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89.042

Messaggio concernente misure urgenti in materia di diritto fondiario nel territorio edificato

del 16 agosto 1989

Onorevoli presidenti e consiglieri, Con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di tre decreti federali che hanno per oggetto la vendita di fondi non agricoli, il limite d'aggravio di pegni su tali fondi e gli investimenti in fondi da parte di istituzioni di previdenza.

Nel contempo vi invitiamo a togliere di ruolo i seguenti interventi parlamentari: 1984 P 84.439 Assicurazioni e casse pensioni. Proprietà di fondi e di abitazioni (N 14.12.84, Wick) 1984 P 84.532 Capitali delle casse pensioni. Investimento in immobili (N 14.12.84, Bundi) 1986 P 86.393 Promovimento della proprietà abitativa parsimoniosa di suolo (N 18.3.88, Nussbaumer; punto 3) 1988 P 88.362 LPP. Investimento nella proprietà fondiaria (N 23.6.88, Engler) 1989 P 88.822 Rivendita di terreni edificabili. Termine di divieto (N 17.3.89, Scheidegger) 1989 P 88.823 Miglioramento della situazione sul mercato fondiario (S 9.3.89, Rhinow; punti 1 e 6) 1989 M 88.823 Miglioramento della situazione sul mercato fondiario (S 9.3.89, Rhinow; punti 2 a 5) 1989 P 88.824 Lotta contro la speculazione fondiaria (S 9.3.89, Schmid) 1989 M 88.825 Provvedimenti per la lotta contro la speculazione fondiaria e l'accaparramento di terreni edificabili (S 9.3.89, Schmid; punti 1, 3b e 3c) 1989 M 88.825 Lotta contro la speculazione fondiaria (S 9.3.89, Schmid; punti 2, 3a e 4)

1989-483

11 Foglio federale. 72° anno. Voi. III

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Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

16 agosto 1989

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In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Delamuraz II cancelliere della Confederazione, Buser

Compendio Nel contesto dell'iniziativa popolare «Città-campagna contro la speculazione fondiaria», chiaramente respinta in votazione, il Consiglio federale aveva prospettato un perfezionamento del diritto fondiario. Per il rigetto dell'iniziativa sono stati soprattutto determinanti i mezzi radicali che essa proponeva e non la misconoscenza delle evidenti carenze in materia di mercato fondiario o il rifiuto di ammettere la necessità di un intervento statale. L'attenzione dell'Esecutivo era incentrata già in quel momento su provvedimenti più equilibrati a medio e lungo termine.

Dopo la pubblicazione del messaggio concernente l'iniziativa menzionata (1985), la situazione sul mercato fondiario s'è tuttavia aggravata. Lo sviluppo del prezzo del terreno e l'intensificarsi degli affari meramente speculativi esigono rimedio urgente. L'aumento dei tassi ipotecari dovrebbe invero agire da calmiere sulla domanda. La durata di tale azione è però incerta, come sconosciuta è l'evoluzione futura dei tassi ipotecari. Pur attendendosi un miglioramento duraturo sul mercato fondiario soprattutto grazie a misure a medio e lungo termine, l'Esecutivo ritiene inevitabile l'adozione di misure urgenti, intendendo con questo anche assicurarsi il tempo necessario per elaborare una terapia più profonda atta a colpire le cause del problema.

Obiettivo delle misure urgenti è infrangere la mentalità speculativa imperante nel mercato fondiario, lottare contro gli eccessi, frenare a breve termine la domanda di suolo e ampliare limitatamente l'offerta di quello pronto per l'edificazione.

Il pacchetto del Consiglio federale contiene misure attinenti a quattro settori: - introduzione di un termine di divieto d'alienazione di fondi non agricoli, - introduzione di un limite d'aggravio di pegni su fondi non agricoli, - prescrizioni in materia di investimenti delle istituzioni di previdenza professionale e di istituti di assicurazione, - revisione dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio.

Per ognuno dei tre primi settori viene proposto un decreto federale. La revisione dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio è per contro di competenza del Consiglio federale. Il presente messaggio si limita quindi al commento delle prime tre misure, delineando, per quanto concerne l'ordinanza sulla pianificazione del territorio, soltanto gli obiettivi della modificazione che si intende attuare.

LEsecutivo è cosciente del fatto che le misure proposte combattono solo parzialmente le implicazioni dell'infausta evoluzione del mercato. Le misure urgenti saranno quindi completate e sostituite da altre misure che esplicheranno i loro effetti sulle cause dell'anomalia. Continuano pertanto a ritmo sostenuto le revisioni e i lavori correnti in materia di pianificazione del territorio e di diritto fondiario nel territorio edificato. A lungo termine sarà esaminata anche l'opportunità di una revisione delle pertinenti norme costituzionali. I Cantoni e i Comuni, d'altro canto, sono invitati ad avvalersi in particolare delle competenze fiscali, di pianificazione territoriale e di polizia edilizia, che loro spettano secondo il diritto vigente.

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I II

Parte generale Situazione iniziale

Nel 1983 fu presentata l'iniziativa popolare «città-campagna contro la speculazione fondiaria» (FF 1983 II 1431). Questo tentativo per un nuovo orientamento fondamentale in materia di politica fondiaria non fu però coronato da successo, in quanto l'iniziativa fu nettamente respinta il 4 dicembre 1988 (FF 1989 I 209). La maggioranza dei votanti non ha tuttavia voluto, con il suo voto, minimizzare le difficoltà esistenti sul mercato fondiario, bensì disapprovare i mezzi radicali proposti per risolverle.

Parallelamente alla discussione sull'iniziativa popolare, diversi parlamentari hanno presentato interventi relativi al diritto fondiario nel territorio edificato e depositato iniziative. Complessivamente si sono contati, negli ultimi cinque anni, oltre cinquanta interventi. Il motivo è da ricercare in particolare nelle carenze seguenti del mercato fondiario: - In tempi recenti, la situazione del mercato abitazionale si è aggravata. Infatti, l'approvvigionamento della popolazione con abitazioni è bensì mediamente sufficiente, almeno nell'ottica statistica, ma una penuria di locali abitativi e commerciali a prezzi accessibili è più o meno fortemente sentita a seconda delle regioni e dei settori. Un motivo di queste evoluzioni è il bisogno crescente di spazio abitazionale (maggiore fabbisogno di superficie prò capite della popolazione, aumento del numero di economie domestiche e del numero di residenze secondarie e terziarie). Altri motivi sono i divari in parte molto rilevanti delle pigioni tra vecchie e nuove costruzioni (distorsione della situazione dei canoni di locazione), le tendenze espansionistiche nel settore artigianale, industriale e dei servizi, l'incremento della popolazione degli ultimi anni, la favorevole evoluzione del reddito e l'aumento dei patrimoni.

Persine per il ceto medio, il finanziamento della proprietà abitativa presenta difficoltà sempre maggiori.

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Progetti pendenti di revisione

Le seguenti importanti revisioni in materia di politica del suolo sono attualmente oggetto di dibattiti parlamentari o in elaborazione presso l'Amministrazione.

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Tali lavori sono coordinati con l'attuale programma nazionale di ricerca sul «Suolo» (PNR 22).

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Risultati della procedura preliminare

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Avamprogetti

Per l'elaborazione degli avamprogetti, l'Amministrazione ha potuto riferirsi all'attività del suo gruppo di lavoro che si era occupato dell'iniziativa cittàcampagna contro la speculazione fondiaria. Il rapporto finale di tale gruppo, dal titolo «Evoluzione del diritto fondiario», è stato pubblicato nel mese di dicembre del 1985. Nel dicembre 1988 è stato a sua volta creato un nuovo gruppo di lavoro dell'Amministrazione (gruppo di lavoro «Evoluzione del diritto fondiario»), con il compito di studiare le possibilità di sviluppare il diritto fondiario nel territorio edificato e di elaborare proposte concrete. Già i primi lavori preparatori di tale gruppo hanno fornito validi contributi per l'elaborazione degli avamprogetti.

Onde farsi un'immagine più chiara della situazione attuale sul mercato fondiario e del comportamento degli offerenti e dei richiedenti, l'Ufficio federale di giustizia, su incarico del Dipartimento federale di giustizia e polizia, è entrato in contatto con diverse organizzazioni. Tale ufficio ha consultato oralmente una dozzina circa di organizzazioni mantello. Le informazioni così raccolte hanno fornito una base suppletiva per la ricerca di provvedimenti e l'elaborazione degli avamprogetti.

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Procedura di consultazione

Abbiamo svolto, nel mese di giugno 1989, una breve procedura di consultazione sugli avamprogetti, che ha fornito il quadro seguente: 132.1

Necessità di un intervento e urgenza

La maggioranza degli interpellati convengono con noi sulla necessità di prendere misure per la stabilizzazione dei prezzi dei fondi. Anche l'urgenza di tali 158

provvedimenti è messa in questione soltanto da pochi interpellati. Da più parti invece è espresso il parere che la sproporzione tra domanda e offerta è la ragione dell'attuale situazione sul mercato fondiario e che, con misure nel campo dell'offerta, sarebbe possibile conseguire altrettanti, se non maggiori successi nella lotta contro gli abusi attuali. Sono proposti il potenziamento dell'offerta di suolo edificabile, attuato grazie a una revisione della legge sulla pianificazione del territorio, con la possibilità di declassamento nel caso in cui il suolo non venisse edificato entro un dato termine, l'aumento degli indici di sfuttamento previsti nel diritto cantonale, la semplificazione della procedura per i permessi di costruzione, un rafforzamento dell'obbligo di urbanizzare spettante all'ente pubblico o addirittura la possibilità d'urbanizzazione a cura del proprietario fondiario stesso.

In più d'un caso, a proposito dell'urgenza, è stato rilevato che il nostro Consiglio dovrebbe avere la possibilità, in ogni momento, di abrogare i decreti, nel caso in cui la situazione sul mercato fondiario dovesse migliorare.

132.2

Termine di divieto

La maggior parte dei Cantoni e partiti sono favorevoli all'introduzione di un termine di divieto. Fra le organizzazioni interessate, invece, i pareri divergono fortemente per quanto concerne sia la necessità, sia l'assetto del provvedimento. Spesso viene proposta la riduzione del termine di divieto a due, tre anni. D'altro canto sono pervenute risposte che esigono l'estensione di tale termine a dieci anni. Oggetti di discussione sono soprattutto il campo d'applicazione del decreto e l'autorizzazione per l'alienazione anticipata. Per quanto attiene a quest'ultima, si chiede da più parti l'introduzione di una clausola generale per i casi di rigore. In merito al campo d'applicazione si rileva che il decreto non dovrebbe valere per acquisti e vendite da parte dell'ente pubblico o nell'ambito delle misure per promuovere la costruzione d'abitazioni.

132.3

Limite d'aggravio

Anche questo decreto è accolto favorevolmente dalla maggior parte dei Cantoni e dei partiti. Le organizzazioni interessate si sono espresse in modo differenziato. Da una parte è criticato il limite d'aggravio in quanto tale, dall'altra, il campo d'applicazione, ed è altresì rilevato che occorrerebbero ulteriori eccezioni. In più di un caso si esige di escludere genericamente la proprietà abitativa di uso personale o almeno di fissare un limite più alto. È anche stato espresso il parere che il limite d'aggravio non dovrebbe valere se i diritti di pegno sono stati costituiti per garantire prestazioni finanziarie nel quadro del promovimento dell'edilizia abitativa o dello sviluppo economico. Certuni propongono, accanto o in vece di un limite d'aggravio, l'introduzione di un obbligo d'ammortizzare.

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132.4

Prescrizioni in materia d'investimento

Mentre la maggior parte dei Cantoni si esprime favorevolmente a proposito del decreto federale, i partiti e le organizzazioni interessate sono di pareri contrastanti. I destinatari della consultazione che si esprimono contro il provvedimento fanno valere che gli investitori istituzionali investono a lungo termine nella proprietà fondiaria e che quindi non dovrebbero venire colpiti da misure contro la speculazione; la limitazione dei singoli collocamenti colpirebbe inoltre soprattutto le istituzioni di previdenza più piccole che raggiungono i limiti prima delle istituzioni più grandi. È inoltre criticata la prevista determinazione degli investimenti secondo il valore effettivo al momento della valuta/ione. A motivazione vien rilevato che una prescrizione del genere è contraria ai vigenti criteri in materia di formazione dei bilanci e costringe ad utilizzare riserve occulte, ciò che a lungo termine indebolisce le istituzioni di previdenza.

Si propone inoltre da più parti di obbligare le istituzioni di previdenza a investire i loro mezzi, se del caso fino a una determinata quota parte, in ipoteche e obbligazioni fondiarie.

132.5

Ulteriori proposte

Alcuni interpellati si ripromettono un ulteriore rimedio contro gli abusi nel mercato fondiario dall'introduzione di un diritto di prelazione per locatari e affittuari oppure per l'ente pubblico. Viene inoltre proposta la pubblicazione dei trasferimenti di proprietà dei fondi (ad es., con o senza menzione di prezzo d'acquisto, zona, estensione, parti). Infine alcuni interessati evocano misure d'ordine fiscale e suggeriscono di scalare l'imposta sui guadagni immobiliari a seconda della durata del possesso. È infine riproposto il postulato di vecchia data secondo cui le società anonime immobiliari dovrebbero emettere soltanto azioni nominali.

