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89.221

Iniziativa parlamentare.

Divieto di rivendita di fondi non agricoli Rapporto della commissione del Consiglio nazionale del 13 marzo 1989

Onorevoli colleghi, Giusta l'articolo 21ter capoverso 3 e 21quater capoverso 3 della legge sui rapporti tra i Consigli vi presentiamo il presente rapporto che, simultaneamente, sottoponiamo per parere al Consiglio federale.

Il 4 ottobre 1988, il consigliere nazionale Moritz Leuenberger ha chiesto in un'iniziativa parlamentare che, mediante decreto federale urgente, tutti i fondi non agricoli fossero sottoposti al controllo dei prezzi. A suo dire, i prezzi dovrebbero essere congelati al valore venale stabilito nell'ultima tassazione fiscale cantonale precedente il 10 ottobre 1988. Le discrepanze di tassazione fra i singoli Cantoni dovrebbero essere corrette con coefficienti adeguati.

La nostra commissione è stata incaricata dell'esame preliminare di questa iniziativa parlamentare. Ha concluso che, nella forma proposta, l'intervento sarebbe eccessivamente incisivo. La maggioranza respinge pertanto l'iniziativa parlamentare Leuenberger Moritz.

Nondimeno la commissione riconosce la necessità di un'azione rapida ed efficace per un'ampia stabilizzazione dei prezzi dei fondi. Presenta all'uopo la propria iniziativa parlamentare concernente la revisione degli articoli 218 e seguenti del Codice delle obbligazioni. L'introduzione del divieto di rivendita, durante cinque anni, dei fondi non agricoli dovrebbe porre freno alla speculazione fondiaria. Proponiamo tuttavia di autorizzare l'alienazione prima che sia spirato il termine di divieto, in ispecie quando si tratti di liquidare una successione oppure «quando un fondo è acquistato per uso proprio senza conseguirne utile. Il provvedimento rimane in vigore fino a tutto il 1996.

Una minoranza della commissione ritiene che il controllo dei prezzi proposto dall'on. Moritz Leuenberger meriti di essere esaminato e propone quindi di dare seguito all'iniziativa parlamentare.

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1989 - 178

Proposte La commissione propone: 1. di dare seguito alla propria iniziativa e di adottare il disegno di decreto federale che modifica il Codice delle obbligazioni.

2. La maggioranza della commissione propone di non dare seguito all'iniziativa parlamentare Leuenberger Moritz.

La minoranza della commissione propone di dare seguito all'iniziativa parlamentare Leuenberger Moritz.

Allegati 1 Disegno di revisione del Codice delle obbligazioni 2 Spiegazioni della commissione 3 Testo e giustificazione dell'iniziativa parlamentare Leuenberger Moritz

13 marzo 1989

In nome della commissione: II presidente, Bühler

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Allegalo 1

Decreto federale sul divieto di rivendita di fondi non agricoli

Disegno

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l'articolo 64 della Costituzione federale; vista un'iniziativa parlamentare; visto il rapporto del 13 marzo 1989]) d'una commissione del Consiglio nazionale; 2) visto il parere del del Consiglio federale, decreta: I

La legge federale del 30 marzo 19113) di complemento del Codice civile svizzero (Libro quinto: Diritto delle obbligazioni) è modificata come segue: Art. 218 ut. marg.

C. Rivendita di fondi I. Divieto I . Fondi agricoli

2. Fondi non agricoli

Art. 218ab!s (nuovo) 1 1 fondi non agricoli non possono essere alienati, né in tutto né in parte durante cinque anni a contare dal loro acquisto.

2 Sono alienazioni il contratto inteso al trasferimento della proprietà e qualsiasi altro atto giuridico economicamente diretto a un tale trasferimento.

3 II divieto non è interrotto se la proprietà del fondo è stata acquisita in via successoria o se proviene dalla costituzione o dallo scioglimento del regime della comunità dei beni.

Art. 218bis

3. Eccezioni

1

Le autorità cantonali possono autorizzare, per motivi gravi, l'alienazione prima che sia spirato il termine di divieto.

Divieto di rivendita di fondi non agricoli 2

Sono in ispecie motivi gravi giustificanti un'alienazione anticipata: a) per fondi agricoli, quando si tratti di liquidare una successione, di arrotondare un'azienda agricola o d'impedire una realizzazione forzata; b) per i fondi non agricoli, quando siano acquistati per uso proprio senza conseguirne utile e quando si tratti di divisione ereditaria.

