ST

85.040

Messaggio concernente la modificazione della legge federale sull'organizzazione giudiziaria del 29 maggio 1985

Onorevoli presidenti e consiglieri, Vi sottoponiamo, per approvazione, un messaggio e un disegno concernenti la modificazione della legge federale sull'organizzazione giudiziaria. Vi proponiamo inoltre di togliere di ruolo gli interventi parlamentari seguenti: 1969 M 10.010 Allargamento della protezione dei diritti costituzionali del cittadino (N 24.9.69, Cadruvi; S 11.12.69) 1969 P 10.122 Agevolazione del ricorso di diritto pubblico (N 24.9.69, Bachmann) 1969 P 10.123 Modificazione della LF sull'organizzazione giudiziaria (N 24.9.69, Careni) 1974 P 11.256 Giurisdizione amministrativa (N 19.3.74, Schürmann) 1976 P 75.510 Dibattimenti giudiziari. Pubblicità (N 4.3.76, Ueltschi) lettera e 1977 M 76.467 Procedura di ricorso al Consiglio federale (N 23.6. 77, Commissione della gestione del Consiglio nazionale: S 28.9.77) 1978 P 77.424 Legge sui cartelli ( N I 8.1.78, Aider) numero 1 1979 P 78.539 Procedura amministrativa. Sospensione dei termini (N 20.3.79, Meier Josi) 1980 P 79.497 Corte europea. Esecuzione delle sentenze (N. 6.3.80, Reiniger) 1981 M 81.315 Tribunali federali. Sgravio (N. 4.3.81 Commissione delle petizioni e dell'esame delle Costituzioni cantonali; S 17.6.81) 1981 P 81.325 Ricorsi dei Cantoni al Tribunale federale (N 19.6.81, Grobet) 1985 -- 509 48

Foglio federale. 68° anno. Voi. II

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1983 P 83.307

LF sull'organizzazione giudiziaria. Revisione (N. 24.6.83, Bratschi)

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

29 maggio 1985

710

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Furgler II cancelliere della Confederazione, Buser

Compendio // Tribunale federale e il Tribunale federale delle assicurazioni sono, da anni, oberati di lavoro e non sono più in grado di ridurre, con sforzi autonomi, la massa delle cause pendenti. Gli iter procedurali si protraggono quindi nel tempo, cosicché al cittadino non può più essere garantito che l'autorità giudiziaria si pronunci entro un termine ragionevole.

Per ovviare all'acuto sovraccarico, i vostri Consigli hanno reiteratamente preso provvedimenti urgenti, consistenti precipuamente in un potenziamento dell'effettivo dei due tribunali federali. Da ultimo nel 1984, il Parlamento ha ad esempio aumentato il numero dei giudici supplenti di 15 e quello dei redattori di sentenze, di 6 unità; ambedue i provvedimenti scadono alla fine del 1988. Queste misure apportano bensì, a breve termine, il necessario riparo, ma, se ripetute periadicamente, conducono ad un incessante aumento del personale dei Tribunali federali. Per evitarlo e per nondimeno sgravare a lunga scadenza le due autorità giudiziarie, devono essere presi altri provvedimenti di natura procedurale e organizzativa. Quest'ultimi dovrebbero, da un lato, consentire ai tribunali di ridurre a un livello tollerabile la durata delle procedure e, dall'altro, conferire nuovamente ad essi la possibilità di dedicarsi non soltanto alla protezione giuridica del cittadino, ma anche ad altri loro compiti principali, ossia l'applicazione equa e uniforme del diritto e il suo sviluppo in questioni importanti. Complessivamente, i provvedimenti di sgravio dovrebbero permettere di imperniare la giurisdizione delle nostre Corti supreme sulle loro mansioni essenziali («rivalorizzazione della giurisprudenza»). Tutti questi dispositivi rispettano però ovviamente le garanzie costituzionali del cittadino. Tra i provvedimenti di sgravio, assume una rilevanza primordiale la procedura di ammissione prevista per ambedue i tribunali federali. In avvenire, queste istanze potrebbero così essere adite, di principio, soltanto ove trattisi di una causa d'importanza rilevante. La procedura d'ammissione può però essere applicata soltanto nei casi in cui la decisione impugnata sia stata presa da un'autorità giudiziaria, ciò che a sua volta esige, a livello federale e cantonale, un ampliamento delle istanze amministrative inferiori.

L'accesso alle nostre Corti supreme
verrà limitato o reso più difficile anche da altre misure; trattasi dell'aumento dei valori litigiosi nella procedura civile, dell'ampia rinuncia all'azione di diritto amministrativo e dell'obbligo di esaurire il corso delle istanze cantonali, nei casi di ricorso di diritto pubblico.

Rientrano nel medesimo ambito anche l'aumento delle tasse di giustizia del Tribunale federale e l'introduzione, per il Tribunale federale delle assicurazioni, del medesimo ordinamento delle spese.

Altri provvedimenti, a loro volta, perseguono lo scopo di semplificare le procedure decisionali delle due Alte Corti: la composizione trimembre viene estesa e la procedura semplificata (senza deliberazione pubblica), allargata a tutte le sezioni del Tribunale federale. Per altro, vengono limitati il dibatti-

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mento per il ricorso di diritto civile, come anche il controllo dell'adeguatezza e il dibattimento finale per il ricorso di diritto amministrativo.

Inoltre, le corrispondenti regole del Tribunale federale delle assicurazioni devono essere adeguate a quelle del Tribunale federale che vincolano quest'ultimo all'accertamento dei fatti e alle conclusioni delle parti e che disciplinano il controllo dell'adeguatezza.

Nel messaggio, esaminiamo parimente alternative al concetto di sgravio testé descritto. Tutte queste soluzioni sostitutive rinunciano all'introduzione della procedura di ammissione, come anche, più o meno marcatamente, ad altri provvedimenti di sgravio in materia di organizzazione e di procedura. L'esame vuoi chiarire le ripercussioni del nostro concetto e delle alternative sulla qualità della giurisprudenza, nonché le conseguenze finanziarie e sull'effettivo del personale.

712

I

In generale

II III 111.1

Situazione originaria Sguardo retrospettivo Revisione dell'organizzazione giudiziaria del 1969

La legge vigente sull'organizzazione giudiziaria (RS 173.110; qui di seguito: «OG») risale al 1943 e complessivamente ha subito solo modificazioni puntuali fino al 1969, anno in cui, nella procedura federale amministrativa ebbe luogo un importante trasformazione. Furono infatti riformati, principalmente, i settori seguenti: La procedura amministrativa federale, da un lato, fu per la prima volta oggetto di un esaustivo disciplinamento, comprendente la procedura non contenziosa (procedura decisionale) e la procedura contenziosa (procedura ricorsuale) dinanzi alle autorità amministrative federali (legge federale sulla procedura amministrativa; RS 172.021). Dall'altro, la giurisdizione amministrativa del Tribunale federale fu allargata. Fino a quel momento, i rimedi giuridici erano infatti ammissibili soltanto per una cerchia limitata di settori dell'amministrazione federale, segnatamente in materia d'imposte federali, tassativamente elencati. Il nuovo diritto capovolse questo ordinamento e sottopose di regola al ricorso di diritto amministrativo (clausola generale) tutti i settori dell'amministrazione federale; le deroghe furono stabilite in un elenco esaustivo (art. 97 segg. OG; FF 1965 II 1029 segg; Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a ediz. Berna 1983 p. 14 segg.).

111.2

Aumento del volume di lavoro del Tribunale federale

Dal 1969, il volume di lavoro del Tribunale federale, in particolare per le pratiche di diritto pubblico e di diritto amministrativo, è aumentato considerevolmente. Il numero delle pratiche entranti si è infatti accresciuto, dal 1969 al 1983, del 127 per cento (entrate: 1969 = 1629 casi; 1983 = 3710 casi). Le contestazioni di diritto pubblico, durante lo stesso periodo, hanno subito l'aumento più marcato (entrate 1969 = 684 casi; 1983 = 1688 casi).

Grazie ad aumenti del personale e provvedimenti procedurali ha potuto essere accresciuto anche il numero delle cause liquidate: da 1705 nel 1969 a 3810 nel 1983, ossia di circa il 123 per cento. Nel 1969, ad ogni giudice toccavano circa 66 casi da liquidare; nel 1983, 127. Ciononostante, i ritardi si sono via via accumulati in quanto ogni misura di decongestionamento veniva per così dire neutralizzata dal continuo aumento delle pratiche entranti.

Alla fine del 1983, il Tribunale federale ha dovuto riportare al 1984 ben 1662 casi non liquidati, dei quali 700 sono considerati riporti «normali», ossia cause introdotte o sospese nell'ultimo trimestre.Circa 900 sono invece «veri» ritardi, cioè cause in giacenza, soprattutto presso le sezioni di diritto pubblico.

Per ritardi s'intendono le cause che il tribunale, per sovraccarico di lavoro, non ha ancora potuto liquidare ancorché siano mature per la decisione (rapporto di gestione 1983, p. 376, n. IV; FF 1983IV 473 segg., n. 111).

713

Nel 1970, la durata media di un procedimento, in materia di diritto pubblico, era di 121 giorni e, in materia di diritto amministrativo, 143 giorni; per il 1983, le cifre corrispondenti sono di 204, rispettivamente 303 giorni. Non è tenuto conto, in questi dati, del tempo impiegato per la redazione della decisione (rapporti di gestione del Tribunale federale, 1970, p. 247, lett. C, e 1983, p. 414, lett.C/I).

111.3

Aumento del volume di lavoro del Tribunale federale delle assicurazioni

Nel Tribunale federale delle assicurazioni, la mole di lavoro ha subito, sino al 1982, un'evoluzione comparabile a quella del Tribunale federale; il sovraccarico è rimasto però pressoché uguale nei primi anni dopo il 1969, per poi aumentare considerevolmente dal 1975. In effetti, nel triennio 1970-1972 sono state registrate in media 683 pratiche entranti; per contro, nei tre anni 1980-1982 le cause introdotte sono ammontate in media a 1540 all'anno. In un decennio, le pratiche nuove sono quindi aumentate del 125 per cento.

Nel 1983, il numero delle pratiche entranti è tuttavia diminuito, rispetto al 1982, da 1429 a 1350 ( -- 79). La diminuzione riguardava soprattutto i ricorsi rientranti nell'ambito dell'assicurazione-invalidità (--115).

Nel 1983, sono stati liquidati 1621 casi. A fine d'anno, risultavano pendenti ancora 966 ricorsi invece dei 1237 a fine 1982. Il numero delle pratiche riportate al 1984 ha così potuto essere ridotto di 271 (rapporto di gestione del Tribunale federale delle assicurazioni, 1983, p. 423; FF 1983 IV 473, n. 12).

La durata media per procedimento ammontò, nel 1970, a 4,7 mesi e, nel 1983, per contro a 9,5 mesi (rapporto di gestione del Tribunale federale delle assicurazioni, 1970, p. 254, lett. C, e 1983, p. 430, lett. C/1).

112

Evoluzione nel 1984 e prospettive

Per il 1984, l'immagine è la seguente (rapporti di gestione del Tribunale federale e del Tribunale federale delle assicurazioni per il 1984, p. 376 segg., 391 segg., 399 e 406 seg.): 112.1

Tribunale federale

Durante l'anno trascorso, il Tribunale federale ha registrato 3997 entrate, ossia 287 o 7,7 per cento in più dell'anno precedente. Persiste dunque la tendenza all'aumento delle pratiche che dura da parecchi anni. Finora questa tendenza si era soprattutto manifestata per i ricorsi di diritto pubblico; per contro, nel 1984, l'aumento più importante si è avuto nel settore delle contestazioni di diritto amministrativo, nel quale i ricorsi si sono accresciuti del 23,5 per cento.

Grazie al numero delle pronunzie (4015), il tribunale ha pressapoco compen714

sato il flusso delle nuove pratiche, anche se proprio tale flusso gli abbia impedito di ridurre sensibilmente, con i propri mezzi, il numero delle giacenze. Questo compito incombe ai 15 giudici supplenti straordinari, che esplicano le loro funzioni dalla metà luglio 1984 e sono eletti sino alla fine del 1988.

A fine dicembre 1984, i supplenti avevano liquidato 108 inserti. Il tribunale ha infine dovuto riportare al 1985 ben 1644 cause (1662 l'anno precedente). Poiché queste giacenze sono pur sempre manifestamente troppo numerose, non può essere ridotta sensibilmente la durata media dei procedimenti, che, nel 1984, è stata di 173 giorni per le contestazioni di diritto pubblico. Va inoltre evidenziato che tale numero non comprende il tempo necessario per la redazione della sentenza, il quale in media nel 1984 è stato pari a 33 giorni (durata media di redazione). La situazione è ancora più grave in materia di diritto amministrativo, in cui la durata media per procedimento ha raggiunto 317 giorni e quella di redazione, 36 giorni.

112.2

Tribunale federale delle assicurazioni

Le contestazioni presentate al Tribunale federale delle assicurazioni hanno raggiunto la punta massima nel 1980 e 1981, anni nei quali sono state registrate circa 1600 nuove cause. Da quel momento, il loro numero è diminuito fino alle 1251 del 1984, anno in cui il tribunale ha liquidato 1350 casi. Il numero delle giacenze si è così ridotto ed è ammontato, alla fine del 1984, a 867.

La diminuzione del numero delle giacenze è sicuramente un'evoluzione positiva; non va però dimenticato che la durata media dei procedimenti, ancora inferiore a cinque mesi nel 1973, è attualmente di circa nove mesi. Anzi, nel caso di procedimenti complessi, le parti devono attendere la pronunzia perfino due anni o anche di più. I procedimenti sono soprattutto lenti in materia di sicurezza sociale; secondo i ricorrenti, questa lentezza è inconcepibile e soprattutto indegna per uno Stato di diritto.

Non va neppure ignorato che i dati concernenti il 1984 non consentono affatto di valutare correttamente, anche solo a medio termine, la situazione del Tribunale federale delle assicurazioni; l'evoluzione futura del suo volume di lavoro deve quindi essere esaminata in un contesto più vasto.

Occorre per altro costatare che la diminuzione del numero delle nuove cause non costituisce uno sgravio proporzionale dei compiti del tribunale. Infatti, il numero dei casi semplici è bensì diminuito considerevolmente, ma è per contro incessantemente aumentato il livello di complessità delle altre controversie.

È in corso la seconda revisione della legge sull'assicurazione-invalidità che dovrebbe istituire quattro gradi (invece dei due attuali) per la valutazione delle rendite (FF 1985 I 28 segg. n. 21). Questo provvedimento provocherà probabilmente un aumento sensibile del numero delle domande di rendita e quindi dei ricorsi corrispondenti al Tribunale federale delle assicurazioni, che sarà adito da numerosi assicurati ai quali le prestazioni sono state negate per mancanza di un grado sufficiente d'invalidità.

715

Il 1° gennaio 1984, sono entrate in vigore le seguenti revisioni concernenti materie particolari delle assicurazioni sociali: - La legge federale sull'assicurazione infortuni (RS 832.20) che estende di circa due terzi il numero delle aziende sottoposte all'assicurazione e di un terzo il numero degli assicurati e che quadruplica il numero degli assicuratori. Aumentano così le situazioni conflittuali e conseguentemente le liti.

Queste due nuove leggi non hanno finora provocato aumenti rilevanti del numero dei ricorsi al Tribunale federale delle assicurazioni, al quale però le nuove questioni giuridiche, delicate e importanti, in materia di assicurazione-disoccupazione, hanno provocato un onere supplementare.

Dev'essere infine osservato che la legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (RS 831.40), entrata in vigore il 1° gennaio 1985, introdurrà il Tribunale federale in un terreno sconosciuto. Infatti, il testo legislativo e le ordinanze esecutive sono complessi e gli organi d'esecuzione, estremamente numerosi e polimorfi. Nel corso degli anni d'avvio del secondo pilastro, il tribunale dovrà indubbiamente pronunciarsi su questioni fondamentali assai diverse, fintante che, nell'applicazione della legge, i responsabili avranno acquisito una certa esperienza.

È pertanto presumibile, per i prossimi anni, un aumento di lavoro al Tribunale federale delle assicurazioni, aumento che certamente sarà dovuto alla multiformità dei ricorsi, ma probabilmente anche al loro numero crescente.

113 113.1

Generi della revisione Interventi parlamentari

Gli interventi parlamentari che hanno introdotto la revisione (mozioni e postulati) sono menzionati nell'ingresso del presente messaggio (p. I).

113.2

Lavori preparatori dell'amministrazione

113.21

Commissione peritale Marti

Negli anni dal 1969 al 1971, una commissione peritale, presieduta dal professor Hans Marti di Berna, approntò una revisione parziale dell'OG, che perseguiva lo scopo precipuo di allentare e allargare le condizioni per il ricorso di diritto pubblico (mozione Cadruvi, postulati Bachmann e Caroni; cfr. introduzione, p. I). Queste proposte non furono accettate per due motivi: da un lato, il Tribunale federale, ammorbidendo le esigenze formali del ricorso di diritto pubblico, aveva già soddisfatto i desideri espressi negli interventi parlamentari. Dall'altro, poiché gli oneri del Tribunale federale, negli anni set716

tanta, incominciarono ad appesantirsi considerevolmente, risultò opportuno ovviare dapprima a questa situazione.

Il sovraccarico di lavoro che a quell'epoca si preannunciava per le nostre Corti supreme indusse altresì a rinunciare alla concessione della priorità a un allargamento della protezione giuridica e a porre l'accento su uno sgravio dei compiti di detti tribunali. Queste proposte furono parimente condivise nelle discussioni che animarono la giornata svizzera dei giuristi nel 1975 a Montreux (Revue de droit suisse 1975II428 segg.).

113.22

Commissione di studio Cavin

Preoccupato da tale situazione, il Dipartimento federale di giustizia e polizia istituì, nel 1975, una commissione di studio, alla quale fu preposto l'allora presidente del Tribunale federale Pierre Cavin 1}.

Alla commissione di studio fu affidato il compito di elaborare un piano di ristrutturazione, a medio e a lungo termine, dell'organizzazione giudiziaria federale. L'accento doveva essere posto sulla giurisdizione di diritto pubblico e di diritto amministrativo, in modo da consentire uno sgravio dei tribunali federali senza dover ricorrere a nuovi aumenti degli effettivi.

La commissione di studio presentò l'avamprogetto di una revisione dell'OG nel 1977. Per sgravare i due tribunali federali, essa propose in particolare di potenziare, nel campo della giurisdizione amministrativa, le istanze giudiziarie inferiori. A livello federale, doveva essere istituita una Commissione centrale di ricorso in materia amministrativa, cui affidare il compito di giudicare le decisioni dell'amministrazione federale che, in ultima istanza, sottostanno al ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale o al Tribunale federale delle assicurazioni. I Cantoni, a loro volta, avrebbero dovuto istituire autorità di ricorso indipendenti dall'amministrazione, competenti per le contestazioni in materia di diritto amministrativo federale, nella misura in cui la decisione dell'ultima istanza cantonale fosse direttamente impugnabile con ricorso di diritto amministrativo. L'avamprogetto conteneva inoltre proposte a livello organizzativo che nel frattempo sono state realizzate (estensione del campo d'applicazione della procedura sommaria, istituzione di due Corti di diritto pubblico al Tribunale federale; n. 114.1).

113.23

Commissione peritale

All'inizio del 1978, il Dipartimento federale di giustizia e polizia istituì, con il consenso del nostro Collegio, una commissione peritale alla cui presidenza fu designato il giudice federale Hans Dubs (decisione del Consiglio federale D

Membri: Theodor Bratschi (Tribunale federale delle assicurazioni), André Grisel, ex presidente del Tribunale federale, Fritz Gygi (Università di Berna), Hans-Peter Moser, presidente del Tribunale amministrativo, Zurigo, Joseph Voyame, direttore e Alfred Muff, sostituto del direttore dell'Ufficio federale di Giustizia.

.

717

del 15 marzo 1978). Le cerehie interessate (in particolare i tribunali federali e cantonali, l'amministrazione federale, l'avvocatura e la scienza) vi erano equamente rappresentate 1}.

La commissione, che iniziò i suoi lavori nel marzo 1978, tenne complessivamente 14 sedute plenarie (di cui 8 di due giorni) e affidò la preparazione di singole tematiche a sottocommissioni le quali, a loro volta, si adunarono pure 14 volte.

Conformemente al mandato conferitole, la commisione peritale doveva esaminare criticamente Pavamprogetto della commissione di studio Cavin. Il sovraccarico, in continuo aumento, della giurisdizione federale, la costrinse a dedicarsi soprattutto alla ricerca di misure idonee a sgravare efficacemente e durevolmente le nostre due Corti supreme. La commissione riscontrò per altro in quali settori appariva auspicabile migliorare la protezione giuridica del cittadino. Essa, infine, profittò dell'occasione per rivedere l'OG dal profilo redazionale e sistematico.

Nel febbraio del 1982, la commissione presentò l'avamprogetto e il rapporto per la revisione dell'OG 2> . Giusta il mandato affidatole, pose l'accento sulle modificazioni che, almeno indirettamente, possono contribuire a sgravare i tribunali federali: Per la giurisdizione amministrativa nel campo del diritto amministrativo federale è proposto un aumento delle istanze inferiori indipendenti dall'amministrazione (commissioni di ricorso federali; istituzione obbligatoria di istanze inferiori -- extraamministrative -- nei Cantoni; rapporto della commissione peritale p. 19 segg. e 14 segg.). Il potere d'esame del Tribunale federale, quando verifica le decisioni di queste istanze inferiori dal profilo del diritto amministrativo, verrebbe limitato alle questioni di diritto, e non si estenderebbe alle questioni di apprezzamento e di fatto (art. 117 e 118 dell'avamprogetto, qui di seguito AP).

11

Alla commissione appartenevano i signori: - Theodor Bratschi, giudice al Tribunale federale delle assicurazioni, Lucerna - Francis Cagianut, prof., presidente del Tribunale amministrativo, San Gallo - Matthias Cavelty, deputato, Coirà - Hans Dressler, presidente del Tribunale d'appello, Basilea - Rolando Forni, giudice del Tribunale federale, Losanna - André Grisel, ex presidente del Tribunale federale, Losanna - Charles Guggenheim, presidente del Tribunale cantonale, Friburgo - Fritz Gygi, prof., Berna - Kurt Mauri, direttore sostituto dell'amministrazione federale delle finanze, Berna - Charles-André Junod, prof. e avv., Ginevra - Adolf Lüchinger, giudice federale, Losanna - Hans Marti, prof., avvocato e notaio, Berna - Pierre Moor., prof., Losanna - Hans-Peter Moser, presidente del Tribunale amministrativo, Zurigo - Alfred Muff, direttore sostituto dell'Ufficio federale di giustizia, Berna - Peter Müller, giudice federale, Losanna - Jean-François Cudret, prof. e avv., Losanna.

21 Ambedue possono essere ottenuti dall'Ufficio federale di giustizia.

718

Secondo questo contesto e per deduzione, il Tribunale federale delle assicurazioni non dovrebbe più riscontrare, nelle controversie inerenti a prestazioni dell'assicurazione sociale, né gli accertamenti di fatto, né le questioni discrezionali, poiché già dispone, nei tribunali cantonali delle assicurazioni, delle istanze inferiori testé descritte. Inoltre, come il Tribunale federale, questo tribunale dovrebbe in futuro essere vincolato anche alle conclusioni delle parti (art. 127 cpv. 1 AP) e dovrebbe addossare le spese ai ricorrenti soccombenti, contrariamente alla prassi attuale nel caso di controversie inerenti a prestazioni assicurative (art. 62 cpv. 1 AP).

Nel caso di ricorso di diritto pubblico, viene estesa l'esigenza di esaurire il corso delle istanze cantonali (art. 134 AP).

All'azione di diritto amministrativo, che il Tribunale federale giudica in istanza unica (cause dirette), è ampiamente rinunciato in favore del ricorso di diritto amministrativo (art. 110 AP).

Nell'amministrazione della giustizia civile, i valori litigiosi dei ricorsi per riforma e delle azioni sono aumentati ed estesi alle cause civili per diritti di carattere pecuniario (art. 68 cpv. 1, 71 cpv. 1 e 73 AP); inoltre, i dibattimenti non hanno più luogo imperativamente (art. 90 cpv. 1 AP).

La procedura semplificata, senza scambio di scritti e a porte chiuse, viene generalizzata ai casi liquidabili (art. 53 cpv. 1 AP). La procedura è inoltre agevolata dalla possibilità di motivare la decisione con il semplice rinvio ai considerandi dell'istanza inferiore o alla risposta di un'autorità (art. 53 cpv. 2 AP) e di escludere dal diritto chiunque usa procedimenti temerari o defatigatori oppure agisce in altro modo abusivo (art. 54 AP).

La composizione trimembre delle sezioni yien generalizzata e quella di cinque o sette giudici, limitata in modo corrispondente (art. 25 cpv. 1 AP).

11 monopolio dell'avvocato, attualmente prescritto per le cause civili e penali, è allargato a ogni procedimento (art. 39 cpv. 1 AP).

Il servizio di documentazione, il servizio giuridico e la cancelleria dei tribunali sono potenziati (rapporto finale della commissione peritale p. 34). A differenza dei provvedimenti testé menzionati, questo potenziamento non può essere realizzato senza incidenze sul livello del personale (cancellieri, collaboratori scientifici e agenti amministrativi) e sul bilancio.

La Commissione peritale aveva suggerito anche altre misure che, pur non sgravando i tribunali, s'impongono per altri motivi, ad esempio per colmare lacune nel diritto vigente (rapporto della commissione peritale, p. 83, n. 52).

Il 23 febbraio 1983, il nostro Collegio autorizzò il Dipartimento federale di giustizia e polizia ad avviare una procedura di consultazione su Pavamprogetto e le proposte complementari del dipartimento, presso i Cantoni, i Tribunali federali, i partiti politici e le organizzazioni interessate.

719

113.24 Proposte complementari del Dipartimento federale di giustizia e polizia Le proposte complementari di questo dipartimento perseguivano lo scopo di sottoporre a discussione talune misure sussidiarie di sgravio. Trattavasi, da un lato, della procedura d'ammissione, e, dall'altro, dell'istituzione di nuove commissioni di ricorso in materia di procedura amministrativa federale.

La procedura d'ammissione mira a ridurre il numero delle controversie che possono essere deferite ai tribunali federali. In virtù della medesima, il tribunale deve esaminare il merito di una lite soltanto quando risulta soddisfatto almeno uno dei presupposti per l'ammissione. Secondo il dipartimento, tale situazione si manifesta quando la decisione della giurisdizione inferiore è stata presa in violazione di disposizioni procedurali essenziali del diritto federale oppure pone una questione giuridica d'importanza fondamentale, che il tribunale non ha ancora giudicato oppure che l'istanza inferiore ha giudicato scostandosi dalla giurisprudenza del tribunale federale.

La procedura d'ammissione si applica soltanto ai ricorsi contro decisioni di autorità giudiziarie. Già la commissione peritale, per la giurisdizione amministrativa, aveva raccomandato l'istituzione di autorità giudiziarie indipendenti a livello cantonale e federale. Queste autorità, competenti in modo generale in materia di diritto amministrativo federale a livello cantonale, sono specializzate in campi determinati d'ambito federale (nuove commissioni di ricorso in materia di cultura, di formazione, di personale federale e di revoca delle licenze di condurre).

In più, a livello federale, dovrebbero ora essere istituite commissioni federali di ricorso anche in materia di diritto amministrativo economico (compreso il settore dei contingentamenti) e di imposte federali indirette.

Il dipartimento colse infine l'occasione per inserire nella procedura di consultazione anche le proposte di modificazione elaborate dal gruppo di lavoro relativo al postulato Reiniger (CN 1980 P 79.497). In questo intervento l'Esecutivo è invitato ad esaminare l'opportunità di modificare le leggi procedurali federali (organizzazione giudiziaria, procedura penale, procedura amministrativa), onde consentire la revisione di sentenze del Tribunale federale quando esse sono giudicate, dalla Corte europea dei diritti dell'uomo o dal Comitato ministeriale del Consiglio d'Europa, contrarie alla Convenzione dei diritti dell'uomo. In questo contesto sarebbe inoltre opportuno esaminare anche la possibilità di rivedere, per motivi analoghi, pure sentenze cantonali.

114

Provvedimenti urgenti

Durante i lavori preliminari per la ristrutturazione dell'organizzazione giudiziaria, la mole di lavoro, nei due tribunali, ha raggiunto a poco a poco limiti intollerabili. Per ovviarvi, hanno dovuto essere presi provvedimenti atti a fornire rimedio a breve termine. In diversi messaggi, abbiamo dunque proposto ai vostri Consigli misure d'immediata attuazione per sgravare l'amministrazione della giustizia federale.

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114.1

Messaggio del 12 aprile 1978 (FF 1978 I 1165 segg.)

In questo messaggio abbiamo proposto al Parlamento diverse modificazioni dell'OG, che erano state suggerite dalla Commissione di studio Cavin (cfr.

n. 113.2). Le modificazioni, entrate poi in vigore il 1° febbraio 1979, (RU 1979 42), consistevano: - nella trasformazione della corte di diritto pubblico e di diritto amministrativo del Tribunale federale in due corti di diritto pubblico (art. 12 cpv. 1 lett. a OG); - nell'introduzione della composizione trimembre delle corti anche per le cause prive d'importanza fondamentale della giurisdizione di diritto pubblico, fuori della procedura sommaria (art. 15 cpv. 2 e 3 OG); - nell'assoggettamento a procedura sommaria delle decisioni in materia di diritto pubblico e di diritto amministrativo, con cui si accoglie un ricorso (art. 92 cpv. 2 e 109 cpv. 2 OG); - nell'elezione, nell'ambito del numero legale massimo, di due giudici in più al Tribunale federale che, da quel momento, è pertanto composto di 30 giudici (art. 1 cpv. 1 OG); - nell'aumento del numero massimo dei cancellieri e dei segretari, del Tribunale federale, da 24 a 28 (RU 1979 228).

I vostri Consigli hanno invece respinto una nostra proposta in questo contesto intesa a sgravare il Tribunale federale delle assicurazioni dall'obbligo di esaminare anche le questioni d'apprezzamento e le questioni di fatto (art. 132 lett. a e b OG; FF 1978 I 1165 segg.; boli. uff. N 1978, p. 809 segg, 12367 1237; S 1978, p. 42 segg., 495).

114.2

Messaggio del 26 novembre 1979 (FF 19801153 segg.)

Fondandosi su questo messaggio, i vostri Consigli hanno aumentato, con decreto del 21 marzo 1980 (RU 1980 274), il numero massimo legale dei segretari del Tribunale federale delle assicurazioni da 13 a 23. Già precedentemente, e cioè per il 1° gennaio 1978, era stato aumentato da 7 a 9 il numero dei giudici supplenti. L'11 giugno 1980, il Parlamento ha inoltre eletto, seguendo una nostra proposta, due nuovi giudici in questo Tribunale, aumentando quindi a 9 il numero dei magistrati operanti a tempo pieno.

114.3

Messaggio del 17 settembre 1980 (FF 1980 III 661 segg.)

Il sovraccarico progressivo ci ha costretto ad aumentare nuovamente il numero dei segretari del Tribunale federale, è cioè da 28 a 40 (RU 1981 226).

721

114.4

Messaggio del 19 ottobre 1983 (FFJ983IV473segg.)

Già tre anni dopo si è manifestata la necessità di adottare provvedimenti urgenti per sgravare la giurisdizione federale, in particolare per consentire al Tribunale federale di ridurre a un livello ragionevole i ritardi accumulatisi fino a quel momento, in attesa dell'entrata in vigore e degli effetti della riveduta legge federale sull'organizzazione giudiziaria.

I provvedimenti transitori concernevano essenzialmente il potenziamento del personale del Tribunale federale, il cui effettivo è stato completato con l'elezione di 15 nuovi giudici supplenti, che resteranno in carica temporaneamente ossia sino alla fine del 1988. Inoltre, ai vostri Consigli è stata conferita la facoltà di eleggere giudici federali uscenti a giudici supplenti provvisori, senza computarli nel numero massimo dei supplenti. Gli altri provvedimenti risultavano, per quanto concerne il Tribunale federale, dall'aumento suindicato del numero dei giudici: rialzo provvisorio del numero dei redattori di sentenze da 40 a 46 e aumento del personale di cancelleria. Si è infine rivelato indispensabile un incremento delle indennità giornaliere ai giudici supplenti, dacché devono assumere maggiori responsabilità; la competenza per quest'ultimo provvedimento spettava al nostro Collegio.

II ricorso a giudici federali uscenti e l'aumento delle indennità giornaliere sono stati applicati anche al Tribunale federale delle assicurazioni.

I vostri Consigli hanno adottato i provvedimenti descritti, nella misura in cui rientravano nel loro ambito di competenza, nella sessione di marzo 1984; i disposti corrispondenti sono entrati in vigore il 15 luglio 1984 (RU 1984 748).

12 121

II sovraccarico, problema principale della giurisdizione federale Sintomi del sovraccarico

L'amministrazione della giustizia federale soffre presentemente soprattutto di un sovraccarico cronico di lavoro. «Un tribunale è sovraccarico se non può più esaminare con la necessaria diligenza e decidere entro congrue termine le controversie di cui è adito». Questa situazione diventa manifesta quando il numero delle pratiche entranti supera quello delle cause liquidate, gli arretrati aumentano e si allunga il periodo tra introduzione e liquidazione di una causa (durata del procedimento) (Grisel André, la surcharge des Cours suprêmes et les moyens d'y remédier, Schweiz. Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, vol. 79, 1978, p. 374).

AI Tribunale federale, questi sintomi sono palesi già da molto tempo (cfr.

n. 11.2 e 112.1). Per quanto concerne il Tribunale federale delle assicurazioni, la situazione, recentemente, si è lievemente distesa. Secondo il parere di specialisti, la distensione sarebbe però soltanto passeggera, cosicché, presto o tardi, il tribunale dovrebbe nuovamente trovarsi in difficoltà, in particolare con l'entrata in vigore delle nuove leggi in materia di assicurazione sociale (n. 112.2). Prescindendo da queste considerazioni, va osservato che la durata 722

media dei processi del Tribunale delle assicurazioni è ancora oggi manifestamente esagerata. Considerato da tale angolatura, anche questo tribunale è dunque sempre ancora sovraccarico di lavoro.

122

Cause del sovraccarico

II sovraccarico di lavoro nell'amministrazione della giustizia federale ha diverse origini, riguardo alle quali ci siamo già espressi in precedenti messaggi proponenti misure di sgravio nella giurisdizione federale (FF 1978 I 1165, n. 2; FF 1980 I 153, n. 13; FF 1983 IV 473, n. 113). Queste cause sono radicate, da un lato, nella legislazione e nella giurisprudenza; dall'altro, nello sviluppo sociale ed economico (cfr. anche Schibli Peter, die Möglichkeit der Einführung einer Zulassungsbeschränkung am schweizerischen Bundesgericht nach dem Muster des amerikanischen Certiorari - Verfahrens, diss. Berna 1984, p. 170 segg).

Esaminiamo dapprima le cause connesse con la legislazione e la giurisprudenza, che, negli ultimi tempi, hanno contribuito ad agevolare progressivamente l'accesso alle Corti supreme. Per la giurisdizione amministrativa del Tribunale federale è stato infatti introdotto il sistema della cosiddetta clausola generale (cfr. n. 111.1). Le decisioni fondate sul diritto amministrativo federale sono di principio impugnabili dinanzi ai Tribunali federali, a meno che il diritto in materia preveda un'eccezione (art. 97 segg. OG). Ciò significa praticamente che più la Confederazione allarga la sua attività (amministrazione restrittiva e amministrazione promozionale), più s'accresce la mole di lavoro dei tribunali. O più brevemente: l'entrata in vigore di ogni nuova legge contribuisce ad appesantire i loro rispettivi oneri. Ma anche la giurisprudenza delle Corti supreme non è estranea a questa evoluzione. Ad esempio, il Tribunale federale ha esteso la qualità per presentare ricorsi di diritto pubblico (cfr. n. 113.1). Non vogliamo ovviamente, e sia ben chiaro, criticare questa giurisprudenza; non possiamo però escludere assolutamente che il Tribunale federale possa, in una determinata misura, modificare con la giurisprudenza il suo volume di lavoro.

Tra i motivi che hanno le radici nello sviluppo sociale ed economico, dev' essere innanzitutto evidenziato l'aumento della popolazione residente nel nostro Paese. Non è però l'unico motivo poiché da anni, nonostante un livello demografico stagnante (annuario statistico svizzero, 1984, p. 57), l'onere amministrativo dei tribunali federali continua ad aggravarsi. Devono quindi essere cercate altre ragioni.

In questo contesto non devono essere dimenticati il perfezionamento della tecnica e l'incremento del benessere generale. Ad esempio, l'aumento del numero degli autoveicoli e della densità del traffico stradale non è rimasto senza conseguenze: gli infortuni della strada sono infatti frequentemente origine di lunghe controversie che sollevano questioni giuridiche complesse e che pertanto gravano complementarmente l'attività dei tribunali.

Dev'essere infine evidenziato un fatto meno appariscente degli altri motivi ma non meno importante. Trattasi dell'atteggiamento diverso del cittadino riguardo ai poteri pubblici. Quest'ultimi forniscono presentemente bensì mag723

giori prestazioni all'individuo; in molti settori però lo Stato è più presente di prima cosicché aumentano i conflitti tra cittadino ed ente pubblico. Come compenso per questa più intensa presenza dello Stato, è stata rafforzata la protezione giuridica, di cui il cittadino, cosciente delle sue possibilità, si avvale, anche assistito da un avvocato, per tutelare i propri interessi.

La maggiore disponibilità del cittadino alla disputa giuridica con l'ente pubblico potrebbe dunque aver contribuito sensibilmente all'aumento degli oneri giurisdizionali in materia di diritto pubblico e di diritto amministrativo.

Dev'essere altresì menzionato, quale preoccupante corollario di questo atteggiamento, il marcato aumento delle domande defatigatorie o altrimenti abusive. «È aumentato il numero di coloro che sommergono il tribunale con istanze defatigatorie e ostruttive; essi operano quasi sempre con l'intenzione non soltanto d'impedire o di ritardare il corso normale del procedimento, bensì anche di paralizzare l'amministrazione stessa della giustizia. Se il tribunale dovrà continuare ad occuparsi sempre più di questi procedimenti, che esigono un lavoro dispendioso, al contribuente verrà addossato un onere supplementare completamente ingiustificato e ai cittadini, che si avvalgono dei loro diritti nel modo voluto dal legislatore, le sentenze verranno notificate con ritardi viepiù crescenti. È quindi urgentemente necessario che il legislatore combatta tale abuso di diritto nel quadro della procedura: nella legge federale sull'organizzazione giudiziaria dev'essere inserita una disposizione che consenta al giudice di ovviare a queste pratiche in modo che le domande manifestamente abusive siano respinte d'ufficio» (Rapporto di gestione 1979 del Tribunale federale, p, 314).

123

Effetti del sovraccarico

Già in precedenti messaggi abbiamo accennato agli effetti del sovraccarico (FF 1978 I 1165 n. 2; FF 1980 I 153 n. 12 e III 661 n. 1; FF 1983 IV 473 n. 112. Il sovraccarico può compromettere la protezione giuridica, la sicurezza e l'unicità del diritto.

La protezione giuridica è compromessa in quanto i tribunali federali non sono manifestamente più in grado di liquidare una controversia entro un congruo termine. Il cittadino ha però un diritto d'udienza entro un periodo ragionevole, sia in virtù della Costituzione federale, sia in virtù della Convenzione europea dei dritti dell'uomo (art. 6 n. 1; RS 0.101). Questo diritto è violato, ad esempio, quando un ricorso di diritto amministrativo viene liquidato soltanto circa tre anni e mezzo dopo essere stato presentato, senza che motivi validi giustifichino questo lungo procedimento. Orbene, il sovraccarico del tribunale, non può, da solo, essere riconosciuto come un tale motivo (sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo del 13 luglio 1983 nella causa Zimmermann und Steiner contro Confederazione svizzera; Schweizerische Juristen-Zeitung 1983, n. 20, p. 327 segg.; Verwaltungspraxis der Bundesbehörden, 47/IV (1983), 150 C; Europäische Grundrechte, Zeitschrift 1983, 482).

Il ritmo accelerato al quale un giudice federale deve lavorare altera forzatamente la qualità della giurisprudenza, la sua serenità, il suo equilibrio e la sua 724

coerenza. Proprio la giurisprudenza al massimo livello presuppone però che il giudice esamini approfonditamente le pratiche trasmessegli per rapporto, come anche quelle istruite da altri membri della Corte. Nonostante tutti gli sforzi intrapresi, è estremamente difficile, per un magistrato, sotto la pressione degli inserti che continuamente si accumulano, di esaminare ogni pratica con la dovuta diligenza. Infatti, questo clima lo induce a procedere piuttosto a una verifica puntuale invece che a un esame del contesto generale.

Siffatta situazione rischia inoltre di conferire al relatore una preponderanza tale da quasi accostarlo al giudice unico ed è difficilmente conciliabile con il sistema legale della decisione collegiale.

Tali incresciose conseguenze fanno si che il sovraccarico di lavoro diventa infine un problema politico. Trattasi infatti di sapere se i tribunali federali possono ancora svolgere il loro mandato costituzionale, ossia quello di garantire l'unicità, la sicurezza e l'evoluzione del diritto. Visto quanto precede, una risposta affermativa a tale questione non è più così evidente.

13

Priorità allo sgravio della giurisdizione federale

131

Revisione parziale imperniata sullo sgravio

La costatazione che il sovraccarico dei tribunali federali costituisce il problema principale consente e anzi impone di conferire la priorità ai provvedimenti di sgravio. Lo sgravio ha in effetti la precedenza sul miglioramento della protezione giuridica e sul perfezionamento redazionale della legge i quali, se auspicabile e fattibile, devono essere differiti. La rinuncia temporanea a quanto è auspicabile in favore di quanto è necessario sta pure nell'interesse legittimo del «vero» ricorrente, al quale, infatti, la possibilità di adire uno dei due tribunali federali non apporta alcun vantaggio, se deve poi attenderne la sentenza durante un periodo eccessivamente lungo. Ove si presupponga che sia necessario porre rimedio al sovraccarico dei tribunali, s'impone dunque una limitazione a questo scopo onde conseguirlo entro un termine utile.

La revisione parziale deve consentire ai tribunali di svolgere i loro compiti in modo nuovamente più approfondito e speditivo. Quanto al ricorso di diritto pubblico, trattasi soprattutto di assicurare la protezione dei diritti costituzionali dei cittadini; per gli altri mezzi d'impugnazione, occorre badare, oltre alla protezione giuridica, anche all'unicità del diritto.

La commissione peritale aveva bensì approntato un disegno preliminare come revisione totale e aveva rielaborato ampiamente il testo legislativo, almeno a livello redazionale e sistematico; ha però finalmente optato per una revisione parziale. Complessivamente il diritto vigente non è stato mutato materialmente in modo rilevante; ridisciplinati sono stati infatti soltanto determinati settori parziali (taluni provvedimenti di sgravio e perfezionamenti puntuali della protezione giuridica).

Anche le proposte complementari del Dipartimento federale di giustizia e polizia (procedura d'ammissione, istituzione di nuove commissioni federali di ricorso, postulato Reiniger) non hanno apportato alcun cambiamento.

49

Foglio federale. 68° anno. Voi. li

725

I risultati della procedura di consultazione rivelano che una revisione formale totale sarebbe un'impresa difficile e di lungo respiro e che essa scardinerebbe il piano cronologico dei lavori. Questo prevede in effetti l'entrata in vigore della revisione nel 1987 poiché nel 1988 diventano caduchi i provvedimenti temporanei intesi a sgravare i tribunali federali (aumento dei giudici supplenti complementari). I provvedimenti definitivi di sgravio devono quindi essere introdotti tempestivamente prima di questo termine, dacché esplicheranno integralmente i loro effetti soltanto dopo un determinato periodo d'avviamento.

La brevità dei termini costringe i periti a concentrare i loro sforzi sullo scopo principale, ossia sulle misure di sgravio. Questa finalità può essere conseguita già con una pertinente revisione parziale, cosicché una revisione formale totale non è necessaria. Un riadeguamento redazionale e sistematico della legge costituirebbe anzi un aggravio supplementare per i tribunali e arrischierebbe di porre in dubbio lo scopo principale della revisione.

132

Classificazione d'interventi parlamentari

La revisione parziale, incentrata sui provvedimenti di sgravio dei tribunali federali, consente inoltre di realizzare diverse proposte presentate in corrispondenti interventi parlamentari e concernenti la procedura amministrativa in particolare e le procedure in generale (cfr. rapporto di gestione 1984 del Consiglio federale, p. 171, n. 2a e 178 in alto; n. 113.1 e n. 3 del presente messaggio).

Al riguardo trattasi soprattutto del postulato Reiniger relativo all'esecuzione, a livello nazionale, delle sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo (1980 P 79.497, boli. uff. N 1980, 109). Le modificazioni suggerite riguardano, oltre le altre leggi procedurali federali, anche l'OG; è pertanto giustificato inserire questo postulato nei lavori di revisione, anche se non propone direttamente uno sgravio dell'amministrazione della giustizia federale (cfr. n. 41).

Le stesse considerazioni valgono per le leggi federali sulla procedura penale e sulla procedura penale militare, che dovrebbero essere adeguate, in ulteriori settori, alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (cfr. n. 42).

2

Mezzi e vie per ottenere uno sgravio

Qui di seguito esamineremo come i tribunali federali potrebbero essere sgravati senza nuovamente aumentare l'effettivo dei giudici. Al riguardo non possiamo però fornire un rimedio miracoloso. Al sovraccarico può infatti essere ovviato soltanto con un pacchetto di singoli provvedimenti.

Abbiamo dapprima esaminato in quale misura sia possibile, senza infirmare notevolmente la sicurezza giuridica, inasprire 1 limiti vigenti o eventualmente istituire nuove barriere per impedire o almeno rendere più difficile l'accesso ai tribunali federali. Abbiamo posto l'accento sull'introduzione della procedura d'ammissione, che dovrebbe permettere ai tribunali federali di respin726

gère le controversie irrilevanti senza doverne esaminare la sostanza (cfr.

n. 21).

L'esperienza insegna che il flusso dei ricorsi all'ultima istanza dipende parimente dalla strutturazione della procedura anteriore e dal genere dei rimedi giuridici messi a disposizione del ricorrente. Le istanze inferiori di ricorso hanno, soprattutto se trattasi di autorità giudiziarie, un «effetto filtrante»: captano infatti una parte dei ricorsi che altrimenti verrebbero interposti ai tribunali federali. Conseguentemente proponiamo di potenziare, nella procedura amministrativa federale, le istanze inferiori dei tribunali federali. A livello nazionale, dovrebbero quindi essere create nuove commissioni di ricorso, competenti per settori determinati; i Cantoni, a loro volta, dovrebbero designare come giurisdizione di ultima istanza cantonale, tribunali o commissioni di ricorso, per tutte le controversie che possono essere direttamente deferite, con ricorso di diritto amministrativo, al Tribunale federale (cfr. n. 22).

Proponiamo infine di semplificare la procedura decisionale laddove il provvedimento è giustificabile, ad esempio mediante l'estensione della procedura semplificata (cfr. n. 23).

Questa concezione dello sgravio, precipuamente incentrata sulla procedura e sulla ristrutturazione dell'organizzazione giudiziaria, dev'essere corroborata da provvedimenti completivi nell'ambito del personale (cfr. n. 24), intesi soprattutto a potenziare il personale scientifico e amministrativo (redattori di sentenze, servizio di documentazione, cancelleria) dei tribunali federali.

21 211

Aggravi e limitazioni per l'accesso ai tribunali federali Introduzione della procedura d'ammissione

La procedura d'ammissione (procedura d'autorizzazione o di selezione) non è prevista nel diritto vigente, contrariamente agli altri aggravi e limitazioni dell'accesso ai tribunali, che già sono stabiliti nella normativa attuale, come ad esempio i limiti dei valori litigiosi in materia di diritto civile.

211.1

Ordinamenti all'estero

All'estero, il forte afflusso di ricorsi alle corti supreme è parzialmente contenuto da sistemi di selezione. Queste corti sono infatti autorizzate a entrare nel merito soltanto di controversie che appaiono rilevanti secondo il loro libero apprezzamento oppure giusta determinati criteri istituiti per legge; tutti gli altri casi vengono respinti senza o con una brevissima motivazione.

Si parla di «procedura di ammissione» quando le corti supreme si pronunciano esse stesse sulla rilevanza e dunque sull'ammissibilità della causa. Se invece decidono le istanze inferiori, trattasi di autorizzare l'accesso alle corti supreme e si parla quindi di «procedura d'autorizzazione».

Per stabilire i criteri di selezione, entrano in considerazione i fattori seguenti: - le questioni di principio poste dalla controversia; 727

I criteri di accettazione sono definiti ed applicati in modo assai differenziato da Paese a Paese (rapporto della commissione peritale, p. 27 segg.): La Corte suprema degli Stati Uniti decide con un «writ of certiorari», secondo il proprio apprezzamento, senza essere vincolata a norme fisse di selezione («special and important reasons»). Le decisoni di ricevibilità o d'irricevibilità non sono generalmente motivate (o contengono al massimo brevi riferimenti rituali). Sono accettati il 10 sino al 15 per cento dei ricorsi (cfr. Haller Walter, Supreme Court und Politik negli SUA, p. 105 segg.).

