# S T #

88.075

Rapporto sull'aiuto ai partiti (Postulato dei due Consigli, del 7 giugno 1984)

del 23 novembre 1988

Onorevoli presidenti e consiglieri, Conformemente al postulato dei due Consigli (P ad 81.225) del 7 giugno 1984, vi sottoponiamo il nostro rapporto sull'aiuto ai partiti proponendovi: - di prenderne conoscenza; - di emanare, sul fondamento del medesimo, i provvedimenti idonei al promovimento dei partiti; - di incaricarci di sottoporvi un pertinente disegno.

Vi preghiamo inoltre di; - togliere di ruolo l'intervento parlamentare seguente: 1984 P ad 81.225 Aiuto ai partiti politici (N 28.9.83, Consiglio nazionale [Commissione]; S 7.6.84).

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

23 novembre 1988

1988-670

7 Foglio federale. 72° anno. Voi. I

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Stich II cancelliere della Confederazione, Buser

101

Compendio / nostri partiti hanno gravi preoccupazioni. Infatti, pur permanendone ampiamente incontrastata l'indispensabilità al buon funzionamento della democrazia, non beneficiano di un vero riconoscimento sociale e giuridico. Le carenze in mezzi finanziari e in personale rischiano di compromettere irrimediabilmente un'attività partitica adeguata alle esigenze dell'opinione pubblica. Inoltre, in seno alle associazioni, ai massmedia e alle nuove forme d'azione politica si è fatta strada una mentalità che fa seria concorrenza ai partiti nella competizione politica. Non deve quindi sorprendere se, verso la fine degli anni sessanta e con un certo ritardo rispetto all'estero, si elevò anche nel nostro Paese un appello affinchè i partiti fossero maggiormente riconosciuti, valorizzati, meglio considerati, istituzionalizzati e anche finanziati dallo Stato. Se all'inizio degli anni settanta la discussione era incentrata sul «riconoscimento costituzionale», verso gli anni ottanta, visto lo scarso entusiasmo riscontrato in procedura di consultazione da un articolo costituzionale sui partiti, l'interesse si spostò su provvedimenti concreti di sostegno attuabili sul fondamento della Costituzione vigente. Il 7 giugno 1984, con la presentazione del postulato dei due Consigli «Aiuto ai partiti politici» (P ad 81.225) il Parlamento si aspettava che il Consiglio federale presentasse anche le basi dettagliate ed esaustive che elucidassero tutti i problemi concernenti il promovimento dei partiti politici nonché la relativa legislazione e nel quale fossero tracciate possibili soluzioni.

Pertanto il presente rapporto non si limita a presentare un semplice elenco dei provvedimenti idonei a promuovere i partiti politici ma cerca anche di chiarire il contesto sociale e politico dei partiti e dell'aiuto statale in loro favore (n.

1-353) nonché di valutare i singoli provvedimenti nell'aspetto costituzionale, federalistico e democratico. Stante la forte imbricazione tra finanziamento e diritto dei partiti, l'elenco comprende, oltre alle misure finanziarie, anche provvedimenti di carattere giuridico e istituzionale che sembrano adatti a migliorare le condizioni esistenziali dei partiti. La presentazione risulta pertanto particolarmente vasta e variata tanto più che, accanto a provvedimenti di importanza minore, si esaminano anche le possibilità di realizzazione dei seguenti punti più importanti: - maggiore presenza dei partiti alla radio e alla televisione; - obbligo di trasparenza in materia di entrate e uscite; - promovimento e limiti della propaganda (elettorale); - limiti al finanziamento; - tariffe preferenziali da parte dell'Azienda delle PTT; - agevolazioni fiscali; - elaborazione e spedizione di liste elettorali e materiale propagandistico; - sussidi ai costi di elezioni (e votazioni); - sussidi all'opera di formazione politica dei partiti.

Quest'elenco costituisce la premessa per un promovimento statale dei partiti che sia a misura del nostro sistema politico, sempreché questo sostegno non sia negato da considerazioni di ordine politico.

102

Introduzione Nel 1973, per dar seguito a diversi interventi parlamentari, il Dipartimento federale di giustizia e polizia sottoponeva in procedura di consultazione un avamprogetto di articolo costituzionale sui partiti. Le divergenze d'opinioni si manifestarono già sulla questione di principio, vale a dire sull'opportunità di creare un nuovo articolo. Ancora più controverso fu il finanziamento statale dei partiti. Il risultato poco convincente della procedura di consultazione e soprattutto le motivazioni contrastanti risultanti da opinioni assai divergenti non consentirono di trarre chiare conclusioni. Il nostro Consiglio decise quindi di interrompere provvisoriamente i lavori preparatori.

In occasione della conferenza dei partiti governativi, l'8 settembre 1976, i presidenti dei partiti ritennero fosse di loro competenza, e quindi non del nostro Consiglio, dare un nuovo impulso a questi lavori.

Nel 1981, l'iniziativa parlamentare del consigliere nazionale Hubacher «Protezione della democrazia politica» indusse a riprendere in mano la questione. Il 28 settembre 1983, il Consiglio nazionale decise di non dar seguito all'iniziativa e di toglierla di ruolo. Per contro, adottò una mozione, che ci fu poi trasmessa il 7 giugno 1984 in forma di postulato dei due Consigli (P ad 81.225), del seguente tenore: II Consiglio federale è incaricato d'allestire un elenco esaustivo dei provvedimenti d'aiuto ai partiti sul fondamento della Costituzione vigente e di esaminare l'opportunità di sottoporre pertinenti disegni di legge e di decreto.

Le Camere hanno dunque chiaramente espresso la volontà di occuparsi dei partiti, dei loro problemi e delle eventuali possibili soluzioni non in modo puntuale ma globale. Per questo motivo ci hanno tramesso il postulato con l'invito a presentare un materiale di base completo per la discussione e la decisione 1)*).

Il presente rapporto non è dunque un semplice elenco di provvedimenti d'aiuto ai partiti ma chiarisce i più svariati aspetti della tematica partitica collocandola in un ampio contesto politico, sociale e giuridico. Una presentazione così concepita dovrebbe agevolare considerevolmente le vostre Camere nella decisione in merito a un rafforzamento dei provvedimenti d'aiuto ai partiti.

*' Le note figurano alla fine del rapporto.

103

I

Funzione e posizione, struttura e mezzi finanziari dei partiti in Svizzera

II

Funzione

Nel nostro Paese i partiti hanno fondamentalmente le medesime funzioni dei partiti degli altri Paesi occidentali. In quanto organizzazioni tendenti alla continuità e concernenti lo Stato intero, i partiti sono variamente caratterizzati dal punto di vista ideologico e cercano di distinguersi gli uni dagli altri per le finalità programmatiche. Captano gli interessi e le aspirazioni della società radicati nella coscienza collettiva, li raccolgono e li articolano in modo da mettere in movimento e influenzare il processo di formazione dell'opinione e della volontà pubbliche e di procurare ai cittadini, in quanto «popolo sovrano», i mezzi per agire ed esprimersi. Mobilitano i cittadini al momento delle elezioni e delle votazioni, reclutano i quadri politici e per la maggior parte aspirano a partecipare al governo. Non da ultimo, si fanno concorrenza quando si tratta di occupare un'alta carica nell'amministrazione o di nominare un giudice. Contrariamente alla partecipazione parlamentare e governativa, questa specie di «patronato» che i partiti esercitano sui servizi pubblici non è tuttavia incontestata, sia per questioni di principio sia, soprattutto, per la sua realizzazione su base proporzionale.

12

Posizione

I nostri partiti e il nostro sistema partitico sono chiaramente contrassegnati dalle diverse peculiarità del sistema e dalla cultura politica svizzera. Sono particolarmente significativi:

121

La molteplicità dei rapporti di forza in Svizzera 2)

La Svizzera è frazionata sotto molteplici aspetti, segnatamente linguistico e culturale, economico, confessionale e politico le cui linee di demarcazione si intersecano nei modi più svariati. Quello svizzero è un popolo di minoranze. I partiti politici non possono fare a meno di tener conto di questa molteplicità di rapporti di forza e di cercare di equilibrare gli interessi, soprattutto nelle proprie file. Pertanto il loro apporto è determinante alla coesione della nazione in quanto emanazione di una volontà politica.

122

I diritti di partecipazione diretta del popolo

I partiti svizzeri sono «figli dei diritti popolari» 3), vale a dire del suffragio universale e soprattutto del referendum e dell'iniziativa. I diritti popolari peroravano partiti popolari ben assestati e idonei a preparare e a condurre campagne elettorali. Nel nostro Paese i partiti non si sono sviluppati, come è avvenuto altrove, a partire da gruppi parlamentari e da comitati elettorali, ma sono 104

sorti direttamente per volere di associazioni di cittadini aventi diritto di voto.

I diritti popolari non sono quindi solamente la culla dei nostri partiti: possono rafforzarne o diminuirne l'influenza sulla formazione della volontà popolare in quanto il loro esercizio può avvantaggiare, ma anche svantaggiare, gli interessi dei partiti.

123

La struttura federalistica del nostro Paese

Come è noto, il nostro Stato è edificato dal basso verso l'alto. Il nostro sistema politico si compone di tre livelli aventi impulsi politici propri, competenze decisionali e possibilità di influenza reciproca. I Cantoni da un lato partecipano alla formazione della volontà della Confederazione; dall'altro, adempiono autonomamente un importante volume di compiti pubblici. La struttura dei partiti svizzeri rispecchia fedelmente questa struttura federalistica del nostro Stato (cfr. n. 13).

124

II sistema di milizia

Per sistema di milizia si intende generalmente una forma organizzativa nella quale i compiti pubblici sono assunti per un determinato periodo da semplici cittadini, senza qualifiche particolari, e svolti a titolo onorifico o con una modica retribuzione, parallelamente all'attività professionale principale. Non solo l'esercito ma anche una gran parte delle nostre istituzioni politiche sono fondati su questo principio e dipendono strettamente dal suo buon funzionamento. L'attività dei partiti rischierebbe di fallire, soprattutto nei comuni e nei Cantoni, se non potesse fondarsi sulle solide strutture del sistema di milizia.

125

La pluralità dei partiti

La pluralità dei partiti è il frutto di una lunga evoluzione storica, soprattutto della molteplicità dei rapporti di forza già menzionati nonché del referendum e del sistema elettorale (proporzionale). Da quattro a dieci partiti sono rappresentati nell'Assemblea federale e nella maggior parte dei parlamenti cantonali.

A livello federale, dal 1959 i quattro partiti principali -- PRO, PDC, PSS e UDC -- siedono in Consiglio federale in un rapporto di 2:2:2:1; inoltre sono loro attribuiti 160 dei 200 seggi del Consiglio nazionale e 42 dei 46 mandati al Consiglio degli Stati. Quattro altri partiti formano tre gruppi parlamentari; per contro le formazioni POCH/PdL e AN non sono riuscite ad ottenere, nelle ultime elezioni, un numero di seggi sufficienti per formare un gruppo. Rammentiamo che la forza dei grandi partiti è rimasta praticamente invariata da decenni e che la percentuale dei voti raccolti nelle votazioni varia di poco.