3 Si considera utile la differenza tra il prezzo d'acquisto, compresi costi accessori, spese effettive per lavori necessari o utili di rinnovo o trasformazione, e il prezzo d'alienazione.

4. conseguenze

Art. 218ter Ogni operazione che contravviene a queste disposizioni o che è diretta ad eluderle è nulla e non può essere iscritta nel registro fondiario.

Art. 218quater

5. Protezione girudica

Le decisioni dell'ultima istanza cantonale concernenti il divieto di rivendita e l'autorizzazione d'alienazione anticipata possono essere impugnate mediante ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

II 1

II presente decreto è di obbligatorietà generale.

È dichiarato urgente conformemente all'articolo 89bis capoverso 1 della Costituzione federale ed entra in vigore il giorno della promulgazione.

3 Sottosta al referendum facoltativo conformemente all'articolo 89bis capoverso 2 della Costituzione federale e s'applica sino al 31 dicembre 1996.

2

2453

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Allegato 2

Spiegazioni della commissione 1 11

Situazione iniziale Iniziativa Leuenberger Moritz

L'iniziativa parlamentare Leuenberger Moritz del 4 ottobre 1988 ha preso spunto dall'evoluzione dei prezzi dei terreni.

Nel periodo dal 1980 al 1985, il rincaro in questo ramo è risultato superiore alla media. A contare dal 1985 poi si è verificata una vera esplosione dei prezzi dei fondi con rispettiva costante diminuzione del numero delle persone che hanno accesso a questo mercato. Pure è stato accertato un parallelo aumento delle pigioni.

11 Consiglio federale, in risposta a diversi interventi, ha dichiarato che gli era praticamente impossibile intervenire con tempestività ed efficacia mediante ordinanza per contenere il rincaro dei terreni e quindi anche dei fondi. Unicamente poteva limitarsi a proposte sul modo di allentare la situazione in questo campo. Così, ad esempio, il disegno di legge sul diritto fondiario rurale si prefigge di allentare le tensioni sul mercato dei terreni agricoli.

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Lavori commissionali 1)

Nella sessione invernale 1988, l'Ufficio ha incaricato la commissione di procedere all'esame preliminare dell'iniziativa parlamentare Moritz Leuenberger. In una prima seduta è stato sentito l'autore dell'iniziativa. Il signor Manuel Müller, direttore dell'Ufficio centrale del registro fondiario, ha presenziato a tutte le sedute con voto consultivo.

La commissione si è riunita altre due volte per studiare l'iniziativa nonché altre soluzioni come anche la loro realizzazione sul piano giuridico. Con il presente rapporto vi inoltra un'iniziativa parlamentare per inserire nel codice delle obbligazioni alcune disposizioni che stabiliscono un divieto temporaneo di rivendita di fondi non agricoli.

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II diritto vigente; genesi

Secondo l'articolo 218 e seguenti del Codice delle obbligazioni «i fondi agricoli non possono essere alienati durante dieci anni a contare dal loro acquisto».

Per i fondi agricoli il divieto risale alla delega di competenza della Confederazioe ai Cantoni, recata nell'articolo 218 del codice del 1911, mediante la quale si voleva ovviare al frazionamento particellare. Dopo la svalutazione del franco svizzero, il Consiglio federale decretò, il 16 ottobre 1936, un divieto di rivendita della durata di sei anni per tutti i fondi agricoli. Il decreto venne poi ') Membri della commissione: Bühler, Ammann, Bäumlin Richard, Bundi, Burckhardt, Diener, Früh, Günter, Hess Peter, Houmard, Kohler, Luder, Nussbaumer, Ott, Ruckstuhl, Ruffy, Savary-Fribourg, Scheidegger, Tschuppert, Widrig, Zwingly (21)

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sostituito con gli articoli 218, 218bis e 218 ter del Codice delle obbligazioni nel tenore dettato dall'articolo 95 della legge del 12 dicembre 1940 sullo sdebitamento di poderi agricoli. La legge del 12 giugno 1951 sul mantenimento della proprietà fondiaria rurale portava poi questo termine a dieci anni.

Nel messaggio del 9 aprile 1963 a sostegno di un disegno di legge modificante disposizioni del Codice civile e di quello delle obbligazioni riguardanti il diritto di superficie e il trasferimento di fondi, il Consiglio federale proponeva alle Camere di istituire un divieto di tre anni per la rivendita di fondi edificabili. Tale misura doveva essere la chiave di volta per una politica efficace di costituzione di riserve di terreni onde lottare contro la speculazione.