Nella Repubblica federale di Germania, il Tribunale costituzionale supremo osserva, secondo il paragrafo 93a della pertinente legge, la seguente procedura di accettazione: 1. Die Verfassungsbeschwerde bedarf der Annahme zur Entscheidung.

2. Ein aus drei Richtern bestehender Ausschuss, der von dem zuständigen Senat für die Dauer eines Geschäftsjahres berufen wird, prüft die Verfassungsbeschwerde vor. Jeder Senat kann mehrere Ausschüsse berufen.

3. Der Ausschuss kann durch einstimmigen Beschluss die Annahme der Verfassungsbeschwerde ablehnen, wenn sie unzulässig ist oder aus anderen Gründen keine hinreichende Aussicht auf Erfolg hat.

4. Hat der Ausschuss die Annahme nicht abgelehnt, so entscheidet der Senat über die Annahme. Er nimmt die Verfassungsbeschwerde an, wenn mindestens zwei Richter der Auffassung sind, dass von der Entscheidung die Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage zu erwarten ist oder dem Beschwedeführer durch die Versagung der Entscheidung zur Sache ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entsteht.

5. Die Entscheidungen des Ausschusses oder des Senats ergehen ohne mündliche Verhandlung und brauchen nicht begründet zu werden.

Der Beschluss, durch den die Annahme der Verfassungsbeschwerde abgelehnt wird, wird dem Beschwerdeführer vom Ausschuss oder vom Vorsitzenden des Senats unter Hinweis auf den für die Ablehnung nach Absatz 3 oder 4 massgeblichen rechtlichen Gesichtspunkt mitgeteilt.

Anche le altre corti supreme germaniche applicano criteri di selezione attraverso una procedura d'ammissione. Trattasi della Corte federale delle finanze (Bundesfinanzhof), del Tribunale federale amministrativo (Bundesverwaltungsgericht) e della Corte suprema federale (Bundesgerichtshof), che giudica in materia civile e penale.

In Svezia, per l'accesso alla Corte suprema amministrativa (Corte governativa) vale la seguente limitazione (rapporto della commissione peritale, p. 28): II ricorso è ammissibile 1. se per l'applicazione del diritto è importante che la questione sia esaminata dalla «Corte suprema amministrativa», 728

2. se, in favore di un siffatto esame, sussistono motivi particolari come, ad esempio, un motivo di revisione del processo, oppure se la decisione dell' istanza inferiore è manifestamente fondata su un'inavvertenza o un errore gravi.

211.2

Posizione della Commissione peritale

La commissione peritale ha discusso esaustivamente la procedura di ammissione (procedura di autorizzazione) (rapporto p. 26 segg.) e, alla maggioranza, è giunta alla conclusione di non proporla per i motivi seguenti: - L'istituto della procedura di ammissione è estraneo alla tradizione elvetica del diritto. Anche nell'attuale situazione, non s'impone una rottura con la concezione abitudinaria dei rimedi giuridici di diritto federale.

211.3

Avamprogetto del Dipartimento federale di giustizia e polizia

D'intesa con il nostro Collegio, il Dipartimento federale di giustizia e polizia, nonostante i dubbi sollevati dalla commissione peritale, ha ripreso il concetto della procedura di ammissione e lo ha sottoposto, per discussione, alle cerehie interessate. L'occasione al riguardo gli è stata fornita dalla procedura di consultazione, svolta nel 1983, sull'avamprogetto della commissione peritale. Il dipartimento si è lasciato soprattutto guidare dalla preoccupazione di raggiungere, riguardo alle misure di sgravio, una cerchia possibilmente ampia di interlocutori. La proposta del dipartimento, nei tratti fondamentali, può essere descritta come segue (avamprogetto DFGP del novembre 1982): - Sono state presentate due varianti: giusta la prima, la decisione sull'ammissione è presa dall'istanza inferiore (in prima ma non in istanza unica) e giusta la seconda, dai tribunali federali in istanza unica. La prima variante è in fondo una procedura d'autorizzazione e la seconda, una procedura d'ammissione.

729

211.4

Risultati della procedura di consultazione

Nella procedura di consultazione, la procedura di ammissione si è urtata a una forte resistenza. Gli oppositori affermano che tale procedura sia inconciliabile con la tradizione svizzera del diritto, che la decisione sull'ammissione di un caso conferisca al giudice un margine di apprezzamento troppo elevato e che il tempo richiesto per chiarire le possibilità di ammissione potrebbe essere piuttosto dedicato alla decisione sul merito.

Diversi interpellati, tra i quali i due tribunali federali, si dichiarano però favorevoli all'introduzione della procedura di ammissione. Taluni chiedono perfino che vi siano sottoposti non soltanto i rimedi giuridici ordinari, ma anche i ricorsi di diritto pubblico, ossia proprio il settore in cui il tribunale è più sovraccarico.

Anche altri partecipanti approvano la procedura di ammissione a condizione però che sia impossibile ovviare, con altri mezzi, al sovraccarico dei tribunali federali. Essi sono prevalentemente del parere che presentemente possono essere trovate altre soluzioni, per cui non s'impone un provvedimento talmente incisivo.

211.5

Motivi a sostegno della procedura di ammissione

Nonostante questa resistenza, abbiamo deciso di sottomettere ai vostri Consigli la procedura di ammissióne per i motivi seguenti: - I vostri Consigli stessi ci hanno invitato a presentare al Legislativo, con la revisione dell'OG, proposte di limitazione dell'accesso ai tribunali. Infatti, con la mozione del 4 marzo 1981 (n. 81 315), il Parlamento ha chiesto al nostro Collegio di sottoporgli le necessarie modificazioni legislative per limitare l'accesso ai tribunali federali e quindi per sgravare e rivalutare efficientemente e durevolmente queste Corti, senza però menomare gli interessi legittimi del cittadino per la protezione giuridica (boli. uff. N 1981, 69 seg.; boli, uff S 1981, 307). Tra le limitazioni di accesso ai tribunali, la procedura di ammissione assume un'importanza manifestamente prevalente.

Ripetutamente, da ultimo all'atto delle deliberazioni sul messaggio concernente l'aumento temporaneo del numero dei giudici supplementari e dei redattori di sentenze al Tribunale federale, singoli parlamentari si sono chiaramente espressi in favore di siffatte limitazioni (cfr. boli. uff. N 1984, 9; S 1984, 122).

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lersi della procedura di ammissione e delle altre misure di sgravio previste nella revisione dell'OG e di organizzarsi in maniera di liquidare nel miglior modo possibile i casi di cui sono aditi.

La procedura di ammissione dispenserà i tribunali dall'obbligo di doversi occupare delle controversie irrilevanti, cioè permetterà loro di sceverare il grano dalla pula. I tribunali potranno così giudicare più approfonditamente e celermente le cause degne dell'esame giudiziario. Questo provvedimento giova ai cittadini che si rivolgono al giudice veramente per ottenere un atto di giustizia.

I tribunali potranno inoltre di nuovo dedicarsi non soltanto alla protezione giuridica del cittadino, ma anche ad altri loro compiti precipui, ossia quello dell'applicazione equa e uniforme del diritto e quello di provvedere alla sua evoluzione nelle questioni importanti.

La procedura di ammissione non pregiudica eccessivamente la protezione giuridica del cittadino. Infatti questa protezione rimane in ogni caso assicurata, poiché la procedura di ammissione è applicata soltanto se prima dei tribunali federali ha deciso un'istanza giudiziaria inferiore.

La procedura di ammissione rafforza la posizione e la responsabilità delle istanze giudiziarie superiori dei Cantoni, poiché esse dovranno decidere definitivamente in un numero più considerevole di casi, ossia le controversie di cui il Tribunale federale o il Tribunale federale delle assicurazioni rifiuta l'ammissione. Quésto spostamento dell'attività giudiziaria è senz'altro conforme a una ripartizione ben compresa dei compiti tra Confederazione e Cantoni; d'altronde, l'amministrazione della giustizia, e in particolare la protezione giuridica, non è un compito esclusivo della Confederazione. Secondo le esperienze raccolte nell'amministrazione della giustizia civile, dove già attualmente l'ammissibilità del ricorso è circoscritta dai limiti del valore litigioso, questa fiducia nella giurisdizione cantonale è affatto giustificabile.

211.6

Proposta del Consiglio federale

II nostro Collegio si scosta, in diversi punti importanti, dall'avamprogetto del novembre 1982, sottoposto in procedura di consultazione. Infatti, la nostra proposta, da un lato, tiene conto dell'esito della consultazione e, dall'altro, si avvale parimente delle conoscenze che l'Ufficio federale di giustizia ha acquisito in materia di diritto costituzionale (n. 211.7). Nelle sue linee fondamentali, la nostra proposta può essere descritta come segue (art. 36a, 36b, 36c del disegno OG): - Rispetto all'avamprogetto DFGP, i motivi per l'ammissione sono concepiti in modo più ampio. Secondo il nostro disegno, una causa è rilevante, ed è accettata ed esaminata quanto alla materia dal Tribunale federale o dal Tribunale federale delle assicurazioni se: a. pone un problema giuridico che il tribunale non ha ha ancora giudicato oppure che dev'essere nuovamente esaminato; 731

b. la decisione impugnata si scosta dalla giurisprudenza del tribunale federale; e. a sostegno di un ricorso di diritto amministrativo o di un ricorso di diritto pubblico, è invocata la violazione di diritti costituzionali o di prescrizioni procedurali essenziali, a condizione che il ricorrente non abbia potuto far valere questa censura nella procedura dinanzi all' autorità che ha preso la decisione impugnata oppure che questa autorità non l'abbia esaminata; d. per le parti e gli interessati, sarebbe presumibile un grave pregiudizio, qualora il tribunale non si pronunciasse.

84 cpv. 1 leu. a OG; rapporto di gestione 1984 del Tribunale federale, p. 394 segg.). È pertanto assolutamente indispensabile sgravare il Tribunale federale specialmente in questo settore ricorsuale ed esonerarlo, attraverso la procedura di ammissione, dall'obbligo di esaminare controversie irrilevanti. La procedura di ammissione deve, in particolare, consentire di liquidare, in questo modo, una parte dei ricorsi riguardanti il divieto dell'arbitrarietà (art. 4 Cost.), inerenti al diritto cantonale. Inoltre se il ricorso di diritto pubblico fosse escluso dalla procedura di ammissione, molti ricorrenti opterebbero proprio per questo mezzo d'impugnazione nel solo e unico scopo di eludere le norme di questa procedura, prescritte per gli altri rimedi giuridici (cfr. Dubs Hans, limitazione dei rimedi giuridici, in. Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 683).

Conseguentemente, l'afflusso dei ricorsi di diritto pubblico non cesserebbe d'aumentare, il vantaggio conseguito con la procedura di ammissione nel 732

settore degli altri rimedi giuridici andrebbe nuovamente perso e il Tribunale federale non beneficierebbe di alcun sgravio effettivo.

Per questi motivi sottomettiamo alla procedura di ammissione anche il ricorso di diritto pubblico. È ovvio che al riguardo non ignoreremo i limiti che la Costituzione federale pone per tale procedura (cfr. n. 211.7).

Non rientrano per contro nell'ambito della procedura di ammissione gli altri mezzi d'impugnazione, di cui può avvalersi il cittadino. Trattasi del ricorso in materia di esecuzione e di fallimento, della revisione e dell'interpretazione (art. 78 segg. e 136 segg. OG). Il ricorso in materia di esecuzione e di fallimento non è sottoposto alla procedura di ammissione in quanto il Tribunale federale assume in materia una posizione particolare. In questo campo infatti, a differenza degli altri settori del diritto dove esso si occupa soltanto dei ricorsi e delle azioni deferitigli, il Tribunale federale esercita l'alta vigilanza sulle esecuzioni e sui fallimenti (art. 15 della LF sull'esecuzione e sul fallimento; RS 281.2). Esso potrebbe difficilmente svolgere questo compito se, in virtù della procedura di ammissione, singoli casi fossero sottratti al controllo dell'autorità di vigilanza.

Anche le cause dirette non soggiacciono alla procedura di ammissione; rientrano in questo ambito l'azione di diritto civile, come anche l'azione di diritto pubblico e quella di diritto amministrativo (art. 41 seg., 83 e 116 OG, con le modificazioni nel senso del disegno).

La procedura di ammissione è unicamente applicabile se prima dei tribunali federali decidono istanze giudiziarie inferiori. Questo presupposto è dovuto soprattutto a due motivi: da un lato, la Convenzione europea dei diritti dell'uomo conferisce al cittadino, in determinati casi, il diritto che la sua causa sia giudicata da un tribunale indipendente; questo diritto d'udienza vale soprattutto per le contestazioni di diritto civile e le accuse penali (art. 6 n. 1 della Convenzione; RS 0.101). In siffatti casi, il Tribunale federale non potrebbe respingere un ricorso e quindi non entrare nel merito della causa se non è assicurata la garanzia espressa nella convenzione, secondo la quale la giurisdizione inferiore che ha preso la decisione dev' essere un'autorità giudiziaria. In questo ordine di idee riteniamo, per motivi inerenti allo Stato di diritto, che sia giusto assicurare al cittadino il giudizio di un'autorità giudiziaria anche negli altri casi. La garanzia della protezione giuridica è quindi tutelata anche nel quadro della procedura di ammissione.

La procedura di ammissione sgraverà i tribunali federali nel modo ottimalmente più efficace, qualora possibilmente tutte le decisioni impugnate dinanzi a queste corti siano state prese da autorità giudiziarie. Tali autorità devono conseguentemente essere potenziate, soprattutto nel campo della giurisdizione amministrativa federale. Suggeriamo quindi di istituire, a livello della Confederazione, nuove commissioni speciali di ricorso e di obbligare i Cantoni a costituire autorità di ricorso indipendenti dall'amministrazione, per le controversie che, in ultima istanza, sottostanno al ricorso di diritto amministrativo a un tribunale federale (cfr. n. 224).

733

211.7

Costituzionalità della procedura di ammissione

L'Ufficio federale di giustizia ha analizzato esaustivamente la procedura di ammissione dal profilo del diritto costituzionale. I risultati di questa disamina possono essere compendiati come segue (perizia giuridica dell'Ufficio federale di giustizia del 7 settembre 1984 sulla revisione della legge federale concernente l'organizzazione giudiziaria; giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione, 49/11).

211.71

Ricorso per riforma, ricorso per nullità in diritto civile, ricorso per cassazione in diritto penale, ricorso di diritto amministrativo

La Costituzione federale (Cost.) non prevede un disciplinamento uniforme per tutti i mezzi d'impugnazione riguardo alla questione di sapere se e in quale misura il Legislativo possa limitare, mediante una procedura di ammissione, l'accesso ai tribunali federali. Devono essere distinti, da un lato, il ricorso per riforma in diritto civile, il ricorso- per cassazione in diritto penale e il ricorso di diritto amministrativo e, dall'altro, il ricorso di diritto pubblico. (L'Ufficio federale di giustizia non si è pronunciato, nel suo parere giuridico, sul ricorso per nullità in diritto civile, poiché questo mezzo d'impugnazione è stato sottoposto soltanto ulteriormente alla procedura di ammissione. Le considerazioni che seguono, riguardanti il ricorso per riforma, dovrebbero però applicarsi, per analogia, anche al ricorso per nullità).

Nel caso del ricorso per riforma vale quanto segue: secondo l'articolo 114 Cost., al Legislatore è conferita la libertà di determinare gli affari di competenza del Tribunale federale, affinchè questo possa assicurare l'applicazione uniforme del diritto civile federale (art. 64 Cost.). II Legislatore non è quindi costituzionalmente tenuto ad aprire una via giuridica contro le decisioni dei tribunali cantonali. Già presentemente, l'ammissibilità del ricorso per riforma è limitata in diversi modi: Ad esempio, questo ricorso è generalmente escluso contro le decisioni di tribunali cantonali inferiori giudicanti in istanza unica (art. 48 cpv. 2 lett. b OG); nelle cause civili della giurisdizione non contenziosa, il ricorso per riforma è ammissibile soltanto nei casi di cui all'articolo 44 OG; in un certo senso, l'accesso al Tribunale federale è limitato anche in quanto esso esamina, su ricorso per riforma, di principio soltanto le questioni giuridiche, ma non i fatti (art. 43 OG). Un'ultima barriera è costituita dal limite dell'importo litigioso che esclude di massima dal ricorso le cause civili per diritti di carattere pecuniario, se il valore litigioso non raggiunge 8000 o 30 000 franchi (art. 46 OG con le modificazioni del disegno). Al Legislatore, se però può escludere puramente e semplicemente il ricorso per riforma in talune cause, non può essere vietato di autorizzarlo soltanto per quelle rispondenti a determinati criteri prestabiliti. La procedura di ammissione, proprio poiché istituisce tali criteri, è quindi conforme all'articolo 114 della Costituzione federale.

Anche il ricorso per cassazione in materia di diritto penale è fondato sull'articolo 114 Cost., che è pure applicabile al controllo del diritto penale (art. 64 734

Cost). Come abbiamo precedentemente indicato, il Legislatore può quindi accettare anche soltanto i ricorsi per cassazione che soddisfano determinati criteri circoscritti nella procedura di ammissione.

Per il ricorso di diritto amministrativo, entrano in considerazione gli articoli 103 capoverso 3 e 114bis capoverso 1 Cost. Secondo tali norme, il Legislatore designa i casi che possono essere deferiti al Tribunale federale o al «Tribunale amministrativo federale». Il Legislatore può scegliere liberamente la forma di siffatta designazione (enumerazione o clausola generale con eccezioni); questa norma vale anche per i presupposti formali dei ricorsi (come, ad esempio, la legittimazione o i motivi invocabili). L'OG vigente è più esplicita è circoscrive la competenza della giurisdizione amministrativa anche secondo le materie e le istanze, delle quali le decisioni possono essere impugnate. Nes-,, suna restrizione è invece fondata sull'«importanza» della lite; criterio, questo, che, per il singolo caso, dev'essere introdotto attraverso la procedura di ammissione; i criteri di limitazione devono ovviamente essere validi a livello del diritto costituzionale.

Nella misura in cui, per il ricorso di diritto amministrativo, debba essere verificata soltanto l'applicazione del diritto amministrativo federale, viene a mancare la garanzia del diritto generale alla protezione giuridica, fondata, per il ricorso di diritto pubblico, sull'articolo 113 capoverso 1 numero 3 Cost. La situazione è però diversa qualora il ricorso di diritto amministrativo adempia parimente la funzione del ricorso di diritto pubblico (ricorso unitario), ossia quando il ricorrente eccepisce che una decisione cantonale, fondata sul diritto amministrativo federale, viola i diritti costituzionali. In questi casi, la garanzia della protezione giuridica dev'essere rispettata. Ne riparleremo nel capitoletto dedicato al ricorso di diritto pubblico.

Da queste considerazioni risulta che il Legislatore può prevedere, per i suindicati rimedi giuridici ordinati, limitazioni d'ammissibilità. Tali limitazioni sono lecite: - secondo le istanze inferiori - secondo le materie - secondo la legittimazione - secondo la cognizione del tribunale (limitazione dei motivi invocabili) - secondo il valore litigioso - secondo il genere dell'oggetto in contestazione. Il Legislatore, se può limitare in tal modo l'accesso ai tribunali federali e persino escluderlo per determinate liti, può certamente anche istituire, senza violare gli articoli 103 e 106 Cost., un'ulteriore restrizione, fondata sull'importanza del singolo caso.

In seguito riscontreremo, per quanto concerne i mezzi suindicati di ricorso, se a una tale limitazione non ostino eventualmente altre norme della Costituzione e determineremo quali esigenze di diritto costituzionale devono essere poste al disciplinamento di una procedura di ammissione.

Garanzia del giudice costituzionale (art. 58 cpv. 1 Cost.): l'articolo 58 Cost.

non contiene alcuna garanzia generale della giustizia e delle vie legali (Burckhardt Walther, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung, 3a ediz., 735

Berna 1931, p. 533; Beyeler Erwin, das Recht auf verfassungsmässigen Richter als Problem der Gesetzgebung, diss. Zurigo 1978, p. 38). Questa disposizione ha però il significato di una garanzia del giudice competente per legge, ossia il diritto a un ordinamento giudiziario stabilito mediante norma giuridica (Beyeler Erwin, op. cit., p. 24 segg.; Müller Jörg P., Die Garantie des verfassungsmässigen Richters in der Bundesverfassung, Zeitschrift des Bernischen Juristenvereins, 1970, p. 249 segg., in particolare 252 segg.). La dottrina ne deduce che il giudice competente deve poter essere designato, per qualsiasi controversia e in modo per quanto possibile univoco, mediante norma giuridica. L'articolo 36b del disegno OG soddisfa questa esigenza.

Infatti il criterio d'ammissione del pregiudizio grave (art. 366 lett, d del disegno OG) conferisce bensì al Tribunale federale una certa libertà d'azione, ma non esula dai limiti stabiliti nell'articolo 58 capoverso 1 Cost.

I criteri di ammissione devono inoltre soddisfare le esigenze dell'eguaglianza di trattamento e del divieto dell'arbitrarietà (art. 4 Cost.). La concessione o il diniego della protezione giuridica del Tribunale federale, nel caso di adempimento, rispettivamente di inadempienza delle condizioni stabilite nell'articoli 36è del disegno OG, devono quindi essere oggettivamente giustificati.

Questo presupposto è adempiuto: infatti, i criteri di ammissione, che circoscrivono i casi rilevanti e escludono quindi i casi di esigua importanza, non si riferiscono unicamente alla rilevanza fondamentale della causa (nuovo o rinnovato esame della questione giuridica degna di essere chiarita, deroga dalla giurisprudenza del Tribunale federale), ma tengono parimente conto delle esigenze della protezione giuridica del cittadino (violazione di norme procedurali essenziali, pregiudizio grave).

In conclusione, possiamo affermare che la procedura di ammissione per i mezzi d'impugnazione ordinari (ricorso per riforma in materia di diritto civile, ricorso per cassazione in materia di diritto penale, ricorso di diritto amministrativo) è conforme alla Costituzione federale.

211.72

Ricorso dì diritto pubblico

Le norme costituzionali sulla funzione del Legislatore sono diverse, per il ricorso di diritto pubblico, da quelle per i ricorsi testé descritti. L'articolo 113 capoverso 1 stabilisce che «II Tribunale federale giudica . . . sui ricorsi per violazione di diritti costituzionali dei cittadini, come pure su quelli di privati per violazione di concordati e di trattati». Essa non parla dunque del Legislatore, contrariamente agli articoli 114 e 114bis capoverso 1, nei quali la Costituzione federale lo incarica di determinare i casi che sottostanno al ricorso per riforma in materia civile, al ricorso per cassazione in materia di diritto penale e al ricorso di diritto amministrativo. Questa divergenza giustifica, per il ricorso di diritto pubblico, un esame separato della conformità della procedura di ammissione alla Costituzione federale.

Presentemente vi è concordanza nel dichiarare che l'articolo 113 Cost. garantisce l'accesso al Tribunale federale qualora trattisi della tutela di diritti costituzionali (Kälin Walter, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 736

Berna 1984, p. 30 seg.). Sono escluse soltanto le cosiddette contestazioni amministrative, che sono giudicate, non dal Tribunale federale, ma dal Consiglio federale, e che possono essere impugnate con ricorso all'Assemblea federale (art. 113 cpv. 2, 102 n. 2 e 85 n. 12 Cosi; art. 79 cpv. 1 PA). Attualmente, queste contestazioni non assumono però praticamente più nessuna importanza. Dev'essere perciò esaminato se e in quale misura l'accesso al Tribunale federale possa essere limitato, senza aprire le vie legali al Consiglio federale e all'Assemblea federale, mediante la contestazione amministrativa. 11 tenore, la genesi e la dottrina danno a conoscere che l'articolo 113 Cost. istituisce tanto una garanzia delle vie legali, quanto una garanzia della protezione giuridica. Per la prima s'intende il diritto del ricorrente al giudizio di un'istanza federale, praticamente sempre il Tribunale federale e, per la seconda, il diritto al giudizio di un'istanza giudiziaria, che verifica la compatibilita dell'attività dei Cantoni con i diritti costituzionali dei cittadini.

Per accertare se la procedura d'ammissione sia costituzionale, è determinante stabilire quale sia il margine d'azione che la Costituzione federale ancora conferisce al Legislatore. Sorge quindi la questione di sapere quali siano la portata e i limiti della garanzia della protezione giuridica e di quella delle vie legali.

211.722 Limiti della garanzia dell'articolo 113 Cost.

L'accesso al Tribunale federale non è mai stato illimitato. 11 Legislatore e soprattutto anche la giurisprudenza del tribunale vi hanno sempre posto importanti barriere di diritto materiale e procedurale.

Rientrano nell'ambito dei limiti procedurali i seguenti: - Il termine di ricorso (art. 89 OG, con altre limitazioni poste dalla giurisprudenza, ad esempio la perenzione della possibilità di ricorrere o l'esclusione dei ricorsi diretti unicamente contro atti d'esecuzione).

Più importanti sono però sicuramente le limitazioni, che il Tribunale federale si è imposto per il riesame, dal profilo materiale, di violazioni di norme costituzionali: 737

Da queste limitazioni multiformi, possono essere dedotte determinate tendenze: - Talune limitazioni formali servono per l'economia processuale.

Il legislatore, e soprattutto il Tribunale federale, nell'impostazione della protezione giuridica costituzionale, si sono avvalsi di una considerevole libertà d'azione. Mentre il legislatore si è limitato a provvedimenti in ambito d'economia procedurale, il Tribunale federale si è infatti dedicato ampiamente, in pratica, all'aspetto materiale di questa protezione, sia allargandola (diritti fondamentali non scritti), sia però anche restringendola (in particolare, limitazione del potere cognitivo).

Questa libertà d'azione risulta, da un lato, dalle competetize in materia di diritto d'organizzazione e di procedura e, dall'altro, dal concetto relativamente vago di «violazione di diritti costituzionali dei cittadini» (art. 113 cpv. 1 n. 3 Cost.). Trattasi di sceverare i diritti costituzionali dai diritti «ordinari», onde il giudice possa dedicarsi particolarmente ai primi e porre in secondo piano altri temi che non sono di livello costituzionale.

Non spetta al Legislatore di togliere dalla giurisdizione costituzionale taluni diritti fondamentali riconosciuti dal Tribunale federale, oppure di porre altrimenti in dubbio la funzione della giurisdizione costituzionale. Entro 738

questi limiti, esso può però beneficiare della stessa libertà d'azione del Tribunale federale.

Fintante che la procedura di ammissione adempie le esigenze poste già presentemente dal diritto materiale e procedurale, la sua costituzionalità non può essere contestata. La scelta del mezzo che deve servire all'economia processuale e distinguere i diritti costituzionali dagli altri non ha un'importanza decisiva. Rilevanti sono soltanto le conseguenze di questi provvedimenti.

Nondimeno, la procedura d'ammissione, se implicasse una selezione ampiamente esulante dai limiti odierni e se non potesse pertanto più assicurare sufficientemente la tutela dei diritti costituzionali, violerebbe il diritto alla protezione giuridica e alla via giudiziaria garantito nell'articolo 113 Cost. Trattasi dunque di analizzare il disciplinamento proposto dall'angolatura delle sue ripercussioni. Determinante per giudicare la costituzionalità è l'entità delle limitazioni: (Auer Andreas, La juridiction constitutionelle en Suisse, Basel/ Frankfurt am Main 1983, p. 239 e Schib Peter, Die Möglichkeit der Einführung einer Zulassungsbeschränkung am schweizerischen Bundesgericht nach dem Muster des amerikanischen Certiorari-Verfahrens, diss. Berna 1984, p. 187 esprimono al riguardo un parere critico).

211.723 Valutazione della nostra proposta Da questa ottica, la nostra proposta dev'essere valutata nel modo seguente: È soprattutto importante che la procedura di ammissione diventi applicabile soltanto se la decisione impugnata sia stata presa, in ultima istanza cantonale, da un'autorità giudiziaria (art. 36c del disegno OG). Conseguentemente, in avvenire, il ricorso di diritto pubblico verrà accettato, senza procedura d'ammissione, per un grande numero di controversie, ad esempio contro decisioni prese in ultima istanza da governi cantonali o da autorità amministrative dei Cantoni.

Rimarranno quindi in pratica sottratte alla procedura di ammissione la maggior parte delle controversie cantonali di risonanza politica che rientrano pertanto nell'ambito di competenza del Governo. Non vi sarebbe sottoposta neppure la parte prevalente dei ricorsi in materia di elezioni o votazioni. Poiché la procedura amministrativa, per l'accertamento esatto e completo dei fatti, offre meno sicurezza di una procedura giudiziaria, l'articolo 105 capo verso 2 OG prevede un'eccezione. L'esigenza secondo cui dovrà decidere un'istanza giudiziaria inferiore escluderà dalla procedura di ammissione, nella maggior parte dei casi, anche la procedura di controllo astratto della costituzionalità delle norme (ricorso interposto esclusivamente contro atti legislativi cantonali); infatti, soltanto pochi Cantoni dispongono di una corte costituzionale che verifica tali atti in detta procedura.

In tutti questi casi, che in ultima istanza non sono giudicati da un'autorità giudiziaria cantonale, la situazione attuale, per quanto concerne la garanzia della protezione giuridica, non immuta: in questo campo, il Tribunale federale continuerà infatti ad assumere il controllo giudiziario delle decisioni cantonali, cosicché la procedura di ammissione non verrà applicata. Dall'an739

golatura della garanzia della protezione giuridica, è assolutamente importante stabilire se la portata delle limitazioni d'accesso della procedura d'ammissione sia conforme alla Costituzione.

Per contro, nei casi che, in ultima istanza, sono giudicati da autorità giudiziarie cantonali, la garanzia della protezione giuridica è trasferita, in un certo senso, dal Tribunale federale a queste autorità giudiziarie cantonali, che esercitano così, in «rappresentanza» del Tribunale federale, la giurisdizione costituzionale. Anche in questo campo, decidono però definitivamente soltanto se il Tribunale federale, negando l'ammissione, non esamina la costituzionalità della decisione cantonale. Le autorità giudiziarie cantonali assicurano tuttavia il diritto alla protezione giuridica unicamente se esaminano effettivamente la costituzionalità della decisione.

Le autorità giudiziarie cantonali sono, in ogni caso, autorizzate e tenute a procedere a siffatto esame (art. 2, disp. trans. Cost.; DTF 106 la 385 seg.; Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstatsrecht, Zurigo 1984, p. 512 seg.; Auer Andreas, La juridiction costitutionelle en Suisse, Basilea e Francoforte sul Meno, 1983, p. 278 segg.; Schiesser Fridolin, Die akzessorische Prüfung, diss. Zurigo 1984, p. 157 segg.; Moser Hans Peter, die akzessorische Normenkontrolle, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, 1983, p. 170 seg.).

Riguardo ai criteri di ammissione, dal profilo del diritto costituzionale dev' essere osservato quanto segue: 11 fatto che il tribunale in futuro non debba più accettare un caso, se esso non pone nuove questioni di diritto o problemi che devono essere riesaminati (primo criterio) semplifica così soltanto la motivazione del ricorso e pertanto il decorso del procedimento (economia processuale), ciò che sembra ammissibile dal profilo costituzionale. Il secondo criterio (scostamento dalla giurisprudenza del Tribunale federale) consente di garantire, anche in futuro, l'unicità del diritto nella giurisdizione costituzionale. Per quanto concerne il terzo criterio, occorre procedere dal concetto secondo cui sono considerate norme procedurali essenziali tutte quelle riconosciute come diritti costituzionali; rientrano in questo ambito soprattutto le.garanzie procedurali dedotte dall'articolo 4 Cost. Conseguentemente, la protezione di diritto costituzionale non sarà essenzialmente limitata rispetto alla normativa vigente. Riguardo al quarto criterio, infine, rileviamo quanto segue: quando è presumibile un grave pregiudizio per le parti o altri interessati, sussiste pur sempre il diritto a una decisione nel merito, indipendentemente dalle circostanze della lite.

In questi casi, l'interesse alla protezione giuridica è talmente forte da prevalere sugli scopi dell'economia processuale, perseguiti dalla procedura di ammissione. Questo criterio consentirà al Tribunale federale di esaminare i casi importanti e di rifiutare i casi di esigua rilevanza, ciò che può parimente essere dedotto dall'interpretazione legislativa che consente di distinguere le violazioni di diritto costituzionale dalle altre violazioni del diritto.

In conclusione possiamo affermare, fondandoci sulle precedenti considerazioni, che la procedura di ammissione è compatibile con la Costituzione federale.

740

Le barriere che tale procedura interpone tra ricorrente e Tribunale si mantengono nei limiti stabiliti nella Costituzione.

211.8

Conformità alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo

Anche la compatibilita della procedura d'ammissione con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU; RS 0.101) non può essere contestata, in quanto tale procedura regge soprattutto agli articoli 6e 13 della CEDU (parere giuridico dell'Ufficio federale di giustizia del 12 luglio 1984). Queste norme conferiscono al cittadino una serie di garanzie procedurali (ad es.

protezione giuridica e diritto di pubblica udienza), come anche il diritto a un ricorso effettivo davanti a un'istanza nazionale. La procedura di ammissione non viola queste garanzie, soprattutto in quanto essa si applica soltanto se già ha deciso un'autorità giudiziaria inferiore; negli altri casi, l'accesso ai tribunali federali rimarrà aperto nelle proporzioni attuali, per cui, anche in futuro, la via giudiziaria sarà garantita. Va per altro osservato che i tribunali federali accetteranno senz'altro i ricorsi contro le decisioni prese in violazione di garanzie procedurali della CEDU, poiché trattasi indubbiamente della violazione di norme procedurali essenziali (art. 36b lett. e disegno OG).

Spetterà alle parti di far valere, nella motivazione del ricorso, la violazione di tali garanzie e di dimostrare la rilevanza della causa (art. 36d del disegno OG). Ma anche i tribunali federali, considerata la portata particolare della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, non dovranno perdere di vista questo aspetto.

212 212.1

Aumento ed estensione dei limiti del valore litigioso nell'amministrazione della giustizia civile Ordinamento vigente

II valore litigioso è il valore dell'oggetto in contestazione, espresso in una somma di denaro, e presuppone pertanto che l'oggetto della lite sia quantificabile in moneta, come è appunto il caso delle pretese di diritto patrimoniale (Kummer Max, Grundriss des Zivilprozessrechts, 4a ediz., Berna 1984, p. 109). Nella procedura civile, tali pretese devono raggiungere obbligatoriamente un determinato valore litigioso affinchè possano essere presentate al Tribunale federale. Questa norma vale anche per le azioni dirette, come anche per le sentenze civili cantonali (contestazioni pecuniarie di diritto civile), impugnabili, mediante ricorso per riforma, dinanzi al Tribunale federale (art. 41, 42 e 46 OG).

212.2

Avamprogetto della commissione peritale

La commissione peritale ha adeguato i vigenti limiti dei valori litigiosi all evoluzione del costo della vita (art. 68 cpv. 1, 69 cpv. 1,71 cpv. 1 dell'avamprogetto; rapporto p. 20 segg.). Essa ha inoltre introdotto l'esigenza dei valori litigiosi minimi in determinati campi del ricorso per riforma, ossia per talune cause civili di diritto patrimoniale (art. 73 dell'avamprogetto OG).

50

Foglio federale. 68° anno. Voi. II

741

La commissione ha poi esaminato l'opportunità di allentare il requisito del valore litigioso per taluni campi del diritto, nei quali, per la natura della circostanza, il valore litigioso non è mai raggiunto o lo è soltanto raramente (diritto di locazione, diritto del.lavoro, contratto di vendita rateale). Le questioni giuridiche che sorgono in questi campi possono quindi raramente essere sottoposte, mediante un ricorso per riforma, al Tribunale federale. Per colmare tale lacuna, è pertanto stato reiteratamente chiesto di rinunciare, in questi casi, all'esigenza del valore litigioso (ad es., nella proposta presentata dal Consigliere nazionale Ziegler - Soletta, nell'interrogazione del 20 marzo 1980 (80.658) concernente i conflitti di lavoro.

La commissione di studio (n. 113.2) aveva proposto la seguente soluzione (art. 60 delPavamprogetto): se il valore litigioso prescritto non è raggiunto, il ricorso per riforma è nondimeno ammissibile, qualora la questione di diritto sia una questione d'importanza fondamentale e l'ultima istanza cantonale autorizzi il ricorso.

La commissione peritale ha però respinto la proposta, per i seguenti motivi: - Se il ricorso per riforma viene autorizzato dalle istanze cantonali, ogni Cantone svilupperà la propria prassi, ciò che condurrà a divergenze intollerabili da un Cantone all'altro.

D'altro canto, se il compito di pronunciarsi sulla ricevibilità di un siffatto ricorso fosse conferito al Tribunale federale, quest'ultimo si vedrebbe accollato un sovraccarico difficilmente valutabile. La necessità pratica di un ricorso per riforma nelle questioni fondamentali non è talmente imperativa da giustificare questo considerevole onere per la Corte suprema.

La commissione ha infine pure esaminato l'opportunità di estendere l'esigenza del valore litigioso anche a altri campi giuridici, ad esempio il diritto penale (multe). Essa ha però rinunciato a un siffatto allargamento, in quanto giudica che in questi settori sorgono frequentemente, anche nel caso di valori litigiosi relativamente esigui, questioni giuridiche d'importanza fondamentale, le quali devono essere decise dal Tribunale federale.

742

212.3

Risultato della procedura di consultazione

Nella procedura di consultazione, l'aumento e l'estensione dei valori litigiosi relativi ai ricorsi per riforma e alle azioni di diritto civile sono stati accolti favorevolmente. Parecchi interpellati sono del parere che i nuovi limiti, soprattutto nel caso di ricorso per riforma, potrebbero perfino essere lievemente più elevati. D'altro canto, un numero considerevole di partecipanti si esprime per uno smantellamento dei limiti in taluni casi (ad es. nel diritto del lavoro e nel diritto di locazione) così da permettere al Tribunale federale, adito con un ricorso per riforma, di giudicare le questioni di principio anche se, nel caso specifico, il limite del valore litigioso non è raggiunto.

212.4

Proposte del Consiglio federale

L'Esecutivo segue, nelle linee fondamentali, le proposte della commissione peritale (art. 41 cpv. 1 lett. b, e, 42 cpv. 1, 46 del disegno OG; art. 271 cpv.

2 del disegno di legge sulla procedura penale PP). Condividiamo il parere commissionale prima di tutto per quanto concerne l'aumento e l'estensione dei limiti del valore litigioso. Per stabilire i nuovi limiti, ci ispiriamo ai seguenti criteri: - Da un lato dev'essere tenuto conto del rincaro. Il Legislatore ha fissato i limiti del valore litigioso da ultimo nel 1959 (RU 1959 921). Da quel momento, l'indice nazionale dei prezzi al consumo è lievitato di circa il 169 per cento (indice 1960-1984); il rincaro dev'essere quindi in ogni caso compensato. Poiché i limiti non dovrebbero più subire aumenti per un lungo periodo, dev'essere già tenuto parzialmente conto anche dell'evoluzione futura dell'indice nazionale dei prezzi al consumo.

In determinati casi, ossia per le cause che il Tribunale federale giudica in istanza unica (cause dirette) e nei quali è giustificato uno sgravio più marcato dell'Alta Corte, siamo ancora più esigenti. Alle parti può infatti essere ragionevolmente chiesto di esaurire di regola i mezzi ordinari di ricorso dinanzi ai tribunali cantonali invece di adire direttamente il Tribunale federale. Questo procedimento non infirma la protezione giuridica del cittadino, in quanto la causa, dopo essere stata presentata al tribunale cantonale competente, può eventualmente essere deferita al Tribunale federale mediante ricorso per riforma o ricorso per nullità. I tribunali cantonali meritano fiducia; se non vi ostasse l'articolo 110 della Costituzione federale, si potrebbe persine esaminare la possibilità di affidare completamente le cause dirette ai tribunali cantonali, indipendentemente dal loro valore litigioso.

In base a questi criteri, proponiamo i seguenti nuovi limiti dei valori litigiosi: Situazione attuale

Ricorso per riforma in materia di diritto civile: - cause di carattere pecuniario - cause civili

Fr

-- 8000

Proposta

Fr

-

30 000 30 000 743

Situazione attuale

Tribunale federale come istanza unica (cause dirette: - azioni di diritto civile contro la Confederazione - accordo delle parti sulla competenza del tribunale - controversie tra Cantoni e privati o enti collettivi . . .

Fr

Proposta Fr

8000 20000 8000

50000 200000 50000

Condividiamo inoltre la proposta della commissione peritale di non allentare l'esigenza dei valori litigiosi per determinati settori giuridici. Infatti, il Tribunale federale, nel caso contrario, si vedrebbe addossato un onere complementare difficilmente valutabile, comunque superiore al vantaggio che otterrebbe con l'allentamento. Va inoltre considerato che i Cantoni dovrebbero introdurre le procedure semplificate per i casi di esiguo valore litigioso, ciò che aumenterebbe, a scapito del ricorrente, la durata e il costo del processo, soprattutto nel caso di controversie derivanti dal rapporto di lavoro, che sono giudicate, se il valore litigioso non raggiunge 5000 franchi, in un procedimento semplice e rapido (art. 343 cpv. 2 CO; RS 220).

Come la commissione peritale, rinunciamo inoltre ad allargare il requisito del valore litigioso ad altri campi giuridici (ad es. settore fiscale). L'introduzione della procedura di ammissione renderebbe comunque superflua questa estensione, in quanto essa permetterà ai tribunali federali di non dover giudicare i casi di esigua importanza (cfr. 211.6).

213

Mutamento della via legale nel caso dì azione di diritto amministrativo e di ricorso di diritto pubblico

In questo campo due innovazioni sono particolarmente idonee a sgravare il Tribunale federale: da un lato, l'ampia rinuncia all'azione di diritto amministrativo e, dall'altro, l'esigenza di esaurire il corso delle istanze cantonali, per tutti i casi di ricorso di diritto pubblico.

213.1 213.11

Restrizione del campo di applicazione dell'azione di diritto amministrativo Disciplinamento attuale

I rapporti giuridici tra cittadino e collettività pubblica vengono attualmente disciplinati, di regola, mediante decisione, anche per quanto concerne il diritto amministrativo federale. Le decisioni prese da autorità amministrative in virtù di tale competenza sottostanno dapprima al ricorso amministrativo a un'autorità di ricorso e poi al ricorso di diritto amministrativo a un tribunale federale. Questa regola non è priva di eccezioni, tra cui l'azione di diritto amministrativo. Quando è proposta un'azione, non è l'amministrazione che decide, bensì un tribunale federale al quale il cittadino si rivolge 744

direttamente affinchè chiarisca un rapporto giuridico contenzioso. Le pretese, per le quali può essere proposta un'azione di diritto amministrativo, sono elencate nell'articolo 116 OG, ma soltanto in parte; altri casi sono previsti nelle pertinenti leggi speciali.

213.12

Avamprogetto della commissione peritale e risultati della procedura di consultazione

È ovvio che le azioni cagionano di regola ai tribunali più lavoro che i ricorsi.

Infatti, per le azioni, è il tribunale stesso che deve raccogliere tutti gli elementi necessari al processo e giudicare le controversie in prima e unica istanza. Per i ricorsi, invece, può fondarsi sui lavori preliminari delle istanze inferiori.

La commissione peritale ha quindi proposto di rinunciare ampiamente all azione di diritto amministrativo (rapporto p. 17) che, secondo il suo parere, dovrebbe essere sostituita con una decisione presa dalla competente autorità amministrativa e impugnabile, in ultima istanza, a un tribunale federale con ricorso di diritto amministrativo. Inoltre, la commissione peritale ha riunito l'azione di diritto amministrativo e l'azione di diritto pubblico (art. 83 OG) in un nuovo mezzo d'impugnazione chiamato semplicemente azione di diritto pubblico (art. 110 dell'avamprogetto della commissione peritale).

Nella procedura di consultazione, l'opposizione alla limitazione dell'azione di diritto amministrativo è stata esigua.

213.13

Proposta del Consiglio federale

Rinunciamo, nell'ambito di una revisione soltanto parziale, a fondere in un unico strumento l'azione di diritto pubblico e l'azione di diritto amministrativo; riguardo a quest'ultima riprendiamo però praticamente le proposte commissionali (art. 116 del disegno OG). Secondo tale norma, l'azione di diritto amministrativo dovrà essere in avvenire limitata ai casi che non si prestano per la procedura decisionale. Trattasi soprattutto delle controversie risultanti dal rapporto tra membri dello Stato federale (cfr. Metz Markus, Der direkte Verwaltungsprozess in der Bundesrechtspflege, Basilea e Stoccarda 1980, p. 181).

Tra le controversie escluse dall'azione di diritto amministrativo si contano segnatamente quelle concernenti prestazioni precuniarie derivanti dal rapporto di servizio, comprese le prestazioni assicurative, del personale federale. In futuro, saranno regolate con decisione anche le azioni di risarcimento dirette contro la Confederazione, eccettuate quelle risultanti dall'attività ufficiale di parlamentare e di magistrato. Vanno infine rilevate le pretese derivanti da contratti di diritto pubblico della Confederazione o degli organismi indipendenti dell'amministrazione federale, che adempiono compiti della Confederazione (art. 116 lett. a, b e e OG).

I casi, nei quali in avvenire l'azione di diritto amministrativo non sarà più 745

ammissibile, devono essere liquidati, in prima istanza, da un'autorità federale, designata dal Consiglio federale. Le decisioni di queste autorità sottostanno, in ultima istanza, al ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale o al Tribunale federale delle assicurazioni (n. 1 cpv. 2 lett. b delle disposizioni finali del disegno OG).

213.2

Obbligo dì esaurire il corso delle istanze cantonali nel caso di ricorso di diritto pubblico

213.21

Disciplinamento attuale

Secondo l'articolo 86 capoverso 2 OG, i ricorsi per violazione dei diritti costituzionali dei cittadini sono ammissibili soltanto dopo che tutti i rimedi di diritto cantonale siano stati esauriti; sono eccettuati i ricorsi per violazione della libertà di domicilio (art. 45 Cost.), del divieto della doppia imposizione (art. 46 cpv. 2 Cost.), della garanzia del giudice costituzionale (art. 58 Cost), della garanzia del giudice del luogo di domicilio (art. 59 Cost.), del diritto dei cittadini degli altri Cantoni di essere trattati come i cittadini del Cantone, sia nella legislazione, sia nella procedura giudiziaria (art. 60 Cost.)

e del diritto all'assistenza giudiziaria (art. 61 Cost.). Il corso delle istanze cantonali non dev'essere inoltre esaurito nel caso di ricorsi per violazione di concordati, di trattati internazionali (salvo che si tratti di violazioni della Convenzione europea dei diritti dell'uomo) e in materia di competenza.

213.22

Avamprogetto della commissione peritale e risultati della procedura di consultazione

La commissione peritale ha rinunciato a queste eccezioni, salvo per quanto concerne i ricorsi nel campo della doppia imposizione intercantonale (art.

134 delll'avamprogetto OG). Queste deroghe non sono presentemente più giustificabili e gravano il Tribunale federale, per cui devono essere abrogate (rapporto della commissione peritale, p. 69 seg).

Nella procedura di consultazione, questa proposta è stata avversata soltanto da pochi interpellati.

213.23

Proposta del Consiglio federale

Condividiamo la proposta della commissione peritale, secondo cui il ricorso di diritto pubblico sarà ammissibile soltanto contro le decisioni di ultima istanza cantonale. Sono eccettuati soltanto i ricorsi in materia di doppia imposizione intercantonale (art. 86 del disegno OG). Nella revisione della legge federale sulla esecuzione e sul fallimento, dovrà essere tenuto conto delle esigenze particolari del sequestro di beni patrimoniali di altri Stati.

746

214

214.1

Aumento delle tasse dì giustizia riscosse dal Tribunale federale e adeguamento dell'ordinamento concernente le spese per il Tribunale federale delle assicurazioni Ordinamento vigente

Di regola, le spese processuali al Tribunale federale sono addossate alla parte soccombente (art. 156 cpv. 1 OG). Per contro, al Tribunale federale delle assicurazioni, la procedura è diversa: di principio questo tribunale, nella procedura di ricorso in materia di assegnazione e di rifiuto delle prestazioni assicurative (art. 134 OG), non può addossare le spese processuali alle parti.

214.2

Avamprogetto della commissione peritale

La commissione peritale ha proposto dapprima un adeguamento delle tasse di giustizia alla svalutazione del denaro; dopo l'ultimo aumento che risale al 1969, l'indice dei prezzi al consumo è aumentato di circa il 100 per cento (media 1969-1984).

Per semplificare la riscossione e sgravare l'apparato della cancelleria, la commissione ha inoltre raccomandato di inglobare nella tassa di giustizia la tassa di cancelleria, attualmente riscossa separatamente (art. 153 cpv. 1 lett. e OG) e di non più calcolare singolarmente anche le piccole spese usuali (art. 64 e 65 dell'avamprogetto).

Questo nuovo disciplinamento delle spese, infine, dovrebbe valere, in avvenire, anche per il Tribunale federale delle assicurazioni. Le controversie riguardanti le prestazioni assicurative non dovrebbero quindi più essere, per le parti, esenti da spese (rapporto della commissione peritale, p. 46 seg. e 83 seg.).

