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Bundesblatt 9l. Jahrgang.
Bern, den 26. April 1989.
Band I.
Erscheint wöchentllch. Preis 20 Franken im Jahr, 10 Franken im Halbjahr, zuzüglich Nachnahme- und Postbestellungsgebühr Einrückungsgebürh 50 Rappen die Petitzeile oder deren Baum. -- Inserate franko an Stämpfli & de. in Bern.
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Botschaft des
Bundesrates an die Bundesversammlung über die Änderung des Dienstverhältnisses und der Versicherung des Bundespersonals.
(Vom 14 April 1939 j Herr Präsident!
Hochgeehrte Herren!
Wir nahen die Ehre, Ihnen mit dieser Botschaft einen Gesetzesentwurf .zur Beratung und Beschlussfassung vorzulegen, dessen wesentlicher Inhalt das Ergebnis von Verhandlungen darstellt, die der Bundesrat bzw. seine dabei in erster Linie zuständigen Departemente -- Finanz- und Zolldepartement ·einerseits, Post- und Eisenbahndepartement anderseits -- mit den verschiedenen Verbänden des Bundespersonals gepflogen haben. Dabei ist es in den wesentlichen Punkten zu einer Einigung zwischen den Verwaltungsbehörden des Bundes .als Arbeitgeber und dem Personal gekommen.
Sachlich ordnet der Gesetzesentwurf Fragen des Bundesdienstverhältnisses von eminenter Bedeutung und grosser finanzieller Tragweite. Zwar sind die Beziehungen zwischen Bund und Bundesbahnen als Arbeitgeber und dem Personal seit 1928/1930 abschliesslich geordnet, und auch die Versicherung -der im Dienste des Bundes und seiner Verkehrsbetriebe stehenden Arbeitskräfte ^gegen die wirtschaftlichen Folgen der Invalidität, des Alters und des Todes hat .sowohl für das eidgenössische Personal als auch für dasjenige der Bundesbahnen .gesetzlich und statutarisch eine Ausgestaltung erfahren, wie sie wohl von wenigen .andern Versicherungs- und Fürsorgeinstitutionen privater oder öffentlicher "Verwaltungen und Betriebe übertroffen oder auch nur erreicht wird. Der .Schweizerbürger, der den Vorzug geniesst, dauernd im Dienste des Bundes zu ; stehen, erhält von diesem Arbeitgeber für sich und seine Familie einen auskömmlichen Verdienst, und für die Tage der Krankheit, der Invalidität und · des Todes sind ihm Sorgen abgenommen, die viele andere Volkskreise besonders unter den heutigen Verhältnissen beständig bedrohen.
Warum also eine Umgestaltung des Bundesdienstverhältnisses und der "Versicherung unseres Personals im Wege neuer gesetzlicher Massnahmen?
Bundesblatt. 91. Jahrg. Bd. I.
52
694
Die Frage lägst sich dahin beantworten, dass Bund und Bundesbahnen in .Ansehung der völlig veränderten wirtschaftlichen Verhältnisse, im Hinblick auf die gewaltigen finanziellen Anforderungen, welche der Ausbau und die Verstärkung der militärischen und wirtschaftlichen Landesverteidigung erfordern, darnach trachten müssen, ihren Haushalt den veränderten Verhältnissen anzupassen. Vor allem hat eine kraftvolle Einschränkung aller Ausgaben des Staatshaushaltes Platz zu greifen, soweit es ohne Gefährdung der politischen, militärischen, wirtschaftlichen und kulturellen Notwendigkeiten verantwortet werden kann. Das Finanznotrecht der Jahre 1934 bis 1938 zeugt von dem entschlossenen Willen der Bundesbehörden, auf dem Gebiete unseres gefährdeten Finanzhaushaltes das Unerlässliche und Unaufschiebbare sofort vorzukehren. Der Verfassungsbeschluss vom 30. September 1938 betreffend die Übergangsordnung des Finanzhaushaltes hat den eidgenössischen Eäten noch für die Dauer von drei Jahren -- 1939 bis 1941 ·-- die Befugnis verliehen, im Eahmen des bis Ende 1938 bestandenen Notrechtes alle erforderlichen Bestimmungen zur Verbesserung der Finanzlage, zur Festigung des Landeskredites und, was wir an dieser Stelle besonders hervorheben möchten, zur Erzielung eines sparsamen Staatshaushaltes aufzustellen. Dazu gehören auch die Anordnungen, die das Finanznotrecht hinsichtlich der Bemessung des Personalbestandes, der Besoldungen, Gehälter und Löhne, der Nebenbezüge und der Leistungen für das invalide Personal und dessen Hinterbliebene getroffen hat und auf die wir im Verlaufe unserer Betrachtungen zurückkommen. Der Abbau der Personalbezüge hat den Gesamthaushalt des Bundes während der fünf hinter uns liegenden Jahre des Notrechtes um wenigstens 130 Millionen Franken entlastet. Wohl mussten da und dort schon im Verlaufe der Gültigkeitsdauer des Notrechtes wegen der seit der Abwertung gestiegenen Lebenskosten einzelne Sparmassnahmen auf dem Gebiete des Personalwesens gemildert werden. Die Finanzlage des Bundes bleibt aber derart gespannt, dass wir auf absehbare Zeit auf die Weiterführung der sicherlich für jeden einzelnen empfindlichen Einschränkung in seinen Bezügen nicht werden verzichten können. Es erscheint so gut wie ausgeschlossen, hinsichtlich der Lohnbemessung etwa zur Ordnung zurückzukehren, die unter günstigeren
Auspizien durch die Personalgesetzgebung der Jahre 1928 bis 1930 geschaffen worden ist. Noch viel weniger liesse es sich bei der ganz unbefriedigenden Finanzlage unserer beiden Personalversicherungskassen verantworten, deren statutarische Leistungen auf Kosten späterer Generationen unverkürzt aufrechtzuerhalten und die Fehlbeträge ins Ungemessene ansteigen zu lassen.
Nirgends mehr als auf dem Gebiete der Personalversicherung erscheint heute ein Sichbesinnen am Platze. Wir haben uns einlässlich darüber Bechenschaft gegeben, in welcher Weise sich durch gemeinsame Opfer der Versicherten und Eentenbezüger sowie der Versicherungsträger, d. h. des Bundes und der Bundesbahnen, das Gleichgewicht dieser für unser Personal so wertvollen und segensreich sich auswirkenden Fürsorgeinstitutionen herstellen lässt und neue Störungen nach menschlichem Ermessen ausgeschlossenwerden können.
695
Der Verfassungsbeschluss vom 30. September 1938 hat dem Bundesrate und der Bundesversammlung eine Frist von drei Jahren eingeräumt, um sich Eechenschaft darüber zu geben, was alles vorzukehren ist, damit wir nach Ablauf der Wirksamkeit des Verfassungsbeschlusses unsern Finanzhaushalt in Ordnung gebracht oder doch alles Erforderliche für die Gesundung desselben vorgekehrt haben. Ohne gewaltige Anstrengungen und tatsächliche Opfer wird es dabei nicht abgehen, Opfer, die sich auswirken durch strengste Sparsamkeit im Staatshaushalte und die Notwendigkeit der Bewilligung neuer Mittel zur umfassenden und gründlichen Heilung. Diese Opfer werden alle Schichten unseres Volkes treffen müssen, wenn auch selbstredend die Beanspruchung nach den Grundsätzen der Leistungsfähigkeit und Tragbarkeit zu erfolgen haben wird. Vorwegs aber müssen wir die uns eingeräumte Atempause nützen und uns vorbereiten, damit am Ende des Trienniums 1939 bis 1941, wenn die von der Bundesversammlung im Interesse der Verbesserung der Finanzlage erlassenen Massnahmen ihre Wirksamkeit einbüssen, alles, was an bisherigen Massnahmen weitergeführt werden muss, in der Hauptsache in der ordentlichen Gesetzgebung verankert ist.
Der vorliegende Gesetzesentwurf bildet einen ersten Schritt in dieser Eichtung. Er soll die aus dem Notrecht geborenen Massnahmen, die vorübergehend in die Personalgesetzgebung und die Versicherungsordnung eingegriffen haben, in einer den sachlichen Notwendigkeiten entsprechenden Form in die ordentliche Gesetzgebung überführen.
Wenn wir mit einer Gesetzesvorlage zur Abänderung des Dienstverhältnisses und der Personalversicherung beginnen, so kommt das nicht von ungefähr, sondern hat seine guten Gründe.
Bereits anlässlich der Beratungen der Gesetzesvorlage des Bundesrates vom 24. November 1936 über die finanzielle und administrative Keorganisation der Bundesbahnen ist sowohl von uns als auch von der nationalrätlichen Kommission für die Vorberatung dieses Gesetzesentwurfes auf die ganz unbefriedigende Finanzlage der Pensions- und Hilfskasse des Unternehmens und die Notwendigkeit ihrer Sanierung unter finanzieller Beteiligung von Versicherten und Eentenbezügern hingewiesen worden. Bei Ausarbeitung jener Gesetzesvorlage waltete zwar im Schosse des Bundesrates die Meinung ob, dass beide Kassen gleichzeitig und nach den
nämlichen Grundsätzen zu entschulden seien.
Die vorberatende nationalrätliche Kommission kam indessen zum Schlüsse, dass eine finanzielle Eeorganisation der Bundesbahnen nicht wohl möglich sei, wenn nicht gleichzeitig Klarheit darüber obwalte, mit welchen künftigen Lasten das Unternehmen für die Pensions- und Hilfskasse zu rechnen haben werde.
Mit Bericht vom 18. August 1937 haben wir die Kommission auf ihre Einladung über das Entschuldungsproblem nicht allein der Pensions- und Hilfskasse, sondern gleichzeitig auch der Versicherungskasse für das eidgenössische Personal einlässlich unterrichtet. Wir stützten uns dabei auf ein Gutachten, das unser Post- und Eisenbahndepartement schon vorher von den Herren Direktor Schärtlin in Zürich, alt Nationalrat de Cérenville in Lausanne und
696 Prof. Dr. Dumas, Direktor des eidgenössischen Versicherungsamtes, drei hervorragenden schweizerischen Versicherungsfachmännern, über die finanzielle Lage der beiden Kassen, die Ursachen ihrer Verschuldung und die für eine dauerhafte Sanierung erforderlichen Mittel einverlangt hatte und das dem genannten Departement am 3. Dezember 1936 erstattet worden ist.
Unmittelbar nach dieser Abklärung haben wir uns über die vorläufigen Richtlinien für eine dauerhafte Sanierung der Kassen und das Mass der finanziellen Beteiligung des Personals an dieser Entschuldungsaktion schlüssig gemacht. Gleichzeitig wurden von den zuständigen Departementen die Verhandlungen mit dem Personal zum Zwecke der Abklärung seiner Beteiligung an der Entschuldungsaktion aufgenommen. Sie führten für die Pensionsund Hilfskasse der Bundesbahnen im Verlaufe des Monates Oktober 1937 zu einer vorläufigen Verständigung. Darnach soll eine Änderung der Kassenstatuten vorgenommen werden, wobei Versicherte und Pensionierte an die Sanierung der Kasse 120 Millionen Franken beizutragen haben. Auf die wesentlichen Punkte dieser Verständigungsgrundlage werden wir im Verlaufe unserer Betrachtung zurückkommen. Gestützt darauf wurde der Kommission des Nationalrates für die Vorberatung des Bundesbahngesetzes für die Entschuldung dieser Kasse eine Ergänzung von Art. 23, Absatz 3, des Gesetzesentwurfes beantragt. Die vorberatende Kommission und der Nationalrat haben dieser Ergänzung zugestimmt.
Fügen wir der Vollständigkeit halber bei, dass auch die Verhandlungen zwischen Verwaltung und Personal der eidgenössischen Versicherungskasse zu einer vorläufigen Verständigung geführt haben, nach welcher Versicherte und Eentenbezüger dieser Kasse kapitalmässig an deren Entschuldung 75 Millionen Franken beitragen.
Inzwischen gab der von den eidgenössischen Bäten am 30. September 1988 angenommene Verfassungsbeschluss betreffend die Übergangsordnung des Finanzhaushaltes der Geschäftsleitung des Föderativverbandes, dem die Grosszahl des Personals des Bundes und der Bundesbahnen angehört, Veranlassung, sich erneut bei den Vorstehern der zunächst beteiligten Departemente darüber zu erkundigen, ob und unter welchen Voraussetzungen sie und der Bundesrat bereit wären, Besprechungen mit den Verbänden zum Zwecke einer Verständigung über alle schwebenden Personalfragen,
besonders die Stabilisierung des Lohnabbaues, die Entschuldung der Personalversicherungskassen unter finanzieller Beteiligung von Versicherten und Bentenbezügern, und die Revision des Nebenbezugsreglementes für das fahrende Personal der Bundesbahnen aufzunehmen. In einer am 7. November 1938 abgehaltenen Besprechung der Vorsteher der beiden Departemente mit einer Abordnung der Geschäftsleitung des Föderativverbandes ist seitens der Delegation des Bundesrates die Bereitwilligkeit erklärt worden, nach Annahme des Verfassungsartikels mit den Vertretern der verschiedenen Personalverbände über die Stabilisierung des Lohnabbaues und die Sanierung der Versicherungskassen in Besprechungen einzutreten, um sich wenn möglich über alle wesentlichen Punkte
697 zu verständigen. Für den Fall einer solchen Verständigung wurde von der bundesrätlichen Delegation gleichzeitig in Aussicht gestellt, dass sofort nachher eine Gesetzesvorlage ausgearbeitet und den eidgenössischen Bäten so rechtzeitig vorgelegt werden solle, dass die Beratung darüber wenn möglich in der Sommersession oder dann doch in der Herbstsession 1939 abgeschlossen und das Gesetz, falls dagegen das Referendum nicht angerufen würde, auf 1. Juli oder 1. Oktober 1939 in Kraft gesetzt werden könnte.
Die Aufnahme von Besprechungen zwischen der Delegation des Bundesrates und den Abordnungen der einzelnen Personalverbände hat sich wegen des auf Ende 1938 erfolgten Eücktrittes des früheren Vorstehers des eidgenössischen Finanz- und Zolldepartementes etwas verzögert.
Der Bundesrat, in dessen Schoss zunächst eine vorläufige Aussprache über die Lösung der hängigen Personalprobleme gepflogen wurde, stellte gewisse Mindestforderungen für die Verständigung auf. Die Besprechungen fanden am 10. und 15. März 1939 mit einer Abordnung der Geschäftsleitung des Föderativverbandes statt. Mit den Abordnungen der übrigen Verbände wurden die Besprechungen am 17. März aufgenommen. Sie führten hier und dort zu einer Einigung in den Punkten, welche für die Lösung der beiden Probleme ausschlaggebend sind. Die Einigung entspricht den Mindestforderungen, die vom Bundesrat als Bedingung für eine Verständigung betrachtet worden sind.
Der wesentliche Inhalt der Verständigungslösung lässt sich wie folgt zusammenfassen : I. Stabilisierung des Lohnabbaues.
1. Die nominellen Bezüge des Personals werden nach Abzug von 1800 Franken um 10 % herabgesetzt.
2. Die Kinderzulage wird von 120 auf 130 Franken erhöht.
3. Es soll eine Heiratszulage eingeführt werden, entweder derart, dass die Besoldung vom Zeitpunkte der Verheiratung an um zwei ordentliche Besoldungserhöhungen aufgebessert wird, die mit künftigen ordentlichen Besoldungserhöhungen zu verrechnen sind, oder in Form einer Heiratszulage im Ausmasse einer Monatsbesoldung, höchstens jedoch im Betrage von 500 Franken. Die Festsetzung eines Mindestbetrages der Heiratszulage im Ausmasse von 300 .Franken oder wenigstens 250 Franken bleibt dem Entscheid des Bundesrates vorbehalten.
4. Der Bundesrat behält sich vor, den Bäten zu beantragen, in das Beamtengesetz eine Bestimmung
aufzunehmen, wonach der Bundesrat Amtsstellen ermächtigen kann, die im Ämterverzeichnis aufgeführten Ämter mit Personen ohne Beamteneigenschaft zu besetzen, soweit es zur rascheren Anpassung des Personalbestandes an die veränderten Verhältnisse angezeigt erscheint.
5. Dem Bundesrat bleibt weiter vorbehalten, den Räten zu beantragen, den Erlass des Ämterverzeichnisses in die endgültige Zuständigkeit des Bundesrates zu legen.
u. Entschuldung der Personalversicherungskassen.
6. Zur Entschuldung der Personalversicherungskassen sind deren Statuten abzuändern, wobei die Versicherten und Rentenbezüger zusammen an die Verminderung der Deckungskapitalien beizutragen haben
698 bei der eidgenössischen Versicherungskasse 75 Millionen Pranken bei der Pensions- und Hilfskasse der Bundesbahnen 120 Millionen Franken.
Änderungen an den mit den Abordnungen der Verbände erörterten Modalitäten über die Aufbringung dieser Leistungen bleiben vorbehalten. Hierüber soll bei der Kevision der Statuten der beiden Kassen verhandelt werden.
7. Bund und Bundesbahnen gewährleisten den Kassen einen jährlichen Zinsertrag von 4 % auf ihren Deckungskapitalien und kommen für die Mehrbelastungen auf, die sich daraus ergeben, dass den Kassen Versicherte überwiesen werden, bevor diese wegen Invalidität oder Alters einen Anspruch auf Versicherungsleistungen haben.
8. Fehlbeträge im Deckungskapital, die nach Durchführung der Sanierungsmassnahmen aus Abweichungen der Rechnungsergebnisse von den technischen Grundlagen entstehen, sind durch Erhöhung der Beiträge der Versicherten oder Herabsetzung der Versicherungsleistungen auszugleichen.
9. Künftige Überschüsse auf dem erforderlichen Deckungskapital sind als Ausgleichsreserve auszuscheiden. Die Reserve kann zum Ausgleich künftiger Fehlbeträge oder von Deckungskapitalerhöhungen verwendet werden, die sich aus künftigen Herabsetzungen der Versichertenbeiträge bzw. aus Erhöhungen der Versicherungsleistungen ergeben.