Il Consiglio nazionale, inizialmente favorevole alla proposta governativa, nella procedura di eliminazione delle divergenze finì per condividere il parere negativo espresso dal Consiglio degli Stati. Ne consegue che la legislazione attuale non stabilisce alcun termine durante il quale è vietata la rivendita di fondi non agricoli.

3

Critica e proposte dell'autore dell'iniziativa

Iniziativa parlamentare Leuenberger, del 4 ottobre 1988 L'autore dell'iniziativa ritiene opportuno un controllo, mediante decreto federale urgente, dei prezzi di tutti i fondi non agricoli. Il loro prezzo dovrebbe esser congelato al valore venale accertato nell'ultima tassazione fiscale cantonale precedente il 1° ottobre 1988.

L'autore dell'iniziativa evidenzia la necessità di un intervento per frenare il rincaro dei fondi poiché comporta anche un aumento delle pigioni.

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Considerazioni e proposte della commissione

L'on. Moritz Leuenberger fa appello nella sua iniziativa parlamentare alla necessità di un intervento tempestivo con soluzioni di rapido effetto. L'intervento è stato salutare poiché ha suscitato in seno alla commissione una fruttuosa discussione riguardo alle possibilità reali per stabilizzare i prezzi dei terreni.

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L'iniziativa parlamentare Leuenberger Moritz

L'iniziativa parlamentare Leuenberger Moritz reca due elementi essenziali: la lotta contro la speculazione a breve termine e la lotta contro un nuovo rincaro dei terreni. La commissione la considera tuttavia di portata eccessiva nella forma come è stata presentata. Infatti potrebbe suscitare forte opposizione dalla parte del pubblico. Quindi sarebbe più opportuna una soluzione meno radicale ma di rapida realizzazione.

Per questi motivi la maggioranza della commissione ha deciso di non dare seguito all'iniziativa parlamentare Leuenberger Moritz.

Una minoranza della commissione ritiene però che il controllo dei prezzi proposto dall'on. Leuenberger è meritevole di essere studiato e propone quindi di dare seguito all'iniziativa del medesimo.

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Critica alla situazione attuale

Visto che secondo gli articoli 218 e seguenti del Codice delle obbligazioni i fondi agricoli non possono essere alienati né per intero né in parte, durante dieci anni dopo l'acquisto, la speculazione si è incentrata sui fondi non agricoli.

Dal 1980 al 1985 il rincaro dei terreni è risultato superiore alla media. Dal 1985 è poi subentrata una vera esplosione dei prezzi in questo campo. Conseguentemente è andato costantemente diminuendo il numero delle persone aventi accesso a questo mercato.

Questa indesiderata evoluzione non concerne unicamente le persone che vorrebbero costruire e tocca i locatari, persino delle classi medie. Infatti gli elevati costi dei terreni provocano l'aumento delle pigioni nelle nuove costruzioni ma anche del livello generale dei canoni d'affitto. Ne consegue che una parte considerevole di popolazione deve accontentarsi di una situazione abitazionale meno favorevole.

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Soluzioni proposte dalla commissione

In generale si ammette che il divieto di rivendita dei fondi agricoli abbia avuto effetti benefici. Pertanto esso è stato recepito, in forma leggermente modificata, anche nel disegno di legge sul diritto fondiario rurale (FF 1988 III 821; cfr. art. 24, 55 e 77).

La commissione ritiene all'unanimità che l'introduzione del divieto di vendita per i fondi non agricoli produrrebbe effetti analoghi, frenerebbe il rincaro e, a breve termine, anche la speculazione fondiaria.

Secondo la commissione, l'imposizione di un termine di cinque anni influirebbe sul comportamento degli speculatori che hanno tendenza a rivendere con utile un fondo testé acquistato. La prassi con i suoi esempi evidenzia come l'indignazione pubblica sia provocata soprattutto dalla rapidità dei trapassi di proprietà e come pertanto urgano provvedimenti di difesa.

5 51

Parte speciale Sistematica

Gli articoli 218 a 218quater del Codice delle obbligazioni disciplinano i termini di divieto di rivendita dei fondi agricoli. Appare quindi logico che anche il divieto di rivendita dei fondi non agricoli sia inserito in questo posto. Le disposizioni riguardanti i fondi agricoli rimangono immutate nella materia. Ma il problema del divieto di rivendita dei fondi non agricoli potrebbe anche esser risolto mediante un atto legislativo speciale, completamente indipendente dalle prescrizioni sul diritto fondiario rurale. Si avrebbero però norme ampiamente identiche o almeno molto analoghe, distribuite, per l'aspetto sistematico, in parti diverse della nostra legislazione. Al fine di evitare la dispersione si preferisce la prima soluzione.

