ST

87.037

Messaggio concernente un'attribuzione di competenza al Tribunale federale da parte del Canton Friburgo

del 6 maggio 1987

Onorevoli presidenti e consiglieri, Ci pregiamo sottoporvi per approvazione un messaggio a sostegno del disegno di decreto federale concernente un'attribuzione di competenza al Tribunale federale da parte del Canton Friburgo.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

6 maggio 1987

1987-372

46 Foglio federale. 70° anno. Voi. II

In nome del Consiglio federale svizzero: II vicepresidente, Stich II cancelliere della Confederazione, Buser

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Compendio Secondo l'articolo 114bis capoverso 4 della Costituzione federale e previa approvazione dell'Assemblea federale, i Cantoni hanno il diritto di attribuire al Tribunale federale il giudizio di contenziosi amministrativi in materia cantonale. Nella sua nuova legge sulla responsabilità civile degli enti pubblici e dei relativi agenti, il Canton Friburgo ha previsto una simile attribuzione di competenza; il presente messaggio chiede al Legislativo l'approvazione del pertinente disposto.

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I

Situazione iniziale

II 16 settembre 1986, il Gran Consiglio del Canton Friburgo ha adottato una legge sulla responsabilità civile degli enti pubblici e dei loro agenti (legge sulla responsabilità; LR); nessuna domanda di referendum è stata depositata entro il termine legale. L'articolo 17 capoverso 2 di tale legge prevede la seguente attribuzione di competenza e deve essere approvato dalla vostra Assemblea: Art. 17 Competenza 1 La Corte civile del Tribunale cantonale giudica le azioni fondate sulla presente legge.

2 Sono tuttavia di competenza del Tribunale federale le azioni di terzi contro lo Stato, qualora il pregiudizio sia causato da un membro del Gran Consiglio, del Consiglio di Stato o del Tribunale cantonale, come pure le azioni dello Stato contro i membri di queste autorità. (Traduz.)

Il 18 novembre 1986 il Consiglio di Stato del Canton Friburgo ha sollecitato l'approvazione di questo testo.

2

Posizione del Tribunale federale

II Tribunale federale, che ha preso atto del disegno di legge il 31 ottobre 1985, non ha nulla da obiettare all'attribuzione di competenza prevista dal Legislatore friburghese.

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Valutazione

In quanto tribunale amministrativo, il Tribunale federale ha in linea di principio il compito di vegliare sull'applicazione del diritto amministrativo federale da parte delle autorità federali e cantonali (art. 114bis cpv. 1 Cost., art. 104 OG), mentre la sorveglianza del diritto amministrativo cantonale compete per principio alle autorità giudiziarie e amministrative cantonali. Questa ripartizione dei compiti corrisponde alla ripartizione dei poteri legislativi tra Confederazione e Cantoni, quale la prevede la Costituzione federale, ed è parte integrante della struttura federalista del nostro Stato (André Grisel, Droit administratif suisse, seconda edizione , p. 1003). In questo ambito, un'eccezione è offerta dalla sorveglianza che il Tribunale federale esercita sulla costituzionalità delle decisioni amministrative basate sul diritto cantonale, nell'ambito della giurisdizione costituzionale che l'articolo 113 capoverso 1 numero 3 della Costituzione gli conferisce (cfr. cap. IV, n. 8 del messaggio del 24 settembre 1965 concernente lo sviluppo della giurisdizione costituzionale in Svizzera, FF 1965 II 1029).

L'articolo 114bis capoverso 4 della Costituzione federale prevede un'ulteriore eccezione, ovvero la facoltà per i Cantoni, previa approvazione della vostra Assemblea, di attribuire alla Corte amministrativa federale il giudizio di contenziosi amministrativi in materia cantonale. Dato il carattere eccezionale di questa disposizione, la sua interpretazione deve avvenire con riserbo. L'attribu703

zione di competenza deve corrispondere ad un bisogno reale; ragione per la quale essa deve essere approvata dall'Assemblea federale. Essa è segnatamente opportuna qualora ragioni particolari si oppongano all'attribuzione di talune contestazioni ad un'autorità cantonale, ad esempio quando tra gli implicati si trovano dei magistrati sicché l'autorità cantonale diverrebbe nel contempo giudice e parte.