105

126

La cultura politica del nostro Paese

Contrariamente a quanto avviene nelle democrazie fondate sul sistema competitivo, da noi prevale il principio concordatario e consensuale. Quando il maggior numero possibile di formazioni politiche di una certa importanza esercitano il potere in comune, si accorda priorità alla ricerca di soluzioni equilibrate; il famoso compromesso elvetico è raggiunto tramite negoziati spesso ardui. Fin dall'origine il sistema concordatario è strettamente connesso con le modeste dimensioni del nostro Stato e con la molteplicità dei rapporti di forza, ma anche e soprattutto con i diritti popolari.

127

La rudimentale normativa dei partiti

I partiti sono menzionati assai raramente nelle norme giuridiche. Benché la loro esistenza risulti da diversi atti legislativi federali, segnatamente dai disposti sul Parlamento 4), dal disciplinamento per le elezioni 5) e dalle direttive del Consiglio federale sulla procedura preliminare in materia di legislazione 6), questa esistenza è più presunta che istituzionalizzata. La Costituzione federale non menziona mai esplicitamente i partiti. Tuttavia la loro situazione di intermediari tra Stato e società è garantita giuridicamente da entrambe le parti: da un canto, giusta l'articolo 56 Cost. è garantita la libertà di formare associazioni e di svolgere le attività connesse 7); dall'altro, il principio della proporzionalità per le elezioni al Consiglio nazionale (art. 73 Cost.) implica necessariamente l'esistenza dei partiti. Il tentativo effettuato agli inizi degli anni settanta di far uscire i partiti dall'ombra del diritto costituzionale, di definirne le funzioni e di creare le basi per il loro sviluppo non ha superato, come già riferito, lo stadio di un disegno dipartimentale per un articolo sui partiti. Per contro, i partiti sono stati istituzionalizzati nella costituzione cantonale del Giura e nelle costituzioni rivedute dei Cantoni Argovia, Basilea Campagna e Soletta 8). Sono per altro menzionati espressamente anche nel progetto 1977 della commissione peritale e nello studio-modello del DFGP del 1985 concernenti la revisione totale della Costituzione federale 9).

13

Struttura dei partiti

A differenza dei sistemi e dei partiti stranieri e anche della maggior parte delle associazioni economiche svizzere, la cui organizzazione è basata su una struttura relativamente centralizzata, i partiti svizzeri rispecchiano fedelmente l'immagine della struttura federalistica della Svizzera (cfr. n. 123). Nonostante che diversi grandi partiti abbiano, nell'ultimo decennio, mutato l'assetto originale di organizzazione mantello dei partiti cantonali in partito di aderenti a livello nazionale, l'accento è tuttora posto sui partiti cantonali. Questi sono relativamente indipendenti anche in materia di politica federale, hanno una connotazione propria nel ventaglio ideologico linguistico, culturale e confessionale del partito nazionale e, trattando ad un tempo temi di politica federale e can106

tonale, riuniscono in sé atteggiamenti conformi alla linea del governo e atteggiamenti d'opposizione. I partiti nazionali hanno una forma organizzativa piuttosto blanda e tengono ampiamente conto delle disparità cantonali e regionali. Il radicato federalismo si riflette anche nelle relazioni tra membri e direzione dei partiti; i rapporti sono assai più diretti a livello cantonale o locale che non a livello nazionale. L'interdipendenza dei partiti svizzeri e dei molteplici centri delle decisioni politiche dello Stato federale, come anche la necessità d'equilibrare idee ed interessi spiegano parzialmente la perdita d'influenza dei partiti nei confronti di gruppi d'interesse organizzati in modo centralizzato (cfr.

n. 242).

14

Finanze

Come abbiamo potuto constatare, mancano studi approfonditi e accessibili a tutti su come i partiti finanziano le loro attività. Il seguente compendio si fonda soprattutto sulle informazioni attinte dalla stampa quotidiana e da riviste specializzate nonché dalla pubblicazione di Erich Grüner 10) cui ci riferiamo spesso nel presente rapporto. Dall'analisi di questi documenti risulta quanto segue: Le finanze dei partiti svizzeri, a prescindere da qualche similitudine, differiscono sensibilmente non solo tra un partito e l'altro ma anche ai diversi livelli in seno al medesimo partito. Denominatori comuni fra i partiti sono la loro «povertà» in confronto con le associazioni economiche e i comitati ad hoc nonché l'impossibilità, dovuta proprio alla mancanza di mezzi finanziari, di svolgere in modo soddisfacente la loro funzióne di formazione dell'opinione pubblica. In pari tempo però la diversa forza finanziaria dei partiti risulta evidenziata soprattutto dai mezzi impiegati durante le campagne elettorali nonché dai pericoli connessi con le diverse possibilità di riuscita nella competizione politica.

L'esame delle entrate dimostra quanto segue: da un canto, più i partiti sono piccoli e orientati a sinistra e più le prestazioni personali dei membri sono elevate (in forma di quote ordinarie, quote di partito o di mandato). D'altro canto, più ci si avvicina ai grandi partiti, più aumenta in modo consistente il finanziamento proveniente da terzi sotto forma di liberalità. Inoltre, mentre le sezioni locali di tutti i partiti sono finanziate quasi esclusivamente con quote sociali, in genere i partiti cantonali (ad eccezione del PS) hanno bisogno di liberalità in ragione del 30 al 50 per cento. Quest'aliquota può perfino essere dell'85 per cento a livello di partiti nazionali. Le risorse di quest'ultimi sono costituite essenzialmente dai contributi finanziari dei partiti cantonali, dalle quote di mandato e da sussidi di enti pubblici (sussidi ai gruppi). Nell'allegato 12 sono riportate la ricapitolazione dei mezzi finanziari a disposizione dei singoli partiti nonché l'indicazione della provenienza.

Per le uscite, si distingue tra spese correnti e spese per le elezioni e per le votazioni. Le spese correnti dei partiti nazionali comprendono, oltre ai costi per il personale delle segreterie, le spese amministrative propriamente dette (locali, equipaggiamento ed esercizio) nonché quelle relative al lavoro ordinario di 107

relazioni pubbliche e di formazione (stampa, pubblicazioni, manifestazioni, congressi, corsi ecc.). Per quanto riguarda i tre partiti principali rappresentati nel nostro Consiglio, il bilancio ideale, allestito dalle loro segreterie nel 1972, ammonterebbe annualmente a 1,04 milioni di franchi (escluse le spese elettorali). Questa somma verrebbe così ripartita: costi per il personale 55 per cento, amministrazione 15 per cento e attività di partito 30 per cento. I partiti nazionali sopportano un gravoso onere finanziario in occasione delle elezioni e delle votazioni: il finanziamento di campagne per iniziative e referendum, ma soprattutto le elezioni al Consiglio nazionale costituiscono investimenti finanziari considerevoli.

Secondo Erich Grüner, nel 1975 le spese dei partiti nazionali e cantonali per le elezioni al Consiglio nazionale e per le relazioni pubbliche (spese correnti) sono state le seguenti (in milioni di franchi; per mandato, in migliaia di franchi):

108

Genere di spese, livello

Partiti

PSS

PRO

PDC

UDC

Adi

Lib.

0 45

0,5 1,46

0,35 1 02

0,04 0 75

0,71 1,14

0,01 0 28

1,96 42

1 37

0 79

30

38

1,85» 1682>

0 29 47

0 32

30

1072>

0 26 65

Partiti nazionali Partiti cantonali

0 723 1 410

0,76 1 70

0 78 1 51

0 235 0 350

0,05 0 33

0 16 0 07

0,05 0 125

Totale

2 133

2 46

2 29

0 585

0 38

0 23

0 175 0 53>

PPE

Rep.

AN

PdL

div.

Totale

0 164 --

9 45

0 29

1 1 27

Elezioni al Consiglio nazionale Partiti nazionali Partiti cantonali Totale Per mandato

..

1 20 1 65

0,06 0,20 0 155 0,2 78 40

Spese correnti

2 356

04

" A questa somma vanno aggiunti i costi per una campagna di reclutamento di nuovi membri nella primavera 1975 (0,55 milioni).

1 costi per mandato sembrano più elevati per l'Adi e per il PPE per il fatto che il costo della propaganda privata è compreso nel totale delle spese. Includendo questa voce, le cifre relative ai tre partiti rappresentati in Consiglio federale (senza PSS) sarebbero superiori.

31 Le spese possono variare, secondo il genere di votazione, tra i 300 000 e gli 800 000 franchi.

21

Secondo caute valutazioni, nel 1987 le spese di questi partiti avrebbero superato i 13 milioni di franchi unicamente per le elezioni al Consiglio nazionale; il costo di ogni seggio in questo Consiglio s'aggirerebbe dunque intorno ai 65 000 franchi.

L'analisi dimostra come il principio dei vasi comunicanti possa essere applicato alle finanze dei partiti. Alleggerendo l'onere finanziario in un punto, per esempio mediante provvedimenti federali d'aiuto ai partiti nazionali, si sgraverebbero contemporaneamente altri punti rispettivamente si libererebbero mezzi finanziari da destinare altrimenti. Parimenti, una partecipazione cantonale e/o comunale alle spese sopportate dai partiti per le elezioni e votazioni consentirebbe a quest'ultimi di essere meno dipendenti da liberalità di terzi oppure di sbloccare mezzi finanziari a favore, ad esempio, delle attività di relazioni pubbliche o di formazione. Indubbiamente l'alleggerimento più efficace si otterrebbe se la Confederazione, i Cantoni ed eventualmente i Comuni mettessero a disposizione mezzi finanziari pubblici parallelamente (per esempio: aiuto ai gruppi) o cumulativamente (per esempio: contributi ai costi delle elezioni del Consiglio nazionale).

2

Problemi attuali dei partiti

21

Scarsa popolarità

Nonostante una lunga tradizione, in Svizzera come all'estero i partiti godono di scarsa popolarità. Benché siano incontestabilmente indispensabili per il buon funzionamento delle istituzioni rappresentative e democratiche dirette, la loro funzione è in ampia misura disconosciuta dalla società e dall'ordinamento giuridico. La loro facoltà di stimolo e di mobilitazione è assai limitata; anzi, sembra addirittura in regresso, come risulta dai recenti scrutini, dai sondaggi d'opinione e dalle più recenti inchieste politologiche11). Se paragonato a quello della Repubblica federale di Germania e della Francia, il grado d'organizzazione dei partiti risulta elevato (secondo Grüner, i membri e i simpatizzanti rappresentano 1'11% dei cittadini aventi diritto di voto); tuttavia è inferiore a quello registrato nella maggior parte degli altri piccoli Paesi europei.