2 21 211

Concezione delle misure Lotta contro le cause del problema Concordanza tra offerta e domanda

La politica in materia di proprietà, di suolo e di pianificazione territoriale sarà coronata da successo soltanto se Confederazione, Cantoni e Comuni riusciranno a conciliare la domanda di abitazioni e terreni con l'offerta di suolo e di edifici in maniera soddisfacente anche nell'ottica della politica distributiva. Ove si proceda da un livello dei prezzi determinato in base a considerazioni d'ordine sociale, collettivo e politico occorre riconoscere, stante il forte divario tra domanda e offerta, la necessità di misure statali sui due fronti nonché in materia di promovimento diretto e indiretto dell'accesso alla proprietà abitativa. È nostro intento procedere a un profondo risanamento del mercato fondiario, che abbia a durare a lungo termine. Determinante al riguardo, dal profilo economico, è il fatto che l'aumento dei prezzi del terreno non è la causa dei problemi 160

esistenti sul mercato fondiario e dell'abitazione, bensì la conseguenza delle variazioni della domanda e dell'offerta. Sono quindi sin dall'inizio condannati a fallire i provvedimenti che interessano direttamente il prezzo dei terreni (o il canone di locazione). Provvedimenti del genere avrebbero inoltre coinvolgimenti remoti indesiderati sul mercato dei fondi e delle abitazioni, nonché implicazioni su altri settori d'importanza politica (pianificazione del territorio, previdenza professionale, ecc.). È tuttavia impossibile eliminare immediatamente le cause dell'impennata dei prezzi dei terreni. Potranno in effetti trascorrere alcuni anni prima che sia elaborata e divenga operativa un'adeguata terapia.

Il presente pacchetto di provvedimenti limitati nel tempo può e intende costituire solo un approccio all'obiettivo pretenzioso della terapia delle cause. Suo scopo è piuttosto quello di guadagnare il tempo necessario per poter prendere disposizioni a medio e lungo termine. Il presente pacchetto sarà infatti seguito da un pacchetto di provvedimenti che renderà possìbile una terapia in profondità delle cause.

Per quanto concerne quest'ultima partiamo dal presupposto che l'offerta di suolo a disposizione per l'attuazione di insediamenti può essere aumentata soltanto in misura limitata. Sono pertanto preminenti, in tale contesto, i provvedimenti in materia di pianificazione del territorio che soprattutto rendono il mercato fondiario più fluido. Il terreno assegnato a zona edificabile dev'essere il più rapidamente possibile usato secondo la sua destinazione, il che presuppone che l'ente pubblico provveda celermente all'urbanizzazione e che il proprietario fondiario non accaparri senza bisogno il suolo edificabile. Sono quindi all'esame strumenti quali l'obbligo di urbanizzare, l'obbligo di edificare e l'imposizione del suolo edificabile secondo il valore venale. Una più ampia diffusione della proprietà abitativa senza relativo consumo suppletivo di aree può essere attuata con un aumento della trasformazione di abitazioni locate in abitazioni in proprietà. In considerazione dell'alto livello raggiunto dai prezzi, assume rilievo sempre maggiore un ulteriore promovimento, da parte dello Stato, della costruzione di abitazioni a prezzo modico. Un potenziale di locali abitativi e commerciali finora poco sfruttato potrebbe essere costituito da una migliore utilizzazione degli edifici esistenti. Occorre però che a livello cantonale e comunale siano rivedute le prescrizioni concernenti gli indici di sfruttamento. Accanto all'indice di sfruttamento massimo usuale sarebbe concepibile anche l'introduzione di un indice di sfruttamento minimo.

Sarebbe altresì necessario promuovere in generale un'edificazione più densificata. L'offerta del mercato fondiario potrebbe inoltre essere migliorata se la procedura in materia di permessi di costruzione fosse snellita. Un piano della quota abitativa degli edifici potrebbe inoltre servire ad orientare complementarmente l'offerta. Un piano della quota abitativa prescrive una porzione minima di utilizzazione a scopi abitativi o riserva, soprattutto in regioni a vocazione turistica, una determinata quota per la popolazione indigena. Come già abbiamo rilevato, il suolo, quale bene globale, non è però moltiplicabile, percui ogni estensione del comprensorio insediato provoca una riduzione delle altre aree (terreno agricolo, zone protette, foresta, superfici del traffico). A lungo termine dovremo quindi esaminare se debba essere imposto un limite assoluto all'estensione del territorio abitato.

161

Dal versante della domanda è molto più difficile prevedere misure poiché esse sono vincolate a restrizioni più severe che non le misure sul fronte dell'offerta.

Una procedura generale d'autorizzazione per l'acquisto di fondi, giusta la quale il suolo può essere acquistato soltanto per motivi particolari (ad es. per uso proprio) oppure soltanto fino a un determinato limite, ad esempio, potrebbe scontrarsi con una forte opposizione ed essere in contraddizione con l'interpretazione attuale del concetto di proprietà. È inoltre pensabile un'imposizione fiscale della superficie abitata nel senso di un'imposta sul lusso per una superficie abitativa individuale superiore alla media, nonché la limitazione delle residenze secondarie e terziarie.

Il mercato fondiario è contraddistinto da alcune particolarità. È comparativamente lento e per molti interessati potenziali presenta insufficiente trasparenza.

L'offerta, inoltre, come già rilevato, può essere aumentata in misura soltanto ridotta. Sono caratteristiche delle quali occorre tenere conto.

Diversi altri provvedimenti, proposti in sede di discussione pubblica, non entrano a nostro avviso in linea di conto, poiché non permettono una soluzione economica del problema, ma servono soltanto a combattere sintomi e sono inoltre connessi con un dispendio amministrativo importante oppure hanno addirittura effetti controproducenti. Alludiamo in particolare a un blocco dei prezzi o a un controllo dei prezzi per i fondi. Altre misure, quali la limitazione quantitativa dell'acquisto, esigono anch'esse un alto dispendio amministrativo e potrebbero inoltre essere duramente osteggiate anche politicamente.

Tuttavia, non soltanto la Confederazione è chiamata a risolvere i problemi esistenti. Anche i Cantoni e i Comuni dispongono dei più diversi strumenti nei settori del promovimento della costruzione di abitazioni, delle restrizioni di disporre, della pianificazione del territorio e del diritto fiscale. Menzioniamo in particolare la creazione di piani comunali concernenti la conservazione dello spazio abitato, l'edificazione densificata, il rialzo dell'indice di sfruttamento, il riconoscimento di un diritto di prelazione a favore dell'ente pubblico e una più efficiente strutturazione dell'imposta sui guadagni immobiliari.

212 212.1

Elaborazione delle misure a più lungo termine Revisioni correnti

Alcune misure che promettono un miglioramento determinante della situazione sul mercato fondiario possono essere realizzate già con i progetti attualmente in fase d'attuazione. Questa considerazione vale in particolare per quanto concerne gli strumenti della pianificazione territoriale. La revisione della legge sulla pianificazione del territorio, disponibili ormai i risultati dei lavori peritali, potrà prossimamente essere inviata in consultazione per essere in seguito sottoposta ai vostri Consigli.

212.2

Gruppo di lavoro «Evoluzione del diritto fondiario»

11 gruppo di lavoro interdipartimentale «Evoluzione del diritto fondiario» è stato costituito nel mese di dicembre 1988 e ha iniziato l'attività nel mese di 162

gennaio del 1989. Il gruppo, che è incaricato di studiare diverse misure a medio e a lungo termine, esamina in primo luogo gli aspetti fondamentali dei meccanismi operativi del mercato fondiario per valutare in seguito i relativi lavori di ricerca. Nella seconda fase saranno elaborate proposte concrete sulla base dei fondamenti acquisiti. Importanza principale hanno misure che, sull'onda di una concezione a più lunga scadenza, lasciano intravedere un'armonizzazione dell'offerta e della domanda grazie a meccanismi che, nell'ottica socio-politica, si dimostreranno più favorevoli dei meccanismi attualmente imperanti. In discussione sono soprattutto: - il diritto di prelazione del locatario e dell'ente pubblico, - l'imposta sui guadagni immobiliari, - l'imposizione dei terreni edificabili secondo il valore venale, - l'imposizione della superficie abitabile, - il prelevamento dei plusvalori pianificatori, - la trasformazione di abitazioni locate in abitazioni in proprietà, - le restrizioni quantitative d'acquisto, - i piani delle quote abitative, - le prescrizioni d'utilizzazione (edificazione densificata, indici di sfruttamento), - il miglioramento dell'istituto della proprietà per piani.

212.3

Revisione dell'articolo costituzionale sulla politica fondiaria

Le discussioni sulla costituzionalità del diritto fondiario nel territorio edificato hanno mostrato che la libertà d'azione della Confederazione è diversificata a seconda della concezione giuridica, ma è in globo relativamente angusta. Riteniamo quindi a lungo termine opportuno esaminare se, e nell'affermativa, come debba essere completata la Costituzione e come vanno definite più esplicitamente le competenze. La revisione della Costituzione non dovrà limitarsi a garantire il mantenimento della proprietà, ma dovrà creare anche la premessa per un'ampia distribuzione della proprietà. La proprietà fondiaria del singolo restringe imperativamente la possibilità dell'altro di accedervi, poiché essa non è disponibile nella quantità desiderata (carattere esclusivo della proprietà). La garanzia della proprietà deve quindi proteggere non soltanto la consistenza della proprietà acquisita, bensì anche garantirne l'accesso. In questa direzione saranno da ricercare possibilità di migliorare la concezione costituzionale in materia di politica della proprietà.

22 221

Misure urgenti Concezione formale

Gli obiettivi predominanti delle diverse misure sono quelli di contenere, a breve termine, la domanda di suolo, di lottare contro la speculazione e di guadagnare il tempo per l'attuazione di provvedimenti a medio e lungo termine per la terapia della cause. Il pacchetto di misure potrebbe, senza violare il principio del163

l'unità materiale, essere riunito, per ragioni di politica in materia di votazione, in un unico atto legislativo. Vorremmo tuttavia lasciare agli elettori la possibilità di prendere posizione in merito a ogni singola misura (termine di divieto d'alienazione di fondi non agricoli, limite d'aggravio dei pegni su detti fondi e prescrizioni in materia di investimenti per gli investitori istituzionali. Proponiamo quindi che siano emanati tre decreti federali indipendenti in merito ai quali è data singolarmente la possibilità del referendum.

Gli strumenti della pianificazione territoriale del presente pacchetto di misure presuppongono soltanto modificazioni a livello regolamentare, che sono di nostra competenza e non costituiscono dunque l'oggetto di una proposta ai vostri Consigli.

L'effetto delle misure urgenti dev'essere rapido ed intervenire senza grande dispendio amministrativo. Non deve essere inoltre necessario ricorrere a lunghi chiarimenti e a lavori legislativi troppo circostanziati. Anche l'entrata in vigore delle misure deve poter avvenire immediatamente. Un'ulteriore esigenza posta alle misure urgenti è costituita dal fatto che l'esecuzione deve essere possibile senza un notevole impiego suppletivo di personale. Infine, le misure devono essere il più possibile conformi al mercato e godere di vasto consenso politico.

Abbiamo scelto i presenti provvedimenti in base ai criteri sopra elencati. Altre misure, quali ad esempio il diritto di prelazione del locatario, sono oggetto di esame approfondito e saranno, se del caso, proposte in seguito (cfr. n. 212.2).

Ulteriori delucidazioni in merito alle questioni della costituzionalità e della forma giuridica delle misure figurano al numero 7.

I tre decreti federali sono limitati nel tempo e senza altra decisione del Parlamento scadranno alla fine dell'anno 1996. Riteniamo che entro quella data dovrebbe essere possibile elaborare provvedimenti a medio e lungo termine che sostituiranno il programma urgente e, contemporaneamente, permetteranno un orientamento più efficiente dell'offerta e della domanda sul mercato fondiario.

Per quanto concerne le prescrizioni relative agli investimenti, abbiamo deciso di raggruppare tutte le disposizioni in un unico decreto federale. S'imponeva d'agire in tal senso poiché per una parte degli investitori non esiste ancora alcuna disposizione sugli investimenti e poiché vengono toccate sia leggi, sia ordinanze. La soluzione proposta è quindi più esplicita che una revisione limitata nel tempo delle prescrizioni esistenti con la simultanea emanazione di un decreto federale. Nelle leggi e ordinanze vigenti, l'attenzione dell'interessato sarà attirata, con note a pie di pagina, su modifiche temporanee risultanti dal decreto federale proposto.

222

Concezione materiale

222.1

Termine di divieto d'alienazione di fondi non agricoli

Sono sempre più numerosi i casi nei quali immobili cambiano più volte di proprietario entro periodi molto brevi e l'alienazione consente la realizazione di guadagni in parte esorbitanti. Chi ne sopporta le spese sono gli inquilini: l'elevato prezzo d'acquisto viene traslato (nella misura del possibile) sui locatari 164

senza corrispondente controprestazione, oppure agli attuali inquilini è significata la disdetta, onde potere esigere dai nuovi un canone di locazione essenzialmente più elevato. Nello stesso tempo aumenta anche il livello dei canoni usuali per la regione, al quale si fa ricorso per scopi di comparazione. Compravendite speculative hanno quindi indirettamente l'effetto di rincarare il livello generale degli affitti.

L'obiettivo di ridurre in modo massiccio il numero delle compravendite a breve termine dei fondi e di lottare così contro una conseguenza dell'insufficiente trasparenza del mercato e dell'eccesso della domanda dev'essere attuato con un divieto di alienazione limitato nel tempo. La misura ha lo scopo di vietare la rivendita a breve termine (cosiddette vendite a cascata), senza che vi sia stato aumento di valore, di fondi edificati e di suolo edificabile.

L'eccesso della domanda non verrà certo interamente ridotto con l'introduzione del termine di divieto; questo scopo dovrà invece essere perseguito con misure a medio e più lungo termine (cfr. n. 212). Un termine di divieto non serve infatti ad impedire aumenti dei prezzi, bensì soltanto, a seconda dell'evoluzione, a spostarli nel tempo. Il termine di divieto, in quanto misura di validità limitata, dovrà quindi essere sostituito da altri strumenti.

Come già rilevato al punto 12, una commissione del Consiglio nazionale, come alternativa all'iniziativa parlamentare «Alt alla speculazione fondiaria», propone l'introduzione di un termine di divieto con un decreto urgente (FF 1989 I 1148). Il Consiglio nazionale ha risolto il 21 giugno 1989 di non dare seguito all'iniziativa «Alt alla speculazione fondiaria», decidendo tuttavia di entrare nel merito dell'iniziativa della commissione relativa al termine di divieto. Il disegno è però stato ritrasmesso alla commissione, affinchè le diverse proposte di modificazione possano essere coordinate con la soluzione del termine di divieto per l'alienazione di fondi non agricoli proposta in questa sede, tenendo conto delle altre misure esaminate nei dibattiti parlamentari.