Secondo prassi costante, la necessità di attribuire al Tribunale federale la competenza di giudicare tutti i contenziosi in materia di responsabilità nei quali sono implicati autorità cantonali superiori o loro membri è considerata sufficiente per giustificare un'applicazione dell'articolo 114bis capoverso 4 della Costituzione federale. Ciò vale anche per le azioni di regresso dello Stato contro membri di tribunali cantonali (cfr. in particolare i nostri messaggi concernenti l'attribuzione di competenze al Tribunale federale da parte del Canton Sciaffusa, FF 1986 II 116 segg., da parte dei Cantoni di Zugo e di Turgovia, FF 1980 II 425 segg., e da parte dei Cantoni di Lucerna e di Nidvaldo, FF ediz.

frane. 1972 I 516 segg.). Con questa attribuzione di competenze al Tribunale federale, si intende impedire che la Corte suprema cantonale sia nel contempo giudice e parte o giudichi azioni di risarcimento o di regresso dirette contro i suoi membri.

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Procedura davanti al Tribunale federale

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Osservazioni preliminari

Giusta l'articolo 121 della legge federale sull'organizzazione giudiziaria del 16 dicembre 1943 (OG; RS 173.110), i contenziosi amministrativi in materia cantonale deferiti al Tribunale federale in virtù dell'articolo 114bis capoverso 4 della Costituzione federale sono giudicati secondo la procedura che il Tribunale federale segue come giurisdizione di ricorso o giurisdizione unica nelle cause amministrative (art. 97 a 121 OG), salvo che l'Assemblea federale disponga diversamente.

Il Cantone Friburgo ha predisposto l'applicazione degli articoli 20 a 26 della sua legge sulla responsabilità in caso di procedimenti davanti al Tribunale federale (art. 18 cpv. 2 LR). Tali disposizioni hanno il tenore seguente (traduzione): Art. 18 Procedura in generale ' Salvo prescrizioni contrarie della presente legge, la procedura dinnanzi alla Corte civile è retta dal Codice di procedura civile.

2 La procedura dinnanzi al Tribunale federale è retta dal diritto federale; gli articoli 20 a 26 della presente legge sono tuttavia applicabili.

Art. 20 Azioni di terzi a) Procedura preliminare 1 Prima di intentare azioni contro l'ente pubblico, la parte lesa deve far valere in forma scritta: a) presso il Consiglio di Stato, le sue pretese nei confronti dello Stato; 704

b) presso il Consiglio comunale o il Comitato direttivo, le sue pretese nei confronti del Comune o del Consorzio di Comuni; e) presso l'organo esecutivo, le sue pretese nei confronti di un'altra corporazione di diritto pubblico; d) presso l'organo superiore, le sue pretese nei confronti di un istituto di diritto pubblico.

2 L'organo adito deve notificare per scritto la sua decisione entro un termine di sei mesi a partire dal giorno in cui la parte lesa ha inoltrato le sue pretese; tale termine può essere prorogato tramite accordo esplicito delle parti.

3 L'organo che respinge la pretesa globalmente o in parte deve indicare alla parte lesa i termini legali per intentare azione e l'autorità competente.

Art. 21 b)Proponibilità ' L'azione può essere proposta al tribunale quando l'organo adito ha respinto la pretesa o non si è pronunciato nel termine previsto dall'articolo 20 capoverso 2.

2 Non è previsto alcun tentativo preliminare di conciliazione dinnanzi al giudice di pace.

Art. 22 e) Esame della legalità Se un'istanza di ricorso ha statuito definitivamente sulla decisione o sulla sentenza, la legalità di quest'ultima non può essere riesaminata nell'ambito di una procedura per responsabilità.

Art. 23 d) Informazione e intervento dell'agente ' L'ente pubblico avverte l'agente per scritto, non appena una parte lesa inoltra una pretesa o in seguito propone un'azione.