D'altronde è appurato che il tasso di partecipazione degli abitanti di città, delle donne e dei giovani si situa ampiamente al di sotto della media. Corresponsabili di questa situazione dovrebbero essere i seguenti fattori: - l'immagine ancora invalsa di una comunità popolare la cui unità spirituale non tollera frazionamenti in gruppi, in altri termini la «volonté générale» di J.J. Rousseau; - l'impressione di un'insufficiente capacità d'occuparsi di problemi e bisogni nuovi; la mancanza di coerenza, di rettitudine e di perseveranza nel perseguimento dei fini politici prestabiliti; - l'esperienza della democrazia diretta in seno alle assemblee comunali di piccoli centri in cui i cittadini non hanno bisogno dei partiti per forgiare la loro volontà politica; 110

Quest'immagine costituisce l'inizio del circolo vizioso entro il quale si sviluppano le relazioni tra cittadini con diritto di voto e partiti: dalla scarsa popolarità dei partiti deriva il debole entusiasmo del cittadino medio ad impegnarsi personalmente e finanziariamente in favore dei partiti; la scarsità dei mezzi finanziari e di personale rende sempre più difficile ai partiti l'adempimento dei loro compiti importanti a livello politico-statale; la sempre minor capacità dei partiti di stimolare e di mobilitare li rende invisi al pubblico.

22

Critiche e difficoltà di carattere generale

Negli ultimi tempi si parla sempre più di declino, anzi di crisi dei partiti. Queste critiche concernono sia i partiti, in generale, sia una direzione di partito o un singolo partito 12). Non spetta a noi giudicare se queste critiche siano giustificate. Tuttavia constatiamo che i partiti fanno sempre più fatica a respingere gli attacchi che sono loro sferrati e che devono, in un certo senso, combattere su diversi fronti poiché: - devono elaborare soluzioni per questioni sempre più complesse in un ambito politico in espansione; - sono combattuti tra due diverse tendenze politiche: da un canto quella pragmatica che vuole affrontare le difficoltà giorno per giorno; dall'altro quella che cerca di rispondere al crescente bisogno di risolvere in modo definitivo i problemi fondamentali della nostra società; - la loro organizzazione vincolata al sistema di milizia costituisce uno svantaggio che diviene sempre più serio quando si tratta di riunire le competenze e l'energia necessarie per affrontare l'intero ventaglio dell'attività politica; - dispongono di scarsi mezzi finanziari (cfr. n. 231) e di un numero decrescente di membri attivi; - devono contare su un elettorato di base e su simpatizzanti fedeli in continuo regresso; - infine, soprattutto, devono affrontare la triplice concorrenza dei massmedia, delle associazioni e di nuove forme d'azione (cfr. n. 24).

23 231

Problemi finanziari odierni dei partiti Penuria di mezzi finanziari

In Svizzera, come altrove, i partiti necessitano di una non trascurabile base finanziaria non trascurabile per poter adempiere i propri compiti. Come abbiamo già ricordato (n. 14), la maggior parte dei partiti non dispone attualmente di mezzi sufficienti ed è costretta a ridurre sensibilmente le proprie 111

attività 13) . La penuria di mezzi finanziari si fa sentire soprattutto al momento di partecipare alle elezioni. Ma anche negli anni senza elezioni i partiti sono costretti a fare grandi economie in quanto, per sostenere una campagna elettorale, oltre a ricorrere ad elargizioni, spesso devono contrarre debiti il cui rimborso, negli anni seguenti, inghiotte buona parte delle entrate. Non pochi partiti devono impiegare quasi tutte le entrate annue ordinarie, e perfino una parte delle liberalità, per coprire le spese di segreteria. In pratica ai partiti mancano i mezzi finanziari che dovrebbero consentire loro di svolgere le attività di relazioni pubbliche tra un'elezione e l'altra nonché di informare permanentemente la popolazione in merito alle posizioni prese sui diversi problemi politici del momento. Ma anche nelle campagne per le votazioni i partiti hanno spesso un'importanza assai limitata. I motivi non vanno certo ricercati unicamente nella mancanza di mezzi finanziari, ma quest'ultima impone indubbiamente ai partiti scelte ridotte e particolare riserbo. In ogni caso una delle cause principali dello spostamento, spesso constatato, dell'influenza politica dei partiti verso gruppi d'interesse e altri nuovi movimenti va ricercata proprio in questa penuria di finanze (cfr. n. 24).

232

Disparità finanziarie dei partiti, in particolare in occasione di campagne elettorali

La precarietà della situazione finanziaria che, come detto, affligge tutti i partiti non deve far dimenticare le notevoli differenze di capacità finanziaria esistenti tra un partito e l'altro 14) . La disparità non dipende dai contributi dei rispettivi aderenti quanto dalle diverse possibilità d'ottenere l'appoggio finanziario di terzi, in particolare liberalità, sussidi di cerehie industriali o commerciali o anche proventi da raccolte di fondi (cfr. n. 14). Oltre al pericolo di perdita dell'indipendenza in caso di grossi finanziamenti esterni, anche la disparità dei mezzi finanziari di cui dispongono i partiti per le campagne elettorali costituisce una minaccia per il principio dell'uguaglianza delle possibilità nella competizione politica (cfr. n. 353) e per la democrazia in generale. Secondo un'idea assai diffusa e su cui si basano diversi sistemi esteri d'aiuto ai partiti15), le formazioni politiche che possono disporre di sufficienti mezzi finanziari per le campagne elettorali hanno, in ogni caso, più possibilità di successo. Per questo fatto rischiano di essere rimesse in questione la parità dei diritti civici, attivi e passivi, nonché la formazione democratica e autentica della volontà. Evidentemente, come comprovato, non è determinante solo il materiale di propaganda; è ben vero però che la superiorità pubblicitaria costituisce un vantaggio non trascurabile in quanto non solo intacca la parità delle possibilità dei partiti esistenti ma riduce considerevolmente fin dall'inizio anche le possibilità di successo di nuovi partiti.

112

24 241

La concorrenza dei massmedia, delle associazioni e di nuovi movimenti I massmedia

Durante gli ultimi anni la stampa politica svizzera sembra essersi fortemente distanziata dalle formazioni politiche con cui aveva stretti legami ed essersi lanciata, in concorrenza coi partiti che aveva finora servito, nella competizione volta a formare e influenzare l'opinione pubblica. Benché esistano ancora legami basati sulle relazioni personali (editori o redattori), la politica redazionale non è più ligia alla disciplina partitica. Per questo motivo i comunicati dei partiti possono contare, a determinate condizioni, su una diffusione più ampia rispetto al passato, soprattutto se pubblicati in organi di stampa ad alta tiratura; d'altra parte però non esiste quasi più una cerchia di lettori fedeli che possa essere informata e influenzata dagli ordini di partito. In altri termini, i partiti hanno perso quei canali di comunicazione permanenti che consentivano loro di indirizzarsi a una cerchia ben definita di lettori. Conseguentemente, la loro partecipazione ben profilata e costante al dibattito politico pubblico è divenuta ancora più difficile.

I media elettronici non hanno potuto colmare questa lacuna, in particolare a causa della pluralità dei programmi che devono offrire. Benché in questi ultimi anni i partiti abbiano adeguato lo stile delle proprie attività politiche alle nuove realtà dettate dalla società dei media sotto l'influsso di radio e televisione, gli sforzi da loro intrapresi per migliorare la presentazione delle loro opinioni e posizioni incontrano difficoltà non facilmente sormontabili a causa di una modesta infrastruttura basata sul sistema di milizia. Aggiungasi che i partiti stanno attraversando un periodo difficile in quanto fermenti e catalizzatori dell'opinione pubblica e della rispettiva configurazione politica di fronte alla «democrazia del plebescito massmediologico» 16).

242

Le associazioni

In ogni tempo i cittadini si sono riuniti per difendere i propri interessi economici e hanno cercato di influenzare il processo di formazione della volontà nello Stato e nella società mediante gruppi di potere. Il tramonto del vecchio ordine corporativo e poi la sempre più forte ingerenza dello Stato negli affari economici nonché l'introduzione del referendum e dell'iniziativa hanno portato, verso l'ultimo quarto del 19° secolo, al rafforzamento delle strutture delle associazioni e all'aumento della loro influenza in seno allo Stato e alla società.

Le associazioni, rendendosi spesso direttamente utili ai privati, hanno potuto, contrariamente ai partiti, mobilitare grandi effettivi di aderenti e procurarsi ingenti mezzi a livello di personale, competenze e finanze. Grazie a questi mezzi, le associazioni hanno potuto progressivamente estendere le proprie attività da settori d'interesse specifici a quelli tradizionalmente occupati dai partiti e sono riuscite così ad aver voce in capitolo anche nelle discussioni interne dei partiti.

Non vanno poi dimenticate né la loro grande influenza nel processo legislativo durante le procedure preparlamentari né la loro importanza politica in materia 113

di referendum. Inoltre, per quanto concerne segnatamente la politica economica e sociale, esse s'attengono più dei partiti a una mentalità nazionale. Svolgono le loro attività in un mercato integrato, spesso di carattere internazionale, non frazionato federalmente come lo è invece l'ambito politico-statuale; sono quindi meno attente dei partiti agli aspetti regionalistici. Orbene, proprio questo riguardo dei partiti nei confronti dei bisogni cantonali e regionali indebolisce la loro influenza e impedisce loro di meglio impiegare i già limitati mezzi finanziari17).

243

Nuovi movimenti

Oltre alle associazioni economiche, la costellazione della democrazia svizzera comprende organizzazioni a scopo sociale e idealistico, oppure figliate dalle più svariate ideologie, che si formano fuori dei partiti tradizionali e cercano di incidere sulla vita politica. Dalla fine degli anni Sessanta presso determinati gruppi di popolazione è aumentata la tendenza a svolgere un'attività politica non convenzionale che, soprattutto a contare dall'inizio degli anni Ottanta, ha portato all'apparizione di innumerevoli «iniziative di cittadini», «nuovi movimenti sociali», «azioni», «manifestazioni» e «comitati di politica alternativa» o ad altre forme di difesa di «nuovi modi di vivere». La loro forza si basa sulla convinzione e l'impegno degli aderenti, che forniscono un sostegno più personale che finanziario. Tuttavia è notevole la loro facoltà di mobilitazione. All'origine di questi nuovi movimenti vi sono molte ragioni che non possono essere analizzate dettagliatamente in questo rapporto 18). Ci limiteremo a constatare che allo sviluppo di questo fenomeno hanno senza dubbio contribuito l'apparente diffidenza dei partiti ad assimilare nuovi elementi e l'insufficiente permeabilità degli istituti della democrazia diretta. L'esperienza ha tuttavia evidenziato che i gruppi con obiettivi monotematici e il cui atteggiamento fa particolarmente presa a livello dei media hanno generalmente i giorni contati; o perdono progressivamente lo slancio e la risonanza iniziali, e spariscono infine dalla coscienza popolare in quanto fattori della formazione dell'opinione e della volontà politiche, oppure riescono a emergere come nuovi partiti con programma diversificato, arricchendo così il mosaico policromo formato dai partiti. Questa concorrenza ai partiti non deve comunque essere giudicata con troppo pessimismo in quanto anima la scena politica svizzera e completa utilmente il ventaglio dei partiti tradizionali. Vi è spazio sufficiente per questi movimenti nel sistema elastico e tollerante della nostra democrazia.