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Sorge tuttavia il problema della numerazione del nuovo articolo per il divieto di rivendita di fondi non agricoli. Pur essendo consapevole che non esistano precedenti, la commissione propone la designazione di 218abis. In tal modo può essere mantenuta inalterata la numerazione degli articoli successivi.

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Commenti degli articoli

Articolo 218 Divieto di rivendita di fondi agricoli Bisogna modificare unicamente il titolo marginale indicando che concerne i fondi agricoli. Per il resto, la disposizione resta immutata.

Articolo 218abis (nuovo) Divieto di rivendita di fondi non agricoli II capoverso I sancisce il principio secondo cui la rivendita di fondi non agricoli è vietata per un periodo di cinque anni a contare dall'acquisto. Sono fondi non agricoli quelli edificabili o edificati che non servono all'agricoltura. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, un fondo deve essere considerato edificabile se vi si può aprire immediatamente un cantiere ovverosia se il permesso di costruzione può essere ottenuto con relativa facilità (DTF 93 I 603). Ne consegue che il campo d'applicazione della disposizione concernente il divieto di rivendita per fondi agricoli è delimitato da quello della disposizione concernente i fondi non agricoli: ove si tratti di fondo non edificabile vige il divieto per i fondi agricoli altrimenti vale il divieto secondo la nuova disposizione. Pertanto, pur essendo auspicabile, non ci si può fondare sull'azzonamento. L'inconveniente non è però grave, in quanto, secondo il disegno per una nuova legge federale sul diritto fondiario rurale (art. 98 n. 2 del disegno; FF 1988 III 821), è prevista la soppressione del divieto di rivendita per i fondi agricoli; il proposto divieto di rivendita di fondi non agricoli avrebbe quindi carattere provvisorio (cfr. n. 5.4).

Il termine decorre a contare dall'acquisto (art. 656 CC), ed è stabilito a cinque anni. Un termine di dieci anni come per i fondi agricoli sarebbe stato eccessivo.

D'altro canto, un termine più breve non avrebbe avuto alcun effetto. Un efficace freno alla speculazione fondiaria esige il blocco durante alcuni anni. Nel messaggio del 9 aprile 1963 a sostegno di un disegno di legge che modifica le disposizioni del Codice civile e del Codice delle obbligazioni concernenti il diritto di superficie e il trasferimento di fondi (FF 1963 357), il Consiglio federale aveva proposto per i terreni edificabili un termine di tre anni.

Visto che le disposizioni derogatorie al divieto di rivendita sono state ampliate onde promuovere l'uso dei fondi a scopi personali e che il divieto vige per fondi agricoli e non agricoli, è opportuno stabilire a cinque anni la durata del divieto.

Il capoverso 2 definisce l'alienazione prendendo spunto dalla spiegazione riguardante il divieto di rivendita di fondi agricoli. Qualsiasi atto giuridico economicamente diretto al trapasso della proprietà fondiaria (vendita, donazione, permuta, asta volontaria, liberalità per aumentare la quota ereditaria, divisione 1153

ereditaria) è considerato alienazione (DTF 95 II 426 seg.). Basta che si tratti un atto giuridico e che l'alienazione sia volontaria; l'espropriazione e l'esecuzione forzata come anche la vendita sotto comminatoria dell'espropriazione sono possibili anche prima della scadenza del termine.

Inoltre è assimilato all'alienazione qualsiasi atto giuridico che economicamente produce gli stessi effetti come il trasferimento di proprietà. Ne è quindi generalizzata la giurisprudenza concernente i termini di divieto prescritti per la rivendita di immobili agricoli. Secondo la medesima, la concessione di un permesso di costruzione indipendente e permanente costituisce alienazione (cfr. Reinhold Hotz, Bäuerliches Grundeigentum, RDS 1979, fascicolo 2, paragrafo 5, numero 1). Anche la cessione di un'aliquota maggioritaria a una società immobiliare costituisce alienazione. Si è invece rinunciato, in quanto attualmente non più giustificabile, all'eccezione degli immobili non agricoli amministrati da tutore.

Secondo il capoverso 2 il divieto ricomincia a decorrere per l'acquirente, indipendentemente dal fatto che l'alienazione o l'acquisto del fondo sottostia all'autorizzazione.