10. Dem Bundesrat bleibt die Entschliessung darüber vorbehalten, ob die in Art. 8, Absatz 2, des Versicherungskassengesetzes enthaltene Unzulässigkeit der Pfändung, der Verarrestierung, der Einbeziehung in die Konkursmasse ° von Ansprüchen auf Versicherungsleistungen sowie von als Versicherungsleistungen bezogenen Geldern beibehalten oder für beide Kassen fallen gelassen werden soll.
11. Es wird davon Vormerk genommen, dass die Abordnungen der Verbände keine Einwendungen dagegen erheben, wenn der Erlass neuer Statuten für die eidgenössische Versicherungskasse in die endgültige Zuständigkeit des Bundesrates gelegt wird.
Falls der vorliegende Gesetzesentwurf in Bechtskraft erwächst, ist ihm der Entwurf des Bundesbahngesetzes anzupassen.
Über die finanziellen Auswirkungen der Gesetzesvorlage enthalten die nachfolgenden Abschnitte, welche die Änderung des Dienstverhältnisses einerseits, die Sanierung der Personalversicherungskassen anderseits zum Gegenstande haben, nähere Angaben. An dieser Stelle möchten wir uns mit der Feststellung begnügen, dass aus der Stabilisierung des Lohnabbaues mit einer jährlichen dauernden Einsparung im Gesamthaushalt des Bundes von annähernd 20 Millionen Franken gerechnet werden darf, gegenüber etwas mehr als 26 Millionen Franken nach geltender Abbauordnung.
Die Sanierung der Versicherungskassen, wofür die Gesetzesvorlage für einmal nur die rechtliche Handhabe zum Erlasse neuer Versicherungsordnungen schafft und die kapitalmässigen Verpflichtungen bei der Sanierungsaktion von Bund, Bundesbahnen, Versicherten und Bentenbezügern festlegt, bedeutet für die Bundesbahnen, verglichen mit dem Aufwand der letzten Jahre, eine Entlastung von jährlich 4 Millionen Franken. Für den Bund und seine Begiebetriebe ergibt sich aus der Sanierung der eigenen Kasse eine jährliche Mehr-
699 belastung von rund 6 Millionen Franken. Dazu kommt für ihn die Mehrbelastung aus der Sanierung der Pensions- und Hilfskasse der Bundesbahnen in Form einer einmaligen Beitragsleistung von 180 Millionen Franken. Bei einem Zinsfuss von 4 % und einer Tilgung längstens innert 60 Jahren entspricht diese Schuldübernahme einer jährlichen Belastung von rund 8 Millionen Franken.
Der Gesamthaushalt des Bundes und der Bundesbahnen wird dergestalt aus der Sanierung der beiden Versicherungskassen mit Mehrausgaben von jährlich etwa 10 Millionen Franken belastet. In diesem Mehraufwand sind die Tilgungsquoten für die nach Durchführung der Sanierungsmassnahmen verbleibenden und als Schuldverpflichtungen des Bundes bzw. der Bundesbahnen zu übernehmenden Fehlbeträge inbegriffen.
I. Die Änderungen im Dienstverhältnis.
1. Das gesetzliche Personalstatut. Dienstverhältnis, Bestand und Gliederung des Bundespersonals.
Das Bundesgesetz vom 30. Juni 1927 über das Dienstverhältnis der Bundesbeamten -- Beamtengesetz -- ordnet das Dienstverhältnis abschliesslich nur für die Beamten, d. h. diejenigen Dienstpflichtigen, die ein im Ämterverzeichnis enthaltenes Amt bekleiden und vom Bundesrate oder einer ihm nachgeordneten Amtsstelle oder von einem eidgenössischen Gericht ausdrücklich als Beamte .gewählt werden. Die Ordnung der Eechte und Pflichten, einschliesslich der Bezüge aller übrigen der Dienstgewalt des Bundes unterstellten Personen, ist im Rahmen von Art. 62, Absatz l, des Beamtengesetzes Sache des Bundesrates.
Neben den Beamten werden im Bundesdienste beschäftigt: a. Arbeiter, d. h. Arbeitskräfte, die im Taglohn oder Stundenlohn bezahlt werden. Davon unterstehen zurzeit rund 5000 dem Fabrikgesetz. Das Dienstverhältnis der Arbeiter ist grundsätzlich kurzfristig lösbar. Die Lohnverhältnisse der Fabrikarbeiter des Bundes, der Mannschaften der militärisch organisierten Betriebe und der Betriebsarbeiter der Verkehrsverwaltungen sind in ·den vom Bundesrate aufgestellten Lohnordnungen I und II vom 4. Oktober 1930 und vom 23. November 1930 geregelt.
b. Angestellte. Als solche gelten in der Hauptsache alle Dienstpflichtigen, die weder als Beamte noch als Arbeiter beschäftigt werden. Darunter fallen in erster Linie die nicht zu ausschliesslich persönlicher Dienstleistung verpflichteten Vorstände von Landpoststellen (Posthalter) und ihre Briefträger, sowie die Schrankenwärterinnen und Haltestellenvorsteherinnen der Bundesbahnen. Dazu zählen ferner die Arbeitskräfte, die als Anfänger oder in einem vorübergehend eingerichteten Dienstzweig oder zur Erledigung vorübergehender Aufgaben (z. B. Kontrolle der Einfuhr, Kontrolle der Motorwagen, Betriebs- oder Volkszählung) beschäftigt werden. Endlich gehört zu dieser Gruppe das weibliche Hilfspersonal der Bundeszentralverwaltung.
700
Im Durchschnitt des Jahres 1988 ergibt sich für den Bestand und dieGliederung des Bundespersonals folgendes Bild: Personalbestand des Bandes 1938.
1 Dienstpflichtige
Allgemeine Bundesverwaltung Anzahl
Beamte Angestellte '.
Arbeiter Andere Dienstverhältnisse . . . .
Total
in %
Bundesbahnen Anzahl
19800 9328 5722 469
56,0 26,5 16,2 1,3
23314 1029 2965 328
35819
100,0
27631
in %
84,4 3,7 10,8 1,1 100,0 1
Zusammen 62 950
Die Entwicklung des Personalbestandes und der Besoldungsausgaben im Zeitraum 1921--1938 ist der nachfolgenden Übersicht 2 zu entnehmen.
2. Grundzûge des gesetzlichen Lohnsystems.
Die festen Dienstbezüge der Bundesbeamten umfassen Besoldung, Ortszuschlag und Kinderzulagen.
a. Die Anträge des Bundesrates vom Jahre 1924 für die Bemessung der Mindest- und Höchstansätze der Beamtenbesoldungen (Art. 37, Abs. l, des Beamtengesetzes) sind in der parlamentarischen Beratung um mehrere Hundert Franken erhöht worden. Während der dreijährigen Verhandlungen von 1924 bis 1927 ist der Landesindex, 1914 = 100, von 169 auf 160 gesunken. Kurz vor Abschluss der parlamentarischen Beratung der Gesetzesvorlage ist im Interesse einer Verständigung über die Besoldungsansätze je eine besondere Besoldungsskala für Orte mit durchschnittlichen Lebenskosten und eine solche für Orte, wo die Lebenskosten unter dem Landesmittel stehen, geschaffen worden (Besoldungsskalen B und A). Sie differieren in ihren Mindestbeträgen um 100 und in ihren Höchstbeträgen um 120 Pranken.
b. In den Orten, wo die Lebenskosten über dem Landesmittel stehen, hat der verheiratete Beamte, je nach der Höhe der Lebenskosten am Wohnort, Anspruch auf einen Ortszuschlag von 120, 240, 360 oder 480 Franken;, der Ledige auf drei Viertel dieser Beträge.
Für die Anwendung der Besoldungsskalen und die Bemessung der Ortszuschläge sind die Wohnorte in 'sechs Ortszonen aufgeteilt. Die Orte werden je auf Beginn einer Amtsdauer neu eingereiht. Die Art und Weise der Berechnung des Landesmittels erfolgt dabei gestützt auf eine in der paritätischen Kommission aufgestellte Formel. Massgebend für die Einreibung sind darnach
701 Aufwendungen des Bundes und der Bundesbahnen für die Bezüge des Personals und die Personalversicherung.
2
Jahr
Allgemeine Bundesverwaltung Anzahl
Franken
Bundesbahnen Anzahl
Franken
Zusammen Anzahl
Franken
a. Bezüge.
1921 1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938
Besoldungen, Gehälter, 33529 184 705 947 31891 169 623 635 31437 159 845 394 31090 160 205 919 30906 159 720 576 30570 159 593 654 30381 161 750 638 30179 164 277 678 30624 167 811 883 31285 171 088 436 32052 175 114 580 32210 176 325 976 31961 175 591 012 32502 169 604 735 33076 171 607 657 33405 165 654 473 34309 169739442 35319 176 905 416
Löhne, 38426 36873 35308 35170 35457 35171 34383 33457 33532 34305 34006 33185 31741 30861 29834 28642 28030 27631
Ortszuschläge und Kinderzulagen.
203 552 2811 71955 388 258 228-v 185 574 241 68764 355 197 876 172 006 834 66745 331 852 228 172 275 179 ') 66260 332 481 098 i1) 173 635 798 66363 333 356 374 .
172 362 270 65741 331 955 924 171 701 146.
64764 333 451 784J 174 913 943 63636 339 191 621 174 881 399 64156 342 693 282 178 170 976 65590 349 259 412 177 647 378 66058 352 761 958 174 649 803 65395 350 975 779 168 087 726 63702 343 678 738 157 611 946 63363 327 216 681 153 271 506 62910 324 879 163 140 871 946 62047 306 526 419 137 463 608 62339 307 203 050 137 818 352 62950 314 723 768
b. Versicherung.
Ordentliche und ausserordentliohe Leistungen des Bundes und der SBB.
1921 16 308 357 30 167 610 13859253 1922 15 328 413 26 537 591 11 209 178 1923 13743106 24 231 988 10 488 882 17127912 1924 31 266 804 14 138 892 1925 17 602 389 30 956 477 13 354 088 1926 33 435 463 14 383 947 19 051 516 1927 44 246 308 20 626 104 23 620 204 1928 27 414 468 47 444 918 20 030 450 1929 27 905 068 48 832 900 20 927 832 1930 21 222 905 26 983 681 48 206 586 1931 21 107 532 28 449 802 49 557 334 1932 51 172 404 21 233 487 29 938 917 1933 21 184 459 31 476 571 52 661 030 1934 20 355 705 32 195 468 52 551 173 1935 32 952 148 53 889 992 20 937 844 1936 32 932 300 20 305 606 53 237 906 1937 20 600 731 34 233 522 54 834 253 1938 21 591 707 36 007 722 57 599 429 l ) Ohne die festen Nebenbezüge, die jährlich 3,7 bis 4,2 Millionen Franken ausmachten.
702 die Ziffern für die Ausgabengruppen Nahrungsmittel, Brennstoffe, Wohnungsmiete und Steuern.
Die Dienstpflichtigen des Bundes verteilen sich seit dem 1. Januar 1989 auf die sechs Ortszonen wie folgt: Die Gliederung des Personals nach Ortszonen.
3
Zone
1939/1941
A B° B1 B2 B3 B4
18071 9080 11936 6750 6069 6538 58444
Zusammen
An Ortszuschlägen wurden in den letzten Jahren aufgewendet: Aufwand für Ortszuschläge.
4
Jahr
Allgemeine Bundesverwaltung
Bundesbahnen
Zusammen
in Millionen Franken
1928 1930 1933 1938
4,059 4,444 4,829 5,301
3,634 3,957 3,538 3,156
7,693 8,401 8,367 8,457
c. Die Kinderzulage. Sie betrug unter der Herrschaft der durch dringliche Bundesbeschlüsse bewilligten Teuerungszulagen im Jahre 1927 150 Franken für jedes Kind unter 18 Jahren. Damals bestand der Anspruch nur für Dienstpflichtige mit Besoldungen bis zu 5000 Pranken. Das Beamtengesetz hat die Kinderzulage auf 120 Pranken ermässigt, den Anspruch aber auf alle Beamten, ohne Eücksicht auf die Besoldungshöhe, ausgedehnt. An Kinderzulagen wurden für Beamte, Angestellte und Arbeiter aufgewendet:
703
Aufwand für Kinderzulagen.
5
Allgemeine Bundesverwaltung
Jahr
Bundesbahnen
Zusammen
in Millionen Franken 1928.
1930.
1933.
1938
.
.
.
. . . .
4,280 3,665 3,382 3.159
6,339 5,191 4,530 3.519
10,619 8,856 7,912 6.678
Der Bückgang an diesen Aufwendungen hängt zusammen mit der Überalterung des gesamten Personalkörpers und dem daherigen Ausscheiden der Kinder aus der Bezugsberechtigung sowie mit dem Geburtenrückgang überhaupt.
3. Die Gesetzesvorlage vom 15. Dezember 1932 über den Lohnabbau.
Veranlasst durch die ausserordentliche Verschlechterung der Finanzlage des Bundes als Ausfluss der Wirtschaftskrise seit 1931 und die Notwendigkeit, Sparmassnahmen durchzuführen, hat der Bundesrat den eidgenössischen Bäten am 20. Juni 1932 eine Gesetzesvorlage unterbreitet, durch welche die festen Dienstbezüge des Bundespersonals für die Jahre 1933 und 1934 um zehn vom Hundert vermindert werden sollten. Das aus der Beratung der Kammern hervorgegangene Gesetz vom 15. Dezember 1932 hat den Abbausatz auf 7% vom Hundert festgesetzt und die Wirksamkeit auf die Zeit vom 1. Juli 1933 bis 31. Dezember 1934 beschränkt. Die Gesetzesvorlage ist in der Volksabstimmung vom 28. Mai 1933 verworfen worden.
4. Lohnabbau und Rentenkürzung als Bestandteil der Notmassnahmen der Jahre 1934-1938.
Das von den eidgenössischen Bäten mit Beschluss vom 13. Oktober 1933 im Sinne einer Notmassnahme genehmigte Finanzprogramm 1933 hat auch in die Bezüge des Bundespersonals eingegriffen. Die Besoldungen, Gehälter und Löhne wurden nach Abzug von 1600 Franken je Dienstpflichtigen um sieben vom Hundert herabgesetzt. Dadurch durfte aber der Lohn von Verheirateten, die ständig und mit vollem Tagewerk im Bundesdienst beschäftigt w.erden, nicht unter 3200 Franken sinken. Ortszuschläge und Kinderzulagen blieben vom Abbau unberührt. Aus der Massnahme ergab sich auf der Gesamtheit aller Besoldungen, Gehälter und Löhne, ein durchschnittlicher'Abbau von 4,6 vom Hundert.
Gleichzeitig wurde der Bundesrat ermächtigt, die Nebenbezüge des Personals nach eigenem Ermessen zu kürzen. Endlich gewährleistete der Bundesbeschluss den Versicherten der beiden Personalversicherungskassen dasBecht, für den bisherigen Jahresverdienst versichert zu bleiben.
704
Die Ordnung war befristet für die Jahre 1934 und 1985, in der Meinung, dass die Bundesversammlung für die Jahre 1936 und 1937 über das Mass des Abbaues erneut zu beschliessen habe.
In seiner Botschaft vom 22. November 1935 sah sich der Bundesrat im Hinblick auf die weitergehende Verschlechterung des Finanzhaushaltes und den gewaltigen Bückgang der Verkehrseinnahmen der Bundesbahnen gezwungen, den Bäten zu beantragen, den Lohnabbau für die Jahre 1936 und 1987 zu verschärfen und ihn unter Vorbehalt eines abbaufreien Betrages von 1400 Franken auf 15 % anzusetzen. Die eidgenössischen Eäte haben diesen Anträgen mit Beschluss vom 31. Januar 1936 im grossen und ganzen zugestimmt. Immerhin wurde der abbaufreie Betrag wie für die vorausgegangenen beiden Jahre auf 1600 Franken belassen und eine weitergehende Begünstigung für Bedienstete mit Kindern unter 18 Jahren in der Weise statuiert, dass ein Betrag von 100 Franken für jedes Kind abbaufrei blieb. Dergestalt stieg der Abbau der festen Bezüge von durchschnittlich 4,6 bis auf 9,5 %.
Gleichzeitig wurde angeordnet, dass die Leistungen der Personalversicherungskassen des Bundes und ebenso die Buhegehälter und Hinterbliebenenleistungen an gewesene Mitglieder des Bundesrates, der eidgenössischen Gerichte sowie der ehemaligen Professoren der Technischen Hochschule um durchschnittlich 5 vom Hundert herabzusetzen seien, wobei aber der Abzug in keinem Falle zehn vom Hundert übersteigen durfte.
Diese Begelung galt vom 1. Februar 1936 bis Ende 1937.
Am 26. September 1936 wurde der Schweizerfranken abgewertet. Einenicht unerwartete Folge davon war, dass der Index der Lebenskosten im Laufe des Jahres 1937 von 130 auf 137, also um etwa 5 %, anstieg. Darauf berief sich das Personal, als es für das Jahr 1938 eine Milderung des Lohnabbaues, postulierte.
Der Bundesbeschluss vom 28. Oktober 1937 über die Verlängerung des.
Finanznotrechtes für das Jahr 1938 hat diesem Begehren dadurch Eechnung getragen, dass die abzugsfreie Quote von 1600 auf 1800 Franken und die Schongrenze für Verheiratete von 3200 auf 8500 Franken erhöht wurden. Die verbleibenden Beträge waren um 13 % statt vorher um 15 % zu kürzen. Diese Änderungen hatten zur Folge, dass der durchschnittliche Abbau der nominellen Besoldungen, Gehälter, Löhne, Ortszuschläge und Kinderzulagen von 9,5 % in den Jahren
1936 und 1987 auf durchschnittlich 7,7 % im Jahre 1938 zurückgingWieviel in den Jahren 1984--1938 an Personalaufwendungen eingespart wurde, ist in Tabelle 6 hiernach ersichtlich.