3 31

Aiuto statale ai partiti Situazione attuale

A contare dalla Seconda guerra mondiale, i problemi evocati al numero 2 hanno incitato un numero crescente di Stati, tra cui anche il nostro, pur se con leggero ritardo, a tener conto dei partiti nell'ordinamento giuridico e a sostenerli più o meno intensamente. Negli allegati 1 a 4 figurano quelle infor114

inazioni - certamente incomplete - che abbiamo potuto raccogliere sui diversi sistemi di promovimento dei partiti; esse meritano alcune osservazioni:

311

Molteplicità di provvedimenti (allegato 1)

L'elenco mostra un impressionante ventaglio di possibilità per rivalutare i partiti e offrire loro i mezzi per migliorare le prestazioni indispensabili al buon funzionamento della democrazia. Queste possibilità possono essere combinate nei modi più svariati onde offrire ai partiti aiuti adeguati alle peculiarità nazionali o cantonali, come è illustrato negli allegati 2 a 4.

312

Aiuto ai partiti: situazione all'estero (allegato 2)

II compendio dei provvedimenti adottati negli altri Paesi, vicini o lontani, mostra che l'aiuto statale ai partiti è generalmente meglio strutturato e più intenso del nostro (n. 313). Segnaliamo in particolare che: - le costituzioni di tutti i Paesi limitrofi - elaborate senza eccezione alcuna durante la Seconda guerra mondiale - riconoscono i partiti e ne disciplinano, più o meno dettagliatamente, lo statuto e le funzioni. Rileviamo in proposito che non vi erano motivi cogenti di inserire i partiti nelle costituzioni scritte del dopoguerra, comprese per altro anche alcune recenti costituzioni cantonali. Si è trattato piuttosto di un modo di intendere la Costituzione adeguato ai tempi; - la presenza dei partiti alla radio e alla televisione è maggiormente garantita; - i sussidi statali diretti completano le forme indirette di finanziamento e sono per la maggior parte assegnati per fini ben precisi come la copertura delle spese per le campagne elettorali oppure per le attività di formazione politica; - il sostegno finanziario generalmente non è incondizionato ma subordinato all'osservanza di misure giuridiche di comportamento quali l'obbligo di trasparenza, la limitazione delle spese o restrizioni finanziarie.

313

Aiuto ai partiti: situazione in Svizzera (allegati 3 e 4)

Se l'aiuto ai partiti nel nostro Paese ha dovuto percorrere, a passi felpati, vie traverse per poter accedere all'ordinamento giuridico, lo si deve a considerazioni giuridiche e politiche ma soprattutto al concetto tradizionale svizzero di democrazia. Aggiungasi che la maggior parte dei provvedimenti sono stati presi su due diversi piani, se non addirittura su tre, corrispondentemente alle strutture federalistiche del nostro Paese e dei nostri partiti. Per avere un'idea relativamente esatta della situazione occorre esaminare le diverse misure prese a livello federale e cantonale.

115

313.1

Confederazione (allegato 3)

II promovimento dei partiti a livello federale consiste essenzialmente in tre provvedimenti istituzionali e in qualche agevolazione indiretta: - In virtù delle direttive emanate dal Consiglio federale il 6 febbraio 1970 sulla procedura preliminare in materia di legislazione, i partiti rappresentati nell'Assemblea federale devono essere consultati «per progetti di disposti costituzionali e per gli altri progetti di particolare importanza politica».

313.2

Cantoni (allegato 4)

Esistono grandi analogie tra l'aiuto cantonale ai partiti e quello federale, segnatamente per quanto concerne i principi fondamentali e i provvedimenti adottati. In entrambi i casi, i partiti beneficiano indirettamente e soprattutto: - di un aiuto ai gruppi parlamentari, 116

Fra le differenze segnaliamo: - in quattro costituzioni cantonali si parla espressamente dei partiti e della necessità di sostenerli (SO, BL, AG, JU); - in parecchi Cantoni sono ammesse importanti agevolazioni fiscali. Nella maggior parte dei Cantoni, i partiti sono esenti da imposte cantonali e comunali; qualche Cantone ammette deduzioni per le liberalità in favore dei partiti; altri Cantoni hanno pure adottato soluzioni generose in favore dei titolari di mandati (cfr. allegato 11); - il Cantone di Ginevra contribuisce alle spese delle campagne elettorali.

313.3

Valutazione

Come abbiamo già riferito nel numero 313, l'aiuto ai partiti in Svizzera è relativamente modesto e passa quasi inosservato. Sarebbe comunque ingiusto sottovalutarlo o ignorarne semplicemente l'esistenza. Infatti la Confederazione spende in soli contributi ai costi delle segreterie dei gruppi una somma che s'aggira sul milione di franchi annui e i Cantoni, dal canto loro, pagano più di un milione di franchi per elaborare e spedire le schede per le elezioni del Consiglio nazionale. L'impegno globale di Confederazione (comprese PTT e SSR), Cantoni e Comuni raggiungerebbe somme superiori se si tenesse anche conto, per quanto convertibili in franchi, delle diverse altre forme di prestazioni e di vantaggi materiali e finanziari.

32

Legittimazione

L'intervento statale nell'ambito dell'aiuto ai partiti, come del resto in altri settori, non può essere giustificato per se stesso ma deve essere legittimato da un interesse pubblico sufficiente. Questo principio, già valido per i provvedimenti attuati, assume sempre più importanza ad ogni ampliamento successivo.

Occorre dunque chiedersi che cosa abbiano i partiti di così peculiare ed eccezionale per giustificare che lo Stato li differenzi dalle altre associazioni private e accordi loro un trattamento di favore. I partiti non hanno alcun monopolio né di diritto né di fatto sul processo di formazione dell'opinione e della volontà politiche della società. Unitamente alle altre organizzazioni si preoccupano però di sviluppare e strutturare la volontà popolare; offrono agli elettori una scelta indispensabile al momento della corsa per il potere e per i mandati politici; svolgono un'attività particolarmente intensa quali mediatori tra popolo e Stato. Poiché sono solidamente radicati nei Cantoni, svolgono anche una funzione stabilizzatrice dell'ordinamento federalistico ed assumono un ruolo importante per l'esercizio dei diritti popolari.

In genere i partiti si distinguono dagli altri movimenti politici per il fatto che la loro attività s'inserisce in un contesto politico globale, segue un programma 8 Foglio federale. 72° anno. Voi. I

117

ben definito, è accessibile a tutti gli strati della popolazione ed è riferita a tutte le attività statali. I partiti si differenziano dalle associazioni segnatamente in quanto i loro obiettivi e i loro sforzi mirano a un bene comune, cioè sono orientati verso il benessere generale della collettività e non verso interessi particolari dei propri membri. Inoltre l'attività dei partiti diverge da quella dei nuovi movimenti per il fatto che non si manifesta con azioni immediate, limitate quanto all'oggetto e alla portata, ma dimostra viceversa continuità e si fonda su una solida struttura organizzativa. È soprattutto il loro ruolo, vitale per la democrazia, di «potenziale comunicativo polivalente» che fa dei partiti una forma d'organizzazione politica indispensabile e tuttora insostituibile.

Questo ruolo giustifica il conferimento di uno statuto giuridico speciale e un determinato impegno da parte dello Stato soprattutto allorché vi sia motivo di credere che i partiti non siano più in grado di svolgere adeguatamente i loro compiti. La fondatezza o meno di una simile supposizione è una questione d'apprezzamento politico: non dipende unicamente da un giudizio generale sullo stato della democrazia ma anche dalle esigenze poste ai partiti. Un'analisi imparziale e scevra da pregiudizi consente indubbiamente di trovare soluzioni sensate e legittime.

33

Limiti del sostegno

È degno di nota che i partiti abbiano potuto finora sopravvivere a livello nazionale nonostante la mancanza di un pertinente articolo costituzionale o di una legge federale e soprattutto senza un qualsiasi aiuto finanziario. Evidentemente alla base dello sviluppo e della continuità dei partiti vi sono altri fattori. La storia ha infatti dimostrato che i partiti possono svilupparsi solamente in un clima democratico, vale a dire in una cultura politica caratterizzata, da un canto, dalla concorrenza ricca di tensione dei di versi gruppi politici e, dall'altro, da un consenso minimo per le regole del gioco e dei valori del sistema politico, da un senso spiccato della comunità e dal desiderio di partecipare agli affari pubblici nonché da uno spirito di tolleranza e dal rispetto per gli altri e le opinioni altrui. Tuttavia, in caso di cambiamento di clima, come potrebbe intervenire lo Stato? È illusorio sperare che i partiti possano essere rigenerati solamente mediante disposti giuridici e aiuti finanziari. In quest'ambito, qualsiasi intervento comporta il rischio di frenare la dinamica evolutiva del processo democratico di formazione della volontà e di compromettere l'esito di cambiamenti giudiziosi e perfino indispensabili; esso potrebbe addirittura essere fonte di sviluppi indesiderabili oppure rivestire un carattere meramente simbolico a causa della sua inefficacia. L'aiuto statale ai partiti non deve creare più problemi di quelli che intende risolvere. D'altra parte, tenuto conto della perdita di prestigio e della situazione precaria dei partiti, è opportuno studiare a fondo e senza preconcetti quali siano le possibilità di potenziare il sostegno accordato loro dallo Stato e di contribuire, all'occorrenza, alla loro rigenerazione.

118

34 341

Elementi di base per un potenziamento dell'aiuto statale ai partiti Difficoltà dei partiti

La nostra analisi delle difficoltà dei partiti (cfr. n. 2) può essere sintetizzata in tre punti fondamentali: - scarsa considerazione da parte di ampi strati della popolazione per le attività dei partiti; scarsa popolarità e difficoltà di reclutamento; - precarietà dei mezzi di cui dispongono i partiti per adempiere i loro compiti, segnatamente risorse finanziarie insufficienti, quadri con poco tempo a disposizione e insufficientemente competenti, dotazione limitata di personale nelle segreterie; - mancanza d'equilibrio tra partiti e altre forze politiche influenti ma anche tra i partiti stessi.

In considerazione di quanto esposto qui sopra, bisognerebbe prevedere misure che, debitamente combinate, garantiscano le migliori possibilità di successo a un intervento statale volto a: - migliorare l'immagine dei partiti, evidenziarne il ruolo e le attività, rinforzarne il potenziale di mobilitazione e di reclutamento soprattutto con provvedimenti di relazioni pubbliche e di marketing; - valorizzare, agevolare e garantire le funzioni dei partiti, segnatamente le attività di formazione politica e la partecipazione alle procedure preparlamentari in materia di legislazione, nonché alle elezioni e alle votazioni; - riequilibrare la differenza strutturale tra partiti e gruppi d'interesse, garantire la parità delle possibilità dei partiti nella competizione politica.