Nella fattispecie del capoverso 3, l'autorizzazione non è necessaria quando si procede ad acquisto a seguito di successione (come l'espropriazione e l'esecuzione forzata, non si tratta di atto giuridico). In tal caso però non vi è reinizio di decorrenza del divieto per l'acquirente. Il termine di divieto non è interrotto e l'acquirente subentra nella fattispecie allo stato giuridico dell'alienante giusta il principio dell'universalità della successione (art. 560 CC). Infatti anche nella recente giurisprudenza del Tribunale federale, l'acquisto da parte di un erede a seguito di successione non sottosta ad autorizzazione pur essendo il fondo agricolo appartenuto da meno di dieci anni al defunto (DTF HO II 209 = Fra.

73 n. 242). Giusta le disposizioni disciplinanti il nuovo diritto in materia di regime matrimoniale, in particolare l'articolo 665 capoverso 3 del Codice civile, l'acquisto di terreno senza iscrizione a registro fondiario a seguito dell'istituzione o liquidazione di comunità di beni è retto dalle medesime prescrizioni riguardanti l'acquisto per successione. In nessuno dei casi vi è interruzione di termine; l'acquirente subentra al suo predecessore in diritto.

Art. 218bis Eccezioni Giusta il capoverso 1, le autorità cantonali possono, per motivi gravi, consentire l'alienazione innanzi termine di fondi agricoli e altri. 11 capoverso 2 indica quali possano essere i motivi gravi riguardo ai fondi agricoli e quelli riguardo ai fondi non agricoli. I Cantoni hanno facoltà di designare l'autorità competente. È ammesso il ricorso di diritto amministrativo contro l'autorità cantonale di ultima istanza (art. 218 quater ).

Il capoverso 2 lettera a enumera i motivi gravi per derogare al divieto di rivendita di fondi agricoli.

Il capoverso 2 lettera b fa la stessa cosa per i fondi non agricoli. L'enumerazione non è esaustiva ma è indicato all'autorità competente la via da seguire per concretare questa nozione giuridica imprecisa.

Come per i fondi agricoli, la divisione della successione costituisce uno dei motivi gravi. Il divieto è inteso a prevenire la rivendita a breve scadenza con realiz-

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zazione di utile. Quindi se il fondo è ceduto senza utile a una persona che lo gestisce per uso proprio non si tratta di una transazione speculativa ed è quindi permessa. Le due condizioni, in particolare l'acquisto per uso proprio e la non realizzazione di utile, devono essere adempiute contemporaneamente. Ove si considerasse unicamente la prima condizione, lo scopo sarebbe mancato in quanto il venditore potrebbe alienare il proprio fondo realizzando utili cospicui.

La condizione secondo cui l'acquirente deve usare il fondo per uso proprio è irrinunciabile poiché è quella che consente di ridurre la domanda di fondi e quindi di frenarne i prezzi. Evidentemente non è completamente esclusa la possibilità d'acquisto per collocamento di capitali; ma in tal caso la proprietà deve essere serbata per almeno cinque anni.

L'utilizzazione in proprio di fondi non agricoli coincide con la nozione di gestione a fine personale di aziende e di fondi agricoli (cfr. art. 621 cpv. 2 CCS; art. 11 cpv. 2 legge sulla conservazione della proprietà fondiaria rurale; art. 15 cpv. 1 legge sui fitti agricoli). Corrisponde inoltre ampiamente con il criterio determinante il fabbisogno del locatore (cfr. art. 267c lett. e del CO). Nondimeno, va evitata un'interpretazione eccessivamente restrittiva: se il fondo è acquistato per l'esercizio permanente di uno stabilimento industriale, artigianale o per altra professione commerciale non occorre, nell'aspetto giuridico, che l'acquirente ed il gestore siano la medesima persona; basta l'identità su piano economico. Fra gli altri motivi giustificanti la rivendita anticipata citiamo l'alienazione al coniuge o a un discendente, al cooproprietario del fondo nonché il trasferimento nell'ambito di una fusione, della correzione dei confini o di ricomposizione di terreni da costruzione e il conferimento a una società o cooperativa.