705 Durch die Notmassnahmen erzielte Einsparungen auf den Personalaufwendungen 1934--1938.
a. Feste Dienstbezüge.
(Besoldungen, Gehälter, Löhne, Ortszuschläge und Kinderzulagen.)
Verwaltung
1934
1935
1936
1937
1938
1934-1938 Zusammen
o/,, '
. in Millionen Franken Bundeszentralverwaltung Regiebetriebe, ohne PTT PTT Allgemeine Bundesverwaltung SBB Zusammen Total in % der Summe aller unabgebauten festen Dienstbezüge. .
2,8 0,4 4,8
2,8 0,5 4,8
6,3 1,0 9,6
6,7 1,1 10,0
5,5 0,9 8,2
24,1 3,9 37,4
20,0 3,3 30,9
8,0 7,6 15,6
8,1 7,4 15,5
16,9 14,1 31,0
17,8 14,6 32,4
14,6 11,6 26,2
65,4 55,3 120,7
54,2 45,8 100,0
9,2
9,5
7,7
4,56
4,56
b. Nebenbezüge.
(Nebenbezüge des fahrenden Personals der SBB und der Post, Vergütungen für Dienstreisen, auswärtige Verwendung, Nachtdienst, Überzeitarbeit und besondere Dienstleistungen.)
1934
Verwaltung Bundeszentralverwaltung Regiebetriebe, ohne PTT PTT Allgemeine Bundes Verwaltung SBB Zusammen
1936
laibisDmnbsr
1937
1938
1934--1938 Zusammen
in Tausend Franken 84 5 125
142 8 191
198 13 349
206 13 356
210 14 338
840 53 1359
214 252 466
341 359
560
700
1343
575 828 1403
562 820 1382
2252 3042 5294
783
c. Mittelbare Einsparungen auf den festen Dienstbezügen.
Dienstbezllge
Dienstaltersgeschenke . .
Prämien an die Suva . .
Einmalige Monatsbetreffnisse wegen Erhöhung der versicherten JahresVerdienste : bei der eidgenössischen Versicherungskasse .
bei der Pensions- und Hilfskasse SBB. . .
Zusammen
1934
1935
1936
1937
1938
1934--1938 Zusammen
in Tausend Franken 46 117
45 103
108 193
124 221
102 213
425 847
747
506
812
600
185
2850
530 1440
240
417 1530
286 1231
247 747
1720
894
5842
706
Für die allgemeine Bundesverwaltung kommen als mittelbare Auswirkung des Lohnabbaues noch die Minderausgaben an ordentlichen Verwaltungsprämien für die eidgenössische Versicherungskasse hinzu, die zusammen rund 2 Millionen Franken ausmachen. Bis zum Inkrafttreten der neuen Ordnung entsprechen die unmittelbaren und die mittelbaren Einsparungen im Jahre 1939denjenigen des Jahres 1938.
5. Der Abbau der Löhne und Versicherungsleistungen nach der Übergangsordnung für die Jahre 1939--1941.
Der Verfassungsbeschluss vom 30. September 1938 betreffend die Übergangsordnung des Finanzhaushaltes hat der Bundesversammlung für die Jahre 1939, 1940 und 1941 die Befugnis verliehen, im Eahmen des bisherigen Finanznotrechtes alle erforderlichen Bestimmungen zur Verbesserung der Finanzlage, zur Festigung des Landeskredites und zur Erzielung eines sparsamen Staatshäushaltes zu erlassen. Hinsichtlich der Bemessung des Personalbestandes, der Personalaufwendungen und der Versicherungsleistungen haben die Eäte von dieser Befugnis in der Weise Gebrauch gemacht, dass sie im Bundesbeschluss vom 22. Dezember 1938 über die Finanzordnung 1939--1941 die bisherigen Notmassnahmen sachlich unverändert bestätigten. Gemäss Verfassungsbeschluss prüft die Bundesversammlung alljährlich die Möglichkeit einer Milderung des Abbaues. Wenn die Eäte für das Jahr 1939 von einer solchen Massnahme Umgang nahmen, geschah es wesentlich aus der Erwägung, dass sich der Bundesrat in der Botschaft vom 29. September 1938 ausdrücklich vorbehalten hatte, der Bundesversammlung sobald als möglich eine Gesetzesvorlage über die Eevision der Besoldungsordnung und die Sanierung der Personalversicherungskassen einzubringen.
6. Stabilisierung des Lohnabbaues nach dem Gesetzesentwurf.
Die Stabilisierung des Lohnabbaues bildet, wie bereits in der einleitenden Betrachtung hervorgehoben wurde, einen untrennbaren Bestandteil der Verständigung zwischen Bundesrat und Personal über die Lösung des Lohnproblems einerseits, die finanzielle Beteiligung der Versicherten und Eentenbezüger an der Entschuldung der Personalversicherungskassen anderseits.
Die Verständigung betrifft, soweit das Lohnproblem in Frage steht, System und Höhe der Stabilisierung. Die Gesetzesvorlage beschränkt sich denn auch auf die Abänderung der wichtigsten Bestimmungen über die Besoldungsverhältnisse
des Personals ' im Beamtengesetz.
Der Entwurf übernimmt grundsätzlich das Abbausystem, wie es durch das Notrecht der Jahre 1934--1938 gehandhabt worden ist. Das Ausmass des seit 1. Januar 1938 gültigen Abbaues wird von durchschnittlich 7,7 auf 5,8 % gemildert. Bezogen auf die Gesamtsumme an Besoldungen, Gehältern, Löhnen, Ortszuschlägen und Kinderzulagen im Jahre 1938 ergibt dies eine Einsparung von nicht ganz 20 gegenüber bisher etwas mehr als 26 Millionen Franken.
707
Die Übernahme des geltenden Abbausystems als dauernde gesetzliche Lösung, verbunden mit einer Milderung im Ausmasse, ist als Angelpunkt der ganzen Verständigungslösung zu würdigen. Der Bundesrat glaubte die Forderung des Personals nicht ablehnen zu können, dass grundsätzlich das bisherige Abbausystem beibehalten werden solle, das eine progressive Kürzung der nominellen Besoldungs- und Lohnansätze darstellt. Die Progression wird durch eine für alle gleiche abbaufreie Quote von 1800 Franken und die Befreiung der Orts- und Kinderzulagen von jeder Kürzung erreicht. Was die Milderung des Abbausatzes von 18 auf 10 % betrifft, erachtete der Bundesrat ein Entgegenkommen um so eher gerechtfertigt, als die finanzielle Beteiligung des.
Personals an der Sanierung der Versicherungskassen den Versicherten erhöhte Jahresbeiträge zumutet. Diese Erhöhung erreicht im ungünstigsten Falle, nämlich für rund 9000 bei der Pensions- und Hilfskasse der Bundesbahnen Versicherte, 2 % des anrechenbaren Verdienstes. Ein Teil des Mehrbezuges, der sich für den einzelnen aus der Milderung des Abbaues ergibt, wird alsowettgemacht durch die in Aussicht genommene Erhöhung der Jahresprämievon 5 auf 6 % bei der eidgenössischen Versicherungskasse und von 5 und 5% bzw. 6% und 6% % auf deren 7 bei der Pensions- und Hilfskasse der Bundesbahnen. Da, wo bisher ein Lohnabbau überhaupt nicht Platz gegriffen hat, tritt trotz der Milderung wegen der Prämienerhöhung eine Verdiensteinbusse ein.
Die Einführung einer einmaligen Heiratszulage und ebenso die Erhöhung der Kinderzulage von 120 auf 130 Franken bilden gewissermassen einen Ersatz, für die im bisherigen Abbausystem enthaltenen sozialen Massnahmen für Verheiratete und für kinderreiche Familien.
a. Die Heiratszulage. Nach dem geltenden Abbausystem darf der Anspruch des ständig und mit vollem Tagewerk im Bundesdienste beschäftigten Verheirateten, Ortszuschlag und Kinderzulagen nicht eingerechnet, nicht unter 3500 Franken sinken. In dieser Form konnte die Begünstigung als dauerndeLösung nicht aufrechterhalten werden, weil Besoldungs-, Gehalts- und Lohnansätze nach einem einheitlichen und gleichen Maßstab für alle neu festzusetzen sind. Beim Übergang zur neuen gesetzlichen Ordnung sollen allerdings diejenigen Verheirateten, deren Lohn nicht unter 3500 Franken abgebaut werden darf, im Genüsse
dieses Vorteils bleiben; für Dienstpflichtige aber, die sich erst nach dem Zeitpunkte des Inkrafttretens der Neuordnung verheiraten, ist die Begünstigung nicht mehr wirksam. Für den Fall einer Verständigung auf der ganzen Linie haben wir deshalb die Einführung einer Heiratszulage in Aussicht genommen, entweder so, dass die Besoldung vom Zeitpunkte der Verheiratung an um zwei ordentliche Besoldungserhöhungen aufgebessert wird, die aber mit künftigen Besoldungserhöhungen zu verrechnen sind, oder in der Form einer einmaligen Heiratszulage im Ausmasse einer Monatsbesoldung, höchstens jedoch von 500 Franken.
·708 Die dem Bunde aus dieser Massnahme in der einen oder andern Forni -erwachsende jährliche Mehrausgabe ist annähernd gleich einzuschätzen und .auf 360000 bis 420000 Franken zu veranschlagen.
In den Verhandlungen mit den Personalverbänden ist diese Konzession -als Verbesserung begrüsst worden. Der Form einer einmaligen Heiratszulage :im Ausmasse eines Monatsgehaltes ist in den Personalverbänden fast durchwegs ·aus praktischen Erwägungen der Vorzug gegeben worden; immerhin kam der Wunsch zum Ausdruck, dass der Mindestbetrag der Heiratszulage auf 300 oder ·doch wenigstens 250 Franken festgesetzt werden möchte. Der Gesetzesentwurf -hat diesem Verlangen Eechnung getragen; der Bundesrat liess sich dabei wesentlich von der Erwägung leiten, dass den jüngeren Dienstpflichtigen mit bescheidenem Einkommen die Gründung eines eigenen Hausstandes auch "vom Arbeitgeber weitgehend erleichtert werden solle.
b. Die Erhöhung der Kinderzulage. Nach Art. 43 des Beamten;gesetzes beträgt die Kinderzulage für jedes Kind unter 18 Jähren 120 Franken.
Nach der seit dem Jahre 1936 geltenden Abbauordnung ist dieser Betrag praktisch auf 135 Franken erhöht worden, denn für jedes Kind unter 18 Jahren blieben 100 Franken vom Abzug von 15 % frei, so dass die Bezüge eines Familienvaters für jedes Kind um 15 Franken weniger gekürzt wurden. Seit 1. Januar 1938, als der Abbausatz auf 13 % zurückging, beträgt diese mittelbare Erhöhung der Kinderzulage noch 13 Franken. Praktisch wird also heute ·dem Familienvater für jedes Kind unter 18 Jahren eine Kinderzulage von 120 und 13 Franken ausgerichtet. Formell ist aber die Kinderzulage von 120 Franken geblieben; die übrigen 13 Franken erhält der einzelne Dienstpflichtige .als entsprechend höheren Bezug.
Will man grundsätzlich am heutigen System des Lohnabbaues festhalten, ;so rechtfertigt es sich, die bisherige Begünstigung der kinderreichen Dienstpflichtigen unmittelbar in die Form einer höhern Kinderzulage zu kleiden.
Bei einer Stabilisierung des Abbaues auf 10 % der nominellen Bezüge entspricht -die bisherige Begünstigung einer um 10 Franken höheren Kinderzulage. Bei ·annähernd 60 000 Kindern unter 18 Jahren unserer Dienstpflichtigen erfordert ·.diese Massnahme eine jährliche Mehrausgabe von nicht ganz 600 000 Franken.
Bei der Beurteilung der Angemessenheit der Stabilisierung ist, wie bereits erwähnt, mit zu würdigen, dass die Versicherten bei der mit der Stabilisierung der Bezüge zu verbindenden Sanierung der Personalversicherungskassen Opfer -zu bringen haben, einerseits in Form erhöhter Beiträge, anderseits in Form von geringeren Versicherungsleistüngen. Besonders bei den Bundesbahnen ..gibt es, wie erwähnt, noch rund 9000 Versicherte, deren Beiträge an die Pen:sionskasse von 5 auf 7 % und 800 Versicherte, bei denen sie von 5% auf 7 % ·des versicherten Verdienstes erhöht werden, die Mehrleistung des einzelnen also ;bis zu 2 % ausmacht. Den bei der eidgenössischen Versicherungskasse Ver-
709 sicherten wird eine Mehrleistung von l %, die Erhöhung von 5 auf 6 %, des versicherten Jahresverdienstes auferlegt. Eine Ermässigung des nominellen Abbausatzes von 18 auf 10 % bedeutet aber natürlich nicht eine Verbesserung des Dienstbezuges um 3 %, sondern wegen der bereits wirksamen Zugeständnisse in Form von abbaufreien Beträgen höchstens eine solche von 2 % des Diensteinkommens. Wo so mit der gesetzlichen Stabilisierung eine Verminderung der Barbezüge des Lohnempfängers eintritt, ist sie auf ein Minimum zu beschränken. Für viele bleibt ohnehin eine Einbusse wegen der ungünstigeren Gestaltung der Eentenskala.
c. Herabsetzung des versicherten Jahresverdienstes. Für alle seit 1. Januar 1934 angeordneten Abbaumassnahmen galt der Grundsatz, ·dass sie als solche den versicherten Jahresverdienst nicht antasten dürfen.
In der Praxis ist darum unterschieden worden zwischen dem tatsächlichen Bezug des Dienstpflichtigen und dem versicherten (unabgebauten) Jahresverdienst. Im Laufe der Jahre sind zum tatsächlichen (abgebauten) Bezug für eine grosse Zahl von Versicherten ordentliche Gehalts- oder Lohnerhöhungen «der Beförderungszulagen hinzugekommen, so dass die Zahl der Fälle stark zurückging, wo der tatsächliche Verdienst mit dem versicherten Verdienst nicht identisch war. Immerhin sind heute noch rund 60 % aller Dienstpflichtigen des Bundes und rund 50 % jener der Bundesbahnen für einen höheren als den tatsächlichen Arbeitsverdienst versichert. Auf den Zeitpunkt der gesetzlichen Stabilisierung der Bezüge soll diese Anomalie verschwinden; denn es ist nicht wohl angängig, dass die Versicherungsrente nahe an den tatsächlichen Verdienst (ohne Ortszuschlag und Kinderzulage) gleichgestellter Aktiven heranreicht. Die heute noch überhöhten versicherten Verdienste sollen deshalb mit dem Inkrafttreten der neuen gesetzlichen Ordnung auf den tatsächlichen Verdienst herabgesetzt werden.
7. Finanzielle Tragweite der gesetzlichen Neuordnung der festen DienstbezOge.
Im Jahre 1938 betrug der nominelle, d. h. unabgebaute Anspruch auf Besoldung, Gehalt oder Lohn des Bundespersonals bei einem Bestand von annähernd 63 000 Köpfen rund 341,2 Millionen Franken. Davon fallen, die abzugsfreien Quoten für Kinder unter 18 Jahren inbegriffen, rund 139,6 Millionen Franken als abbaufreie Beträge ausser Betracht ; als abbaufähige
Bezüge verbleiben somit rund 201,6 Millionen Franken, l % davon ergibt 2,02 Millionen Franken. Jede Änderung des nominellen Abbausatzes um l % bedeutet somit für den Haushalt des Bundes und der Bundesbahnen zusammen eine Mehroder Minderbelastung von rund 2 Millionen Franken. Aus der Eeduktion des Abbausatzes von 13 auf 10 %, verbunden mit der Erhöhung der Kinderzulage von 120 auf 130 Franken jährlich (die an und für sich nur eine formelle Änderung ·darstellt), vermindert sich die jährliche Einsparung für Bund und Bundesbahnen zusammen um rund 6,1 Millionen Franken. Davon entfallen auf die Bundesbahnen 44 % oder rund 2,7 Millionen Franken, auf die PTT 31 % oder Bundesblutt. 91. Jahrg. Bd. I.
53
710 rund 1,9 Millionen und auf die übrige Bundesverwaltung knapp 25 % oder 1,5 Millionen Franken.
Die Schonung verheirateter Dienstpflichtiger mit niedrigen Diensteinkommen entspricht einer Mindereinsparung im Jahre 1938 von rund 500 00fr Franken. Diese Einbusse wird im Laufe der Jahre schrittweise zurückgehen,, weil die so Begünstigten mit dem Aufsteigen in höhere Einkommensstufen und mit ihrem natürlichen Abgang im Verlaufe von 10 bis 15 Jahren nach und nach verschwinden. Dafür wird die Heiratszulage, wie bereits erwähnt, von.
Anfang an eine jährliche Mehrausgabe von 860 000 bis 420 000 Franken zur Folge haben.
Da die gesetzliche Ordnung bestehen bleiben soll, wonach die ordentlicheBesoldungserhöhung für ein volles Dienstjahr wenigstens 100 Franken beträgt und weil anderseits die Spanne zwischen Mindest- 'und Höchstbetrag als Folge der Herabsetzung etwas kleiner geworden ist, werden die den untersten drei Besoldungsklassen angehörigen. Amtsträger etwas rascher zum Maximum aufsteigen. Heute braucht der Beamte der 26. Klasse dafür zwölf Jahre, derjenige der 25. Klasse deren vierzehn. Der Beamte der 24. Besoldungsklasse gelangt künftig mit jährlich je 100 Franken Besoldungserhöhung schon nach dem vierzehnten Dienstjahre bis auf 40 bzw. 20 Franken an die Höchstbesoldung: heran. Würde der gesetzliche Mindestansatz von 100 Franken jährlich nicht aufrechterhalten und die ordentliche Besoldungserhöhung wie in den übrigen 28 Besoldungsklassen auf a/15. der Spanne angesetzt, so betrüge diese Erhöhung für die 24. Klasse künftig noch 96 Franken; für die 25. und 26. Klasse ergäben sich bei Beibehaltung der bisherigen Zeitspannen von 12 und 14 Jahren noch je 90 Franken jährlich. Die Beibehaltung des Minimums von 100 Franken als Ansatz einer ordentlichen Besoldungserhöhung bedeutet für den Gesamthaushalt des Bundes eine jährliche Mehrausgabe von 200 000 Franken. Ähnliche Eückwirkungen ergeben sich für die Arbeiterlöhne, wo unvermeidliche Aufrundungen der ordentlichen Stundenlohnerhöhungen für alle Verwaltungen^ zusammen im Beharrungszustand einen Mehraufwand von jährlich rund 180 000 Franken erfordern werden. Zusammen ergeben sich somit aus der etwas reichlicheren Bemessung der ordentlichen Besoldungs- und Lohnerhöhungen Mehrausgaben von jährlich rund 380 000 Franken.