342

I mezzi dello Stato

L'aiuto statale deve essere orientato in funzione dei mezzi disponibili o di quelli preferibili. La scelta dei mezzi appare in un punto univoca e in un altro punto tendenzialmente limitata: - entrano in considerazione solamente provvedimenti «realizzabili sul fondamento della Costituzione vigente» e - il rafforzamento dei partiti e il miglioramento del loro statuto e delle loro condizioni di lavoro devono essere realizzati innanzitutto tramite un finanziamento dei partiti, vale a dire con mezzi finanziari.

È evidente che una simile limitazione dei mezzi riduce le possibilità di risolvere i problemi dei partiti e aumenta invece il rischio di inefficacia dell'aiuto statale, nonostante sia dato con buone intenzioni. Nell'elaborazione di un sistema d'aiuto ai partiti occorrerà quindi fare il possibile per non oltrepassare questo limite altrimenti gli sforzi fatti dallo Stato risulterebbero sproporzionati in rapporto al sostegno effettivo ricevuto dai partiti.

119

Inoltre, parecchie differenziazioni finora fatte nelle discussioni sulle forme di sostegno accordato dallo Stato creano una certa confusione. Si è parlato per esempio di un sostegno - immediato e mediato, - diretto e indiretto, - finalizzato e non finalizzato.

In particolare gli antonimi «diretto/indiretto» sono stati regolarmente impiegati nei dibattiti parlamentari - come del resto durante le discussioni relative all'aiuto statale alla stampa 25) che ha molti punti in comune con la problematica materiale, giuridica e politica del promovimento dei partiti - ma il loro significato intrinseco non è mai stato definito con precisione. 26) Talvolta sembra che designino ciò che, dal profilo del diritto costituzionale, è ammissibile (misure d'aiuto indirette) o inammissibile (misure d'aiuto dirette) 27); altre volte sembrano fondersi con le altre due coppie di antonimi. Talvolta sottolineano l'antitesi tra un aiuto concesso per uno scopo preciso (misure dirette) e un sostegno di carattere generale (misure indirette); talora indicano il versamento di somme in denaro (aiuto diretto) oppure gli sgravi fiscali o altre agevolazioni da parte dello Stato (aiuto indiretto). Essi non consentono quindi di definire in modo preciso le misure d'aiuto e portano facilmente a deduzioni errate. Si potrebbe per esempio concludere che le misure d'aiuto indiretto - fra cui, secondo un'interpretazione più ampia, le riduzioni delle tasse PTT - siano perfettamente conformi alle norme costituzionali, contrariamente alle misure d'aiuto diretto. Che si parli di contributi finanziari, di riduzioni o di esoneri, si tratta pur sempre di prestazioni finanziarie concesse dallo Stato anche se differiscono le modalità e i canali del promovimento statale. Pure la distinzione tra contributi «finalizzati» e «non finalizzati» è relativa; infatti anche i contributi a libera disposizione sono pur sempre vincolati allo scopo e alla funzione dei partiti.

Pur con queste riserve, gli antonimi «diretto-indiretto» e «finalizzato-non finalizzato» sono stati impiegati come criteri di ripartizione nel compendio dell'allegato 1. È stata invece abbandonata la distinzione tra «mediato» e «immediato».

342.1

Limitazione a «quanto è possibile realizzare in base alla Costituzione vigente»

Abbiamo già sottolineato nel numero 127 che i partiti non sono espressamente menzionati nella Costituzione federale nonostante siano riconosciuti e ne sia presupposta l'esistenza in quanto elementi della realtà politica. La libertà di fondare un partito e di esercitarne le attività è connessa con la libertà di formare associazioni conformemente all'articolo 56 Cost. Orbene, la riserva fatta già nel 1848 a questo diritto fondamentale, secondo la quale le associazioni non devono essere «illegali o pericolose allo Stato né pel loro scopo, né pei mezzi a questo impiegati», storicamente si riferisce senza alcun dubbio ai partiti 28).

120

Per altro, il sistema proporzionale applicato alle elezioni del Consiglio nazionale (art. 73 Cosi.) presuppone l'esistenza dei partiti in quanto fattori indispensabili della lotta politica.

Finora non si è mai discusso a fondo se il sostegno statale ai partiti possa essere desunto da qualche elemento o punto di riferimento dell'intero diritto costituzionale, scritto o no. I dibattiti sull'iniziativa parlamentare «Protezione della politica democratica» e sul postulato «Aiuto ai partiti politici» hanno rivelato una tendenza, apparentemente molto diffusa, a considerare che le forme odierne d'aiuto ai partiti non sfruttino tutte le possibilità offerte dal diritto costituzionale sicché potrebbero essere previsti altri provvedimenti indiretti di sostegno 29) Il rappresentante del nostro Consiglio ha tuttavia segnalato che il problema della costituzionalità rimane indipendentemente dal fatto che il sostegno sia indiretto e segnatamente di natura finanziaria 30). Infatti sarebbe erroneo pretendere che un sostegno indiretto, fornito grazie all'esercizio delle competenze federali esistenti, possa automaticamente fondarsi sulla Costituzione vigente, contrariamente a un aiuto diretto che non sarebbe legittimato dall'attuale delimitazione delle attribuzioni e dei compiti dello Stato. L'Ufficio federale di giustizia ha reiteratamente affermato, in particolare riferendosi ai disegni di legge sull'armonizzazione fiscale, che il ricorso a competenze esistenti al fine di realizzare obiettivi esulanti dal campo delle medesime deve, per conformarsi all'organizzazione federale delle competenze e rispettare la garanzia costituzionale dei diritti fondamentali, potersi fondare su un'autorizzazione o un obbligo corrispondente previsto nella Costituzione federale. Nella Costituzione vigente siffatti obblighi e autorizzazioni sono sanciti sia sotto forma di competenza a legiferare o a promuovere (p. es. art. 45bis Cost. sugli Svizzeri dell'estero), sia sotto forma di mandato imperativo di legiferare (p. es. art. 4 cpv.

2 secondo periodo Cost. sull'uguaglianza dei diritti tra uomo e donna); sempre più sovente si fa capo a formulazioni precettive che ingiungono di considerare o rispettare talune esigenze (art. 22quater cpv. 3 Cost. sulla sistemazione del territorio; art. 55bis cpv. 4 Cost. sulla radiotelevisione) 32); infine - ma più come impulso a stabilire norme per creare o esaurire competenze - gli obblighi e le autorizzazioni sono ancorati sotto forma di diritti fondamentali intesi come principi oggettivi dell'assetto di tutto l'ordinamento giuridico. Resta comunque insoluto il problema della forma e dei limiti che devono essere rispettati dalla realizzazione, tramite le competenze esistenti, di altri obiettivi ancorati nella Costituzione federale.

In materia di costituzionalità delle riduzioni delle tariffe PTT a favore dei partiti, ciò significa che le tariffe - «stabilite su basi eguali e ad un tempo, quanto più è possibile, moderate» su tutto il territorio della Confederazione (art. 36 cpv. 3 Cost.) - possono variare secondo il genere e il numero di persone da trasportare, secondo gli oggetti o le informazioni da distribuire, o anche secondo la distanza, l'orario e l'urgenza, ma non in funzione di gruppi di popolazione, di associazioni o di utenti singoli, a meno che la Costituzione federale non preveda altrove una base sufficiente. A suo tempo il nostro Collegio e il legislatore federale avevano manifestamente ravvisato questa base nella libertà di stampa intesa come istituzione (art. 55 Cost.) quando accordarono alla stampa riduzioni sulle tasse per il trasporto di giornali 33). Parimenti hanno dovuto ritene121

re che i partiti e l'interesse al loro sostegno fossero sufficientemente ancorati o per lo meno riconosciuti nel diritto costituzionale, scritto o no, se, nel 1973, hanno autorizzato tasse ridotte per le stampe senza indirizzo 34).

Considerato nella sua interezza, già l'attuale sostegno della Confederazione ai partiti si fonda essenzialmente sul diritto costituzionale scritto e non scritto.

Questo aspetto costituzionale - paragonabile a quello dell'ambito della politica culturale - è però problematico e dovrà essere riveduto al momento della revisione totale della Costituzione. Infatti, così come è concepito, crea dubbi e insicurezze soprattutto quando si tratta di determinare se e in quale misura sia possibile concedere maggiori vantaggi alla stampa e ai partiti. Anche senza un esame più stretto si può ritenere che, in ogni caso, la rinuncia globale a riscuotere tasse postali e telefoniche dalla stampa e/o dai partiti verrebbe a esulare dal quadro che il restante diritto costituzionale ha fissato alla libera differenziazione delle tariffe giusta l'articolo 36 capoverso 3 Cost. Tale esenzione sarebbe difficilmente compatibile con i principi costituzionali, segnatamente quelli della parità di trattamento degli utenti delle PTT (art. 4 Cost.) e della garanzia di un esercizio giudizioso dell'Azienda PTT per la realizzazione di utili in favore della cassa federale (art. 36 cpv. 2 e 42 lett. b Cost.). Il sostegno dei partiti tramite maggiori riduzioni delle tariffe PTT si presenta quindi come un problema di dosaggio minuzioso il cui risultato dipende essenzialmente dal modo d'interpretare la Costituzione federale. Se si propende per un'interpretazione restrittiva, rigorosamente alla lettera - come fatto in diversi interventi nei dibattiti parlamentari della primavera 1986 sull'articolo d'aiuto alla stampa il legislatore avrà a disposizione un margine minimo di manovra e le possibilità di potenziare l'aiuto ai partiti saranno generalmente assai ridotte; si potrebbe giungere perfino a rimettere in discussione gli attuali provvedimenti d'aiuto.

Propendendo invece per uninterpretazione estensiva dei diritti e delle libertà democratiche, a livello materiale e istituzionale - come è avvenuto quando le vostre Camere hanno accordato le vigenti riduzioni tariffarie alla stampa e ai partiti - i maggiori privilegi tariffari saranno giudicati di principio compatibili con la nostra Costituzione.

Le stesse considerazioni valgono analogicamente anche per l'aiuto sotto forma di sgravio fiscale preso in considerazione dalle commissioni preparatorie 35).

La concessione di spazi di trasmissione supplementari alla radio e alla televisione, anch'essa auspicata, si urterebbe ineluttabilmente contro l'indipendenza e l'autonomia dei programmatori, garantite dall'articolo 55bis capoverso 3 Cost., a meno che quest'ultimi non vi acconsentano spontaneamente.

Pertanto, benché il sostegno (indiretto) dei partiti fondato sulle competenze odierne della Confederazione sia costellato di ostacoli, non è escluso a priori un aiuto (diretto) ai partiti fondato sul diritto costituzionale; infatti, anche se non vi si riscontrano riferimenti concreti, la connessione di diverse disposizioni costituzionali o addirittura l'intera Costituzione lasciano aperte alcune vie.