222.2

Limite d'aggravio di pegni sui fondi non agricoli

Per frenare la domanda di terreno a scopo d'insediamento, proponiamo inoltre un limite d'aggravio di pegni su fondi non agricoli. Sono noti diversi casi nei quali le banche hanno concesso mutui ipotecari fino all'ammontare del prezzo d'acquisto e persine oltre (anticipo per gli interessi di uno fino a due anni, mobilia ecc.). S'è trattato in questi casi spesso d'acquisto speculativo di abitazioni in proprietà per piani, che l'acquirente ha cercato subito di rivendere realizzando un guadagno. Vi sono inoltre acquirenti di proprietà fondiaria che, mancando di mezzi propri sufficienti, acquistano a titolo cautelare terreno edificabile per costruire più tardi, quando avranno risparmiato il denaro necessario.

Il limite d'aggravio di pegni ha inoltre l'effetto collaterale auspicato di rendere meno attraenti i pagamenti sottobanco, poiché le possibilità di gravare di pegni un fondo risultano ridotte.

Con la limitazione dei mutui ipotecari, tali casi potrebbero essere ridotti numericamente: verrebbe così mitigata la domanda di edifici abitativi e di terreni edi165

ficabili. Un limite generale d'aggravio presenta tuttavia lo svantaggio di rendere più difficile, soprattutto alle persone con bassi redditi, rispettivamente con una sostanza limitata, l'acquisto di propietà fondiaria per uso proprio, cosicché tale strumento, invece di contenere la domanda, contrasterebbe l'intento di promuovere la proprietà abitativa ad uso proprio. Per tale ragione sono necessaria determinate eccezioni, in particolare per l'acquisto di abitazioni primarie destinate al proprio uso. Tuttavia, anche dal profilo della diffusione dell'accesso alla proprietà abitativa, è auspicabile che l'acquirente di un'abitazione disponga di un minimo di mezzi propri. Le spese ricorrenti relative alla manutenzione dell'abitazione devono rimanere in un limite accettabile anche se, ad esempio, sale il tasso ipotecario, come è il caso attualmente.

222.3

Prescrizioni in materia di investimenti delle istituzioni di previdenza professionale e di istituti d'assicurazione

Le istituzioni di previdenza professionale e gli istituti d'assicurazione (designati spesso con il termine di investitori istituzionali) dispongono, grazie al loro metodo di finanziamento, di un importante patrimonio che investono a lungo termine, secondo determinate prescrizioni di diritto in materia di sorveglianza.

Per le istituzioni della previdenza professionale, tali norme sono fissate dall'articolo 71 della legge federale del 25 giugno 1982 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP; RS 831.40) e, più dettagliatamente, dagli articoli 49 segg. dell'ordinanza del 18 aprile 1984 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (OPP 2; RS 831.441.1).

Giusta tali disposti, il patrimonio dev'essere investito in modo sicuro e i rischi ripartiti adeguatamente. Deve inoltre essere garantito il fabbisogno di liquidità e una sufficiente redditività. Per gli istituti d'assicurazione valgono in principio criteri analoghi, stabiliti, in parte nell'ordinanza dell'I 1 settembre 1931 sulla sorveglianza degli istituti d'assicurazione privati (OS, art. 1 la segg., RS 961.05) e, in parte, nelle direttive dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali. Le istituzioni della previdenza professionale non registrate (cooperative di previdenza e istituzioni di diritto pubblico) non sottostanno invece ad alcuna autorità di sorveglianza e non devono rispettare nessuna norma legale sugli investimenti.

I mezzi risparmiati dalle istituzioni di previdenza e d'assicurazione (ogni anno oltre 20 mia. di fr.) sono, a seconda dei casi, investiti in parte più o meno rilevante in fondi e sotto forma di mutui ipotecari. In ragione dell'obbligo di investire il patrimonio in modo da distribuire adeguatamente il rischio, sussiste, per le istituzioni di previdenza del secondo pilastro, un limite massimo per gli investimenti in fondi. Tale limite è il 50 per cento del patrimonio globale; per i mutui ipotecari, il limite massimo è il 75 per cento (art. 54 lett. b e c OPP 2). Attualmente si investe in media a malapena il 20 per cento in immobili. Per il calcolo di questi dati s'è fatto però riferimento ai valori giusta le vigenti norme in materia di bilancio, che sono tuttavia soltanto limitatamente indicativi, poiché, ad esempio, è ammesso iscrivere il costo dell'acquisto, che può essere stato attuato decenni prima, oppure una somma ancora inferiore, in seguito all'ammortamento.

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Mancano, per gli istituti d'assicurazione sulla vita, prescrizioni analoghe su una quota massima in caso d'acquisto di proprietà fondiarie o di concessione di mutui ipotecari. L'autorità di sorveglianza contesta tuttavia, giusta la legge sulla sorveglianza degli assicuratori, il patrimonio in immobili che superi nettamente il 30 per cento della consistenza teorica del fondo di sicurezza.

Gli investitori istituzionali operano di regola come acquirenti e soltanto eccezionalmente come venditori sul mercato fondiario. Il problema dell'investimento del loro capitale consiste meno nella speculazione a breve termine, quanto nel fatto che essi contribuiscono a un mutamento strutturale della proprietà fondiaria - che vien trasferita da privati a persone giuridiche - («collettivizzazione»). La limitazione del collocamento in fondi del patrimonio degli investitori istituzionali a un massimo del 25 per cento si presta particolarmente, insieme alle nuove prescrizioni sulla valutazione, per frenare con effetto immediato la domanda sul mercato fondiario proveniente da investitori istituzionali dotati di forti capitali.

Risulta da diverse indagini che le istituzioni della previdenza professionale e gli istituti d'assicurazione investono di preferenza negli agglomerati e in stabili plurifamiliari con 10-50 unità abitative, i cui appartamenti soddisfano di regola esigenze d'alto livello. I canoni di locazione per le abitazioni di proprietà degli investitori istituzionali sono tuttavia, per i settori del mercato da loro coperti, relativamente convenienti.

La maggior parte delle abitazioni nuove viene costruita su mandato degli istituti di previdenza e d'assicurazione, oppure è acquistata da quest'ultimi a costruzione ultimata, cosicché tali istituti sono diventati, negli ultimi anni, i principali produttori di nuove abitazioni. Grazie alla commisurata limitazione che proponiamo si tiene conto sia di tale circostanza, sia dell'attuale prassi in materia d'investimenti. La limitazione dell'investimento in fondi è però necessaria e giustificata, in vista di una più ampia distribuzione della proprietà e in considerazione della preferenza per questo settore di mercato privilegiato. Non è certo che la misura proposta influisca anche sul prezzo dei terreni.

Onde non ridurre inutilmente la libertà d'azione degli investitori, dovranno essere contemporaneamente create nuove e più ampie possibilità d'investimento.

In avvenire sarà pertanto permesso l'acquisto di fondi stranieri e verrà per altro aumentato il valore massimo d'investimento in azioni e titoli di credito esteri analoghi.

Un ulteriore intento è la parità di trattamento delle istituzioni della previdenza professionale e degli istituti d'assicurazione sulla vita. Le prescrizioni sugli investimenti servono a garantire i crediti degli assicurati che, nel quadro della previdenza professionale, sono comparabili a quelli degli assicurati ad istituti privati. In merito all'amministrazione del patrimonio dovrebbero quindi valere principi e prescrizioni analoghe per quanto concerne sicurezza, distribuzione del rischio e liquidità. Anche i criteri di politica del suolo valgono analogamente per le due categorie. Con la presente parificazione può quindi essere realizzata la coordinazione postulata da lunga data.

Le implicazioni tra risparmio accantonato dalle assicurazioni sociali e mercato immobiliare sono attualmente oggetto d'indagine scientifica. I risultati sono at167

tesi per il prossimo anno. Già oggi è però evidente che sarebbe opportuno frenare la domanda anche per quanto concerne questi richiedenti, dato che il capitale accantonato aumenterà e che dovrebbe essere contenuto l'aumento percentuale della proprietà investita in fondi da parte delle persone giuridiche a scapito delle persone fisiche. Infine, anche le prescrizioni relative alla valutazione vanno modificate in modo che consentano di controllare, sulla base dei valori immobiliari effettivi, il rispetto dei valori massimi permessi.

Mentre con il termine di divieto e con il limite d'aggravio viene legiferato in un nuovo settore, per la maggior parte degli investitori istituzionali già esistono prescrizioni sugli investimenti. Quelle che proponiamo prevalgono, in quanto diritto preminente, sul diritto regolamentare eventualmente divergente. Nei confronti delle disposizioni di legge, le norme proposte valgono come norme speciali deroganti.

222.4

Misure di pianificazione territoriale

La legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) è entrata in vigore il 1 ° gennaio 1980. Anche se la legge si è affermata in materia d'investimenti, si sono manifestate lacune e carenze d'esecuzione. Abbiamo esposto questi problemi nel nostro Rapporto concernente lo stato e l'evoluzione dell'utilizzazione del suolo e dell'abitabilità in Svizzera (Rapporto 19881 684), che i vostri Consigli hanno ampiamente dibattuto nella primavera e nell'autunno 1988.

Sul fondamento delle esperienze che Confederazione, Cantoni e Comuni hanno raccolto in tema di pianificazione territoriale, il DFGP ha dato avvio, già nel 1985, ai lavori preliminari per la revisione della legge sulla pianificazione del territorio. In considerazione dell'importanza politica e materiale del progetto di revisione, è stata creata, nell'autunno del 1986, una commissione peritale esterna all'amministrazione, presieduta dal Consigliere agli Stati Jagmetti (ZH) e incaricata di eseguire gli ulteriori lavori preliminari di revisione della legge.

Disegno e rapporto della commissione sono disponibili, essendo stati pubblicati nel mese di gennaio di quest'anno. Gli accenti sono posti su cinque temi: migliore delimitazione tra il comprensorio abitato e quello agricolo, approntamento di suolo all'interno delle zone edificabili, promovimento delle qualità degli insediamenti, diversificazione delle eccezioni fuori delle zone edificabili, miglioramento dello strumentario per l'attuazione della legge.

Le misure urgenti nella zona abitata concernono anche la revisione pendente del diritto in materia di pianificazione territoriale. Abbiamo l'intenzione di fornire, nel settore di nostra competenza, un contributo al miglioramento qualitativo a breve termine nell'esecuzione della pianificazione territoriale. A tale scopo dev'essere riveduta senza indugi l'ordinanza sulla pianificazione del territorio. La revisione s'attiene in parte alle proposte risultanti dal progetto peritale, nella misura in cui possano essere attuate a livello regolamentare e promettano efficacia a breve termine. Sono inoltre previsti determinati complementi d'ordine tecnico, dei quali la commissione peritale non ha inizialmente dovuto occuparsi. Entrano in primo luogo in considerazione misure che abbiano implicazioni positive sull'offerta di terreno edificabile, senza però favorire lo spreco del suolo.

168

In tale contesto, l'ordinanza sulla pianificazione del territorio fisserà tre nuovi punti nodali: - Precisazione dell'obbligo di pianificare, in particolare nel settore dei piani direttori. Un adempimento coerente dell'obbligo di pianificare può contribuire a restringere, a lungo termine, l'insorgere di prezzi speculativi indesiderati, concorrendo quindi a stabilizzare il prezzo dei fondi. La prassi mostra inoltre che le autorità, alle quali incombe l'obbligo di pianificare, procedono spesso con metodi inadeguati e incoerenti. Una precisazione tecnica dell'obbligo di pianificare, in particolare con il ricorso ad esplicite liste di controllo, offrirà un supporto benvenuto. Tali precisazioni sono particolarmente urgenti nel settore dei piani direttori, nel quale una vasta molteplicità di forme rende più difficile la comparazione intercantonale e, quindi, indebolisce inutilmente gli sforzi confederali di coordinazione del piano direttore.

12 Foglio federale. 72° anno. Voi. Ili

169

Le modificazioni a livello di ordinanza non pregiudicano la revisione della legge sulla pianificazione del territorio. La revisione della legge serve piuttosto ad agevolare a lungo termine la soluzione dei problemi e comprenderà tra l'altro: una precisazione dei tipi di zone di utilizzazione secondo il diritto federale, la determinazione dei diritti e degli obblighi dei proprietari in materia di urbanizzazione del terreno edificabile, il promovimento dell'edificazione di suolo eificabile inutilizzato e disposizioni sulla protezione giuridica.

3 31

Parte speciale: Commento delle singole disposizioni Decreto federale concernente un termine di divieto d'alienazione di fondi non agricoli

Articolo 1 Principio Questo articolo fissa il principio e specifica le singole nozioni dell'alienazione, dell'acquisto e del fondo non agricolo.

Il capoverso 1 corrisponde alla proposta della commissione del Consiglio nazionale: là come qui la durata del termine di divieto è stabilita a cinque anni.

