Svizzera durante le conversazioni esplorative Le conversazioni si son svolte nei limiti fissati dalla dichiarazione di apertura della Svizzera. Infatti le considerazioni fondamentali che la Svizzera esponeva non sono state riposte in discussione. La delegazione svizzera è però stata invitata a precisare la propria posizione in merito ai diversi problemi concreti. Pur non essendo legittimata a prendere decisioni formali, la Commissione delle CE lasciò tuttavia intravvedere quali chiarimenti svizzeri potessero agevolare la soluzione dei problemi e quali renderla invece più difficile.

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  1. Settore industriale In merito all'applicazione della libera circolazione dei prodotti industriali, la delegazione svizzera si è mostrata disposta ad esaminare l'eliminazione completa e senza eccezioni dei diritti doganali e delle barriere commerciali, a condizione che le CE agissero ugualmente. Il nostro Paese potrebbe accettare la proposta di smobilitazione tariffaria da compiersi in più tappe, entro cinque anni, allo stesso ritmo previsto per i Paesi candidati all'adesione.

In occasione dell'esame dei mezzi atti ad evitare spostamenti del traffico e distorsioni di concorrenza risultanti dalle disparità tariffarie tra la Svizzera e le CE, la nostra delegazione ha dimostrato dapprima che questi rischi non vanno sopravvalutati. I prodotti provenienti da Paesi terzi, vale a dire non dalla CEE né dall'AELS, per i quali i diritti prelevati in Svizzera sono inferiori a quelli delle CE, rappresentano soltanto il dieci per cento delle importazioni totali della Svizzera. Quasi l'80% delle importazioni svizzere proverranno infatti dai Paesi europei appartenenti alla zona d'integrazione allargata. Inoltre, le importazioni di prodotti industriali provenienti dai Paesi in via di sviluppo saranno, per principio, ammessi in franchigia sia dalla Svizzera sia dalle CE, nell'ambito del sistema generalizzato di preferenze tariffarie. Infine le disparità dei diritti prelevati sulle materie prime che servono come elementi fondamentali per i prodotti finiti hanno un'incidenza così minima da presentare in media soltanto una frazione dell' \% del prezzo dei prodotti finiti corrispettivi.

La Svizzera è dunque del parere che i problemi esistenti possano essere risolti senz'altro grazie a un sistema di regole d'origine. Benché le regole d'origine vigenti in seno all'AELS diano piena soddisfazione, la Svizzera sarebbe disposta ad esaminare un altro sistema, ad esempio quello applicato dalle CE nelle loro relazioni con determinati Paesi mediterranei o dell' Africa. Questo sistema si fonda essenzialmente sul criterio del «cambiamento di posizione tariffaria», vale a dire sul riconoscimento dell'origine quando, dopo un processo di trasformazione effettuato nella zona di libera circolazione, il prodotto in questione venga classificato sotto un'altra posizione. Da parte svizzera è stato altresì proposto di tener conto anche delle trasformazioni effettuate non solo nei Paesi della Comunità ampliata, ma anche negli altri Paesi non candidati all'adesione, qualora la trasformazione subita da un prodotto in Svizzera non basti a giustificare l'origine.

La delegazione svizzera opina che per assicurare una concorrenza libera e senza distorsioni, sarebbe giustificato, sotto il profilo economico, prevedere regole di concorrenza in cinque campi: le pratiche restrittive private (determinati cartelli ad esempio), le pratiche in materia di acquisti governativi, gli aiuti governativi, il dumping e le restrizioni del diritto di stabilimento delle società e del personale dirigente, non dovrebbero intrai-

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ciare gli effetti attesi dall'eliminazione dei diritti doganali. Sono possibili più soluzioni: converrà esaminare quale sia applicabile a ciascuna delle materie enumerate. Una di queste soluzioni potrebbe consistere nell'applicabilità delle rispettive legislazioni -- svizzere e delle CEE -- non soltanto all'interno, ma anche alle relazioni tra la Svizzera e la CEE (per esempio nel campo degli acquisti governativi, parità di trattamento degli offerenti dei Paesi delle CE e dei fornitori nazionali). Un'altra soluzione fisserebbe nuove regole valide per le relazioni tra le due parti contraenti. Il testo degli articoli 13-17 della Convenzione di Stoccolma, come pure le esperienze fatte nella loro applicazione, potrebbero costituire un fondamento utile per la definizione di tali regole.

Ove nascessero disparità di pareri circa l'applicazione di tali regole, si dovrebbero prevedere consultazioni bilaterali e se queste non dessero un risultato sodisfacente, il caso litigioso e l'interpretazione da darsi alle disposizioni dell'accordo andrebbero esaminati minutamente da una commissione d'inchiesta oppure nell'ambito di una procedura d'arbitrato. Quale ultima alternativa si potrebbe prevedere d'invocare la clausola di tutela, che la delegazione delle Comunità ha menzionato energicamente e ai termini deWa quale la parte lesa ha il diritto d'introdurre determinate misure compensatorie. Tali misure da adottare tuttavia alla perdita subita, dovrebbero poi essere oggetto di un riesame entro un determinato periodo.

Ci si è chiesti altresì se, parallelamente a questa clausola di tutela relativa all'applicazione delle regole di concorrenza, non convenga prevedere clausole di protezione convenzionali qualora per ragioni impellenti ed imprevedibili, una delle parti contraenti venisse a trovarsi nell'impossibilità di rispettare parte degli obblighi assunti. La delegazione svizzera si è mostrata pronta a prevedere disposizioni appropriate nei casi di difficoltà della bilancia di pagamento e di gravi problemi economici settoriali o regionali arrecati ad un Paese dalla riduzione daziaria.

2. Il settore agrario Le conversazioni han preso avvio da una relazione sulla situazione dell'agricoltura svizzera. È risultato che la necessità d'assicurare all'agricoltura un reddito paritario (vale a dire paragonabile a quello nell'industria e nell'artigianato), e di mantenere una capacità minima di auto-approvvigionamento in caso di attività belliche ha fatto aumentare in modo ragguardevole i prezzi alla produzione nei confronti di quelli valevoli per la CEE.

Ciò esclude la possibilità di una libera circolazione dei prodotti agricoli tra la Svizzera e là Comunità: questa possibilità potrebbe essere realizzata nei confronti della CEE soltanto ove la Svizzera adottasse anche gli altri elementi della politica agraria comune e partecipasse alle istituzioni comunitarie che la definiscono. Di pari importanza è il riconoscimento del fatto

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che il modesto tasso di auto-approvvigionamento della Svizzera apra la via a importazioni di prodotti agricoli di enormi proporzioni. In cifre assolute, la Svizzera è per importanza il secondo acquirente di prodotti agrari della Comunità: il calcolo effettuato pro capite la pone al primo posto assoluto.