214.3

Risultato della procedura di consultazione

Nella procedura di consultazione, l'aumento della tassa di giustizia e la semplificazione della riscossione non hanno sollevato forte opposizione. Per contro, gli interpellati si sono opposti in modo manifestamente più vivo alla proposta di abrogare di principio la gratuità dei procedimenti davanti al Tribunale federale delle assicurazioni. È stato soprattutto osservato che l'innovazione graverebbe soprattutto i cittadini per i quali la prestazione dell' assicurazione sociale è una necessità.

214.4

Proposta del Consiglio federale

Condividiamo ampiamente le proposte della commissione peritale (art. 149, 150 cpv. 1, 153,156 cpv. 4 e 153a del disegno OG), secondo cui le tasse di giustizia devono essere aumentate non solo in materia civile, ma anche per la procedura penale federale (non disciplinata nell'OG; art. 245 del disegno di PP), il disciplinamento delle spese dev'essere semplificato e, infine, il Tri747

bunale federale delle assicurazioni dev'essere sottoposto alle stesse regole del Tribunale federale (art. 134 del disegno OG e art. 135 OG). In effetti, poiché i rapporti nell'assicurazione sociale non sono fondamentalmente diversi da quelli di altri settori, il mantenimento di un disciplinamento speciale per il Tribunale federale delle assicurazioni non è giustificato, tanto più che anche il nuovo diritto consente di tener conto delle peculiarità del singolo caso: infatti nella determinazione della tassa di giustizia, il Tribunale federale delle assicurazioni dovrà considerare tra l'altro anche la situazione finanziaria delle parti (art. 153a cpv. 1 del disegno OG). Una parte che si trovasse nel bisogno può inoltre chiedere l'assistenza giudiziaria gratuita, che comprende l'esenzione dalle spese processuali e, se necessario, l'assistenza di un avvocato a spese della Confedrazione (art. 152 OG).

215

Rinuncia ad altri possibili aggravi e limitazioni per l'accesso ai tribunali federali

Abbiamo esaminato altri mezzi che potrebbero rendere più difficile o restringere la possibilità di adire i tribunali federali. Trattasi delle barriere in materia di patrocinio, della rinuncia al controllo astratto della costituzionalità di leggi nel caso di ricorso di diritto pubblico e del restringimento delle competenze materiali dei tribunali federali. Per i motivi seguenti, ci opponiamo però a questi provvedimenti di sgravio.

215.1

Limitazioni del patrocinio

Per limitazioni del patrocinio s'intendono soprattutto l'obbligo di farsi rappresentare da un avvocato e il monopolio dell'avvocato patentato (Guldener Max, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3a ediz., Zurigo 1979, p. 132). II primo significa che un ricorrente deve inviare al tribunale tutti gli atti per il tramite di un avvocato patentato. Questo obbligo potrebbe esssere ulteriormente inasprito ove si prevedesse che la difesa delle parti davanti al tribunale potrebbe essere assunta soltanto da una cerchia limitata di avvocati, specialisti in materia e riconosciuti al riguardo. L'obbligo, in questa o in quella forma, è estraneo al diritto procedurale svizzero.

La situazione è diversa per quanto concerne il monopolio dell'avvocato. Si parla infatti di monopolio dell'avvocato quando la difesa professionale delle parti è riservata a un avvocato patentato. In altri termini, qualunque cittadino può, di regola, condurre egli stesso una causa in tribunale; se però ricorre a un difensore, deve avvalersi di un avvocato patentato. Pertanto, come difensori nelle cause civili e penali davanti al Tribunale federale, salvo determinate eccezioni, sono ammessi solo gli avvocati patentati (art. 29 OG).

La commissione peritale si è opposta all'obbligo del patrocinio poiché esso è in netta contraddizione con la concezione prevalente in Svizzera. Essa approva invece, a maggioranza, un allargamento del monopolio dell'avvocato a tutti i procedimenti davanti al Tribunale federale. Secondo essa pertanto, anche in futuro, chiunque dovrebbe poter condurre direttamente la propria causa davanti a un tribunale federale. Se però ricorre a un difensore, do748

vrà scegliere, per tutti i procedimenti e quindi non solo nelle cause civili e penali, un avvocato patentato. La commissione peritale è del parere, da un lato, che il monopolio garantisca al ricorrente una certa protezione, soprattutto per quanto concerne le questioni procedurali (scelta opportuna e motivazione regolamentare dei rimedi giuridici) e, dall'altro, che esso esplichi un effetto filtrante; essa giudica inoltre che gli atti scritti elaborati da un avvocato agevolino il compito del tribunale (art. 39 dell'avamprogetto OG e rapporto della commissione peritale, p. 18 segg.).

Nella procedura di consultazione, l'allargamento del monopolio dell'avvocato è stato aspramente avversato, soprattutto per i motivi seguenti: -·· II monopolio dell'avvocato non è previsto in tutti i Cantoni per i procedimenti davanti ai tribunali amministrativi. Taluni ammettono anche rappresentanti che non sono avvocati. Con il monopolio invece, un cittadino, se intende impugnare una decisione di questo genere dinanzi a un tribunale federale, deve ricorrere a un avvocato, ciò che implica spese e complicazioni supplementari.

Abbiamo soppesato
i motivi favorevoli e contrari all'estensione del monopolio dell'avvocato e siamo giunti alla conclusione che gli svantaggi prevalgono sui vantaggi di una tale innovazione. Viste le circostanze particolari, è infatti dubbio che essa possa sgravare la giurisdizione federale. Proponiamo quindi di mantenere il disciplinamento dell'articolo 29 OG.

215.2

Mantenimento del controllo astratto della costituzionalità di leggi nel caso di ricorso di diritto pubblico

Secondo il diritto vigente (art. 84 cpv. 1 OG), il ricorso di diritto pubblico è ammissibile contro decreti e decisioni cantonali. Nel caso d'impugnazione di un decreto cantonale, si parla di controllo astratto della costituzionalità di leggi. Nel passato, è già stata chiesta l'abrogazione di questo controllo. La 749

protezione giuridica, come nella giurisdizione amministrativa, è ampiamente assicurata dal controllo concreto (decisione incidentale, questione pregiudiziale). Il ricorrente, se impugna una decisione cantonale con ricorso di diritto pubblico, può infatti di regola far verificare in via pregiudiziale anche la costituzionalità del decreto cantonale, su cui fonda la decisione.

Giudichiamo però opportuno mantenere il controlio astratto della costituzionalità: in effetti, il Tribunale federale, se si pronuncia sulla costituzionalità di un decreto cantonale nel controllo astratto, crea sicurezza e chiarezza del diritto per tutti gli interessati. Se il controllo venisse soppresso, questo vantaggio sparirebbe. Nel peggiore dei casi, l'abrogazione potrebbe perfino provocare, nell'applicazione di un decreto controverso, un aumento delle contestazioni proprio perché il Tribunale federale non avrà mai l'occasione di verificare l'atto nella procedura di controllo astratto. È quindi molto dubbio che la rinuncia a tale controllo sgraverebbe effettivamente il Tribunale federale. Dev'essere inoltre considerato che i decreti cantonali non sfociano sempre in decisioni impugnabili.

In tali casi, il cittadino, se non potesse impugnare il decreto nella procedura del controllo astratto, risulterebbe privato della protezione del Tribunale federale.

215.3

Mantenimento dell'attuale competenza materiale del Tribunale federale e del Tribunale federale delle assicurazioni per i ricorsi di diritto amministrativo

II restringimento della competenza materiale consisterebbe nella rinuncia alla vigente clausola generale nella giurisdizione amministrativa. I campi, nei quali il ricorso di diritto amministrativo non è ammissibile, verrebbero considerevolmente aumentati (cfr. n. 111.1) e le liti sorte in questi settori verrebbero decise definitivamente dalle istanze inferiori (autorità amministrative, tribunali amministrativi, commissioni di ricorso); semmai occorrerebbe aprire la via al Consiglio federale.

Non è sicuro che un tale provvedimento possa sgravare i tribunali federali, per cui ci opponiamo: infatti, i tribunali federali sono costituzionalmente chiamati a provvedere per l'applicazione equa ed uniforme del diritto amministrativo federale (art. 114bis Cost). Questo principio costituzionale verrebbe posto in dubbio se ai tribunali federali fossero completamente sottratti i settori dove sorgono esclusivamente o prevalentemente questioni giuridiche. Una riforma dell'ordine vigente è quindi esclusa.

Per altro, ci permettiamo un breve accenno alla procedura di ammissione, che proponiamo per sgravare la giurisdizione federale (cfr. n. 211.6) e che sottrae ai tribunali soltanto le controversie irrilevanti. Per contro, il restringimento della competenza materiale va molto più lontano ed esclude infatti dalla giurisdizione federale settori completi, perfino quando essi pongono questioni giuridiche meritevoli di un esame giudiziario. Questa limitazione provocherebbe inevitabilmente una sensibile riduzione della protezione giuridica, a cui ci opponiamo.

750

22 221

Potenziamento delle istanze giudiziarie inferiori nella giurisdizione amministrativa Disciplinamento vigente

Un potenziamento delle istanze giudiziarie inferiori entra praticamente in considerazione soltanto nella giurisdizione amministrativa. Infatti, nell' amministrazione della giustizia civile e penale, le istanze inferiori sono già istituite e, nella giurisdizione di diritto pubblico concernente i decreti cantonali e la loro applicazione, alla Confederazione manca il fondamento costituzionale per obbligare i Cantoni a istituirle.

Per quanto concerne la giurisdizione amministrativa, la via giudiziaria classica è la seguente: un'autorità amministrativa della Confederazione o del Cantone (ad es. ufficio federale o servizio cantonale) prende una decisione che sottosta al reclamo nel quadro dell'amministrazione federale o cantonale e, in ultima istanza, al ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale o al Tribunale federale delle assicurazioni (art. 97 segg. OG).

Questo schema non è però applicabile ad ogni caso. Come istanze inferiori l'ungono, invece delle suindicate autorità amministrative di reclamo, talvolta anche autorità giudiziarie. Trattasi, a livello federale, delle commissioni speciali di ricorso, ad esempio nel settore dell'amministrazione militare, della protezione civile, delle dogane, dell'alcole, dei cereali, dell'AVSI per persone residenti all'estero (elenco delle commissioni federali di ricorso e d'arbitrato; RS 173.3). Inoltre, i Cantoni sono già attualmente obbligati, in virtù del diritto federale, a mettere a disposizione, in settori importanti, istanze giudiziarie di ricorso per le controversie di diritto amministrativo federale.

Ci riferiamo segnatamente ai settori dell'assicurazione sociale (art. 84 seg.

della legge federale sull'AVS, RS 831.10; art. 69 della legge sull'Ai, RS 831.20; art. 7 della legge su prestazioni complementari all'AVSI, RS 831.30; art. 73 della legge sulla previdenza professionale per PAVSI, RS 831.40; art. 30bis della legge federale sull'assicurazione contro le malattie, RS 832.10; art. 106 della legge sull'assicurazione contro gli infortuni; RS 832.20; art.

55 della legge sull'assicurazione militare, RS 833.1; art. 24 della legge sull' ordinamento delle indennità per perdita di guadagno per gli obbligati al servizio militare e di protezione civile, RS 834.1; art. 22 della legge sugli assegni familiari nell'agricoltura, RS 836.1; art. 101 della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, RS 837.0). Deve essere inoltre menzionata l'imposta federale diretta, per la quale ogni Cantone deve istituire una commisisone di ricorso (art. 69 e 106 del decreto del Consiglio federale concernente la riscossione d'una imposta federale diretta, RS 642.11. Altri esempi: Knapp Biaise, Le fédéralisme, Zeitschrift für Schweizerisches Recht 1984 II 356 seg.). Indipendentemente da queste norme, diversi Cantoni hanno allargato, di proprio arbitrato, la loro giurisdizione ad altre materie del diritto amministrativo federale. Certamente, anche in questo settore sussistono ancora lacune: sei Cantoni non prevedono nessun tribunale amministrativo e nove altri dichiarano il proprio tribunale amministrativo incompetente in tutto o in parte, se la decisione cantonale sottosta in ultima istanza al ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale o al ricorso a un'altra autorità della Confederazione 751

(Baladin Peter, Bund und Kantone, Zeitschrift für Schweizerisches Recht 1984II577).

Questa breve panoramica mostra che già attualmente, in taluni settori importanti, ai tribunali federali sono preposte autorità giudiziarie inferiori. In vasti settori del diritto federale e cantonale tali autorità però mancano. L'eliminazione di queste lacune ai due livelli e il potenziamento delle istanze giudiziarie inferiori potrebbero sgravare sensibilmente la giurisdizione amministrativa dei due tribunali federali.

Diversi fattori, che però diventano operanti unicamente se le istanze inferiori sono indipendenti dall'amministrazione, lo dimostrano: - Tali istanze inferiori esercitano un certo effetto filtrante. Infatti, trattengono una parte dei casi di ricorso che altrimenti passerebbero direttamente dalle autorità amministrative ai tribunali federali. Secondo l'esperienza, il ricorrente accetta più volentieri la decisione di un'autorità giudiziaria, per cui rinuncia ad impugnarla dinanzi a un tribunale federale.

222

Avamprogetto della commissione peritale

L'effetto filtrante e la limitazione della cognizione hanno indotto la commissione peritale a pronunciarsi per il rafforzamento delle istanze giudiziarie inferiori nella giurisdizione amministrativa. Essa ha pertanto raccomandato di obbligare i Cantoni, con una disposizione di diritto federale, a istituire tali istanze per i casi in cui la decisione dell'ultima autorità cantonale possa essere impugnata, con ricorso di diritto amministrativo, davanti al Tribunale federale (art. 129 del disegno OG). Riguardo all'amministrazione federale, la commissione ha giudicato opportuno di introdurre un numero maggiore di commissioni speciali di ricorso tra amministrazione e Tribunale federale. Le commissioni di ricorso, secondo il suo parere, sgraverebbero il Tribunale soprattutto nei settori in cui sono relativamente frequenti i ricorsi complessi alme752

no secondo i fatti. Queste istanze intermedie potrebbero essere istituite, sempre secondo la commissione peritale, nei campi della cultura e della formazione, come anche nel settore del personale federale.

11 Dipartimento federale di giustizia e polizia ha inoltre proposto, con il nostro consenso, di istituire nuove commissioni di ricorso anche in materia di diritto amministrativo economico e d'imposte federali indirette (imposta sulla cifra d'affari, imposta preventiva, tassa di bollo).

223

Risultati della procedura di consultazione

Nella procedura di consultazione, queste proposte, in complesso, sono state accolte favorevolmente.

Per quanto concerne segnatamente l'obbligo dei Cantoni di istituire, per la giurisdizione amministrativa federale, istanze giudiziarie inferiori, dev' essere osservato quanto segue: circa le metà dei Cantoni si esprime, anche se in parte con talune riserve, in favore di questa proposta. Pure i pareri degli altri interpellati, che si sono espressi al riguardo, sono prevalentemente positivi. I Cantoni che respingono questa soluzione temono soprattutto l'onere amministrativo supplementare e dubitano della costituzionalità del provvedimento.

L'istituzione di altre commissioni di ricorso, indipendenti dall'amministrazione, è approvata dalla maggioranza degli interpellati.

224

Proposta del Consiglio federale

Condividiamo, nelle linee fondamentali, le proposte della commissione peritale e del Dipartimento federale di giustizia e polizia, secondo le quali le istanze giudiziarie inferiori a livello federale e cantonale, indipendenti dall' amministrazione, dovrebbero essere potenziate.

224.1

Istituzione, da parte della Confederazione, di nuove commissioni di ricorso

A livello federale, in più di quelle esistenti, dovrebbero essere istituite nuove commissioni di ricorso indipendenti dall'amministrazione, per i settori con relativamente molti casi di ricorsi complessi, almeno per quanto riguarda i fatti. Trattasi dei settori seguenti: - Proprietà intellettuale e diritto concernente i marchi di fabbrica - Rapporti di servizio del personale federale - Imposte federali indirette (tasse di bollo, imposta preventiva, imposta sulla cifra d'affari) - Forze idriche - Assicurazione malattie (elenco delle specialità) 753

La maggiore importanza conferita in avvenire alle commissioni federali di ricorso nella giurisdizione amministrativa rende necessario un disciplinamento uniforme della competenza, organizzazione, procedura e posizione di queste istanze di ricorso, nella legge sulla procedura amministrativa (PA).

Trattasi soprattutto di garantire la loro indipendenza dall'amministrazione e pertanto la loro funzione giudiziaria (art. 7la segg. del disegno PA). Per contro, nelle pertinenti leggi speciali dovrà essere stabilito in quali campi vanno istituite nuove commissioni di ricorso (cfr. mod. di altri atti federali, n. II nell' allegato al disegno OG).

Per quanto concerne la posizione di tali commissioni tra le altre istanze, la situazione attuale non verrà fondamentalmente mutata. In altri termini: il ricorso di diritto amministrativo, dinanzi a un tribunale federale in ultima istanza, continuerà ad essere autorizzato nella misura in cui è già attualmente ammissibile. Le nuove commissioni di ricorso, in questi casi, non decideranno pertanto definitivamente, cosicché la competenza materiale dei tribunali federali non viene ristretta (cfr. n. 215.3).

Cambierà per contro la sfera di competenza dei dipartimenti nella misura in cui decidono come istanze di ricorso. In questa loro funzione saranno infatti sostituiti, almeno di regola, dalle nuove commissioni di ricorso, il cui potere d'esame non sarà inferiore a quello dei dipartimenti; potranno in effetti verificare, in particolare, anche l'adeguatezza delle decisioni impugnate, usando però la stessa cautela con la quale il giudice si pronuncia sulle cause che esigono un potere d'apprezzamento cosiddetto tecnico. «Il giudice farà prova di un certo riserbo quando prende decisioni implicanti esperienze amministrative e conoscenze tecniche. Egli baderà pertanto a non scostarsi inutilmente dalle osservazioni concernenti i fatti, dalla pronunzia riguardante l'accertamento dei fatti e dalle conseguenze tratte» (Imboden Max, Grundsätze des administrativen Ermessens, in: Festschrift für Irene Blumenstein, Berna 1966, p. 80. Cfr. anche Grisel André, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 336 seg.; Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a ediz. Berna 1983, p. 304 segg.; Rhinow René Vom Ermessen in Verwaltungsrecht: eine Einladung zum Nach- und Umdenken, in: Recht, Zeitschrift für juristiche Ausbildung und Praxis, 1983, p. 86 segg.

Inoltre, DTF 98 Ib 216, cons. 2, 229, cons. 3 e DTF 108 Ib 30, cons. l e 180, cons. la). Il potere d'esame delle commissioni di ricorso risulta dalle norme della legge sulla procedura amministrativa disciplinanti tali commissioni (art. 49 lett. e PA). Per il cittadino, le commissioni di ricorso miglioreranno la protezione giuridica: in avvenire, al posto del dipartimento, deciderà infatti un'autorità giudiziaria, che disporrà di un analogo potere d'esame.

754

224.2

Rafforzamento della giurisdizione amministrativa da parte dei Cantoni

A loro volta, i Cantoni dovrebbero designare, per l'amministrazione della giustizia federale, autorità giudiziarie (tribunali o commissioni di ricorso), competenti in ultima istanza cantonale, nella misura in cui, contro le loro decisioni, sia direttamente ammissibile il ricorso di diritto amministrativo a un tribunale federale (art. 98a e 128 del disegno OG). Siamo consapevoli che con questo obbligo graviamo sensibilmente i Cantoni; proponiamo tuttavia questa soluzione poiché giudichiamo più importanti i motivi che la suffragano: 224.21

Motivi a sostegno del rafforzamento

al Tribunale federale. Questa scissione della via giuridica provoca incontestabili svantaggi soprattutto in quanto il cittadino, nel singolo caso, non può più stabilire chiaramente il corso delle istanze. In effetti, in diversi settori, diventa sempre più arduo distinguere nettamente tra diritto amministrativo cantonale e federale, essendo i due campi giuridici strettamente concatenati. Trattasi segnatamente dei settori della protezione delle acque, dell'edilizia e pianificazione, dell'agricoltura e delle foreste. Per il ricorrente è molto importante che si rinunci a questa distinzione delle vie legali e che, pertanto, tutte le cause di diritto dell'amministrazione federale siano deferite alle autorità giudiziarie cantonali nella misura in cui sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo ai tribunali federali.

224.22

Diritto di ricorrere dei governi cantonali?

Come contro prestazione a questo potenziamento la commissione peritale propone di conferire ai governi cantonali la facoltà di impugnare, con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, le decisioni delle istanze cantonali di ricorso indipendenti dall'amministrazione (art. 116 lett. e dell' avamprogetto OG). Non riteniamo necessaria una tale innovazione, poiché già presentemente il Cantone è legittimato a presentare un ricorso di diritto amministrativo, sempreché la decisione lo tocchi allo stesso modo di una persona privata (art. 103 lett. a OG). Trattasi, in particolare, delle decisioni che pregiudicano il patrimonio finanziario o amministrativo del Cantone (DTF 108 Ib 206 segg., 105 Ib 359, cons. 5a). Se vengono coinvolti altri interessi pubblici, eccettuati gli interessi fiscali, il dipartimento competente o, se è previsto dal diritto federale, l'ufficio federale competente possono presentare un ricorso di diritto amministrativo (art. 103 lett. b OG). Spetta dunque a questi enti di tutelare gli interessi pubblici eventualmente lesi da una decisione cantonale. Prescindendo da queste considerazioni, l'innovazione cagionerebbe un lavoro supplementare per il Tribunale federale, ciò che appunto contrasta lo scopo precipuo del presente disegno, ossia lo sgravio della Corte suprema.

224.23

Altre lacune della giustizia amministrativa cantonale

II potenziamento delle istanze giudiziarie inferiori dei Cantoni in materia amministrativa eliminerebbe un'importante lacuna nella giurisdizione amministrativa federale. Purtroppo, questa considerazione non può essere fatta per l'ordinamento giudiziario cantonale. In questo campo infatti, la giurisdizione amministrativa non è stata realizzata ovunque; dove manca, l'unica istanza giudiziaria che possa essere adita, mediante ricorso di diritto pubblico, è il Tribunale federale; presentemente però sono proprio i ricorsi di diritto pubblico quelli che gravano maggiormente la Corte suprema. La Costituzione impedisce tuttavia alla Confederazione di obbligare i Cantoni ad ampliare la loro giurisdizione amministrativa, per cui sarebbe molto auspicabile che essi vi provvedessero spontaneamente. Contribuirebbero così non solo a sgravare il Tribunale federale nel settore dei ricorsi di diritto pubblico, ma anche a mi756

gliorare considerevolmente la protezione giuridica del cittadino. I Cantoni, infine, aumenterebbero il loro prestigio in quanto provvederebbero direttamente a colmare lacune in materia di giurisdizione costituzionale, lacune che, diversamente, dovrebbero essere eliminate dal Tribunale federale (cfr. Auer Andreas, La juridiction costitutionelle en Suisse, Basilea e Francoforte sul Meno 1983, p. 292 seg., e Saladin Peter, Bund und Kantone, Zeitschrift für Schweizerisches Recht 1984II, p. 431 segg.).

225

Costituzionalità

Dall'angolatura del diritto costituzionale, il potenziamento delle istanze giudiziarie inferiori dev'essere giudicato come segue (cfr. perizia giuridica dell' Ufficio federale di giustizia, del 7 settembre 1984, concernente la revisione della legge federale sull'organizzazione giudiziaria; Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione, 36).

225.1

Nuove commissioni di ricorso a livello federale

Le nuove commissioni di ricorso, che intendiamo costituire a livello federale in materia di giurisdizione amministrativa, non sono contrarie alla Costituzione, la quale contiene bensì taluni punti di riferimento per le autorità supreme della Confederazione, ad esempio per il Tribunale federale (art. 116 segg.), ma non crea un sistema rigido di autorità e competenze; il Legislatore può quindi completare l'organizzazione delle autorità. Il fatto che la Costituzione non menziona le autorità giudiziarie inferiori, ad esempio le commissioni di ricorso, non consente perciò di arguire che il Legislatore non potrebbe istituirne. La Costituzione federale non gli vieta in particolare di creare, nel settore del diritto amministrativo, istanze giudiziarie inferiori a livello federale. Al riguardo, il Legislatore deve ovviamente verificare se l'istituzione di tale istanze sia giustificata. In questo punto non sussiste però alcun dubbio: in effetti, le commissioni di ricorso sono indiscutibilmente necessarie nei campi in cui sono relativamente numerosi i casi di ricorsi complessi, almeno riguardo ai fatti. Il Legislatore può anche unificare, per queste commissioni, le norme su la competenza, l'organizzazione e la procedura.

Sono pure prevedibili l'unione, nella stessa persona, di giudici appartenenti a diverse commissioni, segreterie comuni a più commissioni oppure commissioni comuni a più settori.

225.2

Potenziamento della giurisdizione amministrativa dei Cantoni

Per quanto concerne l'obbligo dei Cantoni di istituire istanze giudiziarie inferiori in materia amministrativa (art. 98a del disegno OG), sono opportune le considerazioni seguenti: La Costituzione è silente per quanto concerne l'applicazione del diritto federale nella giurisdizione amministrativa cantonale. Mancano pure disposizioni 51

Foglio federale. 68° anno. Voi. Il

-75-7

inerenti al diritto civile (art. 64 cpv. 3) e al diritto penale (art. 64 h i s cpv. 2) conferenti ai Cantoni la cura di disciplinare l'organizzazione dei tribunali e la procedura giudiziaria. L'unica norma concernente le controversie amministrative a livello cantonale è l'articolo 114Ms capoverso 4, che però, per il presente contesto, è priva di rilevanza.

Resta da vedere se può esserne dedotto che la Confederazione possa prescrivere ai Cantoni di affidare ad autorità giudiziarie la giurisdizione nel campo del diritto amministrativo federale, di cui sono stati incaricati dell'esecuzione.

Nella dottrina, questa deduzione è controversa. Infatti, taluni autori ritengono che i Cantoni, nella determinazione dell'organizzazione e della procedura, siano di regola autonomi (cfr. Hangartner Yvo, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund un Kantonen. Berna/Francoforte sul Meno 1974, p. 126 und 154; Saladin Peter, Zur Organisations- und Verfahrenshoheit der schweizerischen Kantone, in: Festschrift für Adolf Gasser, Berlino 1983, p. 341, che giudica questa autonomia garantita da un principio procedurale non scritto; autore cit., Bund und Kantone, Zeitschrift für Schweizerisches Recht 1984 II 495 segg.; in principio, anche Knapp Biaise, Le fédéralisme, Zeitschrift für Schweizerisches Recht 1984II 352 segg., che però si esprime in modo assai generico). Questa autonomia varrebbe non soltanto dove il Cantone opera nella propria sfera d'azione (art. 3 Cost.), ma anche laddove opera nella sfera d'azione che gli è stata delegata (cfr. Hangartner, loc. cit., p. 126 e 158; anche Saladin, Bund und Kantone, loc. cit., p. 504 seg.).

Questi autori riconoscono però che la Confederazione può emanare, se risultano necessarie, norme procedurali ed organizzative per i Cantoni, affinchè il diritto federale venga eseguito correttamente (cfr. Saladin, Organisation und Verfahrenshoheit, loc. cit. p. 341 segg., in particolare p. 349 seg.; autore cit. Bund und Kantone, loc. cit. p. 504; anche Hangartner, loc. cit.

p. 156 segg., però qui in relazione con la competenza di emanare disposizioni cantonali in virtù di delega di diritto federale).

Presentemente però il diritto federale e soprattutto quello costituzionale pongono esigenze cui i Cantoni non possono sottrarsi avvalendosi della loro autonomia organizzativa e procedurale. Trattasi in particolare di una serie di requisiti procedurali, che il Tribunale federale ha dedotto dall'articolo 4 Cost., come, ad esempio, il diritto di udienza, di esaminare gli atti, l'obbligo di astensione del giudice che ha interessi nell'esito della causa (cfr. in particolare Saladin, Bund und Kantone, loc. cit. p. 497 segg.).

Questo concetto, secondo cui l'autonomia cantonale in materia d'organizzazione è una garanzia costituzionale, implica dunque che le prescrizioni federali organizzative e procedurali, che i Cantoni devono osservare nell'esecuzione del diritto federale, siano ammissibili soltanto nella misura necessaria per tale esecuzione. La necessità delle prescrizioni dev'essere esaminata per ogni settore particolare, come l'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti, l'assicurazione contro la disoccupazione, l'agricoltura e il collocamento di manodopera; le prescrizioni sull'organizzazione e la procedura devono quindi essere specificamente necessarie per l'esecuzione di queste normative federali.

758

Nel presente caso, un esame della necessità di queste prescrizioni, per ogni settore particolare, non sarebbe opportuno, poiché costituirebbe un modo troppo formalistico di considerare le cose, tanto più che anche il Tribunale federale ha definito le esigenze procedurali genericamente e non puntualmente. Il diritto d'udienza, ad esempio, è un principio generale che dev' essere osservato in tutte le procedure, in quanto ad esso è attribuita un'importanza fondamentale. È quindi inconcepibile di riconoscerlo in determinati settori e non in altri, dacché questa distinzione sarebbe contraria ai principi sanciti nel diritto costituzionale.

Alla questione di sapere se l'articolo 98a del disegno OG sia di generale necessità può essere risposto affermativamente nella misura in cui il rafforzamento delle autorità giudiziarie indipendenti dall'amministrazione si giustifichi per evidenti motivi di diritto pubblico. Lo sgravio del Tribunale federale potrebbe essere l'auspicato scopo sussidiario, ma non dovrebbe essere la finalità principale di questi provvedimenti. L'articolo 98 del disegno OG soddisfa questa esigenza. Se il Legislatore federale unifica il diritto, è parimente importante che ognuno possa effettivamente far valere i propri diritti allo stesso modo. Il Legislatore deve quindi istituire determinate garanzie minime per la protezione giuridica. È incresciosa la costatazione che un Cantone vanta un sistema elaborato di vie legali con autorità di ricorso indipendenti dall'amministrazione, mentre l'altro dispone soltanto di un sistema rudimentale con una procedura interna all'amministrazione. Il Tribunale federale può adempiere il suo compito per la realizzazione di questa unificazione di diritto soltanto se le istanze cantonali esaminano scrupolosamente tanto i problemi giuridici, quanto i fatti. Per l'adempimento di tale compito, i tribunali sono di principio più adatti che le autorità amministrative. Questa considerazione vale particolarmente per l'accertamento dei fatti, in quanto il Tribunale federale, secondo l'articolo 105 capoverso 2 OG, è vincolato soltanto a quelli accertati da un' autorità giudiziaria. È conseguentemente deplorabile che taluni Cantoni non mettano a disposizione i loro tribunali amministrativi proprio nei casi in cui è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. D'altronde, proprio per questi stessi motivi, anche la Confederazione dovrebbe istituire un sistema completo di istanze giudiziarie inferiori (cfr. n. 224.1).

Nella dottrina, non mancano però gli autori che negano, di principio, qualsiasi autonomia dei Cantoni in materia di organizzazione e di procedura, nell'esecuzione del diritto federale (cfr. Fleinerf'Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurigo 1949, p. 126; Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, seconda ediz., Berna 1983 p. 25 seg.,). Questi autori, a sostegno della loro tesi, fanno valere fra l'altro che, in tale campo, non esiste, a favore dell'autonomia cantonale suindicata, una garanzia comparabile a quella degli articoli 64 capoverso 3 e 64 bis capoverso 2 Cost.

Secondo questa tesi, la Confederazione può indubbiamente imporre ai Cantoni di istituire autorità indipendenti dall'amministrazione e competenti in materia di diritto amministrativo federale. Infatti, la competenza della Confederazione di disciplinare un settore particolare le consente senz'altro di emanare disposizioni come quelle dell'articolo 98a del disegno OG.

759

Per altro, un numero cospicuo di atti legislativi in materia di diritto amministrativo federale contiene disposizioni organizzative e procedurali per l'esecuzione a livello cantonale. Ci limitiamo a menzionare in questo contesto le leggi seguenti (per altri es., cfr. Knapp, op. cit., p. 356 seg. e 362 segg.): - legge federale sull'assicurazione vecchiaia e superstiti (RS 831.10): l'articolo 84 disciplina il diritto di ricorso a livello cantonale e l'articolo 85 impone ai Cantoni di designare un'autorità di ricorso indipendente dall' amministrazione, oltre a stabilire determinate esigenze per la procedura ricorsuale; - legge ull'assicurazione-disoccupazione (RS 837.0); anche l'articolo 101 di questa legge esige l'istituzione di una commissione di ricorso indipendente dall'amministrazione, come autorità cantonale di ultima istanza, competente per le decisioni delle casse e delle autorità cantonali; l'articolo 102, inoltre, disciplina il diritto di ricorrere; - legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (RS 211.412.41): l'articolo 15 stabilisce che i Cantoni devono istituire un'autorità di ricorso e gli articoli 20 o 21 disciplinano la legittimazione al ricorso; - legge federale sulla procedura amministrativa (RS 172.021): l'articolo 1 capoverso 3 stabilisce che le disposizioni concernenti la notificazione delle decisioni e quelle riguardanti la revoca dell'effetto sospensivo si applicano alla procedura delle autorità cantonali di ultima istanza, le quali, in base al diritto pubblico federale, non decidono definitivamente.

Occorre infine menzionare che il disegno di legge federale sull'imposta federale diretta (FF 1983 III 218 segg.) contiene norme sull'organizzazione e la procedura cantonali (art. 109 segg.).

Queste disposizioni forniscono la prova che il Legislatore federale già si considerava ampiamente competente per prescrivere ai Cantoni l'osservanza di determinati principi di organizzazione e di procedura per l'esecuzione del diritto amministrativo federale.

In compendio, si può affermare quanto segue: Considerata la prassi del Legislatore federale nel prescrivere norme ai Cantoni, in materia di organizzazione e di procedura, per l'esecuzione del diritto amministrativo federale, l'articolo 98a del disegno OG può essere giudicato ammissibile.

La stessa considerazione
è suffragata anche dalla dottrina, secondo la quale i Cantoni non godono, nell'esecuzione del diritto federale, di alcuna autonomia in materia di organizzazione e di procedura.

Giunge paradossalmente allo stesso risultato anche chi prevede di concedere ai Cantoni l'autonomia in materia organizzativa e procedurale e di sopprimere pertanto la competenza della Confederazione di legiferare in questi settori.

Infatti, anche questa concezione riconosce la validità delle disposizioni federali in campo cantonale, nella misura in cui esse siano necessarie per una buona esecuzione del diritto federale e soprattutto per soddisfare esigenze di diritto pubblico o di diritto confederale. L'articolo 98a del disegno OG è giustifi760

cato essenzialmente per motivi di diritto pubblico; esso assicura invero la garanzia minima necessaria per una protezione giuridica equa ed uniforme in tutti i Cantoni (per un altro parere, cfr. Pfleghard Heinz, Regierung als Rechtsmittelinstanz, tesi Zurigo 1984, p. 26 segg.).

23

Semplificazione della procedura decisionale

L'intento di semplificare e di irrigidire la procedura decisionale va annoverato tra i mezzi volti ad alleggerire, in una determinata misura, l'onere dei tribunali federali. È ovvio che l'attuazione di questo scopo non dovrebbe pregiudicare la qualità della giurisprudenza, cosicché il margine per le innovazioni è stato strettamente delimitato.

231 231.1

Generalizzazione della composizione trimembre del tribunale (quorum) Disciplinamento attuale

II diritto vigente prescrive che alle deliberazioni e alle votazioni di ciascuna sezione del Tribunale federale devono prender parte cinque giudici. Questa norma non vale ovviamente per le sezioni che sono composte solo di tre giudici (art. 12 cpv. 1 OG). A questa regola sono parimente sottratti i ricorsi contro atti legislativi cantonali e contro la decisione o il rifiuto di sottoporre un affare al voto del popolo di un Cantone, per i quali è richiesta la composizione di sette giudici. Giudicano presentemente in composizione trimembre soltanto le corti di diritto pubblico quando statuiscono in questioni litigiose senza importanza fondamentale (art. 15 OG). Queste controversie sono giudicate in composizione trimembre anche dal Tribunale delle assicurazioni (art.

125 OG).

231.2

Proposta della commissione peritale e risultato della procedura di consultazione

La commissione peritale ha proposto di. rinunciare al principio della composizione di cinque membri e di introdurre, come norma generale, la composizione trimembre per tutte le sezioni del Tribunale federale, come anche per il Tribunale federale delle assicurazioni. Secondo la commissione, la composizione di cinque giudici dovrebbe essere prescritta soltanto per decidere le controversie che pongono questioni di principio. L'avamprogetto manteneva, per i ricorsi aventi un'incidenza politica, la composizione di sette giudici, ciò che corrisponde nelle linee fondamentali al diritto vigente (art. 25 dell'avamprogetto OG e rapporto della commissione peritale, p. 31).

Se applicata alla lettera, la composizione trimembre può sgravare sensibilmente il lavoro del tribunale senza alcun pregiudizio per la qualità della giurisprudenza e l'accesso alla Corte suprema. La commissione giudicava infatti che un collegio di tre giudici, aventi a disposizione il tempo necessario 761

per studiare e trattare gli affari attribuitigli, fosse meglio in grado di prendere una decisione accuratamente ponderata che un collegio di cinque (o sette) giudici costretti a lavorare sotto la pressione del tempo.

La proposta della commissione peritale di generalizzare la composizione trimembre è stata approvata della maggioranza dei partecipanti nella procedura di consultazione, nella misura in cui si sono pronunciati al riguardo.

231.3

Proposta del Consiglio federale

Riprendiamo essenzialmente la proposta della commissione peritale (art. 15 disegno OG).

232

Allargamento del campo d'applicazione della procedura semplificata

232.1

Disciplinamento attuale

Le procedure semplificate sono già previste dal diritto vigente, ma soltanto per determinati mezzi d'impugnazione (art. 60, 92, 109 e 132 OG). Tutte queste procedure hanno in comune il fatto che il tribunale decide senza deliberazione pubblica, ma costituiscono l'oggetto di disciplinamenti in parte divergenti e non sono designate allo stesso modo: infatti, la procedura semplificata applicabile al ricorso per riforma è denominata «procedura d'esame preliminare» e le procedure applicabili al ricorso di diritto pubblico e al ricorso di diritto amministrativo sono definite «procedure sommarie».

232.2

Proposta della commissione peritale e risultato della procedura di consultazione

La commissione peritale ha proposto d'unificare queste diverse forme procedurali, di riunirle sotto la denominazione di «procedura semplificata» e di applicare quest'ultima a tutte le sezioni del Tribunale federale, nella misura in cui esse possano decidere in composizione trimembre. Le cause che non pongono difficoltà potrebbero così essere liquidate con un minimo di lavoro in quanto si rinuncerebbe alla deliberazione pubblica e la sentenza verrebbe motivata soltanto sommariamente. La commissione peritale ha inoltre introdotto nell'avamprogetto una nuova disposizione concernente l'utilizzazione abusiva dei rimedi giuridici, secondo là quale al tribunale dovrebbe essere conferita la possibilità di opporsi, almeno nei casi estremi, all'accettazione di ricorsi defatigatori, che lo gravano considerevolmente ed inutilmente (art. 53 seg. avamprogetto OG e rapporto della commissione peritale p. 33 e 44 seg.,; n. 122).

Le proposte della commissione peritale non hanno sollevato una forte opposizione nella procedura di consultazione.

762

232.3

Proposta del Consiglio federale

Condividiamo ampiamente il parere della commissione peritale e proponiamo di generalizzare l'applicazione della procedura semplificata, in due campi (art. 36a disegno OG): Da un lato, tutte le sezioni del Tribunale federale dovrebbero poter giudicare in procedura semplificata, nella misura in cui entra in considerazione la composizione trimembre. Finora questa prassi è seguita soltanto dalle due corti di diritto pubblico e dal Tribunale federale delle assicurazioni (art. 92, 109 e 132 OG).

Dall'altro, i casi d'applicazione della procedura semplificata dovrebbero essere allargati e comprendere: - l'ammissione dei ricorsi manifestamente fondati e la reiezione di quelli manifestamente infondati (come nel diritto vigente); - il rifiuto di entrare nel merito di un ricorso o di un'azione manifestamente inammissibili (secondo il diritto attuale, soltanto per i rcorsi); - il rifiuto di entrare nel merito di un ricorso o di un'azione defatigatori o altrimenti abusivi (nuovo); - il rifiuto di entrare nel merito di un ricorso per mancanza di rilevanza della causa (nuovo, e neppure considerato nelle proposte della commissione peritale). Trattasi della procedura d'ammissione (cfr. n. 211.6), che conseguentemente diventa un caso d'applicazione della procedura semplificata.

I criteri che distinguono la procedura semplificata dalla procedura ordinaria sono analoghi a quelli istituiti nel diritto vigente: come prima, la semplificazione consiste, per le sezioni competenti, nel risolvere senza deliberazione pubblica e nell'emettere una decisione motivata solo sommariamente, a condizione però che i giudici decidano unanimemente. Quando un ricorso o un' azione sono ammessi, può essere rinunciato allo scambio di scritti. In questo caso, infatti, la controparte dev'essere udita prima che il tribunale prenda la decisione.

Anche la composizione della sezione competente non muta rispetto al diritto vigente, per quanto concerne il ricorso di diritto pubblico e il ricorso di diritto amministrativo (art. 92 e 109 OG): la procedura semplificata è applicabile soltanto a un collegio di tre giudici e la composizione trimembre, a sua volta, non si limita ai casi d'applicazione della procedura semplificata, ma si estende anche ai casi d'applicazione, della procedura ordinaria (con deliberazione pubblica). Devono pertanto essere distinti i seguenti casi di composizione trimembre: - Il tribunale si aduna in composizione trimembre ed applica la procedura semplificata quando giudica controversie di cui all'articolo 36a del disegno OG. Esempio: rifiuto dell'ammissione per mancanza di rilevanza della causa.

ordinaria con deliberazione pubblica, quando i tre giudici non sono unanimi (art. 15 cpv. 1 disegno OG).

232.4

Conformità alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo

Rimane da esaminare se la procedura semplificata sia conforme alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU; RS 0.102; cfr. Rechtsgutachten des Bundesamtes für Justiz del 12 luglio 1984 über die Vereinbarkeit des Annahmeverfahrens mit dem EMRK, come anche giurisprudenza e dottrina pertinenti; giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione, 36). L'articolo 6 paragrafo 1 della convenzione prevede che qualsiasi persona ha diritto, tra l'altro, a un'equa e pubblica udienza davanti a un tribunale che decide sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta.

Per contro l'articolo 36a capoverso 1 del disegno OG non prevede, per la procedura semplificata, la deliberazione pubblica. Sorge pertanto la questione di sapere se questa prassi sia compatibile con l'esigenza della pubblicità posta nell'articolo 6 capoverso 1 della Convenzione europea dei diritti dell' uomo.

La questione però non si pone per i punti sui quali la Svizzera a suo tempo aveva espresso una riserva, ossia la procedura dinanzi alle autorità cantonali esercitanti funzioni amministrative (DTF 109 la 228 cons. 4). L'esigenza della pubblicità deve per contro essere rispettata in altri casi, in particolare per le decisioni emananti da commissioni federali di ricorso o da dipartimenti federali, che non sono state prese in seduta pubblica. In questi casi, la pubblicità è però richiesta soltanto se la lite concerne diritti e obblighi di carattere civile.

Come esempio citiamo la decisione della Commissione federale di stima che stabilisce l'importo dell'indennità per causa di espropriazione, impugnabile mediante ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 77 della legge sull'espropriazione; RS 711). La commissione di stima, se decidesse senza deliberazione pubblica e il Tribunale federale, se giudicasse un tale ricorso in procedura semplificata e pure senza deliberazione pubblica, violerebbero infatti l'articolo 6 numero 1 della convenzione. La Corte suprema può nondimeno evitare questa conseguenza riconoscendo la rilevanza della causa, accettando pertanto il caso e giudicandolo in procedura ordinaria con deliberazione pubblica. Un tale litigio può essere infatti considerato rilevante poiché la decisione, essendo contraria alla Convenzione europea dei diritti dell' uomo, viola prescrizioni essenziali di procedura (art. 366 lett. e disegno OG).

Le parti e il Tribunale federale sono quindi tenuti a non ignorare questo aspetto nel singolo caso.

764

233

Limitazione del dibattimento nel ricorso per riforma

233.1

Disciplinamento attuale

II diritto vigente prevede, nelle cause civili, per pretese che non hanno carattere pecuniario o il cui valore litigioso è di almeno 15 000 franchi, lo svolgimento di un dibattimento, a meno che il ricorso sia semplicemente diretto contro una decisione incidentale riguardante la competenza. Negli altri casi, il Tribunale federale può ordinare il dibattimento (art. 62 cpv. 1 e 2 OG).

233.2

Avamprogetto della commissione peritale

La maggioranza della commissione peritale ha proposto che i dibattimenti abbiano d'ora in poi luogo soltanto se il Tribunale federale lo dispone d'ufficio oppure a domanda di una parte. Conseguentemente, i dibattimenti non costituirebbero più una regola, bensì un'eccezione.

Determinanti al riguardo sono state le considerazioni seguenti: l'arringa era giustificata sotto l'egida del vecchio, diritto (1893/1911), secondo il quale il ricorso per riforma non doveva essere motivato e il convenuto non presentava risposta. Presentemente è stabilito il procedimento scritto. L'arringa, che ha luogo immediatamente prima della deliberazione, quando il giudice incaricato dell'istruzione ha presentato il suo rapporto ed i giudici si sono già ampiamente fatti la loro opinione, è, nella maggior parte dei casi, superflua. Essa inoltre rincara il processo, ove si consideri il tempo perso dagli avvocati; per altro, prolunga le udienze e quindi il procedimento, poiché il tribunale deve tener conto della disponibilità degli avvocati quando iscrive nel ruolo la causa.

Il sistema dell'istruzione scritta è perfettamente funzionale in materia di diritto pubblico, amministrativo e penale. Riguardo al ricorso per riforma, non sussiste alcun motivo di procedere diversamente, tanto più che una parte (oppure il suo difensore) può sempre chiedere il dibattimento, il quale, se necessario, verrà sicuramente ordinato dal tribunale. Il giudice incaricato dell' istruzione può d'altronde stabilire dibattimenti a livello dell'istruzione e permettere pertanto alle parti di esprimersi già all'inizio del procedimento, ciò che sicuramente giova di più del dibattimento finale (art. 90 deli'avamprogetto OG e rapporto della commissione peritale, p. 33 seg. e 54 seg.).

233.3

Risultato della procedura di consultazione

La proposta della commissione peritale non ha sollevato considerevole opposizione all'atto della procedura di consultazione. Nondimeno, la Federazione svizzera degli avvocati e, in particolare, l'Associazione svizzera dei consulenti in materia di proprietà industriale reputano che questa proposta vada troppo lontano ed esigono che il Tribunale federale ordini il dibattimento non appena una parte lo chieda.

765

233.4

Proposta del Consiglio federale

Condividiamo, nel complesso, la proposta della commissione peritale (art. 62 cpv. 1 e 2 del disegno OG), dacché giudichiamo che non sussista alcun motivo di privilegiare il ricorso per riforma a scapito di altri mezzi d'impugnazione, come ad esempio il ricorso di diritto amministrativo, e pertanto di sovraccaricare il Tribunale federale.

234

Limitazione del controllo dell'adeguatezza nel caso di ricorso di diritto amministrativo

234.1

Disciplinamento attuale

II diritto vigente (art. 104 OG) consente al ricorrente di presentare un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non soltanto per violazione del diritto federale o per accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti, ma anche per inadeguatezza: 1. di decisioni di prima istanza, comprese le decisioni su opposizione, concernenti la determinazione di contribuzioni o di indennità di diritto pubblico; 2. di pene disciplinari contro agenti federali; 3. di altre decisioni, in quanto il diritto federale preveda il motivo dell' inadeguatezza.

234.2

Avamprogetto della commissione peritale

La commissione peritale ha proposto di sottrarre le sanzioni disciplinari inflitte al personale federale al controllo dell'adeguatezza. Trattasi di una norma per le cause concernenti i funzionari, speciale da un duplice profilo: da un lato, l'esame dell'adeguatezza costituisce un'eccezione, non essendo essa, di regola, controllata dal Tribunale federale. Dall'altro, i funzionari federali beneficiano di un trattamento di favore, in particolare rispetto ad altri impiegati del settore pubblico, che non possono invocare l'inadeguatezza di sanzioni disciplinari. La commissione ha giudicato ingiustificata questa situazione privilegiata dei funzionari federali (art. 117 lett. e dell'avamprogetto OG e rapporto della commissione peritale, p. 63 seg.).

234.3

Risultato della procedura di consultazione

Soprattutto le associazioni degli impiegati si sono opposte, all'atto della procedura di consultazione, alla proposta della commissione peritale, in quanto ritengono che una sanzione disciplinare pregiudichi sensibilmente la posizione giuridica del funzionario e che pertanto sia necessario sottoporla al controllo dell'adeguatezza da parte del Tribunale federale.