Wie der Abbau auf den Besoldungen,
Gehältern und Löhnen den Verwaltungen mittelbar noch weitere Entlastungen brachte, so hat naturgemäss, jede Lockerung des Abbaues die umgekehrte Wirkung. Daher wird sich z. B.
die Einsparung auf den Dienstaltersgeschenken und Prämien an die Suva, die sich 1988 zusammen noch auf über 200 000 Franken belaufen hat, mit der weitergehenden Milderung des Abbaues um wenigstens 40 000 Franken vermindern. Abgesehen von diesen ziffernmässig nicht genau feststellbaren Mehrausgaben wird die Vollziehung des Gesetzesentwurfes -- verglichen mit dem Ausgabenstand von 1938 und auf der Basis der Personalzahlen dieses Jahres berechnet -- in runden Beträgen folgende Mehrkosten verursachen (Übersicht 7):
711 Finanzielle Tragweite der Stabilisierung des Lohnabbaues.
Mehrausgaben in Tausend Fr.
7
Verwaltung
a. für die allgemeine Buirtlesverwaltung ohne PTT.: 1. Reduktion des Abbausatzes von 13 auf 10 % (nach Abzug der Einsparung infolge Wegr f alles der abbaufreien Quote von 100 Franken für jedes Kind unter 18 Jahren) . . . .
2. Festsetzung der Kinderzulage auf ISO Franken 3. Besondere Schonung Verheirateter beim tibergang .
.
.
. . .
4. Heiratszulage 5. Rascherer Aufstieg in den untersten Besoldungs- und Lohnklassen .
. .
. . . .
6. für die PTT: !.. Reduktion des Abbausatzes von 13 auf 10 % (nach Abzug der Einsparung infolge Wegfalles der abbaufreien Quote von 100 Franken für jedes Kind unter 18 Jahren) . . . . .
2. Festsetzung der Kinderzulage auf 130 Franken 3. Besondere Schonung Verheirateter beim tibergang 4. Heiratszulage .
. .
5. Rascherer Aufstieg in den untersten Besoldungs- und Lohnklassen c. für die SBB: 1. Reduktion des Abbausatzes von 13 auf 10 % (nach Abzug der Einsparung infolge Wegfalles der abbaufreien Quote von 100 Franken für jedes Kind unter 18 Jahren) 2. Festsetzung der Kinderzulage auf 130 Franken 3. Besondere Schonung Verheirateter beim Übergang 4. Heiratszulage . . .
.
. .
.
. .
5. Rascherer Aufstieg. in den untersten Besoldungs- und Lohnklassen .
d. Alle Verwaltungen zusammen : 1. Reduktion des Abbausatzes von 13 auf 10 % (nach Abzug der Einsparung infolge Wegfalles der abbaufreien Quote von 100 Franken für jedes Kind unter 18 Jahren) 2. Festsetzung der Kinderzulage auf 130 Franken 3. Besondere Schonung Verheirateter beim Übergang 4. Heiratszulage 5. Rascherer Aufstieg in den untersten Besoldungs- und Lohnklassen
im ersten Jahre
im Beharrungszustande
^420 100
1420 100
40
-100 60
20
1580
60
1740 170
1740 170
120
-180 140
20
2050
80
2430 300
2430 300
200
-220 220
40
2970
240
5590 570
5590 570
360
-500 420
80
6600
380
1540
1950
2970
6460
712 Der Übersicht ist zu entnehmen, dass durch die Neuordnung der Besoldungen, Gehälter und Löhne die bisherige Einsparung auf diesen Ausgaben von 26,2 Millionen Franken am Anfang auf rund 19,6, im Beharrungszustande auf 19,7 Millionen Franken zurückgeht. Bezogen auf die gesamte Lohnsumme erreicht damit die Einsparung annähernd 5,8 % gegenüber 7,7 % nach geltender Abbauordnung,
II. Umgestaltung der Personalversicherung und Entschuldung der Yersicherungskassen.
1. Die wirtschaftliche Bedeutung, der Versicherungseinrichtungen des Bundes als Arbeitgeber.
Das Personal des Bundes und der Bundesbahnen, soweit es voraussichtlich dauernd im Dienste des Bundes verwendet wird und nicht persönliche Hinderungsgründe vorliegen, ist bei einer Personalversicherungskasse versichert: das Personal der allgemeinen Bundesverwaltung bei der Versicherungskasse der eidgenössischen Beamten, Angestellten und Arbeiter (EVK), das Personal der Bundesbahnen bei der Pensions- und Hilfskasse dieses Unternehmens (PHK). Wie der nachfolgenden Übersicht zu entnehmen ist, erstreckt sich die Versicherung auf über 54 000 Beamte, Angestellte und Arbeiter des Bundes und der Bundesbahnen mit einem versicherten Verdienst von nahezu 300 Millionen Franken.
Bestand der Versicherten und des versicherten Jahresverdienstes Ende 1938.
8
Kassen
Anzahl Versicherte
Versicherter Jahresverdienst in Millionen Franken
EVK PHK
Fr.
26137
146,6 135,3
5195 5175
54 357
281,9
5186
28220
Zusammen
Durchschnittlich versicherter Jahresverdienst
Die Versicherungsleistungen bestehen zur Hauptsache in Invaliden-, Alters- und. Hinterbliebenenrenten. Bis zum Jahre 1928 galt für beide Kassen die nämliche Eentenskala mit einer Höchstrente von 70 % des versicherten Jahresverdienstes nach 30 Dienstjahren. Im Jahre 1928 wurden die Statuten der PHK unter anderm dahin abgeändert, dass die Eentenskala «gestreckt» wurde: Bei 30 Dienstjahren beträgt die Alters- bzw. Invalidenrente dieser Kasse nurmehr 65 % ; sie steigt alsdann aber bis 7 5 % nach 35 Dienstjahren. Von den 20 200 Versicherten, die sich darüber zu entscheiden hatten, ob sie die neue Skala (und gleichzeitig höhere Beiträge an die Kasse) annehmen wollten, entschlossen sich damals nur rund 4300 für die Neuordnung.
713 Ende 1938 waren bei der PHK run'd 9000 noch nach der alten und rund 15 800 Personen nach der neuen Skala versichert.
Ohne Invaliditätsnachweis kann ein Versicherter zurücktreten und die ihm zukommende Eente beanspruchen bei der EVK mit 70 Jahren oder 50 Dienstjahren, bei der PHK mit 65 Jahren oder 45 Dienstjahren.
Weibliche Versicherte können sich bei beiden Kassen mit 35 Dienstjahren ohne Invaliditätsnachweis pensionieren lassen.
Die Witwenrenten betragen bei der EVK die Hälfte des Invalidenrentenanspruches, wenigstens aber 25 % des versicherten Verdienstes, aber nicht mehr als die Invalidenrente. Die gleiche Ordnung gilt für die Versicherten der PHK, die ihre Versicherung nach der alten Skala aufrechterhielten; bei den übrigen Versicherten dieser Kasse steigt der Witwenrentenanspruch von 25 % bei weniger als 16 Dienstjahren bis auf 37% % bei 85 oder mehr Dienstjahren.
Die Waisenrenten betragen bei beiden Kassen, unabhängig von der Versicherungsdauer, 10 % des Verdienstes für jedes Kind, im Maximum 30 %.
Bezugsberechtigt sind die Waisen bis zum 18. Altersjahr.
Die wirtschaftliche Bedeutung der Kassen lässt sich aus den Hauptzahlen über Ausgaben und Einnahmen ermessen. Im Zeitraum von 1921--1938 sind von beiden Kassen folgende Versicherungsleistungen an ehemalige Dienstpflichtige und an Hinterlassene von solchen ausbezahlt worden: Auszahlungen 1921--1938 EVK PHK Total
Invaliden- und Altersrenten Hinterlassenenrenten Andere Auszahlungen
in Millionen Franken 267 527 794 69 153 222 ,. . .
17 29 46 Total 353 709 1062
Woher haben die Kassen die Mittel erhalten, um ihren Verpflichtungen nachzukommen und die Zahlungen zu leisten ? Arbeitgeberbeiträge, Personalbeiträge und Vermögenszinsen lieferten folgende Einnahmen: Einnahmen 1921--1938 EVK PHK Total
Beiträge des Bundes bzw. der Bundesbahnen . . .
Beiträge des Personals Vermögensverzinsung Total
in Millionen Franken 330 464 794 152 176 328 104 230 334 586 870 1456
Die anderthalb Milliarden Pranken Einnahmen und eine Milliarde Franken Ausgaben im Zeitraum von 18 Jahren geben einen Begriff von der Bedeutung unserer Personalversicherungseinrichtungen.
714 Der Vollständigkeit halber möchten wir in diesem Zusammenhange erwähnen, dass der Bund schon vor der Eröffnung der eidgenössischen Versicherungskasse denq wegen Invalidität oder Alters ausgeschiedenen Beamten, Angestellten und Arbeitern Euhegehälter zulasten der Verwaltungsrechnung ausbezahlt hat. Die obengenannten Bundesbeiträge an die Kasse sind daher nicht vollständig als zusätzliche Aufwendungen des Bundes seit Errichtung einer eigenen Versicherungskasse zu betrachten. Die eidgenössische Versicherungskasse hat durch Übernahme dieser Euhegehälter die Eechnung auf lange Sicht um rund 14 Millionen Franken pro Jahr entlastet1).
2. Die Entwicklung der Versicherungskassen seit 1921.
Im Zeitabschnitt 1921--1938 erzielten die Kassen aus laufenden Einnahmen folgende Überschüsse: EVK PHK Total Millionen Franken 'Einnahmen. .
586 870 1456 Ausgaben .
353 709 1062 Überschuss
233
161
394
Dank dieser Überschüsse konnte das vorhandene Vermögen der EVK, der bei Eröffnung im Jahre 1921 nur 8 Millionen Pranken zugewiesen wurden, bis Ende 1938 auf 241 Millionen geäufnet werden; jenes der PHK stieg von 205 Millionen Ende 1920 auf 366 Millionen Franken Ende 1938. Trotz dieser Überschüsse sind aber die versicherungstechnischen Fehlbeträge im Deckungskapital seit 1921 um 324 Millionen Franken angewachsen: EVK PHK Total Millionen Franken Fehlbetrag Anfang 1921 243-144 387 Fehlbetrag Ende 1938 320 391 711 Zunahme des Fehlbetrages
77
247
324
Über die Ursachen der Entstehung dieser Fehlbeträge, ihre Natur und Entwicklung ist folgendes zu bemerken.
Einerseits bezahlen die Kassenmitglieder laufend ihre statutarischen Prämien, ebenso der Bund und die Bundesbahnen. Anderseits entrichten die Kassen den arbeitsunfähig gewordenen Versicherten und den Hinterlassenen solcher Eenten und geben den gegenwärtigen Mitgliedern Anwartschaften auf solche Eentenleistungen. Um die tatsächliche Finanzlage einer derartigen Kasse, überblicken zu können, muss das erforderliche D e c k u n g s k a p i t a l ermittelt werden. Zu diesem Zwecke bestimmt man die Kapitalwerte der verschiedenen künftigen Leistungen und Gegenleistungen, nämlich: x ) Vgl. Botschaft vom 16. Mai 1919 zum Bundesgesetz über die Hilfskasse der eidgenössischen Beamten, Angestellten und Arbeiter, Bundesbl. 1919, III, 73.
715
a. den Kapitalwert der an die gegenwärtigen Eentenbezüger noch zu bezahlenden Eenten; dieser Wert ist das sogenannte Bentnerdeckungskapital; b. den Kapitalwert der Versicherungsleistungen, auf die die gegenwärtigen Aktivmitglieder statutengemäss Anspruch haben; c. den Kapitalwert der von den gegenwärtigen Aktivmitgliedern und von der Verwaltung statutengemäss zu bezahlenden Beiträge.
Zieht man den Kapitalwert (c) der Beiträge vom Kapitalwert (b) der Verpflichtungen gegenüber den Aktiven ab, so erhält man das erforderliche Deckungskapital für die Aktiven. Es ist das Kapital, das vorhanden sein sollte, um -- zusammen mit den künftig eingehenden Beiträgen -- die künftigen statutarischen Versicherungsleistungen an die heute aktiven Elitglieder sicherzustellen.
Ist das Kassenvermögen kleiner als das für die Beniner und für die Aktiven insgesamt erforderliche Deckungskapital, so sind die statutarisch versprochenen, künftigen Versicherungsleistungen nicht ausreichend gedeckt.
Die Kasse verzeichnet dann einen ver si cherungs technischen Fehlbetrag.
Der Fehlbetrag ist also in erster Linie abhängig vom erforderlichen Deckungskapital. Dieses ist keine absolut feststehende Grosse, sondern eine Schätzung ·der Kapitalwerte künftiger Zahlungen, die vom voraussichtlichen Zinsertrag -und von den zu erwartenden Versicherungsereignissen abhängen.
Vereinzelt wird immer die Auffassung vertreten, die ganze Frage der Kassensanierung liesse sich aus der Welt schaffen, wenn das fast von allen Pensionskassen angewendete Deckungsverfahren durch das sogenannte Umlageverfahren ersetzt würde.
Für das D e c k u n g s v e r f a h r e n gilt der Grundsatz, dass jede Versichertengeneration selber für die Deckung der Ausgaben aufzukommen habe, die sie dereinst im Eentnerstadium verursachen wird. Beim U m l a g e v e r f a h r e n werden die Ausgaben eines Jahres auf die während dieses Zeitabschnittes Versicherten, die Beiträge leisten, «umgelegt». Es ist ohne weiteres verständlich, dass, wenn den Versicherten bestimmte Versicherungsleistungen statutarisch zugesichert sind, der Umlagebeitrag solange anwachsen muss, als die Zahl der Eentner im Verhältnis zur Zahl der beitragszahlenden Versicherten zunimmt.
Beschäftigt man sich etwas eingehender mit dem Problem der Kassenfinanzierung, so gelangt man zum Schlüsse, dass das
Umlageverfahren auf die Dauer nicht haltbar ist. Werden nicht rechtzeitig die erforderlichen Eeserven angelegt, so steht man vor leeren Kassen, wenn einmal die heutigen beitragszahlenden Mitglieder die ihnen zugesicherten Leistungen in Empfang nehmen sollen. Ob die nachrückende Generation alsdann bereit sein wird, diesen unterdessen älter gewordenen Versicherten die nötigen Mittel zur Verfügung zu stellen, um deren Ansprüche zu befriedigen, erscheint höchst ungewiss; denn ·diese Aufwendungen sind wesentlich grösser als die früheren. Daher ist es
716 unumgänglich notwendig, Leistungen und Gegenleistungen nicht nur für den Augenblick, sondern auf lange Sicht miteinander in Einklang zu bringen.
Den richtigen Maßstab für dieses Gleichgewicht innerhalb einer Generation bietet einzig das Verfahren der Kapitaldeckung, das die Personalversicherungskassen des Bundes denn auch von jeher befolgt haben.
Für unsere Personalversicherungskassen sind in dieser Hinsicht folgende Verhältnisse zu würdigen: a. Eidgenössische Versichenmgskasse.
Bei Schaffung dieser Kasse im Jahre 1921 wurden der Eintrittsgeneration folgende Versicherungsjahre unentgeltlich angerechnet: rund l 500 Eentenbezügern . . . .
rund 29 000 Aktiven zusammen . .
Insgesamt
50 000 Dienstjahre 390 000 Dienstjahre 440 000 Dienstjahre
Mit dieser Anrechnung erwuchsl'der Kasse von Anfang an die Verpflichtung zur Deckung der daraus entspringenden Ansprüche der Versicherten und Rentner. In der Eintrittsbilanz der Kasse wurde der Kapitalwert dieser Verpflichtung, d. h. das erforderliche Deckungskapital, wie folgt festgestellt : Eentenbezüger Aktive Versicherte Erforderliches Deckungskapital überhaupt
Millionen Franken 53 198 251
d. h. am 1. Januar 1921 hätten in der EVK 251 Millionen Franken vorhanden sein sollen, damit die Kasse unter Berücksichtigung der statutarisch vorgesehenen Bundes- und Personalbeiträge auf die Dauer ihren statutarischen Verpflichtungen gegenüber der Eintrittsgeneration hätte nachkommen können.
Die Grundlage der Berechnung dieses Deckungskapitals bilden gewisse Annahmen über Invalidität, Sterblichkeit usw., die bei Eröffnung der Kasse aus den Verhältnissen bei andern Kassen abgeleitet wurden, sowie die Annahme, dass sich die Vermögenswerte der Kasse dauernd zu 4% % verzinsen werden.
Nun wurden der Kasse aber bei der Eröffnung lediglich 8 Millionen Franken an Wertbeständen zugewiesen, so dass sie also mit einem Eintrittsfehlbetrag von 243 Millionen Franken ins Leben trat.