2 L'agente ha il diritto di costituirsi parte interveniente nel processo che oppone la parte lesa all'ente pubblico.

Art. 24

Perenzione a) Pretese del terzo 1 La responsabilità dell'ente pubblico si estingue se la parte lesa non fa valere le sue pretese nei suoi confronti: a) nel termine di un anno, a partire dal giorno in cui ebbe conoscenza del danno e dell'ente pubblico debitore; b) il più tardi entro dieci anni a partire dal giorno dell'evento cui il danno è imputabile.

2 Se l'ente pubblico respinge la pretesa globalmente o in parte, la parte lesa, per evitare la perenzione, deve proporre azione entro sei mesi a partire dalla comunicazione del rifiuto. Il termine decorre soltanto dopo la decisione dell'ente pubblico.

Art. 25 b) Pretese dell'ente pubblico Le pretese dell'ente pubblico si estinguono: a) in caso di danno diretto (art. 10), entro un anno a partire dal giorno in cui l'organo competente secondo gli articoli 13 e 14 ha preso atto del danno e del suo autore e, in ogni caso, entro dieci anni a partire dall'atto pregiudizievole compiuto dall'agente; b) in caso di danno indiretto (art. 11), entro un anno a partire dal giorno in cui l'ente pubblico si è impegnato a risarcire il danno o è stato condannato a farlo tramite sentenza definitiva e, in ogni caso, entro dieci anni a partire dall'atto pregiudizievole compiuto dall'agente.

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Art. 26 e) Sospensióne dei termini I termini previsti dagli articoli 24 e 25 sono sospesi per tutta la durata di una procedura penale o disciplinare avviata per la stessa fattispecie.

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Parere del Tribunale federale

Chiamato ad esprimersi su questo problema, il Tribunale federale ritiene che la maggior parte delle disposizioni appartengono al diritto materiale (art. 22 e 24 a 26 LR), oppure non concernono la procedura dinnanzi al Tribunale federale (art. 20 e 21 cpv. 1 LR). Esso precisa inoltre che l'assenza di una procedura di conciliazione giusta l'articolo 21 capoverso 2 della legge sulla responsabilità è conforme ai principi applicabili in materia d'organizzazione giudiziaria federale. Il Tribunale federale conclude dunque che solo l'articolo 23 della legge sulla responsabilità deroga alla legge federale sull'organizzazione giudiziaria (art. 120 OG). Ritiene tuttavia che tale deroga non è contraria allo spirito della stessa legge federale e che, anzi, essa è pienamente giustificabile se si tiene conto dei rapporti giuridici che uniscono l'ente pubblico e i propri agenti (parere del Tribunale federale del 12 dicembre 1985).

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Valutazione

In materia amministrativa, la legge federale sull'organizzazione giudiziaria determina la procedura da seguire nelle cause che il Tribunale federale giudica quale istanza di ricorso o istanza unica. In questo ultimo caso, l'articolo 120 della legge federale sull'organizzazione giudiziaria precisa che gli articoli 3 a 85 della legge di procedura civile federale (PCF; RS 275) si applicano per analogia. Nessuno dei due testi legislativi menzionati regola la procedura preliminare al deferimento dell'istanza al Tribunale federale. Ne consegue che gli articoli 20 e 21 capoverso 1 della legge sulla responsabilità, elencando le condizioni per una procedura preliminare dinnanzi all'autorità cantonale competente, non derogano al diritto federale. Anzi, l'introduzione di una simile procedura preliminare permetterà certamente di evitare che talune cause siano deferite inutilmente al Tribunale federale; essa appare dunque come misura idonea a limitare gli oneri del Tribunale federale, senza tuttavia pregiudicare i diritti degli implicati.

L'assenza di una procedura di conciliazione è pure conforme ai principi vigenti in procedura federale (art. 120 OG e 19 segg. PCF).

Quanto ai principi, l'articolo 22 della legge sulla responsabilità corrisponde all'articolo 12 della legge federale sulla responsabilità della Confederazione, dei membri delle autorità federali e dei funzionari federali (LRCF; RS 170.32).