Il volume, veramente notevole, delle importazioni svizzere dai Paesi della CEE risulta evidente anche qualora venga considerato in relazioni al traffico intercomunitario. Nel 1961, la Svizzera ha acquistato nei Paesi della CEE prodotti agricoli per il valore di 52 dollari per persona: il valore medio degli scambi corrispondenti tra i Paesi della Comunità era in media di 21 dollari.

Nel settore agricolo, invece, le esportazioni della Svizzera verso la CEE rappresentano a mala pena un terzo del valore e un settimo del volume delle importazioni svizzere dalla CEE: è opportuno ricordare in proposito che le esportazioni nostre si compongono in gran parte di riesportazione di prodotti primi stranieri trasformati poi nel nostro Paese (cioccolata, caffè solubile).

Queste strette relazioni si sono tradotte in accordi commerciali con i vari Paesi membri della CEE. Con l'attuazione della politica agraria comune, tali accordi sono di gran lunga superati, almeno per quanto attiene alle prestazioni da parte della CEE, poiché l'adempienza dei relativi impegni bilaterali più non è possibile. Vi potrebbe perciò esser interesse ad istituire nuove fondamenta contrattuali per il commercio dei prodotti agricoli.

Quando si tratterà di tradurre gli accordi bilaterali in una convenzione con le Comunità, sarà possibile ricercare un miglioramento delle condizioni valide per lo scambio di prodotti agricoli, sempre che ambedue i contraenti lo considerino utile ed auspicabile.

La Svizzera ha confermato d'esser pronta ad esaminare in qual misura lo smercio dei prodotti della Comunità sia migliorabile in prezzi e in qualità. Da parte svizzera è stato comunque rilevato come tali impegni debbano essere compatibili con gli obiettivi della politica agraria elvetica e con gli interessi dei Paesi terzi, ai quali ultimi appartengono anche i Paesi in via di sviluppo. Se tali miglioramenti a favore delle esportazioni dalla CEE venissero presi in considerazione, la Svizzera sarebbe pure interessata alla soluzione di alcuni problemi particolari derivanti dalle sue esportazioni agrarie. In tal caso trattasi soprattutto di una riduzione dei prelievi comunitari dato che molti dei prodotti in causa sono specialità di prezzo elevato (latte in polvere medicinale ad esempio e certi formaggi di qualità). I regolamenti negoziati sin qui con la CEE per determinati prodotti d'esportazione tipici svizzeri, e gli accordi relativi al formaggio tra la CEE, la Danimarca, l'Austria e la Svizzera, dimostrano come tali miglioramenti siano in linea di massima possibili e possano corrispondere ad un comune interesse.

Per quel che concerne i prodotti agricoli trasformati, è stato sottolineato da parte della CEE come possa entrare in considerazione soltanto

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una diminuzione del diritto doganale fisso che protegga la trasformazione1', mentre l'elemento mobile, corrispondente al prelievo effettuato a titolo della politica agraria comune, può venir modificato soltanto in funzione delle variazioni del margine tra i prezzi interni della Comunità e i prezzi del mercato mondiale. La delegazione svizzera ha tuttavia fatto rilevare che a ragione dell'elevato tenore dei prezzi di certi prodotti primi particolarmente importanti per la Svizzera, dovrebbe essere possibile prevedere l'eliminazione o la diminuzione dell'elemento mobile.

3. Altri campi dell'attività economica Le conversazioni esplorative hanno toccato anche altri campi, nei quali la cooperazione tra la Svizzera e le Comunità, o i suoi Stati membri, potrebbe essere estesa, intensificata o di nuovo esaminata. La nostra delegazione ha commentato i settori enumerati nella dichiarazione d'apertura della Svizzera. Da parte sua, la delegazione della Commissione ha sottolineato l'importanza particolare che determinati problemi rivestono nella prospettiva delle Comunità. L'esame dei fatti ha dimostrato come questi campi si dividano in due categorie: quella in cui i lavori delle CE permettono già ora d'intravvedere una politica comune e quella in cui i lavori ancora si trovano in uno stadio iniziale.

Tra i settori ai quali si è rivolta l'attenzione della delegazione delle CE v'erano quelli della mano d'opera e dei trasporti, nonché delle condizioni d'accesso al mercato svizzero dei capitali.

Circa la mano d'opera, la delegazione svizzera ha ricordato quali circostanze abbiano reso indispensabile l'attuale politica di stabilizzazione.

Quanto al numero totale di lavoratori, la Svizzera occupa oggi già il quintuplo di stranieri rispetto ai Paesi delle CE. D'altra parte, la proporzione di cittadini dei Paesi delle CE paragonata al numero totale di lavoratori esteri è del 75%, mentre nella Comunità stessa è del 30% soltanto. Ciò deriva dalla vicinanza geografica e dal fatto che la Svizzera non si è trovata obbligata a ricercare una diversificazione dell'origine dei lavoratori stranieri.

A cagione dei gravi problemi causati dalla politica liberale d'immigrazione seguita per anni innumerevoli, le autorità svizzere si sono poi viste costrette ad adottare misure intese a render stabile il numero complessivo dei lavoratori stranieri. Nel contempo, la Svizzera ha però adottato una politica volta ad eliminare progressivamente le diversità esistenti tra lavoratori indigeni e stranieri nel settore del cambio d'impiego, di professione e di Cantone, al fine di riescire ad un mercato del lavoro possibilmente uniforme. Oggi, 340000 lavoratori stranieri dei Paesi della Comunità beneficiano delle stesse facilitazioni degli Svizzeri quanto a mobilità nel mercato D Vedasi Parte III, B 2

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nazionale del lavoro. Si sta inoltre regolando la situazione dei lavoratori detti «falsi stagionali». L'attuazione di una siffatta politica richiede pertanto scadenze tali da prevenire problemi supplementari, ad esempio, nelle regioni economicamente sfavorite o in determinati settori dell'industria e dei servizi. La delegazione svizzera ha altresì dichiarato che il nostro Paese è alla ricerca di una soluzione bilaterale per quel che attiene alle difficoltà esistenti con l'Italia. La situazione potrebbe anche esser trattata nell'ambito dei negoziati con le Comunità.

Nel settore dei trasporti la delegazione svizzera partiva dal presupposto dell'esistenza, tra la Svizzera e le Comunità, di numerosi interessi comuni derivanti dalla situazione geografica. Confrontando la politica dei trasporti seguita da una parte e dall'altra, si può riconoscere l'esistenza per più aspetti di una concordanza d'obiettivi e di metodi. La nuova concezione generale in materia di trasporti, elaborata presentemente nel nostro Paese potrebbe ancora accentuare tale concordanza. A nostro parere non si tratta pertanto di adottare le disposizioni della politica comune dei trasporti ancora in gestazione nella Comunità, bensì di trovare soluzioni a quei problemi che falsano la concorrenza della libera circolazione delle merci o che hanno un effetto perturbatore. La Svizzera è inoltre interessata alla eliminazione progressiva delle remore amministrative frapposte alla libertà dei trasporti oltre le frontiere e all'ampliamento della cooperazione tecnica soprattutto nel settore dell'acquisto del materiale, della pianificazione delle infrastrutture (trasversali alpine) e della ricerca comune.