L'aiuto ai partiti ha ad esempio legittimazione costituzionale per quanto concerne i diritti popolari, segnatamente le elezioni del Consiglio nazionale e le votazioni federali. I diritti popolari infatti esigono che i cittadini aventi diritto di voto possano farsi opinioni proprie in merito ai candidati o agli oggetti in votazione. I partiti soddisfano questa esigenza nel senso che presentano i candidati 122

e offrono l'informazione e l'interpretazione politica indispensabili per una seria formazione dell'opinione e della volontà. Nell'ottica del diritto costituzionale esiste dunque incontestabilmente un nesso sostanziale tra un sistema pluralistico di partiti dinamici e idonei a svolgere i loro compiti e i diritti popolari sanciti dalla Costituzione 36). Occorre solamente stabilire se questo nesso sia sufficientemente vincolante per giustificare un sostegno statale più ampio. La risposta è positiva se ci si basa su un concetto materiale e non formale di Costituzione e se si considera peculiarità elvetica il fatto che i partiti siano radicati tradizionalmente nei diritti popolari (cfr. n. 122).

L'analisi, fondata su un concetto materiale di Costituzione e inglobante tutte le strutture e l'intero funzionamento del sistema politico, consente d'affermare che i partiti politici fanno parte, già oggi, della Costituzione 37). L'affermazione vale a livello federale innanzitutto, e soprattutto per le elezioni del Consiglio nazionale. I partiti si sono rivelati indispensabili nella loro funzione di «organizzatori di elezioni» per la prima volta quando furono introdotte le schede partitiche prestampate per le elezioni del Consiglio nazionale nel 1875, dunque ancora all'epoca del sistema maggioritario; la loro importanza crebbe ancora con l'introduzione, nel 1918, del sistema proporzionale, che implica inevitabilmente l'esistenza e l'operatività dei partiti per la presentazione delle proposte di candidatura, la valutazione dei risultati di voto, le liste congiunte, ecc. Inoltre non va dimenticato il rapporto esistente tra i partiti e l'istituto del referendum, comprese le votazioni popolari facoltative od obbligatorie ch'esso comporta. L'esempio storico più evidente ci viene dal Cantone San Gallo che fu il primo ad introdurre il referendum sotto forma di veto e favorì così la comparsa dei primi partiti svizzeri 38). Per diventare un'arma efficace nella lotta politica, il referendum (e più tardi l'iniziativa) implicava l'esistenza di formazioni politiche senza le quali non si sarebbero mai potuti sviluppare i diritti popolari. Benché nell'organizzazione e nello svolgimento delle votazioni popolari non dispongano di un effettivo monopolio come avviene per le elezioni del Consiglio nazionale, i partiti continuano ad essere i garanti e gli elementi portanti della nostra democrazia referendaria. Questo rapporto tra elezioni del Consiglio nazionale nonché, in misura minore, tra votazioni popolari e partiti idonei ad adempiere i loro compiti consente di ritenere conforme al diritto costituzionale l'assegnazione ai partiti di sussidi federali per la copertura dei costi loro cagionati dalle elezioni e dalle votazioni; la connessione, quanto alla materia, con le norme costituzionali sul Consiglio nazionale 39) e sugli istituti della democrazia diretta 40) basta a dimostrare l'esistenza di una competenza federale implicita. L'esito dell'analisi non ci consente comunque di determinare la chiave di ripartizione, la portata e le modalità di un aiuto federale (cfr. n.

362.22).

342.2

Disciplinamento o finanziamento dei partiti?

Il postulato Schürmann del 24 settembre 1969 chiedeva un «disciplinamento» dei partiti e delle associazioni. Al centro del postulato dei vostri Consigli trattato nel presente rapporto vi sono le misure d'«aiuto» in favore dei partiti e, 123

corne risulta chiaramente dalla genesi del postulato e dai dibattiti parlamentari 41), il finanziamento ne è il punto nodale. All'inizio del numero 342 abbiamo già sottolineato che i mezzi d'intervento limitati al finanziamento diminuiscono le possibilità di riuscire a dominare la precaria situazione odierna 42).

Cerchiamo di fare un'analisi del problema riferendoci ancora una volta alle discussioni sull'aiuto alla stampa 43).

Occorre dapprima rilevare che il sostegno finanziario e i provvedimenti giuridici sono praticamente indissociabili: in virtù del principio della legalità, ogni misura finanziaria necessita di una base giuridica; inversamente, ogni prescrizione legale o disposto istituzionale comporta generalmente ripercussioni finanziarie più o meno importanti. Inoltre, spesso occorre combinare i provvedimenti finanziari con quelli giuridici perché, presi isolatamente o senza coordinamento, perderebbero d'efficacia 44). In taluni casi esiste un rapporto di dipendenza tra misure finanziarie e misure giuridiche nel senso che le une, pur non rappresentando una condizione indispensabile per emanare le altre, costituiscono pur sempre un motivo di giustificazione superiore 45). Infine, il disciplinamento giuridico e il finanziamento dei partiti sono parzialmente intercambiabili nella misura in cui perseguono il medesimo obiettivo con mezzi diversi 46).

Le molteplici correlazioni tra finanziamento e normativa dimostrano chiaramente l'inadeguatezza di una scelta categorica. Si potrebbe per contro mettere un accento particolare sulle prestazioni finanziarie oppure sulle norme di comportamento dello Stato. Se il bilancio della Confederazione è messo a dura prova o addirittura deficitario, come è avvenuto regolarmente nella prima metà di questo decennio, la facoltà di privilegiare un finanziamento è comunque minima, come del resto è stato già sottolineato durante i dibattiti sull'aiuto ai partiti nel 1983/8447'.

343

Provvedimenti d'aiuto nello Stato federale

In uno Stato federale, è indispensabile tener conto anche - e soprattutto - delle strutture federalistiche quando si tratta di definire l'aiuto statale ai partiti. La ripartizione dell'aiuto deve rispettare tutti i livelli dell'ordinamento federale affinchè siano soddisfatti nel miglior modo possibile i bisogni degli Stati membri e sia tenuto equamente conto delle loro specificità giuridiche, della loro organizzazione nonché dei loro mezzi finanziari e di personale. Per questa ripartizione sono importanti segnatamente: - la struttura federativa dei partiti svizzeri (partiti nazionali, cantonali, comunali; cfr. n. 13); - la molteplicità dei possibili provvedimenti d'aiuto (cfr. n. 311 e allegato 1), una parte notevole dei quali, però, è esclusa a priori dalle restrizioni contenute nel postulato dei due Consigli (cfr. n. 342); - la competenza differenziata per ogni singolo provvedimento: alcuni provvedimenti potrebbero essere presi solo dalla Confederazione (p. es. la concessione di riduzioni sulle tariffe PTT, a meno che la collettività non le rimborsi 124

all'Azienda delle PTT); altri (p. es. affissione della propaganda dei partiti) esclusivamente dai Cantoni o dai Comuni; altri ancora, infine (p. es. sgravi fiscali), potrebbero essere presi parallelamente da Confederazione e Cantoni.

La combinazione di questi aspetti pone numerose domande pratiche: nell'ottica della politica federalistica, sarebbe corretto accordare riduzioni delle tariffe PTT solo ai partiti nazionali oppure dovrebbero beneficiarne anche i partiti cantonali e comunali? La presenza dei partiti può essere rafforzata nei programmi radiotelevisivi della SSR, indipendentemente dalla loro struttura federalistica, oppure deve essere rafforzata nei programmi di radio locali o di emittenti televisive regionali? Come deve essere giudicata la possibilità d'emanare prescrizioni federali che obbligano i Cantoni ad adottare misure d'aiuto in modo esclusivo (come nel caso delle schede per le elezioni del Consiglio nazionale)48) o parallelamente ai provvedimenti della Confederazione (p. es. in caso di sgravi fiscali)? La Confederazione deve, mediante aiuti finanziari, stimolare i Cantoni ad adottare provvedimenti di aiuto, rispettivamente ricompensarli?

È sensato far dipendere taluni provvedimenti federali da provvedimenti presi parallelamente nei Cantoni?

Queste domande ne fanno sorgere un'altra importante in merito all'eventualità d'inserire in modo convincente nell'ordine federalista un nuovo compito politico di «aiuto ai partiti». Senza entrare per il momento nei dettagli dei provvedimenti relativi né pretendere di offrire una soluzione definitiva si può sottolineare quanto segue: 343.1

Provvedimenti federali a favore dei partiti cantonali e comunali

II problema dell'assegnazione degli aiuti statali esclusivamente in favore dei partiti nazionali oppure anche in favore dei partiti cantonali e comunali può essere valutato secondo diversi criteri: il primo, di ordine giuridico, concerne la possibilità di emanare parallelamente provvedimenti tanto a livello di Stato centrale quanto agli altri livelli del sistema federalistico. Altro criterio è quello dell'efficacia dei provvedimenti: tenuto conto della struttura federativa dei partiti e secondo le circostanze, alcuni provvedimenti sono veramente efficaci solo se ne possono beneficiarne anche i partiti cantonali e comunali. Per contro, potrebbe essere giustificato limitare la cerchia dei beneficiari ai partiti nazionali poiché l'estensione del sostegno federale esonererebbe i Cantoni e i Comuni dalle loro responsabilità verso i partiti. La cerchia dei beneficiari di provvedimenti federali non può quindi essere circoscritta in modo generale ma solamente in funzione di ogni singolo provvedimento preso in considerazione.

343.2

Partecipazione dei Cantoni ai provvedimenti di promovimento federali

Sarebbe pensabile far partecipare i Cantoni agli oneri finanziari della Confederazione soprattutto nel caso di un ampiamento intenzionale e voluto della cerchia dei beneficiari dei provvedimenti federali. È comunque preferibile lasciare 125

che i Cantoni e i Comuni agiscano autonomamente piuttosto che intessere un triangolo finanziario (Confederazione, Cantoni, partiti) comportante implicazioni di carattere amministrativo e limitazioni della libertà decisionale dei Cantoni.

343.3

Provvedimenti di promovimento cantonali ordinati dal diritto federale

Tenuto conto della struttura federativa dei nostri partiti, la Confederazione potrebbe ritenere che il compito d'aiutare i partiti non sia unicamente suo, ma da adempiere in collaborazione con i Cantoni. Anche in questo caso però dovrebbe appellarsi a un fondamento costituzionale 49). Dacché la Costituzione già le impone stretti limiti nell'ambito del promovimento dei partiti, non sorprende affatto che le siano offerte possibilità minime di prescrivere ai Cantoni di adottare provvedimenti d'aiuto. Riallacciarsi all'articolo 56 Cost. sulla libertà di associazione (già menzionato ai n. 127 e 342.1) è fuori discussione in quanto esso non obbliga i Cantoni a prendere provvedimenti in favore di talune 0 di tutte le associazioni. Per contro, potrebbero essere presi in considerazione 1 disposti concernenti il Consiglio nazionale e le istituzioni della democrazia diretta, già menzionati a proposito dell'aiuto autonomo ai partiti (cfr. n. 342.1).