Il Tribunale federale ha dichiarato che le zone di pianificazione giusta il diritto cantonale, il cui effetto è comparabile e quello del termine di divieto, sono conformi alle esigenze di garanzia della proprietà privata (Fra. 78 1989 n. 102). La nozione di alienazione (cpv. 1) è, per quanto attiene al contenuto, identica a quella proposta dalla commissione del Consiglio Nazionale. Per alienazione s'intende infatti qualsiasi negozio giuridico (contratto), liberamente concluso, volto al trasferimento della proprietà, ma anche qualsivoglia altro negozio giuridico concluso liberamente, economicamente equivalente a un contratto del genere; il disegno di decreto federale elenca alcuni esempi di tali negozi giuridici. Per quanto concerne l'acquisto di partecipazioni a una persona giuridica, nei cui attivi figurano immobili, il disegno si adegua a quello della legge federale sul diritto fondiario rurale (FF 1988 III 821): vale come immobile anche una partecipazione maggioritaria a una persona giuridica, i cui attivi sono costituiti per più della metà da immobili. Questa soluzione corrisponde inoltre a quella dell'atto legislativo antecedente alla legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (LAFE; RS 211.412.4). La versione attualmente vigente di quella legge è troppo differenziata per una misura limitata nel tempo che per altro deve entrare immediatamente in vigore. Una soluzione analoga per quanto concerne il risultato è d'altronde stata recepita, con la modificazione del 4 ottobre 1985, nella legge federale sul registro del naviglio. Per quanto concerne il rapporto d'ordine giuridico, le navi iscritte nel registro del naviglio sono equiparate agli immobili. Dalla LAFE viene tuttavia ripresa la disciplina secondo la quale gli immobili, quando trattasi di stabilire se i presupposti legali sono adempiuti, sono valutati al loro valore effettivo. Non si deve quindi fare riferimento al mero valore d'acquisto o al valore ammesso in sede fiscale. Proponiamo in principio lo stesso metodo di valutazione per il presente disegno di decreto federale relativo alle prescrizioni sugli investimenti delle istituzioni di previdenza sociale e degli istituti d'assicurazione, dove però la nozio170

ne del valore effettivo è descritta con ancor maggiore precisione. La nozione di partecipazione maggioritaria significa di regola una partecipazione al capitale di oltre il 50 per cento e il possesso di voti nella stessa proporzione. Nel caso di particolari situazioni (ad es. azioni con voto privilegiato), una partecipazione maggioritaria può essere data già con una percentuale meno rilevante.

Nella definizione della nozione di trasferimento della proprietà (cpv. 3), ci siamo riferiti in primo all'articolo 656 del Codice civile (CC: RS 210); è in principio necessaria l'iscrizione nel registro fondiario. Nel caso di trasferimenti economici quali l'acquisto di una partecipazione maggioritaria di una persona giuridica, i cui attivi sono costituiti principalmente da immobili, come pure di riconoscimento e di cessione di un diritto di compera, viene fatto riferimento alla disponibilità effettiva.

Nel capoverso 4, il campo d'applicazione è concordato con quello del termine di divieto valevole per fondi agricoli. Giusta l'articolo 218 capoverso 2 del Codice delle obbligazioni, i terreni edificabili non sono compresi e devono quindi sottostare al termine di divieto del decreto. La giurisprudenza ha definito con sufficiente completezza la nozione di terreno edificabile: il terreno è da costruzione quando può essere edificato «subito». Per il resto il campo d'applicazione del presente decreto federale è identico a quello del limite d'aggravio di pegni su fondi non agricoli.

Articolo 2 Eccezioni del campo d'applicazione Questo disposto elenca i negozi d'alienazione ai quali il termine di divieto non è applicabile.

11 termine di divieto non si applica ai casi d'alienazione per i quali, a causa delle persone interessate o del tipo di negozio, l'intento speculativo può essere escluso. Tale è il caso in primo luogo per tutte le alienazioni dovute a motivi in ordine al diritto successsorio o di famiglia (successione, divisione ereditaria, alienazione al coniuge o a discendenti). Inoltre, onde evitare doppi controlli, il termine di divieto non troverà applicazione nei casi in cui il negozio d'alienazione ha avuto luogo con il concorso di un'autorità: sono questi la realizzazione forzata compresa la vendita a trattativa privata da parte di un ufficio d'esecuzione o fallimento, l'espropriazione, compresa la vendita sotto comminatoria d'espropriazione, la ricomposizione particellare e l'alienazione in seguito a riunione, divisione o scioglimento totale o parziale di un'istituzione di previdenza professionale. Inoltre anche l'acquisto di una superficie suppletiva che ingrandisca il fondo in misura soltanto minima e l'acquisto di una quota minima di comproprietà o di proprietà per piani non sottostanno al termine di divieto d'alienazione. Tali fattispecie possono essere controllate dall'ufficiale del registro fondiario in base alle persone interessate, alle disposizioni del contratto o ad altri documenti; non è necessaria l'approvazione da parte dell'autorità preposta all'autorizzazione. La procedura viene così notevolmente semplificata.

11 termine di divieto non trova inoltre applicazione (cpv. 2) se il giudice ordina la modificazione dei rapporti di proprietà nel registro fondiario (art. 975 CC) oppure se un altro atto legislativo della Confederazione prevede una disciplina 171

speciale (cfr. art. 8 cpv. 1 lett, d LAFE; RS 211.412.41 e art. 11 cpv. 1 lett.

e OAFE; RS 211.412.411).

Articolo 3 Calcolo del termine di divieto Per il calcolo del termine di divieto valgono gli stessi principi che reggono il termine di divieto per i fondi agricoli (art. 218 CO). Determinante per il calcolo del termine è la data dell'acquisto (art. 656 e 714-717 CC) e la data della conclusione del contratto (cpv. 1 e 2). Se fra queste due date è trascorso un periodo di oltre cinque anni, non vige più alcun termine di divieto. Il termine inizia di principio a decorrere nuovamente dopo ogni acquisto, indipendentemente se, per l'alienazione, doveva o non doveva essere osservato il termine di divieto (cpv. 3).

Nessun nuovo termine inizia invece a decorrere se il fondo è stato acquistato in via di successione (art. 560 CC). Poiché si tratta di una successione universale, l'acquirente subentra qui nei diritti e nei doveri dell'attuale proprietario (DTT 110 II 209 concernente il termine di divieto per fondi agricoli). Quanto alla successione universale, è giustificato fissare la stessa disciplina sia per la costituzione, sia per lo scioglimento della comunione dei beni tra coniugi. Inoltre nessun termine di divieto inizia a decorrere se il proprietario acquista una superficie minima del fondo oppure il comproprietario, un'ulteriore quota minima.

Articolo 4 Autorizzazione di alienazione anticipata Un termine di divieto di cinque anni sarebbe sproporzionato se, in casi speciali, non potesse essere autorizzata un'alienazione anticipata. La situazione sarebbe diversa se fosse stato previsto un termine di divieto di uno o due anni soltanto.

La definizione dei motivi di rilascio di un'autorizzazione di alienazione anticipata riveste quindi un'importanza particolare. In tale contesto va tenuto conto della stretta connessione tra la durata del termine di divieto e la definizione delle fattispecie alle quali il termine di divieto non è applicabile (art. 2). In merito alla prima considerazione: tanto più breve è il termine di divieto, tanto più restrittiva può essere la norma disciplinante i motivi d'autorizzazione. In merito alla seconda: un motivo d'autorizzazione non è necessario se la relativa fattispecie non sottosta al termine di divieto. Per quanto concerne la divisione ereditaria, si può rinunciare a menzionare il motivo d'autorizzazione, poiché in siffatto caso il termine di divieto non è applicabile.

Dacché l'elenco delle fattispecie, alle quali non si applica il termine di divieto, è assai vasto, le premesse per il rilascio dell'autorizzazione di alienazione anticipata possono esser ridotte e, poiché il decreto federale deve entrare immediatamente in vigore ed è limitato nel tempo, le condizioni devono essere definite in modo chiaro ed esauriente. Per altro, il compito di concretare i presupposti e di definire nozioni giuridiche imprecise non può essere affidato alla prassi cantonale in materia di autorizzazioni. Proponiamo quindi un catalogo esaustivo delle eccezioni previste.

Come motivi che danno diritto a un'autorizzazione d'eccezione entrano in considerazione in primo luogo quelli in merito ai quali - analogamente alle fatti172

specie d'alienazione giusta l'articolo 2 - l'intento speculativo può in ampia misura essere escluso. Trattasi in primo luogo del caso in cui il fondo è alienato senza guadagno (cpv. 1 lett. a), ma anche del caso in cui il fondo alienato è servito all'alienante stesso (cpv. 1 lett. b).

Il termine di divieto non deve inoltre avere effetti controproducenti sulla produzione di locali d'abitazione e commerciali. Imprenditori, artigiani e architetti, che acquistano il terreno edificabile, devono pertanto potere ottenere l'autorizzazione d'alienazione anticipata se hanno partecipato in modo determinante, fornendo lavoro o materiale, alle attività di progettazione, urbanizzazione o edificazione (cpv. 1 lett. e).

Articolo 5 Violazione del termine di divieto La violazione della disposizione sul termine di divieto non può rimanere impunita. Proponiamo, quale sanzione - come la commissione del Nazionale - l'annullamento dei pertinenti negozi giuridici. La stessa norma è già applicabile ai fondi agricoli. Anche la legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero prevede la stessa conseguenza giuridica.

Se l'atto obbligatorio è nullo, poiché il termine di divieto è applicabile e non è stata concessa nessuna riduzione, l'ufficiale del registro fondiario rifiuta la notificazione. Questi può senz'altro stabilire, sulla base del negozio notificato, se il termine di divieto è o non è applicabile (cfr. spiegazioni ad art. 2). La grande maggioranza dei casi non solleva alcun dubbio, percui non dev'essere prevista la possibilità che l'ufficiale del registro fondiario rinvii l'acquirente all'autorità competente, affinchè decida l'applicazione del termine o rilasci un'autorizzazione derogatoria. Da questo aspetto, le disposizioni sul termine di divieto non sono comparabili a quelle della legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero, la cui applicabilità, in questi casi, è difficilmente determinabile. Nell'interesse di un'esecuzione rapida e semplice del disposto sul termine di divieto, dev'essere data la preferenza ad una chiara disciplina, secondo la quale l'ufficiale del registro fondiario rifiuta la notificazione se sono applicabili le disposizioni sul termine di divieto e manca l'autorizzazione per l'alienazione anticipata.

Articolo 6 Protezione giuridica Se l'ufficiale del registro fondiario nega l'iscrizione di un negozio d'alienazione poiché ritiene che sia applicabile il termine di divieto e manca l'autorizzazione per l'alienazione anticipata, contro la sua decisione può essere presentato ricorso (cpv. 1). Lo stesso vale per l'applicazione delle disposizioni sul termine di divieto per i fondi agricoli.

Anche le decisioni dell'autorità di autorizzazione (art. 4) sono impugnabili dinanzi a un'autorità cantonale di ricorso, il cui numero è liberamente previsto dai Cantoni. Come in altri settori del diritto fondiario dev'essere previsto un termine di ricorso unitario di diritto federale. Contro la decisione dell'autorità cantonale di ricorso è dato il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cpv. 3). Questa normativa corrisponde a quella vigente per il termine 173

di divieto applicabile ai fondi agricoli ed è inoltre desunta dagli articoli 97 segg.

della legge federale sull'organizzazione giudiziaria (OC; RS 173.110).

Articolo 7 Esecuzione L'esecuzione spetta ai Cantoni, tenuto conto che essa incombe in primo luogo agli ufficiali del registro fondiario. I Cantoni, inoltre, devono designare almeno un'autorità competente in materia di autorizzazione e almeno un'istanza di ricorso (art. 6 cpv. 2).

Articolo 8 Disposizioni transitorie Poiché la data della conclusione di un contratto d'alienazione e quella della notificazione per l'iscrizione del trasferimento di proprietà nel registro fondiario (art. 656 cpv. 1, 657 cpv. 1 e 972 CC) possono divergere, sono necessarie speciali disposizioni transitorie. Al riguardo va rilevato che il decreto federale non deve di principio esplicare effetti retroattivi nel senso di sottoporre posticipatamente ad autorizzazione le alienazioni. In altri termini, i contratti d'alienazione, indipendentemente dalla data della conclusione, non sottostanno al termine di divieto se l'iscrizione del trasferimento di proprietà è stata chiesta prima dell'entrata in vigore del decreto (lett. a).

In alcuni Cantoni è inoltre diffusa la prassi di subordinare i contratti d'alienazione a determinate condizioni (ad es., rilascio di un permesso di costruzione, ultimazione della costruzione, accertamento che per quanto concerne l'acquisto di fondi da parte di persone all'estero non esistono più obiezioni). Tali contratti sono notificati al registro fondiario soltanto quando detti presupposti sono adempiuti, ciò che può durare anche più di un anno. Sarebbe però urtante se un contratto, che per tali ragioni non può essere notificato al registro fondiario prima dell'entrata in vigore del decreto, divenga successivamente nullo. Al momento della conclusione del contratto, i contraenti non dovevano infatti presumere un'imminente entrata in vigore del presente provvedimento. È quindi giustificato fissare un giorno di riferimento entro il quale simili contratti possono essere stati conclusi senza che debba essere applicata la misura (lett.

b). La data del giorno di riferimento deve tuttavia essere scelta in modo che poco prima dell'entrata in vigore della misura non possano ancora essere conclusi negozi speculativi.

La questione di sapere quale sia il
diritto applicabile non può essere confusa con il calcolo del termine di divieto. Per il calcolo dei termini, valgono le disposizioni dell'articolo 3. La data dell'acquisto, dalla quale inizia a decorrere il termine di divieto, può anche collocarsi nel periodo precedente l'entrata in vigore del provvedimento. Secondo dottrina concorde, non vi è tuttavia da ravvisare una retroattività inammissibile.

Articolo 9 Disposizioni finali In merito all'entrata in vigore (cpv. 1) rinviarne al numero 72 e, per quanto concerne la limitazione temporale della misura, al numero 221. Il termine di divieto, come anche il limite d'aggravio di pegni sono misure urgenti che devono 174

durare soltanto quanto necessario. Dobbiamo quindi ottenere la competenza di abrogarli anzi tempo. Tale sarà il caso qualora le misure urgenti potranno esser sostituite dai previsti provvedimenti a medio e a lungo termine oppure la situazione del mercato fondiario dovesse calmarsi in modo rilevante e duraturo.

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Decreto federale concernente un limite d'aggravio di pegni su fondi non agricoli

Articolo 1 Principio La misura del limite d'aggravio di pegni persegue in principio gli stessi obiettivi del termine di divieto. Si vuole, in primo luogo, contribuire a impedire la speculazione a breve termine. Chi non deve impiegare mezzi propri è tentato più che altri ad accettare un rischio elevato nella conclusione di negozi speculativi.