Conformemente al desiderio espresso dalla delegazione della Commissione è stato toccato anche il problema della relazione che potrebbe intercorrere fra le disposizioni di un accordo stipulato tra Svizzera e CEE e i problemi attinenti ai trasporti, già trattati sia dalla Commissione centrale del Reno (ad esempio i problemi della regolazione della concorrenza o dell' immobilizzazione temporanea delle eccedenti capacità sul Reno), sia dalla Commissione dei trasporti CECA-Svizzera (pubblicità dei costi dei trasporti per ferrovia per i prodotti della CECA in transito attraverso la Svizzera).

La nostra delegazione ha confermato di essere pronta a trovare una rapida soluzione a tali problemi nell'ambito dei collegi competenti. Qualora ciò fosse impossibile, la situazione potrebbe venir riesaminata in sede di negoziati generali.

Circa il movimento di capitali, la nostra delegazione ha ricordato il carattere liberale delle disposizioni svizzere in materia, e si è dichiarata pronta ad esaminare la possibilità di migliorare in pratica l'accesso delle istituzioni finanziarie della Comunità al mercato svizzero dei capitali. Tale problema è per altro legato a quello della politica economica e monetaria, settore nel quale la Svizzera è pure disposta a collaborare con la Comunità.

Oltre al problema delle possibilità e delle condizioni d'accesso al mercato dei capitali, esistono altri settori aperti a una cooperazione (quelli, ad esem-

489 pio, della politica congiunturale, dell'aiuto finanziario a breve e a lunga scadenza, degli aspetti tecnici delle politiche d'intervento nel mercato dei cambi, nonché della posizione da adottare in seno agli organismi monetari internazionali).

La delegazione svizzera ha poi mostrato particolare interesse per l'esame delle possibilità pratiche di partecipazione agli sforzi della Comunità nell'attuazione di un diritto europeo (specialmente nell'ambito del diritto delle società, dell'esecuzione delle sentenze in materia civile, del settore assicurativo, dei brevetti e del riconoscimento reciproco dei titoli di studio).

La delegazione della Commissione ha fatto notare come la partecipazione a convenzioni concluse nell'ambito della Comunità sollevi problemi d'ordine istituzionale (ad esempio, la competenza della Corte di giustizia delle Comunità europee).

Nel campo della politica industriale, la Svizzera si è dichiarata interessata alla creazione di condizioni generali d'ordine giuridico, finanziario-ed economico capaci di migliorare da struttura delle imprese, nonché alla cooperazione nell'ambito delle norme industriali e degli ostacoli d'ordine tecnico agli scambi, che in più di un settore (per esempio quello dei prodotti farmaceutici) intralciano l'orientamento della produzione verso il complesso del mercato europeo. In questo contesto s'inserisce anche il problema, sollevato dalle Comunità, della designazione della provenienza «Swiss Made» che, a parere del'la Commissione ostacola l'esportazione verso la Svizzera di movimenti e elementi regolatori. Riguardo alla cooperazione nel settore orologiero, auspicabile per la politica industriale, la delegazione svizzera pensa che essendo possibile trovare una soluzione in un prossimo avvenire, non occorra includere questo problema nei negoziati generali.

Da parte svizzera si è altresì sottolineato l'interesse al proseguimento dei lavori iniziati in materia di tecnologia, lavori ai quali la Svizzera ha prestato opera fattiva e agli sforzi intrapresi dalla Comunità nel settore della protezione dell'ambiente naturale. L'esame di questi problemi non è pertanto stato approfondito durante le conversazioni esplorative.

4. Disposizioni istituzionali e generali La delegazione svizzera reputa che un accordo eventuale dovrebbe prevedere un organo paritario nella forma, ad esempio, di un Consiglio misto o di una Commissione mista. Secondo i casi, tale organo agirebbe nell'ambito dei Ministri o dei funzionari e sarebbe competente a svolgere due tipi di compiti. Il primo concernerebbe l'applicazione degli obblighi specifici previsti in un eventuale accordo (ad esempio in merito alla libera circolazione delle merci o alle regole di concorrenza). Tale categoria di funzioni

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istituzionali comprenderebbe l'esame dei ricorsi inoltrati per inosservanza delle disposizioni dell'accordo, l'esame dell'applicazione delle clausole di tutela e il riesame delle disposizioni ove queste si rivelassero insufficienti.

La seconda categoria di funzioni spettanti a questo organo misto, secondo il parere della Svizzera, dovrebbe assicurare l'auspicato carattere evolutivo. Detto organo sarebbe in tal caso un foro di consultazione per tutti i problemi d'interesse comune e avrebbe per compito generale quello di promuovere la cooperazione tra le Comunità e la Svizzera. Tenuto conto dei progressi attuati nell'ambito delle Comunità, nuove prospettive di cooperazione potrebbero aprirsi soprattutto nei futuri settori dell'integrazione (vale a dire per esempio le politiche industriali dell'energia, dell'economia e della finanza) per i quali non è ancora possibile prevedere oggi regole particolareggiate. La delegazione svizzera pensa altresì che spetterebbe all'organo misto il compito di prender conoscenza dei desideri e dei suggerimenti di una o dell'altra parte contraente, e di decidere in ogni caso, in quale modo meglio possa attuarsi la cooperazione auspicata. Secondo il settore sarà possibile accontentarsi di una migliore informazione reciproca, o invece prevedere: sia la collaborazione dei contraenti, nello stadio d'elaborazione preliminare di prescrizioni legali collettive svizzere, sia la partecipazione della Svizzera a convenzioni o altri strumenti comunitari, o ancora la cooperazione con determinati organismi della Comunità o almeno nel loro ambito.

La delegazione della Commissione non ha nascosto il proprio scetticismo nei confronti di questa seconda categoria di funzioni, a ragione segnatamente del maggiore aggravio che ne potrebbe derivare al potere discrezionale della Comunità, soprattutto qualora tali meccanismi dovessero essere decisi con tutti gli Stati dell'AELS non candidati all'adesione. Si è accennato alla necessità di distinguere chiaramente tra le procedure comunitarie -- nelle quali non possono trovar posto gli Stati non membri da una parte, e meno rigorosi scambi d'informazione e di pareri tra quest'ultimi e la Comunità, dall'altra. Da parte svizzera si è sottolineato invece come non si cerchi d'ottenere un diritto generale di codeterminazione («gestaltendes Mitwirkungsrecht»). La cooperazione diretta con gli organismi comunitari oppure nel loro ambito sarebbe limitata a quei casi particolari nei quali le due parti ritenessero tale metodo come il più adatto alle necessità pratiche. Anche in questo caso l'autonomia decisionale della Comunità non si troverebbe lesa in nessun modo.