Dal 1978, la legge federale sui diritti politici obbliga i Cantoni a stampare e a distribuire, d'ufficio e a proprie spese, agli elettori tutte le schede per le elezioni del Consiglio nazionale (cfr. n. 313.1, nonché allegati 3, 4 e 10); nel contesto, la legge costituisce un precedente. Infine, la competenza federale in materia d'armonizzazione fiscale (art. 42quinquies Cost.) consentirebbe di obbligare i Cantoni a sostenere i partiti unicamente nella misura in cui l'obbligo potesse fondarsi sul rimanente diritto costituzionale, ma una vera competenza di obbligare i Cantoni a concedere agevolazioni fiscali ai partiti non è data né da questa né da altre disposizioni costituzionali.

Conformemente alle linee direttrici sullo sviluppo delle strutture federative, elaborate nell'ambito di una nuova ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni, simili interventi nell'autonomia cantonale dovrebbero di principio avvenire solo sussidiariamente ed essere limitati al caso in cui un sostegno razionale ed efficace dei partiti non potesse essere realizzato senza un mandato ai Cantoni. La Confederazione dovrebbe innanzitutto prendere misure tali da incitare eventualmente i Cantoni a svolgere, nel loro ambito di competenze, attività di uguale focalizzazione, sempreché i Cantoni non abbiano già preceduto la Confederazione in questo campo.

343.4

Aiuto federale ai provvedimenti di promovimento cantonali

Per quanto concerne i provvedimenti cantonali autonomi e quelli ordinati dalla Confederazione ci si deve chiedere se anche quest'ultima debba partecipare ai maggiori oneri finanziari dei Cantoni. Nel primo caso si tratterebbe, secondo le definizioni contenute nel disegno della legge federale sugli aiuti finanziari e le indennità 50), di un aiuto finanziario, vale a dire di un vantaggio monetabile 126

concesso per assicurare o promuovere l'adempimento di un compito di pubblico interesse. Nel secondo caso, il contributo federale avrebbe il carattere di un'indennità, vale a dire di prestazione concessa per attenuare o compensare oneri finanziari risultanti dall'adempimento di compiti prescritti nel diritto federale o di compiti di diritto pubblico che la Confederazione ha delegato.

Se si opta per un impegno autonomo della Confederazione, eventualmente in concorso con attività cantonali parallele, non ha praticamente interesse il problema dell'auspicabilità o addirittura della necessità di un'indennità federale.

Il problema deve essere invece risolto se si vuole, mediante diritto federale, obbligare i Cantoni a prendere misure di promovimento: infatti l'adempimento di questi compiti esulerebbe decisamente dal quadro degli oneri amministrativi e finanziari usualmente connessi all'applicazione della legislazione federale.

Circa l'opportunità di concedere prestazioni federali in forma d'aiuti finanziari ai Cantoni si possono addurre gli stessi argomenti - visti dal lato opposto come per la partecipazione dei Cantoni ai provvedimenti d'aiuto adottati dalla Confederazione: è preferibile che Confederazione e Cantoni agiscano separatamente e si assumano le proprie responsabilità. Anche il profondo radicamento dei partiti svizzeri nella struttura federativa del nostro Paese perora in favore di tale scelta, indipendentemente dal fatto che questa soluzione sarebbe probabilmente più razionale ed efficace di un promovimento dei partiti finanziariamente intricato.

35

Principi direttivi

L'aiuto statale ai partiti deve conformarsi ad alcuni principi direttivi, cruciali per un ordinamento partitico aperto e democratico e riallacciabili direttamente al diritto costituzionale vigente 51). Trattasi dei tre principi seguenti: 351

Democrazia politica

Fondamentalmente i partiti non si organizzano per mero desiderio senza uno scopo preciso ma si prefiggono obiettivi politici, segnatamente quelli di influenzare le attività statali o di parteciparvi. Il promovimento statale dei partiti deve dunque essere discusso in un contesto che tenga conto dell'ordine democratico e delle sue regole di gioco. Non può quindi limitarsi a soddisfare i bisogni dei partiti ma, al contrario, deve conformarsi alle decisioni fondamentali del diritto costituzionale in favore di una democrazia liberale e pluralistica. Non deve dare l'impressione che i partiti ufficiali s'impongano sulle istituzioni della democrazia diretta in modo tale che il processo di formazione della volontà generale e quello del pertinente lavoro di sbozzatura confluiscano l'uno nell'altro cosicché il lavoro di formazione compiuto dai partiti corra il rischio di sfociare nella propaganda statale e nell'indottrinamento. Deve in ogni caso essere salvaguardato il ruolo intermedio dei partiti tra organi statali e cittadini; occorre evitare di provocare, anche solo apparentemente, un fenomeno più o meno accentuato d'identificazione dei partiti con lo Stato e con il popolo, rispettivamente dei compiti d'interesse pubblico dello Stato con gli interessi dei partiti.

127

352

Libertà dei partiti

II sostegno statale dei partiti deve anche tener conto del diritto fondamentale dei partiti alla libertà, fondata direttamente sulla libertà d'associazione in generale (art. 56 Cost.; cfr. n. 127 e 342.1). Libertà dei partiti significa, da un canto, libertà di fondazione e, dall'altro, libertà d'azione. La libertà di fondare partiti non deve in ogni caso essere limitata o addirittura soppressa né de jure (per es. mediante prescrizioni legali di comportamento) né de facto (per es. con provvedimenti finanziari). Ma anche il diritto dei partiti e il loro promovimento non devono essere intesi o elaborati in modo da influenzare il processo di formazione della volontà e dell'opinione all'interno dei medesimi. L'aiuto statale non deve poi ledere in nessun caso il principio della libera concorrenza che i partiti si fanno per guadagnare la fiducia degli elettori e formare l'opinione pubblica.

353

Uguaglianza dei partiti

II principio dell'uguaglianza giuridica che lo Stato deve rispettare in ogni sua attività (art. 4 cpv. 1 Cost.) ingloba anche il principio della parità di trattamento cui deve conformarsi il sostegno statale ai partiti. Come in altri ambiti, l'applicazione di questo principio crea taluni problemi. Nella fattispecie trattasi di stabilire la portata dell'uguaglianza formale, dell'uguaglianza materiale e della parità di possibilità offerte dal diritto e dall'aiuto ai partiti.

In un sistema politico democratico e liberale spetta ai cittadini determinare, grazie al diritto di voto, la forza di ciascuna formazione politica. Ne deriva l'obbligo per lo Stato di prendere provvedimenti affinchè la concorrenza tra partiti - compresi eventuali futuri partiti - non venga falsata.52) Non si vuoi certo affermare che tutti i partiti, indipendentemente dalla loro importanza, debbano essere trattati in modo assolutamente identico per quanto concerne i provvedimenti giuridici e finanziari. Segnatamente per il sostegno finanziario si possono, se non addirittura si devono, prevedere differenziazioni. Ma se si ammette che, a causa delle diverse situazioni finanziarie e propagandistiche dei partiti, non è più garantita la parità di possibilità nelle campagne per le elezioni e le votazioni 53', bisogna allora pensare a provvedimenti statali nell'intento di riequilibrare le possibilità. Le nozioni di parità di possibilità ed equilibrio di possibilità hanno grandissima importanza ad esempio nella legislazione sui partiti e nella giurisprudenza dei tribunali supremi della Repubblica federale di Germania 54'. In Gran Bretagna e negli USA, lo Stato ha il compito di controllare gli aspetti finanziari delle campagne elettorali nell'interesse della parità di possibilità per i partiti. In Svizzera, il concetto di un equilibrio delle possibilità è apparso relativamente presto nei dibattiti sull'aiuto ai partiti con la richiesta di assicurare loro armi più o meno pari durante le campagne elettorali 55'. Tuttavia la trasposizione di questo concetto nell'ambito di un programma d'aiuto suscita profonde divergenze d'opinione e una certa insicurezza nella dottrina.

128

36

Possibilità di intensificare l'aiuto ai partiti

Nei capitoli precedenti abbiamo esposto la situazione dei nostri partiti nel contesto del sistema politico svizzero e in rapporto ai problemi attuali. Abbiamo parimenti analizzato l'aiuto statale in favore dei partiti considerato sotto l'aspetto della sua giustificazione, della sua dimensione odierna, delle possibilità d'ampliamento e dei suoi limiti. Dobbiamo ora fare un giro d'orizzonte sui provvedimenti che potrebbero rafforzare l'aiuto statale in favore dei partiti, conformemente a quanto auspicato nel pertinente postulato dei due Consigli.

All'uopo è opportuno basarsi sull'allegato 1 del presente rapporto che elenca tutte le possibilità previste. Riguardo ad ogni provvedimento, ne preciseremo in breve la natura e la finalità, indicheremo qual è la sua diffusione in Svizzera e all'estero ed esamineremo gli eventuali vantaggi e svantaggi in caso di realizzazione a livello federale.

361

Provvedimenti giuridici e istituzionali (n. 1 dell'allegato I)

Benché nel postulato che sta alla base del presente rapporto si parli soprattutto di un «aiuto» in favore dei partiti e, nei dibattiti parlamentari, si è più o meno chiaramente parlato di «finanziamento» dei partiti (cfr. n. 342.2), occorre ricordare anche i provvedimenti giuridici e istituzionali.

361.1

Riconoscimento dei partiti a livello di diritto costituzionale

Con il postulato surriferito le vostre Camere, memori dell'esperienza poco incoraggiante fatta all'inizio degli anni settanta, hanno scelto apertamente una linea contraria a quella di ancorare i partiti nella Costituzione federale 56'.

Senza ritornare a parlare del tentativo, del resto non riuscito, di creare un nuovo articolo sui partiti, desideriamo sottolineare che un sostegno federale in favore dei partiti privo di una decisione fondamentale di diritto costituzionale è e rimane una soluzione di ripiego. D'altronde è proprio questo uno dei motivi principali per cui nel progetto peritale 1977 (art. 68) e nel modello preliminare del DFGP (art. 87) relativi alla revisione totale della Costituzione federale figurano i partiti e il relativo promovimento.