In considerazione dell'importanza attribuita all'eccezione recata alla lettera b è opportuno che sia definito l'utile (cpv. 3). Per utile s'intende la differenza positiva tra il prezzo di vendita e quello d'acquisto. L'onere ipotecario non riveste importanza alcuna. La descrizione corrisponde a quella del diritto all'utile nelle disposizioni disciplinanti la successione in materia di fondi agricoli (art. 619bis CC; art. 32 del disegno di legge sul diritto fondiario rurale). Al prezzo d'acquisto vanno aggiunti i costi accessori come emolumenti e tasse di notariato e d'iscrizione nel registro fondiario nonché l'imposta sul trapasso di proprietà.

Inoltre possono essere aggiunti al prezzo d'acquisto i costi per conservare o aumentare il valore del fondo. Le spese attuate per mantenere il valore del fondo non sottostanno a restrizione alcuna. La legislazione sui diritti reali definisce nell'articolo 647c i lavori di manutenzione, di riparazione e di rinnovazione.

Tuttavia vi sono dei limiti per il computo di questi costi; infatti, secondo la legislazione sui diritti reali, possono concernere lavori utili (art. 641b CC) oppure diretti all'abbellimento e alla comodità (art. 647e CC), ovverosia al lusso. Si ammette unicamente la deduzione delle spese per lavori utili come quelli di rinnovamento e di trasformazione diretti ad aumentare il valore della cosa o a migliorarne il rendimento o l'idoneità (art. 647d cpv. 1 CC). Sono tali, ad esempio, gli accorgimenti per migliorare l'isolazione termica di un edificio o per risparmiare in altro modo energia; sono pure considerati i costi per l'istallazione di un ascensore o di un montacarichi in edifici plurifamiliari, commerciali o in-

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dustriali o i costi per il raccordo alla radiodiffusione o televisione via cavo.

Non sono invece considerati i costi per abbellimento e la comodità come l'impianto di un camino, di un girarrosto da giardino o di una porta cesellata. Nei casi dubbi, deve essere tenuto conto delle circostanze particolari per valutare la deducibilità o meno.

L'impianto del telecomando per porta di un'autorimessa può essere un lusso se l'accesso è facile, ma può essere una necessità se ne dipende la sicurezza del traffico oppure se la strada d'accesso è in estrema pendenza (cfr. MeierHaydoz, Das Sachenrecht, 5 a ediz., Berna 1981, note 1 a 4 all'art. 647 CC).

Evidentemente i costi di rifacimento o di trasformazione necessari o utili possono essere assommati al prezzo d'acquisto unicamente se non si ottiene un utile occulto in caso di vendita del fondo. Quindi il prezzo dell'opera deve corrispondere ai lavori effettivamente eseguiti secondo le tariffe usuali, locali o regionali. In questi costi è incluso il guadagno ordinario dell'esecutore. Ove quest'ultimo fosse anche il proprietario, può aggiungere i propri onorari al prezzo d'acquisto. La medesima regola si applica per gli architetti, i capimastri e gli ingegneri. Quindi il divieto non toccherà affatto l'industria edile.

Ma come determinare i costi se un imprenditore acquista un terreno non edificato, lo edifica e decide poi di vendere le abitazioni o i locali commerciali prima della scadenza del divieto? In tal caso vanno dapprima accertati separatamente i costi d'acquisto del terreno e quelli di costruzione nonché di raccordo e di sistemazione della particella. Il prezzo di rivendita sarà stabilito in funzione della ripartizione per i singoli piani, dei costi d'acquisto senza aggiungervi l'utile (art. 712 e cpv. 1 CC). Siffatta ripartizione deriva dal disciplinamento della proprietà retto da disposizioni speciali (Tuor/Schnyder, CC, l a ediz., 1986, pag. 649/650). I costi di costruzione possono essere ripartiti analogamente oppure in altro modo (ad es. in funzione del volume dei vani e la sistemazione dei singoli piani).

I costi usuali come interessi di capitale e le tasse pubbliche ripetibili (imposta fondiaria, tasse per l'uso di taluni oggetti) non possono essere assommate al prezzo d'acquisto. Questi costi non sono né spese accessorie derivanti dall'acquisto né sborsi per lavori necessari o utili. Quindi la considerazione di tali somme sarebbe completamente ingiustificata nel caso in cui il proprietario del fondo l'avesse utilizzato oppure ceduto a terzi a titolo rimunerativo.

Articolo 218ter Conseguenze La disposizione riprende il tenore della prima frase del vigente articolo. Si applica tuttavia anche al divieto di rivendita di fondi non agricoli. La seconda frase è stata lasciata cadere poiché in caso di contestazione circa il carattere agricolo o non di un fondo bastano le norme della vigente procedura amministrativa.