In ogni caso l'accordo dovrebbe tuttavia contenere i punti di partenza atti ad arricchirne progressivamente la sostanza. D'altronde l'organo misto dovrebbe esaminare periodicamente lo stato del'la cooperazione tra la Comunità e la Svizzera, ed eventualmente prevederne l'estensione a nuovi settori.

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Noi opiniamo che tale esplorazione condotta fin nei particolari sia stata di grande utilità: diverse difficoltà, ma anche certe possibilità di soluzione sono così apparse più chiaramente. Il desiderio svizzero di determinare anche un ordine di priorità dei vari problemi particolari, e di esaminare l'equilibrio degli interessi inerenti ad un eventuale «pacco» di negoziati, non è invece stato esaudito in questa fase, poiché il Consiglio dei ministri della Comunità, considerati i rapidi progressi ottenuti durante i negoziati d'adesione, ha chiesto, ai primi di maggio, che il rapporto della Commissione gli fosse sottoposto già in giugno. La Commissione ha così dovuto formarsi un'idea in merito, più celermente di quanto previsto, sotto >la spinta d'importanti avvenimenti esterni (Conferenza al vertice tra il presidente della Repubblica francese e il Premier inglese; la crisi monetaria).

Le possibili ripercussioni di tali sviluppi sull'evoluzione dell'integrazione hanno potuto influire sull'analisi delle possibilità di apertura nei confronti dei Paesi non candidati all'adesione. La Commissione s'è vista costretta a determinare il grado di consolidazione raggiunto all'interno della Comunità e ad esaminare minutamente in quale misura le eventuali modalità del regolamento delle relazioni di una Comunità ampliata con i Paesi non 'candidati all'adesione con l'AELS potessero esser compatibili con le esigenze di un'integrazione in progressiva intensificazione.

C. Parere della Comunità, del 16 giugno 1971 Nel parere rimesso il 16 giugno 1971 al Consiglio delle CE, la Commissione conferma come il problema dell'istaurazione di legami più stretti, fondati sulla libera circolazione delle merci tra la Comunità e i Paesi membri dell'AELS sia sorto già con l'entrata in vigore del Trattato di Roma, del 1958. Essa riconosce che la situazione attuale si distingue da quella esistente alla fine del quinto decennio e al principio del sesto decennio: all'inizio della propria esistenza la Comunità dovette soprattutto evitare tutto ciò che minacciava di ostacolarne l'evoluzione. Se poi oggi, a tredici anni dall'istituzione e al termine di un proficuo periodo transitorio, la Commissione è tuttavia pervenuta alla conclusione che tale pericolo non possa ancora considerarsi scomparso, ciò è dovuto di certo a due ragioni principali: da una parte il differimento -- per via della crisi monetaria del mese di maggio -- del passaggio dall'unione doganale e agricola all'unione economica e monetaria; d'altra parte, l'incertezza relativa alla possibilità per una Comunità ampliata d'assicurare rapidamente un potere di decisione sodisfacente in un più vasto ambito.

La Commissione reputa perciò necessario ricordare i principi fondamentali dell'integrazione. In un processo evolutivo d'integrazione è necessario assicurare in ogni stadio, l'equilibrio tra diritti e obblighi. Ciò implica il riconoscimento di un impegno totale, e senza riserve, in merito all'unifi-

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cazione economica. Azioni di carattere parziale, fuori delle istituzioni della Comunità, rischierebbero di toglier credito alle finalità della Comunità, per la quale il conseguimento dell'integrazione economica è uno soltanto degli scopi prefissi.

La Commissione riconosce d'altronde la necessità d'ottenere un regolamento con gli altri Paesi dell'AELS ove si vogliano conservare ed estendere all'insieme della Comunità allargata gli elementi essenziali del libero scambio attuato dall'AELS. Giusta queste considerazioni di principio, la Commissione conclude ch'è necessario concepire tali regolamenti in guisa da impedire che i Paesi non candidati abbiano a pregiudicare il potere autonomo di decisione e le prospettive di sviluppo della Comunità.

Secondo da Commissione, la difficoltà deriva dalla circostanza che la eliminazione delle barriere commerciali vien fatta dipendere, in seno alla CEE, da regole di concorrenza, da obblighi in materia d'armonizzazione e da un sufficiente coordinamento della politica congiunturale. Tali obblighi potrebbero tuttavia esser estesi ai Paesi non candidati, poiché costituiscono un diritto comunitario applicato e interpretato dalle istituzioni delle CE.

L'offerta svedese di prevedere un'estesa armonizzazione, sempre che si disponga di un corrispondente diritto di determinazione, solleverebbe ad esempio difficoltà pressoché insuperabili nell'ambito dell'attuazione istituzionale dell'accordo.

La Commissione riconosce così l'esistenza di una certa contraddizione tra l'obiettivo -- riconosciuto dal Consiglio e perseguito da tutti i Paesi dell'AELS -- dell'eliminazione delle barriere commerciali da una parte e la necessità di garantire la coesione interna del sistema comunitario e il normale funzionamento delle istituzioni della Comunità dall'altra. La difficoltà che la Commissione ha riscontrato nella ricerca di un'alternativa a questo 'dilemma e nella definizione di una soluzione che rappresenti un alleggerimento dei principi da lei costantemente perseguiti, spiega come tale Commissione, in una prima proposta di soluzione, desideri rinviare da decisione a una data ulteriore. Giova comunque riconoscere come la Commissione sia tuttavia pervenuta alla conclusione di rispondere positivamente, in linea di massima, all'offerta di negoziati presentata dagli altri Paesi dell'AELS, e di aver perciò in una seconda proposta, delineato un modello circostanziato di soluzione.

La prima soluzione potrebbe consistere nel mantenimento dello statu quo, nel senso che i tre Paesi candidati alle CE sarebbero autorizzati a conservare il libero scambio in materia di prodotti industriali nelle relazioni con gli altri sei Paesi dell'AELS. La doppia appartenenza della Gran Bretagna, della Danimarca e della Norvegia alla CEE e all'AELS dovrebbe pertanto esser limitata a un determinato periodo, ad esempio a due anni.

Codesta variante non risolverebbe comunque in modo definitivo il problema. A parere della Commissione essa avrebbe pertanto il vantaggio di

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non pregiudicare la posizione futura della Comunità, pur lasciandole modo di farsi un'idea più chiara dell'evoluzione delle proprie relazioni con l'estero, soprattutto nell'ipotesi di eventuali negoziati internazionali sulle tariffe e sugli scambi.

La seconda soluzione 'prevederebbe un regolamento delle relazioni con i sei Paesi membri dell'AELS non candidati, regolamento che potrebbe entrare in vigore contemporaneamente all'ampliamento delle Comunità europee. Per eludere i rischi dianzi accennati, detta soluzione secondo l'opinione della Commissione, dovrebbe avere carattere esclusivamente commerciale.