Zur Verzinsung und Tilgung des Eintrittsdefizites sieht Art. 46 der Statuten dieser Versicherungskasse folgende ausserordentliche Bundesbeiträge vor: im vierten Jahre l % der versicherten Lohnsumme, im fünften Jahre 2 % usw.
steigend bis auf 4% der Lohnsumme pro Jahr. Dies ergab für die Jahre 1921--1926 insgesamt 8% Millionen Franken. Diese Leistung reichte zur vollen Verzinsung des Fehlbetrages, die jährlich 4% % von 243 Millionen, also rund 11 Millionen, erfordert hätte, bei weitem nicht aus, weshalb der
717
Fehlbetrag bis Ende 1926 auf 294 Millionen Franken anstieg. Um das weitere Anschwellen aufzuhalten, wurde erstmals in den Voranschlag für das Jahr 1927' der Kredit für eine Fehlbetragsverzinsung von 3 % eingestellt, was einen Aufwand von rund 9 Millionen Franken pro Jahr bedeutete. Dieser Bundesbeitrag von 3 % des tatsächlichen Fehlbetrages ist seither mit Genehmigung der eidgenössischen Eäte beibehalten worden. Der Kasse sind auf diese Weise' bis Ende 1938 mit Zinseszinsen insgesamt 164 Millionen Franken zur Verzinsung des Fehlbetrages zugeflossen. Bei dauernder voller, d. h. 4% %iger Verzinsung des Eintrittsdefizites-von 243 Millionen Franken hätte die Kasse an Zins und Zinseszinsen bis Ende 1938 dagegen insgesamt 286 Millionen, vereinnahmt. Da hiervon nur 164 Millionen Franken eingingen, ist der Versicherungskasse in den ersten 18 Jahren ihres Bestehens ein Zinsausfall von total 122 Millionen Franken erwachsen.
Der Fehlbetrag ist bis Ende 1938 auf 320 Millionen Franken gestiegen,.
während er bei konstanter 4% %iger Verzinsung der 243 Millionen in dergleichen Zeit dank anderweitiger Gewinne auf 320 minus 122 = 198 Millionen', zurückgegangen wäre.
Die ungünstige Entwicklung der Finanzlage der Kasse ist also ausschliesslich auf die Gratisanrechnung der Dienstjahre vor 1921 bzw. auf die nicht volle Verzinsung der damit übernommenen Verpflichtungen zurückzuführenb. Pensions- und HUîskasse der Bundesbahnen.
Den in den Eechnungen der Bundesbahnen veröffentlichten Bilanzen* ihrer PHK liegt ein technischer Zinsfuss von 5 % und Annahmen über diezukünftigen Versicherungsereignisse nach eigenen Erfahrungen zu Grunde.
Der Fehlbetrag im Deckungskapital betrug anfangs 1921 rund 144 Millionen Franken. Er rührt zur Hauptsache (109 Millionen Franken) aus der Anrechnung 'der Teuerungszulagen an die versicherten Verdienste her. Bis Ende 1938 stieg dieser Fehlbetrag auf 391 Millionen Franken an; er hat alsoin diesen 18 Jahren um 247 Millionen Franken zugenommen. Ähnlich wie bei der EVK bildet auch hier die ungenügende Verzinsung den Hauptgrund der unaufhörlichen Zunahme des Fehlbetrages von 1921--1938; sie beträgt nicht weniger als 245 Millionen Franken. Diese Zinsverluste sind deshalb' entstanden, weil der Kasse weder bei ihrer Eröffnung noch bei den jeweiligenReorganisationen die für ihre Leistungserhöhungen
erforderlichen Gegenwertezugeführt worden sind. Besonders schwer fällt der Umstand ins Gewicht,, dass man im Jahre 1920 den technischen Zinsfuss von 3% % verlassen und einen solchen von 5 % gewählt hat, ohne der Kasse gleichzeitig für das gesamte Deckungskapital eine entsprechende Zinsgarantie zu bieten. Der ausgewiesene Verlust wäre noch höher ausgefallen, wenn nicht die Bundesbahnverwaltung der Kasse einen Zinszuschlag für jene Anlagen ausgerichtet hätte, die ihr nicht 5 % einbrachten, und wenn der Verwaltungsrat der Bundesbahnen nicht der Kasse durch Beschluss vom 24. Januar 1928 ausserordentlicho Zuwendungen zugesprochen hätte, die teilweise als Fehlbetragsverzinsung;
'718 verbucht wurden. Diese ausserordentlichen Zuwendungen bestanden unter anderem in der sukzessiven Erhöhung des ursprünglich auf 7 % festgesetzten statutarischen Beitrages der Verwaltung auf 15 % des versicherten Jahresverdienstes.
3. Die gegenwärtige finanzielle Lage der Versicherungskassen.
Über die gegenwärtige finanzielle Lage der Kassen, die Ursachen ihrer Verschuldung und die für eine dauerhafte Sanierung erforderlichen Mittel haben, wie erwähnt, die Herren Direktor Schärtlinin Zürich, alt Nationalrat de Cérenville in Lausanne und Prof. Dr. Dumas, Direktor des eidgenössischen Versicherungsamtes, unserem Post- und Eisenbahndepartement ein Gutachten erstattet. Seine hauptsächlichen Ergebnisse für die Pensionsund Hilfskasse sind bereits in der Botschaft zum Bundesbahngesetz vom 24. November 1986 *) bekanntgegeben worden. Gestützt auf die Ergebnisse dieses Gutachtens wurden die Kassenbilanzen sowohl auf Ende 1937 als auch .auf Ende 1938 nach verschiedenen Seiten hin überprüft und die Deckungskapitalberechnungen nicht nur nach den bisher verwendeten, sondern auch Tiach den von den Experten als wünschbar bezeichneten neuen Grundsätzen berechnet.
Die in den Rechnungen beider Kassen ausgewiesenen Fehlbeträge belaufen sich auf Ende 1938, wie erwähnt, auf 320 bzw. 391 Millionen Franken; sie lassen sich jedoch nicht direkt miteinander vergleichen. Der Berechnung der Deckungskapitalwerte liegt bei der EVK ein Zinsfuss von 4% %, bei der PHK ein solcher von 5 % zugrunde. Zudem wird das in der Bechnung ausgewiesene Deckungskapital der PHK dadurch stark verkleinert, dass in den .gegenwärtigen Statuten ein Verwaltungsbeitrag von nicht weniger als 15 Gehaltsprozenten enthalten ist, während der ursprüngliche statutarische Verwaltungs~beitrag nur 7 % betrug. Bei der EVK figuriert in den Berechnungen als Verwaltungsbeitrag der statutengemässe Beitrag des Bundes von 7 Gehaltsprozenten.
Um für die Beurteilung der gegenwärtigen Lage eine brauchbare Grundlage zu erhalten, wurden die Deckungskapitalien der beiden Kassen auf Ende · 1938 auf vergleichbare Werte umgerechnet, indem man von folgenden Voraussetzungen ausging: a. Versicherungsleistungen der Kassen und Beiträge der Versicherten nach geltender statutarischer Ordnung; b. Beitrag der Verwaltung an die EVK 7 Gehaltsprozente (wie bisher), an die PHK 8
Gehaltsprozente (der Bundesbahnverwaltung für die Zukunft zugedachter Beitrag); c. technischer Zinsfuss 4 % (statt wie bisher 4% %.bei der EVK und 5 % bei der PHK); d. Annahmen über die zukünftigen Versicherungsereignisse nach den Erfahrungen der beiden Kassen in den Jahren 1924--1935.
!) Bundesbl. 1936, III, 296.
719 Diese Berechnungen führten für Ende 1938 zu folgenden Zahlen: EVK
Erforderliches Deckungskapital Kassenvermögen1)
PHK
Millionen Franken 666 1060 231 363
Fehlbetrag
435
697
Verglichen mit den in den Eechenschaftsberichten der Kassen Ende 1938 ausgewiesenen Zahlen ergeben sich folgende Unterschiede: EVK
PHK
Fehlbetrag .
Millionen Franken Gemäss bisherigen Grundlagen 320 391 Nach Grundlagen für die Entschuldungsverhandlungen . . 435 697 Erhöhung des Fehlbetrages 115 306 Diese Erhöhung der Fehlbeträge auf Ende 1938 rührt von folgenden Umständen her: EVK PHK Millionen Franken
a. Zinsfussherabsetzung b. Anpassung der Annahmen über die Versicherungsereignisse an die Kassenerfahrungen c. Herabsetzung des Verwaltungsbeitrages der SBB von 15 auf 8 % Total wie oben
52
111
63
110
-- 115
85 306
Die vorgesehene Festlegung des technischen Zinsfusses der beiden Kassen auf 4 % stützt sich auf das Gutachten der mehrfach zitierten Versicherungsfachmänner. Diese führten unter anderem aus: Wir sind davon überzeugt, dass der von der EVK benutzte Zinsfuss von 4%% und um so mehr jener der PHK von 5% die Verpflichtungen der beiden Kassen zu niedrig erscheinen lassen; würde man diese Zinssätze beibehalten, so liefe man allzu leicht Gefahr, das Opfer einer Illusion zu werden, deren verheerende Wirkungen früher oder später in Erscheinung treten müssten.
Die neuesten Ereignisse, die Frankenabwertung und die Kurssteigerungen, die sie mit sich brachte, lassen uns vermuten, dass das Geld in nächster Zeit billiger sein werde. Wenn wir einen Zinsfuss von 4% vorschlagen, um in Zukunft den Wert der Einkünfte und der Verpflichtungen der beiden Kassen abzuschätzen, so geschieht dies in der Überzeugung, damit den höchstmöglichen Zinsfuss namhaft gemacht zu haben.
In Anbetracht des heutigen, verhältnismässig niedrigen Zinssatzes kann man sich fragen, ob nicht ein niedrigerer Zinssatz als 4 % angezeigt wäre.
Wenn wir für unsere Versicherungskassen'davon absehen, einen noch niedrigeren Satz zu wählen, so geschieht es einmal aus der Erwägung, dass nach den *) Ohne Sparkasse und Unterstützungskasse.
720 Untersuchungen der Experten angenommen werden darf, dieser Zinsfuss.
werde für einen auf Jahrzehnte berechneten Durchschnitt zutreffen. Sodann ist zu beachten, dass der technische Zinsfuss für unsere Kassen auch deswegen nicht von ausschlaggebender Bedeutung ist, weil das Deckungskapital zur Hauptsache nicht in Form von Wertschriften, sondern als Buchforderung gegenüber den Versicherungsträgern vorhanden ist. Der Versicherungsträger aber soll in Zukunft den Zins für das gesamte Deckungskapital garantieren.
4. Die Sanierungsgrundsätze.
Um den Fehlbetrag aus einer Bilanz auszumerzen, bestehen grundsätzlichzwei Möglichkeiten: Man kann entweder den Posten verzinsen und amortisieren wie irgendeinen anderen wertlosen Aktivposten, oder aber man vermindert auf der Passivseite die Verpflichtungen, d. h. das Deckungskapital, indem man die statutarischen Ansprüche der Versicherten herabsetzt oder die Beiträge erhöht oder beide Massnahmen miteinander verbindet. Das Sanierungsprogramm, das in .den Verständigungsverhandlungen mit dem Personal aufgestellt worden ist, geht von dem Gedanken aus, ein Teil der Fehlbeträge sei von den Versicherten durch Herabsetzung ihrer Ansprüche an die Kasse und Erhöhung der Prämien zu übernehmen, während der verbleibende Betrag vom Bund und von den Bundesbahnen verzinst und im Bahmen der allgemeinen Finanzgebarung des Bundes getilgt werden soll.
a. Die Beteiligung des Personals.
Über die finanzielle Beteiligung der Versicherten und Bentenbezüger an der Entschuldung der beiden Kassen haben sich die Vertreter der Verwaltungen mit den Personalverbänden grundsätzlich dahin geeinigt, dass diese Beteiligung eine kapitalmässige Entlastung von insgesamt rund 75 Millionen Franken bei der EVK und rund 120 Millionen Franken bei der PHK ausmachen solle.
Das sind je rund 17 % der nach neuen Grundlagen berechneten Fehlbeträge von 485 bzw. 697 Millionen Franken.
Auf Grund der mit den Vertretern der beiden Personalversicherungskassen, getroffenen vorläufigen Verständigungsgrundlagen soll diese finanzielle Beteiligung des Personals im grossen und ganzen durch folgende Massnahmen verwirklicht werden: a. Die Personalbeiträge werden erhöht bei EVK von bisher 5 auf 6%; PHK von bisher 5 und 5V4 bzw. 6V4% und 6% auf einheitlich 7%.
b. Die bisher bei Verdiensterhöhungen zu entrichtenden vier
bzw. fünf Monatsbetreffnisse werden vermehrt.
c. Die Rentenskalen sind in dem Sinne umzugestalten, dass das Maximum von 70% des versicherten Verdienstes frühestens nach 35 Dienstjahren erreicht wird. Zudem soll der früheste Versicherungsbeginn, der bisher bei der EVK beim 18. Altersjahr und bei der PHK beim 18. bzw. 22. Altersjahr liegt, hinausgeschoben werden.
721 d. Bei der PHK fällt das Sterbegeld weg; die EVK kennt kein solches.
·e. Die vor dem Inkrafttreten der Neuordnung zugesprochenen Invaliden- und Witwenrenten werden bei einem abbaufreien Betrag von 1000 Franken wie folgt gekürzt : um 10% bei einer Invalidenrente bis Fr. 4000 und einer Witwenrente bis Fr. 2000 » 11% » » » » » 5500 » » » » » 2500 » 12% » » » » » 7000 » » » » » 3000 » 13% » » » über» 7000 » » » über » 3000 /. Der versicherte Verdienst ist auf die zu stabilisierenden Bezüge herabzusetzen.
Überdies behalten die Kassen ganz oder doch grösstenteils die aus der Herabsetzung der versicherten Verdienste zuviel bezahlten Personalbeiträge. Dabei soll die entlastende Wirkung der bisherigen, teilweisen Anpassung der versicherten Verdienste an die tatsächlichen Bezüge mitberücksichtigt werden.
Bei der unter / erwähnten Entlastung ist die Wirkung der durch die Lohnabbaumassnahmen seit 1984 bereits erfolgten teilweisen Anpassung bilanzmässig nicht mehr erfassbar, weil sie in den Eechnungsergebnissen der letzten Jahre bereits berücksichtigt ist. Dieser vorweggenommene Sanierungsbeitrag des Personals macht bei der EVK auf Ende 1938 rund 12,7 Millionen .Franken, bei der PHK rund 14,5 Millionen Franken aus. Die unter b erwähnte Entlastung aus der Erhöhung der Monatsbetreffnisse lässt sich bilanzmässig -ebenfalls nicht direkt erfassen, weil sie erst in Zukunft wirksam wird.- Sie kann mit rund 2,2 Millionen Franken für die EVK und mit rund 5 Millionen Franken für die PHK veranschlagt werden. Für die bilanzmässig noch auszuweisende Entlastung ergibt sich demnach folgendes Bild: EVK PHK Millionen Franken
Bereits eingetretene Entlastung aus der teilweisen Anpassung .Zukünftige Entlastung aus der Erhöhung der Monatsbetreffnisse Total anzurechnende Entlastung Erforderliche Gesamtentlastung .
.Bilanzmässig auszuweisende Entlastung
12,7
14,5
2,2 14,9 75,0 60,1
5,0 19,5 120,0 100,5
Nach den Kassenbilanzen per Ende 1938 würden die vorstehend erwähnten Massnahmen näherungsweise folgende Entlastungswerte im Deckungskapital ·ergeben: EVK PHK Millionen Franken
Beitragserhöhung Hentenskala Wegfall des Sterbegeldes Abbau der laufenden Benten Herabsetzung der Bezüge Verzicht auf zuviel bezahlte Beiträge Total bilanzmässige Entlastung
15,7 10,6 -- 18,5 12,6 3,2 60,6
14,1 33,5 1,3 36,9 12,5 2,0 100,3
722 Mit den in Aussicht genommenen, im einzelnen auf dem Wege von Statutenrevisionen noch festzulegenden Massnahmen wird also die erforderliche bilanzmässige Entlastung von wenigstens 60 Millionen Franken bei der EVK und wenigstens 100 Millionen Franken bei der PHK tatsächlich erreicht werden können.
Ausser dieser auf die gegenwärtige Lage der Kassen abstellenden Beteiligung des Personals besteht zwischen Verwaltung und Personal grundsätzlich Einverständnis darüber, dass k ü n f t i g e Fehlbeträge, die nach Durchführung der Sanierung der Kassen entstehen sollten, durch Erhöhung der Beiträge der Versicherten oder Herabsetzung der künftigen Versicherungsleistungen auszugleichen sind. Unter Fehlbeträgen in diesem Sinne sind ausschliesslich solche verstanden, die sich aus Abweichungen der Bechnungsergebnisse von den technischen Annahmen ergeben. Bei allfälligen Störungen des finanziellen Gleichgewichtes der Kassen wegen grundlegender Änderungen der Ansprüche (wie z. B. bei der PHK in der ersten Nachkriegszeit) wäre die Deckungsfrage ohnehin gesetzlich zu ordnen.
Falls in Zukunft das Vermögen der Kassen, einschliesslich der vom Bunde bzw. von den Bundesbahnen übernommenen Quoten der bisherigen Fehlbeträge, grösser sein wird als das erforderliche Deckungskapital, so soll dieser Übers chu s s als unverzinsliche Ausgleichsreserve in der Kassenbilanz ausgeschieden werden. Diese Eeserve soll zur Deckung allfälliger, künftig neu entstehender Fehlbeträge wegen Abweichungen der Eechnungsergebnisse von den technischen Annahmen herangezogen werden, bevor die Versicherungsansprüche gekürzt oder die Versichertenbeiträge im Sinne der vorstehenden Ausführungen erhöht werden. Falls die Ausgleichsreserve ausreichend anwächst, soll sie auch zur Herabsetzung der Versichertenbeiträge oder zur Erhöhung der Versicherungsleistungen verwendet werden können.
b. Beteiligung des Bundes und der Bundesbahnen an der Entschuldung der Bei den Verhandlungen über die Beteiligung des Personals an der Sanierung bestand Übereinstimmung darüber, dass Bund und Bundesbahnen die Deckung der nach Abzug der Personalbeteiligung verbleibenden Fehlbeträge der Kassen in irgendeiner Form zu übernehmen haben. Ausserdem erwies es sich als notwendig, den Kassen gegenüber bestimmte Garantien hinsichtlich Verzinsung des Vermögens und ihrer Belastung
durch vorzeitige Pensionierungen zu übernehmen, damit die Kassenlage aus diesen Gründen nicht neuerdings verschlechtert wird. Bund und Bundesbahnen sollen sich daher an der Sanierung der Kassen in folgender Weise beteiligen: Sie garantieren den Kassen einen jährlichen Zinsertrag von 4 % der Kassenvermögen ; Bund und Bundesbahnen kommen für die Mehrbelastungen auf, die den Kassen aus der Überweisung von Versicherten erwachsen, die weder invalid sind noch das statutarische Eücktrittsalter erreicht haben.