766

234.4

Proposta del Consiglio federale

Nonostante questa critica, proponiamo di esonerare di principio il Tribunale federale dal controllo dell'adeguatezza; consideriamo infatti tale esonero giustificato per tutti i casi in cui la decisione impugnata sia già stata esaminata al riguardo da un'istanza inferiore. Non sussiste invero alcun motivo di sovraccaricare in tal modo il Tribunale federale. Conseguentemente, l'articolo 104 lettera e numero 2 OG dev'essere limitato alle pene disciplinari, che sono pronunciate dal Consiglio federale, in prima istanza, contro agenti della Confederazione e sono direttamente impugnabili, con ricorso di diritto amministrativo, al Tribunale federale. Le altre sanzioni disciplinari inflitte ad agenti federali verranno d'ora in poi deferite alla commissione di ricorso in materia di personale federale, che procederà al controllo dell'adeguatezza, sempreché sia ammissibile il ricorso al Tribunale federale.

Inoltre, l'articolo 104 lettera e numero 3 OG, che riserva altri casi per i quali il diritto federale prevede la censura dell'inadeguatezza, dev'essere abrogato. Al riguardo alludiamo a due leggi: la legge contro l'inquinamento delle acque (art. 10; RS 814.20) e la legge sulla cinematografia (art. 17; RS 443.1). Entrano in considerazione tutte le decisioni prese in applicazione della prima normativa e le decisioni del Dipartimento federale dell'interno in materia di contingenti e di permessi d'importazione di pellicole. Secondo il nostro parere, non è affatto giustificato che il Tribunale federale continui ad esercitare il controllo dell'adeguatezza in questi due settori particolari.

Dal controllo dell'adeguatezza dev'essere sgravato anche il Tribunale federale delle assicurazioni (cfr. n. 236.4).

Il Tribunale federale continuerà eccezionalmente a esaminare l'adeguatezza di decisioni quando nessuna autorità inferiore vi avrà già provvisto (art. 104 lett. e disegno OG). Esso provvederà inoltre a verificare l'adeguatezza delle pene disciplinari pronunciate contro agenti della Confederazione, purché in prima istanza abbia deciso l'Esecutivo. Il Tribunale federale verificherà per altro l'adeguatezza di decisioni emesse in prima istanza da altre autorità e concernenti la determinazione di un contributo pubblico o di un'indennità di diritto pubblico. Questa disposizione non assumerà però più una considerevole importanza pratica, poiché in materia di imposte federali dirette verrà istituita una commissione federale di ricorso che esaminerà l'adeguatezza delle decisioni dell'amministrazione federale delle contribuzioni e sgraverà pertanto il Tribunale federale in questo campo. Continueranno invece ad essere sottoposte al riscontro dell'adeguatezza le decisioni su tasse, prese in prima istanza da un dipartimento federale e direttamente impugnabili al Tribunale federale con ricorso di diritto amministrativo. Degne di menzione sono le decisioni delle commissioni federali di stima, che stabiliscono indennità per causa d'espropriazione, anch'esse impugnabili al Tribunale federale con ricorso di diritto amministrativo, senza che un'istanza intermedia ne abbia esaminato l'adeguatezza (art. 77 della legge federale sull'espropriazione; RS 777).

767

235

Limitazione del dibattimento nel caso di ricorso di diritto amministrativo

235.1

Disciplinamento attuale

Secondo il diritto vigente, il presidente della corte giudicante ordina sempre un dibattimento con arringhe in tutti i casi di ricorso di diritto amministrativo contro il licenziamento o il collocamento in posizione provvisoria, inflitto disciplinarmente a un agente federale. Il presidente della corte giudicante può ordinare un dibattimento con arringhe anche in caso di ricorso contro altre decisioni (art. 112 OG).

235.2

Avamprogetto della commissione peritale e risultato della procedura di consultazione

La commissione peritale ha reputato che questa disposizione speciale in favore del personale federale non era giustificata. Conseguentemente, ha parificato il personale federale agli altri ricorrenti e ha rinunciato al dibattimento obbligatorio negli affari di personale (art. 124 dell'avamprogetto OG e rapporto della commissione peritale, p. 66 seg.).

Durante la procedura di consultazione, a tale proposta si sono soprattutto opposti i sindacati.

235.3

Proposta del Consiglio federale

Condividiamo la proposta della comissione peritale (art. 112 del disegno OG) in quanto riteniamo che non sussista alcun motivo imperativo per sovraccaricare il Tribunale federale con dibattimenti obbligatori negli affari di personale, tanto più che in avvenire queste controversie verranno decise, con piena cognizione, da una commissione di ricorso in materia di personale; il Tribunale federale potrà dunque limitarsi, di regola, alle questioni giuridiche (art. 105 cpv. 2 del disegno OG).

236

Adeguamento del disciplinamento applicabile al Tribunale federale delle assicurazioni a quello applicabile al Tribunale federale

236.1

Disciplinamento attuale

II diritto vigente, per quanto concerne i ricorsi di diritto amministrativo, sottopone in complesso il Tribunale federale delle assicurazioni allo stesso ordinamento del Tribunale federale. Nondimeno, quando le contestazioni concernono prestazioni assicurative, sono applicabili le seguenti norme speciali (art. 132 e art. 134 OG): - il ricorrente può pure invocare l'inadeguatezza della decisione impugnata; 768

236.2

Avamprogetto della commissione peritale

La commissione peritale ha proposto di sopprimere le norme speciali applicabili al Tribunale federale delle assicurazioni e di parificare quest'ultimo al Tribunale federale (art. 62, 117 lett. e, 118, 127 cpv. 1 dell'avamprogetto OG e rapporto p. 64, 67 seg. e p. 83).

Per quanto concerne il controllo dell'adeguatezza, la commissione peritale giudica che non vi sia alcuna ragione per trattare il Tribunale federale delle assicurazioni diversamente dal Tribunale federale. Il Tribunale federale delle assicurazioni, secondo il suo parere, dovrebbe esaminare la decisione impugnata soltanto eccezionalmente dal profilo dell'adeguatezza (art. 104 lett. e del disegno OG; cfr. n. 234.4). Per sgravare il Tribunale federale delle assicurazioni, s'impone dunque, nelle contestazioni concernenti prestazioni assicurative, la rinuncia a questo controllo.

La norma, secondo cui il Tribunale federale delle assicurazioni non è per nulla vincolato dall'accertamento dei fatti, anche se questo è stato eseguito da autorità inferiori indipendenti, si scosta nettamente dal disciplinamento previsto per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 2 del disegno OG). In tale norma si manifesta una certa sfiducia, che la commissione giudica ingiustificata, rispetto alle autorità inferiori indipendenti, le cui decisioni sono impugnate davanti al Tribunale federale delle assicurazioni. Queste autorità inferiori sono, come quelle del Tribunale federale, sicuramente in grado di provvedere ad un accertamento esatto dei fatti. Conseguentemente, i due tribunali devono essere parificati in questo campo e il Tribunale federale delle assicurazioni deve quindi essere liberato dall'obbligo di accertare -i fatti in ogni singolo caso. Se i fatti venissero eccezionalmente accertati in modo inesatto, il nuovo diritto prevede comunque la possibilità di correggere l'accertamento nei casi manifesti (art. 105 cpv. 2 del disegno OG).

La commissione peritale ha inoltre proposto che il Tribunale federale delle assicurazioni sia in futuro vincolato, come il Tribunale federale, alle conclusioni delle parti. La pertinente norma, già codificata nel diritto vigente, vale appunto praticamente soltanto per il Tribunale federale e tollera eccezioni (art. 114 cpv. 1 OG: Controversie in materia di contribuzioni pubbliche). Per il Tribunale federale delle assicurazioni, nelle controversie in materia di prestazioni assicurative, costituenti la parte prevalente dei casi, vale per contro il contrario: infatti, il giudice non è per nulla vincolato alle conclusioni delle parti (art. 132 lett. e OG). La commissione peritale ha giudicato ingiustificato tale svincolo del giudice e non lo ha dunque ripreso. Non sussiste in effetti alcun motivo valido per distinguere tra decisioni in materia fiscale e assicurativa da un lato e le altre decisioni, dall'altro (cfr. Böckli Peter, Reformatio in peius 769

La commissione peritale ha proposto infine di rinunciare alla gratuità della procedura dinanzi al Tribunale federale delle assicurazioni. Dacché questa proposta è già stata esaminata (cfr. n. 214), non la commenteremo più minutamente.

236.3

Risultato della procedura di consultazione

Le proposte della commissione peritale sono state disapprovate da parecchi interpellati, che rimproverano alle innovazioni di non tener conto della situazione peculiare delle assicurazioni sociali. In particolare, essi osservano quanto segue: le decisioni prese in questo settore assumono sovente un'importanza essenziale per gli interessati, per cui è necessario conferire al cittadino la possibilità di impugnare le pronunzie con un efficace rimedio giuridico davanti al Tribunale federale delle assicurazioni; orbene, un mezzo d'impugnazione è unicamente efficace se il tribunale può riesaminare i fatti e l'adeguatezza della decisione. In materia di assicurazioni sociali, le questioni di fatto e di apprezzamento prevalgono sovente sulle questioni di diritto. Anche il principio dell'eguaglianza dinanzi alla legge esige un controllo dell'adeguatezza poiché, considerata la grande diversità con cui le autorità cantonali inferiori si avvalgono del loro potere di apprezzamento, il Tribunale federale delle assicurazioni deve poter intervenire. Ma questo tribunale, poiché il giudice è ormai vincolato alle conclusioni delle parti, non potrà più rettificare d'ufficio le decisioni erronee; ad esempio, non potrà più agire di moto proprio qualora l'autorità inferiore abbia stabilito prestazioni assicurative troppo elevate o troppo basse.

236.4

Proposta del Consiglio federale

Nonostante le critiche nella procedura di consultazione, condividiamo, nel suo complesso, la proposta della commissione peritale (art. 132 del disegno OG), per diversi motivi. Da un lato, è certo che queste innovazioni contribuiranno a sgravare il Tribunale federale delle assicurazioni. Dall'altro, tra il settore delle assicurazioni sociali e gli altri settori del diritto amministrativo federale non sussistono differenze talmente incisive da giustificare un disciplinamento diverso del Tribunale federale delle assicurazioni, per quanto concerne il vincolo del giudice all'accertamento dei fatti e alle conclusioni delle parti e il controllo dell'adeguatezza. Gli argomenti degli avversari della normativa proposta non immutano tale situazione. È ovvio che le decisioni in materia d'assicurazioni sociali rivestono sovente un'importanza capitale per il cittadino; questa stessa regola vale però anche per altri settori del diritto amministrativo federale.

770

24

Provvedimenti in materia di personale

Le innovazioni proposte (aggravio e limitazione delle condizioni d'accesso ai tribunali federali, potenziamento delle autorità giudiziarie inferiori in materia amministrativa e semplificazione della procedura decisionale) sgraveranno bensì sensibilmente i tribunali federali, ma da sole non basteranno.

Occorrerà dunque prendere anche altri provvedimenti, ossia misure concernenti i giudici federali uscenti, i redattori di sentenze e il personale del servizio di documentazione e di cancelleria delle corti supreme. Per contro, se tutti i provvedimenti testé descritti verranno attuati ed apporteranno lo sgravio auspicato, non dovrebbe essere aumentato il numero dei giudici federali ordinari. Al riguardo, occorre però procedere dall'ipotesi che i compiti dei Tribunali federali non verranno più estesi e che il loro onere amministrativo non continuerà più ad aumentare incessantemente.

La commissione peritale ha incaricato dell'esame di queste tematiche una sottocommissione competente in materia d'organizzazione, la quale è giunta alla conclusione che un aumento adeguato dell'effettivo, in particolare del Tribunale federale, era assolutamente necessario. Secondo il suo concetto, non dev'essere però continuamente aumentato il numero dei giudici, bensì quello dei collaboratori giuridici e dei funzionari di cancelleria. Questi provvedimenti risultano necessari per una migliore razionalizzazione dei sistemi di lavoro nei due tribunali federali (rapporto della commissione peritale, p. 34 seg.).

Durante la procedura di consultazione, i suggerimenti della commissione peritale sono stati favorevolmente accolti.

Qui di seguito esamineremo in breve ciascuna delle misure proposte.

241

Giudici federali uscenti

Con un decreto federale del 23 marzo 1984, i vostri Consigli hanno aumentato a trenta il numero dei giudici supplenti del Tribunale federale sino alla fine del 1988. Hanno inoltre deciso di non contare i membri uscenti del Tribunale federale o del Tribunale federale delle assicurazioni, eletti in qualità di supplenti, nel numero massimo di quest'ultimi (art. 1 e 2 del decreto federale precitato; RU 1984 748). Questo disciplinamento vige dal 15 luglio 1984.

i II nostro Collegio desidererebbe prolungare questo disciplinamento oltre il 1988, per cui proponiamo di inserirlo nell'OG (art. 1 cpv. 3, 123 cpv. 2 del disegno OG). Tale soluzione offrirebbe vantaggi pratici evidenti, essendo infatti concepibile che un giudice uscente sia disposto a collaborare ulteriormente nel tribunale per un periodo limitato. È persino presumibile che un giudice rinunci anticipatamente alla sua funzione principale per dedicarsi a tempo parziale alle attività del tribunale. Al giudice supplente, suffragato dalla sua esperienza giudiziaria e dalle sue conoscenze in materia, potrebbero così essere affidati il disbrigo degli affari che precedentemente giudicava, la liquidazione degli inserti giacenti in un determinato settore giuridico 771

Per consentire ai vostri Consigli di eleggere rapidamente giudici federali uscenti in qualità di supplenti, il loro numero non dev'essere contato in quello totale dei supplenti.

242

Redattori di sentenze

II Tribunale federale abbisogna, sia per liquidare rapidamente le liti in procedura d'ammissione, sia per trattare gli affari in giacenza, di un numero considerevole di redattori di sentenze qualificati, che non dovrebbero limitarsi alla pura stesura delle pronunzie, ma parimente assistere efficacemente i giudici federali nel loro lavoro. Soltanto in questo modo potrà essere evitato un ulteriore aumento del numero dei giudici. In effetti, anche se la procedura d'ammissione venisse introdotta e se le autorità giudiziarie inferiori fossero opportunamente potenziate nel modo previsto, il Tribunale federale avrebbe bisogno di sei nuovi redattori di sentenze (cfr. n. 262.4). Ci riserviamo la possibilità di chiedere ai vostri Consigli, a tempo debito, l'inclusione dei posti necessari nel preventivo.

243

Servizio di documentazione e di cancelleria

Per facilitare, nella massima misura possibile, i compiti del Tribunale federale e del Tribunale federale delle assicurazioni nei settori della documentazione e del trattamento elettronico dei dati, l'effettivo del loro personale dev'essere aumentato. Anche per questo settore chiederemo ai vostri Consigli, a tempo debito, di includere i posti necessari nel preventivo.

25 251

Compendio delle innovazioni proposte Provvedimenti in materia d'organizzazione e di procedura

Le innovazioni che proponiamo possono essere ricapitolate succintamente nel modo seguente: - generalizzazione della composizione trimembre del tribunale (art. 15 e 125 del disegno OG); - allargamento del campo d'applicazione della procedura semplificata (art.

36a disegno OG e art. 135 OG); - introduzione della procedura d'ammissione per il Tribunale federale e il Tribunale federale delle assicurazioni (art. 36b a 36d disegno OG e art.

135 OG); - aumento dei limiti del valore litigioso nel caso di ricorso per riforma e di cause dirette in materia civile, come anche allargamento dei limiti agli affari civili di carattere pecuniario (art. 41, 42 cpv. 1 e 46 del disegno OG); - limitazione del dibattimento nel ricorso per riforma (art. 62 del disegno OG); 772

245 seg. del disegno PP).

252

Provvedimenti a livello del personale

Le innovazioni precitate costituiscono l'oggetto principale del presente messaggio. Ad esse s'aggiungono i provvedimenti in materia di personale che, su suggerimento dei tribunali federali, proporremo ai vostri Consigli a tempo debito, con il preventivo (aumento del numero dei redattori di sentenze, rafforzamento degli effettivi del servizio di documentazione e di cancelleria).

253

Procedura d'ammissione: l'innovazione più importante

La concezione che vi presentiamo è fondata sulla consapevolezza che non sussiste, per sgravare i tribunali federali, nessun rimedio universale. Abbiamo quindi esaminato punto per punto l'organizzazione e la procedura della giurisdizione federale e vi proponiamo, per alleggerirla, un ampio ventaglio di provvedimenti tra i quali la procedura d'ammissione figura al primo piano.

Nella procedura di consultazione, la procedura d'ammissione ha però sollevato una viva opposizione (cfr. n. 211.4). Diversi interpellati giudicano infatti che, limitando in questo modo l'accesso ai tribunali federali, vien pregiudicata in misura intollerabile la protezione giuridica del cittadino. Non condividiamo però questo parere. È tuttavia lecito chiedersi se gli effetti di questa limitazione supplementare non potrebbero essere parzialmente compensati, almeno nell'amministrazione federale, facilitando la liquidazione extragiudiziaria delle liti che oppongono i cittadini alla Confederazione. Questo scopo potrebbe essere conseguito con l'introduzione di un Ombudsmann, organo indipendente dello Stato, che assiste il cittadino nei suoi rapporti con l'amministrazione e s'incarica di verificare la correttezza 52

Foglio federale. 68° anno. Voi. Il

773

dell'attività statale. L'Ombudsmann potrebbe colmare le lacune nei casi in cui l'accesso ai tribunali sia precluso oppure non offra soluzioni particolari.

Il Dipartimento federale di giustizia e polizia ha elaborato al riguardo un disegno nell'aprile del 1979, di cui il nostro Collegio ha però differito l'esame reputando che questo tema non fosse urgente. Per questo motivo rinunciamo, nell'ambito della presente revisione dell'OG, a presentare proposte inerenti all'istituzione di un Ombudsmann.

Poiché la procedura di ammissione ha sollevato una viva opposizione, giudichiamo opportuno di sottoporre ai vostri Consigli anche altri piani di sgravio, che non la prevedono.

26

Alternative al nostro concerto

261

Varianti possibili

II nostro disegno (appresso variante I) è soprattutto caratterizzato dalla procedura d'ammissione. Per.contro, le altre tre varianti rinunciano a introdurla.

Variante II: nessuna procedura d'ammissione ma potenziamento delle autorità giudiziarie inferiori in materia amministrativa. Questo potenziamento contribuirebbe a sgravare il compito dei tribunali anche senza tale procedura. È ovvio quindi che questa variante va meno lontano della prima.

Variante III: nessuna procedura d'ammissione e neppure nessun potenziamento delle autorità giudiziarie inferiori in materia amministrativa. Non verrebbe pertanto istituita alcuna autorità giudiziaria (commissione di ricorso, tribunale amministrativo), sia a livello federale, sia a livello cantonale.

Sarebbero dunque applicabili soltanto i provvedimenti di sgravio diversi dalla procedura d'ammissione e dal potenziamento delle autorità inferiori, ossia le misure comuni alle varianti I, II, e III. Trattasi, in certo qual modo, della base della revisione dell'OG (cfr. n. 251): - generalizzazione della composizione trimembre del tribunale, - estensione del campo d'applicazione della procedura semplificata, - aumento del valore litigioso ed allargamento di questa esigenza alla giurisdizione civile, - limitazione del dibattimento nel ricorso per riforma, - esaurimento del corso delle istanze cantonali per il ricorso di diritto pubblico, - limitazione del controllo dell'adeguatezza nel ricorso di diritto amministrativo, - limitazione del dibattimento nel ricorso di diritto amministrativo, - ampia rinuncia all'azione di diritto amministrativo, - adeguamento della procedura del Tribunale federale delle assicurazioni a quella del Tribunale federale (cognizione, vincolo del giudice alle conclusioni delle parti, obbligo di sopportare le spese), - aumento delle tasse di giustizia.

774

Va infine menzionata la variante IV, la quale ingloba le soluzioni che non prevedono, in materia d'organizzazione o di procedura, nessun provvedimento di sgravio analogo a quelli testé descritti, e che si limitano esclusivamente a potenziare gli effettivi dei tribunali federali.

262

Valutazione delle varianti

Nel capitolo seguente compareremo le diverse varianti ed esamineremo per ognuna di esse l'effetto di sgravio, come anche le conseguenze finanziarie e nell'ambito del personale.

262.1

Variante IV

II Tribunale federale valuta in grosso modo che, per ogni cento cause, occorre un giudice federale. Secondo questa regola, i trenta giudici federali di cui attualmente dispone il tribunale possono dunque liquidare circa tremila pratiche all'anno. Nel 1984 sono però state registrate quattromila entrate, cosicché il tribunale, se non venissero adottati altri provvedimenti di sgravio, avrebbe bisogno di dieci giudici supplementari. I quindici giudici supplenti straordinari, che rimarranno in funzione sino al 1988, non possono mutare questa situazione poiché sono stati assunti per ridurre il numero degli atti in giacenza. L'assunzione di nuovi giudici federali non risolverà però integralmente il problema, in quanto occorrerà parimente aumentare il numero dei redattori di sentenze. Per due giudici federali si contano generalmente tre redattori di sentenze: dieci nuovi giudici esigono pertanto quindici nuovi redattori di sentenze. Non va inoltre dimenticato che occorrerà evidentemente potenziare in modo corrispondente anche l'effettivo del personale di cancelleria. Infine, poiché ai giudici e al personale del tribunale i locali attuali non bastano, la Confederazione dovrà provvedere alla costruzione di un nuovo edificio.

In grosso modo, i costi di un tale potenziamento dell'effettivo del Tribunale federale possono essere valutati come segue.

Le spese per giudice e per anno sono valutate a circa 500 000 franchi (cento litigi = 500 000 fr.), comprese le spese del personale di tribunale. Per dieci nuovi giudici, le spese di personale ammonterebbero a circa 5 milioni di franchi all'anno, cui s'aggiungerebbero i costi di costruzione del nuovo edificio.

Al Tribunale federale delle assicurazioni possono essere applicate le stesse basi di valutazione. Il numero delle cause annualmente attribuite ad ogni giudice di questo Tribunale è però lievemente più elevato di quello del Tribunale federale, poiché nel primo, almeno finora, si riscontrano più casi usuali. Nel caso di circa 1250 cause all'anno, il tribunale dovrà ricorrere a tre o quattro nuovi giudici federali per due motivi: da un lato, la durata dei procedimenti davanti al Tribunale federale delle assicurazioni è sempre eccessiva e deve assolutamente essere ridotta; dall'altro, nei prossimi anni il tri775

bunale sarà adito con questioni fondamentali completamente nuove (assicurazione-infortuni, assicurazione-disoccupazione, previdenza professionale), il cui chiarimento esige un considerevole volume di lavoro. Per il Tribunale federale delle assicurazioni, si contano due redattori di sentenze per giudice, ciò che significa sei a otto redattori supplementari e, ovviamente, un aumento dell'effettivo del personale di cancelleria. Inoltre, a cagione della mancanza di posti disponibili nell'edificio attuale, la Confederazione dovrà trasformare il vecchio o costruire un nuovo edificio anche per il Tribunale federale delle assicurazioni.

1 costi di questo potenziamento dell'effettivo del Tribunale federale delle assicurazioni possono essere in grosso modo valutati come segue. L'assunzione di tre o quattro nuovi giudici, di otto redattori di sentenze e di collaboratori di cancelleria costa complessivamente 2 milioni di franchi, ai quali s'aggiungono i costi d'ampliamento dei locali esistenti oppure quelli di un nuovo edificio.

Le spese periodiche connesse con il potenziamento inevitabile dell'effettivo del personale dei due tribunali federali ammontano da sole a circa 7 milioni di franchi l'anno.

Le valutazioni testé esposte procedono dall'ipotesi secondo cui i tribunali federali possono essere sgravati soltanto con provvedimenti destinati a rafforzare i loro effettivi (variante IV). Esamineremo in seguito in quale misura le varianti I, II e III consentono di contenere questo sviluppo.

262.2

Variante m

La variante III (nessuna procedura d'ammissione e neppure nessun potenziamento delle autorità giudiziarie amministrative inferiori) si limita esclusivamente ai provvedimenti comuni alle tre varianti (es. estensione del campo d'applicazione della procedura semplificata). Al lume delle esperienze fatte, l'effetto di sgravio non sarebbe considerevole poiché questi provvedimenti non sono idonei a ridurre sensibilmente l'afflusso delle cause davanti ai tribunali. Se però venissero applicate le restrizioni proposte della cognizione (art. 104 lett. e, 105 cpv. 2 e 132 del disegno OG), la situazione del Tribunale federale delle assicurazioni dovrebbe nondimeno migliorare. In effetti, questa corte non dovrebbe di principio più esaminare, nelle contestazioni concernenti prestazioni assicurative, l'adeguatezza della decisione impugnata. Lo stesso vale per l'esame dei fatti, se la decisione impugnata è stata presa da un'autorità giudiziaria. Le restrizioni poste alla cognizione sgraverebbero indubbiamente il Tribunale federale delle assicurazioni, poiché esso dispone già ora di autorità giudiziarie inferiori. La situazione della giurisdizione amministrativa del Tribunale federale è invece diversa: le restrizioni poste alla cognizione di questo tribunale esplicheranno i loro effetti soltanto qualora saranno rafforzate le autorità giudiziarie inferiori. Ed è questo appunto lo scopo della variante II (n. 262.3).

In queste circostanze, ogni tribunale potrà essere privato di un solo giudice supplementare previsto. In altri termini, il Tribunale federale dovrà 776

assumere nove giudici (invece di dieci) e il Tribunale federale delle assicurazioni dovrà limitarsi a due o a tre (invece dei tre o quattro previsti); va inoltre tenuto conto di un aumento corrispondente del numero dei redattori di sentenze e del potenziamento del personale di cancelleria. Le spese periodiche ammonterebbero pertanto a 6 milioni di franchi, ai quali vanno aggiunti, per ogni tribunale, i costi di trasformazione dei locali attuali oppure i costi di costruzione di un nuovo edificio.

262.3

Variante II

La variante II (nessuna procedura d'ammissione, ma potenziamento delle autorità giudiziarie amministrative inferiori, come anche altre misure di sgravio) contribuirà soprattutto ad alleviare i compiti del Tribunale federale, per le due ragioni seguenti: - da un lato, le autorità giudiziarie inferiori liberano di principio il Tribunale federale dall'obbligo di riesaminare i fatti (art. 105 cpv. 2 del disegno OG: limitazione della cognizione). Tanto più numerose saranno queste autorità giudiziarie, quanto più il Tribunale federale potrà limitarsi all esame delle questioni giuridiche; - dall'altro, l'esperienza insegna che le autorità giudiziarie inferiori esplicano un effetto filtrante e trattengono pertanto una parte dei litigi che altrimenti verrebbero presentati al Tribunale federale. In questo modo esse possono dunque contribuire a ridurre il volume delle pratiche entranti.

Nel 1984 al Tribunale federale sono stati interposti ben 716 ricorsi di diritto amministrativo contro decisioni d'autorità inferiori cantonali e federali. È presumibile che un certo numero di nuove autorità giudiziarie inferiori, grazie al suindicato effetto filtrante, avrebbe forse potuto ridurre di 150 il numero di questi ricorsi; inoltre, la limitazione al controllo del diritto avrebbe potuto permettere al tribunale di liquidare gli altri ricorsi in un periodo di tempo sensibilmente più breve. In queste condizioni, il Tribunale federale potrebbe probabilmente risparmiare tre nuovi giudici, limitarsi pertanto ad assumerne sei e creare così una terza corte di diritto pubblico. Il Tribunale federale delle assicurazioni potrebbe, a sua volta, risparmiare soltanto un nuovo giudice ed assumerne pertanto uno o due.

Per questa variante, le spese periodiche dei due tribunali federali ammontano a 4 milioni di franchi. S'aggiungono le spese vincolate all'aumento corrispondente del numero dei redattori di sentenze e al potenziamento del personale di cancelleria, come anche i costi per la sistemazione di alcuni locali.

Ove si optasse per questa variante, occorrerebbe tener conto anche delle spese connesse con le istituende commissioni di ricorso, in particolare le spese di personale, che possono essere valutate sul fondamento dei dati concerneni le spese corrispondenti delle commissioni di ricorso già esistenti, secondo i quali la liquidazione di una lite costa in media 1500 franchi. Nel 1984, nei settori destinati ad essere assegnati a nuove commissioni di ricorso, i tribunali federali hanno registrato 130 cause provenienti dall'amministrazione federale. È però presumibile che, in questi settori, le commissioni di 777

ricorso sarebbero state chiamate a contribuire molto più frequentemente dei tribunali federali, cosicché avrebbero dovuto probabilmente giudicare ogni anno circa 300 controversie invece di 130. Applicando la tariffa di 1500 franchi per controversia, le spese di personale ammonterebbero così ad almeno 450 000 franchi.

Per altro, ove fossero accettate le norme propòste, dovrebbero essere riorganizzate circa una dozzina di commissioni di ricorso federali esistenti. Le spese di personale, che questo adeguamento provocherebbe, non possono essere valutate con precisione. Ove si quantificasse anche questo riadeguamento con 450 000 franchi l'anno, le spese complementari di personale per le commissioni di ricorso federali si eleverebbero a circa 1 000 000 di franchi, cui vanno aggiunti i costi materiali (affitto degli uffici).

Globalmente, le spese di personale (elezione di nuovi giudici, istituzione di nuove commissioni di ricorso) ammonterebbero pertanto a circa 5 milioni di franchi.

262.4

Variante I

La variante I (introduzione della procedura d'ammissione e potenziamento delle autorità giudiziarie amministrative inferiori, come anche altri provvedimenti di sgravio) è quella che contribuirà più efficacemente ad alleggerire i compiti dei due tribunali federali grazie, da un lato, al rafforzamento delle istanze giudiziarie inferiori con. le corrispondenti ripercussioni (limitazione dell'esame giudiziario alle questioni giuridiche, effetto filtrante, n. 262.3) e, dall'altro, agli effetti specifici della procedura d'ammissione. Il tribunale potrà infatti limitarsi a giudicare le cause di una determinata rilevanza e rinunciare ad entrare nel merito degli altri casi. Le decisioni dovranno essere motivate soltanto sommariamente (art. 36a cpv. 3 del disegno OG).

Con l'introduzione della procedura d'ammissione, il numero di giudici dei tribunali federali non dovrebbe possibilmente più essere aumentato. Il Tribunale federale reputa per contro che è escluso ridurre il periodo d'assunzione dei sei redattori di sentenze, che scadrebbe alla fine del 1988. All'aumento del numero dei giudici può nondimeno essere rinunciato soltanto a condizione che i vostri Consigli non estendano ulteriormente i compiti dei due tribunali, che queste corti provvedano ad esaminare la rilevanza della causa in una forma appropriata al carattere sommario della procedura di ammissione e che i provvedimenti indicati nel numero 262.3 siano realizzati ed apportino lo sgravio auspicato.

Il costo della variante L può essere valutato approssimativamente nel modo seguente. Il potenziamento delle commissioni di ricorso federali costerà annualmente almeno 1 000 000 di franchi (cfr. 262.3). A questo importo s'aggiungono le spese per i sei redattori di sentenze del Tribunale federale (6 X 90 000 franchi = lordo circa 600 000 franchi). Le spese complessive di personale saranno quindi approssimativamente pari a 1 600 000 franchi. Non sono presumibili nuove spese di costruzione o di ampliamento di locali, poiché i redattori di sentenze supplementari potranno disporre dei loro uffici in un 778

padiglione nel cortile interno del Tribunale federale. Per le commissioni di ricorso, sorgeranno per contro spese materiali.

263

Risultati

263.1

Costo delle quattro varianti

I costi, per la Confederazione, connessi con la scelta delle diverse varianti possono essere provvisoriamente e prudentemente valutati come segue: - Variante I (Procedura d'ammissione e rafforzamento delle autorità giudiziarie amministrative inferiori, come anche altri provvedimenti di sgravio) Spese di personale:

almeno 1 600 000 franchi l'anno

Spese materiali:

Spese di personale:

circa 5 milioni di franchi l'anno

Spese materiali:

Spese di personale:

6 milioni di franchi l'anno

Spese materiali:

spese di costruzione a Losanna (parecchi mio di fr.) e a Lucerna (parecchie centinaia di migliaia di fr.)

779

(Aumento dell'effettivo dei tribunali federali, ma nessun altro provvedimento di sgravio)

Spese di personale:

7 milioni di franchi all'anno

Spese materiali:

spese di costruzione a Losanna (parecchi mio di fr.) e a Lucerna (parecchie centinaia di migliaia di fr.).

263.2

Rafforzamento dell'effettivo dei tribunali federali

Tanto più si rinuncia, nell'ambito della revisione dell'OG, a provvedimenti di sgravio a livello organizzativo e procedurale e tanto più sarà necessario aumentare gli effettivi dei due tribunali federali, con il conseguente incremento delle spese di personale e di materiale. Va inoltre aggiunto che questa ascesa delle spese non può essere limitata. Infatti, se, come presumibile, il volume delle cause presentate ai due tribunali federali continua ad aumentare, i vostri Consigli dovranno continuamente elevare il numero dei giudici e degli altri collaboratori, il cui costo presentemente non può ancora essere valutato.

263.3

Qualità della giurisprudenza

Più elevato sarà il numero dei giudici e più arduo sarà il compito di mantenere una giurisprudenza uniforme e non contraddittoria. I tribunali, per coordinarla, dovranno svolgere una quantità di lavoro che, secondo le esperienze, aumenta più rapidamente del numero dei giudici. In altri termini, i tribunali dovranno dedicare una parte viepiù importante del loro tempo alla coordinazione della giurisprudenza senza però poter eliminare ogni rischio di divergenza. Non possono per altro essere assolutamente esclusi inconvenienti per l'unicità e la sicurezza del diritto.

263.4

Valutazione generale

Le varianti II, III e IV non possono essere applicate senza un aumento considerevole del personale e delle spese e, almeno a lungo termine, possono pregiudicare notevolmente la qualità della giurisprudenza. Ci siamo conseguentemente pronunciati in favore della variante I, ossia l'introduzione della procedura d'ammissione e il potenziamento, tanto a livello federale, quanto a livello cantonale, delle autorità giudiziarie amministrative inferiori.

780

3

Classificazione d'interventi parlamentari

La revisione dell'OG priva d'oggetto taluni interventi parlamentari e consente dunque di toglierli di ruolo (cfr. n. 132 e introduzione). Secondo la materia, questi interventi possono essere classificati nei gruppi seguenti.

31

Ricorso di diritto pubblico

II primo gruppo, simultaneamente il più importante, concerne il ricorso di diritto pubblico (mozione Cadruvi, postulati Bachmann, Caroni, Grobet e Bratschi) e può essere a sua volta suddiviso in due sottogruppi, secondo il loro orientamento: 311

Soppressione di talune barriere procedurali

Uno di questi sottogruppi persegue lo scopo di alleggerire le condizioni per la presentazione di un ricorso di diritto pubblico (mozione Cadruvi, postulati Bachmann e Caroni). Sono infatti proposti l'estensione della legittimità a ricorrere, l'allargamento del potere d'esame del Tribunale federale e la soppressione di taluni limiti formali. Nella sua giurisprudenza, il Tribunale federale ha fatte sue le preoccupazioni espresse in questi interventi parlamentari (cfr.

n. 122); il Legislatore non ha pertanto alcun motivo di andare più lontano, tanto più che provocherebbe oneri supplementari per il Tribunale federale.

312

Tutela degli interessi di fatto o degli interessi pubblici

L'altro sottogruppo persegue lo scopo di rendere accessibile il ricorso di diritto pubblico anche ai ricorrenti che invocano interessi di fatto o interessi pubblici (postulati Grobet e Bratschi). Ad esempio, l'autorità esecutiva di un Cantone dovrebbe poter impugnare la decisione di un tribunale amministrativo che, secondo essa, viola interessi pubblici (ad es., sanità pubblica).

Per tutelare questi interessi, anche le associazioni private dovrebbero, secondo i postulanti, essere legittimate a ricorrere in materia di diritto pubblico.

Giusta la Costituzione, il ricorso di diritto pubblico è però riservato al cittadino che censura una violazione dei suoi diritti costituzionali (art. 113 cpv.

1 n. 3 Cosi.). Trattasi dunque di proteggere i diritti che la Costituzione concede al cittadino contro gli abusi del potere dello Stato. Il ricorso di diritto pubblico, nella sua forma attuale, non può dunque servire per proteggere interessi di fatto o interessi pubblici, anche se essi rivestono, nel caso particolore, un'importanza considerevole.

In particolare, esso non può avere il compito di proteggere un governo cantonale dall'arbitrarietà di un'autorità giudiziaria cantonale (DTF 99 la 110, cons. 1). Il Tribunale federale non interviene quindi, di principio, nelle controversie interne fra organizzazioni cantonali, risultanti dal diritto cantonale; sono eccettuati soltanto i casi in cui il ricorrente -- una persona privata -- 781

invoca, nel ricorso di diritto pubblico, l'applicazione arbitraria di norme di competenza cantonali (DTF 95 I 239, cons. 5). Per contro, si tratta di una vera controversia tra due organismi quando un governo cantonale impugna la decisione della sua autorità giudiziaria suprema. Il Tribunale federale, se fosse chiamato a giudicare un tale caso, diventerebbe la giurisdizione costituzionale cantonale e assumerebbe così un compito che indubbiamente può e deve spettare ai Cantoni.

Per questi motivi giudichiamo che il ricorso di diritto pubblico non debba servire alla protezione d'interessi di fatto o di interessi pubblici (in questo senso anche Auer Andreas, La jurisdiction constitutionelle en Suisse, Basilea e Francoforte sul Meno, 1983, p. 283 seg. e Kölz Alfred, Die Vertretung des öffentlichen Interesses in der Verwaltungsrechtspflege, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, 1985, p. 59). Va inoltre rilevato che questa innovazione graverebbe complementarmente il compito del Tribunale federale in una misura difficilmente valutabile.

32

Riesame dei fatti nel ricorso per riforma

II postulato Aider concerne il ricorso per riforma. Riguardo all'organizzazione giudiziaria, il postulante vuole incaricare il Tribunale federale, all' atto dei procedimenti civili connessi con il diritto disciplinante i cartelli, di rivedere i fatti accertati dalla giurisdizione cantonale e di prendere a tal fine le necessarie misure d'istruttoria. Secondo il postulato, le parti devono inoltre avere la possibilità di presentare al Tribunale federale nuovi fatti e mezzi di prova, qualora non abbiano potuto o non abbiano avuto motivo di farli valere nella procedura cantonale. In materia di cartelli, secondo il postulante, si eviterebbe così al Tribunale federale di dover rinviare l'inserto alla giurisdizione cantonale affinchè lo completi riguardo ai fatti.

Questa proposta collima essenzialmente con la normativa inerente alle cause in materia di brevetti (art. 67 OG), ma si scosta dal disciplinamento generalmente applicabile al ricorso per riforma, secondo il quale il Tribunale federale è vincolato all'accertamento dei fatti operato dalla giurisdizione cantonale e può dunque riesaminare soltanto l'applicazione del diritto federale (art.

43 e 63 cpv. 2 OG). Non abbiamo alcun motivo di allontanarci da questo disciplinamento in materia di cartelli. Infatti, le condizioni in materia di brevetti sono diverse da quelle in materia di cartelli, percui non si può procedere per deduzione. È bensì esatto che, rinviando l'inserto alla giurisdizione cantonale affinchè ne completi l'accertamento dei fatti, il Tribunale federale perde tempo; la stessa considerazione vale però per tutte le cause civili delle quali il Tribunale federale non può direttamente completare i fatti. Se questo argomento assumesse un'importanza decisiva, il Tribunale dovrebbe dunque logicamente riesaminare i fatti non soltanto in materia di cartelli, bensì anche in molti altri settori delle contestazioni civili.

782

33

Limitazione della pubblicità nelle procedure federali

Per quanto concerne l'OG, il postulato Ueltschi (lett. e) propone di conferire al giudice la possibilità di escludere il pubblico (almeno sino alla pronunzia), se la sua presenza dovesse o potesse provocare una pubblicità che, indipendentemente dalla situazione giuridica, giovi unicamente ad una parte o pregiudichi l'altra.

Alludiamo soprattutto ai settori in cui, come nelle cause in materia di cartelli, s'impone una rapida liquidazione della vertenza. Non sussiste alcun motivo di innovare, neppure in materia di cartelli, tanto più che proprio in questo campo si tiene già attualmente conto del bisogno di procedere senza alcun indugio.

Infatti, secondo il diritto vigente, nelle cause in materia di cartelli decide un'unica istanza centrale, contrariamente alle altre controversie civili che di regola sono giudicate da due istanze cantpnali (art. 7 cpv. 1 della legge sui cartelli, RS 251).

Il diritto vigente prevede che i dibattimenti, le deliberazioni e le votazioni dei tribunali federali sono pubblici, eccezion fatta per le deliberazioni e le votazioni delle sezioni penali, della Camera di esecuzione e di fallimenti e, in affari disciplinari, delle corti di diritto pubblico, come anche del Tribunale federale delle assicurazioni. In materia fiscale, possono assistere al dibattimento, alle deliberazioni e alle votazioni soltanto le parti e i loro rappresentanti. Il tribunale può ordinare che il dibattimento si svolga in tutto o parzialmente, a porte chiuse, se ricorrono ragioni di sicurezza dello Stato, di ordine pubblico o di buon costume, ovvero se ciò è richiesto dall'interesse di una parte o di altra persona che ha partecipato alla causa (art. 17 OG).

Ne risulta che, nel diritto vigente, è già stato ampiamente tenuto conto della preoccupazione espressa nel postulato Ueltschi (lett. e), essendo come detto già prevista l'esclusione totale o parziale del pubblico quando l'interesse di una parte o di un'altra persona in causa Io esiga. In questo campo non s'impone dunque alcuna modificazione della legge vigente.

34

Esecuzione interna delle sentenze degli organi della Convenzione europea dei diritti dell'uomo

Esamineremo più tardi il postulato Reiniger che si riferisce a questo problema (cfr. n. 41).

35

Limitazione dell'accesso ai tribunali federali

La mozione del Consiglio nazionale (Commissione delle petizioni e dell'esame delle costituzioni cantonali) ci invita ad elaborare le modificazioni legislative che s'impongono per limitare le possibilità di ricorso innanzi ai tribunali federali, ridurre pertanto il loro volume di lavoro e rafforzare il loro prestigio senza però pregiudicare gli interessi legittimi della protezione giuridica del cittadino. Teniamo conto di questa mozione proponendovi, in particolare, l'introduzione della procedura d'ammissione ai due tribunali (cfr.

n. 211.6).

783

36

Procedura amministrativa

Tre altri interventi concernono la procedura amministrativa.

361

Sgravio del Consiglio federale in quanto autorità di ricorso

II postulato Schürmann procede dall'idea secondo cui il nostro Collegio deve sempre ancora occuparsi in modo considerevole dei casi di ricorso. Il Consiglio federale è invitato ad esaminare questa situazione, indi a sottoporre al Parlamento un disegno con le modificazioni seguenti: a. soppressione della competenza dei dipartimenti in tutti i casi in cui è previsto il ricorso al Consiglio federale; b. istituzione di un'autorità centrale di ricorso (se necessario con un presidente occupato a tempo pieno) che si pronuncerebbe in vece e luogo del Consiglio federale.

Non condividiamo queste proposte per i motivi seguenti: - Sono essenzialmente oggetto dei ricorsi, che il nostro Collegio deve attualmente giudicare in ultima istanza, gli atti cosiddetti di governo ed altri atti che esigono un potere di apprezzamento. Queste controversie non convengono alla giurisdizione amministrativa del Tribunale federale, il cui compito precipuo consiste nell'esame del diritto; inoltre, questo incarico rappresenterebbe per esso un onere considerevole.

784

362

Disciplinamento più severo dell'astensione

Una mozione della Commissione della gestione del Consiglio nazionale del 1977 si riferisce all'astensione del capo del dipartimento che ha preso la decisione impugnata, all'atto del procedimento di ricorso dinanzi al Consiglio federale. Il testo della mozione è il seguente: II Consiglio federale è invitato ad avviare una revisione del capitolo 4 della legge federale sulla procedura amministrativa (PA), allo scopo di parificare il ricorrente e l'autorità inferiore nella procedura di ricorso davanti al Consiglio federale. Al riguardo, occorrerà eventualmente modificare l'articolo 76 PA in modo che il capo del dipartimento, dal quale emana la decisione impugnata, sia tenuto ad astenersi senza voto consultivo nella deliberazione concernente il ricorso e la pertinente decisione; i diritti dell'autorità inferiore sono esclusivamente disciplinati nell'articolo 57 PA.

La commissione ha tenuto conto dei desideri espressi in questa mozione nell' articolo 76 PA del suo avamprogetto, nel quale propone d'obbligare il membro del Consiglio federale, il cui dipartimento ha preso la decisione impugnata, ad astenersi; il dipartimento interessato, poiché può partecipare al procedimento soltanto nell'ambito dello scambio di scritti, sarebbe dunque escluso dalla procedura di corrapporto, che si svolge nell'ambito dell'amministrazione e che precede la decisione del Consiglio federale.

Durante la procedura di consultazione, questa innovazione non è stata affatto avversata.

Condividiamo la proposta della commissione peritale, ma non in tutti i punti. Infatti, come la commissione, giudichiamo opportuno che il membro del nostro Collegio, il cui dipartimento ha preso la decisione impugnata, si astenga all'atto dell'elaborazione della decisione sulla proposta del dipartimento incaricato dell'istruzione. Per contro, siamo più cauti della commissione peritale per quanto concerne la partecipazione alla procedura di corrapporto del dipartimento, la cui decisione è stata impugnata. Riteniamo in effetti che i desideri espressi nella mozione possono essere soddisfatti, senza dover escludere questo dipartimento da siffatta procedura. Se, durante questa fase procedurale, il dipartimento adduce nuovi elementi di fatto o di diritto, il Consiglio federale sospende la decisione; il ricorrente, eventuali controparti o altri interessati devono allora essere invitati a pronunciarsi in proposito (art. 76 del disegno PA).

363

Interruzione dei termini nella procedura amministrativa

II postulato Meier Josi si riferisce all'interruzione dei termini nella procedura amministrativa. Questo postulato, per assicurare la protezione di coloro che invocano il riconoscimento dei loro diritti, propone di istituire, nelle procedure amministrative di diritto federale, un'interruzione dei termini della stessa durata di quella prevista nelle disposizioni dell'OG.

La commissione peritale, riprendendo questo postulato, ha proposto d'introdurre un nuovo articolo 22bis nella legge sulla procedura amministrativa.

785

Tale proposta è stata ampiamente approvata nella procedura di consultazione da tutti gli interpellati che si sono pronunciati al riguardo.

Proponiamo di completare la legge sulla procedura amministrativa nel senso testé descritto (art. 22a del disegno PA).

37

Norme speciali per i procedimenti con un numero elevato di parti

Profittiamo infine dell'occasione per proporre un disciplinamento speciale riguardante i procedimenti amministrativi ai quali partecipa un gran numero di persone (procedimenti di massa). Questa nostra proposta non è fondata direttamente su un intervento parlamentare specifico (mozione, postulato).

Il 6 luglio 1984, la Commissione della gestione del Consiglio nazionale ha tuttavia inviato una lettera al Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie, nella quale l'invitava ad esaminare le possibilità di raggnippare i procedimenti amministrativi, in particolare quando trattasi di un numero elevato di domande che tutelano gli stessi interessi.

371

Lacune del disciplinamento attuale

La vigente legge sulla procedura amministrativa già contiene una norma speciale applicabile ai procedimenti cui partecipa un gran numero di parti.

Essa prevede infatti che l'autorità può notificare le sue decisioni con la pubblicazione in un foglio ufficiale, quando trattasi di una causa con molte parti che non possono essere determinate tutte senza una spesa eccessiva (art. 36 lett. e PA). L'esperienza ha però dimostrato che tale norma non è sufficiente, poiché in effetti concerne soltanto la notificazione delle decisioni e non il procedimento che precede tale notificazione. Anche per questo settore procedurale sono quindi necessarie norme particolari. Alludiamo ad esempio alle autorizzazioni relative alle centrali nucleari, alla costruzione di strade nazionali, al deposito di scorie radioattive o alla costruzione di nuove linee ferroviarie.

372

Proposta del Consiglio federale

Non giudichiamo opportuno introdurre norme speciali in tutte le leggi che prevedono procedure per un numero rilevante di parti; proponiamo invece di inserire, nella legge sulla procedura amministrativa, norme comuni applicabili a siffatte procedure.

Le innovazioni tendono a semplificare i rapporti tra autorità e parti e a risparmiare così tempo e lavoro. Tra le nostre proposte figura l'obbligo di farsi rappresentare e l'agevolazione della pubblicazione ufficiale necessaria per l'audizione preliminare delle parti e per la notificazione delle decisioni (art. 11a 30a, 36 lett. e e d, come anche art. 46 lett. f e g del disegno PA).

786

4

Adeguamento alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU;RS0.101)

41

Esecuzione interna delle sentenze degli organi della Convenzione europea dei diritti dell'uomo

A questa tematica è dedicato il postulato Reiniger (1980 P 79.497, BÖ N 1980, ediz. franc., p. 109 seg. e introd.).

411

Disciplinamento attuale

Secondo il diritto federale vigente, le sentenze pronunciate dal Tribunale federale, giudicate contrarie alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo dagli organi istituiti in questa convenzione, non possono essere rivedute; il postulato invita pertanto l'Esecutivo ad esaminare la possibilità di modificare in questo senso le leggi federali di procedura (in particolare l'OG). Il Consiglio nazionale ha accettato il postulato il 6 marzo 1980, dopo che il nostro Collegio, in una risposta scritta, si era impegnato ad approfittare dell' occasione della revisione in corso per esaminare l'opportunità di una siffatta innovazione.