Esso riconosce che se i concetti di questi Stati in merito alle future relazioni con la Comunità divergono parecchio, la volontà di attuare la libera circolazione dei prodotti industriali nei confronti della Comunità, è comunque loro denominatore comune. Tale accordo potrebbe prevedere che l'eliminazione dei 'diritti doganali -- attuata in seno all'AELS per i prodotti industriali -- sia mantenuta ed estesa ai membri della Comunità odierna parallelamente all'attuazione dell'abolizione dei dazi doganali fra gli antichi e i nuovi Paesi membri della Comunità ampliata. I futuri accordi bilaterali, eccetto quelli speciali conclusi con l'Islanda e il Portogallo, non comprenderanno i prodotti agricoli. Le condizioni di concorrenza semplicemente espresse in forma di principi generali, non sarebbero regolate nelle clausole contrattuali contenenti obblighi d'armonizzazione, ma garantite dalla possibilità d'invocare le clausole protettive. Gli Stati corrispettivi, procedendo essi medesimi a certi ravvicinamene al sistema della Comunità, potrebbero diminuire il rischio dell'applicazione, da parte della Comunità, delle clausole protettive (reintroduzione ad esempio di dazi doganali o di restrizioni quantitative per certe merci). La Commissione non vede nessuna possibilità d'esaminare le proposte di alcuni dei sei Paesi, soprattutto della Svèzia, dell'Austria e della Svizzera, in merito a una cooperazione che oltrepassi l'ambito commerciale.

Essendo gli accordi limitati alla libera circolazione dei prodotti industriali, gli organi misti avrebbero soltanto il potere di decidere in merito all'esecuzione delle disposizioni di libero scambio. Resterebbero così mantenute l'autonomia della Comunità e la distinzione fra un'integrazione economica istituzionalizzata di Paesi membri a parte intera e le relazioni di carattere commerciale con gli altri Paesi dell'AELS. La Commissione reputa che spluzione siffatta risponderebbe agli interessi sia della Comunità sia .

dei singoli Stati dell'AELS.

La Commissione è tuttavia del parere che certi accordi addizionali siano necessari fin dall'inizio e per quel che attiene alla Svizzera, ricorda un certo numero di problemi sorti, ad esempio, nel settore della politica dei trasporti (applicazione di determinati principi della politica comune dei trasporti in merito alla navigazione sul Reno'regolata dalla Convenzione di Mannheim) e chiede che parallelamente ai negoziati con la Comunità venga Foglio Federale 1971, Voi. II

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risolto un numero di problemi relativi allo statuto dei lavoratori stranieri in Svizzera. Secondo la Commissione sarebbe pure necessario un accordo atto a dirimere le difficoltà sollevate dalle disposizioni svizzere per la designazione della provenienza nel settore orologiero.

La Commissione propone di procedere, al termine del periodo transitorio -- presumibilmente fra cinque anni -- ad un riesame della situazione sulla scorta dell'esperienza acquisita, onde trovare la forma più adatta per un regolamento delle relazioni future. Gli accordi bilaterali dovrebbero contenere una possibilità di recessione, previo avviso di un anno, analoga alla disposizione valida per l'AELS.

D. Valutatone delle proposte della Commissione e della formazione dell'opinione negli Stati delle Comunità europee Le proposte della Commissione testé descritte non costituiscono ancora la manifestazione del parere della Comunità, ma soltanto un primo, indispensabile elemento preliminare alla preparazione della decisione che dovrà esser presa in seno al Consiglio dei ministri delle CE. I Governi degli Stati membri delle CE dovranno esaminare tale documento e dire il loro parere sul contenuto. Le deliberazioni interne hanno avuto subito inizio, e i ministri delle CE hanno proceduto a un primo scambio d'opinioni in occasione della riunione del 26 luglio 1971.

Delle due soluzioni proposte dalla Commissione, la prima (statu qua) non corrisponde né al desiderio degli Stati dell'AELS, né alle intenzioni dei Governi dei Paesi membri delle Comunità di mettere in vigore simultaneamente un regolamento globale. Tale prima proposta cancellerebbe inoltre la differenza fondamentale esistente tra il problema del regolamento dei rapporti tra i Paesi europei vicini e il problema dell'elaborazione delle relazioni future della Comunità allargata con il resto del mondo.

Poiché l'attuazione di questa nuova costruzione sarà un compito molto arduo, è indice di poco realismo prevedere che i primi anni dopo l'allargamento delle Comunità potranno offrire migliori condizioni per l'elaborazione di accordi sostanziali con i Paesi dell'AELS non candidati all'adesione. D'altra parte, anche il mantenimento provvisorio dello statu quo esigerebbe la conclusione di certi accordi d'ordine tecnico.

Pur riconoscendo che con questa variante la Commissione si sforza di mantenere il libero scambio dell'AELS, tutti i Paesi neutri dell'AELS hanno respinto la proposta. Tale atteggiaménto, confermato in occasione di una riunione comune delle delegazioni dei Paesi neutri, è stato portato a conoscenza della Commissione e degli Stati membri delle CE. Il Consiglio dei ministri non ha discusso questa variante nel corso dei dibattiti del 26 luglio 1971.

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Le discussioni all'interno degli organi delle CE si accentrano dunque sulla seconda soluzione proposta, la quale nonostante il contenuto ristretto, potrebbe presentare soluzioni concrete anche per la Svizzera. La seconda parte, molto elaborata, del rapporto della Commissione, consacrata a questa proposta, è il risultato concreto delle conversazioni esplorative, mostra la temperie delle riflessioni e offre validi punti di riferimento in merito alle considerazioni fondamentali delle quali si deve tener conto.

Come abbiamo detto, i ragionamenti sviluppati dalla Commissione sono soltanto un primo fondamentale elemento di discussione, interna, e non presentano carattere alcuno di decisione da parte delle Comunità. Passeremo poi ad analizzare in qual misura tali ragionamenti tengano conto dei pareri espressi dalla delegazione svizzera e se possano offrir lo spunto a'd una soluzione consona alle nostre idee. Poiché il processo di formazione dell'opinione deve essere attuato all'interno della CEE, prima che si possa passare ai negoziati veri e propri, a titolo informativo, abbiamo comunicato tali reazioni, nelle linee principali, alla Commissione e ai Governi dei Paesi delle Comunità.

Si può riconoscere, anzitutto, che, in un allegato, il rapporto della Commissione riproduce con sufficiente compiutezza l'atteggiamento tenuto dalla Svizzera in sede di conversazioni esplorative, così da offrire ai membri della Comunità un'idea chiara delle nostre intenzioni.

La proposta della Commissione di decretare la libera circolazione dei prodotti industriali corrisponde a una tesi, fondamentale, che la Svizzera non ha mai smesso di difendere sin dal 1957. Siamo del parere -- e il rapporto della Commissione lo conferma -- che questa soluzione corrisponda all'interesse delle due parti. Un mercato di 300 milioni d'abitanti s'aprirebbe all'industria svizzera d'esportazione: a titolo di contropartita la CEE si vedrebbe facilitato l'accesso al mercato svizzero che, per quanto esiguo, dispone di un cospicuo potere d'acquisto. La capacità d'assorbimento di tale mercato è evidente ove si consideri che il valore delle esportazioni della CEE verso la Svizzera è doppio di quello delle esportazioni svizzere verso la CEE.