723Die nach Abzug der finanziellen Beteiligung des Personals an der Sanierung verbleibenden Fehlbeträge der Kassen sollen wie folgt vom Bund und den Bundesbahnen übernommen werden: c. Eidgenössische Versicherungskasse.
Die bilanzmässig erfassbare Entlastung des Deckungskapitals durch dievon den Versicherten und Eentnern geleisteten Sanierungsbeträge hat, wie erwähnt,, wenigstens 60 Millionen Franken zu betragen. Der hernach verbleibende Fehlbetrag von rund 375 Millionen gilt als Schuld des Bundes gegenüber der EVK und wird unter die zu tilgenden Aufwendungen in die Vermögensrechnung der Eidgenossenschaft eingestellt. Die Kasse setzt den nämlichen Betrag in ihre Bilanz ein, die damit ausgeglichen ist. Für die Verzinsung dieser Schuld zu 4 % und deren Tilgung innert 60 Jahren hat der Bund jährlich 16,5 Millionen Franken aufzuwenden.
Die gesamten jährlichen Leistungen des Bundes aus dieser Neuordnung der Kasse verändern sich, abgesehen von den nicht zum voraus abschätzbaren Aufwendungen für vorzeitige Pensionierungen, ungefähr wie folgt: Millionen Franken.
Neuer Aufwand zur Verzinsung und Tilgung des Fehlbetrages Dafür fällt die bisherige Verzinsung des Fehlbetrages weg mit .
Es verbleibt somit ein Mehraufwand von
16,5 9,6 6,9
Von diesem Mehraufwande haben die Betriebe mit eigener Eechnung rund /3 oder 4,6 Millionen Franken zu übernehmen, während 2,3 Millionen Franken auf die allgemeine Verwaltung entfallen. Diesen 2,3 Millionen Franken steht aber in der Verwaltungsrechnung eine Einsparung an Vermögenszinsen (l/2 %.
von 231 Millionen Franken) von 1,2 Millionen Franken gegenüber, so dass der Mehraufwand für die Versicherungskasse in der Verwaltungsrechnung des Bundes noch insgesamt rund 1,1 Millionen Franken ausmachen wird.
Nach der vorgesehenen Regelung wird der Bund also sowohl das Vermögen als auch den Fehlbetrag, d. h. das gesamte Deckungskapital der Kasse,, mit 4 % jährlich verzinsen.
2
d. Pensions- und Hilîskasse der Bundesbahnen.
Nach dem gegenwärtigen Stande der Beratungen des Gesetzesentwurfes vom 24. November 1936 über die Schweizerischen Bundesbahnen leistet der Bund an die Sanierung dieser Kasse einen einmaligen Beitrag von 180 Millionen Franken. Rechnet man für diese Schuld mit einer Zinsverpflichtung von 4 %.
und einer Tilgungsdauer von wiederum 60 Jahren, so entspricht eine derartige Verpflichtung einer jährlichen Belastung des Bundes von 8 Millionen Franken.
Nach Abzug dieses einmaligen Beitrages von 180 Millionen Franken und einer bilanzmässig erfassbaren Beteiligung der Versicherten und Pensionierten.
'724 -von wenigstens 100 Millionen Franken verbleibt den Bundesbahnen zur Verzinsung und Tilgung ein Anteil am Fehlbetrag von Millionen Franken
Gesamtfehlbetrag Anteil des Bundes Anteil des Personals
697 180 100 bleiben
280 417
Wird diese Schuldverpflichtung von den Bundesbahnen durch gleichmässige .Jahresleistungen zu 4 % verzinst und in längstens 60 Jahren getilgt, so enti spricht das einer Millionen Franken
Jahresleistung von Dazu kommen die ordentlichen Beiträge von 8 % der Lohnsumme mit rund twad 5 Monatsbetreffnisse jeder Erhöhung des anrechenbaren Jahresverdienstes mit ,,Differenz zwis'chen der effektiven Verzinsung des heutigen Kassenvermögens von 8% % und dem garantierten Zinsfuss von 4 % Gesamte Jahresleistung der Bundesbahnen
18,3 10,8 1,0 2,0 32,1
Im Jahre 1938 betrug der Aufwand der Bundesbahnen an die PHK insgesamt 36,1 Millionen Franken; aus der Neuordnung ergäbe sich darnach ·.für die Verwaltung eine Entlastung von jährlich rund 4 Millionen Franken.
*
*
*
Wird die Sanierung nach den vorstehend dargelegten Grundsätzen durch;geführt, so kann die Lage der beiden Kassen nach menschlichem Ermessen als tatsächlich ausgeglichen betrachtet werden. Die Zinsgarantie des Bundes und der Bundesbahnen wird erneute Zinsverluste, 'wie sie bisher an der Tagesordnung waren, verhindern, und allfälligen Verlusten zufolge ungünstiger Ab·weichungen von den technischen Annahmen, so besonders einerweitern Zunahme ·der Lebensdauer der Eentenbezüger, wird durch rechtzeitige Herabsetzung ·der statutarischen Kassenleistungen oder Erhöhung der Versichertenbeiträge begegnet werden können.
Mit dieser Sanierung der beiden Kassen wird auch das nachstehende, am 14. Juni 1933 vom Nationalrat angenommene Postulat (zu 2965) gegenstandslos: «Der Bundesrat wird eingeladen, zu prüfen, ob nicht die Beiträge an die Versicherungskasse und die Verpflichtungen derselben so abzuändern seien, dass das Gleichgewicht hergestellt und der Fehlbetrag in absehbarer Zeit amortisiert werden jkann.»
Die Versicherten und Eentenbezüger werden zur Sanierung ihrer Kassen im Wege der Prämienerhöhung einerseits, der Herabsetzung der Versicherungsleistungen anderseits beizutragen haben. Wir empfehlen Ihnen, das Postulat .als erledigt abzuschreiben.
725
III. Bemerkungen zum Gesetzestext.
Zu Art. 1.
Änderung der Zuständigkeit zum Erlass des Ämterverzeichnisses.
Besetzung von Ämtern mit Personen ohne Beamteneigenschaft.
1. Zum Begriff des Beamten gehört die Wahl zur Bekleidung eines Amtes, das in einem besonderen Ämterverzeichnis aufgeführt ist. Dieses Verzeichnis wird vom Bundesrat aufgestellt; es bedarf jedoch nach Art. l des Beamtengesetzes der Genehmigung der Bundesversammlung. Das Ämterverzeichnis ist verhältnismässig häufigen Änderungen unterworfen. Es muss ergänzt werden, wenn einer Bundesdienststelle neue Aufgaben übertragen werden, mit deren Ausführung ein Beamter zu betrauen ist, die also Inhalt eines neuen Amtes sind. Umgekehrt wird es überholt durch Änderungen im Aufgabenkreis, die ein Amt entbehrlich machen, sei es, dass Obliegenheiten wegfallen, sei es, dass deren Ausführung Dienstpflichtigen ohne Beamteneigenschaft übertragen werden kann.
Die Ämter sind nach ihrer Bedeutung in eine der 26 Besoldungsklassen eingereiht. Diese Einreihung der Ämter erfolgt durch die Ämterklassifikation, die ausschliesslich in der Zuständigkeit des Bundesrates liegt. Sowohl das Ämterverzeichnis wie die Ämterklassifikation sind technische, vom Stand der Verwaltungs- und Betriebsorganisation des Bundes abhängige Erlasse, deren Aufstellung und Gestaltung zweckmässig in die abschliessliche Zuständigkeit der vollziehenden und verwaltenden Behörde gelegt werden. Die Bestimmung von Absatz l trägt diesen Zweckmässigkeitsüberlegungen Rechnung.
2. Der Bundesrat möchte gleichzeitig die Besetzung von Ämtern mit Dienstpflichtigen ohne Beamteneigenschaft erleichtern. Vorab soll den Verkehrsanstalten und der Militärverwaltung eine geeignete Handhabe gegeben werden, um den Personalbestand den im Laufe der Jahre stark wechselnden Bedürfnissen rascher, als es bisher möglich gewesen ist, anzupassen. Soweit zur Bewältigung eines ausserordentlichen Verkehrs oder wegen besonderer Verhältnisse der militärischen oder wirtschaftlichen Landesverteidigung Arbeitskräfte eingestellt werden müssen, sollen diese nicht als Beamte gewählt werden, auch wenn dafür alle Voraussetzungen erfüllt sind, aber damit zu rechnen ist, dass sie nicht dauernd im Bundesdienste verwendet werden müssen.
Die vorgeschlagene Bestimmung wird also den Verwaltungen und Betrieben die Aufgabe erleichtern,
den Personalbestand im Eahmen der Betriebssicherheit und der Garantie für eine zuverlässige Erledigung ihrer Obliegenheiten einem absoluten Mindestbestand anzupassen und damit diejenigen Einsparungen auf dem Gebiete des Personalwesens in einem Umfang weiterzuführen, wie es die gespannte Lage unseres Finanzhaushaltes erfordert.
Bundesblatt.
91. Jahrg.
Bd. I.
54
726 Zu Art. 2.
Änderung der Ansätze der Besoldungsklassen (Bamtengesetz Art. 37, Absätze l und 3).
Nach den gleichen Grundsätzen, nach denen die nominellen, d. h. unabgebauten Besoldungen, Gehälter und Löhne der beim Inkrafttreten dieses Gesetzes im Dienste des Bundes stehenden Arbeitskräfte herabgesetzt werden, sind auch die in Art. 87, Absatz l, des Beamtengesetzes fixierten Mindestund Höchstbeträge der 26 Besoldungsklassen abzuändern. Die Bestimmung definiert den Eeduktionsmaßstab, nach dem diese Ansätze vom Bundesrateneu festgesetzt werden sollen. Die Ansätze der Besoldungsklassen für Orte, wo die Kosten der Lebenshaltung das Landesmittel nicht erreichen (Beamtengesetz Art. 87, Absatz 8), sind wie bisher um 100 bzw. 120 Franken niedriger anzusetzen als diejenigen der Besoldungsskala für Orte, wo die Kosten der Lebenshaltung das Landesmittel erreichen oder überschreiten.
Werden die gesetzlichen Besoldungsansätze nach dem im Entwürfeaufgestellten Maßstabe verändert, so ergeben sich für die Besoldungsskalen B und A die in den nachfolgenden Übersichten 9 und 9a enthaltenen Mindestund Höchstansätze.
Nach Art. 87, Absatz 3, des Beamtengesetzes beträgt die Besoldung auch für Beamte in Orten, wo die Kosten der Lebenshaltung das Landesmittel nicht erreichen, wenigstens 2700 Franken. Es handelt sich dabei um eine Mindestgarantie für die Beamten der untersten Besoldungsklasse, wo der Ansatz nach der allgemeinen Norm sonst 2600 Franken zu betragen hätte (2700 weniger 100).
Für die Bemessung der ordentlichen Besoldungserhöhung ist bei dieser Besoldungsklasse immerhin von 2600 Franken auszugehen. Die Anwendung der Abbauformel, 1800 Franken abzugsfrei, Eest verkürzt um 10 %, verringert, den Mindestbetrag der 26. Besoldungsklasse in Orten, wo die LebenskosterL sich um das Landesmittel herum oder darüber bewegen, auf 2610 Franken..
Nach dem allgemeinen Grundsatz, wonach in billigeren Orten die Mindest. ansätze 100 Franken niedriger sind, hätte die neue Anfangsbesoldung des Beamten der 26. Besoldungsklasse 2510 Franken zu betragen. Für die Neuordnung ist die Vorschrift in Art. 87, Absatz 3, des Beamtengesetzes sinngemäss dahin zu ändern, dass die Besoldung des Beamten der 26. Besoldungsklasse in der Ortszone mit niedrigsten Lebenskosten wenigstens 2610 Franken zu betragen hat und dass für die Bemessung der ordentlichen Besoldungserhöhung von 2510 Franken auszugehen ist.
. Zu Art. 3.
Einmalige Heiratszulage.
Anspruch auf diese Leistung bei der Eheschliessung hat nur der männlicheBeamte und auch dieser nur für die erste Eheschliessung. Sie ist also kein Besoldungsbestandteil. Nach Art. 55 des Beamtengesetzes gilt die Verhei-
Neue Besoldungsskala B (für Orte, wo die Kosten der Lebenshaltung das Landesmittel erreichen oder überschreiten).
--·.'
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I.
n.
m.
Nach Art. 37, Absatz 1, Beamtengesetz
10% Herabsetzung, 1800 Fr. abbaufrei
Herabsetzung der Ansätze von Art. 37, Absatz 1, Beamtengesetz
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1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26
OnMIichi BE-
Spanne iolfags«rMtag Minimum
Minimum
Maximum
Fr.
Fr.
Fr.
13400 11900 10400
17000 15500 14000
9000 8000 7500 7000 6500 6000 5600 5200 4800 4400 4100 3800 3700 3600 3500 3400 3300 3200 3100 3000 2900 2800 2700
12 600 11600 11100 10600 10100 9600 9200 8800 8400 8000 7700 7400 7100 6800 6500 6200 5700 5400 5100 4800 4500 4200 3900
3600 3600 3600 3600 3600 3600 · 3600 3600 3600 3600 3600 3600 3600 3600 3600 3400 3200 3000 2800 2400 2200 2000 1800 1600 1400 1200
pro J<r Fr.
240
240 240 240 240 240 240 240 240 240 240 240 240 240 240 227 214 200 187 160 147 134 120 107 100 100
. Fr.
12240 10890 9540 8280 7380 6930 6480 6030 5580 5220 4860 . 4500 4140 3870 3600 3510 3420 3330 3240 3150 3060 2970 2880 2790 2700 2610
Maximum
Spanne
Fr.
Fr.
15480 14130
3240
12780 11520 10620 10170 9720 9270 8820 8460 8100 7740 7380 7110 6840 6570 6300 6030 5760 5310 5040 4770 4500 4230 3960 3690
3240 3240 3240 3240 3240 3240 3240 3240 3240 3240 3240 3240 3240 3240 3060 2880 2700 2520 2160 1980 1800 1620 1440 1260 1080
OnhntliUn Bium Franken um% loltagsirMtag pro Jihr Minimum Maximum Minimum Maximum Fr.
216 216
1160 1010
216 216 216 216 216 216 216 216 216 216 216 216 216 204 192 180 168 144 132 120 108 100 100 100
860 720 620 570 520 470 420 380 340 300 260 230 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90
1520 1370 1220
1080 980 930 880 830 780 740 " 700 660 620 590 560 530 500 470 440 390 360 330 300 270 240 210
8,7 8,5 8,3 8,0 7,8 7,6 7,4 7,2 7,0 6,8 6,5 6,2 5,9 5,6 5,3 5,1 5,0 4,9 4,7 4,5 4,4 4,2 4,0 3,8 3,6 3,3
8,9 8,8
8,7 8,6 8,4 8,4 8,3 8,2 8,1 8,0 8,0 7,9 7,8 7,7 7,6 7,5 7,4 7,2 7,1 6,8 6,7 6,5 6,3 6,0 5,7 5,4
728
Besoldungs- » \ Klasse !
Neue Besoldungsskala A
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26
(für Orte, wo die Kosten der Lebenshaltung das Landesmittel nicht erreichen).
I.
Nach Art. 37, Absatz 3, Beamtengesetz Ordentlich! BeMinimum Maximum Spanne soltagserhltag pro Jahr Kr.
Fr.
Fr.
Fr.
239 15360 3580 12140 239 10790 14010 3580 13880 239 9440 12660 3580 12480 8180 3580 239 11400 11480 239 7280 10500 3580 10980 239 6830 10050 3580 10480 3580 239 6380 9600 9980 239 5930 9150 3580 239 9480 5480 8700 3580 9080 .3580 239 8340 5120 8680 239 4760 7980 3580 8280 239 4400 7620 3580 239 7880 4040 7260 3580 7580 239 3770 3580 6990 7280 239 3500 6720 3580 6980 226 3410 6450 3380 212 6680 3180 3320 6180 6380 199 3230 5910 2980 186 5640 6080 2780 3140 5580 2380 159 3050 5190 5280 146 2960 4920 2180 132 4980 1980 2870 4650 4680 1780 119 2780 4380 1580 106 2690 4110 4380 100 2600 1 3840 4080 1380 2 510 ) 1180 100 3570 3780 1 ) Die Anfangsbesoldung beträgt wenigstens 2610 Pranken.
13300 11800 10300 8900 7900 7400 6900 6400 5900 5500 5100 4700 4300 4000 3700 3600 3500 3400 3300 3200 3100 3000 2900 2800 2700 2600
16880 15380
III.
II.
Herabsetzung der Ansätze von Art. 37, 10% Herabsetzung, 1800 Fr. abbaufrei Absatt 3, Beamtengesetz Ordentliche Seum F ankeri um % Maximum Spanne solduggseroüiiiing Minimum pro Jahr Minimum Maximum Minimum Maximum Fr.
Fr.
Fr.
Fr.