412

Lavori preparatori dell'amministrazione e risultato della procedura di consultazione

Successivamente, il Dipartimento federale di giustizia e polizia ha istituito un gruppo di lavoro incaricato di esaminare il postulato in questione, il quale ha finalmente proposto di introdurre nelle leggi federali sull'organizzazione giudiziaria (OG), sulla procedura amministrativa (PA), sulla procedura penale (PP) e sulla procedura penale militare (PPM) un nuovo motivo di revisione. Secondo tale proposta, l'autorità decisionale competente dovrebbe procedere alla revisione della sua decisione se la Corte europea dei diritti dell'uomo o il Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa accoglie un ricorso individuale per violazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo o dei suoi protocolli.

La proposta del gruppo di lavoro, messa in discussione dal Dipartimento federale di giustizia e polizia d'intesa con l'Esecutivo, è stata approvata dalla maggioranza dei partecipanti che si sono espressi al riguardo nella procedura di consultazione.

413

Proposta del Consiglio federale

Condividiamo nel complesso le considerazioni del gruppo di lavoro.

Ratificando la Convenzione europea dei diritti dell'uomo, il 28 novembre 1974, la Svizzera si è integrata nel sistema internazionale di garanzia collettiva dei diritti dell'uomo, istituito mediante tale istrumento. Questa garanzia internazionale, che deve segnatamente la sua unicità al riconoscimento di 787

un diritto di ricorso individuale, riveste però soltanto un'importanza sussidiaria. Infatti, le decisioni degli organi di Strasburgo (sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo, decisioni del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa) non hanno effetto sospensivo né effetto cassatorio, in rapporto alla decisione interna definitiva (cfr. al riguardo rapporto del Consiglio federale del 2 giugno 1982 sulla politica svizzera dei diritti dell'uomo, FF 1982 II 725 segg.). Ratificando la convenzione, la Svizzera si è però impegnata a considerare tali sentenze o decisioni obbligatorie per essa (art. 32 § 4 e art. 53 CEDU) ed a annullare, se necessario, le conseguenze pregiudizievoli di una violazione della convenzione. Si pone pertanto la domanda di sapere come dev'essere adempiuto questo obbligo.

Le conseguenze di una violazione della convenzione vengono generalmente eliminate con la concessione, alla persona lesa, di una somma di denaro in riparazione del torto materiale o morale.

Orbene, una riparazione potrebbe rivelarsi inefficace, anzi inopportuna, per rimediare a determinate violazioni, segnatamente qualora una sentenza penale cantonale cresciuta in giudicato e non contestata riguardo alla materia fosse gravata da vizio procedurale (ad es., una composizione del tribunale non conforme alle norme legali). Come è stato costatato in altri Stati partecipi della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, la riapertura del procedimento è l'unico mezzo per riparare in modo soddisfacente tali violazioni a livello interno.

Proponiamo quindi di modificare le leggi federali di procedura per consentire, in casi di questa natura, la riapertura del procedimento (art. 139a e 141 cpv. 1 lett. e del disegno OG; art. 66 cpv. 1 del disegno PA; art. 229 n. 4 del disegno PP; art. 200 cpv. 1 lett. f del disegno PPM). Grazie a queste rettificazioni puntuali, risultano soddisfatti i desideri espressi nel postulato; non giudichiamo dunque necessari altri provvedimenti, come ad esempio una revisione della Costituzione federale onde obbligare i Cantoni a introdurre questo nuovo motivo di revisione nella loro legislazione.

42

Modificazione della procedura penale federale

La legge federale sulla procedura penale (PP), che deve già essere completata conformemente al postulato Reiniger, va inoltre adeguata, entro breve termine, alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, per quanto concerne il diritto relativo all'arresto, alla sorveglianza da parte dell'autorità e alla confisca. Lo stesso vale per la legge federale sulla procedura penale militare (PPM), per quanto concerne la sorveglianza da parte dell'autorità.

421 421.1

Procedura penale federale Diritto relativo all'arresto

Secondo la legislazione federale, il procuratore generale della Confederazione è competente, prima dell'istruzione preparatoria, ad emettere l'ordine 788

d'arresto (art. 45 n. l PP). L'arrestato dev'essere interrogato, al più tardi nel primo giorno feriale successivo alla sua consegna in carcere, sui fatti che hanno determinato l'arresto (art. 47 cpv. 1 PP). In pratica, il primo interrogatorio è regolarmente eseguito da un rappresentante del procuratore generale della Confederazione o da un procuratore cantonale, come lo specifica formalmente l'articolo 16 capoverso 1 PP.

La Convenzione europea dei diritti dell'uomo stabilisce che qualsiasi persona arrestata o detenuta, essendovi ragioni plausibili per sospettare che essa abbia commesso un reato, dev'essere tradotta al più presto dinanzi a un giudice o a un altro magistrato autorizzato dalla legge a esercitare funzioni giudiziarie (art. 5 § 3 CEDU). Questa norma persegue avantutto lo scopo di impedire che un interrogatorio sia condotto da funzionari subalterni e dipendenti d'istruzione, in particolare da quelli della polizia giudiziaria. In pratica, nell' ambito di un procedimento penale federale, tale situazione non si presenta affatto. La Convenzione europea dei diritti dell'uomo ha però posto come prima condizione quella che il magistrato sia «autorizzato dalla legge ad esercitare funzioni giudiziarie», ossia l'indipendenza dalle autorità esecutive e dalle parti (sentenza del 4 dicembre 1979 nella causa Schiesser, Serie A, n. 34 § 26 a 31, Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération, 47.96, e recentemente sentenza del 22 maggio 1984 nella causa Jong, Baljet e van den Brink, Serie A, n. 77, § 47 a 49). Il concetto della procedura penale federale è in contraddizione, almeno teoricamente, con questo principio, in quanto il procuratore generale della Confederazione è sottoposto alla vigilanza e alla direzione del Consiglio federale, salvo per quanto concerne le richieste e le conclusioni dinanzi al tribunale, che presenta secondo il proprio convincimento (art. 14 PP); in pratica, il Consiglio federale si limita ad esercitare la vigilanza sul servizio (cfr. FF 1976 II 1545 segg.).

Inoltre, il procuratore è parte nei procedimenti penali federali a contare dall'istruzione preparatoria (art. 34 e 108 segg. PP). La portata pratica è minima per il diritto inerente all'arresto, poiché la Corte penale federale tratta soltanto i casi di un'importanza giuridica o politica particolare. II disciplinamento legale consente però di dubitare dell'indipendenza giudiziaria del procuratore, poiché la sua duplice funzione è contraria all'articolo 5 paragrafo 3 CEDU.

Conseguentemente, per l'esame dell'arresto, l'intervento del giudice federale è necessario. Il tribunale federale nomina un giudice d'istruzione e due supplenti per ognuna delle regioni di lingua tedesca, francese e italiana (art. 13 cpv. 1 PP). L'autorità di vigilanza è la Camera d'accusa del Tribunale federale (art. 11 PP). L'indipendenza giudiziaria del giudice d'istruzione è pertanto garantita.

La commissione peritale ha dunque proposto che il primo interrogatorio, nel senso dell'articolo 5 capoverso 3 CEDU, sia svolto dal giudice d'istruzione federale, qualora ad emettere l'ordine d'arresto sia competente il procuratore generale della Confederazione.

Durante la procedura di consultazione, la proposta di adeguare la procedura penale federale alla CEDU è stata generalmente ben accolta. Non è infatti stato registrato alcun parere negativo.

53

Foglio federale. 68° anno. Voi. II

789

Quanto alla materia, condividiamo la proposta della commissione peritale, anche se abbiamo limitato le modificazioni all'essenziale onde rispettare il carattere parziale della revisione.

421.2

Sorveglianza da parte dell'autorità

La sorveglianza dell'autorità è stata ridisciplinata nella legge federale del 23 marzo 1979 (RS 372.0; RU 1979 1170) sulla protezione della sfera segreta privata. Per ordinare l'esecuzione di tali misure in un procedimento penale federale, è dapprima competente il procuratore generale. Il giudice istruttore può procedere allo stesso atto in fase d'istruzione preparatoria federale (art. 72 e 66 PP). Per proteggere le persone sotto sorveglianza, è stato istituito un controllo, eseguito dal presidente della Camera d'accusa del Tribunale federale (art. 66bis a 66 quater PP). Si è parimente rinunciato ad obbligare le autorità del procedimento penale ad informare posticipatamente, ad inchiesta terminata, le persone toccate dalla sorveglianza. Sull'obbligo d'informare possono infatti sovente prevalere interessi pubblici preponderanti, soprattutto nelle cause penali concernenti la protezione dello Stato.

La Convenzione europea dei diritti dell'uomo garantisce il rispetto della sfera privata e familiare, del domicilio e della corrispondenza; le ingerenze della pubblica autorità sono sottoposte, in questa convenzione, a determinate condizioni (art. 8 CEDU). Secondo essa infatti, qualsiasi persona i cui diritti e le cui libertà fossero stati violati, ha diritto a un ricorso effettivo davanti a un'istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone agenti nell'esercizio delle loro funzioni ufficiali (art. 13 CEDU).

Il Tribunale federale ha giudicato, il 9 novembre 1983 e il 9 maggio 1984, due ricorsi di diritto pubblico inerenti ai codici di procedura penale dei Cantoni di Basilea Città e di Zurigo. Nelle pertinenti decisioni, esso afferma che non si potrebbe rinunciare sistematicamente ad avvertire posticipatamente una persona toccata da una misura, senza violare il principio della proporzionalità, nonché l'articolo 13 della CEDU; all'informazione può però essere eccezionalmente rinunciato se essa è contraria allo scopo perseguito dalla sorveglianza (cfr. DTF109 la 273 segg.).

Il Ministero pubblico della Confederazione, dal momento in cui ha avuto conoscenza di queste decisioni, decide in funzione dei considerandi del Tribunale federale ed esamina ogni volta se la persona che ha costituito l'oggetto di una misura di sorveglianza debba essere posticipatamente informata.

Secondo la
legislazione vigente, già il presidente della Camera d'accusa del Tribunale federale controlla la giustificatezza della sorveglianza ordinata dall'autorità, decide un eventuale prolungamento e provvede affinchè alla scadenza del termine la sorveglianza venga tolta. Se il procuratore generale rifiuta d'informare posticipatamente una persona toccata da una misura di sorveglianza, la sua decisione può costituire solo l'oggetto di una denunzia al Consiglio federale (art. 14 e 17 cpv. 1 PP). Visto l'articolo 13 CEDU e considerate le decisioni emesse il 6 settembre 1978 e il 2 agosto 1984 dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nelle cause Klass e Molane (Serie A, n. 28 790

e 82), sarebbe dunque opportuno ampliare i mezzi di controllo di cui dispone il presidente della Camera d'accusa, conferendogli la cura di decidere se la persona, che ha costituito l'oggetto di una sorveglianza, debba essere posticipatamente informata.

Il problema è divenuto attuale soltanto dopo la pubblicazione delle suindicate sentenze del 9 novembre 1983 e 9 maggio 1984. Conseguentemente, la commissione peritale non aveva potuto tenerne conto.

Il 2 luglio 1984 abbiamo avuto contatti con il Tribunale federale onde procedere ad uno scambio di opinioni, allo scopo d'assicurare il controllo giudiziario sino al momento dell'entrata in vigore di un esplicito disciplinamento legale. Con lettera del 28 novembre 1984, il Tribunale federale ha accettato questa nostra proposta; tenuto conto della competenza esclusiva delle autorità federali e degli scopi perseguiti dalla modificazione della legge, si è potuto rinunciare all'apertura di una procedura di consultazione complementare.

421.3

Confisca

Quando le investigazioni sono sospese, il procuratore generale è competente, nell'ambito delle procedure penali federali, per procedere alla confisca di oggetti e valori (art. 73 PP). Le condizioni materiali della confisca sono stabilite negli articoli 58 a 60 del Codice penale. La decisione del procuratore generale può costituire l'oggetto di una denunzia al Consiglio federale (art.

14 e 17 cpv. 1 PP).

Nella sua decisione del 3 dicembre 1982, il Tribunale federale precisa che, di regola, l'applicazione degli articoli 58, 58bis e 59 CP spetta all'autorità giudiziaria e che il procuratore generale del Canton di Ginevra non è una tale autorità. A sostegno della sua pronunzia, la Corte suprema rinvia al tenore dell'articolo 58 CP secondo il quale decide il giudice che, nel senso della CEDU, dev'essere indipendente (DTF108IV 154).

È esatto che, anche nella procedura penale federale, sulla confisca non decide nessun tribunale indipendente nel senso dell'articolo 6 paragrafo 1 CEDU, qualora il procuratore generale sospenda le investigazioni. I giudici di merito sono, secondo il genere del delitto da istruire, le Assise federali o la Corte penale federale (cfr. art. 341 e 342 CP). Non sarebbe tuttavia razionale chiedere l'intervento di tali tribunali per decisioni di questo genere le quali, di regola, non assumono molta rilevanza. In caso di presentazione di ricorso, è dunque opportuno lasciare la decisione alla Camera d'accusa del Tribunale federale.

Poiché anche questo tema è sorto più tardi, la commissione peritale non poteva esaminarlo.

La modificazione della legge corrisponde alla giurisprudenza del Tribunale federale e sta nell'interesse della persona toccata dalla confisca, per cui abbiamo potuto rinunciare all'apertura di una procedura di consultazione complementare.

791

422

Procedura penale militare

La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo e del Tribunale federale rendono necessaria anche una modificazione della procedura penale militare in materia di sorveglianza da parte dell'autorità. Le disposizioni della procedura penale militare inerenti all'arresto e alla confisca sembrano essere conformi alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, poiché tali misure sono ordinate da un giudice (giudice d'istruzione o presidente del tribunale).

La sorveglianza della corrispondenza postale, telefonica e telegrafica, come anche l'utilizzazione di apparecchi tecnici di sorveglianza possono essere ordinati dal giudice d'istruzione e, in determinati casi, dall'uditore in capo.

Le decisioni di attuare la sorveglianza e di prolungarla devono essere sottoposte all'approvazione del presidente del Tribunale militare di cassazione (art. 70 a 73 PPM).

Nella procedura penale militare, non è prevista la comunicazione posticipata della sorveglianza eseguita alla persona che né è stata oggetto. Le nostre considerazioni riguardo alla procedura penale federale valgono anche per la procedura penale militare. Il rifiuto della comunicazione da parte del giudice d'istruzione dovrebbe in avvenire poter essere impugnato con ricorso e l'autorità giudiziaria competente per giudicare questi ricorsi dovrebbe essere la stessa autorità che ha approvato la sorveglianza, ossia il presidente del Tribunale militare di cassazione.

5

Commento del disegno

51

Legge federale sull'organizzazione giudiziaria (n. 1)

511 511.1

Disposizioni materiali Osservazioni preliminari

Le disposizioni che commenteremo in seguito concernono sovente soltanto il Tribunale federale. Molte di esse si applicano però anche al Tribunale federale delle assicurazioni, per il tramite dell'articolo 135 OG e degli articoli 123 capoverso 2, 125, 128, 130 e 132 del disegno OG. Trattasi segnatamente delle disposizioni seguenti del disegno OG: - articolo 1 capoverso 3 (riassunzione di giudici federali uscenti in qualità di supplenti), - articolo 15 (quorum), - articolo 36a (procedura semplificata), - articolo 366, 36c e 36d (procedura d'ammissione), - articolo 98a (ultime istanze cantonali per il ricorso di diritto amministrativo), - articolo 104 lettera e (controllo dell'adeguatezza per il ricorso di diritto amministrativo), 792

511.2

Organizzazione del Tribunale federale

Articolo 1 capoversi 1 e 3

Giudici, supplenti

Capoverso 1 È soppresso il numero minimo di giudici (26) e di supplenti (12) del Tribunale federale, prescritto nel diritto vigente. L'idea dominante della revisione dell'OG è appunto quella di evitare un nuovo aumento del numero dei giudici e dei supplenti del Tribunale federale, che in avvenire non dovrà più essere modificato, esattamente come quello dei consiglieri federali e dei membri dell'Assemblea federale. Tale concetto è espresso con l'introduzione, in questo capoverso, di un numero fisso di giudici e di supplenti. Sussistono due vie per compensare le oscillazioni del volume di lavoro del Tribunale federale. La prima consiste, per la Corte suprema, nel modulare il contributo dei quindici supplenti in funzione della quantità di lavoro incombentele. La seconda consiste, per l'Assemblea federale, nel dotare il Tribunale federale di personale non giudiziario attraverso pertinenti crediti. Ai vostri Consigli è quindi data la possibilità d'adeguare quasi in continuità l'effettivo del Tribunale federale al volume di lavoro attribuitogli. Questa mobilità esige però che sia elaborato il decreto federale concernente il numero dei cancellieri e dei segretari del Tribunale federale e del Tribunale federale delle assicurazioni e che l'effettivo dei redattori di sentenze sia stabilito in avvenire soltanto attraverso il preventivo (cfr. modificazioni di altri atti legislativi, n. II/5 dell'allegato del disegno OG).

Capoverso 3 II capoverso 3 prevede che i membri uscenti del Tribunale federale possono essere eletti in qualità di supplenti senza che siano contati nel numero complessivo di quest'ultimi. Tale soluzione è già prevista nel diritto vigente, ma non è codificata nell'OG, bensì nel decreto federale concernente un aumento provvisorio del numero dei giudici supplenti e dei redattori di sentenze del Tribunale federale, che scadrà alla fine del 1988 (art. 2, RU 1984 748;.

793

Poiché la riassunzione di giudici federali uscenti offre vantaggi considerevoli, questa possibilità dev'essere mantenuta anche dopo il 1988 (cfr. n. 241).

Articolo 15 Quorum Capoversi 1 e 2 Le sezioni del Tribunale federale che, secondo il diritto vigente, sono composte di principio di cinque giudici, si pronunceranno di regola in composizione trimembre (cfr. n. 231).

Capoverso 3 II capoverso 3, ancorché sia formulato in modo diverso dal capoverso 2 dell' articolo 15 vigente, si scosta materialmente dal diritto in vigore soltanto in un punto: sui ricorsi di diritto pubblico presentati contro atti legislativi cantonali delibereranno sette giudici soltanto se questi atti sono sottoposti al referendum; negli altri casi, si pronunceranno soltanto tre o cinque giudici.

Conformemente alla giurisprudenza attuale del Tribunale federale, gli atti legislativi comunali non sono considerati atti legislativi cantonali (DTF 105 la 278, cons. Ib).

511.3

Disposizioni procedurali comuni

Articolo 36a Procedura semplificata. In generale Capoverso 1 In primo luogo, tutte le forme di procedura semplificata già esistenti per talune vie giuridiche (art. 60, 92 e 109 OG, art. 275bis PP) vengono riunite e sottoposte a un disciplinamento uniforme. Questa procedura comune è successivamente generalizzata e potrà essere applicata da tutte le sezioni del Tribunale federale, sempreché possano risolvere in composizione trimembre (cfr. n. 232). Tale disposizione codifica inoltre la procedura d'ammissione, ossia l'innovazione capitale che proponiamo per sgravare la giurisdizione federale (cfr. n. 211.6).

Esamineremo ora i diversi casi d'applicazione della procedura semplificata.

Lettera a Già il diritto vigente consente, per talune vie giuridiche, di applicare la procedura semplificata onde ammettere i ricorsi manifestamente fondati e respingere quelli manifestamente infondati. Questa procedura abbraccerà ora tutte le vie di diritto, a condizione che il tribunale possa adunarsi in composizione trimembre (cfr. art. 92 e 109 OG).

Lettera b Per il Tribunale federale è parimente allargata la possibilità di decidere, in procedura semplificata, di non entrare nel merito di un ricorso manifestamente inammissibile. A lato di tale possibilità, alla Corte suprema viene ora conferita la facoltà di decidere, pure in procedura semplificata, di non esami794

nare il merito di un'azione manifestamente inammissibile. La nozione di «manifestamente inammissibile» è uguale a quella figurante negli articoli 92 e 109 OG e comprende parimente, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, i ricorsi insufficientemente motivati (DTF107 V 244 seg., 101 V cons. 1, I96cons. 2, 516cons. 2).

Lettera e Questa norma è nuova e persegue lo scopo di consentire al Tribunale federale di decidere, in procedura semplificata, di non entrare nel merito di un ricorso o di un'azione promossi abusivamente. Il Tribunale federale è infatti attualmente sommerso di domande di questo genere (cfr. n. 122).

Lettera d La lettera d è appunto la norma che introduce la procedura di ammissione nell'OG (cfr. n. 211.6). Tale procedura deve consentire al Tribunale federale di respingere i ricorsi irrilevanti senza doverne esaminare il merito.

Per stabilire se una causa è rilevante e se essa deve conseguentemente essere ammessa dal Tribunale federale, è determinante l'articolo 36b. L'articolo 36a capo verso 1 lettera d, a sua volta, si limita a precisare che la procedura d'ammissione è un caso d'applicazione della procedura semplificata. In altri termini: il Tribunale federale delibera in composizione trimembre e decide unanimemente, senza deliberazione pubblica e con motivazione sommaria, di non entrare nel merito di un ricorso per mancanza di rilevanza della causa.

La procedura d'ammissione non è però l'unico caso d'applicazione della procedura semplificata. Infatti, le diverse lettere suindicate del capoverso 1 definiscono pure altri casi in cui il tribunale può giudicare in procedura semplificata. Se gli sono offerte diverse possibilità, il tribunale ha libertà di procedimento. Ad esempio, se un ricorso è inammissibile per difetto di rilevanza della causa, come anche per inosservanza manifesta del termine di ricorso, il Tribunale federale è libero di decidere di non entrare nel merito per inosservanza del termine e di non pronunciarsi affatto sulla rilevanza della causa.

Capoverso 2 Questa norma esiste già nel diritto vigente, però soltanto per talune vie giuridiche (art. 92 cpv. 2 e 109 cpv. 2 OG).

Capoverso 3 La motivazione sommaria delle sentenze del Tribunale federale nella procedura semplificata è pure già prevista nel diritto vigente (art. 92 cpv. 3 e 109 cpv. 3 OG). La nuova norma precisa nondimeno che la motivazione sommaria può limitarsi al rinvio ai motivi della decisione impugnata o alla risposta di un'autorità. Tale precisazione non significa però che il tribunale può limitarsi a una motivazione sommaria soltanto se entra in considerazione un tale rinvio a documenti. Infatti, il tribunale si limiterà parimente a una motivazione sommaria in altri casi, in particolare se rifiuta d'entrare nel merito per difetto di rilevanza della causa (art. 36a cpv. 1 lett. d disegno OG).

795

A rticolo 36b

Rilevanza della causa

Questa disposizione enumera i criteri secondo i quali una causa è rilevante.

Il fatto d'essere rilevante significa che il Tribunale federale ammette la causa e l'esamina quanto alla materia, se sono però adempiute le altre condizioni (come, ad es., l'osservanza del termine di ricorso). Se non è soddisfatto nesnuno di questi presupposti, il tribunale non entra nel merito del ricorso.

La decisione può essere presa in procedura semplificata, ossia senza deliberazione pubblica e con una motivazione sommaria (art. 36a cpv. 1 del disegno OG).

I criteri d'ammissione sono il riflesso di due concetti. Da un lato, essi dovrebbero consentire al Tribunale federale di dedicarsi alle controversie connesse con l'evoluzione o con l'unicità del diritto (rilevanza oggettiva). Questi casi sono previsti nelle lettere a (nuova questione giuridica o questione da riesaminare) e b (decisione dell'autorità inferiore che si scosta dalla giurisprudenza del Tribunale federale). In primo piano sta dunque un interesse oggettivo, ossia il controllo dell'equa applicazione del diritto. La stessa considerazione vale anche per la lettera e, che apre l'accesso al Tribunale federale se la decisione impugnata è stata presa in violazione di diritti costituzionali o di prescrizioni essenziali di procedura. Questa norma costituisce però anche l'addentellato con il secondo concetto, sul quale si fondano i criteri di ammissione, e che è concretato soprattutto nella lettera d. Trattasi dell'interesse soggettivo del cittadino al controllo del diritto da parte del Tribunale federale, ossia l'interesse alla protezione giuridica (rilevanza soggettiva). A tale scopo, la lettera d, in particolare, dovrebbe consentire al Tribunale federale di dedicarsi ai casi in cui l'interesse alla protezione giuridica prevale sugli altri interessi. Conseguentemente, basta che le parti e gli interessati rischiano di subire un grave pregiudizio affinchè il Tribunale federale debba sempre ammettere la causa senza tener conto di altre circostanze, in ogni caso però a condizione che gli altri presupposti siano adempiuti, ossia ad esempio che il ricorrente abbia osservato il termine di ricorso.

Esamineremo qui di seguito brevemente ogni criterio d'ammissione.

Lettera a La lettera a evidenzia che il Tribunale federale non si limiterà ad esaminale le cause che pongono questioni di principio, poiché, da un lato, è difficile distinguere le questioni di principio dalle altre questioni giuridiche e, dall altro, la distinzione non farebbe altro che aumentare il volume di lavoro del Tribunale federale. Quest'ultimo, essendo suo compito precipuo quello di assicurare l'evoluzione e l'applicazione uniforme del diritto, deve infatti pronunciarsi su tutte le nuove questioni giuridiche e non può quindi limitarsi solo alle questioni di principio che non ha ancora giudicato. La facoltà, per il Tribunale federale, di poter giudicare una questione giuridica che merita un nuovo esame gli conferisce la possibilità di modificare la sua precedente giurisprudenza.

796

Lettera b In questo contesto occorre distinguere due casi: nel primo, l'autorità inferiore si scosta, per determinati motivi, scientemente dalla giurisprudenza del Tribunale federale. Nel secondo caso, per contro, l'autorità inferiore se ne scosta inavvertitamente e involontariamente.

Lettera e Le prescrizioni essenziali di procedura sono soprattutto le garanzie che il Tribunale federale deduce dall'articolo 4 della Costituzione federale e dalla sua giurisprudenza relativa all'articolo 105 capoverso 2 OG (cfr. DTF 106 Ib 79 segg.). Vi si aggiungono le garanzie in materia di procedura, che la Convenzione europea dei diritti dell'uomo assicura al cittadino.

Il ricorrente può però invocare la violazione di diritti costituzionali o di prescrizioni essenziali di procedura soltanto nella misura in cui il diritto federale preveda siffatta censura. Tale osservazione si riferisce in particolare al ricorso per riforma e al ricorso per cassazione in materia penale. A sostegno di questi due mezzi d'impugnazione può infatti essere invocata soltanto la violazione «ordinaria» del diritto federale. Il ricorrente, se invece vuole sollevare la violazione di diritti costituzionali (art. 43 cpv. 1 OG e art. 279 della procedura penale federale), deve scegliere la via del ricorso di diritto pubblico. L'introduzione della procedura d'ammissione non immuta questa situazione.

Inoltre, il ricorrente può invocare dinanzi al Tribunale federale la violazione di diritti costituzionali o di prescrizioni essenziali di procedura soltanto a condizione che non abbia potuto far valere questa censura nella procedura dinanzi all'autorità che ha preso la decisione impugnata oppure se questa autorità non l'abbia esaminata. Il ricorrente non può quindi limitarsi ad esaurire il corso delle istanze inferiori solo formalmente, ma deve anche esaurirlo materialmente, mediante l'invocazione dei motivi ammissibili già dinanzi all'autorità inferiore.

Lettera d Non sussiste alcuna definizione generica o giuridica di un pregiudizio grave.

Trattasi di una nozione di diritto imprecisa, che il Tribunale federale deve interpretare conformemente alla Costituzione.

L'esistenza di un pregiudizio grave è ammessa secondo le circostanze del singolo caso. Al riguardo, il tribunale deve badare soprattutto alle relazioni personali delle parti e degli interessati. È ovvio che il pregiudizio grave subito da un cittadino non sarà avvertito allo stesso modo, ad esempio, dalla Confederazione, che è parte alla procedura. Chiunque invoca questo motivo d'ammissione deve fornire la prova del pregiudizio e della sua gravita (importanza soggettiva). Nell'atto di impugnazione deve quindi far valere che la sua situazione migliorerebbe sensibilmente se il tribunale entrasse nel merito della causa e giudicasse la controversia in suo favore. Questa condizione non risulterebbe evidentemente adempiuta qualora, ad esempio, si trattasse di una lieve multa in materia di circolazione stradale.

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Articolo 36c Rifiuto di entrare nel merito per irrilevanza della causa Alla procedura di ammissione sono sottoposti soltanto i mezzi d'impugnazione elencati in questa disposizione e diretti contro decisioni rese da autorità giudiziarie. Ne sono esclusi il ricorso in materia di esecuzione e di fallimento, come anche la revisione e l'interpretazione. Non sono inoltre sottoposte alla procedura di ammissione le cause dirette (azione di diritto civile, reclamo di diritto pubblico e azione di diritto amministrativo). I motivi di questa scelta sono già stati esposti in altra occasione (cfr. n. 211.6).

A rticolo 36d Obbligo di motivazione delle parti Questa disposizione estende l'obbligo di motivazione delle parti a tutti i rimedi giuridici sottoposti alla procedura di ammissione. In tutti questi casi, il ricorrente deve completare i motivi richiesti per il ricorso giustificando la rilevanza della causa. Poiché questa esigenza è nuova, è auspicabile che essa venga in avvenire menzionata dalle autorità inferiori nell'indicazione dei mezzi d'impugnazione.

Articolo 40 Rapporto con la procedura civile federale In questa disposizione cambia unicamente la denominazione della legge federale sulla procedura civile, che viene pertanto adeguata al diritto vigente.

511.4

Amministrazione della giustizia civile

Articoli 41, 42 capoverso 1, 45 lettere a e b, 46, 51 capoverso 1 lettera a, 55 capoverso 1 lettere a e e Le disposizioni suindicate perseguono lo scopo, da un lato, di aumentare i valori litigiosi o di estendere questa esigenza al ricorso per riforma e, dall' altro, di disciplinarne le conseguenze a livello procedurale (cfr. n. 212.4).

Viene inoltre soppressa la possibilità di proporre l'azione prevista nel capoverso 1 della lettera e dell'attuale articolo 41 OG, che presentemente è in pratica lettera morta. Originariamente, il Legislatore voleva conferire ai cittadini la possibilità di deferire al Tribunale federale le loro contestazioni contro un Cantone, in particolare le pretese di risarcimento di privati contro funzionari cantonali superiori. Tali controversie, che rientrano nell'ambito del diritto amministrativo cantonale, soggiacciono all'articolo 121 OG e possono essere deferite al Tribunale federale. D'altronde, più nessun Cantone si fonda presentemente sull'articolo 41 lettera e capoverso 1 OG per attribuire tale competenza al Tribunale federale.

Per altro, all'articolo 41 è aggiunto un nuovo secondo capoverso, che sostituisce la legge federale del 20 novembre 1850 concernente la giurisdizione per le azioni civili, promosse dalla Confederazione o contro di essa (RS 273.1). Questa legge, essendo divenuta presentemente obsoleta, è abrogata (cfr. modificazione di altri atti legislativi, n. Il/11 in allegato al disegno OG).

La nuova norma ha pertanto ripreso le parti importanti del vecchio testo.

L'elenco stabilito nell'articolo 45 lettera a dell'ÒG vigente è incompleto, poiché in effetti mancano la protezione delle nuove piante e i cartelli. La

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disposizione deve dunque essere completata con l'introduzione dell'esigenza di un valore litigioso per i casi di cui alla lettera b, che viene ripetuta nel capoverso 2 dell'articolo 46.

Conformemente all'articolo 55 capoverso 1 lettera e, il ricorrente dovrà provare, nell'atto di ricorso, anche la rilevanza della causa poiché il ricorso per riforma è sottoposto alla procedura di ammissione (art. 36c e 36d del disegno OG).

A rticolo 59 Risposta, ricorso adesivo Questa disposizione riunisce in un unico articolo le norme relative alla risposta e quelle concernenti il ricorso adesivo, che presentemente sono stabilite negli articoli 59 e 61 OG. Il diritto vigente è modificato come segue.

L'«avviso» particolare del ricorso per riforma (art. 59 cpv. 1 OG) viene soppresso. La parte contro la quale il ricorso è diretto può presentare un ricorso adesivo, precisando le conclusioni necessarie nella risposta (cpv. 2).

Questo modo di procedere è però soltanto possibile se il ricorso non possa essere liquidato in procedura semplificata senza provocare la risposta della parte (cpv. 1). Tale innovazione semplifica la procedura, ma limita anche la possibilità di interporre un ricorso adesivo. Secondo il diritto vigente, infatti, il tribunale entra nel merito di un ricorso adesivo anche quando ha respinto il ricorso per riforma in virtù della procedura d'esame preliminare (art. 60 cpv. 2 OG). Il disegno OG prevede invece che il ricorso adesivo non è preso in considerazione, se il ricorso principale è respinto secondo la procedura semplificata senza una risposta della controparte. La limitazione della possibilità di interporre un ricorso adesivo è però giustificata; infatti, non sussiste alcun motivo di consentire alla controparte, che ha rinunciato a ricorrere entro il limite previsto dalla via legale ordinaria, di contestare ulteriormente la decisione con un ricorso adesivo, se, come detto, il ricorso per riforma può essere respinto nella procedura semplificata senza esigere una risposta dalla controparte.

Articolo 60 Procedura d'esame preliminare Questa disposizione è abrogata poiché la procedura d'esame preliminare è sostituita dalla procedura semplificata, che a sua volta è disciplinata nelle disposizioni generali di procedura ed è parimente applicabile al ricorso per riforma (art. 36a del disegno OG). Al Tribunale federale è quindi ora conferita la possibilità di accogliere un ricorso per riforma eventualmente anche senza deliberazione pubblica e in procedura semplificata, ciò che gli è negato nella procedura d'esame preliminare prevista nel diritto vigente.

Articolo 61 Risposta Questa disposizione dev'essere abrogata poiché la risposta è ora disciplinata nell'articolo 59.

Articolo 62 capoversi 1 e 2 Dibattimento In futuro, il dibattimento non avrà più luogo obbligatoriamente, ma sol-

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tanto se il presidente lo ordina. Il dibattimento potrà aver luogo d'ufficio e su domanda di una parte (n. 233).

Articolo 71 lettera d Rilevanza della causa Poiché il ricorso per nullità in materia civile è sottoposto alla procedura d'ammissione, il ricorrente dovrà provare, nell'atto di ricorso, anche la rilevanza della causa (art. 36c e 36d del disegno OG).

Articolo 72 capoversi 2 e 3 Procedura di ricorso per nullità in materia civile II capoverso 2 dev'essere abrogato essendo sostituito dalla procedura semplificata (art. 36a del disegno OG). Poiché però questa procedura non impone sistematicamente al tribunale di ordinare uno scambio di scritti, il capoverso 3 lo dispone esplicitamente.

511.5

Giurisdizione del Tribunale federale in materia di diritto pubblico

Articolo 86

Esaurimento del corso delle istanze cantonali in caso di ricorso di diritto pubblico In avvenire, non dovrà ma potrà comunque esaurire il corso delle istanze cantonali soltanto chi impugna decisioni prese nell'ambito della doppia imposizione intercantonale.

Articolo 90 capoverso 1 lettera e Atto di ricorso Essendo il ricorso di diritto pubblico sottoposto alla procedura d'ammissione, il ricorrente dovrà provare, nell'atto di ricorso, anche la rilevanza della causa (art. 36c e 36d del disegno OG).

Articolo 92 Procedura sommaria Questa disposizione è soppressa poiché la procedura sommaria è sostituita dalla procedura semplificata, che, a sua volta, è disciplinata nelle disposizioni generali di procedura ed è pure applicabile al ricorso di diritto pubblico (art. 36a del disegno OG).

Articolo 93 capoverso 1 Scambio di scritti II capoverso 1 dell'articolo 93 non viene modificato sostanzialmente, ma il suo nuovo tenore esprime più chiaramente la possibilità di rinunciare, se necessario, a uno scambio di scritti nella procedura semplificata (art. 36a cpv. 2 del disegno OG).

511.6

Giurisdizione amministrativa del Tribunale federale

Articolo 98 lettera e Autorità le cui decisioni possono essere impugnate Questa norma dev'essere adeguata al nuovo articolo 116, per cui dev'essere soppresso il rinvio alla lettera b di quell'articolo, 800

Articolo 98a

Ultime istanze cantonali

Capoverso 1 II capoverso 1 impone ai Cantoni di istituire autorità giudiziarie di ultima istanza cantonale, competenti per giudicare tutte le controversie fondate sul diritto amministrativo federale nella misura in cui le loro decisioni possano essere direttamente impugnate, mediante ricorso di diritto amministrativo, al Tribunale federale. Questo obbligo, secondo il diritto vigente, esiste presentemente soltanto in determinati settori (cfr. n. 221).

Per soddisfarlo, i Cantoni hanno libertà d'istituire tribunali oppure commissioni di ricorso, purché provvedano in modo che tali autorità siano indipendenti. In particolare trattasi di non vincolarle a istruzioni. Per contro, i membri di una siffatta autorità possono senz'altro essere designati dal Consiglio di Stato (DTF 108 la 185, cons. 4; Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione, 47.81 e 151). L'esecutivo cantonale stesso oppure un'autorità presieduta da un membro del Consiglio di Stato non potrebbe però essere considerata un'autorità giudiziaria indipendente (DTF 103 Ib 372 seg., DTF 706 Ib 201 cons. 1 e 289 cons. 1. Per la nozione di tribunale indipendente e imparziale, cfr. sentenza della Corte suprema dei diritti dell' uomo nella causa Sramek, Serie A, n. 84 § 36 a 42).

Capoversi 2 e 3 Per altro, il disciplinamento dell'organizzazione e della procedura di queste autorità incombe di principio ai Cantoni, che sono parimente autorizzati a stabilirne la competenza. Possono, ad esempio, conferire al loro tribunale amministrativo una competenza generale in materia di diritto amministrativo federale oppure scindere quest'ultimo in diversi settori e attribuirli a tribunali amministrativi specializzati, che sono appunto le commissioni di ricorso.

I Cantoni devono però soddisfare in ogni caso l'esigenza risultante dal capoverso 3: in altri termini garantire, per quanto concerne la legittimazione di ricorrere e i motivi di ricorso, un disciplinamento almeno equivalente a quello applicabile al ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Questo requisito vale per tutte le autorità cantonali e non soltanto per quelle di ultima istanza.

Dev'essere così evitato che, nei casi costituenti l'oggetto di un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, le autorità giudiziarie cantonali non vengano adite sia poiché il ricorrente, secondo la procedura cantonale, non è legittimato a ricorrere, sia poiché egli non può far valere motivi di ricorso ammissibili. Questi regolamenti cantonali toglierebbero infatti ogni efficacia all'articolo 98a del disegno OG. Per quanto concerne la legittimazione di ricorrere, il tribunale ne aveva già tenuto conto nella sua giurisprudenza e aveva pertanto anticipato il capoverso 2: se al ricorrente, in virtù dell'articolo 103 lettera a OG, in connessione con l'articolo 6 PA, è riconosciuta la qualità di parte, tale qualità deve parimente essere ammessa per la procedura cantonale di ricorso e non può essere limitata dal diritto cantonale (DTF 108 Ib 92 segg., 103 Ib 147 segg., 101 V 122 segg., 98 V 54 segg.).

801

Articolo 99 lettere e ed eMs Inammissibilità del ricorso di diritto amministrativo in materia di impianti tecnici Nel commento dell'articolo 42 capoverso 1bis della legge sull'organizzazione dell'amministrazione, abbiamo osservato che la revisione dell'OG fornisce l'occasione per ricompletare l'elenco delle eccezioni al ricorso di diritto amministrativo. Trattasi in particolare anche delle diverse forme d'autorizzazione concernenti gli impianti nucleari o altre misure preliminari. Il Legislatore ha riservato scientemente queste autorizzazioni al Consiglio federale e le ha pertanto sottratte al ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale; conseguentemente esse devono figurare nell'elenco delle eccezioni (cfr. art. 4 cpv. 1 della legge federale del 23 dicembre 1959 su l'uso pacifico dell'energia nucleare e la protezione contro le radiazioni, RS 732.0; art. 8, 10 cpv. 2 e 4 del decreto federale del 6 ottobre 1978 concernente la legge sull'energia nucleare, RS 732.01; art. 6 dell'ordinanza del 18 gennaio 1984 su le definizioni e le autorizzazioni nel campo dell'energia nucleare, RS 732.11).

Per quanto concerne, in particolare, il trasferimento del diritto d'espropriazione a terzi, al fine di procedere a provvedimenti preparativi per l'allestimento di un deposito di scorie radioattive (art. 10 cpv. 4 del suindicato decreto concernente la legge sull'energia nucleare), il ricorso di diritto amministrativo è pure escluso in virtù dell'articolo 102 lettera d OG. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la decisione conferente il diritto di espropriazione a un terzo non può infatti essere impugnata mediante ricorso di diritto amministrativo, nella misura in cui la censura invocata possa costituire l'oggetto di una opposizione (DTF 108 Ib 376). Anche nel presente caso, la persona toccata può avvalersi della procedura di opposizione.

Articolo 100 Inammissibilità del ricorso di diritto amministrativo Lettera a Affari concernenti le relazioni esterne La cooperazione allo sviluppo e l'aiuto umanitario sono affari che interessano le relazioni esterne e che sono sottratti al ricorso di diritto amministrativo davanti al Tribunale federale. Poiché questo campo ha acquistato maggiore importanza, occorre menzionarlo esplicitamente.

Lettera b numero 5 Polizia degli stranieri Secondo il diritto vigente, le decisioni di internamento dell'Ufficio federale di polizia possono, in ultima istanza, essere impugnate mediante ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale [art. 20 cpv. 3 della legge federale del 26 marzo 1931 concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (RS 142.20), in connessione con l'articolo 97 OG]. Questa procedura è giustificata per i modi d'esecuzione dell'internamento che costituiscono vere e proprie misure privative della libertà. Al riguardo trattasi dell'assegnazione dello straniero a uno stabilimento chiuso o aperto oppure a una casa idonea, come anche dell'assegnazione a residenza obbligata (art. 4 cpv. 1 lett. a e b dell'ordinanza del 14 agosto 1968 concernente l'internamento degli stranieri, RS 142.281).

802

Se la decisione d'internamento ha unicamente lo scopo di regolare le condizioni di residenza di uno straniero che non può ottenere un permesso ordinario dal Cantone, ma che non può neppure essere espulso, è ordinata l'assegnazione a residenza libera (art. 4 cpv. 1 lett. e dell'ordinanza suindicata).

In questi casi, la via al Tribunale federale non è giustificata, poiché tali controversie graverebbero complementarmente la Corte suprema. L'internamento con assegnazione a residenza libera deve pertanto essere sottratto al ricorso di diritto amministrativo.

Lettera e numero 5 Rapporti di servizio del personale federale Questa disposizione dev'essere adeguata al nuovo articolo 61 della legge su l'ordinamento dei funzionari federali. Poiché i tribunali federali giudicano in prima ed ultima istanza tutte le controversie concernenti il loro personale, contro tali decisioni dev'essere esclusa qualsiasi possibilità di ricorso di diritto amministrativo (cfr. n. II/4 allegato al disegno OG).

Lettera f Assistenza giudiziaria in materia penale Questa disposizione dev'essere adeguata alla legislazione sull'assistenza internazionale in materia penale (cfr. art. 26 della legge federale del 20 marzo 1981 su l'assistenza internazionale in materia penale e art. 18 della legge federale del 3 ottobre 1975 relativa al trattato conchiuso con gli Stati Uniti d'America su l'assistenza giudiziaria in materia penale, RS 351.1 e 351.93).

Lettera k numeri 1 e 2 Scuola II diritto federale sulle scuole svizzere all'estero procede dal principio secondo cui il riconoscimento, il rifiuto di riconoscere e la revoca del riconoscimento di queste scuole sono decisioni spettanti al Consiglio federale, che pertanto devono essere sottratte al ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 3 dell'ordinanza del 2 settembre 1981 concernente l'aiuto alle scuole svizzere all'estero, RS 418.01). Questa considerazione vale soprattutto per la revoca del riconoscimento, che il Consiglio federale pronuncia con cautela. Tali casi non sono però compresi nell'elenco delle eccezioni al ricorso di diritto amministrativo; la revisione dell'OG fornisce l'occasione per colmare questa lacuna (cfr. commento dell'art. 42 cpv. l b i s della legge sull'organizzazione dell'amministrazione).

Lettera r Ricerca Nella legge
sulla ricerca del 7 ottobre 1983, il Legislatore ha riservato al Consiglio federale determinate decisioni che non si prestano per l'esame giudiziario e le ha dunque sottratte al ricorso di diritto amministrativo davanti al Tribunale federale (art. 5 lett. a n. 3, 6 cpv. 2, 16 cpv. 2 e 3, 19, 22 cpv. 2, 30 cpv. 1). Queste decisioni non sono contenute nel catalogo delle eccezioni al ricorso di diritto amministrativo; profittiamo dunque della revisione dell'OG per completare l'elenco in modo corrispondente (cfr. commento dell'art. 42 cpv. 1bis della legge sull'organizzazione dell'amministrazione).

803

Lettera s Protezione dell'ambiente Nella legge del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (RU 1984 1122), il Legislatore ha riservato all'Esecutivo talune decisioni d'incidenza politica, per cui le ha escluse dal novero di quelle impugnabili mediante ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. Tali decisioni non figurano nell'elenco delle eccezioni; nell'ambito della presente revisione, provvediamo dunque ad eliminare la lacuna (cfr. commento dell'art. 42 cpv. 1bis della legge sull'organizzazione dell'amministrazione).

Articolo 101 lettera d Revoca di decisioni attributive di vantaggi La revoca di decisioni attributive di vantaggi, secondo gli articoli 99 lettera e e 100 lettera k numero 2 del disegno OG, è esclusa dal ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. L'articolo 101 lettera d deve pertanto essere adeguato in modo corrispondente.

A rtìcolo 104 lettera e Controllo dell'adeguatezza In avvenire, il Tribunale federale esaminerà l'adeguatezza della decisione impugnata soltanto in due casi: da un lato, qualora il Consiglio federale pronunci, in prima istanza, pene disciplinari contro agenti della Confederazione e, dall'altro, qualora altre autorità stabiliscano, in istanza unica inferiore, contributi pubblici o indennità di diritto pubblico (cfr. n. 234).

A rticolo 105 capoverso 2 Accertamenti di fatto L'espressione «tribunale cantonale o commissione di ricorso», figurante nel diritto vigente, è sostituita con «autorità giudiziaria» e corrisponde pertanto alla nuova terminologia (art. 36c e 98 a del disegno OG).

Articolo 108 capoverso 2 Atto di ricorso Poiché il ricorso di diritto amministrativo è sottoposto alla procedura di ammissione, il ricorrente, nell'atto di ricorso, dovrà provare anche la rilevanza della causa (art. 36c e 36rf del disegno OG).

Articolo 109 Procedura sommaria Questa disposizione è soppressa poiché la procedura sommaria è sostituita con la procedura semplificata, che è disciplinata nelle disposizioni procedurali generali ed è parimente applicabile al ricorso di diritto amministrativo (art. 36a del disegno OG).

Articolo 110 capoverso 1 Scambio di scritti L'articolo 110 capoverso 1 non viene modificato quanto alla materia, ma stabilisce più chiaramente che, se necessario, può essere rinunciato, nella procedura semplificata, allo scambio di scritti (art. 36a cpv. 2 del disegno OG).

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Articolo 112 Dibattimento Questa disposizione si scosta dal diritto vigente in due punti: - il dibattimento con arringhe non avrà luogo imperativamente, bensì soltanto se il presidente lo ordina alla sezione adita (cfr. n. 235); - il capoverso 3 dell'attuale articolo 112 OG, essendo divenuto superfluo, viene abrogato; infatti, se è ordinato il dibattimento, il Tribunale federale informerà ovviamente le parti del loro diritto di consultare gli atti e delle conseguenze di un'assenza ingiustificata.

Articolo 116 Ammissibilità dell'azione di diritto amministrativo Questa disposizione, poiché il campo d'applicazione dell'azione di diritto amministrativo viene considerevolmente limitato, dev'essere modificata (cfr. n. 213.1).

Articolo 117 lettera e Inammissibilità dell'azione di diritto amministrativo Questa norma non è modificata quanto alla materia; il campo d'applicazione viene però ridotto in seguito alle limitazioni dell'azione di diritto amministrativo. Il ricorso di diritto amministrativo resterà ammissibile come finora contro le decisioni prese dalle autorità di cui all'articolo 98 lettere b ad h; il tenore di questa disposizione fissa tuttavia che il ricorso sarà ammissibile soltanto in ultima istanza; in altri termini, prima del ricorso al Tribunale federale, dovrà essere adita, se del caso, un'istanza intermedia (ad es. una commissione di ricorso).

Articolo 118 Proroga Per sgravare la Corte suprema, dev'essere soppressa la possibilità, per le parti, di deferire di comune accordo le contestazioni amministrative al Tribunale federale, proroga che non è giustificata da alcun motivo imperativo.