Se la libera circolazione dovesse essere attuata attraverso una zona di libero scambio e non di un'unione doganale, la Svizzera conserverebbe nelle proprie relazioni commerciali con il resto del mondo la manifesta identità che meglio risponde alle esigenze della politica di neutralità. Tale soluzione rispetterebbe inoltre le regole del GATT, in modo da non dar adito ad obiezione alcuna da parte dei Paesi extra-europei con i quali abbiamo relazioni commerciali.

Il parere della Comunità, secondo il quale il Kennedy-Round avrebbe ridotto di molto la disparità delle tariffe doganali sicché un sistema fondato su regole d'origine sarebbe perfettamente vitale, corrisponde alle conside-

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razioni esposte dalla delegazione svizzera durante le conversazioni esplorative. Le due delegazioni hanno esaminato nei particolari le obiezioni di carattere tecnico ed economico che potrebbero venir sollevate da una soluzione di libero scambio, fondata sulle regole d'origine. L'esperienza acquisita non soltanto in seno all'AELS, ma anche alla CEE -- la quale, nelle relazioni con i Paesi associati, utilizza pure certificati d'origine -- ha contribuito senza dubbio in larga misura a dissipare le esitazioni iniziali. Suscitano divergenze d'opinione soltanto ancora l'adozione della pratica delle liste di materie prime, suggerita dalla Svizzera e dagli altri Paesi neutrali, e l'estensione del criterio dell'origine cumulativa a tutta la zona di libera circolazione.

Oggi, diversamente che in passato, tutti gli Stati membri delle Comunità europee, essendo desiderosi d'evitare i problemi d'ordine istituzionale posti dalla partecipazione di uno Stato non membro a un'unione doganale, son pronti ad accettare un accomodamento di libero scambio. Soprattutto nell'ambito di certe associazioni industriali si discute tuttavia ancora seriamente se non debba essere attuata almeno una certa armonizzazione doganale.

Per esercitare la massima influenza sulle economie degli Stati partecipanti, un accomodamento di libero scambio deve avere carattere duraturo.

Gli imprenditori desiderano conoscere gli elementi stabili sui quali fondare i loro programmi. Il riesame degli accordi con i Paesi non candidati, previsto per il termine d'un periodo transitorio di cinque anni, non deve pertanto destare l'impressione che la franchigia doganale attuata in quel momento possa essere rimessa in dubbio. Sarebbe inoltre poco conforme allo spirito d'un accomodamento di libero scambio escluderne determinati settori, designati come particolarmente «sensibili». Anche di ciò si continua a discutere in più d'una sede.

Per quanto attiene alle regole necessari« alla tutela della libera concorrenza, fra l'interpretazione della Commissione e l'interpretazione 'della Svizzera non esiste ancora un perfetto accordo: le opinioni non sembrano comunque assolutamente incompatibili. La necessità di rispettare una certa disciplina in materia di concorrenza, onde non compromettere o persine rendere illusori gli effetti della smobilitazione tariffaria, non è per nulla contestata da parte svizzera. Durante le conversazioni esplorative è poi stato riconosciuto da una parte e dall'altra come un accomodamento fondato su un'adesione non totale logicamente comporti certe conseguenze: poiché le relative disposizioni del Trattato di Roma vanno mandate ad effetto e adattate fin nei particolari da istituzioni comunitarie, risulta impossibile imporne l'applicazione ad un Paese non ammesso a collaborare con dette istituzioni. La Commissione delle CE annette importanza fondamentale alla distinzione fra «integrazione economica istituzionale» e «relazioni di natura essenzialmente commerciale».

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Laddove la Commissione propone d'includer nell'accordo semplici regole di concorrenza, la cui violazione farebbe scattare una procedura di ricorso, la Svizzera è pure del medesimo parere. Determinati problemi d'importanza per 'la Svizzera (acquisti governativi e stabilimento d'imprese e di personale dirigente per motivi dettati dalla circolazione delle merci) non sono tuttavia stati esaminati.

Dovrà soprattutto esser chiarita la procedura d'applicazione della clausola di tutela onde creare la necessaria sicurezza giuridica ed escludere l'arbitrio. Tali problemi di procedura e il problema d'una armonizzazione autonoma -- economicamente giustificata e politicamente accettabile --, saranno probabilmente ancora fonte di discussioni approfondite e ardue, poiché al riguardo si prevedono opinioni divergenti.

In seno al Consiglio dei ministri delle CE hanno corso interpretazioni diverse in merito alla proposta d'escludere l'agricoltura. Sembra tuttavia esservi accordo sul fatto che l'attuazione della libera circolazione dei prodotti agricoli sia possibile soltanto a condizione di una partecipazione piena ed intera alla comune politica agricola particolarmente bene istituzionalizzata e che tale partecipazione vada esclusa per i Paesi non candidati. Si riconosce altresì come, negli scambi con i Paesi neutri, il rapporto tra importazioni ed esportazioni di prodotti agricoli sia a favore della Comunità e che in questo settore esistano perciò soltanto in misura minima ulteriori possibilità d'espansione.

Conviene dunque aspettare quale accoglienza verrà riservata all'offerta svizzera di collaborare, alle condizioni enunciate al capitolo B, 2 -- nell'ambito di un accordo sugli scambi di prodotti agricoli. Noi pensiamo comunque che i metodi da noi proposti non ostacolino gli interessi legittimi dell'agricoltura svizzera, e contribuiscano piuttosto a migliorare le condizioni nelle quali si effettuano gli scambi.

Le proposte della Commissione relative alla collaborazione futura nei settori diversi da quello della politica commerciale, corrispondono meno di ogni altra alle idee 'svizzere. Mentre la Svizzera, in una prospettiva a lunga scadenza, reputa un'intesa in questi settori -- tecnologia; protezione dell'ambiente naturale; politica industriale, dell'energia e dei trasporti; politica congiunturale, economica e monetaria -- importante quanto un regolamento dei reciproci scambi di merci e di servizi, la Commissione opina impossibile una tale estensione dell'accordo. Fuori -del metodo d'integrazione istituzionale, applicato tra gli Stati membri, e gli scambi -- non impegnativi -- di idee, come avviene in seno all'OECD, non si considera praticabile altra forma di cooperazione.