In secondo luogo, si vuole comprimere la domanda. Chi intende acquistare un fondo dovrebbe disporre di un minimo di mezzi propri.

Per i fondi agricoli esiste già da lungo un limite d'aggravio di pegni (art. 84 della legge federale del 12 dicembre 1940 sullo sdebitamento di poderi agricoli, LSPA; RS 211.412.12: in vigore dal 1° gennaio 1947). Tale limite ha in principio dato buona prova e, per tale ragione, è ripreso anche dal disegno di legge federale sul diritto fondiario rurale (FF 1988 821 segg.). Non dev'essere però ignorato che un limite d'aggravio presenta anche svantaggi. Infatti esso coinvolge soltanto operazioni di credito garantite da pegno immobiliare e non si applica ai crediti in bianco e ai crediti garantiti da fideiussioni. Va nondimeno rilevato che questo inconveniente esiste anche a proposito del limite d'aggravio per i fondi agricoli. Un ulteriore svantaggio potrebbe consistere nel fatto che le persone finanziariamente deboli si vedono reso ulteriormente arduo l'accesso alla proprietà di locali d'abitazione e commerciali. Onde eliminare questo effetto collaterale indesiderato, da un canto, vengono esclusi dal limite d'aggravio i mutui che la Confederazione o un Cantone hanno concesso o garantito in virtù della legislazione sul promovimento della costruzione o dell'accesso alla proprietà di abitazioni, rispettivamente sullo sviluppo economico (art. 3 cpv. 3). D'altro canto, il limite d'aggravio per la proprietà destinata a uso proprio è fissato più alto che non il limite d'aggravio in generale.

Il limite d'aggravio di pegni vale per i fondi non agricoli e per i terreni edificabili (cpv. 2). Il campo d'applicazione della misura risulta quindi concordato con quello della legge federale sullo sdebitamento di poderi agricoli, ossia con quello del limite d'aggravio per i fondi agricoli: i terreni edificabili, vale a dire i terreni che danno diritto a un permesso di costruzione di edifici non agricoli, non sottostanno più, secondo la prassi recente, al limite d'aggravio per i fondi agricoli.

I diritti di pegno immobiliari già iscritti non sono toccati dalla misura, che si applica soltanto ai diritti di pegno costituiti o aumentati dopo l'entrata in vigore del decreto.

Artìcolo 2 Validità del limite d'aggravio II limite d'aggravio è, come il termine di divieto, limitato nel tempo, ossia decade dopo un determinato periodo a partire dall'acquisto della proprietà o dal175

la costituzione di un diritto di pegno. Tale limite si distingue quindi dal limite d'aggravio per fondi agricoli, che vale illimitatamente. La validità limitata è giustificata poiché - diversamenfe da quanto avviene per i fondi agricoli, per i quali è determinante il valore di reddito - è fatto riferimento al valore venale.

Il valore venale è determinato dalla situazione del mercato; avremmo risultati indisponenti se per un fondo, acquistato decenni prima, valesse sempre ancora il limite d'aggravio commisurato sul prezzo d'acquisto di allora. La validità del limite d'aggravio corrisponde a quella del termine di divieto. Affinchè nell'acquisto di un fondo, il limite d'aggravio non possa essere eluso nel senso che l'alienante, immediatamente prima dell'alienazione, costituisca titoli di proprietà che poi trasferisce all'acquirente, il limite d'aggravio deve inoltre valere per un determinato periodo dopo l'erezione o l'aumento del diritto di pegno.

Questo termine non deve necessariamente concordare con il termine che vale per l'acquisto di un fondo ed è fissato a due anni. In conclusione, il proprietario è in principio vincolato al limite d'aggravio durante cinque anni dall'acquisto e in seguito ogni volta durante due anni dall'ultima costituzione o dall'ultimo aumento del diritto di pegno (cpv. 17).

Come per il termine di divieto, anche il limite d'aggravio non deve iniziare a decorrere nuovamente dopo ogni acquisto o ogni costituzione di un diritto di pegno (cpv. 2). In particolare, i trasferimenti di proprietà all'interno della famiglia, che avvengono spesso a titolo gratuito oppure computando pretese matrimoniali o successorie, o quelli che prevedono un aumento soltanto minimo del diritto di proprietà, non devono provocare il decorso di un nuovo termine.

Lo stesso dicasi per i diritti di pegno costituiti per legge.

Articolo 3 Eccezioni Accanto al campo d'applicazione temporale viene fissato anche un campo d'applicazione materiale. Come per i fondi agricoli, i diritti di pegno immobiliare, che garantiscono determinati crediti definiti dalla legge, devono essere eccettuati dal limite d'aggravio (cpv. 1). Si tratta di mutui che sono concessi o garantiti dalla Confederazione o da un Cantone in base alla legislazione sul promovimento dell'economia o sul promovimento della costruzione di abitazioni e l'accesso alla loro proprietà. L'imposizione di un limite d'aggravio contrasterebbe questi provvedimenti promozionali o assistenziali. D'altro canto, l'esame da parte dell'autorità offre sufficiente garanzia perché non vengano conclusi, in materia d'acquisto o di costituzione di pegni, negozi speculativi.

Nel caso in cui un'istituzione di previdenza professionale concede a un assicurato un mutuo garantito da un diritto di pegno nella misura delle pretese che gli sono accreditate (contributi del lavoratore e del datore di lavoro) per l'acquisto in proprietà di un'abitazione, il limite d'aggravio non sarà applicato (cpv. 2). Nell'ottica economica, il debitore prignoratizio è qui considerato come se disponesse di mezzi propri.

Articolo 4 Limite generale di aggravio Poiché per i fondi non agricoli non disponiamo di un valore di reddito valutato secondo norme unitarie, occorre fare riferimento al valore venale. Il valore venale è il prezzo d'acquisto autenticato nel contratto di trasferimento della pro176

prietà. Con tale soluzione l'acquirente, che deve finanziare l'acquisto del fondo con mezzi in maggior parte non propri, perde ogni interesse per pagamenti «sottobanco», in quanto questi non sono presi in considerazione per il calcolo del limite d'aggravio.

Una regolamentazione speciale risulta necessaria per stabilire il valore venale nel caso in cui un fondo venga edificato o un edificio esistente trasformato, oppure se nel contratto d'alienazione non è indicato un determinato prezzo, ossia ad esempio quando un fondo è donato oppure ceduto a conto di diritti successori futuri (cpv. 2 secondo periodo e cpv. 3).

Il limite d'aggravio è fissato a quattro quinti del valore venale, il che corrisponde alla prassi, ampiamente diffusa, delle banche e casse di risparmio specificamente attive nelle operazioni ipotecarie e nel risparmio. Rinunciamo al conferimento della possibilità di superare il limite d'aggravio, a determinate condizioni e con un'autorizzazione rilasciata dall'autorità, in quanto è reso superfluo dalla delimitazione temporale del limite d'aggravio, dalla definizione delle eccezioni e dall'ammontare scalare del limite d'aggravio a seconda del tipo d'utilizzazione.

Articolo 5 Proprietà destinata a uso proprio Affinchè alle persone che non dispongono di molti capitali non sia precluso l'accesso alla proprietà per uso proprio (proprietà d'abitazioni e proprietà di locali per uso commerciale), il limite d'aggravio è fissato, in questi casi, a nove decimi del valore venale. Vale come proprietà destinata a uso proprio anche la proprietà fondiaria di una cooperativa edilizia che mette i locali d'abitazione a disposizione dei soci.

Articolo 6 Inosservanza del limite d'aggravio La violazione delle disposizioni sul limite d'aggravio non può passare impunita. Fra le sanzioni si colloca in primo luogo, trattandosi di un istituto di diritto civile, la nullità. Tuttavia la costituzione del diritto di pegno non dev'essere dichiarata nulla in quanto tale, bensì soltanto nella misura in cui risulta superato il limite d'aggravio. Si tratta di una cosiddetta nullità parziale (cpv.

1). Sarebbe in effetti sproporzionato prevedere la nullità dell'intero diritto di pegno.

L'ufficiale del registro fondiario respinge quindi la richiesta di costituzione di un diritto di pegno immobiliare nella misura in cui questo supera il limite d'aggravio e iscrive il diritto di pegno con l'importo ammesso (cpv. 2).

Nel caso in cui i contraenti, a cagione della nullità parziale, desiderino rinunciare a tutto il contratto di pegno, nulla osta al ritiro della notificazione di costituzione di tale pegno. Questa soluzione corrisponde a quella relativa alla nullità parziale nell'articolo 20 capoverso 2 del Codice delle obbligazioni.

L'obbligo di esaminare se siano rispettate le prescrizioni sul limite d'aggravio spetta unicamente all'ufficiale del registro fondiario, che conformemente ai principi della tenuta del suo registro si attiene, per l'iscrizione, unicamente ai documenti che gli sono presentati insieme alla notificazione. Gli articoli 3 capoverso 3 e 5 capoverso 2 menzionano quindi i documenti adatti ad apportare la prova di determinati fatti o della destinazione del fondo.

177

Articolo 7 Protezione giuridica L'esecuzione della misura spetta unicamente all'ufficiale del registro fondiario.

Poiché non sono previste autorizzazioni eccezionali per un sorpasso del limite d'aggravio, non sono necessari sia l'istituzione di un'autorità d'autorizzazione, sia, di conseguenza, rimedi di diritto contro le sue decisioni. La protezione giuridica è quindi garantita dalla possibilità di ricorso all'autorità di vigilanza in materia di registro fondiario (art. 102-104 del Regolamento per il registro fondiario, del 22 febbraio 1910; RS 211.432.1). Il Regolamento per il registro fondiario è stato recentemente modificato (revisione del 18 novembre 1987, in vigore dal 1° gennaio 1988; RU 1987 1600; 1988 876); in tale occasione, il ricorso all'autorità di vigilanza è stato adattato ai principi generali della procedura amministrativa. Con questa soluzione diviene superfluo per i Cantoni istituire nuove autorità per l'esecuzione della misura del limite d'aggravio; tale vantaggio acquista maggior rilievo in quanto si tratta dell'esecuzione di una misura di validità limitata.

Articolo 8 Esecuzione 11 disposto corrisponde a quello relativo al termine di divieto per i fondi non agricoli.

Articolo 9 Disposizione finale II presente articolo corrisponde alla disposizione finale relativa al termine di divieto per i fondi non agricoli. Per quanto concerne l'entrata in vigore, rinvio è fatto al numero 72 e, in merito alla limitazione temporale della misura, al numero 221.

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Decreto federale concernente prescrizioni in materia di investimenti delle istituzioni di previdenza professionale e degli istituti di assicurazione

Articolo 1 Principio Questo decreto federale disciplina i collocamenti degli investitori istituzionali in fondi, nonché in azioni o titoli di credito analoghi. Il capoverso 1 fissa il principio e il capoverso 2 definisce il concetto di investitori istituzionali.

Sono tali tutte le istituzioni di previdenza professionale, indipendentemente dal fatto che siano o meno registrate secondo l'articolo 48 LPP e indipendentemente dal ramo nel quale esplicano attività. II decreto federale si applica anche alle fondazioni che amministrano gli averi del pilastro 3a (previdenza vincolata). Sono inoltre compresi tutti gli istituti d'assicurazione sulla vita, quindi anche quelli che non sottostanno alla sorveglianza federale o cantonale in materia d'assicurazione. Vengono così sottoposte tutte le istituzioni che riscuotono sistematicamente grandi quantità di contributi per poi accantonarli secondo il sistema della capitalizzazione e successivamente investirli a lungo termine.

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Il capoverso 3 definisce quali investimenti in fondi sono ammissibili. La novità consiste nel fatto che possono essere acquistati anche fondi all'estero, ciò che consente di compensare la limitazione degli investimenti in Svizzera. L'elenco delle lettere a-e è una soluzione pragmatica improntata allo scopo della misura, tenuto conto che elementi giuridici della definizione di fondo secondo il CC si accompagnano a nozioni economiche. Questa combinazione s'è imposta onde, da un canto, conservare la sistematica della limitazione degli investimenti secondo il diritto vigente (soprattutto giusta l'OPP 2) e, dall'altro, evitare nella misura del possibile le elusioni.

È superfluo definire più in dettaglio le azioni e i titoli di credito analoghi poiché al riguardo non si diverge dalle definizioni del diritto vigente.

Articolo 2 Investimenti in fondi ammessi Per le istituzioni della previdenza professionale sono previsti limiti massimi per la parte in fondi del loro patrimonio totale (art. 54 segg. OPP 2). Il capoverso I ripete questo principio. Per gli istituti d'assicurazione sulla vita, non è invece determinante il patrimonio globale, bensì l'importo del fondo di sicurezza. Il capoverso 2 indica cosa avviene se un investitore istituzionale, all'entrata in vigore del decreto, ha già investito in fondi una parte del patrimonio superiore a quella lecita secondo il nuovo diritto: questi investitori non saranno costretti a vendere i loro fondi, ma non potranno più effettuare investimenti immobiliari fintante che la loro parte in fondi sarà superiore al limite massimo ammissibile. Tale limite potrà essere raggiunto entro breve tempo, grazie alla crescita relativamente rapida e importante del patrimonio.

Articolo 3 Limite dei singoli investimenti Gli investimenti in fondi svizzeri potranno costituire soltanto ancora il 25 per cento del patrimonio, rispettivamente dell'importo del fondo di sicurezza. Questa disposizione, insieme a quelle dell'articolo 5, costituisce il punto nodale del decreto. Quindi, per le istituzioni della previdenza professionale, la quota è ridotta della metà ed è pure ridotta per gli istituti di assicurazione sulla vita, anche se in misura inferiore, per rapporto alle direttive attuali che ammettono investimenti fino a un terzo dell'importo del fondo di sicurezza. La misura ha per effetto una certa riduzione della domanda e frena la «collettivizzazione» o P«anonimato» della proprietà fondiaria. Ove si considerino gli investimenti effettivi in fondi, si potrebbe avere l'impressione che questa limitazione codifichi semplicemente lo stato attuale, poiché le istituzioni di previdenza professionale hanno sfruttato gli attuali limiti massimi soltanto in casi eccezionali. Lo stesso vale per gli istituti d'assicurazione sulla vita. Già la riduzione della quota ammissibile (senza nuova valutazione) obbligherà comunque numerosi investitori a collocare in fondi, per qualche tempo, soltanto mezzi limitati.