A rticolo 120 Disposizioni complementari di procedura II rinvio all'articolo 109 OG è soppresso poiché tale articolo è abrogato.

511.7

Tribunale federale delle assicurazioni

Articolo 123 capoversi 1 e 2 Composizione e nomina Capoverso 1 II capoverso 1 si scosta dal diritto vigente in quanto vien soppresso il numero minimo di giudici e di supplenti. Il Tribunale federale delle assicurazioni conterà in futuro, esattamente come il Tribunale federale, un numero fisso di magistrati. I motivi a sostegno di questa soluzione sono stati esposti nel commento dell'articolo 1 capoverso 1 del disegno OG (numero dei giudici e dei supplenti del Tribunale federale).

54

Foglio federale. 68° anno. Voi. II

gQ5

Capoverso 2 I rinvii figuranti in questa disposizione sono adeguati al nuovo diritto. Anche i membri uscenti del Tribunale federale delle assicurazioni potranno così essere eletti in qualità di supplenti, senza che siano contati nel numero di quest'ultimi (art. 1 cpv. 3 del disegno OG).

Articolo 125 Applicazione della presente legge II rinvio all'articolo 15 è adeguato al nuovo diritto.

Articolo 128 Competenza del Tribunale federale delle assicurazioni come autorità di ricorso Questa norma stabilisce chiaramente che l'articolo 98a del disegno OG (autorità giudiziarie cantonali) è pure applicabile ai procedimenti svolti dinanzi al Tribunale federale delle assicurazioni. D'altronde, siffatto ordinamento è già stato praticamente adottato in virtù della legislazione in materia di assicurazione sociale (cfr. n. 221).

Articolo 130 Competenza in istanza unica II rinvio figurante in questa disposizione è stato adeguato al nuovo articolo 116 OG. Conseguentemente, il campo d'applicazione dell'azione di diritto amministrativo è limitato anche in materia di assicurazioni socali.

Articolo 132 Procedura di ricorso di diritto amministrativo 11 diritto speciale applicabile alla procedura di ricorso di diritto amministrativo in materia di assicurazioni sociali è abrogato e il Tribunale federale delle assicurazioni è pertanto parificato al Tribunale federale. In altri termini: - il controllo dell'adeguatezza è limitato alle decisioni di prima istanza relative alla determinazione di contributi pubblici o di indennità di diritto pubblico (art. 104 lett. e del disegno OG); - il Tribunale federale delle assicurazioni è vincolato all'accertamento dei fatti qualora il ricorso sia proposto contro la decisione di un'autorità giudiziaria, salvo se i fatti siano manifestamente inesatti o incompleti oppure siano stati accertati in violazione di norme essenziali di procedura (art. 105 cpv. 2 del disegno OG); - il Tribunale federale delle assicurazioni è vincolato alle conclusioni delle parti (art. 114 cpv. 1 OG).

Inoltre, grazie ai corrispondenti rinvii nell'articolo 132, le innovazioni seguenti valgono anche per il Tribunale federale delle assicurazioni: - scambio di scritti nella procedura di diritto amministrativo (art. 110 cpv. 1 del disegno OG); - dibattimento nel caso di ricorso di diritto amministrativo (art. 112 del disegno OG).

Dev'essere infine osservato che, secondo l'articolo 135 OG, il cui tenore non 806

è modificato e non figura pertanto nel disegno, le disposizioni che seguono sono parimente applicabili al Tribunale federale delle assicurazioni: - procedura semplificata invece della procedura sommaria (art. 36a del disegno OG; art. 109 OG); - procedura d'ammissione (art. 36b, 36c e 36d del disegno OG); - revisione di sentenze in seguito a una violazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (art. 139a del disegno OG); - disciplinamento concerente le spese processuali per il ricorso di diritto amministrativo (art. 149 segg. OG e disegno OG).

Articolo 134 Spese Come al Tribunale federale, anche al Tribunale federale delle assicurazioni le spese saranno addossate alla parte soccombente (cfr. n. 214.4). L'articolo 134 OG, che prevede precisamente il contrario per le contestazioni inerenti a prestazioni assicurative, deve conseguentemente essere abrogato. L'obbligo, per il ricorrente, di sopportare le spese è ora disciplinato negli articoli 150 segg. OG e disegno OG. Il tribunale terrà conto, al riguardo, della situazione finanziaria delle parti (art. 153a cpv. 1 del disegno OG) e dispenserà dal pagamento la parte che è nel bisogno (art. 152 OG).

511.8

Revisione

Articolo 139 Riserva in favore della legge federale sulla procedura penale La riserva in favore della legge di procedura civile federale, prevista dal diritto vigente, dev'essere soppressa. La revisione delle decisioni civili emanate dal Tribunale federale come giurisdizione unica è disciplinata nell'OG (art. 86 della legge federale di procedura civile federale; RS 273). Rimane quindi soltanto la riserva in favore della legge federale sulla procedura penale.

Artìcolo 139a Violazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo Capoverso 1 Questa disposizione è nuova e consentirà di ottenere, a determinate condizioni, la revisione di una sentenza del Tribunale federale o della decisione di un'autorità inferiore, se sono state emanate in violazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (cfr. n. 413) e se la riparazione è possibile solo mediante la revisione. Il semplice accoglimento di un ricorso individuale a Strasburgo non provocherà dunque, da solo, la revisione di una sentenza svizzera; in molti casi la sentenza di un'autorità europea, eventualmente connessa con la concessione di una somma di denaro come riparazione del danno materiale o del torto morale subito, sarà però sufficiente. La procedura svizzera dovrà quindi essere riaperta soltanto in caso contrario.

La revisione non avviene d'ufficio, ma unicamente su domanda inviata al Tribunale federale o al Tribunale federale delle assicurazioni (art. 141 cpv.

1 lett. e del disegno OG).

807

Capoversi 2 e 3 La via che conduce a Strasburgo passa dal Tribunale federale o dal Tribunale federale delle assicurazioni nella misura in cui le controversie soggiacciano, in ultima istanza nazionale, alla competenza di uno di questi due tribunali. Incombe dunque, di principio, al tribunale corrispondente di rivedere la sua decisione, quando le autorità europee costatano una violazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, indipendentemente se la colpa sia stata commessa dal tribunale stesso oppure da un'autorità inferiore.

Infatti, l'istanza suprema avrebbe dovuto rettificare la decisione dell'istanza inferiore e, non avendovi provvisto, ha agito anch'essa contrariamente alla convenzione. Con la revisione della decisione presa dall'istanza federale suprema, viene posticipatamente annullata, se necessario, la decisione dell' autorità inferiore, esattamente come se l'istanza superiore l'avesse immediatamente annullata per violazione della Convenzione europea dei diritti dell' uomo.

Nella maggior parte dei casi, questo procedimento consentirà di tener conto delle decisioni delle autorità europee. Può però senz'altro manifestarsi anche la necessità di riaprire la procedura dinanzi all'istanza inferiore del Tribunale federale o del Tribunale federale delle assicurazioni, ad esempio quando un giudice, che avrebbe dovuto ricusarsi, si sia pronunciato in seno a un'autorità penale cantonale. La procedura di revisione della sentenza deve consguentemente svolgersi in conformità delle prescrizioni del diritto procedurale cantonale (cfr. DTF 107 la 187 segg.). In siffatti casi, i tribunali federali rinvieranno la causa all'autorità inferiore affinchè avvii la procedura di revisione. L'autorità inferiore, se è un'autorità cantonale, è tenuta ad entrare nel merito di una domanda di revisione anche se il diritto cantonale non riconosce, come motivo di revisione, una violazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

Articolo 141 capoverso 1 lettera e Termine per la domanda di revisione Questa disposizione è nuova e prevede che la domanda di revisione per violazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo deve, come per gli altri casi di revisione, essere presentata entro un determinato termine. Il termine è di 90 giorni e inizia a decorrere dal momento in cui l'Ufficio federale di giustizia ha notificato alle parti la decisione delle autorità di Strasburgo.

511.9

Indennità e spese processuali

Articolo 149 Spese processuali e spese ripetibili Questa norma, non essendo più necessaria, è abrogata. L'abrogazione vale soprattutto per la riserva in favore della procedura penale federale in quanto, per le spese processuali e quelle ripetibili, la legge rinvia al disciplinamento generale dell'OG (art. 245 del disegno PP).

808

Articolo 150 capoverso 1 Garanzie per spese processuali e ripetibili II capoverso 1 si scosta dal diritto vigente per uniformare il disciplinamento concernente le spese. Indipendentemente dalla procedura, chiunque si rivolge al Tribunale federale potrà essere tenuto, di principio, a fornire garanzie per le spese processuali. Attualmente questa possibilità esiste soltanto in materia civile come anche, con determinate limitazioni, in materia di diritto pubblico e amministrativo.

Articolo 153

Spese processuali in generale

Capoverso 1 Questa disposizione diverge dal diritto vigente nei punti seguenti (cfr.

n. 214.4): - Per semplificare il sistema delle spese, sia per il tribunale, sia per il ricorrente, le tasse di cancelleria non verranno più riscosse. Inoltre, verranno fatturate soltanto le spese di perizia del tribunale, le indennità dei testimoni e le spese di detenzione preventiva; infatti, l'esperienza insegna che le altre spese non raggiungono somme elevate. Questa semplificazione è parimente giustificata dall'aumento generale delle tasse di giustizia (art.

153a cpv. 2 del disegno OG). A loro volta, le spese di detenzione preventiva, presentemente disciplinate nell'articolo 245 capoverso 1 numero 1 della procedura penale federale, verranno in futuro stabilite conformemente all'articolo 153 capoverso 1 OG.

Capoverso 2 Proponiamo che il tribunale possa condonare anche totalmente le spese processuali qualora una causa venga liquidata per desistenza o transazione.

Andiamo quindi più lontano del diritto vigente (art. 153 cpv. 2 OG).

Articolo 153a Tassa di giustizia Capoverso 1 Questo capoverso istituisce i criteri per la determinazione delle tasse di giustizia che, nel diritto vigente, sono stabiliti nell'articolo 153 capoverso 1 lettera b.

Capoversi 2 e 3 L'ordinamento sulle tasse di giustizia è diverso dal diritto vigente in tre punti: - innanzitutto, le tasse di giustizia subiscono un aumento generale (cfr.

n. 214.4); - in secondo luogo, per le tasse di giustizia, sono fissati limiti massimi che il tribunale non può sorpassare, anche in casi particolari. Questi limiti non sono previsti nel diritto vigente (art. 153 cpv. 1 lett, b OG);

809

Articolo 156 capoverso 4 Ripartizione delle spese Poiché l'articolo 60 OG è abrogato, la disposizione che vi rinvia dev'essere soppressa.

512

Disposizioni finali (n. Ili)

Numero 1 Disposizioni esecutive Capoversi 1 e 2 Secondo questa disposizione, la revisione della legge sull'organizzazione giudiziaria entrerà in vigore progressivamente. Si distinguono le fasi seguenti: All'inizio della prima fase, il nostro Collegio pronuncerà l'entrata in vigore dell'OG riveduta dopo che i vostri Consigli avranno adottato il disegno e che il termine di referendum sarà scaduto senza essere stato utilizzato (n. 5 cpv. 2 delle disposizioni finali). I tribunali federali potranno così applicare già un buon numero di provvedimenti di sgravio, ad esempio, la generalizzazione della composizione trimembre e la procedura semplificata. Con l'entrata in vigore della nuova legge, le corti supreme potranno inoltre avvalersi della procedura di ammissione anche se, a quel momento, essa esplicherà integralmente i suoi effetti soltanto nei settori in cui saranno già state istituite autorità inferiori. Per il Tribunale federale, si tratterà soprattutto della giurisdizione in materia civile e penale e, per il Tribunale federale delle assicurazioni, precipuamente dei ricorsi di diritto amministrativo, diretti contro decisioni di tribunali cantonali in materia assicurativa. Meno consistenti saranno invece, all'inizio, gli effetti della procedura d'ammissione sulla giurisdizione del Tribunale federale in materia amministrativa, poiché in questo campo giuridico dovranno dapprima essere istituite le autorità giudiziarie inferiori, ciò che avrà appunto luogo in una seconda fase. Prevediamo quindi di emanare, nei due anni dopo l'entrata in vigore dell'OG riveduta, le ordinanze relative alle nuove commissioni di ricorso, delle quali disciplineremo in particolare l'organizzazione e la procedura (cpv. 2 lett. a).

I Cantoni invece disporranno di tre anni per promulgare le disposizioni esecutive concernenti le istanze di ricorso cantonali competenti in materia di diritto amministrativo federale (cpv. 1).

Inoltre, designeremo, entro un termine di due anni, le autorità della Confederazione che decideranno in luogo e vece del Tribunale federale o del Tribunale federale delle assicurazioni nei casi in cui l'azione di diritto amministativo era ammissibile sotto l'egida del precedente diritto, ma non lo sarà più in virtù degli articoli 116 e 130 del disegno OG (cpv. 2 lett. b). La facoltà 810

decisionale è trasferita a un'autorità federale competente in materia, la cui pronunzia può, in ultima istanza, essere impugnata con ricorso di diritto amministrativo. Occorre dunque designare le commissioni di ricorso o di arbitrato competenti in materia, le cui decisioni possono essere deferite alle due corti supreme. Non è stata scientemente risolta la questione di sapere se queste commissioni si pronunceranno su ricorso oppure in prima istanza. La decisione spetta al nostro Collegio, che dispone di due possibilità: da un lato, può designare, come prime istanze, determinate autorità amministrative federali; in tal caso, le commissioni di ricorso e d'arbitrato fungono da istanze di ricorso. Dall'altro, può designare le commissioni di ricorso e d'arbitrato autorità di prima istanza competenti, ad esempio, per giudicare contestazioni inerenti ai contratti di diritto pubblico. In questo caso, le commissioni di ricorso giudicano come commissioni d'arbitrato (art. 71a cpv. 1 del disegno PA).

Numero 2

Abrogazione di disposizioni contrarie

Capoversi 1 e 2 Tra le disposizioni federali, che sono contrarie all'OG riveduta, ma che saranno abrogate soltanto con la sua entrata in vigore, si contano in particolare le prescrizioni che ammettono l'azione di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale in una misura più ampia di quella prevista nell'articolo 116 del disegno OG (cfr. n. 1 cpv. 2 lett. b delle disp. fin). Il Tribunale federale continuerà pertanto a giudicare anche queste azioni di diritto amministrativo, che non saranno più ammissibili secondo il nuovo diritto, fino a quando emaneremo le disposizioni esecutive, nelle quali designeremo le autorità federali che decideranno invece del Tribunale federale. Questo disciplinamento deve garantire una perfetta continuità dal vecchio al nuovo diritto. Conseguentemente, prorogheremo fino al momento necessario anche l'entrata in vigore delle nuove disposizioni sull'ammissibilità dell' azione di diritto amministrativo, riprodotte in allegato (n. 5 cpv. 3 delle disp. fin).

Capoverso 3 Molte leggi federali contengono disposizioni contrarie alle previste norme dell'OG riveduta. Esse prevedono, ad esempio, l'azione di diritto amministrativo in casi in cui questa, secondo gli articoli 116 e 130 del disegno, non sarà più ammissibile. Ove, in occasione della presente revisione, s'intendesse adeguare al nuovo diritto il tenore di queste disposizioni, occorrerebbe inserirle senza eccezioni nell'allegato (n. II). La pletora degli adeguamenti redazionali graverebbe però inutilmente il disegno che vi presentiamo, cosicché nel capoverso 3 abbiamo previsto di assumerci questo compito. L'occasione di procedervi ci sarà offerta, ad esempio, quando emaneremo le disposizioni esecutive concernenti le nuove commissioni di ricorso (n. l cpv. 2 disp. fin.).

Numero 3 Disposizioni transitorie Queste prescrizioni determinano in quale misura le disposizioni rivedute dell'

811

OG siano applicabili ai procedimenti giacenti all'atto della sua entrata in vigore e a quelli avviati successivamente dinanzi ai tribunali federali.

Numero 4 Periodo di nomina dei giudici supplenti L'articolo 2 del decreto federale del 23 marzo 1984 concernente un aumento provvisorio del numero dei giudici supplenti e dei redattori di sentenze del Tribunale federale (RS 173.110.1) prescrive che i membri uscenti del Tribunale federale e del Tribunale federale delle assicurazioni, eletti in qualità di giudici supplenti, non possono essere contati nel numero massimo dei supplenti di questi due tribunali. I supplenti, che esercitano le loro funzioni conformemente a questo disciplinamento, sono eletti sino alla fine del 1988, anno in cui il decreto federale scadrà. A quel momento, i supplenti dovranno presentare al tribunale le loro dimissioni, anche se l'OG riveduta, come è proposto, dovesse prolungare il disciplinamento del decreto federale e quindi anche consentire che a supplenti vengano eletti giudici federali uscenti, senza che il loro numero sia computato in quello dei supplenti delle Corti supreme (art. 1 cpv. 3 e 123 cpv. 2 del disegno OG). Per evitare che questi supplenti debbano presentare prematuramene le loro dimissioni alla fine del 1988, la loro durata di nomina dev'essere pertanto prolungata fino al momento in cui i vostri Consigli rieleggeranno, dopo il 1988, i membri del Tribunale federale e del Tribunale federale delle assicurazioni in via ordinaria.

Numero 5 Referendum ed entrata in vigore Secondo il capoverso 3, il nostro Collegio metterà in vigore gradualmente l'allegato al presente messaggio. Sospenderemo l'entrata in vigore di quelle disposizioni la cui applicazione dipende dall'emanazione di corrispondenti disposizioni esecutive (n. l cpv. 2 e n. 2 cpv. 2 disp. fin.).

513 1

Modificazioni di altri atti legislativi (n. II) Legge sulla responsabilità (art. 10,19 cpv. 3 e 20 cpv. 3)

Considerate le restrizioni cui vien sottoposto il campo d'applicazione dell' azione di diritto amministrativo, le disposizioni summenzionate della legge sulla responsabilità devono essere modificate (art. 116 lett, e del disegno OG.)

2

Legge sull'organizzazione dell'amministrazione (LOA)

Articolo 42 capoverso 1bis Delega di competenza Tutte le decisioni rientranti nell'ambito di competenza del Consiglio federale, prese in settori in cui il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al tribunale è ammissibile, sono di principio demandate di pieno diritto ai dipartimenti competenti (istanze intermedie).-Contro siffatte decisioni è quindi aperta la via al Tribunale federale; per contro, le decisioni del Consiglio fede812

raie possono costituire soltanto eccezionalmente l'oggetto di un ricorso di diritto amministrativo dinanzi alla Corte suprema e non sono dunque di principio impugnabili (art. 98 lett. a OG). Nel diritto attuale non esiste la delega di pieno diritto. Infatti, nella nuova LOA non è più stato recepito l'articolo 23 capoverso 2 del testo previgente (cfr. n. II/3 della revisione dell'OG del 20 dicembre 1968, RU 1969 784) che conteneva questo principio. Per motivi di sicurezza del diritto, il principio della delega di pieno diritto deve pertanto essere reintrodotto nella nuova LOA, più precisamente nell'articolo 42 capoverso lbi.

Questo principio tollera nondimeno eccezioni. Trattasi delle decisioni che il Legislatore riserva scientemente al Consiglio federale e che sottrae pertanto al ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. Poiché questi casi devono figurare nell'elenco delle deroghe a tale ricorso (art. 99 segg. OG), vi provvediamo mediante la presente revisione dell'OG (cfr. art. 99 e 100 del disegno OG).

3

Legge federale sulla procedura amministrativa (PA)

Articolo 11a Rappresentanza obbligatoria Questo articolo è nuovo ed è una delle disposizioni speciali proposte dal nostro Collegio per disciplinare le procedure cui è parte un gran numero di persone (procedimento di massa; n. 37).

Capoverso 1 II capoverso 1 prescrive che le persone partecipanti a un procedimento di massa devono scegliere un rappresentante comune nella misura in cui difendano gli stessi interessi. Un disciplinamento analogo è, ad esempio, già previsto nella legge germanica di procedura amministrativa (§§ 17 segg. VerwaltungsVerfahrensgesetz). In difetto di un rappresentante comune, l'autorità deve condurre il processo con ognuna delle parti, anche se esse si contino a centinaia o anzi a migliaia e difendano tutte gli stessi interessi. Immaginabile è ad esempio il caso in cui le parti inviano, individualmente o collettivamente, petizioni preformulate oppure quello in cui le parti redigano bensì individualmente la petizione, ma si ispirino tutte più o meno ad un modello comune. Il procedimento particolare con ogni singola parte aumenta sensibilmente il lavoro per l'autorità ed allunga la durata della controversia.

A questa situazione può però essere ovviato, senza pregiudizio per le parti, prescrivendo la scelta del rappresentante comune. Se le parti si costituiscono in sottogruppi tutelanti interessi diversi, ogni sottogruppo dovrà scegliere il proprio rappresentante; le comunicazioni dell'autorità sono inviate soltanto ai rappresentanti (art. 11 cpv. 3 PA).

Capoverso 2 Se le parti non scelgono volontariamente un rappresentante comune, l'autorità deve, per così dire, provvedervi in loro vece. Lo stesso vale se le parti tutelanti i medesimi interessi scelgono più rappresentanti. Se trattasi invece

813

di parti tutelanti interessi diversi, l'autorità formerà gruppi di uguali interessi e designerà, per ogni gruppo, un rappresentante comune.

La determinazione di un termine per scegliere il rappresentante comune e la designazione di un rappresentante comune da parte dell'autorità competente non possono essere impugnate separatamente, ma soltanto con ricorso contro la decisione finale (art. 46 lett. f e g del disegno OG).

Capoverso 3 L'autorità stabilisce, nella decisione che chiude il procedimento (decisione finale), chi deve sopportare le spese di rappresentanza. Al riguardo, essa applica, per analogia, le disposizioni concernenti le spese ripetibili nella procedura di ricorso (art. 64 PA e art. 8 della pertinente ordinanza sulle spese; RS 172.041.0). Tuttavia, poiché queste disposizioni non precisano chi deve procedere all'anticipo delle spese per il rappresentante comune, il capoverso 3 disciplina tale questione: all'anticipo deve provvedere la controparte, su ingiunzione dell'autorità. Se questa parte vince il processo e se l'autorità addossa, nella decisione finale, alla parte soccombente le spese del rappresentante comune, la parte vincente può esigere, dalla parte soccombente, il rimborso dell'anticipo.

L'addossamento dell'anticipo alla parte contro la quale sono dirette le petizioni è giustificato in quanto il procedimento è stato appunto originato da questa parte. Quest'ultima inoltre ha interesse ad una accelerazione del procedimento attraverso la scelta di un rappresentante comune. Questo disciplinamento deve quindi essere preferito ad altre soluzioni, come, ad esempio, l'anticipo delle spese da parte della Confederazione oppure la riscossione dell'anticipo dalle controparti che implicherebbe, per la Confederazione, un aumento sproporzionato di lavoro dovuto al loro numero considerevole.

A rticolo 22a Sospensione dei termini Questa disposizione è nuova e prevede che, nelle procedure amministrative, i termini non decorrono durante determinati periodi dell'anno. Con la modificazione, viene d'altronde soddisfatto un intervento parlamentare, ossia il postulato Josi Meier (cfr. n. 363).

Articolo 30a

Audizione preliminare mediante pubblicazione ufficiale

L'articolo 30« è un'altra disposizione speciale che abbiamo proposto per disciplinare le procedure di massa (cfr. n. 37) e persegue lo scopo di semplificare l'audizione preliminare nei casi in cui numerose persone possono essere toccate da una decisione. In siffatti casi, l'autorità, invece di procedere all'audizione di ogni persona, potrà pubblicare la domanda o il disegno di decisione non motivato in un foglio ufficiale, depositarli, nello stesso tempo, pubblicamente e debitamente motivati (compresi eventuali allegati), indicare il luogo di deposito e impartire un termine per presentare obiezioni. L'autorità profitta inoltre dell'occasione per avvertire le parti sull'obbligo di scegliere, se necessario, un rappresentante comune e di pagare le spese processuali e ripetibili (art. 1 la del disegno PA).

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Articolo 36 lettere e ed Pubblicazione ufficiale Queste disposizioni sono nuove e figurano, come le precedenti, tra le norme speciali che prevediamo per disciplinare le procedure di massa (cfr. n. 37). La nostra proposta facilita la notificazione delle decisioni in quanto prevede la pubblicazione in un foglio ufficiale di quelle che toccano numerose persone.

La pubblicazione potrà però essere fatta non solo se il caso involge un numero considerevole di parti, ma anche se queste non possono essere determinate tutte senza una spesa eccessiva. Questi due presupposti per la pubblicazione potranno pertanto essere adempiuti alternativamente e non più cumulativamente, come le prescrive il diritto vigente (art. 36 lett. e PA).

Articolo 46 lettere f e g Inammissibilità del ricorso Le lettere f e g sono nuove e figurano anch'esse tra le disposizioni speciali che abbiamo proposto per disciplinare le procedure cui è parte un gran numero di persone (cfr. n. 37). Secondo esse certe decisioni dell'autorità competente non possono essere impugnate separatamente, ma soltanto mediante un ricorso diretto contro la decisione finale. Trattasi della determinazione del termine per scegliere un rappresentante comune e della designazione di un rappresentante comune da parte dell'autorità competente (art. 11a del disegno PA). Questo ordinamento s'impone poiché la possibilità di impugnare separatamente le decisioni allungherebbe sensibilmente il procedimento senza alcuna giustificazione: il fatto che il ricorso è ammissibile soltanto contro la decisione finale non cagiona invero alle parti alcun pregiudizio irreparabile (art. 45 cpv. 1 PA).

Articolo 66 capoverso 1 Motivi di revisione La lettera b di questo capoverso è nuova e tiene conto della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (postulato Reiniger; cfr. n. 41). Tale norma consentirà in avvenire di ottenere, a determinate condizioni, la revisione di una decisione amministrativa presa in violazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Una disposizione analoga è prevista nell'OG (art.

139a del disegno OG).

Commissioni federali di ricorso e di arbitrato L'istituzione di nuove commissioni di ricorso a livello federale s'impone come provvedimento di sgravio dei tribunali federali (cfr. n. 224). L'importanza di queste istanze crescerà anzi continuamente, cosicché risulta opportuno stabilire pertinenti norme generali. È ovvio però che le nuove regole s'applicheranno tanto alle nuove commissioni di ricorso ed arbitrato, quanto alle commissioni già esistenti. Trattasi soprattutto di garantire l'indipendenza di queste autorità rispetto all'amministrazione e, conseguentemente, la loro funzione giurisdizionale.

Articolo 7la Competenza e procedura Capoverso 1 Questa disposizione non muta sostanzialmente il diritto vigente, ma stabilisce 815

chiaramente la differenza tra commissione di ricorso e commissione d'arbitrato.

Capoverso 2 II capoverso 2 istituisce il principio secondo cui le commissioni di ricorso e d'arbitrato devono giudicare in tutta indipendenza. In altri termini, esse non possono segnatamente essere sottoposte a istruzioni del Consiglio federale o dell'Assemblea federale. Da questa angolatura, le commissioni sono parificate alle istanze di ricorso indipendenti che i Cantoni devono approntare in materia di giurisdizione amministrativa (art. 98a cpv. 1 del disegno OG).

Il principio dell'indipendenza giudiziaria è per altro precisato, ma da un'angolatura diversa, nell'articolo 7le del disegno PA.

Capoverso 3 La procedura applicabile davanti a queste commissioni è disciplinata nella legge sulla procedura amministrativa federale. L'Esecutivo può determinarla, in modo più particolareggiato, mediante ordinanze (n. l cpv. 2, disposizioni finali), che però non possono derogare alla P A (art. 4 PA). Per le commissioni d'arbitrato, il nostro Collegio può invece emanare, se necessario, disposizioni diverse.

Articolo 71b Organizzazione Capoverso 1 Le commissioni di ricorso e d'arbitrato sono composte, di principio, di sette giudici. Siamo del parere che la composizione di queste commissioni debba rimanere limitata in quanto l'unità del diritto può essere meglio assicurata con piccole commissioni. Va inoltre osservato che i commissari, essendo così sollecitati più frequentemente, acquisiscono maggiore esperienza e pratica.

Capoverso 2 Questa disposizione prescrive la composizione di cinque giudici per decidere controversie che pongono questioni di principio e quella di tre giudici per gli altri casi; tale normativa corrisponde, nelle linee fondamentali, al disciplinamento applicabile ai tribunali federali (art. 15 del disegno OG).

Per contro, contrariamente a quanto è prescritto per le corti supreme, il diritto federale, per le commissioni di ricorso, può prevedere un giudice unico.

Questa composizione è attualmente prevista in diversi settori: infatti, la commissione di ricorso dell'amministrazione militare è composta di un giudice unico quando è adita di cause il cui valore litigioso non raggiunge 1000 franchi (art. 12 dell'ordinanza corrispondente del 26 gennaio 1972; RS 510.45). La commissione di ricorso in materia di assicurazione vecchiaia, superstiti e invalidità per le persone residenti all'estero, è pure composta, di principio, di un giudice unico, salvo quando è chiamata ad esprimersi su ricorsi che pongono questioni difficili di fatto o di apprezzamento o questioni giuridiche non chiarite (art. 22 dell'ordinanza corrispondente del 3 settembre 1975; RS 831.161). Inoltre, la commissione federale di ricorso dell'alcole, la

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commissione federale di ricorso dei cereali e la commissione federale dei ricorsi in materia di dogana sono composte di un giudice unico per decidere i ricorsi inammissibili, come anche i ricorsi manifestamente fondati o manifestamente infondati (cfr. art. 27 dell'ordinanza corrispondente; RS 831.161).

Capoverso 3 II Consiglio federale nomina i presidenti, i vicepresidenti e gli altri giudici.

Questa norma è già prevista nel diritto attuale; l'indipendenza giudiziaria, che dev'essere garantita a queste autorità, non vi si oppone (cfr. osservazioni all'art. 98a cpv. 1 del disegno OG).

Capoverso 4 La commissione federale di ricorso in materia di assicurazione vecchiaia, superstiti e invalidità per le persone residenti all'estero si compone già presentemente di un presidente e di giudici esercitanti la loro funzione a tempo pieno (art. 21 dell'ordinanza corrispondente; RS 831.161). Il capoverso 4 offre questa possibilità anche ad altre commissioni di ricorso, se la quantità di lavoro lo giustifica. L'Esecutivo, inoltre, può nominare un presidente comune per parecchie commissioni. La commissione di ricorso suindicata fornisce peraltro un buon esempio: il suo presidente presiede anche le commissioni di ricorso dell'alcole, dei cereali e delle dogane (art. 1 dell'ordinanza corrispondente; RS 831.161).

Capoverso 5 Quanto è stato esposto riguardo all'impiego a tempo pieno dei giudici membri delle commissioni vale parimente per la segreteria: se la quantità di lavoro l'esige, anche la segreteria delle commissioni (redattori di sentenze, personale di cancelleria) deve essere composta di persone esercitanti la loro funzione a tempo pieno. Inoltre, il nostro Collegio può designare una segreteria comune per parecchie commissioni. Quest'ultima norma non è nuova; infatti, le commissioni di ricorso summenzionate dispongono già presentemente di una segreteria comune, con collaboratori esercitanti le loro funzioni a tempo pieno (art. 1 cpv. 3 dell'ordinanza corrispondente; RS 831.161).

Articolo 7le Indipendenza Capoverso 1 II capoverso 1 assicura l'indipendenza dei giudici membri delle commissioni di ricorso e di arbitrato dall'amministrazione federale. Secondo tale norma, ad esempio, un giudice esercitante le sue funzioni a tempo parziale non può svolgere anche un'occupazione secondaria in seno a un dipartimento federale. La nozione di amministrazione federale è descritta nell'articolo 1 capoverso 2 della legge sulla procedura amministrativa (RS 172.021).

Capoversi 2 e 3 Per quanto concerne i rapporti giuridici tra i giudici membri di commissioni e la Confederazione, occorre distinguere quanto segue:

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Lo statuto di giudice esercitante la funzione a tempo parziale è disciplinato nelle disposizioni applicabili ai membri delle commissioni extraparlamentari (ordinanza del 2 marzo 1977 regolante le funzioni delle commissioni extraparlamentari, d'autorità e di delegazioni della Confederazione; RS 172.31 e ordinanza del 1° ottobre 1973 sulle indennità ai membri delle commissioni, ai periti e agli incaricati; RS 172.32).

Lo statuto dei giudici esercitanti le loro funzioni a tempo pieno è invece retto, per analogia, dalla legislazione federale sull'ordinamento dei funzionari. L'applicazione di tali disposizioni non deve però pregiudicare l'indipendenza giudiziaria. In questo senso, i giudici esercitanti le loro funzioni a tempo pieno sono infatti al servizio della Confederazione e non dell'amministrazione federale.

Capoverso 4 Questa disposizione persegue lo scopo di assicurare l'indipendenza del personale delle segreterie commissionali.

Capoverso 5 II Consiglio federale esercita la sorveglianza amministrativa sulle commissioni oppure demanda questo compito a un dipartimento. Una corrispondente norma è già prevista nel diritto vigente.

Articolo 71d Commissioni di stima Le commissioni federali di stima non soggiacciono alla legge sulla procedura amministrativa salvo per quanto concerne il disciplinamento dei termini (art. 20 a 24 PA). La loro organizzazione e la loro procedura sono rette dal diritto federale in materia d'espropriazione (RS 711).

Consiglio federale Articolo 76 Astensione II diritto vigente prevede che il membro del Consiglio federale, il cui dipartimento ha preso la decisione impugnata, ha voto consultivo nella deliberazione sulla proposta del dipartimento incaricato dell'istruzione. Secondo il nostro disegno, il capo del dipartimento che ha preso la decisione impugnata dovrà astenersi quando l'autorità giudicante è il Consiglio federale. La presente modificazione soddisfa una mozione della Commissione della gestione del Consiglio nazionale (cfr. n. 362).

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Legge federale sull'ordinamento dei funzionari federali

L'introduzione di una commissione di ricorso in materia di personale federale esige l'adeguamento o l'abrogazione di talune disposizioni della legge sull'ordinamento dei funzionari (cfr. n. 224.1).

Articolo 33 Autorità disciplinari I capoversi 2, 3 e 4 del diritto vigente sono abrogati. Il Capoverso 2 è sop-

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presso, poiché il nuovo articolo 59 conferisce al Consiglio federale la possibilità di stabilire che le decisioni inerenti a pene disciplinari e prese su ricorso da autorità subordinategli sono definitive. La normativa sulle commissioni disciplinari (cpv. 3 e 4) è inserita nel quadro della procedura di ricorso (cfr. art. 60), mentre il capoverso 1 dell'articolo 33 vigente è introdotto nel nuovo articolo 33. Le modificazioni che proponiamo simultaneamente sono invece puramente redazionali: da un lato, le lettere a e b del capoverso 1 attuale sono invertite; dall'altro, la lettera e non menziona più esplicitamente il tribunale come autorità di ricorso, ma rinvia all'articolo 58 della legge sull'ordinamento dei funzionari, che elenca tali autorità.

Articolo 58 Autorità di ricorso L'articolo 58 determina le autorità di ricorso competenti in materia di personale. Contrariamente al diritto vigente, tutti i settori concernenti i rapporti di servizio del personale federale, ossia tanto le pene disciplinari, quanto le decisioni relative a pretese pecuniarie e non pecuniarie, sono raggruppate in un'unica disposizione. Questa modificazione è però soltanto redazionale.

La commissione di ricorso in materia di personale federale, istituita nella lettera d, è invece un'innovazione materiale (cfr. n. 224.1). La competenza di questa nuova commissione dipende dall'ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo: in altri termini, la commissione di ricorso giudicherà come istanza intermedia i casi in cui l'amministrazione prende una decisione impugnabile, secondo il diritto vigente, dinanzi al Tribunale federale (art. 97 segg.

OG).

La commissione di ricorso in materia di personale federale è un'istanza in più del corso delle autorità che dev'essere esaurito. Tale norma non si applica ovviamente a tutti i ricorsi, bensì soltanto a quelli che il Tribunale federale ammette per rilevanza della causa (art. 36b del disegno OG). Sussiste comunque il pericolo che i procedimenti di ricorso, a cagione del numero cospicuo dei mezzi d'impugnazione da esaurire, si protraggano nel tempo; è quindi giustificato prevedere, di regola, un duplice livello di giurisdizione, che, per il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale, vale come principio (FF 1965 II 1029 seg.). In altri termini, la decisione presa in prima istanza è dapprima impugnata, con un ricorso amministrativo, dinanzi a un'autorità amministrativa superiore (dipartimenti, cancelleria federale, direzione generale delle dogane, organi di ultima istanza degli stabilimenti o delle aziende autonome della Confederazione). In seguito, la commissione di ricorso in materia di personale federale interviene in seconda e di principio in ultima istanza come autorità indipendente dall'amministrazione, quindi come autorità giudiziaria. Questo principio è stabilito nella lettera a, ma tollera un'eccezione, ossia il caso in cui la controversia possa costituire l'oggetto di un ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale e quest'ultimo ammetta il ricorso (art. 36b e 36 e del disegno OG). Tale norma si applica inoltre a tutte le controversie che non possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo, ma che possono essere deferite al Consiglio federale attraverso la via del ricorso amministrativo (cfr. art. 59).

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La commissione di ricorso in materia di personale federale giudica come istanza inferiore del Tribunale federale le controversie inerenti alle decisioni prese dall'amministrazione federale come datore di lavoro. Quanto più essa garantisce la sua indipendenza rispetto agli interessi opposti dei datori di lavoro e degli impiegati, tanto più il personale federale riconoscerà le sue decisioni e tanto più essa contribuirà a sgravare il Tribunale. È nostra intenzione di disciplinare in modo corrispondente le modalità dell'organizzazione e della procedura di detta commissione di ricorso in materia di personale federale.

Per quanto concerne la sua organizzazione, dovremmo tener conto del postulato di numerosi sindacati del personale che vorrebbero essere rappresentati nella commissione con un giudice di loro scelta. Correremmo però ovviamente il pericolo di pregiudicare l'indipendenza del giudice. Secondo l'impostazione del diritto di proposta, rischieremmo anche di rendere illusoria la nostra competenza in materia di elezione. A un'autorità giudiziaria superiore come la commissione di ricorso in materia di personale federale non può essere pertanto trasmesso il diritto diretto o indiretto d'elezione così come esiste per la rappresentanza del personale in seno alle commissioni paritetiche o alle commissioni disciplinari consultive (art. 65 cpv. 3 della legge sull'ordinamento dei funzionari federali, RS 172.221.10 e art. 3 cpv. 2 dell'ordinanza dell'8 gennaio 1971 sulle commissioni disciplinari, RS 172.221.141).

Articolo 59 Procedura di ricorso a due livelli giurisdizionali La materia disciplinata nel vigente articolo 59 è cosa ovvia cosicché la norma può essere abrogata. Essa è sostituita da una disposizione secondo la quale il nostro Collegio può prescrivere che le decisioni di prima istanza o su ricorso di autorità subordinategli sono definitive se, in ultima istanza, non è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. Questa regola è giustificata segnatamente nei casi in cui già presentemente la via legale al Consiglio federale passa per più di due istanze di ricorso (principio della procedura di ricorso a due livelli giurisdizionali).

Articolo 60 Commissioni disciplinari II vigente articolo 60 prescrive che il Tribunale federale giudica le azioni di diritto amministrativo concernenti i rapporti di servizio del personale federale. Poiché l'azione di diritto amministrativo per queste controversie è soppressa (art. 116 del disegno OG), l'articolo può essere senz'altro abrogato e sostituito con la disposizione sulle commissioni disciplinari, che presentemente figura nell'articolo 33 dell'ordinamento dei funzionari; lo spostamento ci sembra logico dacché le commissioni disciplinari giudicano nell'ambito della procedura di ricorso.

Articolo 61 Competenza dei tribunali federali I motivi che abbiamo invocato per l'abrogazione dell'articolo 60 valgono parimente per la soppressione dell'articolo 61, che proponiamo pertanto di sostituire con una disposizione disciplinante la competenza esclusiva dei tribunali federali per le controversie concernenti i propri funzionari.

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Decreto federale concernente il numero dei cancellieri e dei segretari del Tribunale federale e del Tribunale federale delle assicurazioni

Proponiamo l'abrogazione di questo decreto poiché è diventato superfluo.

Secondo il disegno, ai vostri Consigli spetterà infatti il compito di stabilire annualmente il numero dei redattori di sentenze dei tribunali federali nel preventivo, quando determineranno gli effettivi medi dei tribunali federali nel decreto federale sul bilancio di previsione (art. 2 cpv. 2 della legge federale del 4 ottobre 1974 a sostegno di provvedimenti per migliorare le finanze federali; RS 611.01). In questo modo, l'effettivo dei cancellieri potrà essere continuamente adeguato e senza grandi oneri al volume di lavoro. L'Esecutivo non dovrà inoltre più elaborare e sottoporre al Parlamento un messaggio per ogni lieve modificazione del suindicato effettivo, ed eviterà così lavoro e costi supplementari. Questo decreto può dunque essere abrogato senza inconvenienti: il Parlamento non viene privato di nessun mezzo rispetto a quelli di cui può disporre in virtù della legislazione in materia di preventivo.

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Legge federale del 26 settembre 1890 sulla protezione delle marche di fabbrica e di commercio, delle indicazioni di provenienza di merci e delle distinzioni industriali (art. 16bis. cpv 2 e 3) Legge federale del 30 marzo 1900 sui disegni e modelli industriali (art. 17Ws)

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Legge federale del 25 giugno 1954 sui brevetti d'invenzione (art. 59c, 87 cpv. 5, 88 cpv. 2, 89 cpv. 3, 90 cpv. 4, 91, 92, 93, 94, 106, 106a cpv. 1) Legge federale del 20 marzo 1975 sulla protezione delle nuove piante (art. 25)

Commento dei numeri 6 a 9 precedenti: Le leggi che abbiamo elencato devono essere modificate poiché, per queste materie in ambito della proprietà intellettuale, è prevista l'istituzione di una commissione di ricorso (cfr. n. 224.1). Nei settori della protezione dei marchi, dei disegni e dei modelli industriali, come anche della protezione delle nuove piante, tale commissione è un'istanza di ricorso completamente nuova tra amministrazione federale e Tribunale federale. Lo stesso vale per le decisioni dell'Ufficio federale del registro di commercio concernenti l'iscrizione di ditte e di nomi d'associazioni e di fondazioni: alla commissione di ricorso, il nostro Collegio può parimente attribuire i ricorsi presentati contro queste decisioni (art. 16bis cpv. 3 della legge sulla protezione dei marchi di fabbrica).

Per quanto concerne i brevetti d'invenzioni, la situazione è invece leggermente diversa. L'Ufficio federale della proprietà intellettuale dispone presentemente di camere di ricorso indipendenti che statuiscono sui ricorsi presentati contro le decisioni degli esaminatori e delle divisioni di opposizione, 55

Foglio federale. 68° anno. Voi. II

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prese nell'ambito dell'esame preventivo delle domande di brevetto. L'esame preventivo ufficiale concerne, secondo il diritto vigente, soltanto le domande di brevetto aventi per oggetto la tecnica dei tessili e la tecnica cronometrica (art. 87 segg. della legge federale sui brevetti d'invenzione). La commissione di ricorso in materia di proprietà intellettuale sostituirà le camere di ricorso e giudicherà, esulando dal quadro del diritto attuale, i ricorsi presentati contro le decisioni dell'Ufficio federale della proprietà intellettuale in materia di brevetti; non si limiterà dunque ad esaminare le decisioni prese nell' ambito dell'esame preventivo ufficiale. Le decisioni della commissione di ricorso possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale, nella misura in cui esso sia ammissibile secondo il diritto vigente (art. 100 lett. i OG; art. 106 del disegno della legge sui brevetti d'invenzione).

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Legge federale di procedura civile federale

Articolo 69 capoverso 1 Spese processuali Questa disposizione dev'essere adeguata alle nuove prescrizioni dell'OG concernenti le spese processuali (art. 150 segg.).

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Legge federale del 20 novembre 1850 sulla competenza di foro nelle cause civili istituite dalla Confederazione o contro di essa

Questa legge dev'essere abrogata e sostituita dall'articolo 41 capoverso 2 del disegno OG.

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Legge federale del 15 giugno 1934 sulla procedura penale (PP)

Articolo 16 capoverso 1 Procuratore generale Gli atti previsti negli articoli 47 e 62 capoverso 2 PP rientrano nell'ambito dell'articolo 5 paragrafo 3 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e dovranno d'ora in poi essere compiuti dal giudice istruttore federale. In questo campo deve quindi essere soppressa la sostituzione del procuratore generale da parte dei procuratori cantonali (cfr. n. 421).

Articolo 47 capoverso 1 Arresto Questa disposizione prevede che l'imputato dev'essere condotto dinanzi al giudice d'istruzione già durante l'inchiesta della polizia giudiziaria.

Articolo 66quinquies Sorveglianza da parte dell'autorità Questa nuova disposizione determina il principio della comunicazione posticipata dell'esecuzione della sorveglianza, ne stabilisce le eccezioni che devono essere esaminate dal giudice e istituisce il ricorso al presidente della Camera d'accusa.

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Articolo 72 capoverso 3

Disciplinamento prima dell'apertura dell'istruzione preparatoria Le prescrizioni emanate per il giudice d'istruzione sono parimente applicabili, per analogia, al procuratore generale della Confederazione. Articolo 73 capoverso 2 Confisca In questo caso, il termine di ricorso abituale di trenta giorni è giustificato.

Per il rimanente, sono applicabili gli articoli 214 segg.

Articolo 219 capoverso 3 Spese della procedura di reclamo L'ordinamento delle spese è ora stabilito esclusivamente nell'OG (art. 245 del disegno PP). Il capoverso 3 dell'articolo 219 dev'essere pertanto abrogato.

Articolo 229 numero 4 Revisione II nuovo numero 4 adegua questo articolo alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (postulato Reiniger cfr. n. 41). La stessa disposizione figura parimente nell'OG (art. 139a del disegno OG).

A rticoli 245 e 246 Spese processuali L'ordinamento delle spese processuali è ora stabilito esclusivamente nell'OG (art. 150 segg. OG). Lo stesso vale in particolare per le spese del carcere preventivo e della difesa d'ufficio, che in avvenire saranno disciplinate nell' articolo 153 capoverso 1 del. disegno OG e nell'articolo 152 capoverso 2 OG. Conseguentemente, l'articolo 245 dev'essere modificato e l'articolo 246, abrogato.

Articolo 271 capoversi 2 e 4 Ricorso per cassazione alla Corte di cassazione Essendo stati aumentati i valori litigiosi del ricorso per riforma in materia civile (art. 46 cpv. 1 del disegno OG), il capoverso 2 dev'essere modificato.

Nel capoverso 4 cade il secondo periodo in quanto la revisione di sentenze della Corte di cassazione del Tribunale federale viene ridisciplinata nell'articolo 278 bis in generale e non soltanto in materia civile.

Articolo 273 capoverso 1 lettera e Motivazione del ricorso Poiché il ricorso per cassazione in materia penale dinanzi alla Corte di cassazione viene ora sottoposto alla procedura di ammissione, il ricorrente dovrà provare, nella motivazione del ricorso, anche la rilevanza della causa (art. 36c e 36d del disegno OG).

Articolo 27J6*8 Procedura semplificata La procedura semplificata applicabile al ricorso per cassazione davanti alla Corte di cassazione verrà ora esclusivamente disciplinata nell'OG (art. 36a a 36d del disegno OG). L'articolo 275bis deve quindi essere adeguato in modo corrispondente.

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Articolo 276 capoverso 1 Scambio di scritti La modificazione è meramente redazionale ed esprime ora chiaramente che in determinati casi d'applicazione della procedura semplificata non avviene alcun scambio di scritti (art. 36a cpv. 2 del disegno OG).

Articolo 278bis Revisione e interpretazione La disposizione stabilisce esplicitamente, ciò che in questa forma generica mancava nel diritto vigente, le norme applicabili alla revisione e all'interpretazione di sentenze della Corte di cassazione del Tribunale federale (DTF 107 Ia 89,cons. la).

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Procedura penale militare (PPM)

Articolo 72a Sorveglianza da parte delle autorità Questa disposizione è nuova e adegua il disciplinamento concernente la sorveglianza da parte delle autorità alla Convenzione europea dei diritti dell' uomo (cfr. n. 422). L'articolo prevede l'obbligo generale d'informare su i provvedimenti di sorveglianza attuati, le pertinenti eccezioni che devono essere autorizzate da un'autorità giudiziaria superiore, la designazione di queste autorità giudiziarie, nonché dell'autorità competente per statutire sui ricorsi interposti contro la reiezione della domanda di informazione (presidente del Tribunale militare di cassazione).

Articolo 73 capoverso 2

Applicabilità di questo disciplinamento all'uditore in capo L'articolo 72a è pure applicabile se la sorveglianza è stata ordinata dall' uditore in capo.

Articolo 200 capoverso 1 lettera f Motivi di revisione La nuova lettera f adegua questo articolo alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (postulato Reiniger; cfr. n. 41). La stessa disposizione è stabilita anche nell'OG (art. 139a del disegno OG).

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Legge federale sulla formazione professionale

Articolo 68 lettere c,dede Autorità di ricorso Le decisioni prese in prima istanza o su ricorso dall'Ufficio federale dell' industria, delle arti e mestieri e del lavoro in materia di formazione professionale saranno d'ora in poi impugnabili dinanzi alla commissione di ricorso del DFEP, in vece e luogo del dipartimento (cfr. n. 224.1).