Tali argomenti possono essere connessi con il fatto che nella maggior parte di detti settori, i lavori delle CE sono appena stati iniziati: l'esperienza mostra poi come nello stadio di consolidazione interna, la disponi-

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bilità a un'apertura verso l'esterno sia pressoché inesistente. Si può pertanto prevedere che in diversi settori -- come ad esempio in quelli della politica monetaria, dell'energia, della protezione dell'ambiente naturale e della politica' dei trasporti -- i reciproci imperativi d'ordine pratico agiranno presto o tardi nel senso di un rafforzamento della cooperazione tra la Svizzera e gli Stati delle CE, tanto più che un Paese con un tenore di sviluppo quale la Svizzera può offrire un contributo efficace alla soluzione di diversi problemi. Nessuno auspica d'altronde che in questi settori non abbia ad esistere collaborazione di sorta tra Paesi dalle economie tanto strettamente interpenetrate.

È peraltro significativo come la Commissione stessa consideri già sin d'ora indispensabile regolare certi problemi con gli Stati non candidati all'adesione: con la Svizzera sono problemi relativi ai trasporti, alla mano d'opera straniera e all'industria orologiera. Per evitare la contraddizione fra questo tipo d'esigenze e la propria concezione restrittiva, la Commissione propone di non menzionare tali regolamenti supplementari nell'accordo, ma di presentarli in forma d'accomodamenti particolari.

Infine, la partecipazione di Paesi terzi all'elaborazione d'una convenzione sui brevetti e alla collaborazione tecnologica organizzata dalla CEE costituisce già un utile punto di partenza. L'interesse della Comunità a una collaborazione coordinata con i Paesi del centro Europa che hanno raggiunto un analogo tenore di sviluppo economico, si farà sempre più intenso di pari passo con l'attuazione di politiche comuni in nuovi settori.

È senz'altro preferibile procedere per tappe invece di rinviare i negoziati fino a quando sarà possibile addivenire in una sol volta ad un accordo globale. Siamo pertanto consapevoli degli inconvenienti di una soluzione che, distinguendosi nettamente da un'adesione congiunta ad un potere di codeterminazione, rinvia a più tardi la cooperazione in certi settori importanti ed attuali. Per ora, istituzioni quali l'OECD, la Conferenza europea dei ministri dei trasporti e il Club dei Dieci del Fondo monetario internazionale, permettono almeno di proseguire in larga misura le consultazioni necessarie in tali settori.

Dal canto nostro ci sforzeremo comunque in modo particolare d'ottenere sin dall'inizio la conclusione di un accordo che possa servire da fondamento per possibili evoluzioni. I Paesi membri delle CE sembrano in generale condividere questa concezione. Converrà allora esaminare quali siano i problemi suscettibili di un regolamento immediato e quale forma potrà esser data all'intenzione comune di sviluppo di una cooperazione dinamica.

Per ogni nuovo settore si dovrà naturalmente concludere un accordo sottoposto a ratificazione. Il riesame dell'accordo, previsto alla scadenza del periodo transitorio di cinque anni, potrebbe esser un'occasione favorevole al suo ampliamento.

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Corre una stretta relazione fra questo nesso di problemi e il fondamento istituzionale dell'accordo. Durante le conversazioni esplorative la Svizzera, onde non perturbare l'autonomo potere decisionale delle Comunità, ha suggerito la creazione di un organo misto paritario, composto di rappresentanti delle CE e della Svizzera. A tale organo spetterebbe il compito di sorvegliare l'esecuzione delle concrete disposizioni dell'accordo: nel suo ambito potrebbero svolgersi consultazioni in merito ad altri settori e potrebbe prepararsi altresì, nei limiti del possibile, la futura cooperazione allargata.

Conformemente alla propria concezione, volta all'instaurazione di un libero scambio nel settore industriale, la Commissione intende limitare le competenze di tale organo alla mera gestione tecnica delle regole relative alla libera -circolazione delle merci. Dopo l'esperienza in seno all'AELS, noi siamo pertanto del parere che un'estensione della cooperazione ad altri problemi della politica economica -- non fosse che in forma di consultazioni regolari -- si avvererà indispensabile e di reciproco interesse. Questo organo, pur sprovvisto di competenza decisionale vera e propria, potrebbe prestarsi a tali consultazioni. È anche stato emesso il parere esser più razionale prevedére un unico foro, comune a tutti i non candidati all'adesione.

Anche su questo punto proseguono le discussioni in seno alle CE.

E. II compito dell'AELS È lecito domandarsi se l'atteggiamento concertato dei Paesi non candidati sia tale da facilitare la decisione delle CE sulla formazione di un accordo con tali Paesi. Secondo il parere della Svizzera, a'll'AELS spetta in merito un compito importante. Il nostro Paese ha sempre avuto cura di mantenere strette relazioni tra gli Stati neutri membri dell'AELS e tra le rispettive delegazioni di funzionari Soprattutto con la vicina Austria esiste larga identità di vedute. Dato però che gli Stati dell'AELS che aderiranno alle CE nutrono uguale interesse all'elaborazione di futuri accordi con gli altri Stati membri dell'AELS -- accordi a proposito dei quali saranno consultati dalle CE -- è auspicabile condurre, in seno all'AELS deliberazioni in merito alle misure specifiche atte a mantenere il libero scambio attuato nella zona dell'AELS e ad estenderlo senza urti ad un vasto spazio economico europeo. Tali deliberazioni che presentemente continuano spedite, concernono soprattutto le regole d'origine e le regole di concorrenza, i problemi riguardanti il commercio dei prodotti agricoli trasformati e gli accordi necessari a mantenere relazioni dirette fra gli Stati non candidati.

La Convenzione istitutiva dell'AELS dopo appropriati adattamenti, servirà da fondamento a questi lavori. J > !> Si vedano anche le spiegazioni neH'83.mo Rapporto sulla misura di difesa economica nei riguardi dell'estero.

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F. Ricapitolazione degli obiettivi svizzeri in merito ai negoziati Le direttive alle quali s'ispira la Svizzera nella ricerca di un regolamento delle relazioni con le Comunità europee si possono così riassumere: a. La cooperazione europea risponde ad esigenze urgenti e costituisce un dovere storico. Essa ha reso possibile la restaurazione, in un periodo assai breve, delle strutture economiche del nostro continente e l'adeguamento alle esigenze dell'intempestiva evoluzione nei settori sociale, tecnico e industriale. Aderendo alla OECD, nel 1948, la Svizzera ha preso parte attiva sin dall'inizio all'opera di cooperazione, rivelatasi fruttuosa per l'economia del nostro Paese -- orientata com'è verso le esportazioni -- senza tuttavia pregiudicare la propria indipendenza politica. Divenendo membro dell'AELS, 'la Svizzera ha fatto i primi passi sulla via dell'integrazione economica. La libera circolazione dei prodotti industriali ha sortito effetti positivi. L'importanza dei Paesi dell'AELS nei negoziati internazionali ne è stata confermata e gli accordi bilaterali nel settore agrario non hanno causato pregiudizio alcuno agli interessi dell'agricoltura svizzera. Ora che l'imminente ampliamento della CE favorisce una soluzione globale comprendente i due gruppi economici, e tenuto conto della politica che il nostro Paese non ha mai smesso di seguire, è lecito chiedersi non già se il nostro Paese debba o no partecipare a questa nuova fase integrativa, ma in quale forma tale collaborazione debba avvenire.

b. La CEE ha attuato un metodo di cooperazione veramente nuovo -- l'integrazione istituzionalizzata -- il cui obiettivo è in ultima analisi l'unificazione politica. Essa ha largamente contribuito a riassorbire gli antagonismi storici e le tensioni politiche tra gli Stati membri. Conflitti armati fra i nostri vicini sono oggi più improbabili che mai nella storia. Certo, permane la divisione tra Oriente e Occidente. Allargandosi, le Comunità europee accrescono il peso dell'Europa nel mondo e potranno assumere maggior rilievo politico nei confronti dell'estero.