II limite globale dell'articolo 4 lettera a risulta però contemporaneamente in stretta connessione con le prescrizioni sulla valutazione dei fondi. I valori contabili, oggi spesso utilizzati, e che costituiscono la base dei dati statistici per il calcolo della quota dei fondi, sono poco significativi quanto al valore reale dei fondi. V'e infatti da supporre che il valore di quest'ultimi è regolarmente molto superiore al valore contabile. Il diritto in vigore consente di registrare gli im179

mobili a bilancio, ad esempio per il loro prezzo d'acquisto (art. 48 cpv. 2 OPP2; art. 16 cpv. 6 OS). Possono così essere costituite riserve nascoste ragguardevoli. Questa situazione non è soddisfacente dal profilo della politica fondiaria o in materia di proprietà essendo praticamente impossibile controllare l'osservanza dei valori massimi per i fondi. Inoltre anche la parità di trattamento degli investitori cui si applica il decreto federale esige l'uguaglianza delle basi di calcolo dei valori massimi. In effetti, le istituzioni sottoposte alla LPP allestiscono ora il loro bilancio ampiamente secondo il principio del valore più basso; per contro, per gli istituti d'assicurazione sulla vita è determinante, già attualmente, il valore di stima, di regola più alto. Il miglioramento della trasparenza delle prescrizioni sulla valutazione è giustificato anche nell'ottica degli assicurati. Per tale motivo sono inoltre proposte speciali prescrizioni di valutazione per i fondi (cfr. commento ad art. 5).

Per compensare la limitazione generale degli investimenti in fondi svizzeri, i disposti in materia di investimento sono allentati in altri settori: di regola sarà permesso in avvenire operare un investimento anche in fondi stranieri. L'acquisto di fondi all'estero presuppone però conoscenze sulle condizioni locali del mercato e sulle possibilità di rendimento, che non sono sempre disponibili.

Nella fase iniziale, inoltre, occorrerà raccogliere esperienze in materia di realizzazione degli averi (trasferimento dei mezzi) e di problemi analoghi. Riteniamo quindi giusto un valore massimo del 5 per cento. Per non ostacolare inutilmente la produzione di abitazioni, il limite per gli immobili in Svizzera può essere superato se si tratta di appartamenti a pigione moderata sotto controllo statale. Per quanto concerne le azioni e i titoli di credito analoghi all'estero, appare inoltre possibile un'apertura supplementare, senza che abbiano a prodursi rischi sproporzionati per i valori patrimoniali investiti. Il limite massimo attuale per le istituzioni della previdenza professionale è situato al 10 per cento (art. 54 lett. g OPP 2). Con il nuovo diritto passerà, per tutti gli investitori istituzionali, al 25 per cento. Sono ammesse tutte le azioni trattate in borsa (titoli quotati, in preborsa e dopoborsa). Articolo 4 Limiti globali La ripartizione dei rischi esige che siano sottoposti a un limite, oltre alla limitazione di ogni categoria di investimenti (azioni, obbligazioni, ecc.), anche determinati gruppi (ad es., tutti i valori reali). La modificazione dei limiti delle categorie d'investimento implica un adeguamento di tali limiti globali. Viste le maggiori possibilità di collocamento nei settori delle azioni e degli investimenti all'estero, i pertinenti limiti globali sono stati aumentati nella misura consentita dall'aspetto del rischio.

Articolo 5 Valutazione Da indagini dell'Ufficio federale di giustizia risulta che i fondi delle diverse istituzioni sono valutati diversamente. Ad esempio, singoli investitori istituzionali valutano i fondi già attualmente secondo il valore effettivo e costituiscono determinate riserve al passivo. Questo sistema di valutazione, che di principio corrisponde a quello attualmente prescritto per gli istituti d'assicurazione sulla 180

vita, convince per la sua trasparenza e sarà applicato in avvenire a tutti gli investitori istituzionali (cpv. 1). La sicurezza finanziaria dell'istituzione di previdenza non è posta in dubbio, poiché non viene esclusa la possibilità di costituire riserve.

La nuova valutazione rende possibile un controllo effettivo volto a verificare in quale misura siano rispettati i limiti massimi prescritti per motivi di politica in materia di proprietà e di tecnica delle assicurazioni. Non vorremmo tuttavia andare tanto lontano e modificare in maniera generale le prescrizioni relative alla valutazione. Gli investitori interessati saranno inoltre sempre liberi, parallelamente al nuovo calcolo delle quote, che serve solo per il controllo del rispetto del limite d'investimenti in fondi, di allestire il bilancio, per gli altri settori, secondo il metodo attuale.

Un'ulteriore ordinanza stabilirà in dettaglio cosa dev'essere inteso per «valore effettivo» di un fondo. La base di partenza sarà costituita dal valore di reddito di un fondo e dal suo valore reale (prezzo del terreno più valore dell'edificio); ambedue i valori determineranno, in un calcolo misto, il valore effettivo ai sensi del capoverso 2.

Articolo 6 Superamento dei limiti Soprattutto per istituzioni di portata minore, può porsi il problema che abbiano a superare i limiti massimi con l'acquisto di un unico fondo. È però immaginabile che, indipendentemente dall'acquisto o dall'alienazione di determinati valori patrimoniali, per esempio a causa di un aumento del valore del fondo (soprattutto in relazione a una caduta simultanea del corso delle azioni), intervenga una modificazione della ripartizione delle quote. Il superamento deve allora essere permesso nella misura in cui sia giustificato nel senso menzionato e se l'inosservanza dei limiti massimi è soltanto temporanea (cpv. 1). Per gli investitori ai quali si applicano le disposizioni dell'OPP 2, cambia soltanto il termine d'adattamento (art. 60 cpv. 2 OPP 2), che è ridotto da 5 a 3 anni. Questa prescrizione riveste importanza in particolare per tutti gli altri investitori. Per contro deve ancora essere creata la possibilità di superare i limiti massimi in casi speciali e giustificati.

Per evitare abusi, gli organi di controllo sono obbligati a notificare i superamenti alle autorità di sorveglianza che dispongono dello strumentario necessario per esigere il rispetto della situazione legale. In caso di violazioni manifeste, l'autorità di sorveglianza può per esempio invitare l'istituzione manchevole ad alienare certi valori patrimoniali entro un determinato termine (DTF 108 II 352).

Articolo 7 Controllo e sorveglianza I meccanismi di controllo e sorveglianza esistenti sono in principio mantenuti.

È tuttavia necessario il complemento seguente: gli investitori che finora non sottostavano a sorveglianza (società cooperative di previdenza del personale non registrate e istituzioni di previdenza di diritto pubblico non registrate), ma che rientreranno nell'ambito del decreto federale, saranno sottoposti a una sorveglianza statale dei limiti d'investimento. L'Ufficio federale delle assicurazioni sociali è designato come autorità di sorveglianza (cpv. 1). Un organo di controllo nominato dall'investitore esamina il rispetto dei limiti massimi e presenta rapporto all'Ufficio federale (cpv. 2 e 3). In caso di violazione, quest'ultimo potrà prendere le disposizioni necessarie per ristabilire la situazione legale.

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Articolo 8 Esecuzione La sorveglianza esercitata su una parte degli investitori istituzionali subordinati al presente decreto, spetta ai Cantoni. Per questi investitori, le autorità cantonali di sorveglianza devono controllare il rispetto dei limiti d'investimento (cpv.

1). I servizi della Confederazione sono competenti per le altre istituzioni di previdenza e per le istituzioni d'assicurazione sulla vita. Le disposizioni esecutive federali sono in particolare necessarie su un punto: il rilevamento dei valori effettivi di un fondo deve avvenire secondo criteri uniformi. Il modo del rilevamento sarà di conseguenza specificato in un'ordinanza (cpv. 2).

Articolo 9 Disposizione finale Contrariamente a quanto avviene per gli altri decreti federali, non abbiamo la possibilità di abrogare il decreto prima della sua scadenza, onde non modificare più volte a breve termine le prescrizioni di valutazione. Per quanto concerne l'entrata in vigore, rinviamo al numero 72 e, per quanto attiene alla limitazione temporale della misura, al numero 221.

4 41

Conseguenze finanziarie e ripercussioni sull'effettivo del personale Conseguenze per la Confederazione

II termine di divieto d'alienazione di fondi non agricoli nonché il limite d'aggravio per tali fondi hanno conseguenze soltanto modeste sul piano finanziario e personale della Confederazione. I ricorsi prevedibili sulla base delle due misure previste potrebbero costituire un lieve sovraccarico di lavoro per il Tribunale federale. Le nuove prescrizioni in materia d'investimenti delle istituzioni di previdenza professionale e degli istituti di assicurazione potrebbero in una certa misura aumentare il lavoro degli organi di sorveglianza e richiedere di conseguenza un modesto supplemento di personale, pari ad una o due unità.

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Conseguenze per i Cantoni e i Comuni

L'esecuzione dei decreti federali concernenti il termine di divieto e il limite d'aggravio per fondi non agricoli causa un certo aumento degli oneri amministrativi. Gli ufficiali del registro fondiario avranno infatti nuovi compiti di controllo. I Cantoni, inoltre, dovranno designare un'autorità competente in materia d'autorizzazione dell'alienazione anticipata, rispettivamente, assegnare tale compito a un'autorità esistente. Nell'insieme, l'infrastruttura attuale dovrebbe permettere di far fronte agli oneri supplementari.

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Programma di legislatura

I tre progetti non sono preannunciati nel programma di legislatura 1987-1991.

II trattamento immediato dei tre decreti federali proposti s'impone però in con182

siderazione della recente evoluzione sfavorevole del mercato fondiario. Sono stati preannunciati soltanto due progetti che sono di rilievo per le misure di diritto fondiario a medio termine: la revisione della legge federale sulla pianificazione del territorio come oggetto delle «Linee direttive» della seconda metà della legislatura (FF I988 I 383 n. 222) e una lista dei problemi del settore della previdenza professionale (elaborazione di una revisione di legge; FF 19881 395 n. 23).

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Rapporto con il diritto europeo

II diritto comunitario (art. 222 trattato CE) contiene una riserva generale a favore della normativa sulla proprietà degli Stati membri. A quest'ultimi spetta di legiferare sui diritti importanti di godimento in materia di diritti reali, in particolare anche a proposito del diritto fondiario. Esistono tuttavia, fondate sul diritto comunitario, restrizioni di tale competenza in relazione al divieto generale di discriminazione, come pure alle norme di parità di trattamento nel settore delle libertà economiche fondamentali. In particolare il diritto di libera circolazione dei lavoratori e il diritto di libero stabilimento vietano un trattamento diverso, in funzione della cittadinanza, sul mercato dell'abitazione o relativamente ai mezzi di produzione e di guadagno. Occorre sottolineare in tale contesto che anche una parità di trattamento formale non soddisferebbe le esigenze citate se il disciplinamento portasse a una discriminazione di fatto degli stranieri.

Sullo sfondo di queste considerazioni, i decreti federali proposti non creano per il nostro diritto fondiario alcuna nuova incompatibilità con il diritto comunitario. Non esistono discriminazioni formali, oppure esse sono di natura positiva, come nel caso dell'articolo 2 capoverso 2 lettera a del DF sul termine di divieto d'alienazione, desunto dal vigente ordinamento derogatorio nel settore dell'acquisto di fondi da parte di stranieri.

Per quanto concerne in particolare le disposizioni proposte sull'aggravio massimo di pegni, occorre osservare, in relazione al diritto comunitario europeo, che il programma del mercato interno contiene anche misure d'armonizzazione in materia di credito ipotecario, le quali dovrebbero rendere accessibile, senza discriminazioni, le operazioni di credito ipotecario anche agli istituti di finanziamento stranieri. Le norme proposte perseguono soprattutto lo scopo di coordinare, su punti particolari, le competenze in materia d'autorizzazione e di sorveglianza. Esse non prevedono alcuna armonizzazione per quanto concerne i limiti d'aggravio dei fondi.

Ove si tenga conto del contesto comunitario a proposito delle disposizioni proposte in materia d'investimento, è giocoforza rilevare che progredisce l'attuazione di un mercato europeo uniforme delle assicurazioni, diverso per il settore vita e per il settore non vita, nonché graduato tra libertà di domicilio e libertà di prestazione di servizi. Come nel settore finanziario menzionato, sono preminenti anche a questo proposito misure di coordinamento in materia d'autorizzazione e di sorveglianza. Le disposizioni relative agli investimenti del tipo proposto non dovrebbero sollevare problemi, anche nell'ipotesi di un mercato svizzero delle assicurazioni dotato di un più ampio libero passaggio, fintanto che 183

la sorveglianza su tutti gli istituti avverrà secondo i principi della non discriminazione. È stato tenuto conto di tale esigenza all'articolo 8 capoverso 1 lettera b della legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero, laddove sono già applicabili, in materia di investimenti, principi identici. Maggiori sarebbero le difficoltà causate dalle norme proposte se la libertà di prestazione di servizi al di là delle frontiere nazionali si attuasse senza obbligo di sede. In questo caso non sarebbe possibile escludere il pericolo di distorsione concorrenziale tra gli assicuratori domiciliati in Svizzera e quelli domiciliati all'estero.

Poiché però l'attuazione della liberalizzazione nel settore dell'assicurazione sulla vita sarà possibile soltanto dopo l'integrazione in questo settore dell'assicurazione non vita e dopo l'introduzione del libero passaggio, tale questione potrà essere riesaminata a tempo debito, nel contesto generale del diritto in materia di suolo, di stranieri e d'assicurazione; non è quindi necessario rispondere ora in modo definitivo.