A loro volta, anche le decisioni della commissione di ricorso sono impugnabili. Devono però essere distinti due casi. Da un lato, le controversie che, dopo essere state trattate dal dipartimento, possono attualmente essere deferite al Tribunale federale con ricorso di diritto amministrativo. In questi

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casi, la via al Tribunale federale rimarrà aperta (art. 97 segg. OG). Dall' altro, le controversie che ora passano dall'Ufficio federale al dipartimento e che sono finalmente deferite al Consiglio federale. Trattasi dei casi in cui la commissione di ricorso, statuendo in luogo e vece del dipartimento, giudicherà definitivamente poiché contro le sue decisioni non è ammissibile il ricorso amministrativo al Consiglio federale (art. 72 e 74 lett. e della legge sulla procedura amministrativa).

La commissione di ricorso giudica inoltre i ricorsi interposti contro le decisioni prese in prima istanza dal dipartimento, nella misura in cui esse non siano impugnabili, in ultima istanza, con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. Essa si pronuncia infine sulle decisioni prese su ricorso da un'autorità cantonale in materia di ammissione ai corsi e di esami.

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Legge federale sulla cinematografia

Articolo 17 capoverso 2 Ricorso di diritto amministrativo L'esame, dal profilo dell'adeguatezza, di decisioni prese nel settore della cinematografia, è contrario alla norma generale, secondo la quale il ricorso di diritto amministrativo non è, di principio, esaminato da questo profilo (art. 104 lett. e del disegno OG). Non sussiste quindi nessun motivo imperativo di mantenere questa norma speciale in materia di cinema, che pertanto dev'esser abrogata (cfr. n. 234.4).

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Legge federale sulla protezione degli animali

Articolo 26 capoverso 1 Rimedi giuridici Le decisioni dell'Ufficio federale di veterinaria saranno d'ora in poi impugnabili dinanzi alla commissione di ricorso del DFEP in luogo e vece del dipartimento (cfr. n. 224.1). La commissione di ricorso decide definitivamente, nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo (art. 97 segg.OG).

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Organizzazione militare (art. 28) e Decreto dell'Assemblea federale concernente l'amministrazione dell'esercito svizzero (art. 105,106,123 cpv. 2,125 cpv. 2)

Presentemente, il Tribunale federale giudica in istanza unica le azioni di diritto amministrativo aventi per oggetto pretese di civili dirette contro la Confederazione per danni causati alle persone durante gli esercizi militari o altri atti di servizio (art. 28 cpv. 1 dell'organizzazione militare e art. 116 lett. e OG). Lo stesso vale per il ricorso contro l'autore dell'uccisione o del ferimento di civili (art. 123 cpv. 2 del decreto dell'Assemblea federale concernente l'amministrazione dell'esercito svizzero). L'articolo 116 del disegno OG preclude però, per pretese di questo genere, l'accesso all'azione di dirit-

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to amministrativo (cfr. n. 213.1). Le pretese risultanti da danni alle persone e da diritti di regresso saranno d'ora in poi liquidate in via decisionale, come è già ora previsto per i danni alla proprietà, e l'autorità competente sarà la Direzione dell'amministrazione militare federale (art. 106 e 123 cpv. 2 del disegno di decreto concernente l'amministrazione dell'esercito svizzero). La Direzione dell'amministrazione militare federale rimane in particolare competente per giudicare i diritti di regresso della Confederazione contro un milite, sul fondamento di una prestazione dell'assicurazione militare (cfr. DTF 108 Ib 220).

Per i danni cagionati alle persone e per quelli cagionati alla proprietà, la via giuridica dovrà essere identica: le decisioni della Direzione dell'ufficio suindicato sono dapprima impugnabili con ricorso dinanzi alla commissione di ricorso dell'amministrazione militare federale e poi, in ultima istanza, con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 128 cpv. 1 e 131 del decreto concernente l'amministrazione dell'esercito svizzero). In questo settore viene pertanto inserita un'autorità giudiziaria inferiore del Tribunale federale, destinata a sgravarlo (cfr. n. 221).

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Legge sulla protezione civile

Articolo 83 Pretese pecuniarie Questa disposizione è adeguata redazionalmente agli articoli 14 e 15 della legge sull'edilizia di protezione civile.

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Legge sull'edilizia di protezione civile

Articoli 14 capoverso 3 e 15 Ricorsi 11 diritto vigente prescrive, per le decisioni prese dalle autorità cantonali, rimedi giuridici diversi per le pretese pecuniarie e per quelle non pecuniarie in materia di rifugi. Non è però chiaramente stabilito quale sia la via da seguire se la causa è di natura mista, ossia se i proprietari contestano, nella stessa procedura, il loro obbligo di costruire e quello di pagare i contributi sostitutivi. Questa materia è ora disciplinata nei nuovi articoli 14 e 15 della legge sull'edilizia di protezione civile, secondo i quali le decisioni delle autorità cantonali competenti possono essere impugnate con ricorso dinanzi alla commissione di ricorso esistente in materia di protezione civile e, in ultima istanza, con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

La commissione di ricorso è destinata a sgravare il Tribunale federale, ciò che collima con lo scopo precipuo della presente revisione (cfr. n. 221).

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Legge federale sull'approvvigionamento del Paese

Articolo 38 lettere b,ced Ricorso contro decisioni Le decisioni prese in prima istanza o su ricorso dall'Ufficio federale dell' approvvigionamento economico del Paese saranno d'ora in poi impugnabili

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dinanzi alla commissione di ricorso del DFEP in luogo e vece del dipartimento (cfr. n. 224.1). Dinanzi a tale commissione possono parimente essere impugnate le decisioni prese in ultima istanza cantonale.

Salvo nei casi di situazione economica eccezionale (art. 23 a 28 della legge sull'approvvigionamento economico del Paese), le decisioni della commissione di ricorso del DFEP saranno impugnabili, come finora, dinanzi al Tribunale federale.

Articolo 39 Controversie in materia di scorte obbligatorie La commissione per le scorte obbligatorie dev'essere integrata nella commissione di ricorso DFEP che statuirà in avvenire, come commissione d'arbitrato, sulle controversie inerenti alle scorte obbligatorie. Conseguentemente, l'articolo 39 dev'essere modificato in modo corrispondente.

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Legge federale sulle dogane

Articolo 109 capoverso 1 lettera e numero 4 Istanze Per sgravare il Tribunale federale proponiamo di sottoporre le decisioni prese in prima istanza o su ricorso dalla Direzione generale delle dogane, concernenti la tassa sul traffico pesante e quella sull'utilizzazione delle strade nazionali, a un ricorso dinanzi all'attuale commissione di ricorso in materia doganale (cfr. n. 221). Le decisioni di questa commissione possono successivamente essere impugnate davanti al Tribunale federale (art. 97 segg.

OG).

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Legge federale sulle tasse di bollo (art. 39a 40)

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Decreto del Consiglio federale che istituisce un'imposta sulla cifra d'affari (art. 6 cpv. 3, 4 e 5)

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Legge federale sull'imposta preventiva (art. 42a e 43)

Commento dei numeri 23 a 25 Le decisioni su reclamo prese dall'amministrazione federale delle contribuzioni in materia di tasse di bollo, d'imposta sulla cifra d'affari e d'imposta preventiva possono attualmente essere direttamente impugnate dinanzi al Tribunale federale. Per sgravare la Corte suprema, le decisioni saranno esaminate dapprima dalla nuova commissione federale di ricorso in materia di contribuzioni; le decisioni di quest'ultima commissione potranno successivamente costituire l'oggetto di un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 97 segg. OG). Le leggi suindicate devono dunque essere modificate e completate in questo senso (cfr. n. 224.1).

Le decisioni su reclamo, prese dall'Amministrazione federale delle contribuzioni e concernenti il prolungamento del termine di riscossione o il condono possono essere deferite alla commissione di ricorso, sempreché essa sia prevista nelle leggi pertinenti. Poiché ciascuna delle leggi suindicate ha il pro-

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prio disciplinamento, le loro disposizioni corrispondenti hanno un contenuto diverso.

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Legge federale su l'utilizzazione delle forze idriche (art. 8 cpv. 3, 13 cpv. 4, 14 cpv. 4, 15 cpv. 4, 25 cpv. 5, 26 cpv. 2, 28 cpv. 2, 44 cpv. 3, 71 cpv. 2, 72 cpv. 3)

Secondo la legge su l'utilizzazione delle forze idriche, numerose controversie possono attualmente essere deferite al Tribunale federale con azione di diritto amministrativo; in futuro, queste controversie non potranno però più essere impugnate con questa via legale, percui devono essere abrogate le disposizioni pertinenti della legge summenzionata. Il nuovo diritto prevede che, in questi casi, il giudizio spetterà alle autorità competenti (ossia l'Ufficio federale dell'economia delle acque o il Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie; art. 116 del disegno OG; n. l cpv. 2 delle disposizioni finali del disegno OG). È inoltre istituita, per sgravare il Tribunale, una commissione di ricorso in materia d'economia idrica, che giudicherà i ricorsi interposti contro le decisioni delle autorità suindicate (art. 72 cpv. 3 del disegno di legge su l'utilizzazione delle forze idriche; cfr. n. 224.1). Le decisioni della commissione di ricorso potranno, a loro volta, costituire l'oggetto di un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, nella misura in cui esso è ammissibile (art. 97 segg. OG).

Per alleggerire i compiti del Tribunale federale, la commissione di ricorso statuirà inoltre come commissione d'arbitrato, ossia come autorità di prima istanza, se la controversia oppone il concessionario all'autorità concedente e se parecchi Cantoni o il Consiglio federale hanno accordato la concessione dei diritti d'acqua litigiosi (art. 71 cpv. 2 del disegno di legge su l'utilizzazione delle forze idriche; per un altro esempio di commissione d'arbitrato rinviamo al n. 34).

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Legge su l'organizzazione delle PTT

Articolo 3 capoverso 3 Valori litigiosi I valori litigiosi di questa disposizione devono essere aumentati in modo corrispondente all'articolo 41 lettera b del disegno OG.

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Legge federale contro l'inquinamento delle acque

Articolo 10 Ricorso L'esame, dal profilo dell'adeguatezza, delle decisioni prese in applicazione della legge contro l'inquinamento delle acque, è contrario alla norma generale prescritta per il ricorso di diritto amministrativo, secondo la quale tale ricorso non è di principio esaminato da siffatto profilo (art. 104 lett. e del disegno OG). Questa norma speciale in materia di protezione delle acque,

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non esistendo alcun motivo cogente per mantenerla in vigore, dev'essere dunque abrogata (cfr. n. 234.4).

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Legge sul lavoro

A rticoli 55 e 57 Giurisdizione amministrativa Le decisioni prese in prima istanza o su ricorso dall'Ufficio federale dell' industria, delle arti e mestieri e del lavoro in applicazione della legge sul lavoro potranno d'ora in poi essere impugnate dinanzi alla commissione di ricorso DFEP (cfr. n. 224.1). L'articolo 55 della legge sul lavoro deve dunque essere modificato. Per contro, l'articolo 57 non subisce alcuna modificazione materiale, ma semplicemente una rettificazione redazionale.

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Legge federale sul lavoro a domicilio

Articolo 16 Protezione giuridica La nuova commissione di ricorso DFEP (cfr. n. 224.1) giudica, fra altro, le decisioni cantonali di ultima istanza e quelle delle autorità federali concernenti l'applicabilità di questa legge. Le decisioni di tale commissione sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. L'articolo 16 dev'essere modificato in modo corrispondente.

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Legge federale su la costituzione di riserve di crisi da parte dell'economia privata

Articolo 12 Ricorso La nuova commissione di ricorso DFEP giudicherà in luogo e vece della commissione di ricorso attualmente esistente, che statuisce sui ricorsi proposti contro le decisioni prese in applicazione della legge. L'articolo 12 deve pertanto essere adeguato. I capoversi 2 e 3 possono essere abrogati poiché la composizione, l'organizzazione e la procedura delle commissioni di ricorso sono disciplinate negli articoli 7la segg. del disegno PA.

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Legge federale su l'assicurazione contro le malattie

Articolo 12 capoverso 7 Assicurazione delle cure mediche e farmaceutiche II diritto vigente prevede che l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali determina, su preavviso della commissione federale dei medicamenti, i medicamenti e le analisi obbligatoriamente a carico delle casse malati.

L'ufficio federale designa inoltre, su preavviso di detta commissione, i medicamenti di cui raccomanda alla casse l'assunzione (art. 12 cpv. 6 della legge federale su l'assicurazione malattie). L'elenco delle specialità è precisamente la lista di questi medicamenti ed analisi.

829

Le decisioni dell'ufficio federale inerenti all'elenco delle specialità possono dapprima costituire l'oggetto di un ricorso dinanzi al Dipartimento federale dell'interno poi, in ultima istanza, di un ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale delle assicurazioni (art. 128 del disegno OG).

Questi ricorsi gravano in modo considerevole il Tribunale federale poiché sollevano sovente questioni di fatto delicate, che esigono conoscenze tecniche particolari. Proponiamo pertanto di istituire una commissione di ricorso destinata a sgravare la Corte suprema. Questa commissione, inserita tra l'amministrazione e il Tribunale federale delle assicurazioni, giudicherà i ricorsi concernenti l'elenco delle specialità (cfr. n. 224.1) e verrà disciplinata in un nuovo capoverso 7 dell'articolo 12 della legge federale sull'assicurazione contro le malattie.

33

Legge federale su l'assicurazione contro gli infortuni (LAINF)

Articolo 105 Opposizione Le decisioni su opposizione in materia di competenza dell'assicuratore o di ordini inerenti alla prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali sono impugnabili, secondo il diritto vigente, mediante ricorso all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali; la decisione di quest'ultimo può, a sua volta, essere deferita al Tribunale federale delle assicurazioni (art. 105 cpv.

2, in connessione con l'art. 110 cpv. 1 primo periodo LAINF). Dacché i ricorsi di questo genere sono stati finora estremamente'rari, l'istituzione di una commissione di ricorso indipendente dall'amministrazione, che giudicherebbe in luogo e vece dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali, non sgraverebbe sensibilmente il Tribunale federale delle assicurazioni. Nondimeno, poiché l'articolo 109 LAINF deve comunque essere modificato, profittiamo dell'occasione per assegnare queste controversie alla commissione di ricorso per la tariffa dei premi e creare così, per il Tribunale federale delle assicurazioni, un disciplinamento uniforme. Il capoverso 2 dell'articolo 105 dev'essere pertanto abrogato e conseguentemente soppresso il ricorso all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali. In loro vece, è istituito l'accesso alla commissione di ricorso per la tariffa dei premi, conformemente all'articolo 105 capoverso 3 secondo periodo e 109 capoverso 1 LAINF.

Articolo 109 Commissione di ricorso Secondo l'articolo 109 LAINF (RS 832.20), la commissione di ricorso del Consiglio d'amministrazione dell'INSAI giudica attualmente, come autorità di ricorso di prima istanza, i ricorsi proposti contro le decisioni dell'INSAI su opposizione, in materia di attribuzione alle classi e ai gradi dei tariffari dei premi. Proponiamo di sostituire questa commissione con una commissione di ricorso indipendente dall'INSAI (cfr. n. 224.1), che giudicherà, conseguentemente, i ricorsi presentati contro le decisioni su opposizione, prese dagli altri assicuratori; poiché statuirà in luogo e vece della commissione di ricorso del Consiglio d'amministrazione dell'INSAI, essa dovrà riprendere i compiti di quest'ultima come autorità di ricorso.

830

Per il Tribunale federale delle assicurazioni, questa ristrutturazione dovrebbe garantire la funzionalità della nuova procedura d'ammissione, stabilita negli articoli 36a capoverso 1 lettera d e 36b a 36d del disegno OG. Essa non solo sgraverà il tribunale, ma soddisfarà meglio le esigenze poste dal diritto pubblico. La commissione di ricorso del Consiglio d'amministrazione dell'INSAI non è infatti un'autorità giudiziaria, cosicché non risulterebbe adempiuta la condizione posta nell'articolo 36c del disegno OG, dalla quale dipende la procedura d'ammissione.

La commissione di ricorso per il tariffario dei premi statuirà inoltre sui ricorsi presentati contro le decisioni su opposizione, concernenti la competenza di un assicuratore o ordini inerenti alla prevenzione degli infortuni o delle malattie professionali (art. 105 LAINF).

Articolo 110 capoverso 1 Tribunale federale delle assicurazioni II rinvio figurante nel primo periodo, all'articolo 105 capoverso 2 LAINF, dev'essere soppresso poiché le controversie elencate in questa norma saranno d'ora in poi deferite alla commissione di ricorso per il tariffario dei premi, che giudicherà in vece e luogo dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali; le decisioni di quest'ultima sono, a loro volta, impugnabli, con ricorso, dinanzi al Tribunale federale delle assicurazioni (art. 105 e 109 del disegno LAINF).

Dev'essere inoltre soppresso il secondo periodo del capoverso 1, che limita il potere d'esame del Tribunale federale delle assicurazioni quando è chiamato a pronunciarsi su decisioni della commissione di ricorso del Consiglio d'amministrazione dell'INSAI in materia di classificazione nei tariffari dei premi. Queste decisioni saranno dapprima impugnabili dinanzi a una commissione di ricorso indipendente (art. 109 del disegno LAINF), poi al Tribunale federale delle assicurazioni, mediante ricorso di diritto amministrativo.

Il potere d'esame del tribunale è limitato anche in rapporto alle autorità giudiziarie inferiori. La limitazione risulta però già all'articolo 105 capoverso 2 del disegno LAINF e non deve dunque essere codificata separatamente. Conseguentemente, il secondo periodo del capoverso 1 può essere senz'altro abrogato.

Commento dei numeri 34 a 60 dell'allegato (n. II) Le leggi suindicate devono essere modificate a motivo dell'istituzione della commissione di ricorso DFEP (cfr. n. 224.1). Poiché le modificazioni sono generalmente più o meno equivalenti, qui di seguito riprodurremo un commento comune per tutti questi atti legislativi.

Evidenziamo dapprima che la facoltà delle autorità amministrative di giudicare in prima istanza non subisce alcuna modificazione rispetto al diritto vigente. Le autorità giudicanti sono quindi le medesime.

Lo stesso vale per la competenza della Corte suprema: l'accesso al Tribunale federale rimane aperto come finora (art. 97 segg. OG), con riserva però della procedura di ammissione (art. 36b del disegno OG).

831

Viene invece modificata la via giuridica tra autorità di prima istanza e Tribunale federale. In molti casi infatti, la commissione di ricorso DFEP sostituisce il Dipartimento federale dell'economia pubblica nella misura in cui quest'ultimo giudichi come istanza di ricorso. La commissione di ricorso è competente, indipendentemente dal fatto che, in ultima istanza, l'accesso al Tribunale federale o al Consiglio federale sia aperto o precluso.

Per contro, se il dipartimento statuisce in prima istanza, le sue decisioni sono impugnabili dinanzi alla commissione di ricorso DFEP soltanto nella misura in cui, in ultima istanza, sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale (cfr., ad es., art. 107 cpv. 2 del disegno di legge sull'agricoltura).

La sostituzione della commissione di ricorso DFEP al Dipartimento federale dell'economia pubblica, come autorità di ricorso, sgraverà ovviamente soprattutto il Tribunale federale, ma anche il nostro Collegio, che in avvenire dovrà giudicare meno ricorsi. Trattasi in particolare delle controversie che presentemente possono essere deferite al Dipartimento federale dell'economia pubblica ma che. non essendo ammissibile il ricorso di diritto amministrativo, potevano finora essere impugnate in ultima istanza con ricorso amministrativo al Consiglio federale (art. 72 segg. della legge sulla procedura amministrativa). Con il trasferimento di queste controversie alla commissione di ricorso DFEP, in luogo e vece del dipartimento, il ricorso al Consiglio federale è soppresso (art. 72 e 74 lett. e della legge sulla procedura amministrativa). Le decisioni della commissione di ricorso DFEP sono pertanto definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Dev'essere infine menzionato che la commissione di ricorso DFEP giudicherà inoltre come autorità di ricorso in luogo delle seguenti commissioni di ricorso già attualmente esistenti: - Commissione di ricorso dei cereali (art. 59 cpv. 3 del disegno di legge sui cereali); - Commissione superiore di ricorso in materia di contingentamento lattiera (art. 27 cpv. 1 del disegno di decreto sull'economia lattiera); - Commissione di ricorso per il controllo della qualità nell'industria orologiera (art. 17 cpv. 1 del pertinente disegno di decreto federale).

Gli atti legislativi summenzionati disciplinano già parzialmente l'organizzazione, la procedura e l'indipendenza di queste commissioni di ricorso.

In futuro, questa materia sarà disciplinata genericamente nella legge sulla procedura amministrativa (art. 71a segg. del disegno PA) e potrà così essere abrogata nei testi vigenti (art. 59 cpv. 5 della legge sui cereali; art. 27 cpv. 3 del decreto sull'economia lattiera).

La commissione di ricorso DFEP non è però soltanto un'istanza di ricorso, ma anche una commissione di arbitrato in materia di promovimento della costruzione di alloggi; in questa funzione, essa giudica le pretese pecuniarie emananti dalla Confederazione o dirette contro di essa, sempreché il Cantone non abbia designato un'autorità speciale al riguardo (art. 20 cpv. 4 del disegno di legge federale concernente il promovimento della costruzione di 832

alloggi). La commissione di ricorso DFEP, come commissione di arbitrato, giudicherà in luogo del Dipartimento federale dell'economia pubblica (altro esempio di una commissione d'arbitrato, cfr. n. II/26).

61 62

Legge sulla .sorveglianza degli assicuratori (art 4Sa e 46) e Legge federale concernente la garanzia degli obblighi assunti dalle società svizzere d'assicurazione sulla vita (art. 40)

In materia di sorveglianza degli istituti d'assicurazione è istituita una nuova commissione di ricorso (cfr. n. 224.1) che giudicherà in luogo del Dipartimento federale di giustizia e polizia i ricorsi contro le decisioni prese dall' Ufficio federale delle assicurazioni private. Dinanzi a questa commissione di ricorso saranno impugnabili anche le decisioni del dipartimento. Questa innovazione è stabilita nell'articolo 45« della legge sulla sorveglianza degli assicuratori, che sostituisce, abrogandoli, i capoversi 1 e 2 dell'articolo 46 della medesima. Dev'essere pure abrogato l'articolo 40 della legge concernente la garanzia degli obblighi, che è pure sostituito dal suddetto articolo 45«.

63

Legge federale concernente la garanzia dei rischi degli investimenti

Articolo 24 Diritto di ricorso Questa norma dev'essere adeguata poiché le decisioni della commissione di ricorso per la garanzia contro i rischi degli investimenti potranno d'ora in poi essere impugnate dinanzi alla commissione di ricorso DFEP (cfr.

n. 224.1).

6

Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale

61

Conseguenze finanziarie per la Confederazione, i Cantoni e i Comuni

611

Per la Confederazione

Le conseguenze finanziarie della revisione dell'OG per la Confederazione sono già state esaminate esaustivamente nel capitolo concernente le alternative ai nostri provvedimenti di sgravio dei Tribunali federali. Rinviarne ai risultati di questa analisi limitandoci a rilevare che l'ammontare delle spese dipenderà dalla variante che sarà scelta (cfr. n. 263.1).

612

Per i Cantoni e i Comuni

II nuovo diritto impone ai Cantoni di designare tribunali o commissioni di ricorso come autorità cantonali di ultima istanza, nella misura in cui le loro

833

decisioni siano direttamente impugnabili, con ricorso di diritto amministrativo, dinanzi al Tribunale federale o al Tribunale federale delle assicurazioni (art. 98a e 128 del disegno OG). Il potenziamento dell'apparato giudiziario amministrativo provocherà ovviamente spese per i Cantoni, delle quali però l'importo non può essere quantificato neppure approssimativamente, in quanto oscillerà secondo i Cantoni; esso dipenderà infatti dallo sviluppo attuale della loro giurisdizione amministrativa e dalla loro organizzazione giudiziaria (cfr. n. 221).

62

Conseguenze per l'effettivo del personale

Le conseguenze, per la Confederazione, della revisione dell'OG a livello del personale sono già state esaminate con gli altri provvedimenti possibili di sgravio (cfr. n. 262). Ci limiteremo pertanto, in questo contesto, ai risultati di quella disamina, secondo la quale le rispercussioni della revisione possono essere approssimativamente valutate come segue: 621

Variante I

La variante I è imperniata sulla procedura d'ammissione e il potenziamento delle autorità giudiziarie inferiori in materia amministrativa.

È presumibile che, in ciascun tribunale federale, l'uno o l'altro dei giudici uscenti sarà rieletto in qualità di supplente, senza computo nel numero legale di tutti i supplenti (art. 1 cpv. 3 e 123 cpv. 2 del disegno OG).

11 Tribunale federale deve inoltre assumere sei redattori di sentenze. Trattasi di posti accordati dai vostri Consigli sino alla fine del 1988, di cui la validità sarà prolungata; questi sei posti supplementari saranno iscritti nel bilancio di previsione (cfr. n. 242). Dovranno aumentare gli effettivi anche i servizi di documentazione e di cancelleria dei due tribunali federali.

Dovranno infine assumere personale complementare anche le nuove commissioni di ricorso (cfr. n. 224.1), che di principio sono composte di sette giudici e di collaboratori di segreteria (redattori di sentenze e personale di cancelleria; art. 7lb del disegno PA). I giudici e i collaboratori della segreteria eserciteranno le loro funzioni nella «loro» commissione di ricorso, a tempo pieno o a tempo parziale, secondo la quantità di lavoro. Le commissioni di ricorso in materia di personale federale, di imposte federali indirette e di diritto amministrativo economico dovranno molto probabilmente assumere presto o tardi i loro giudici e il loro personale di segreteria a tempo pieno.

Di regola, si dovrà pertanto contare, per ogni commissione di ricorso, con un giudice esercitante le funzioni a tempo pieno, un redattore di sentenze e almeno un impiegato di cancelleria. Proporremo a tempo debito l'iscrizione di questi posti nel bilancio di previsione.

Le conseguenze a livello del personale degli altri provvedimenti di sgravio che abbiamo esaminato, ma respinto, possono essere valutate come segue.

834

622

Variante II

Nella variante II (nessuna procedura di ammissione, ma potenziamento delle autorità giudiziarie inferiori in materia amministrativa, come anche altri provvedimenti di sgravio) il fabbisogno in personale per le nuove commissioni di ricorso comprende le unità della variante I, alle quali s'aggiungono però sei nuovi giudici del Tribunale federale, che a loro volta esigono Fassunzio- ' ne di nove redattori di sentenze e di personale di cancelleria supplementare. Al Tribunale federale delle assicurazioni dovranno essere eletti uno o due nuovi giudici, i quali, a loro volta, renderanno necessaria l'assunzione di due a quattro redattori di sentenze, come anche di personale di cancelleria.

623

Variante III

Con la variante III (nessuna procedura di ammissione e nessun potenziamento di autorità giudiziarie inferiori a livello amministrativo, ma altri provvedimenti di sgravio) il Tribunale federale dovrebbe assumere nove giudici, quattordici redattori di sentenze e personale di cancelleria supplementare.

Per il Tribunale federale delle assicurazioni, occorrerebbero due o tre nuovi giudici, quattro a sei nuovi redattori di sentenze, come anche altro personale ; di cancelleria.

624

Variante IV

Con la variante IV (aumento dell'effettivo dei tribunali federali, ma nessun altro provvedimento di sgravio), il Tribunale federale dovrebbe dotarsi di dieci giudici supplementari, di quindici nuovi redattori di sentenze, come anche di altro personale di cancelleria.

II Tribunale federale delle assicurazioni, a sua volta, dovrebbe assumere tre o quattro nuovi giudici, sei a otto nuovi redattori di sentenze, come anche altro personale di cancelleria.

63

Per i Cantoni

L'esecuzione della revisione dell'OG costituirà un onere per i Cantoni nella misura in cui sia loro imposto un potenziamento della loro giurisdizione amministrativa (cfr. n. 612 art. 98a e 128 del disegno OG).

7 71

Linee direttive della politica di governo e piano finanziario Linee direttive della politica di governo

11 nostro disegno è contenuto nel rapporto sulle linee direttive della politica di governo 1983-1987 (FF 1984 I 178).

Nel rapporto del 29 agosto 1984 sulle priorità della legislatura 1983-1987 (FF 1984 II 1236), abbiamo classificato gli oggetti previsti nelle linee diret835

uve in tre gradi di priorità. La revisione dell'OG è stata posta in seconda priorità. Ciò significa che il presente disegno verrebbe sottoposto ai vostri Consigli entro la fine della legislatura, ma non dovrebbe obbligatoriamente essere promulgato entro questa scadenza.

Nel rapporto suindicato ci siamo però riservati la possibilità di non attenerci allo scaglionamento stabilito se la situazione dovesse modificarsi notevolmente. Nel presente caso, questa condizione risulta adempiuta. Infatti, i mezzi, di cui attualmente disponiamo, non bastano per ovviare al sovraccarico incessante delle nostre Corti supreme e in particolare del Tribunale federale (cfr. n. 112). I provvedimenti di sgravio che proponiamo con la revisione dell'OG sono pertanto necessari e devono essere applicati senza indugi. Il tempo urge, tanto più che i quindici giudici supplenti straordinari, incaricati di ridurre il numero degli inserti giacenti, eserciteranno le loro funzioni soltanto sino alla fine del 1988. Trattasi infatti di un provvedimento temporaneo che dovrà essere sostituito con la revisione dell'OG, la quale, conseguentemente, dovrebbe così essere promulgata, contrariamente alle previsioni, entro la fine della legislatura in corso.

72

Piano finanziario

La revisione dell'OG non esplicherà effetti sensibili sul piano finanziario della legislatura in corso, poiché la revisione entrerà in vigore il più presto durante il 1987.

8 81

Costituzionalità Provvedimenti di sgravio della giurisdizione federale

Lo sgravio della giurisdizione federale, scopo precipuo del presente disegno, dev'essere attuato mediante la modificazione dell'OG e di numerosi altri testi legislativi. Per procedere a questi adeguamenti, la Confederazione si fonda sulla competenza costituzionale in materia di giurisdizione federale (art. 103 e 106 a 114bis Cost.). La costituzionalità delle singole modificazioni è stata esaustivamente esaminata laddove è risultato necessario, ossia per quanto concerne la procedura di ammissione e il potenziamento a livello federale e cantonale delle autorità giudiziarie inferiori in materia amministrativa (n. 211.7 e 211.8, 225 e 232.4).

82

Altre innovazioni

Le altre modificazioni che vi proponiamo, ispirandoci essenzialmente ad interventi parlamentari, concernono pure la giurisdizione federale e si fondano sulle basi costituzionali suindicate. Trattasi in particolare dell'adeguamento di leggi procedurali alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e della revisione della procedura penale militare, che a sua volta è fondata sull' articolo 20 della Costituzione federale.

836

Legge federale sull'organizzazione giudiziaria

Disegno

Modificazione del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto il messaggio del Consiglio federale del 29 maggio 1985 1>, decreta:

[ La legge federale sull'organizzazione giudiziaria 2> è modificata come segue : Titolo Legge federale sull'organizzazione giudiziaria (Organizzazione giudiziaria [OG]) Art. l cpv. l e 3 (nuovo) 1 II Tribunale federale si compone di 30 giudici e di 15 supplenti.

a I membri uscenti del Tribunale federale, eletti in qualità di supplenti, non sono contati nel numero dei supplenti.

Quorum

21 2)

Art. 15 Le sezioni giudicano nella composizione di tre giudici, a meno che la legge ne prescriva cinque o sette.

2 Le corti di diritto pubblico, le corti civili e la Corte di cassazione penale giudicano nella composizione di cinque giudici le questioni giuridiche di importanza fondamentale.

3 Esse giudicano nella composizione di sette giudici i ricorsi di diritto pubblico contro atti legislativi cantonali sottoposti a referendum e contro decisioni sull'ammissibilità di un'iniziativa o sull'esigenza di un referendum, salvo nel caso di ricorsi in circostanze comunali.

1

FF 1985 II 709 RS 173.110; RU . . .

56

Foglio federale. 68° anno. Voi. II

837

Organizzazione giudiziaria

Procedura semplificata a. In generale

b. Rilevanza della causa

e. Rifiuto di entrare nel merito per irrilevanza della causa

Art. 36a (nuovo) 1 Le sezioni, nella composizione di tre giudici, decidono all'unanimità, senza deliberazione pubblica e con motivazione sommaria di : a. accogliere i ricorsi manifestamente fondati o respingere quelli manifestamente infondati, nella misura in cui sia necessario entrare nel merito; b. non entrare nel merito di un ricorso o di un'azione manifestamente inammissibili; e. non entrare nel merito di un ricorso o di un'azione se è fatto uso di procedimenti defatigatori o altrimenti abusivi; d. non entrare nel merito di un ricorso per irrilevanza della causa.

2 Prima di accogliere un ricorso o un'azione, le sezioni ordinano uno scambio di scritti; negli altri casi, può essere tralasciato.

3 La motivazione sommaria può essere limitata al rinvio ai motivi della decisione impugnata o all'atto scritto di un'autorità.

Art. 36b (nuovo) Una causa è rilevante se : a. pone una questione giuridica che il Tribunale federale non ha ancora giudicato o che merita un nuovo esame ; b. la decisione impugnata si scosta dalla giurisprudenza del Tribunale federale; e. in un ricorso di diritto amministrativo o in un ricorso di diritto pubblico è fatta valere la violazione di diritti costituzionali o di norme essenziali di procedura, nella misura in cui il ricorrente non abbia potuto far valere tale censura nel procedimento davanti all'autorità inferiore oppure questa non l'abbia esaminata; d. le parti e gli interessati potrebbero subire un grave pregiudizio nel caso in cui il Tribunale federale non si pronunciasse.

Art. 36c (nuovo) II Tribunale può rifiutarsi di entrare nel merito per irrilevanza della causa soltanto se la decisione d'istanza inferiore è stata pronunciata da un'autorità giudiziaria ed impugnata con ricorso per riforma, ricorso per nullità in materia civile, ricorso per cassazione in materia penale, ricorso di diritto amministrativo o ricorso di diritto pubblico.

Organizzazione giudiziaria

Art. 36d (nuovo) d. Obbligo di motivazione delle parti

Nella motivazione del ricorso, le parti debbono provare anche la rilevanza della causa.

Relazione con la procedura civile federale

Art. 40 In tutti i casi per i quali la presente legge non contiene disposizioni speciali sul procedimento, si applica la legge di procedura civile federale 1>.

Cause dirette a. In generale

Art. 41 1 II Tribunale federale giudica in istanza unica: a. le cause di diritto civile tra la Confederazione e un Cantone e quelle tra Cantoni ; b. le pretese di diritto civile di privati o di enti collettivi contro la Confederazione, quando il valore litigioso è di 50 000 franchi almeno ; sono eccettuate le azioni proposte in virtù della legge federale del 28 marzo 1905 2> sulla responsabilità civile delle imprese di strade ferrate e di piroscafi e delle poste, di quella sulla circolazione stradale 3> e di quella del 18 marzo 1983 4) sulla responsabilità civile in materia nucleare, come pure tutte le azioni dirette contro le Ferrovie federali svizzere ; e. le altre cause di diritto civile, quando le due parti le sottopongono al Tribunale federale invece che alle giurisdizioni cantonali e il valore litigioso è di 200 000 franchi almeno.

2 Se il Tribunale federale non è competente, le pretese di diritto civile contro la Confederazione sono promosse, salvo convenzione o disposizione contraria del diritto federale, davanti alle giurisdizioni cantonali a Berna oppure nel capoluogo del Cantone in cui è domiciliato l'attore.

Art. 42 cpv. 1 1 ... il valore litigioso sia di 50 000 franchi almeno. ...

Art. 45 lett. a e b In procedimenti civili per diritti di carattere pecuniario il ricorso per riforma è ammissibile senza riguardo al valore litigioso :

Organizzazione giudiziaria

  1. nelle cause relative all'uso di una ditta di commercio, alla protezione dei marchi di fabbrica e di commercio, delle indicazioni di provenienza delle merci, delle menzioni di ricompense industriali, dei disegni e modelli industriali, come pure in quelle concernenti i brevetti d'invenzione, la protezione delle nuove piante, i diritti d'autore sulle opere letterarie ed artistiche e i cartelli; b. abrogato.
  2. Con riguardo al valore litigioso

Art 46 1 Nelle cause civili per altri diritti di carattere pecuniario, il ricorso per riforma è ammissibile solo quando, secondo le conclusioni delle parti, il valore litigioso davanti all'ultima giurisdizione cantonale era di 30 000 franchi almeno.

2 È richiesto lo stesso valore litigioso nelle procedure relative all'annullazione di titoli di pegno o di tagliandi (art. 870 e 871 CC1'), all'ammortamento di titoli di credito (art. 971 e 972 CO 2>), in particolare di titoli nominativi (art. 977 e disp. trans, art. 9 CO 2>), di titoli al portatore (art. 981 a 989 CO 2>), di cambiali (art. 1072 a 1080 e 1098 CO 2 )), di assegni bancari (art. 1143, n. 19, CO 2 )), di titoli affini alle cambiali e di altri titoli all'ordine (art. 1147, 1151 e 1152 CO 2>), come pure di polizze di assicurazione (art. 13 della legge federale del 2 aprile 1908 3> sul contratto di assicurazione).

Art. 51 cpv. J lett, a 1

La procedura davanti alle autorità cantonali e la redazione delle loro decisioni sono regolate dalla legislazione cantonale, salvo le riserve seguenti : a. nelle cause di carattere pecuniario, se non è chiesta una somma di denaro determinata in cifre, la domanda indicherà e, ove ciò sia possibile senza rilevanti complementi, la decisione accerterà se il valore litigioso è di 30 000 franchi almeno.

Art. 55 cpv. 1 let, a e e 1 Oltre la designazione della decisione impugnata e della controparte, l'atto di ricorso deve contenere: " RS 210 RS 220 RS 221.229.1

2> 3>

840

Organizzazione giudiziaria a. nelle cause di carattere pecuniario, il cui oggetto litigioso non consiste in una somma di denaro determinata in cifre, l'indicazione che il valore litigioso è di 30 000 franchi almeno, come pure, se è il caso, i motivi per i quali il ricorrente contesta un accertamento contrario della giurisdizione inferiore ; e. la motivazione delle conclusioni. Essa deve esporre in modo conciso quali sono le norme di diritto federale violate dalla decisione impugnata e in che consiste la violazione. Non deve criticare accertamenti di fatto, né addurre fatti nuovi, né proporre eccezioni, contestazioni e mezzi di prova nuovi, né prevalersi della violazione del diritto cantonale o straniero. La rilevanza della causa deve essere provata (art. 36d);

Risposta, ricorso adesivo

Art. 59 1 Alla parte contro la quale il ricorso è diretto è assegnato un termine di 30 giorni per rispondere al ricorso per riforma, a meno che il tribunale, giudicando in procedura semplificata, non entri nel merito del ricorso e lo respinga.

2 La parte contro la quale il ricorso è diretto può presentare, nella risposta, un ricorso adesivo in cui precisa le sue conclusioni perché la sentenza sia modificata contro il ricorrente.

8 Le disposizioni formali valevoli per l'atto di ricorso sono applicabili, per analogia, alla risposta e al ricorso adesivo.

4 Alle controparti è assegnato un termine di risposta al ricorso adesivo. Di regola, non ha luogo un altro scambio di scritti.

6 II ricorso adesivo cade se il ricorso per riforma è ritirato o se il tribunale lo dichiara inammissibile.

An. 60 e 61 Abrogati

Art. 62 cpv. 1 e 2 1 II presidente può ordinare un dibattimento.

2 Abrogato.

Art. 71 leti, d (nuovo) Oltre l'indicazione della decisione impugnata, l'atto di ricorso deve contenere : d. la motivazione della rilevanza della causa (art. 36rf).

841

Organizzazione giudiziaria

Art. 72 cpv. 2'e 3 2

Abrogato.

3

II Tribunale federale, se ordina uno scambio di scritti, comunica l'atto di ricorso all'autorità da cui emana la decisione impugnata e alla parte contro la quale è diretto. Assegna loro un termine sufficiente per la risposta.

Art. 86 Esaurimento del corso delle istanze cantonali

1

II ricorso di diritto pubblico è ammissibile soltanto contro decisioni cantonali di ultima istanza.

2 Quando le decisioni concernono casi di doppia imposizione intercantonale, non dev'essere esaurito tutto il corso delle istanze cantonali.

Art. 90 cpv. 1 lett. e (nuovo) 1 Oltre la designazione del decreto o della decisione impugnati, l'atto di ricorso deve contenere: e. la motivazione della rilevanza della causa (art. 36d).

Art. 92 Abrogato Art. 93 cpv. 1 I II Tribunale, se ordina uno scambio di scritti, comunica l'atto di ricorso tanto all'autorità che ha preso la decisione o emanato il decreto impugnato, quanto alla controparte e agli altri eventuali interessati ; nella comunicazione è assegnato un termine sufficiente per rispondere ed è fatta ingiunzione di produrre gli atti.

Art. 98 lett. e II ricorso di diritto amministrativo, riservato l'articolo 47 capoversi 2 a 4 della legge federale del 20 dicembre 1968 v sulla procedura amministrativa, è ammissibile contro le decisioni: e. delle commissioni federali di ricorso o di arbitrato, compresi i tribunali arbitrali istituiti in virtù di contratti di diritto pubblico ;

Organizzazione giudiziaria

Ila. Ultime istanze cantonali

Art. 98a (nuovo) 1 1 Cantoni istituiscono autorità giudiziarie di ultima istanza cantonale, nella misura in cui le decisioni di quest'ultime siano direttamente impugnabili, con ricorso di diritto amministrativo, dinanzi al Tribunale federale.

2 Essi ne disciplinano la competenza, l'organizzazione e la procedura nell'ambito delle pertinenti disposizioni del diritto federale.

3 II diritto di ricorrere e i motivi di ricorso devono essere garantiti almeno nella misura stabilita per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Art. 99 leti, e ed ems II ricorso di diritto amministrativo non è ammissibile contro : e. le decisioni su autorizzazioni concernenti impianti nucleari o provvedimenti preparativi; e.bis la concessione o il diniego di autorizzazioni di costruire o di mettere in servizio altri impianti tecnici o veicoli; Art. 100 leti, a, b tir. 5 (nuovo), leti, e, n. 5 lett. f, k, nr. le 2 (nuovi), lett. r e s (nuove) II ricorso di diritto amministrativo non è inoltre ammissibile contro : a. le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna della Confederazione, neutralità, protezione diplomatica, cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario e altri affari esteri; b. in materia di polizia degli stranieri: 5. l'assegnazione a residenza libera; e. in materia di rapporto di servizio del personale federale: 5. le decisioni concernenti il personale del Tribunale federale e del Tribunale federale delle assicurazioni; f. le decisioni in materia di procedimento penale, salvo l'autorizzazione del procedimento penale contro agenti della Confederazione e, nella misura in cui il diritto federale non disponga altrimenti, l'assistenza giudiziaria in materia penale; k. in materia di scuole: 1. il riconoscimento o il rifiuto di riconoscere certificati svizzeri di maturità; 2. il riconoscimento, il rifiuto di riconoscere o la revoca del riconoscimento di scuole svizzere all'estero; 843

Organizzazione giudiziaria r. le decisioni in materia di promovimento della ricerca, nella misura in cui il diritto federale preveda che il Consiglio federale giudichi come istanza unica; s. in materia di protezione dell'ambiente : 1. le decisioni concernenti l'obbligo ingiunto ai Cantoni di mettere a disposizione di altri Cantoni appropriati impianti di riciclaggio, di neutralizzazione o di eliminazione dei rifiuti come anche, in questo contesto, la ripartizione delle spese; 2. le decisioni concernenti l'ubicazione delle discariche e di altri impianti di disinquinamento per rifiuti pericolosi; 3. la designazione di organizzazioni aventi lo scopo di proteggere l'ambiente e legittimate a ricorrere.

Art. 101 lett, d II ricorso di diritto amministrativo non è nemmeno ammissibile contro : d. le decisioni sulla revoca totale o parziale di decisioni contro le quali il ricorso di diritto amministrativo non è ammissibile, salvo quelle sulla revoca di decisioni attributive di vantaggi giusta gli articoli 99 lettere e, d, ebis, f ed h e 100 lettera b numero 3, e, e, numero 1, lettera k numero 1 e lettera 1.

Art. 104 lett. e nr. 1-3 II ricorrente può far valere : e. l'inadeguatezza: 1. di decisioni di prima istanza concernenti la determinazione di contribuzioni o di indennità di diritto pubblico ; 2. di pene disciplinari pronunciate dal Consiglio federale in prima istanza contro agenti federali; 3. abrogato.

Art. 105 cpv. 2 2 L'accertamento dei fatti vincola il Tribunale federale, se l'istanza inferiore è un'autorità giudiziaria, e i fatti non siano manifestamente inesatti o incompleti oppure siano stati accertati violando norme essenziali di procedura.

Art. 108 cpv. 2 prima parte 2 Esso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei

844

Organizzazione giudiziaria mezzi di prova, come anche la motivazione della rilevanza della causa (art. 36rf) e la firma del ricorrente o del suo rappresentante ; ...

Art. 109 Abrogato Art. 110 cpv. 1 prima parte II Tribunale federale, se ordina uno scambio di scritti, comunica l'atto di ricorso all'istanza inferiore e a eventuali controparti o interessati ; ...

I

9. Dibattimento

I. Ammissibilità dell1 azione di diritto amministrativo

Art. 112 II presidente della Corte può ordinare un dibattimento.

Art. 116 II Tribunale federale giudica come istanza unica, riservato l'articolo 117, le azioni fondate sul diritto amministrativo federale concernenti : a. i rapporti tra Confederazione e Cantoni salvo quelli in materia di approvazione di atti legislativi; b. i rapporti tra Cantoni, Cantoni e Comuni di altri Cantoni o Comuni di diversi Cantoni; e. le pretese di risarcimento risultanti dall'attività ufficiale di persone di cui all'articolo 1 capoverso 1 lettere a a e della legge sulla responsabilità 1> ;

Art. 117 leti, e L'azione di diritto amministrativo non è ammissibile quando: e. la trattazione della vertenza spetta, secondo altre leggi federali, a un'autorità nel senso dell'articolo 98 lettere b a h ; le decisioni di questa autorità sono impugnabili, in ultima istanza, con ricorso di diritto amministrativo.

Art. 118 Abrogato " RS 170.32

845

Organizzazione giudiziaria

Art. 120 2. Disposizioni completive di procedura

Nel rimanente, sono applicabili per analogia gli articoli 105 capoverso 1 della presente legge e gli articoli 3 a 85 della legge di procedura civile federale *>.

Art. 123 cpv. 1 e 2 1 II Tribunale federale delle assicurazioni si compone di 9 giudici e di 9 supplenti.

2 Gli articoli 1 a 5 sono applicabili per analogia alla nomina dei giudici e dei supplenti, l'articolo 6 alla nomina del presidente e del vicepresidente.

Art. 125 primo periodo II Tribunale federale delle assicurazioni si organizza inoltre applicando per analogia gli articoli 8, 9 capoversi 1 a 3 e 7, 10, 11, 13 capoversi 1 a 3 e 5, 14, 15 capoversi 1 e 2, 16 a 18, 19 capoverso 2, 20 a 26 e 28. . . .

II Competenza 1. Come giurisdizione dì ricorso a Princìpio

2. Come istanza unica a. Principio

III. Procedura I. Ricorso di diritto amministrativo

Art. 128 II Tribunale federale delle assicurazioni giudica in ultima istanza i ricorsi di diritto amministrativo contro le decisioni nel senso degli articoli 97 e 98 lettere b a h e 98a, in materia di assicurazioni sociali.

Art. 130 II Tribunale federale delle assicurazioni giudica in istanza unica le azioni di diritto amministrativo nel senso dell'articolo 116, in materia di assicurazioni sociali.

Art. 132 Alla procedura del ricorso di diritto amministrativo sono applicabili gli articoli 103 a 114.

Art. 134 Abrogato

» RS 273

846

Organizzazione giudiziaria

Riserva della legge dj procedura penale federale

Violazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo

Art. 139 La legge federale sulla procedura penale 1} è applicabile alla revisione delle sentenze emanate dalle autorità giudiziarie penali della Confederazione sull'azione penale.

Art. 139a (nuovo) 1 La domanda di revisione di una decisione del Tribunale federale o di una istanza inferiore è ammissibile quando la Corte europea dei diritti dell'uomo o il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa ha accolto un ricorso individuale per violazione della Convenzione del 4 novembre 1950 2) per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali o dei suoi protocolli e la riparazione è possibile soltanto mediante una revisione.

2 II Tribunale federale, se accerta che la revisione è necessaria ma che è di competenza di un'istanza inferiore, rimanda il caso a quest'ultima per lo svolgimento della procedura di revisione.

3 L'autorità inferiore cantonale deve entrare nel merito della domanda di revisione anche se il diritto cantonale non prevede questo motivo di revisione.