A ragione del dinamismo politico inerente all'ulteriore sviluppo dell'integrazione, tutti gli Stati membri dell'AELS sono giunti alla conclusione ch'è impossibile aderire alle Comunità europee a titolo di membro a parte-intera. Il principio della parità dei diritti e degli obblighi per tutti i Paesi membri,attuata nelle CE, sembra escludere qualsiasi riserva di neutralità. Le peculiarità della sua struttura politica porrebbero poi la Svizzera di fronte a difficoltà supplementari. Infine, un'adesione solleverebbe anche certi problemi d'ordine economico.

e. Un regime d'associazione quale l'aveva previsto la Svizzera negli anni 1961/1962 è presentemente impossibile. Tale soluzione venne discussa nei particolari durante i negoziati che l'Austria aveva condotto allora con le CE. Risultò come la Comunità non fosse disposta a far prece-

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d.

e.

/.

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dere le proprie decisioni da consultazioni obbligatorie con un Paese associato, consultazioni dalle quali doveva dipendere l'accettazione di obblighi estesi in materia d'armonizzazione. I regimi d'associazione accordati dalle CE a certi Paesi europei nell'ambito del Mediterraneo sono per altro concepiti come fasi intermedie sulla via dell'adesione.

Resta invece aperto, ovviamente, il problema di una diversa interpretazione delle nozioni d'associazione contenute nel Trattato di Roma, che non ne limiti il senso.

Un accordo commerciale ordinario non potrebbe adeguarsi all'estensione e all'intensità delle relazioni tra la Svizzera e gli Stati membri delle CE; e non permetterebbe poi il mantenimento del libero scambio attuato in seno a'H'AEL'S.

Per questo motivo la Svizzera ha risposto favorevolmente alla proposta dei Governi degli Stati membri delle CE tendente a stabilire «legami particolari», nella speranza e con il convincimento, che si sarebbe così pervenuti ad una soluzione nuova, corrispondente alle necessità di un Paese fortemente industrializzato, provvisto pertanto del regime di neutralità permanente. Essa opina che le condizioni fondamentali son date poiché, agli sforzi delle CE per garantire l'autonomia del proprio potere decisionale, corrisponde, da parte svizzera, la tutela dell'indipendenza indispensabile alla politica di neutralità.

Un tale accordo dovrebbe tener conto delle considerazioni fondamentali seguenti: Dovrebbe trattarsi di un accordo fondato sul principio della reciprocità. I suoi effetti sulle Comunità e sulla Svizzera dovrebbero esser equilibrati, e dovrebbe non soltanto attenuare gli inconvenienti dell' ampliamento delle CE per un Paese che non possa aderirvi, ma porre altresì una nuova base alle relazioni della Svizzera con gli Stati membri delle CE e permettere una collaborazione fattiva che porti un contributo essenziale all'attuazione di obiettivi comuni.

L'accordo dovrebbe tener conto dell'integrazione già attuata e dell'attuale tenore di liberalizzazione. Tale tenore comprende la franchigia doganale attuata in seno all'AELS e che va garantita. Ciò implica non soltanto una certa concordanza degli accordi da stipularsi con gli Stati membri dell'AELS e le CE, ma anche un regolamento dei rapporti futuri tra gli Stati non candidati.

L'accordo dovrebbe rendere
accessibile alla Svizzera la partecipazione al mercato delle Comunità allargate in una forma compatibile con le regole che ci legano agli Stati di tutto il mondo con i quali abbiamo relazioni commerciali. Lo smantellamento delle barriere commerciali deve perciò attuarsi in pieno accordo con il GATT. Al momento dell' introduzione della libera circolazione delle merci nel settore industriale, converrà decidere le disposizioni necessarie perché il buon funziona-

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g.

mento del mercato europeo non sia perturbato né da deviazioni di traffico né da distorsioni di concorrenza.

La regolazione ricercata deve aver carattere duraturo: essa deve far nascere una situazione chiara per l'economia dei Paesi con i quali si tratta. L'applicazione di eventuali clausole protettive o previdenziali dovrebbe perciò fondarsi su norme semplici, adatte alle circostanze tali da garantire una sufficiente sicurezza giuridica.

L'accordo deve corrispondere alle esigenze relative al mantenimento di una agricoltura svizzera produttiva.

Dovendo l'accordo esser poi integrato in una soluzione globale, la quale entrerà in vigore simultaneamente all'ampliamento delle CE, converrà negoziare un accordo relativamente semplice. È perciò particolarmente necessario che l'accordo possa essere sviluppato a partire da un primo fondamento. Con l'attuazione dell'integrazione si dovrà estendere la cooperazione ai settori della politica economica nei quali le relazioni reciproche sono particolarmente strette e gli effetti reciproci delle politiche delle CE e della Svizzera specialmente palesi.

La nozione di «legami particolari» implica la necessità per l'accordo di non ostacolare l'autonomia del potere decisionale dei due contraenti.

La forma e l'ambito istituzionale dell'accordo devono essere ideati in conseguenza. Ciò significa, per la Svizzera, che la sua neutralità e il credito a questa congiunto non risultino lesi, e che il potere decisionale delle Camere federali resti garantito. I nostri obblighi nell'ambito europeo devono lasciare un margine sufficiente a permetterci una politica attiva nelle relazioni con i Paesi in via di sviluppo, i Paesi socialisti e i Paesi industrializzati extra-europei. L'attuazione di un armonioso equilibrio tra questi due obiettivi sembra assolutamente possibile. Per la Comunità è d'altra parte indispensabile che 'la natura dei nuovi rapporti non venga a creare difficoltà supplementari sul cammino, già irto d'ostacoli, dell'attuazione dei grandi obiettivi d'ordine economico e politico. Tanto la Svizzera quanto la Comunità reputan dunque necessario vincolare ad una forma integrativa particolare la partecipazione degli Stati neutri. Sarà nostro compito comune far sì che tale partecipazione contribuisca al rafforzamento economico ed alla coesione europea.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Rapporto (LXXXIII) del Consiglio federale all'Assemblea federale sulle misure di difesa economica verso l'estero e su altre questioni di politica commerciale (Dell'11 agosto 1971)

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