Queste due disposizioni, pur occupandosi del valore formale delle decisioni e delle sentenze delle autorità amministrative e giudiziarie, non appartengono alla procedura vera e propria, secondo l'articolo 121 della legge federale sull'organizzazione giudiziaria. Piuttosto, esse costituiscono un argomento per escludere la responsabilità dell'ente pubblico per i propri atti giuridici (si veda in merito: Moritz Kühn, Die vermögensrechtliche Verantwortlichkeit des Bundes sowie sei706

ner Behördenmitglieder und Beamten, in Zürcher Beiträge zur Rechtswissenschaft, 1971, p. 283 segg,; Peter Saladin, Verwaltungsprozessrecht und materielles Verwaltungsrecht, in RDS, NS 94 II p. 307 segg.). Appare dunque chiaro che questo problema non è stato risolto dalle norme di procedura federale amministrativa, di modo che l'articolo 22 della legge sulla responsabilità non deroga ai principi fissati nell'articolo 121 della legge federale sull'organizzazione giudiziaria. Questa è anche l'opinione che il Tribunale federale ha espresso nel suo parere del 2 dicembre 1985.

L'articolo 23 della legge sulla responsabilità disciplina l'informazione e l'intervento degli agenti qualora un terzo faccia valere pretese nei confronti dello Stato. Giusta l'articolo 120 della legge federale sull'organizzazione giudiziaria, l'intervento e la denuncia della lite sono rette dalle disposizioni della legge di procedura civile federale (art. 15 e 16 PCF). Pur senza derogare veramente a tali disposizioni federali, l'articolo 23 della legge sulla responsabilità prevede nel suo primo capoverso l'obbligo per l'ente pubblico di informare l'agente responsabile dell'atto che ha determinato l'azione della parte lesa. Il secondo capoverso prevede poi esplicitamente il diritto d'intervento dell'agente. Quest'ultimo deve essere ammesso come parte interveniente, senza dover dimostrare un qualsiasi interesse giuridico (messaggio del Consiglio di Stato del Canton Friburgo a sostegno del progetto di legge sulla responsabilità, dell'11 marzo 1986, p. 29, ad art. 23 n. 2). Data la relazione esistente tra l'agente e l'ente pubblico, queste due precisazioni sono pienamente giustificate. Infatti, l'ente pubblico dispone eventualmente di un'azione di regresso nei confronti dell'agente che intenzionalmente o per negligenza grave ha violato i suoi doveri d'ufficio (art.

11 LR). Divenendo plausibile una simile azione, l'agente deve avere la possibilità di far valere i propri interessi con sufficiente anticipo.

Gli articoli 24 a 26 della legge sulla responsabilità reggono i termini entro i quali vanno presentate le pretese dei terzi (art. 24 LR) e dell'ente pubblico (art.

25 LR). Si tratta, come la legge precisa, di termini di perenzione e non di prescrizione che, ad eccezione del caso previsto dell'articolo 26, non sono soggetti a sospensione né ad interruzione. La normativa della perenzione non appartiene al diritto procedurale propriamente detto e non figura nella legge federale di procedura. Di conseguenza, gli articoli 24 a 26 della legge sulla responsabilità non derogano ai principi fissati dall'articolo 121 della legge federale sull'organizzazione giudiziaria.

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Costituzionalità

II decreto che vi è sottoposto si basa sull'articolo 114bis capoverso 4 della Costituzione federale. La sua approvazione non è di portata generale e deve essere accordata sotto forma di decreto federale semplice non sottoposto a referendum (art. 8 della legge sui rapporti tra i Consigli, RS 171.11).

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Decreto federale concernente l'approvazione di un'attribuzione di competenza al Tribunale federale da parte del Canton Friburgo

Disegno

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l'articolo 114bis capoverso 4 della Costituzione federale; visto il messaggio del Consiglio federale del 6 maggio 1987", decreta:

Art. l 1 L'articolo 17 capoverso 2 della legge del Canton Friburgo del 16 settembre 1986 concernente la responsabilità civile degli enti pubblici e dei loro agenti è approvato.

2 II Tribunale federale giudica tali contestazioni secondo la procedura dell'azione di diritto amministrativo. Gli articoli 20 a 26 della legge friburghese sopra menzionata sono tuttavia applicabili.

Art. 2 II presente decreto, che non è di obbligatorietà generale, non sottosta al referendum.

"FF 1987 II 701 708

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16.06.1987

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