Articolo 218quater Protezione giuridica La disposizione rimane materialmente immutata e s'applica anche al termine durante il quale vige il divieto di rivendita di fondi non agricoli. La precisazione serve unicamente ad ammettere il ricorso di diritto amministrativo al Tri-

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bunale federale, sia contro le decisioni cantonali di ultima istanza riguardanti l'autorizzazione per una rivendita anticipata, sia contro quelle concernenti il carattere agricolo o meno di un fondo.

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Disposizioni finali

Non occorrono disposizioni speciali introduttive. Giusta l'articolo 52 capoverso 1 del Titolo finale del Codice civile i Cantoni devono designare l'autorità competente. La disposizione permane comunque applicabile anche qualora fosse omessa tale designazione. Se una cessione deve essere inscritta a registro fondiario, l'Ufficiale può negare l'iscrizione ove vigesse ancora il divieto di rivendita e non vi sia un'autorizzazione (art. 24 cpv. 1 ordinanza sul registro fondiario; RS 211.432.1); il trapasso è quindi nullo e non può essere intavolato (art. 218ter CO). Nella fattispecie fa stato la data della domanda d'iscrizione (art. 948 cpv. 1 e 967, cpv. 1 del CC) e non quella in cui è stato concluso il trapasso di proprietà. Ne consegue che dopo l'entrata in vigore della disposizione, per qualsiasi cessione di proprietà annunciata all'iscrizione nel registro fondiario bisogna controllare se non vi sia elusione del divieto di rivendita.

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Durata di validità; urgenza

La durata del provvedimento deve essere limitata. Secondo l'articolo 6 capoverso 1 della legge sui rapporti fra i Consigli (RS 171.11), gli atti legislativi di durata limitata devono essere emanati sottoforma di decreto federale d'obbligatorietà generale se contengono norme di diritto. Nulla osta alla modificazione di una vigente legge mediante un siffatto decreto. Il provvedimento proposto deve essere applicato sino al 31 dicembre 1996. Si potrà poi accertare la validità di quanto proposto. In caso affermativo sarà possibile la proroga. Altrimenti si provvedere a soluzioni migliori. La medesima procedura è stata praticata per l'acquisto di immobili da parte di domiciliati all'estero (RS 211.412.41) come anche per i provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo (RS 221.213.1).

L'atto deve avere carattere urgente secondo l'articolo 89bis capoverso 1 della Costituzione federale. Entrerà in vigore il giorno della promulgazione. Poiché recentemente i prezzi dei fondi sono aumentati in proporzioni insuperate e il rincaro continua l'accelerazione è bene che il decreto entri immediatamente in vigore. Qualsiasi ritardo consentirebbe la conclusione di numerosi negozi speculativi che incentiverebbero ulteriormente il rincaro.

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Altre possibilità

La commissione avrebbe previsto l'imposizione di prezzi massimi per i fondi agricoli. Tuttavia ha dovuto concludere che l'articolo 21bis della legge sui rapporti tra i Consigli esclude qualsiasi iniziativa parlamentare in questo campo in quanto il Consiglio federale ha già presentato alle Camere il 19 ottobre 1988

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un messaggio a sostegno di un disegno di legge federale sul diritto fondiario rurale. Quindi tale proposta potrà essere fatta in detto contesto.

L'urgenza dei provvedimenti ha indotto la Commissione a rinunciare all'esame di altre possibili soluzioni per stabilizzare i prezzi dei fondi.

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Conseguenze

L'esecuzione del decreto spetterà ai Cantoni e quindi non vi saranno ripercussioni finanziarie per la Confederazione.

A livello cantonale e comunale vi sarà un leggero onere suppletivo. Pur rimanendo immutati i costi amministrativi del registro fondiario bisognerà provvedere a servizi per l'esame delle domande d'autorizzazione.

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Costituzionalità

In virtù dell'articolo 64 della Costituzione federale, la Confederazione può legiferare in tutti i campi del diritto civile. Quindi può indire un termine di cinque anni durante il quale è vietato rivendere i fondi non agricoli e disciplinare la materia in quanto il divièto proposto attiene al diritto civile e non a quello della polizia in generale né, in particolare, della polizia del lavoro.

Il divieto in questione non tange la libertà d'industria e commercio, non viola la garanzia della proprietà né limita la libertà di contrattare. Nella fattispecie la Commissione si è fondata sul pertinente rapporto del professore Hans Huber, redatto nel 1963 su incarico del Dipartimento federale di giustizia e polizia.