Riepilogando possiamo osservare che i tre decreti proposti non sono incompatibili con il diritto comunitario vigente o con quello progettato. Non insorgono difficoltà neppure in ordine alle altre fonti di diritto europeo (AELS, ALS, CEDU, compresi i protocolli supplementari).

7 71

Basi giuridiche Costituzionalità

La questione della costituzionalità delle misure proposte non è di facile risposta. Ci accordiamo a dire che le misure proposte non possono essere fondate su una competenza materiale specifica della Confederazione. Poiché le misure non rientrano nei settori tradizionali della pianificazione del territorio (art.

22Quater Cost.), della politica economica (art. 31bis cpv. 2 Cost.) e della sorveglianza delle assicurazioni (art. 34 cpv. 2 Cost.) e neppure cadono nel campo dell'incoraggiamento della previdenza personale o della proprietà ai sensi degli articoli 34quater capoverso 6 e 34sexies capoverso 1 della Costituzione federale, a tali articoli non può essere fatto ricorso come basi costituzionali. È invece controversa la questione di sapere se la competenza della Confederazione in materia di diritto civile, fondata sull'articolo 64 della Costituzione federale, fornisca una base sufficiente: tutto dipende dal significato dato alla nozione di «diritto civile».

Dottrina e prassi si sono sempre sforzate di chiarire tale questione e di stabilire una separazione tra diritto privato e diritto pubblico, senza finora giungere a conclusioni unanimemente riconosciute e confermate. Anche il nostro Consiglio s'è dovuto occupare a più riprese di questo problema, sin dagli anni Sessanta. Il lavoro preliminare - elaborazione di criteri di valutazione - è stato soprattutto svolto dall'Ufficio federale di giustizia. La prassi di questo ufficio, che il nostro Consiglio e anche le Camere federali hanno per l'essenziale fatta loro, si fonda su un intendimento tipologico dell'articolo 64 della Costituzione federale (riassunto in GAAC 1982 n. 20). Secondo tale concezione, le norme giuridiche possono essere fondate in particolare sulla competenza in materia di 184

diritto privato allorquando definiscono le condizioni dell'assetto autonomo del diritto privato, sono tradizionalmente in rapporto con la codificazione del diritto privato e perseguono obiettivi tipici del diritto privato. Sono pure considerate di diritto privato le norme volte a mitigare le disparità strutturali tra i contraenti (protezione della parte più debole). I settori materiali che sono estranei agli scopi del diritto civile esigono, giusta questa concezione, una base costituzionale speciale. Le autorità federali hanno tuttavia costantemente posto l'accento sul fatto che la pratica qui abbozzata non permette di attribuire schematicamente norme giuridiche al diritto privato o al diritto pubblico, ma richiede ogni volta un approccio valutativo alla questione.

Sulla base di tale pratica, sviluppatasi a poco a poco e che le autorità federali non hanno in verità sempre seguito alla lettera, l'Ufficio federale di giustizia è giunto alla conclusione, in una prima presa di posizione del 26 gennaio 1989, destinata alla Commissione del Consiglio nazionale - che a sua volta doveva occuparsi di un'iniziativa parlamentare relativa a un termine di divieto di rivendita di fondi non agricoli - che la Costituzione vigente non contiene basi sufficienti, rispettivamente che la base dell'articolo 64 è per lo meno dubbia (documento di lavoro del 27 aprile 1989). Nel parere sull'iniziativa precitata abbiamo fatto nostri tali dubbi (cfr. FF 1989 II 578); contemporaneamente abbiamo poi incaricato il professor Jean-François Aubert, docente all'università di Neuchâtel, di fare luce su tale questione. Siamo stati indotti ad impartire questo mandato in particolare perché la Commissione del Nazionale, incaricata di esaminare la questione dell'introduzione del termine di divieto, aveva ammesso a maggioranza la costituzionalità della misura, fondandosi su un parere che il professor Hans Huber di Berna aveva steso nel 1963.

Il professor Aubert, con parere del 20 giugno 1989, riprende la teoria modale, sostenuta dal professor Huber e da altri autori, che prende in considerazione le strutture giuridiche del diritto privato e designa la sanzione (conseguenza giuridica) come criterio determinante di attribuzione al diritto privato. Giusta il suo parere, le norme giuridiche entrano pertanto nella competenza della Confederazione in materia di diritto privato, in primo luogo perché comportano o potrebbero comportare una sanzione di diritto civile. Il perito ha scelto questo criterio d'attribuzione non da ultimo anche poiché vuole impedire che in settori determinati la Confederazione (per carenza di competenza costituzionale) o i Cantoni (per incompatibilità con la codificazione del diritto privato) possano emanare norme. Nel presente contesto egli ritiene che il Tribunale federale dichiarerebbe incompatibili con la codificazione del diritto civile ordinamenti cantonali come quelli proposti. Poiché la violazione delle disposizioni sul termine di divieto e sul limite d'aggravio è sanzionata sul piano del diritto civile e poiché in caso di violazione dei limiti d'investimento si è dovuta scegliere un'altra sanzione soltanto per motivi di applicabilità, il professor Aubert considera giustificato fondare la competenza di legiferare della Confederazione sull'articolo 64 della Costituzione federale.

Nel riscontro della costituzionalità delle misure proposte, abbiamo tenuto conto di tali considerazioni e dei dubbi richiamati più in alto e siamo giunti alla conclusione che le misure proposte sono conformi alla Costituzione. L'articolo 64 della Costituzione è una base giustificata e attendibile anche secondo la dot13 Foglio federale. 72° anno. Voi. III

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trina e giusta la prassi più recente delle autorità federali. Quindi, secondo la prassi accreditata, le norme giuridiche possono in particolare essere fondate sulla competenza in materia di diritto privato se perseguono obiettivi tipici del diritto privato e se fanno tradizionalmente parte del settore del diritto privato, in special modo se creano o restituiscono le premesse necessarie al funzionamento delle operazioni di diritto privato. Tale è il caso delle presenti misure.

Il termine di divieto per fondi non agricoli ha un precedente nel termine di divieto introdotto nel 1936 per i fondi agricoli. Il limite d'aggravio di pegni, poi, può essere comparato al limite d'aggravio già previsto dall'articolo 848 del Codice civile. Le limitazioni di investimenti hanno un parallelo nella limitazione d'acquisto di fondi da parte di persone all'estero. Viste le numerose critiche diffuse nella dottrina, per fondare tale limitazione, ci siamo riferiti non soltanto all'articolo 64 della Costituzione federale, bensì anche alla competenza in materia d'affari esteri (FF 1981 III 581 segg.). In principio non mettiamo ovviamente in dubbio la base dell'articolo 64. Se partiamo oggi dall'idea che le limitazioni degli investimenti potrebbero anche essere emanate in base all'articolo 64, ciò non significa che qualsiasi limitazione della capacità contrattuale e della libertà contrattuale, indipendentemente dagli obiettivi perseguiti, entri nel campo d'applicazione della competenza di diritto privato. Vero è invece che concretizzando l'articolo 64 occorre tenere presenti senso e scopo delle altre competenze della Confederazione, dacché è facile entrare in conflitto con il principio dell'articolo 3 sulla divisione delle competenze. L'argomentazione del perito esterno corrobora questa conclusione.

Affinchè le misure della Confederazione siano costituzionali non basta che la Confederazione sia competente ad adottarle. Occorre anche che le misure siano in maniera generale compatibili con la Costituzione federale. In tale contesto si pone in particolare la questione della compatibilita con i diritti fondamentali.

Le misure proposte implicano bensì una limitazione della libertà in materia di proprietà e in parte anche della libertà di commercio e d'industria. La libertà in materia di proprietà non è però limitata al punto da equivalere a un'espropriazione materiale. E la limitazione della libertà di commercio e d'industria non raggiunge l'intensità e la qualità di una deroga ai sensi dell'articolo 31bis capoverso 3 della Costituzione federale.

Per quanto concerne il postulato della parità di trattamento e della neutralità in materia di concorrenza, è lecito chiedersi se le restrizioni d'investimento, oltre che alle istituzioni sottoposte, non dovrebbero applicarsi anche alle altre imprese. Siamo del parere che la limitazione alle istituzioni soggette non crea una distorsione importante della concorrenza e che disuguaglianze materiali giustificano la limitazione. In effetti soltanto le istituzioni sottoposte alle misure hanno - tenuto conto delle loro attività commerciali - un tale bisogno d'investimenti immobiliari.

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Forma giuridica

Le misure proposte sono limitate nel tempo. Con tale premessa, devono rivestire, giusta l'articolo 6 capoverso 1 della legge sui rapporti fra i Consigli, la forma di decreto federale di obbligatorietà generale.

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I decreti federali di obbligatorietà generale possono essere dichiarati urgenti secondo l'articolo 89bis capoverso 1 della Costituzione federale, ove vi sia urgenza per materia e tempo. Tali condizioni sono soddisfatte in primo luogo per il termine di divieto. Occorre impedire che numerose operazioni d'alienazione avvengano prima dell'entrata in vigore della misura, portando così pregiudizio all'efficacia del termine di divieto. Le altre due misure sono pure urgenti per quanto concerne la materia. Esse hanno inoltre un rapporto tanto stretto con il termine di divieto che occorre porle in vigore simultaneamente, nell'interesse di un'esecuzione semplice e chiara. Poiché per ragioni di tecnica del registro fondiario, i decreti federali relativi al termine di divieto e al limite d'aggravio possono entrare in vigore soltanto il giorno dopo la promulgazione, proponiamo tale momento anche per l'entrata in vigore del decreto federale concernente disposizioni in materia d'investimenti.

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Decreto federale concernente un termine di divieto d'alienazione di fondi non agricoli

Disegno

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l'articolo 64 della Costituzione federale; visto il messaggio del Consiglio federale del 16 agosto 19891', decreta:

Art. l Principio 1 1 fondi non agricoli non possono essere alienati, né in tutto, né in parte, durante cinque anni dopo l'acquisto.

2 Per alienazione s'intendono il contratto di trasferimento della proprietà e qualsiasi altro negozio giuridico economicamente equivalente a un tale contratto, in particolare: a. la promessa di contrattare, come anche la costituzione, il trasferimento o l'esercizio di un diritto di compera; b. il contratto inteso a costituire o trasferire un diritto di superficie autonomo e permanente; e. l'obbligo di trasferire una partecipazione maggioritaria a una persona giuridica, i cui attivi sono costituiti, secondo il loro valore effettivo, per più della metà da fondi.

3 Per acquisto s'intendono il trasferimento di proprietà nel registro fondiario e qualsiasi atto di disposizione giuridica o effettiva di una cosa, economicamente equivalente a un trasferimento di proprietà.

4 I fondi in terreno edificabile sono considerati fondi non agricoli.

Art. 2 Eccezioni 1 II termine di divieto non dev'essere osservato se la proprietà è alienata: a. in via di successione o di divisione ereditaria; b. al coniuge o a discendenti dell'alienante; e. a una persona già proprietaria in comune del fondo; d. nel quadro di una realizzazione forzata o di una procedura d'espropriazione; e. nel quadro di una ricomposizione particellare, eseguita con il concorso dell'autorità; »FF 1989 III 153 188

Termine di divieto di alienazione di fondi non agricoli

f. in seguito a una modificazione di confini implicante un ingrandimento del fondo del 10 per cento al massimo; g. in seguito a un aumento della quota di comproprietà o di proprietà per piani del 10 per cento al massimo; h. nel caso di fusione, divisione o scioglimento di istituzioni di previdenza professionale, approvati dall'autorità di vigilanza.

2 II termine di divieto non dev'essere inoltre osservato se: a. il proprietario deve alienare il fondo in base a una disposizione della legge federale del 16 dicembre 1983l) sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero; b. il giudice ordina la modificazione dei rapporti di proprietà nel registro fondiario.

Art. 3 Calcolo del termine di divieto ' II termine di divieto decorre: a. nel caso di acquisti non iscritti nel registro fondiario, dal momento in cui la proprietà è effettivamente acquistata; b. negli altri casi, dal giorno dell'iscrizione nel registro fondiario.

2 II momento dell'alienazione è la data della conclusione del contratto.

3 Un nuovo termine di divieto inizia a decorrere con ogni acquisto in proprietà, salvo se: a. il fondo è stato acquistato in via di successione o attraverso la costituzione o lo scioglimento di una comunione dei beni tra coniugi; b. l'ingrandimento del fondo non supera il 10 per cento; e. la parte acquistata da un comproprietario o da un proprietario per piani non supera il 10 per cento.

Art. 4 Autorizzazione di alienazione anticipata ' L'autorità comunale autorizza un'alienazione prima della scadenza del termine di divieto se: a. l'alienante non consegue alcun guadagno; b. il fondo, durante due anni almeno, è servito come appartamento all'alienante o alla sua famiglia oppure all'alienante o alla sua impresa prevalentemente come stabilimento di un commercio, di un'industria o di un'altra impresa esercitata in forma commerciale, di una azienda artigianale o di una libera professione; e. l'alienante ha acquistato il fondo come terreno edificabile o per attuarvi trasformazioni e, nel quadro della sua attività professionale, ha partecipato in modo determinante, fornendo lavori o materiale, alla progettazione, all'urbanizzazione o all'edificazione.

"RS 211.412.41

189

Termine di divieto di alienazione di fondi non agricoli 2

Per guadagno secondo il capoverso 1 lettera a s'intende la differenza tra il prezzo di costo, aumentato del rincaro secondo l'indice nazionale dei prezzi al consumo, e il prezzo d'alienazione.

Art. 5 Violazione del termine di divieto 1 1 negozi giuridici, che contravvengono al presente decreto o che perseguono lo scopo di eluderlo, sono nulli e non danno diritto all'iscrizione nel registro fondiario.

2 L'ufficiale del registro fondiario respinge la richiesta d'iscrizione se dev'essere osservato il termine di divieto e se manca l'autorizzazione di alienazione anticipata.