3220 3220 3220 3220 3220 3220 3220 3220 3220 3220 3220 3220 3220 3220 3220 3040 2860 2680 2500 2140 1960 1780 1600 1420 1240 1060
215 215
215 215 215 215 215 215 215 215 215 215 215 215 215 203 191 179 167 343 131 119 107 100 100 100
1160 1010 860
720 620 570 520 470 420 380 340 300 260 230 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90
1520 1370 1220 1080
8,7 8,6 8,4 8,1 980 7,8 . 930 7,7 880 7,5 830 7,3 780 7,1 740 6,9 700 6,7 660 6,4 620 6,0 590 5,7 560 5,4 530 5,3 500 5,1 470 5,0 440 4,8 390 4,7 360 4,5 ~ 330 4,3 300 4,1 270 3,9 240 3,7 210 3,5
9,0 8,9 8,8 8,7 8,5 8,5 8,4 - 8,3 8,2 8,1 8,1 8,0 7,9 7,8 7,7 7,6 7,5 7,4 7,2 7,0 6,8 6,6 6,4 6,2 5,9 5.6
729 ratung weiblicher Beamter als wichtiger Grund für die Auflösung des Beamtenverhältnisses. Von diesem Eecht machen die Verwaltungen fast ausnahmslos Gebrauch. Wo aus stichhaltigen Gründen die verheiratete Frau im Beamtenverhältnis oder in einem andern Dienstverhältnis im Bundesdienst verbleibt, hat sie auf die Heiratszulage nicht Anspruch.
Zu Art. 4.
Erhöhung der Einderzulage (Beamtengesetz Art. 43).
Auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Gesetzes hat jeder Beamte Anspruch auf die erhöhte Kinderzulage von 130 Franken. Verglichen mit der bisherigen Ordnung büsst der Familienvater mit der Stabilisierung der Bezüge für jedes Kind unter 18 Jahren jährlich 3 Franken ein. Dem Beamten, dessen Kinderzulage von 120 auf 130 Franken jährlich ansteigt, wurde die Besoldung bisher eben für jedes Kind um 13 Franken weniger abgebaut. Bei einem Abbausatz von 10 % im Sinne des Gesetzesentwurfes verbleibt noch eine Besserstellung um zehn Franken für jedes Kind, daher soll die Kinderzulage um diesen Betrag erhöht werden.
Zu Art. 5.
Kapitalmassige Mindestbeiträge der Versicherten und Rentenbezüger an die Entschuldung der Personalversicherungskassen.
Der gesamte Sanierungsbeitrag der Versicherten soll, wie erwähnt, kapitalmassig bei der EVK wenigstens 75 Millionen Franken, bei der PHK wenigstens 120 Millionen Franken ausmachen. Davon werden aber durch die Bilanz nur 60 bzw. 100 Millionen Franken direkt erfassbar sein. Der Gesetzesentwurf setzt nur diese letzteren Anteilsquoten fest, die durch Änderung der Versichertenbeiträge und der Kassenleistungen einzubringen sind. Für die Einzelheiten dieser Einsparungen sollen die vorstehend aufgeführten Grundsätze wegleitend sein. Innerhalb des abgesteckten finanziellen Bahmens bleibt dem Statutengeber vorbehalten, die Versicherungsbedingungen und Versicherungs.leistungen selbständig und nach eigenem Ermessen zu ordnen.
Der Bundesrat geht dabei von der Auffassung aus, dass es gelingen werde, sich mit den Versicherten und Eentenbezügern der beiden Kassen in allen wesentlichen Punkten zu verständigen. Das dürfte um so eher möglich sein, als eine vorläufige Verständigungsgrundlage bereits gefunden ist. Als sicher darf heute angenommen werden, dass der Höchstansatz der Invaliden- und Alterspension, berechnet auf den herabgesetzten Bezügen gemäss diesem Entwurf,
in Zukunft 70 % des versicherten Verdienstes keinesfalls übersteigen wird. Allerdings waltete ursprünglich beim Bundesrate die Meinung ob, dass die Maximalrente wenigstens für Neueintretende auf 65 % des versicherbaren Verdienstes begrenzt werden sollte. Auf dieser Basis war jedoch eine Einigung mit dem Personal nicht zu erreichen.
Um für die Berechnung des Deckungskapitals und der nach der Statutenänderung zu erzielenden Einsparungen eine zuverlässige Grundlage zu haben, bestimmt der Gesetzesentwurf, dass für die technischen Bilanzen der Kassen
730
von einem Zinsfuss von 4 % und einem laufenden Verwaltungsbeitrag von 7 % bei der EVK und von 8 % bei der PHK auszugehen ist. Diese Ansätze der laufenden Verwaltungsbeiträge werden auch in die neuen Kassenstatuten aufzunehmen sein.
Nach den geltenden Statuten können durch Änderungen derselben nur solche Massnahmen getroffen werden, die für das bisherige Personal keine Herabsetzung der Kassenleistungen zur Folge haben. Für die Sanierung der Kassen müssen diese statutarischen Bindungen gelöst werden, weil anders eine dauerhafte Sanierung nur durch untragbare Beitragserhöhungen erreichbar wäre.
Zu Ari. 6.
Übernahme der verbleibenden Fehlbeträge durch die Versicherungsträger.
Die auf Grund der Neuordnung der Statuten verbleibenden Fehlbeträge der Eingangsbilanzen gelten als Guthaben der Kassen an den Bund bzw.
die Bundesbahnen. Sie sind von diesen zu 4 % jährlich zu verzinsen. Zusammen mit der Garantie eines Zinsertrages von 4 % auf dem bereits vorhandenen Kassenvermögen werden somit im Zeitpunkte des Inkrafttretens des Gesetzes die Kassen für ihr gesamtes erforderliches Deckungskapital einer Zinsgarantie von 4 % teilhaftig sein. Das wird den Kassen ermöglichen, ihre bisherigen Fehlbeträge als vollwertiges Aktivum in die Bilanzen einzustellen. Die entsprechenden Kapitalbeträge werden anderseits als Schuldverpflichtungen des Bundes und der Bundesbahnen übernommen; die entsprechenden Zinsbetreffnisse sind für die eidgenössische Kasse der laufenden Verwaltungsrechnung des Bundes, für die Pensions- und Hilfskasse der Bundesbahnen der Gewinnund Verlustrechnung des Unternehmens zu belasten.
Art. 7.
Entlastung der Kassen von Fehlbeträgen wegen vorzeitiger Invalidierung von Versicherten.
Die Verwaltung der Bundesbahnen vergütet ihrer Kasse schon jetzt regelmässig die Mehrbelastungen, die dadurch entstehen, dass Versicherte vorzeitig der Kasse überwiesen werden. Bei der EVK besteht bisher keine solche Praxis. Sie soll nunmehr für beide Kassen gesetzlich verankert werden.
Die daherigen Belastungen sind von den betreffenden Verwaltungszweigen zu übernehmen, die mit den vorzeitigen Entlassungen ihre Besoldungs-, Gehalts- und Lohnaufwendungen entsprechend vermindern können. Nur wenn die vorzeitigen, in den Kassenrechnungen nicht berücksichtigten Belastungen in dieser Weise auf den Arbeitgeber überwälzt
werden können, wird man im übrigen die Erhaltung des finanziellen Gleichgewichtes im Sinne von Art. 8 des Gesetzesentwurfes den Kassenangehörigen selber zumuten dürfen.
Zu Art. 8.
Behandlung künftiger Fehlbeträge im Deckungskapital und von Überschüssen.
Sind die unvorhergesehenen, vorzeitigen Kassenverpflichtungen als Verlustquelle für die Kassen ausgeschaltet und wird diesen ein 4 %iger Zinsertrag
731 'für ihr gesamtes Deckungskapital gewährleistet, so sollen Bund und Bundesbahnen für alle aus etwaigen Abweichungen der Ereignisse von den Annahmen entstehenden Verluste nicht mehr behaftet werden können. Solche sind vielmehr ausschliesslich von den Kassenangehörigen durch Herabsetzung der Ansprüche oder durch Erhöhung der Versichertenbeiträge zu tragen. Diese gesetzliche Ordnung erscheint angesichts der vom Arbeitgeber im Sinne des Entwurfes .zu übernehmenden Verpflichtungen angemessen.
Die Übernahme der gesetzlich umschriebenen Verlustrisiken dureh die Kassenmitgliedef lässt es als billig erscheinen, dass ihnen anderseits allfällige Überschüsse der Kassenrechnungen zugute kommen sollen, indem ihre Beiträge herabgesetzt oder ihre Ansprüche erhöht werden, falls die aus diesen Überschüssen gebildete Ausgleichsreserve auf einen hiezu ausreichenden Betrag anwachsen sollte.
Zu Art. 9.
Zuständigkeit zum Erlass der Statuten.
Nach Art. 5 des Versicherungskassengesetzes stellt der Bundesrat die Statuten der eidgenössischen Versicherungskasse auf und unterbreitet sie der Bundesversammlung zur Genehmigung. In gleicher Weise ist bei jeder Änderung der Statuten vorzugehen. Nach Art. 6 und 9 des geltenden Organisationsgesetzes der Bundesbahnen vom 1. Februar 1923 bzw. Art. 3, Ziffer 4, der ·zugehörigen Vollziehungsverordnung sind die Statuten der Pensions- und Hilfskasse für das Personal dieser Verwaltung unter Genehmigungsvorbehalt des Bundesrates vom Verwaltungsrate aufzustellen. Die Vorlage zum neuen Bundesbahngesetz in der vom Nationalrat am 22. März 1938 beschlossenen Formulierung übernimmt diese Ordnung.
Nachdem die wesentlichen Punkte über die künftige Gestaltung der Statuten der beiden Kassen und besonders die finanziellen Verpflichtungen des Bundes und der Bundesbahnen aus der Sanierung gesetzlich verankert werden sollen und da nach der Sanierung das Personal für künftige Fehlbeträge im Deckungskapital der Kassen selbst aufzukommen hat, empfiehlt es sich, die endgültige Kompetenz zum Erlass beider Statuten der nämlichen Instanz, d. h. dem Bundesrate, zu übertragen. Der Bundesrat wird bei der Aufstellung der Statuten EVK und bei der Genehmigung der Statuten PHK dafür sorgen, dass Versicherungsbedingungen und Versicherungsleistungen beider Kassen unter sonst gleichen Umständen nach Möglichkeit
einheitlich gestaltet werden.
Zu Art. 10.
Aufhebung der Unpîandbarkeit der Versicherungsleistungen.
Rücktrittsrecht der Versicherten.
1. Nach Art. 362 OE stehen die öffentlichen Beamten und Angestellten unter dem öffentlichen Eecht des Bundes und der Kantone. Dieser Vorbehalt ermöglicht den Gemeinwesen, ihre Dienste durch Bestimmungen, die vom
732 gemeinen Eecht abweichen, so einzurichten und zu besetzen, dass die gehörige Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben dauernd sichergestellt wird. In dieser Zweckbestimmung liegt auch, gesetzgebungspolitisch betrachtet, die Schranke für den Geltungsbereich des Beamtenrechtes im weitesten Sinne des Wortes. Es umfasst nicht alle Eechtsbeziehungen der öffentlichen Dienstpflichtigen, sondern nur diejenigen, die sich in irgendeiner Weise auf die dienstliche Stellung beziehen. In Ansehung des Grundsatzes der Gleichheit aller vor dem Gesetze lässt es sich nicht wohl vertreten, auf dem Wege des Beamtenrechtes auch im privaten, den dienstlichen Belangen entrückten .
Bereich des Dienstpflichtigen Sonderbestimmungen und Beamtenvorrechte zu schaffen ; denn in dieser Hinsicht ist der Beamte ein Bürger wie alle andern, mit den gleichen Pflichten und damit auch mit den gleichen Eechten. Unter diesem Gesichtspunkte betrachtet haben die manchen Pensionskassen geläufigen Sonderbestimmungen über die vollständige Unpfändbarkeit der Kassenleistungen keine innere Berechtigung. Bisher wurde in Gesetzgebung und Praxis jedoch eine andere Auffassung vertreten. Neben den Normen, die inhaltlich das gegenseitige Verhältnis zwischen Dienstpflichtigen bzw. Hinterbliebenen und der Pensionskasse regeln, würden auch diejenigen Bestimmungen als Bestandteil des Personalrechtes betrachtet, die den Zugriff Dritter auf diese Leistungen ordnen. «Zur Ausgestaltung der Fürsorge gehörte, dass nicht nur das interne Verhältnis, die Leistungspflicht der Kasse gegenüber den Versicherten, geregelt wurde, sondern auch die Art und Weise, wie die Leistungen dem Zugriff Dritter ausgesetzt sein sollen. Auch das macht einen Teil ihrer Beschaffenheit aus» (BGE 58, III, 74). Weiter wurde die Praxis über die Unpfändbarkeit der Leistungen von öffentlich-rechtlichen Pensionskassen damit gestützt, dass es sich hier um nicht abtretungsfähige Forderungen handle und dass die Pfändbarkeit einer Forderung ihre Abtretbarkeit zur Voraussetzung habe (BGE 56, III, 194).
Diese Betrachtungsweise und die sich darauf stützende Praxis ist in der Zwischenzeit vom Bundesgericht fallen gelassen worden. Es hat sich in allen Fällen, wo ihm nach dem zugrunde liegenden Erlass ein richterliches Prüfungsrecht zustand, zur Ungültigkeit derartiger in das allgemeine
Vollstreckungsrecht eingreifender Bestimmungen der Kantone und Gemeinden bekannt (BGE 64, III, 1) und auch die entsprechende Bestimmung von Art. 18, Absatz l, der Statuten der Pensions- und Hilfskasse der Bundesbahnen*) als ungültig bezeichnet (BGE 64, III, 5 und 57). Damit wird das Personalrecht auf die Ordnung der unmittelbaren Dienstbeziehungen verwiesen und die Haftung des 1 ) Eine wörtlich gleichlautende Vorschrift enthält Art: 18, Absatz l, der Statuten für die eidgenössische Versicherungskasse. Dabei handelt es sich um eine blosse Wiederholung von Art. 8, Absatz l, des Bundesgesetzes vom 30. September 1919 über die eidgenössische Versicherungskasse mit folgendem Wortlaut: «Die Ansprüche auf Leistungen der Kasse, sowie die als Kassenleistungen bezogenen Gelder dürfen weder gepfändet noch mit Arrest belegt, noch in eine Konkursmasse einbezogen werden.»
733:
Pensionierten für Schulden in jeder Hinsicht den für alle Bürger geltenden einheitlichen Grundsätzen unterworfen. Kann der öffentliche Dienstpflichtigeoder Pensionierte gleich einem Privaten Schulden machen, so sollen für ihn auch die nämlichen Pfändungsbestimmungen gelten. «Es ist überhaupt nicht einzusehen, wieso, im Unterschied zur Besoldung, die Alterspensionen irgendeiner Gattung von Funktionären von der Kegel des Art. 93 SchKG ausgenommen und dem Zugriff der Gläubiger auch insoweit entzogen werden sollen, als sie-^ den Notbedarf des Bezügers und seiner Familie übersteigen. Art. 93 genügt allen berechtigten Unpfändbarkeitsansprüchen» (BGE 64, III, 8) 1). Aus.
diesen Überlegungen ist die durch das soeben zitierte Urteil des Bundesgerichtes, geschaffene Ungleichheit zwischen der Eechtsstellung der Pensionierten der Pensions- und Hilfskasse der Bundesbahnen und derjenigen der eidgenössischen Versicherungskasse nicht dadurch zu beseitigen, dass dem Art. 18, Absatz l,, der Statuten der ersteren Kasse nachträglich eine genügende rechtliche Grundlage verschafft wird, sondern es ist, wie der Entwurf es vorsieht, Art. 8, Absatz l,, des Gesetzes über die eidgenössische Versicherungskasse aufzuheben. Dieser kann auch nicht durch einen Hinweis auf Art. 96 KUVG oder auf Art. 15,.
Absatz l, des Militärgesetzes gestützt werden, weil es sich bei diesen beiden Versicherungsanstalten des Bundes um Leistungen handelt, die schon im Hinblick auf die Grundsätze des allgemeinen Betreibungsrechtes als vollständigunpfändbar zu betrachten sind; denn es handelt sich dabei um Leistungen,.
die im Sinne von Art. 92, Ziffer 10, SchKG «als Entschädigung für Körperverletzung oder Gesundheitsstörung dem Betroffenen oder im Falle des Todes, seiner Familie geschuldet werden oder ausbezahlt worden sind». Die Alterspensionen einer Kasse können solchen Entschädigungen nicht gleichgestellt, werden. Die Eechtslage, die mit der Streichung von Art. 8, Absatz l, des: Gesetzes über die eidgenössische Versicherungskasse verwirklicht wird, lässt sich am allgemeinsten und einfachsten damit charakterisieren, dass dergestalt, die für jeden Bürger unter gleichliegenden Voraussetzungen massgebendenUnpfändbarkeitsbestimmungen auch auf das Benteneinkommen Anwendung, finden. Altersrenten und Abgangspensionen werden somit nach Art. 93 einer
beschränkten Pfändbarkeit unterliegen, währenddem, die Invalidenrenten unter die Pfändungsausschlussbestimmung von Art. 92, Ziffer 10, fallen (siehe Schweizerische Juristenzeitung 35, S. 8 ff und S. 57 ff).
2. Der Versicherungsanspruch stellt ein rein gesetzliches Eecht dar, das erworben ist, sobald alle statutarischen Voraussetzungen erfüllt sind. Neben der Invalidität und der unverschuldeten Entlassung bzw. Nichtwiederwahl, löst auch das Erreichen des sog. Eücktrittsalters den Anspruch auf VersicherungsJ ) Art. 93 SchKG lautet wie folgt: «Lohnguthaben, Gehalte und Diensteinkommen jeder Art, Nutzniessungen und deren Erträgnisse, Alimentationsbeträge, Alterspensionen, Renten von "Versicherungsund Altersklassen können nur soweit gepfändet werden, als sie nicht nach dem Ermessen des Betreibungsbeamten dem Schuldner und seiner Familie unumgänglich notwendig sind.»