La costituzionalità di un provvedimento del tipo proposto è già stata accertata in diverse occasioni (Cfr. Messaggi del CF, FF 1960 II 1617; 1963 375; 1964 II 2341).

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Allegato 3

Testo e sviluppo dell'iniziativa parlamentare Leuenberger Moritz Iniziativa parlamentare. Alt alla speculazione fondiaria (88.236). Il 4 ottobre, l'on. Leuenberger Moritz, consigliere nazionale, ha depositato l'iniziativa seguente: «Fondandomi sull'articolo 215 bis LRFC, presento l'iniziativa parlamentare seguente, concepita in termini generali: Deve essere emanato un decreto federale urgente fondato sull'articolo 22 ter capoverso 2 della Costituzione federale, per sottoporre al controllo dei prezzi tutti i fondi non agricoli. I prezzi devono essere congelati al valore venale dell'ultima tassazione fiscale cantonale precedente il 10 ottobre 1988. Le diversità di tassazione tra i diversi Cantoni vanno corrette mediante coefficienti appropriati.»

L'autore dell'iniziativa l'ha sviluppata oralmente nei termini seguenti, il 16 gennaio 1989 davanti alla commissione: «Sono stato indotto a depositare la mia iniziativa - che è sostenuta dall'Associazione svizzera dei locatari - a causa della straordinaria impennata dei prezzi dei fondi negli anni recenti e, soprattutto, durante gli ultimi mesi. Nessuno vorrà contestare l'effetto deleterio di siffatta evoluzione. D'altronde, nelle discussioni precedenti la votazione sulla cosiddetta iniziativa «città campagna», anche gli oppositori alla medesima si sono dichiarati d'accordo con la necessità di provvedimenti nel campo surriferito.

La situazione rende precario l'accesso alla proprietà privata. Già abbiamo, rispetto all'Europa, la minor percentuale di abitazioni appartenenti a chi le abita. Inoltre è in diminuzione il numero dei proprietär! di fondi. D'altro canto il rincaro delle pigioni - pur subendo il freno della legislazione contro gli abusi nel settore locativo - segue l'evoluzione dei prezzi dei terreni. Evidentemente questo vale per le abitazioni e per i locali commerciali.

Le finanze pubbliche beneficiano invero delle imposte sui trapassi di proprietà ma devono anche sussidiare in misura sempre maggiore le istituzioni sociali che garantiscono un'abitazione ai gruppi emarginati (ad es. aiuto alle persone anziane). Ne consegue che il contribuente finisce per pagare una parte delle pigioni esagerate.

Sono state avanzate diverse spiegazioni giustificanti il rincaro dei fondi. Citiamo la sicurezza dell'investimento immobiliare, il secondo pilastro e l'evoluzione socio-culturale (aumento della speranza di vita, desiderio da parte dei giovani di disporre tosto di un'abitazione propria ecc.). Nondimeno una delle ragioni inopinabili è data dall'inestensibilità del suolo. Ogni corrente politica rappresentata in Parlamento ha proposto soluzioni a questo problema (Società svizzera dei proprietär! fondiari, nuovo diritto disciplinante la locazione, pianificazione del territorio).

Ma nessuna di queste soluzioni è entrata in vigore e tantomeno ha potuto modificare l'evoluzione. La mia domanda è intesa al congelamento dei prezzi dei fondi non agricoli sin che non si sentiranno gli effetti di provvedimenti globali. Bisogna agire con tempestività.

Ritengo che l'idea di congelare i prezzi non si urti con il sistema vigente. Con i decreti riguardanti la politica congiunturale abbiamo agito nello stesso

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modo. È stato infatti posto un freno al rincaro vietando talune attività sin che sussistesse la pressione sulla congiuntura.

L'iniziativa produrrà l'effetto voluto e consentirà di lottare contro la speculazione nociva. Il blocco dei prezzi impedirà l'acquisto di terreni per guadagnarci rivendendoli rapidamente.

Attualmente l'incidenza del prezzo dei terreni sulle pigioni è eccessiva. Riducendo quest'incidenza non si nuocerà affatto all'industria edilizia.

Chi avendone i mezzi desidera veramente acquistare un fondo per tenerlo durevolmente non può essere un cattivo proprietario e, anche se il prezzo iniziale dovesse essere un tantino esagerato, i locatari dovrebbero a lungo termine trame dei vantaggi».

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Iniziativa parlamentare. Divieto di rivendita di fondi non agricoli Rapporto della commissione del Consiglio nazionale del 13 marzo 1989

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