Art. 6 Protezione giuridica 1 Se l'ufficiale del registro fondiario respinge la richiesta giusta l'articolo 5 capoverso 2, il richiedente e tutte le altre persone toccate dalla reiezione possono impugnarne la decisione, entro 30 giorni, con ricorso all'autorità cantonale di sorveglianza.

2 Le decisioni dell'autorità di cui all'articolo 4 sono impugnabili, entro 30 giorni, dinnanzi a un'autorità cantonale di ricorso.

3 Contro le decisioni cantonali di ultima istanza è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

Art. 7 Esecuzione 1 1 Cantoni eseguono il presente decreto.

2 1 Governi cantonali possono emanare provvisoriamente le prescrizioni necessarie in via di ordinanza.

Art. 8 Disposizioni transitorie II presente decreto non è applicabile ai contratti di alienazione: a. per i quali l'iscrizione del trasferimento di proprietà nel registro fondiario è stata chiesta prima della sua entrata in vigore; b. che sono stati conclusi prima del 15 agosto 1989, ma per i quali l'iscrizione del trasferimento di proprietà nel registro fondiario è stata chiesta dopo la sua entrata in vigore.

Art. 9 Disposizioni finali ' II presente decreto è di obbligatorietà generale.

2 È dichiarato urgente giusta giusta l'articolo 89bis capoverso 1 della Costituzione federale ed entra in vigore il giorno dopo la sua promulgazione.

190

Termine di divieto di alienazione di fondi non agricoli 3

Sottosta al referendum facoltativo, conformemente all'articolo 89bis capoverso 2 della Costituzione federale e vige sino al 31 dicembre 1996.

4 II Consiglio federale può abrogare anticipatamente il presente decreto, se accerta che la situazione sul mercato immobiliare si è tranquillizzata.

2775

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Decreto federale concernente un limite d'aggravio di pegni su fondi non agricoli

Disegno

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l'articolo 64 della Costituzione federale; visto il messaggio del Consiglio federale del 16 agosto 1989 '', decreta: Ari. 1 Principio 1 1 fondi non agricoli non possono essere gravati di diritti di pegno immobiliari oltre il limite giusta gli articoli 4 e 5; i diritti di pegno già iscritti non sono toccati nella loro consistenza.

2 1 fondi in terreno edificabil sono considerati fondi non agricoli.

Art. 2 Validità del limite di aggravio 1 II limite di aggravio è applicabile durante cinque anni dall'ultimo acquisto in proprietà e durante due anni dall'ultima costituzione o aumento di un diritto di pegno immobiliare.

2 Per il calcolo del termine secondo il capoverso 1, non entrano in considerazione: a. l'acquisto in via di successione o di divisione ereditaria; b. l'acquisto da parte del coniuge o di discendenti dell'alienante; e. l'ingrandimento di un fondo del 10 per cento al massimo, in seguito a una modificazione dei confini; d. l'aumento della quota di comproprietà o di proprietà per piani del 10 per cento al massimo; e. i pegni legali di cui agli articoli 808, 810, 819, 820 e 836 del Codice civile 2' (CC).

Art. 3 Eccezioni 1 II limite di aggravio non dev'essere osservato per i diritti di pegno: a. esistenti per legge (art. 808, 810, 819, 820 e 836 CC2)); b. alla cui costituzione il creditore ha un diritto legale (art. 712;', 779/', 837-841 CC e art. 523 CO3').

"FF 1989 III 153 -1RS 210 » RS 220

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Limite d'aggravio di pegni su fondi non agricoli 2

II limite di aggravio non dev'essere inoltre osservato per diritti di pegno garantenti prestazioni pecuniarie: a. accordate o garantite dalla Confederazione o dai Cantoni in virtù della legislazione sul promovimento della costruzione o dell'accesso alla proprietà di abitazioni oppure accordate o garantite dai Comuni o da altre istituzioni di diritto pubblico o privato a tale scopo; b. accordate o garantite dalla Confederazione o dai Cantoni in virtù della legislazione sullo sviluppo economico; e. garantite da società cooperative industriali di fideiussione per il finanziamento di aziende; d. accordate da un'istituzione di previdenza professionale a un assicurato per l'acquisto di un fondo destinato alla sua abitazione, nella misura in cui non venga superata la somma del suo avere di vecchiaia.

3 Per l'esame dei presupposti, l'ufficiale del registro fondiario può fondarsi: a. nei casi previsti nel capoverso 2 lettere a e b, su una conferma scritta delle autorità federali o cantonali competenti per il promovimento della costruzione o dell'accesso alla proprietà di abitazioni, rispettivamente lo sviluppo economico; b. nei casi previsti nel capoverso 2 lettere e e d, su una dichiarazione della società cooperativa di fideiussione che garantisce il mutuo, rispettivamente dell'istituzione di previdenza professionale, che accorda il mutuo.

Art. 4 Limite generale di aggravio 1 II limite di aggravio è pari ai quattro quinti del valore venale.

2 Per valore venale s'intende il prezzo di acquisto autenticato. Se sono progettate nuove costruzioni o trasformazioni, sono aggiunte le spese riconosciute dal mutuante in base al preventivo.

3 Se nell'atto il prezzo d'acquisto non è indicato, è considerato valore venale la stima ufficiale di cui all'articolo 843 CC ".

Art. 5 Limite di aggravio per la proprietà destinata ad uso proprio 1 II limite di aggravio è pari a nove decimi del valore venale se: a. il fondo serve interamente o essenzialmente al soggiorno durevole del proprietario o della sua famiglia; b. il fondo serve interamente o essenzialmente al proprietario come stabilimento di un commercio, di un'industria o di un'altra impresa esercitata in forma commerciale, di un'azienda artigianale o di una libera professione.

e. trattasi di un fondo di una società cooperativa d'abitazione, che mette gli spazi abitativi a disposizione dei suoi membri.

» RS 210 193

Limite d'aggravio di pegni su fondi non agricoli 2

Per esaminare i presupposti di cui al capoverso 1, l'ufficiale del registro fondiario può fondarsi, nel caso delle lettere a e b, su una dichiarazione scritta del proprietario e, nel caso della lettera e, su una dichiarazione scritta dell'amministrazione della società cooperativa.

Art. 6 Inosservanza del limite di aggravio 1 Nella misura in cui il diritto di pegno supera il limite di aggravio, i negozi giuridici di costituzione di un diritto di pegno sono nulli.

2 L'ufficiale del registro fondiario respinge la richiesta di costituzione di un diritto di pegno immobiliare, se questo supera il limite di aggravio, e iscrive il diritto di pegno con l'importo ammesso.

Art. 7 Protezione giuridica La protezione giuridica è retta dalle disposizioni concernenti il ricorso in materia di registro fondiario.

Art. 8 Esecuzione 1 Cantoni eseguono il presente decreto.

Art. 9 Disposizioni finali ' II presente decreto è di obbligatorietà generale.

2 È dichiarato urgente giusta l'articolo 89bis capoverso 1 della Costituzione federale ed entra in vigore il giorno dopo la sua promulgazione.

3 Sottosta al referendum facoltativo, conformemente all'articolo 89bis; capoverso 2 della Costituzione federale e vige sino al 31 dicembre 1996.

4 II Consiglio federale può abrogare anticipatamente il presente decreto, se accerta che la situazione sul mercato immobiliare si è tranquillizzata.

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Decreto federale concernente prescrizioni in materia d'investimenti delle istituzioni di previdenza professionale e di istituti di assicurazione

Disegno

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l'articolo 64 della Costituzione federale; visto il messaggio del Consiglio federale del 16 agosto 19891' decreta: Art. l Principio 1 II presente decreto disciplina gli investimenti in fondi, azioni e titoli di credito analoghi da parte di istituzioni di previdenza professionale e di istituti d'assicurazione.

2 Sono istituzioni di previdenza professionale o istituti di assicurazione: a. gli istituti di previdenza professionale, iscritti secondo l'articolo 48 della legge federale del 25 giugno 19822) sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità; b. le fondazioni di previdenza in favore del personale secondo l'articolo 331 del Codice delle obbigazioni 3' non iscritte, le società cooperative di previdenza in favore del personale non iscritte e le istituzioni di previdenza di diritto pubblico non iscritte; e. le fondazioni collettive di previdenza professionale, le fondazioni di finanziamento, le fondazioni di libero passaggio e le fondazioni bancarie; d. gli istituti di assicurazione sulla vita disciplinati dalla legge del 23 giugno 19784) sulla sorveglianza degli assicuratori (LSA); e. gli altri istituti di assicurazione sulla vita.

3 Gli investimenti in fondi sono collocamenti svizzeri ed esteri in a. case ad uso abitazionale o commerciale; b. costruzioni in diritto di superficie; e. immobili in proprietà per piani; d. terreni edificabili; e. partecipazioni a persone giuridiche, in particolare società anonime immobiliari, fondazioni e fondi d'investimento, i cui attivi sono costituiti, secondo il loro valore effettivo, per più della metà da fondi secondo le lettere a-d.

»FF > RS > RS 4 > RS 2

3

1989 III 153 831.40 220 916.01

195

Prescrizioni delle istituzioni di previdenza professionale e di istituti di assicurazione

Art. 2 Investimenti in fondi ammessi 1 La parte in fondi degli investitori, di cui all'articolo 1 capoverso 2 lettere a-c ed e, nel patrimonio complessivo, rispettivamente la parte in fondi degli investitori, di cui all'articolo 1 capoverso 2 lettera d, nell'importo del fondo di garanzia da accantonare non deve eccedere i limiti previsti negli articoli 3 e 4.

2 Gli investitori, la cui parte in fondi nel patrimonio complessivo o nell'importo del fondo di garanzia da accantonare già supera i limiti di cui agli articoli 3 e 4 al momento dell'entrata in vigore del presente decreto, non possono operare nuovi investimenti immobiliari fintante che i limiti non sono rispettati.

Art. 3 Limite dei singoli investimenti 1 La parte delle singole categorie d'investimenti nel patrimonio complessivo o nell'importo del fondo di garanzia da accantonare non deve superare: a. il 25 per cento, per gli investimenti immobiliari in Svizzera; b. il 5 per cento, per gli investimenti immobiliari all'estero e per le partecipazioni a persone giuridiche il cui patrimonio consiste, per più della metà, in fondi esteri; e. il 25 per cento, per le azioni e titoli di credito analoghi, trattati in borsa, di società con sede all'estero, ma al massimo il 5 per cento per società.

2 II limite per gli investimenti immobiliari in Svizzera (cpv. 1 leu. a) può essere superato sino al limite globale secondo l'articolo 4 lettera b, sempreché le pigioni degli immobili siano sottoposte alle disposizioni della legge federale del 4 ottobre 1974" che promuove la costruzione di abitazioni e l'accesso alla loro proprietà o di una legislazione cantonale corrispondente.

Art. 4 Limiti globali Agli investimenti del patrimonio e del fondo di garanzia sono applicabili i seguenti limiti globali (parte nel patrimonio complessivo o nell'importo del fondo di garanzia da accantonare): a. il 50 per cento, per azioni e titoli di credito analoghi; b. P80 per cento, per fondi, azioni e titoli di credito analoghi e altre partecipazioni; e. il 30 per cento, per valute estere e per crediti in valute estere convertibili, sempreché non servano per la copertura di diritti a prestazioni assicurative in valuta estera, come anche per azioni e titoli di credito analoghi di società con sede all'estero.

Art. 5 Valutazione 1 Per stabilire se i limiti degli investimenti sono rispettati, è determinante il valore effettivo del fondo al momento della valutazione. Il valore effettivo è calcolato tenendo conto del valore di rendimento e del valore reale.

"RS 843 196

Prescrizioni delle istituzioni di previdenza professionale e di istituti di assicurazione 2

II Consiglio federale disciplina i particolari.

Art. 6 Superamento dei limiti 1 Gli investitori possono superare i limiti massimi per gli investimenti immobiliari (art. 3 cpv. 1 lett, a) durante tre anni al massimo se: a. lo giustificano circostanze particolari e b. l'adempimento dello scopo della previdenza o dell'assicurazione non è compromesso.

2 L'organo di controllo comunica nel rapporto all'autorità di vigilanza gli eventuali superamenti dei limiti massimi.

Art. 7 Controllo e sorveglianza 1 Le istituzioni previste nell'articolo 1 capoverso 2, che non sottostanno a un'autorità di vigilanza, sono sottoposte alla sorveglianza dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (Ufficio federale).

2 Devono designare entro sei mesi all'Uffiico federale un organo di controllo da questo riconosciuto, che verifica l'osservanza dei limiti secondo gli articoli 3 a 5.

3 Gli organi di controllo devono presentare annualmente un rapporto all'Ufficio federale.

4 In caso di contravvenzione, l'Ufficio federale prende i necessari provvedimenti per il ripristino dello stato legittimo.

Art. 8 Esecuzione 1 1 Cantoni eseguono il presente decreto nella misura in cui le istituzioni di previdenza professionale e gli istituti di assicurazione sottostanno alla vigilanza cantonale.

2 La Confedrazione emana le necessarie disposizioni esecutive e provvede per l'esecuzione del presente decreto, in quanto questa non incomba ai Cantoni.

Art. 9 Disposizioni finali 1 II presente decreto è d'obbligatorietà generale.

2 È dichiarato urgente giusta l'articolo 89bis capoverso I della Costituzione federale ed entra in vigore il giorno dopo la sua promulgazione.

3 Sottosta al referendum facoltativo, conformemente all'articolo 89bis capoverso 2 della Costituzione federale e vige sino al 31 dicembre 1996.

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio concernente misure urgenti in materia di diritto fondiario nel territorio edificato del 16 agosto 1989

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Foglio federale

Jahr

1989

Année Anno Band

3

Volume Volume Heft

36

Cahier Numero Geschäftsnummer

89.042

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

12.09.1989

Date Data Seite

153-197

Page Pagina Ref. No

10 116 087

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