Art. 141 cpv. 1 lett, e (nuovo) 1 La domanda di revisione dev'essere depositata presso il Tribunale federale, a pena di perenzione : e. per i casi previsti nell'articolo 139, entro novanta giorni dal momento in cui l'Ufficio federale di giustizia ha notificato alle parti la decisione delle autorità europee.

Art. 149 Abrogato Art. 150 cpv. 1 Chiunque adisce il Tribunale federale deve, su ordine del presidente, fornire garanzie per le spese presunte del processo (art. 153 e 153a); eccezionalmente, per motivi speciali, il tribunale può dispensare interamente o parzialmente dalla prestazione di garanzie.

u

2>

RS 312.0 RS 0.101

847

Organizzazione giudiziaria

Spese processuali a. In generale

b. Tassa di giustizia

Art. 153 1 Le spese processuali a carico delle parti comprendono la tassa di giustizia, le spese di perizia, le indennità dei testimoni e le spese di detenzione preventiva.

2 Nel caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare, in tutto o in parte, alla riscossione delle spese processuali.

Art. 153a (nuovo) 1 La tassa di giustizia è fissata in funzione del valore litigioso, dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del genere di processo, e della situazione finanziaria delle parti.

2 Essa oscilla : a. tra 1000 e 100 000 franchi, nelle cause giudicate dal Tribunale federale in istanza unica; b. tra 200 e 5000 franchi per i ricorsi di diritto pubblico e di diritto amministrativo senza carattere pecuniario; e. tra 200 e 50 000 franchi nelle altre cause.

3 II Tribunale federale può aumentare tali importi, ma al massimo raddoppiarli, qualora motivi particolari lo giustifichino.

Art. J56 cpv. 4 4

Abrogato.

Modificazione di designazioni (Concerne solo il testo tedesco)

Il Le modificazioni di altri atti legislativi sono riprodotte nell'allegato, che è parte integrante della presente legge.

Ili Disposizioni finali 1. Disposizioni esecutive 1

1 Cantoni emanano, entro tre anni dall'entrata in vigore della presente legge, le disposizioni esecutive disciplinanti la competenza, l'organizzazione e la procedura delle ultime istanze cantonali secondo l'articolo 98a. Possono ema848

Organizzazione giudiziaria nare queste disposizioni, se necessario e provvisoriamente, nella forma di atti legislativi non sottoposti a referendum.

2 II Consiglio federale emana, entro due anni dall'entrata in vigore della presente legge, le disposizioni esecutive concernenti: a. l'organizzazione e la procedura delle commissioni federali di ricorso e di arbitrato giusta gli articoli 71 a a 71c della legge federale sulla procedura amministrativa 1> ; b. la competenza decisionale nei casi in cui l'azione di diritto amministrativo davanti al Tribunale federale o al Tribunale federale delle assicurazioni in istanza unica era finora ammissibile secondo il diritto previgente, ma non lo è più giusta gli articoli 116 e 130. La competenza decisionale è trasferita a un'autorità federale competente in materia, che è direttamente o indirettamente un'istanza inferiore del Tribunale federale o del Tribunale federale delle assicurazioni. Come istanze direttamente inferiori devono essere designate commissioni federali di ricorso o di arbitrato competenti in materia.

2. Abrogazione di disposizioni contrarie 1

Le disposizioni di diritto cantonale e federale contrarie alla presente legge sono abrogate con la sua entrata in vigore.

2 Sono eccettuate le disposizioni contrarie su la competenza, l'organizzazione e la procedura di autorità cantonali di ultima istanza, come anche sull'ammissibilità dell'azione di diritto amministrativo; esse rimangono in vigore sino al momento in cui i Cantoni e il Consiglio federale avranno emanato le disposizioni esecutive della presente legge.

3 II Consiglio federale può adeguare redazionalmente alla presente legge le disposizioni di leggi e decreti federali ad essa contrarie, che non hanno però subito modificazioni formali nel quadro della presente revisione.

3. Disposizioni transitorie 1

La presente legge è applicabile ai procedimenti avviati innanzi al Tribunale federale o al Tribunale federale delle assicurazioni, dopo la sua entrata in vigore. Ai procedimenti di ricorso è però applicabile soltanto se anche la decisione impugnata è posteriore alla sua entrata in vigore.

2 Gli articoli 15, 36a a 36d, 150, 153 e 153a della presente legge sono inoltre applicabili a tutti i procedimenti pendenti innanzi al Tribunale federale o al Tribunale federale delle assicurazioni, al momento della sua entrata in vigore.

3 1 Cantoni ed il Consiglio federale emanano disposizioni transitorie corrispondenti per le rispettive disposizioni esecutive.

11

RS 172.021

849

Organizzazione giudiziaria

4. Durata della funzione dei giudici supplenti

La durata in carica dei giudici supplenti del Tribunale federale e del Tribunale federale delle assicurazioni, che erano membri di uno di questi tribunali prima della loro elezione e che sono ancora in funzione il 31 dicembre 1988, è prolungata fino al momento in cui compiono il 70.mo anno di età, ma non oltre il 31 dicembre 1990 per i giudici supplenti del Tribunale federale e il 31 dicembre 1989 per i giudici supplenti del Tribunale federale delle assicurazioni.

5. Referendum e entrata in vigore 1

La presente legge sottosta al referendum facoltativo.

II Consiglio federale ne determina l'entrata in vigore.

3 Esso sospende l'entrata in vigore delle disposizioni, riprodotte nell'allegato alla presente legge e concernenti l'organizzazione e la procedura delle commissioni federali di ricorso e di arbitrato, come anche l'ammissibilità dell'azione di diritto amministrativo, sino al momento in cui emanerà corrispondenti disposizioni esecutive.

2

850

Organizzazione giudiziaria

Allegato

(n. II)

Modificazioni di altri atti legislativi 1. Legge sulla responsabilità 1(

Art. 10 1 L'autorità competente giudica le pretese litigiose che siano avanzate dalla Confederazione o contro di essa. La procedura ricorsuale è retta dalle disposizioni generali sull'organizzazione giudiziaria2>.

2 II Tribunale federale giudica come istanza unica, secondo gli articoli 116 segg. della legge federale sull'organizzazione giudiziaria 2), le pretese contestate di risarcimento o di indennità a titolo di riparazione morale risultanti dall'attività ufficiale delle persone indicate nell'articolo 1 capoverso 1 lettera a a e. L'azione contro la Confederazione può essere proposta dinanzi al Tribunale federale, se l'autorità competente ha contestato la pretesa o non si è pronunciata su di essa entro tre mesi dal giorno in cui è stata fatta valere.

Art. 19 cpv. 3 (nuovo) 3

L'organizzazione statuisce sulle pretese litigiose avanzate da terzi e dalla Confederazione contro di essa, come anche sulle pretese dell'organizzazione avanzate contro gli organi o gli impiegati colpevoli. La sua decisione è impugnabile, in ultima istanza, con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. La procedura ricorsuale è retta dalle disposizioni generali sull' organizzazione giudiziaria 2 >.

Art. 20 cpv. 3 3

Se, nei casi di cui all'articolo 10 capoverso 2, la Confederazione contesta la pretesa oppure non si pronuncia su di essa nel termine di tre mesi, la persona lesa deve proporre un'azione entro un nuovo termine di sei mesi, a pena di perenzione (art. 10 cpv. 2).

2. Legge sull'organizzazione dell'amministrazione3> Art. 42 cpv. 7bls (nuovo) lbls Esse sono trasferite per legge al dipartimento competente in materia, qualora trattisi di decisioni che, secondo la legge sull'organizzazione giudiziaria 2),

Organizzazione giudiziaria siano impugnabili con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale ; è riservato il ricorso di diritto amministrativo contro decisioni del Consiglio federale giusta l'articolo 98 lettera a della legge sull'organizzazione giudiziaria1'.

3. Legge federale sulla procedura amministrativa 2)

Art. 11 marg.

C. Rappresentanza e patrocinio I. In generale

il. Rappresentanza obbligatoria

lila. Sospensione dei termini

II. Audizione preliminare 1. In generale

Art. Ila (nuovo) 1 Se più di 20 persone agiscono con petizioni collettive o individuali in difesa dei medesimi interessi, esse devono scegliere un rappresentante comune.

2 Se non scelgono di moto proprio un rappresentante comune, l'autorità assegna loro un adeguato termine per provvedervi.

Qualora, alla scadenza dello stesso, non vi abbiano ancora provvisto, l'autorità designa un rappresentante comune, possibilmente scelto tra i rappresentanti delle parti.

3 Le disposizioni sulle spese ripetibili nella procedura di ricorso si applicano per analogia alle spese di rappresentanza. La parte, contro la quale sono dirette le petizioni deve, su ordine dell'autorità, anticipare le spese per il rappresentante comune ufficialmente designato.

Art. 22a (nuovo) I termini stabiliti dalla legge o dall'autorità in giorni non decorrono: a. dal settimo giorno precedente la Pasqua al settimo giorno successivo alla Pasqua incluso; b. dal 15 luglio al 15 agosto incluso; e. dal 18 dicembre al 1° gennaio incluso.

Organizzazione giudiziaria

2. Mediante pubblicazione ufficiale

Art. 30a (nuovo) 1 Se da una decisione saranno presumibilmente toccate numerose persone, l'autorità, prima di pronunciarsi, può sentire le parti; a tal fine, a. pubblica la petizione o il progetto di decisione, senza motivazione, in un foglio ufficiale; b. deposita contemporaneamente la petizione o il progetto di decisione motivato, indicando il luogo di deposito; e. assegna un congruo termine per l'opposizione.

2 Nella pubblicazione l'autorità avverte le parti riguardo all'obbligo di designare, se del caso, un rappresentante comune, come anche di pagare le spese processuali e le spese ripetibili.

Art. 36 lettere e e d (nuova) L'autorità può notificare le sue decisioni mediante pubblicazione in un foglio ufficiale: e. in una causa con numerose parti; d. in una causa nella quale le parti non possano essere determinate tutte senza una spesa eccessiva.

Art. 46 leti, feg (nuove) Non è ammissibile il ricorso contro: f. la determinazione di un termine per scegliere un rappresentante comune; g. la designazione di un rappresentante comune.

Art. 66 cpv. 1 1 L'autorità di ricorso, a domanda di una parte o d'ufficio, procede alla revisione della sua decisione: a. quando sulla stessa ha influito un crimine o un delitto; b. quando la Corte europea dei diritti dell'uomo o il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa ha accolto un ricorso individuale per violazione della Convenzione del 4 novembre 1950 J > per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali o dei suoi protocolli e la riparazione è possibile soltanto mediante una revisione.

11

RS 0.101

57

Foglio federale. 68° anno. Voi. II

g53

Organizzazione giudiziaria Capitolo IV: Autorità speciali

  1. Commissioni federali di ricorso e di arbitrato I. Competenza e procedura

II. Organizzazione

III. Indipendenza

854

Art. 71a (nuovo) 1 Le Commissioni federali di ricorso giudicano in qualità di autorità di ricorso e di commissioni di arbitrato di prima istanza, se altre leggi federali lo prevedono; queste disciplinano la competenza delle commissioni.

2 Nell'esercizio della loro attività giudiziaria, le commissioni sono indipendenti e soggiacciono soltanto alla legge.

3 La procedura delle commissioni è determinata dalla presente legge. Il Consiglio federale può, se necessario, emanare disposizioni deroganti, nella misura in cui le commissioni giudichino come commissioni di arbitrato.

Art. 71b (nuovo) 1 Le commissioni si compongono di sette giudici a meno che il diritto federale preveda un numero superiore.

2 Esse giudicano nella composizione di cinque giudici le questioni giuridiche di importanza fondamentale e nella composizione di tre giudici, negli altri casi; il diritto federale può prevedere un giudice unico, in particolare nel caso di ricorsi manifestamente inammissibili, infondati o fondati o di ricorsi contro decisioni su pretese pecuniarie di esiguo valore litigioso.

3 II Consiglio federale nomina i presidenti, i vicepresidenti e gli altri giudici.

4 Può designare un presidente comune per più commissioni e, se la quantità di lavoro lo esige, nominare giudici a tempo pieno.

5 D'intesa con il presidente è istituita una segreteria per ogni commissione o in comune per più commissioni.

Art. 71c (nuovo) 1 1 giudici non possono appartenere all'amministrazione federale.

2 Del rimanente, l'ordinamento dei giudici a tempo parziale è disciplinato nel diritto federale applicabile ai membri delle commissioni extraparlamentari.

3 II rapporto di lavoro dei giudici a tempo pieno è determinato per analogia secondo il diritto federale sul rapporto di servizio dei funzionari federali, nella misura in cui la sua applicazione non possa pregiudicare l'indipendenza giudiziaria; il Consiglio federale emana le disposizioni necessarie. Può inoltre uni-

Organizzazione giudiziaria formare la durata in carica e il limite di età per i giudici a tempo pieno e quelli a tempo parziale.

4 II personale delle segreterie delle commissioni di ricorso è subordinato, per questa sua attività, ai presidenti delle commissioni.

6 II .Consiglio federale esercita la sorveglianza amministrativa sulla gestione delle commissioni; queste gli presentano annualmente un rapporto sulla loro gestione a destinazione dell'Assemblea federale.

IV. Commissioni di stima

Art. 71 d (nuovo) L'organizzazione e la procedura delle commissioni di stima sono rette dal diritto federale sull'espropriazione, riservato l'articolo 2 capoverso 3 della presente legge.

Art. 72 mar g.

B. Consiglio federale I. Come autorità di ricorso 1. Ammissibilità del ricorso a. In generale

Art. 73 mar g.

b. Decisioni e atti legislativi cantonali

Art. 74 mar g.

2. Inammissibilità del ricorso

Art. 75 marg.

3. Istruzione del ricorso

4. Astensione

u

Art. 76 1 II Consigliere federale, contro il cui dipartimento è diretto il ricorso, si astiene nella decisione del Consiglio federale.

2 II suo dipartimento può partecipare, nel procedimento del Consiglio federale, come un ricorrente e può inoltre prendere parte alla procedura di corapporto secondo l'articolo 54 della legge federale sull'organizzazione dell'amministrazione 1>.

RS 172.010

855

Organizzazione giudiziaria 3

Se durante la procedura di corapporto sono addotti nuovi elementi di fatto o di diritto, il ricorrente, eventuali controparti o altri interessati devono essere sentiti al riguardo.

5. Disposizioni completive di procedura

Art. 77 marg.

Art. 78 marg.

II. Come giurisdizione unica o di prima istanza

Art. 79 marg.

C. Assemblea federale

4. Legge federale del 30 giugno 1927 *> sull'ordinamento dei funzionari federali Art. 33 Sono autorità disciplinari: a. il Consiglio federale e le autorità subordinate da esso designate, per i loro funzionari; b. il Tribunale federale e il Tribunale federale delle assicurazioni, per i loro funzionari ; e. le autorità di ricorso secondo l'articolo 58 della presente legge.

Capitolo VII: Ricorsi Art. 58 Sono autorità di ricorso competenti in materia di pene disciplinari e di decisioni su pretese pecuniarie e non pecuniarie : a. I dipartimenti, la Cancelleria federale, la Direzione generale delle dogane e gli organi di ultima istanza delle aziende o istituti autonomi della Confederazione, per le decisioni di prima istanza di autorità subordinate; b. inoltre, il dipartimento competente per le decisioni su ricorso e di prima istanza della Direzione generale delle dogane e degli organi di ultima istanza delle aziende o istituti autonomi della Confederazione, nella misura in cui, in ultima istanza, non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale; 11

RS 172.221.10

856

Organizzazione giudiziaria e. il Consiglio federale, per le decisioni su ricorso e di prima istanza dei dipartimenti, della Cancelleria federale e degli organi di ultima istanza delle aziende o istituti autonomi della Confederazione, nella misura in cui, in ultima istanza, non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale; d. la commissione di ricorso in materia di personale federale, per le decisioni su ricorso o di prima istanza dei dipartimenti, della Cancelleria federale, della Direzione generale delle dogane e degli organi di ultima istanza delle aziende o istituti autonomi della Confederazione, nella misura in cui, in ultima istanza, sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale; e. il Tribunale federale, per le decisioni di prima istanza del Consiglio federale, nella misura in cui sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, e per le decisioni della commissione di ricorso in materia di personale federale.

Art. 59 Se non è ammissibile, in ultima istanza, il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, il Consiglio federale può prescrivere nei regolamenti dei funzionari *> e in quello degli impiegati 2> che le decisioni di prima istanza o su ricorso dei dipartimenti e degli organi di ultima istanza delle aziende e istituti autonomi della Confederazione sono definitive; in nessun caso il Consiglio federale può prevedere più di due istanze di ricorso.

Art 60 1 Le commissioni disciplinari esprimono il loro parere, a domanda del ricorrente, sui ricorsi contro pene disciplinari che non sono impugnabili con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, ad eccezione dell'ammonizione e della multa fino a 20 franchi.

2 II Consiglio federale disciplina l'organizzazione e la procedura delle commissioni disciplinari.

Art. 61

II Tribunale federale ed il Tribunale federale delle assicurazioni giudicano in prima ed unica istanza le pene disciplinali confro i loro funzionari, come anche le pretese pecuniarie e non pecuniarie risultanti dal loro rapporto di servizio.

  1. 21

RS 172.221.101/.102/.103 RS 172.221.104

857

Organizzazione giudiziaria 5. Decreto federale del 19 dicembre 1969 '' concernente il numero dei cancellieri e dei segretari del Tribunale federale e del Tribunale federale delle Assicurazioni Abrogato 6. Legge federale del 26 settembre 1890 -> sulla protezione delle marche di fabbrica e di commercio, delle indicazioni di provenienza di merci e delle distinzioni industriali Art. 7<5bls cpv. 2 e 3 (nuovo) 2 Contro le decisioni dell'Ufficio federale del'a proprietà intellettuale in materia di marche e contro le decisioni del Dipartimento federale di giustizia e polizia sulla cancellazione d'ufficio di una marca, è ammissibile il ricorso alla Commissione di ricorso della proprietà intellettuale e, in ultima istanza, il ricorso di dkitto amministrativo al Tribunale federale.

3 II Consiglio federale può dichiarai« detta commissione competente anche in materia di ricorsi contro le decisioni dell'Ufficio federale del registro di commercio sull'iscrizione di ditte commerciali e di nomi di associazioni e di fondazioni.

7. Legge federale del 30 marzo 19003) sui disegni e modelli industriali Art. 17Ks Contro le decisioni dell'Ufficio federale della proprietà intellettuale in materia di disegni e modelli, è ammissibile il ricorso alla Commissione di ricorso della proprietà intellettuale e, in ultima istanza, il ricorso di diritto amministrativo a' Tribunale federale.

8. Legge federale del 25 giugno 19544) sui brevetti d'invenzione

D. Rimedi giuridici

Art. 59c Contro le decisioni in materia di brevetti dell'Ufficio federale della proprietà intellettuale è ammissibile il ricorso alla commissione di ricorso della proprietà intellettuale e, in ultima istanza, il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Organizzazione giudiziaria

Art. 87 cpv. 5 5 II richiedente può impugnare mediante opposizione dinanzi all'esaminatore la decisione presa da quest'ultimo di assoggettare 0 di non assoggettare la domanda all'esame preventivo; contro la decisione su opposizione è ammissibile il ricorso alla commissione di ricorso della proprietà intellettuale.

Art. 88 cpv. 2, art. 89 cpv. 3, art. 90 cpv. 4, art. 91 a 94 Abrogati

F. Rimedi giuridici I. Istanza di ricorso

Art. 106 1 Contro le decisioni degli esaminatori e delle divisioni di opposizione è ammissibile il ricorso alla commissione di ricorso della proprietà intellettuale.

2 Le decisioni della commissione di ricorso della proprietà intellettuale prese nell'ambito dell'esame preventivo ufficiale sono definitive.

Art. 106a cpv. l ingr.

1 Ha diritto di ricorrere alla commissione di ricorso della proprietà intellettuale:

9. Legge federale del 20 marzo 19751} sulla protezione delle nuove piante

Art. 25 Autorità di ricorso Le decisioni dell'Ufficio sono impugnabili con ricorso innanzi alla commissione di ricorso della proprietà inte'lettuale. Questa decide definitivamente sull'ammissibilità della protezione di una varietà secondo l'articolo 5.

3 Contro le altre decisioni della Commissione di ricorso della proprietà intellettuale è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

1

10. Legge di procedura civile federale 2 >

Art. 69 cpv. 1 II tribunale statuisce d'ufficio sulle spese processuali secondo gli articoli 153, 153a, 156 e 159 della legge federale del 16 dicembre 19433) sull'organizzazione giudiziaria.

1

Organizzazione giudiziaria 11. Legge federale del 20 novembre 1850 l) sulla competenza di foro nelle cause civili istituite dalla Confederazione e contro di essa

Abrogata

12. Legge federale sulla procedura penale ->

Art. 16 cpv. 1 1 II procuratore generale può farsi sostituire dai propri sostituti ordinari e dai propri aggiunti. È autorizzato a farsi rappresentare da incaricati speciali nei procedimenti davanti ai tribunali della Confederazione e dei Cantoni giusta la legge federale sul diritto penale amministrativo 3).

Art. 47 cpv. I 1

L'arrestato è condotto senza indugio dinanzi all'autorità che ha emesso l'ordine di arresto e, in caso di inchiesta della polizia giudiziaria, dinanzi al giudice istruttore; deve essere interrogato, al più tardi nel primo giorno feriale successivo alla sua consegna in carcere, sui fatti che hanno determinato l'arresto. Se l'arresto è mantenuto, l'imputato deve essere informato dei motivi di questa misura.

Art. 66quinquies (movo) 1

II giudice istruttore comunica alla persona in causa, entro i 30 giorni successivi alla chiusura dell'inchiesta, i motivi, il genere e la durata della sorveglianza.

2 Può rinunciare a tale comunicazione soltanto se un interesse pubblico predominante, segnatamente la sicurezza interna o esterna della Confederazione, esige il mantenimento del segreto. A tal fine egli chiede l'approvazione del presidente della Camera d'accusa.

3 Qualora il giudice istruttore, cui è stato chiesto se la sorveglianza è stata eseguita, rifiuti di fornire informazioni, la persona in causa può ricorrere, entro 30 giorni, al presidente della Camera di accusa.

Art. 72 cpv. 3 3 Gli articoli 66 a 66quinquies sono applicabili per analogia.

  1. 2> 3)

CS 3 609 RS 312.0 RS 313.0

860

Organizzazione giudiziaria Art. 73 cpv. 2 (nuovo) 2 La decisione di confisca è impugnabile, entro 30 giorni, con ricorso alla Camera di accusa.

Art. 219 cpv. 3 Abrogato Art. 229 n. 4 (nuovo) È ammessa la revisione di una sentenza cresciuta in giudicato pronunciata dalle Assisi federali, dalla Camera criminale o dalla Corte penale federale: 4. se la Corte europea dei diritti dell'uomo o il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa hanno accolto un ricorso individuale per violazione della Convenzione del 4 novembre 1950 *> per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e della libertà fondamentali o dei suoi protocolli e la riparazione è possibile soltanto mediante una revisione; in tal caso, la domanda di revisione deve essere presentata entro 90 giorni, dalla notificazione della decisione delle autorità europee da parte dell'Ufficio federale di giustizia.

Art. 245 Le spese sono stabilite secondo gli articoli 146 a 161 della legge federale sull'organizzazione giudiziaria 2 >.

Art. 246 Abrogato Art. 271 cpv. 2 «valore litigioso» e cpv. 4 2 ... non raggiunge i 30 000 franchi, e ...

4 Sono applicabili per analogia le disposizioni concernenti il ricorso adesivo.

Art. 273 cpv. I lett, e (nuova) La motivazione del ricorso deve essere sottoscritta e presentata in un numero sufficiente di esemplari per il tribunale e per ogni controparte, in ogni caso in due esemplari; essa deve designare la decisione impugnata e contenere inoltre : 1

e. la motivazione della rilevanza della causa (art. 36d OG 2>).

" RS 0.101 RS 173.110; RU . . .

2)

861

Organizzazione giudiziaria Art. 275bls È riservata la procedura semplificata secondo gli articoli 36a a 36d della legge federale sull'organizzazione giudiziaria1'.

Art. 276 cpv. I 1

La Corte di cassazione, se ordina uno scambio di scritti, comunica l'atto di ricorso agli interessati e assegna loro un termine per presentare le osservazioni scritte.

Art. 278bis (nuovo)

La revisione e l'interpretazione di sentenze della Corte di cassazione sono disciplinate negli articoli 136 a 145 della legge federale sull'organizzazione giudiziaria 1>.

13. Procedura penale militare del 23 marzo 1979 2 >

Art. 72a (nuovo) Comunicazione della sorveglianza 1 II giudice isruttore comunica alla persona in causa, entro i 30 giorni successivi alla chiusura dell'inchiesta, i motivi, il genere e la durata della sorveglianza eseguita.

2 Può rinunciare a tale comunicazione soltanto con il consenso del presidente del Tribunale militare di cassazione, quando un interesse pubblico predominante, segnatamente la sicurezza della Confederazione o dell'esercito, esige il mantenimento del segreto.

3 Se il giudice istruttore respinge la domanda di comunicazione, è ammissibile, entro 30 giorni, il ricorso al presidente del Tribunale militare di cassazione Art. 73 cpv. 2 Gli articoli 70 a 72a sono applicabili per analogia.

Art. 200 cpv. 1 lett, f (nuova) 1 La revisione di un decreto di accusa o di una sentenza esecutori può essere chiesta se: f. la Corte europea dei diritti dell'uomo o il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa hanno accolto un ricorso individuale per violazione della Convenzione del 4 novembre 19503) per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali o dei suoi protocolli e la riparazione » RS 173.110; RU . . .

RS 322.1 RS 0.101

a 3)

862

Organizzazione giudiziaria è possibile soltanto mediante una revisione; in tal caso, la domanda di revisione deve essere presentata entro 90 giorni, dalla notificazione della decisione delle autorità europee da parte dell'Ufficio federale di giustizia.

14. Legge federale del 19 aprile 1978 *> sulla formazione professionale

Art. 68 let, e, d ed e Le autorità di ricorso sono: e. la Commissione di ricorso DFEP per: - le decisioni di prima istanza e le decisioni su ricorso de'l'Ufficio federale; - le decisioni di prima istanza del dipartimento, nella misura in cui siano impugnabili, in ultima istanza, con un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale; - le decisioni cantonali su ricorso concernenti l'ammissione a corsi e gli esami; d. il Consiglio federale, per altre decisioni cantonali su ricorso e per le decisioni di prima istanza del dipartimento, nella misura in cui non siano impugnabili, con ricorso di diritto amministrativo, al Tribunale federale; e. il Tribunale federale, per le decisioni della Commissione di ricorso DFEP, e per le decisioni cantonali su ricorso, nella misura in cui siano impugnabili con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, eccettuate quelle concernenti l'ammissione a corsi e gli esami ; se contro le decisioni della Commissione di ricorso DFEP non è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo, le decisioni della commissione sono definitive.

15. Legge federale del 28 settembre 1962 -> sulla cinematografia

Art. 17 cpv. 2 2

Alla procedura di ricorso si applicano le disposizioni sulla giurisdizione amministrativa del Tribunale federale. Tuttavia, le associazioni cinematografiche sono legittimate a ricorrere.

16. Legge federale del 9 marzo 1978 3> sulla protezione degli animali

Art. 26 cpv. 1 1 Contro le decisioni dell'Ufficio federale di veterinaria è ammissibile il ricorso alla Commissione di ricorso DFEP.

" RS 412.10 RS 443.1 RS 455

2)

3)

863

Organizzazione giudiziaria 17. Organizzazione militare della Confederazione 1>

Art. 28

L'Assemblea federale determina la competenza e la procedura per le cause su pretese vantate dalla Confederazione o dirette contro di essa.

18. Decreto dell'Assemblea federale del 30 marzo 1949 -> concernente l'amministrazione dell'esercito svizzero

Art. 105

Abrogato Art. 106 La Direzione dell'amministrazione militare federale giudica in prima istanza le pretese risultanti da un infortunio.

Art. 123 cpv. 2 2 La Direzione dell'amministrazione militare federale decide in prima istanza sul regresso contro l'autore di danni alle persone o alla proprietà cagionati a terzi.

Art. 125 cpv. 2 2 Sono eccettuate le controversie la cui decisione, per disposizione di legge, è soggetta ad altra procedura. Sono in particolare riservate le disposizioni circa la competenza a decidere sulle pretese concernenti l'assicurazione militare e sulle pretese attenenti alla responsabilità civile fondate su leggi speciali.

19. Legge sulla protezione civile del 23 marzo 1962 3>

Art. 83 1 Sulle pretese pecuniarie della Confederazione o contro di essa, che si fondano sulla presente legge ma che non concernono la responsabilità dei danni, decide l'Ufficio federale della protezione civile.

2 Le decisioni dell'Ufficio federale della protezione civile sono impugnabili con ricorso dinanzi alla commissione federale di ricorso in materia di protezione civile e, in ultima istanza, con ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale.

D 21 3)

RS 510.10 RS 510.30 RS 520.1

864

Organizzazione giudiziaria 20. Legge federale del 4 ottobre 1963 ^ sull'edilizia di protezione civile 9. Ricorsi contro decisioni non pecuniarie

10. Ricorso concernente pretese pecuniarie

Art. 14 marg. e cpv. 3 (nuovo) 3 II ricorso è determinato secondo l'articolo 15 se, nello stesso procedimento, i proprietari contestano l'obbligo di costruire e quello di pagare contributi sostitutivi.

Art. 15 1 L'autorità competente secondo il diritto cantonale giudica le pretese pecuniarie del Cantone o del Comune o contro di essi, che sono fondate sulla presente legge.

2 L'Ufficio federale della protezione civile giudica le pretese pecuniarie della Confederazione o contro di essa.

3 Le decisioni dell'autorità cantonale competente e quelle dell'Ufficio federale della protezione civile sono impugnabili con ricorso dinanzi alla commissione di ricorso in materia di protezione civile e, in ultima istanza, con ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale.

21. Legge dell'8 ottobre 1982 2> sull'approvvigionamento del Paese Art. 38 lett. b, e e d Sono autorità di ricorso: b. la commissione di ricorso DFEP, contro le decisioni rese dall'Ufficio federale in prima istanza o su ricorso e contro le decisioni prese in ultima istanza cantonale; e. il Tribunale federale, contro le decisioni della commissione di ricorso DFEP, nella misura in cui sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo ; nei casi di cui agli articoli 23 a 28, le decisioni della commissione di ricorso DFEP sono definitive.

d. Abrogato Art. 39 Controversie in materia di scorte obbligatorie La commissione di ricorso DFEP statuisce come commissione d'arbitrato sulle contestazioni opponenti: a. le parti in contratti per scorte obbligatorie; b. i proprietari di scorte obbligatorie e le loro organizzazioni.

11 2)

RS 520.2 RS 531 865

Organizzazione giudiziaria 22. Legge federale sulle dogane l) Art. 109 cpv. 1 lett. e n. 4 (nuovo) 1 Istanze di ricorso sono : e. la commissione di ricorso in materia doganale per le decisioni di prima istanza o le decisioni su ricorso prese dalla Direzione generale delle dogane concernenti: 4. le tasse sul traffico pesante e quelle per l'utilizzazione delle strade nazionali ; 23. Legge federale del 27 giugno 1973 2> sulle tasse di bollo Art. 39a (nuovo) Commissione di ricorso Le decisioni su reclamo dell'Amministrazione federale delle contribuzioni sono impugnabili, entro 30 giorni dopo la loro notificazione, dinanzi alla commissione federale di ricorso in materia di contribuzioni. Sono eccettuate le decisioni su reclamo concernenti la proroga della riscossione e il condono di tasse di bollo.

Art. 40 Ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale 1 Le decisioni della commissione di ricorso sono impugnabili, giusta la legge federale sull'organizzazione giudiziaria del 16 dicembre 1943 3> (art. 97 segg.), con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, entro 30 giorni dalla loro notificazione.

2 Anche l'Amministrazione federale delle contribuzioni è legittimata a ricorrere.

24. Decreto del Consiglio federale del 29 luglio 1941 4> che istituisce un'imposta sulla cifra d'affari Art. 6 cpv. 3, come anche 4 e 5 (nuovi) 3 Le decisioni su reclamo dell'Amministrazione federale delle contribuzioni sono impugnabili, entro 30 giorni dalla loro notificazione, dinanzi alla commissione federale di ricorso in materia di contribuzioni.

11 21 3) 4)

RS 631.0 RS 641.10 RS 173.110; RU .

RS 641.20

866

Organizzazione giudiziaria 4

Le decisioni della commissione di ricorso sono impugnabili, giusta la legge federale su l'organizzazione giudiziaria del 16 dicembre 1943 1' (art. 97 segg.), con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, entro 30 giorni dalla loro notificazione.

5 Anche l'Amministrazione federale delle contribuzioni può presentare un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

25. Legge federale del 13 ottobre 19652) sull'imposta preventiva

abis. Commissione di ricorso

b. Tribunale federale

Art. 42a (nuovo) Le decisioni su reclamo dell'Amministrazione federale delle contribuzioni sono impugnabili, entro 30 giorni dalla loro notificazione, dinanzi alla commissione federale di ricorso in materia di contribuzioni. Sono eccettuate le decisioni su reclamo concernenti il condono dell'imposta.

Art. 43 1 Le decisioni della commissione di ricorso sono impugnabili, giusta la legge federale del 16 dicembre 1943 v sull'organizzazione giudiziaria (art. 97 segg.), con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, entro 30 giorni dalla loro notificazione.

2 Anche l'Amministrazione federale delle contribuzioni è legittimata a ricorrere.

26. Legge federale del 22 dicembre 1916 3> sull'utilizzazione delle forze idriche Art. 8 cpv. 3 secondo periodo ... L'indennità è stabilita con l'atto d'autorizzazione oppure secondo equità se questo non reca nessuna disposizione in proposito.

3

Art. 13 cpv. 4,14 cpv. 4,15 cpv. 4 sec. periodo, 25 cpv. 5, 26 cpv. 2, 28 cpv. 2 sec. periodo, 44 cpv. 3 Abrogati Art. 71 cpv. 2 2 Se la concessione è stata accordata da più Cantoni o dal Consiglio federale, la decisione spetta alla commissione di ricorso

Organizzazione giudiziaria in materia di economia idrica, che giudica come commissione d'arbitrato. Le sue decisioni sono impugnabili con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Art. 72 cpv. 3 Le decisioni di un dipartimento o di un ufficio federale, rese in applicazione della presente legge e impugnabili con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, possono essere deferite alla commissione di ricorso in materia d'economia idrica.

3

27. Legge del 6 ottobre 1960 J > su l'organizzazione delle PTT Art. 3 cpv. 3 3 Le altre azioni di diritto civile e quelle per responsabilità fondate nella legge federale del 2 ottobre 1924 V sul servizio delle poste, nella legge federale del 14 ottobre 19223> sulla corrispondenza telegrafica e telefonica, oppure negli accordi internazionali sul traffico postale, telefonico e telegrafico devono essere promosse : a. dinanzi al Tribunale federale, quando il valore litigioso è almeno di 50 000 franchi; b. dinanzi all'autorità giudiziaria del luogo della sede dell' azienda, o dinanzi a quella del capoluogo del Cantone nel quale è domiciliato l'attore, quando il valore è minore di 50 000 franchi.

28. Legge dell'8 ottobre 19714) contro l'inquinamento delle acque Art. 10 secondo periodo Abrogato 29. Legge sul lavoro 5> Decisioni di prima istanza o su ricorso dell'Ufficio federale

11

RS 781.0 RS 783.0 31 RS 784.10 4 > RS 814.20 5) RS 822.11 2)

868

Art. 55 Le decisioni rese in prima istanza o su ricorso dall'Ufficio federale sono impugnabili dinanzi alla commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui

Organizzazione giudiziaria non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Ricorso contro le decisioni dell'ultima istanza cantonale

Art. 57 Le decisioni d'ultima istanza cantonale sono impugnabili con ricorso al Consiglio federale, nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

30. Legge federale del 20 marzo 1981 1} sul lavoro a domicilio

Art. 16 Rimedi giuridici Le decisioni di ultima istanza cantonale e le decisioni delle autorità federali sull'applicabilità della legge sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

31. Legge federale del 3 ottobre 19512) su la costituzione di riserve di crisi da parte dell'economia privata

Art. 12 Ricorso Le decisioni delle autorità incaricate dal Consiglio federale dell'esecuzione della presente legge, ad eccezione di quelle prese in virtù dell'articolo 6 capoverso 2, sono impugnabili entro 30 giorni dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

32. Legge federale del 13 giugno 19113) sull'assicurazione contro le malattie

Art. 12 cpv. 7 (nuovo) II Consiglio federale può affidare al Dipartimento federale dell'interno oppure, nella misura in cui trattisi di stabilire prestazioni particolari, all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali i compiti indicati nei capoversi 5 e 6. Le decisioni di cui al capoverso 6 sono impugnabili dinanzi a una commissione di ricorso e, in ultima istanza, con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni.

7

Organizzazione giudiziaria

33. Legge federale del 20 marzo 1981*> sull'assicurazione contro gli infortuni Art. 105, titolo dell'articolo, cpv. 2, come anche 3 secondo periodo Opposizioni 2

Abrogato.

3 .. .È riservato il ricorso previsto nell'articolo 109.

Art. 109 Commissione di ricorso Una commissione di ricorso indipendente dall'amministrazione giudica in prima istanza i ricorsi contro le decisioni su opposizione, prese dagli assicuratori designati nell'articolo 68 e dall'INSAI in materia di attribuzione delle aziende e degli assicurati alle classi e ai gradi dei tariffari dei premi, come anche contro le decisioni su opposizione in materia di competenza dell'assicuratore o di ordini inerenti alla prevenzione degli infortuni o delle malattie professionali.

Art. 1]0 cpv. 1 1 II ricorso di diritto amministrativo può essere interposto entro 30 giorni al Tribunale federale delle assicurazioni contro le sentenze e le decisioni prese in applicazione degli articoli 57, 106 e 109.

34. Legge del 25 giugno 19822) sull'assicurazione contro la disoccupazione Art. 101 lett, ced Sono autorità di ricorso : e. la Commissione di ricorso DFEP, per le decisioni, comprese quelle su ricorso, dell'UFIAML e le decisioni dell'Ufficio di compensazione; d. il Tribunale federale delle assicurazioni, per le decisioni su ricorso dell'autorità cantonale di ultima istanza o della Commissione di ricorso DFEP.

35. Legge federale del 19 marzo 1965 3> per promuovere la costruzione d'abitazioni

Art. 20 cpv. 3 e 4 3 1 Cantoni possono disporre che l'autorità facoltata a decidere su pretese pecuniarie dei Cantoni o contro di essi sia parimente competente in materia di pretese pecuniarie della Confederazione u 2) 3)

RS 832.20 RS 837.0 RS 842

870

Organizzazione giudiziaria o contro di essa; le decisioni di questa autorità sono dapprima impugnabili dinanzi alla commissione di ricorso DFEP e, in ultima istanza, con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

4 Se il Cantone non fa uso della facoltà di cui al capoverso 3, la Commissione di ricorso DFEP giudica come commissione d'arbitrato le pretese pecuniarie della Confederazione o contro di essa; la sua decisione è impugnabile con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

36. Legge federale del 4 ottobre 1974 1> che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà Art. 59 Rimedi giuridici Le decisioni dell'Ufficio federale sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

37. Legge federale del 20 marzo 1970 2> per il miglioramento delle condizioni d'abitazione nelle regioni di montagna Titolo precedente l'articolo 17

IV. Obbligo d'informare, sanzioni, disposizioni penali e protezione giuridica Protezione giu" ica

Art. 18a (nuovo) Le decisioni dell'Ufficio federale delle abitazioni sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

38. Legge federale del 28 giugno 1974 3) sull'aiuto agli investimenti nelle regioni montane Art. 28 1 Le decisioni della Centrale sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui " RS 843

2) RS844 3)

RS 901.1 871

Organizzazione giudiziaria

non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

2

Le decisioni prese in prima istanza dal Dipartimento federale dell'economia pubblica sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP nella misura in cui, in ultima istanza, sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

39. Legge federale del 25 giugno 1976 l} sulla concessione di fideiussioni nelle regioni montane

Art. l] Le decisioni dell'Ufficio federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

40. Legge sull'agricoltura 2)

  1. Protezione giuridica

1 Le decisioni prese in prima istanza o su ricorso dagli uffici federali in applicazione della presente legge sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest' ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

2 Le decisioni prese in prima istanza dal Dipartimento federale dell'economia pubblica in applicazione della presente legge sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP nella misura in cui, in ultima istanza, sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

41. Legge federale del 14 dicembre 1979 3) istituente contributi per la gestione del suolo agricolo in condizioni difficili Art. 10 Protezione giuridica Le decisioni cantonali di ultima istanza sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Organizzazione giudiziaria 42. Legge federale del 23 marzo 1962 1) su i crediti agrìcoli d'investimento e gli aiuti per la conduzione aziendale agricola Art. 49 cpv. 5 (nuovo) 6

Le decisioni della Confederazione sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

43. Legge del 20 marzo 1959 2> sui cereali

Art. 59 cpv. 3,4 e S Le decisioni, comprese quelle su ricorso, prese dall'amministrazione sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP, eccettuate quelle che rientrano nell'ambito della procedura penale amministrativa.

4 Abrogato.

6 Le decisioni della Commissione di ricorso DFEP sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

3

44. Decreto federale del 5 ottobre 19843) sulla Società cooperativa svizzera dei cereali e dei foraggi

Art. 20 cpv. 1 1 Le decisioni della Società sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

45. Decreto federale del 23 marzo 1979 4) sull'economia zuccheriera indigena Art. 18 Protezione giuridica Le decisioni dell'Ufficio federale dell'agricoltura sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

" RS 914.1 RS 916.111.0 RS 916.112.218 RS 916.114.1

2) 31 4)

873

Organizzazione giudiziaria 46. Decreto federale del 22 giugno 1979 1( concernente misure in favore della viticoltura Titolo precedente l'articolo J4a (nuovo) Sezione 5: Protezione giuridica e disposizioni penali Art. 14a (nuovo) Protezione giuridica Le decisioni dell'ufficio federale sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Titolo precedente l'articolo 15 Abrogato 47. Legge del 15 giugno 1962 2) sulla vendita di bestiame

Protezione giuridica

Art. 13a (nuovo) Le autorità di ricorso sono : a. l'Ufficio federale dell'agricoltura, per le decisioni di organizzazioni collaboranti all'esecuzione della presente legge; b. un'autorità di ricorso designata dal Cantone, per le decisioni del Cantone sull'assegnazione di sussidi; e. la Commissione di ricorso DFEP, per le decisioni dell'Ufficio federale dell'agricoltura, comprese quelle su ricorso, come anche per le decisioni di ultima istanza cantonale; le decisioni della Commissione di ricorso DFEP sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

48. Legge federale del 28 giugno 19743) sui contributi ai tenutari di bestiame nella regione di montagna e nella zona prealpina collinare Art. 2bls (nuovo) Protezione giuridica Le decisioni dell'Ufficio federale dell'agricoltura e quelle di ultima istanza cantonale sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Organizzazione giudiziaria

49. Decreto del 29 settembre 1953 *> sullo statuto del latte Art. 17 cpv. 3 secondo periodo 3 ... Per la BUTYRA, il ricorso al giudice previsto per le società cooperative dal Codice delle obbligazioni2), è sostituito dal ricorso alla Commissione di ricorso del DFEP e, in ultima istanza, dal ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Art. 37 cpv. 1 1

Le decisioni, comprese quelle su ricorso, dell'Ufficio federale dell'agricoltura sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

50. Decreto del 7 ottobre 1977 3> sull'economia lattiera 1977 Art. 24 cpv. 1 1

L'Ufficio federale dell'agricoltura esige la restituzione dei profitti pecuniali illecitamente acquisiti. La sua decisione è impugnabile dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP e, in ultima istanza, con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Art. 26 In generale Le decisioni, comprese quelle su ricorso, dell'Ufficio federale dell'agricoltura e le decisioni di ultima istanza cantonale sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Art. 27 cpv. 1,3 e 4 1 Le decisioni sul contingentamento delle forniture di latte sono impugnabili a una commissione di ricorso speciale, le cui decisioni possono essere deferite alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive.

3 e 4 Abrogati.

» RS 916.350

2)

31

RS 220

RS 916.350.1

875

Organizzazione giudiziaria 51. Legge del 1° luglio 1966 i} sulle epizoozie

Art. 46 cpv. 1 1

Le decisioni dell'Ufficio federale di veterinaria sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest' ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

52. Decreto federale del 18 marzo 1971 2 > sul controllo ufficiale della qualità nell'industria orologiera svizzera

Art. 17 cpv. 1 1

Le decisioni su opposizione, prese dall'operatore, sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP.

53. Legge federale del 18 marzo 19713) concernente l'organizzazione della Società cooperativa fiduciaria dell'industria del ricamo Art. 10 Procedura di ricorso 1 Le assegnazioni pecuniarie in applicazione dell'articolo 2 della presente legge sono oggetto di decisioni della Società, impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

a La procedura è retta dalle disposizioni generali sull'organizzazione giudiziaria.

3

Anche la Società è legittimata a ricorrere al Tribunale federale.

54. Decreto federale del 23 giugno 1948 4> su l'organizzazione del Fondo di solidarietà dell'industria svizzera del ricamo sulla macchina a spoletta

Art. 7 cpv. 2 a 4 2 Le decisioni prese, giusta l'articolo 7 capoverso 1, dall'amministrazione del Fondo di solidarietà sono impugnabili, entro 30 giorni, dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia am" RS 916.40 RS 934.11 RS 934.22 RS 934.23

2) 31 4)

876

Organizzazione giudiziaria

missibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

3

e 4 Abrogati.

55. Legge federale del 1° luglio 19661} per il promovimento del credito all'industria alberghiera e alle stazioni climatiche Art. 14 Protezione giuridica 1

Le decisioni prese dalla Società secondo la presente legge sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

2 La procedura è retta dalle disposizioni generali sull'organizzazione giudiziaria.

56. Legge federale del 25 marzo 19772) sugli esplosivi

Art. 36 cpv. 1 1 L'Ufficio federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro e, in ultima istanza, la Commissione di ricorso DFEP giudicano i ricorsi contro le decisioni inerenti ai permessi d'uso.

57. Decreto federale del 5 ottobre 1984 3> istitutivo della garanzia contro i rischi dell'innovazione a favore delle piccole e medie aziende Art. 15 Protezione giurìdica 1 Le decisioni prese in prima istanza dal Dipartimento federale dell'economia pubblica sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP, nella misura in cui, in ultima istanza, sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

2 Per quanto concerne le agevolazioni fiscali, la protezione giurìdica è retta dalle disposizioni della legislazione fiscale.

" RS 935.12 RS 941.41 FF 1984 III 83

2) 3)

877

Organizzazione giudiziaria 58. Legge federale del 26 settembre 1958 1) concernente la garanzia dei rischi delle esportazioni Art. 15a (nuovo) 1 La procedura di ricorso applicabile alle decisioni concernenti la concessione o il diniego della garanzia è retta nelle disposizioni generali dell'organizzazione giudiziaria.

2 Le altre decisioni di prima istanza sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

59. Legge federale del 25 giugno 1982 2> sulle misure economiche esterne Art. 6 cpv. 2, come anche 3 e 4 (nuovi) 2

A meno che il diritto federale non disponga altrimenti, le decisioni di organizzazioni e istituzioni incaricate dell'esecuzione della presente legge sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP.

3

Le decisioni, comprese quelle su ricorso, dell'Ufficio federale dell'economia esterna sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP.

4

Le decisioni della Commissione di ricorso DFEP sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

60. Decreto federale del 6 ottobre 1978 3) sugli aiuti finanziari completivi in favore delle regioni economicamente minacciate

Art. 12 Le decisioni prese in prima istanza dal Dipartimento sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP, nella misura in cui, in ultima istanza, sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

61. Legge del 23 giugno 19784) sulla sorveglianza degli assicuratori Art. 45a (nuovo) Commissione di ricorso 1 Una commissione di ricorso giudica in prima istanza i ricorsi contro le decisioni prese dall'Ufficio delle assicurazioni e dal Dipartimento federale di D 21 3> 4)

RS 946.11 RS 946.201 RS 951.93 RS 961.01

878

Organizzazione giudiziaria

giustizia e polizia in applicazione della presente legge e di altri atti legislativi in materia di sorveglianza degli assicuratori.

2

Le sue decisioni sono impugnabili con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Art. 46 titolo deWart., cpv. 1 e 2 Procedura 1

e 2 Abrogati.

62. Legge federale del 25 giugno 1930 l> concernente la garanzia degli obblighi assunti dalle società svizzere d'assicurazione sulla vita

Art. 40 Abrogato 63. Legge federale del 20 marzo 19702> concernente la garanzia dei rischi degli investimenti

Diritto di ricorso

Art. 24 1 La procedura di ricorso applicabile alle decisioni concernenti la concessione o il diniego della garanzia è retta nelle disposizioni generali sull'organizzazione giudiziaria.

2 Le altre decisioni prese in prima istanza sono impugnabili dinanzi alla Commissione di ricorso DFEP; le decisioni di quest'ultima sono definitive nella misura in cui non sia ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio concernente la modificazione della legge federale sull'organizzazione giudiziaria del 29 maggio 1985

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1985

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27.08.1985

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