734
leistungen aus, sobald der Versicherte von seinem Eücktrittsrecht Gebrauch macht und damit das Dienstverhältnis zur Auflösung bringt. Mit dem Erreichen des Eücktrittsalters verwandelt sich mit andern Worten der Eücktritt in einen Tatbestand, der Anspruch auf Versicherungsleistungen begründet, während er vorher lediglich das Eecht auf die Abgangsentschädigung im Sinne ·von Art. 8 der Statuten bewirkte.
Dieses Eücktrittsalter ist in Art. 4, Absatz 2, des Gesetzes betr. die Ver·sicherungskasse für die eidgenössischen Beamten, Angestellten und Arbeiter .auf das Lebensalter von 70 bzw. das Dienstalter von 50 und für weibliche Versicherte von 85 Jahren angesetzt. Demgegenüber räumt Art. 25 der geltenden Statuten für die Pensions- und Hilfskasse der Schweizerischen Bundesbahnen dem Versicherten ein Eücktrittsrecht schon nach 65 Alters- bzw. 45 -oder 35 Dienstjahren ein. Um in dieser Hinsicht eine Annäherung der beiden Kassenordnungen zu ermöglichen, empfiehlt es sich, Art. 4, Absatz 2, des Versicherungskassengesetzes aufzuheben und die Festsetzung des Bücktritts;alters den Statuten selbst vorzubehalten. Hiegegen erheben sich keine Bedenken, :zumal ja eine Verbesserung des Eücktrittsrechtes beabsichtigt ist. Da jede kraft Eücktrittsalters erworbene Versicherungsleistung als Alterspension zu .gelten hat, wird sich die Verlegung des Eücktrittsalters immerhin auch hin-sichtlich der Pfändbarkeit der Kassenansprüche auswirken.
Anpassung der gegenwärtigen Besoldungen der Beamten.
Zu Art. 11.
Die Anpassung der gegenwärtigen festen Dienstbezüge des im Zeitpunkte ·des Inkrafttretens dieses Gesetzes im Dienste stehenden Personals erfolgt grundsätzlich nach dem in Art. 2 aufgestellten Maßstab. Damit allein ist aber nicht auszukommen; für besondere Verhältnisse sind vielmehr noch konkrete Anordnungen zu treffen. Eine solche ist einmal notwendig für den Fall, dass die neue Besoldung den neuen Höchansatz der massgebenden Besoldungsklasse mach Art. 2, Absatz 2, des Entwurfes übersteigen sollte. Die diese Grenze übersteigende Quote gilt alsdann als Ü b e r s c h u s s b e t r a g im Sinne von Art. 71, Absatz 4, des Beamtengesetzes. Es handelt sich dabei um einen Besoldungsbestandteil, wie er schon beim Inkrafttreten des Beamtengesetzes eingeführt worden ist und für den dieses besondere Tilgungsvorschriften aufgestellt hat.
Bis zu seiner Erschöpfung sind auf den Überschussbetrag anzurechnen: ordentliche Besoldungserhöhungen, ausserordentliche Besoldungserhöhungen, soweit dadurch der Höchstbetrag der neuen Besoldungsklasse überschritten wird, Erhöhungen des Ortszuschlages wegen Verheiratung oder wegen Neueinreihung von Orten, Erhöhung der Auslandszulage wegen Neufestsetzung der Ansätze, neue Kinderzulagen.
Beim Übergang zur neuen Ordnung ergeben sich solche Überschussbeträge für Beamte, deren Besoldung sich nach der Besoldungsskala A richtet, weil
735 deren Ansätze nicht nach dem Eeduktionsmaßstabe herabgesetzt werden .sondern absolut um 120 bezw. 100 Franken niedriger zu bemessen sind als die nach dem Beduktionsmaßstabe herabzusetzenden Ansätze der Besoldungsskala B. Nach der Übersicht 9a beträgt z. B. das Maximum der 20. Besol·dungsklasse neu 5190 Franken, das nominelle unabgebaute Maximum dieser Klasse 5580 Franken. Wird dieser Betrag nach der Formel «1800 Franken abbaufrei, Best 10 % Abbau» gekürzt, so ergibt sich ehi Betrag von 5202 Franken. Davon gelten nach dem letzten Satz von Art. 11, Absatz l, 5190 Franken als neue Besoldung und der Best von 12 Franken ist Überschussbetrag.
Absatz 2 von Art. 11 des Gesetzesentwurfes gewährleistet dem verheirateten Beamten, dessen Besoldung 3500 Franken nicht übersteigt, den bisherigen Bezug. Soweit dieser aber den nach der allgemeinen Formel abzubauenden nominellen Bezug -- abzugsfreie Quote von 1800 Franken, Best um 10 % gekürzt -- übersteigt, ist diese Quote ebenfalls als Überschussbetrag auszuscheiden. Die Voraussetzungen für die Verrechenbarkeit desselben sollen aber in diesem Falle erst erfüllt sein, wenn Besoldung und Überschussbetrag zusammen 3500 Franken jährlich übersteigen. Anders würde sich der Verheiratete unter der neuen Ordnung ungünstiger stellen als bei Fortdauer der bisherigen Übergangsordnung.
Beispiele : 1. Die nominelle unabgebaute Besoldung eines verheirateten Beamten beträgt vor dem Inkrafttreten des neuen Gesetzes 3400 Pranken. Aus dem Titel besonderer Schonung "Verheirateter durfte sie nicht unter diesen Betrag herabgesetzt werden. Nach der Formel «1800 Franken abbaufrei, Best 10 % Abbau» beläuft sich die neue Besoldung auf 3240 Franken. Der Unterschied von 160 Franken zwischen diesem Betrag und der bisherigen Besoldung gilt als Überschussbetrag.
2. Beträgt die bisherige Besoldung eines Beamten mit 6 Kindern unabgebaut 4000 Franken, so war sie nach bisherigem Becht auf 3714 Franken + 6 x 13 Franken aus der besondern Abbauschonung für Kinder, also auf 3792 Franken herabzusetzen. Nicht dieser Betrag gilt als bisherige Besoldung, sondern 3714 Franken. Als neue Besoldung ergibt sich aus der Formel «1800 Franken abbaufrei, Best 10 % Abbau» ein Betrag von 3780 Franken. Hier entsteht kein Überschussbetrag, weil die neue Besoldung die bisherige -- nach Abzug des Betrages von 6 x 13 Franken aus der besondern Abbauschonung für Kinder -- übersteigt.
Zu Art. 12.
Anpassung der geltenden Gehalts- und Lohnansätze und der gegenwärtigen Bezüge der Angestellten und Arbeiter.
Nach dem in Art. 2 des Gesetzesentwurfes aufgestellten Maßstab für die Herabsetzung der Mindest- und Höchstbeträge der Besoldungsklassen des Beamtengesetzes sind grundsätzlich auch die Mindest- und Höchstbeträge der Gehalts- und Lohnansätze für ständig und mit vollem Tagewerk im Bundesdienste stehende Angestellte und Arbeiter herabzusetzen.
Für die Anpassung der gegenwärtigen Gehälter und Löhne dieser Dienstpflichtigen ist nach den Grundsätzen zu verfahren, wie sie in Art. 11 des Gesetzesentwurfes für die Anpassung der Besoldungen der Beamten näher präzisiert sind.
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Der Vorbehalt in Absatz 3 von Art. 12 des Gesetzesentwurfes betrifft einzelne Personalgruppen, deren Gehälter oder Löhne nicht nach der geltenden Abbauordnung herabgesetzt sind. Hieher gehören besonders die seit 1985 neu rekrutierten Arbeitskräfte der Bundesbahnen, für die vorläufig von der Verwaltung der Bundesbahnen eine neue Gehalts- und Lohnordnung aufgestellt worden ist. Obschon diese Arbeitskräfte ständig und mit vollem Tagewerk im Bundesdienste stehen, sind ihre Bezüge nach anderen Grundsätzen anzupassen, als sie der Gesetzesentwurf formuliert.
Zu Avi. 13.
Anpassung der Besoldungen der Träger von Bundesämtern, die von der Bundesversammlung gewählt werden.
Da die Besoldungen der Mitglieder des Bundesrates und des Bundeskanzlers und ebenso diejenigen der Mitglieder des Bundesgerichtes und des eidgenössischen Versicherungsgerichtes Gegenstand besonderer gesetzlicher Erlasse bilden, soll auch die Anpassung durch eigene gesetzliche Erlasse erfolgen.
Zu Art. 14.
Aufhebung bisheriger Erlasse.
Zu den durch das neue Gesetz abgeänderten Bestimmungen gehören besonders Art. l, Absatz 2, Art. 37, Absätze l und 3, und Art. 43, Absatz l, des Beamtengesetzes sowie die Art. 16, 17 und 18 des Bundesbeschlusses vom 22. Dezember 1938 über die Finanzordnung, endlich Art. 5, Absatz l, dea Bundesgesetzes vom 30. September 1919 über die Versicherungskasse für die eidgenössischen Beamten, Angestellten und Arbeiter. Die Art. 7 und 9 dieses Bundesgesetzes sind durch das Beamtengesetz aufgehoben worden.
Gestützt auf unsere Botschaft haben wir die Ehre, den eidgenössischen Bäten zu beantragen, 1. den beigelegten Entwurf für ein Bundesgesetz über die Änderung des Dienstverhältnisses und der Versicherung des Bundespersonals anzunehmen ; 2. das Postulat vom 13. Juni 1933 über die Änderung der Versicherungsprämien und der Versicherungsleistungen als erledigt abzuschreiben. · Wir benützen den Anlass, Sie, Herr Präsident, hochgeehrte Herren, unserer vollkommenen Hochachtung zu versichern.
Bern, den 14. April 1939.
Im Namen des Schweiz. Bundesrates, Der B u n d e s p r ä s i d e n t :
Etter.
Der Bundeskanzler: G. Boyet.
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(Entwurf.)
Bundesgesetz über
die Änderung des Dienstverhältnisses und der Versicherung des Bundespersonals.
Die Bundesversammlung der schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Einsicht einer Botschaft des Bundesrates vom 14. April 1939, beschliesst: I. Änderungen des Dienstverhältnisses.
Art. 1.
Das Verzeichnis der Ämter, deren Träger als Beamte gewählt werden können, wird vom Bundesrate aufgestellt. Er reiht die einzelnen Ämter in die Besoldungsklassen ein.
2 Der Bundesrat kann nachgeordnete Amtsstellen ermächtigen, im Ämterverzeichnis aufgeführte Ämter mit Dienstpflichtigen ohne Beamteneigenschaft zu besetzen, soweit es zur rascheren Anpassung des Personalbestandes an veränderte Verhältnisse angezeigt erscheint.
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Art. 2.
Die in Art. 37, Abs. l, des Bundesgesetzes vom 30. Juni 1927 über das Dienstverhältnis der Bundesbeamten aufgestellten Mindest- und Höchstbeträge der Besoldungsklassen sind nach Abzug von 1800 Franken um zehn vom Hundert herabzusetzen.
2 Wo die Kosten der Lebenshaltung das Landesmittel nicht erreichen, ,sind die nach Abs. l festzusetzenden Mindestbeträge 100 Franken und die Höchstbeträge 120 Franken niedriger. Die Besoldung beträgt jedoch wenigstens 2610 Franken. Für die Ausrichtung der ordentlichen Besoldungserhöhungen ist bei der 26. Besoldungsklasse von 2510 Franken auszugehen.
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Art. 8.
Der männliche Beamte hat bei seiner ersten Eheschliessung Anspruch auf eine einmalige Leistung in der Höhe einer Monatsbesoldung, jedoch wenigstens 800 Franken und höchstens 500 Franken.
Art. 4.
Die Kinderzulage im Sinne von Art. 43 des Beamtengesetzes wird auf hundertdreissig Franken festgesetzt.
u. Änderung der Versicherung.
Art. 5.
Die Beiträge der Versicherten und die Leistungen der Personalversicherungskassen des Bundes sind derart zu ändern, dass dadurch das auf den 81. Dezember 1938 berechnete Deckungskapital vermindert wird bei der eidgenössischen Versicherungskasse um wenigstens 60 Millionen Franken, bei der Pensions- und Hilfskasse der Bundesbahnen um wenigstens100 Millionen Franken.
Für die Berechnung des erforderlichen Deckungskapitals sind ein technischer Zinsfuss von 4 % und ordentliche Verwaltungsbeiträge anzunehmen von> 7 % des versicherten Verdienstes bei der eidgenössischen Versicherungskasse, 8 % des versicherten Verdienstes bei der Pensions- und Hilfskasse der Bundesbahnen.
2 In Abweichung von Art. 11 und Art. 68, Abs. 3, der Statuten der eidgenössischen Versicherungskasse sowie von Art. 10, 69, Abs. 2, und Art. 72, Abs. 2 und 3, der Statuten der Pensions- und Hilfskasse der Bundesbahnen können gestützt auf Abs. l hiervor auch Massnahmen getroffen werden, die eine Herabsetzung von Versicherungsleistungen zur Folge haben.
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Art. 6.
Für den Fehlbetrag im Deckungskapital der eidgenössischen Versicherungskasse, der nach Durchführung der Massnahmen von Art. 5 auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes verbleibt, erhält die Kasse ein Guthaben gegenüber dem Bunde.
2 Für den Fehlbetrag im Deckungskapital der Pensions- und Hilfskasse der Bundesbahnen, der nach Durchführung der Massnahmen von Art. 5 auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes verbleibt, erhält die Kasse ein Guthaben von 180 Millionen Franken gegenüber dem Bund und für den Eest ein Guthaben gegenüber den Bundesbahnen.
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739" 3
Bund und Bundesbahnen gewährleisten den Kassen für ihr Vermögen,, einschliesslich ihrer' nach Abs. l und 2 sich ergebenden Guthaben, einen jährlichen Zinsertrag von 4 %.
Art. 7.
Wollen Bund oder Bundesbahnen den Kassen Versicherte überweisen,, bevor diese wegen Invalidität oder Alters einen Anspruch auf Versicherungsleistungen besitzen, so haben sie der Kasse die ihr daraus erwachsende Mehrbelastung zu vergüten.
Art. 8.
Fehlbeträge im Deckungskapital, die nach Durchführung der Massnahmen von Art. 5 und 6 aus Abweichungen der Eechnungsergebnisse von den technischen Grundlagen entstehen, sind durch Erhöhung der Beiträge der Versicherten oder Herabsetzung der Versicherungsleistungen auszugleichen..
2 Übersteigt das Kassenvermögen einschliesslich der Guthaben nach Art. 6das erforderliche Deckungskanital, so ist dieser Überschuss als unverzinslicheAusgleichsreserve auszuweisen. Diese Eeserve kann zum Ausgleich künftiger Fehlbeträge im Sinne von Abs. l oder zum Ausgleich von Deckungskapitalerhöhungen verwendet werden, die sich aus künftigen Herabsetzungen der Versichertenbeiträge bzw. Erhöhungen der Versicherungsleistungen ergeben..
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Art. 9.
Die Statuten der eidgenössischen Versicherungskasse werden vom-.
Bundesrate aufgestellt.
2 Die Statuten der Pensions- und Hilfskasse der Bundesbahnen werden vom Verwaltungsrate dieses Unternehmens aufgestellt; sie bedürfen der .Genehmigung des Bundesrates.
8 Unter sonst gleichen Verhältnissen sind die Versicherungsbedingungen und Versicherungsleistungen beider Kassen nach Möglichkeit einheitlich zu gestalten.
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Art. 10.
Art. 4, Abs. 2, und Art. 8, Abs. l, des Bundesgesetzes vom 30. September 1919 über die Versicherungskasse für die eidgenössischen Beamten, Angestellten und Arbeiter werden aufgehoben.
m. Übergangs- und Schlussbestimmungen.
Art. 11.
Auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes sind die Besoldungen und Kinderzulagen der Beamten neu festzusetzen. Die nominelle, unabgebaute Jahresbesoldung ist nach Abzug von 1800 Franken um zehn vom.
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-Hundert herabzusetzen. Übersteigt das Ergebnis den nach Art. 2, Abs. 2, ·dieses Gesetzes herabgesetzten Höchstbetrag, so ist der Unterschied unter · den Bedingungen von Art. 71, Abs. 4, des Beamtengesetzes als Überschuss/betrag auszurichten.
2 Übersteigt die bisherige Besoldung des Beamten die nach Abs. l festzusetzende neue Besoldung, so ist der Unterschied unter den Bedingungen -von Art. 71, Abs. 4, des Beamtengesetzes als Überschussbetrag auszurichten.
/Als bisherige Besoldung gilt der Betrag, auf den der Beamte ohne die besondere Abbauschonung für Kinder Anspruch hat. Verrechnungen sind aber erst zulässig, wenn und soweit Besoldung und Überschussbetrag zusammen 3500 .Franken jährlich übersteigen.
Art. 12.
Die in den geltenden Gehalts- und Lohnerlassen aufgestellten Mindest-und Höchstbeträge für ständig und mit vollem Tagewerk im Bundesdienste ..stehende Personen sind nach den Grundsätzen von Art. 2 herabzusetzen.
2 Auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes sind die Gehälter, Löhne und Kinderzulagen der in Abs. l genannten Arbeitskräfte nach Art. 11 ·neu festzusetzen.
3 Dieser Artikel findet nicht Anwendung auf Bedienstete, deren Gehälter oder Löhne anders als nach Art. 16, Abs. l und 2, des Bundesbeschlusses vom 22. Dezember 1938 über die Finanzordnung 1939/1941 abgebaut sind.
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Art. 13.
Dieses Gesetz findet nicht Anwendung auf die Träger von Bundesämtern, ·die von der Bundesversammlung gewählt werden.
Art. 14.
Mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes sind alle damit in Widerspruch ·.stehenden Bestimmungen der Bundesgesetzgebung aufgehoben.
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Art. 15.
Der Bundesrat ist mit der Vollziehung dieses Gesetzes beauftragt.
Er bestimmt den Zeitpunkt seines Inkrafttretens.
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Änderung des Dienstverhältnisses und der Versicherung des Bundespersonals. (Vom 14 April 1939
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Jahr
1939
Année Anno Band
1
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17
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3878
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
26.04.1939
Date Data Seite
693-740
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10 033 946
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