361.2

Rivalutazione dei partiti nella procedura di consultazione

Come è noto, il diritto dei partiti di essere consultati non è ancorato nella Costituzione, come invece lo è il diritto dei Cantoni e delle associazioni, ma figura unicamente nelle Direttive del nostro Consiglio sulla procedura preliminare in materia di legislazione, del 1970. Questa disparità di trattamento su piano giuridico è stata interpretata come una conferma della svalutazione dei partiti nella procedura legislativa 57'. Benché i mezzi di cui attualmente dispongono, sia finanziari, sia in personale, non consentano sempre ai partiti di sfruttare 129

ottimalmente le possibilità loro offerte, il diritto di consultazione dovrebbe essere sancito dalla Costituzione, poco importa se in un articolo sui partiti oppure in un disposto generale sulla procedura preliminare in materia legislativa 58). Tuttavia questo provvedimento è oramai fuori discussione dacché le vostre Camere hanno deciso che un aiuto ai partiti deve essere limitato a quanto è realizzabile sul fondamento della Costituzione vigente. Non sarebbe nemmeno sensato ancorare detto diritto a livello di legge - per esempio nella legge sui rapporti tra i Consigli - poiché la soluzione non servirebbe a rivalutare i partiti e nemmeno a parificarli alle associazioni.

361.3

Rivalutazione dei partiti nella procedura di elezione del Consiglio nazionale

Nel capitolo 127 avevamo sottolineato che il sistema proporzionale per le elezioni del Consiglio nazionale (art. 73 Cost.) implica ineluttabilmente l'esistenza di partiti. Non avevamo però detto che questo aspetto è ampiamente dissimulato e relativizzato dal disciplinamento formale delle elezioni secondo la legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP; RS 161.1). 50 elettori domiciliati nel medesimo circondario possono presentare proposte di candidatura (art. 24 LDP). Gli elettori, del resto, possono usare schede non prestampate, vale a dire schede su cui non figurano indicazioni in merito a un partito o a candidati (art. 35 cpv. 1 LDP). Inoltre sono completamente liberi di stralciare i nomi di candidati o la designazione del partito prestampati sulla scheda e di sostituirli con un'altra designazione di partito o con nomi di candidati di altre liste (panachage); infine possono iscrivervi due volte il nome del medesimo candidato (cumulo) (art. 35 cpv. 1 e 3 LDP).

Pur mantenendo il sistema proporzionale, l'influsso dei partiti sul risultato delle elezioni potrebbe essere notevolmente maggiore se si sopprimesse la facoltà degli elettori di neutralizzare le liste partitiche e di compilarle in base a preferenze individuali. A prescindere dall'inevitabile sconvolgimento delle abitudini politiche, il prezzo di queste modifiche risulterebbe impensabilmente esorbitante (repressione delle opinioni in merito alla personalità dei candidati e indebolimento della democrazia diretta). La democrazia partitica e la democrazia diretta coesistono in un rapporto di tensione che, nel nostro Paese, è sopportato grazie all'ottimalizzazione e non all'affermazione ad oltranza dell'una a detrimento dell'altra.

361.4

Maggior presenza dei partiti alla radio e alla televisione

Le emissioni radiotelevisive sui partiti o con la presenza dei partiti sono, in Svizzera - sia nei programmi della SSR, sia in quelli di emittenti locali - come d'altronde anche nella maggior parte degli altri paesi europei, pretazioni fondamentali che i media devono fornire in una società democratica. Possiamo senz'altro considerarle una forma particolare di aiuto ai partiti. Parallelamente, e talvolta in concorrenza con la stampa d'opinione, queste emissioni rappresen130

tano un canale importante di comunicazione con il pubblico, offrono ai partiti una possibilità incomparabile di farsi conoscere in modo vivace e attraente da un vasto pubblico, possono motivarlo, mobilitarlo e incitarlo a partecipare alla vita politica. Non deve quindi sorprendere se l'aspetto in favore di un incremento dei provvedimenti statali di sostegno ai partiti suggerisce regolarmente ai parlamentari 59' e ai dirigenti dei partiti 60' l'idea di incrementare la presenza dei partiti nei media elettronici. La SSR non ha ignorato questo appello; anzi, si è dichiarata disposta, come è dimostrato dalla seguente analisi dei programmi, a tenerne conto adeguatamente ed efficacemente nell'ambito delle possibilità offerte dalla politica mediologica.

361.41 La presenza dei partiti nei programmi della radio e della televisione della SSR Attualmente i programmi informativi quotidiani informano con regolarità sulle attività nazionali dei partiti, come i congressi di partito e le assemblee dei delegati (cfr. il prospetto dell'allegato 6), naturalmente in proporzioni e con accenti diversi. Le corrispondenze occupano un posto variabile nell'ambito delle altre notizie d'attualità a seconda dell'importanza dei partiti e del peso politico delle discussioni e delle risoluzioni. Nondimeno, le prese di posizione soprattutto dei partiti maggiori riguardo ai temi più importanti all'ordine del giorno nella Confederazione (ad es. i testi proposti in votazione e le risoluzioni importanti prese in seno ai partiti) sono ritenute l'elemento fondamentale dell'informazione di politica interna.

In genere i partiti si presentano all'opinione pubblica prima di elezioni e votazioni, in media quindi quattro volte all'anno a livello nazionale. Nel lasso di tempo fra un'elezione politica e l'altra, la loro presenza si manifesta con comunicati e prese di posizione riguardo ad avvenimenti politici ed a progetti sottoposti in procedura di consultazione, nonché con l'attività dei loro rappresentanti in Parlamento e presso le autorità. La radio e la televisione informano continuamente ed esaurientemente su questa loro presenza indiretta. A questo riguardo sono da segnalare anche i programmi informativi diffusi al di fuori di telegiornali e radiogiornali (cfr. allegato 6).

Nei periodi di campagne elettorali per il rinnovo delle Camere federali, la radio e la televisione della SSR offrono ai partiti la straordinaria opportunità di presentarsi all'opinione pubblica con il bilancio delle loro azioni, con i loro programmi e i loro quadri politici.

Tuttavia anche all'attività politica a livello cantonale viene dedicata la dovuta attenzione. Per sua natura la radio riesce ad assolvere con più completezza il suo compito a questo livello. Nondimeno, anche la televisione è riuscita ad organizzare in modo più sistematico la cronaca politica sugli avvenimenti cantonali, grazie ad una maggiore diversificazione ed estensione della durata dei programmi, sostenuta dall'invio di corrispondenti nelle diverse regioni allacciate alla rete televisiva. Ciò nonostante, nelle regioni di lingua francese, italiana e romancia risulterà sempre più agevole riferire sugli eventi cantonali poiché il territorio è meno esteso di quello della Svizzera tedesca.

131

361.42

I partiti nei programmi della radiodiffusione locale

Quantunque né l'ordinanza del 7 giugno 1982 sulle prove locali di radiodiffusione (OPR)61>, né le autorizzazioni di prova rilasciate finora in base a tale ordinanza prescrivano di tener conto dei partiti, cosa che d'altronde non fa nemmeno la concessione SSR, i relativi programmi contribuiscono senza eccezione alla raffigurazione della vita politica locale e dei partiti che la animano, per quanto la scelta degli avvenimenti sia meno ricca rispetto ai programmi della SSR. Nondimeno, le informazioni di politica nazionale, regionale e soprattutto locale si sono conquistate un posto decisivo nell'ambito dei programmi di tutte le radiodiffusioni locali.

361.43

Limiti della presenza dei partiti alla radio e alla televisione

Prendendo le mosse in primo luogo dal diritto costituzionale, l'articolo 55bis Cast, sulla radiotelevisione non fornisce una base sufficiente per la promozione dei partiti mediante programmi di sostegno, anche se la radio e la televisione sono tenute, secondo questo articolo, a contribuire fra l'altro alla libera formazione delle opinioni e ad esprimerne in maniera adeguata la pluralità. Dal momento che, specialmente in una democrazia referendaria, gli avvenimenti politici rappresentano un elemento fondamentale per la formazione e l'espressione di un'opinione libera e pluralistica, il mandato programmatico costituzionale impone agli stessi enti radiotelevisi di rappresentare anche il ruolo dei partiti quando trattano temi politici. Tuttavia, i partiti non possono avvalersi di tale mandato per pretendere una presenza nei programmi. Difatti, i capoversi 2 e 4 dell'articolo costituzionale non menzionano le esigenze della politica né quelle dei partiti; anzi, il capoverso 3 garantisce l'indipendenza e l'autonomia dei programmi radiotelevisivi, rendendo difficilmente sostenibile l'eventuale richiesta di un diritto di «presenza all'antenna» da parte dei partiti.

Per quanto concerne i programmi della SSR, aspetti essenziali del principio di autonomia garantito dalla Costituzione si ritrovano nella concessione SSR del 5 ottobre 198762) la quale, secondo l'articolo 5, non conferisce «... a terzi il diritto di utilizzare gli impianti della SSR o di esigere la diffusione di determinate opere o idee nei programmi radiotelevisivi della società». D'altronde, secondo l'articolo 6, la SSR è tenuta unicamente a mandare in onda le dichiarazioni ufficiali dell'autorità concedente, nonché i comunicati urgenti della polizia e gli avvisi d'allarme diramati dalle autorità. La SSR deve altresì informare l'opinione pubblica sugli atti legislativi che devono esser resi noti tramite pubblicazione straordinaria. Per quanto riguarda i programmi di radiodiffusione locale, la succitata OPR tiene conto solamente degli scopi generali ai quali sottostanno i programmi 63), della prescrizione del carattere locale dei programmi 64) ed infine del divieto di trasmettere propaganda politica 65). Nell'ambito di tale ordinanza e delle eventuali diposizioni in materia di autorizzazioni di prove, le emittenti locali sono ampiamente libere di trattare questioni di politica locale e di tener conto o meno dei partiti. In tal modo le radio locali e le televisioni regionali possono contribuire a rappresentare la vita politica locale ed i partiti che la animano. Per le suddette considerazioni d'ordine costituzio132

nale, esse non vi sono però obbligate, come i partiti a livello locale e cantonale non sono autorizzati ad autorappresentarsi in base ad un diritto di «presenza all'antenna».

Il riserbo imposto dall'articolo 55bis Cost., che vieta allo Stato di utilizzare i programmi a propri fini oppure di cederli al servizio di terzi, trova espressione anche nel nostro disegno di legge del 28 settembre 1987 sulla radiotelevisione (FF 1987 III 659 e ss.) secondo il quale la radio e la televisione sono tenute ad informare gli ascoltatori ed i telespettatori in maniera diversificata ed al contempo corretta, nonché a incentivare il civismo. Il sostegno ai partiti non è mai stato espresso in termini positivi, a differenza, per esempio, di quanto avviene per l'incentivazione della produzione culturale svizzera, della presenza della Svizzera all'estero oppure della produzione cinematografica. Anzi i partiti sono nominati piuttosto negativamente nelle disposizioni intese a garantire la libertà e l'autonomia dei responsabili dei programmi, come p. es. nelle seguenti disposizioni: l'insieme dei programmi non deve privilegiare determinati partiti, ecc. (art. 3 cpv. 2); nessuno ha il diritto di esigere la diffusione di determinate produzioni e informazioni (art. 5 cpv. 3); le emissioni connesse all'esercizio dei diritti politici non possono essere finanziate tramite apporti di terzi (art. 18 cpv. 4).

Inoltre, anche il sistema politico svizzero ed alcuni aspetti propri della politica dei media pongono limiti alla presenza dei partiti alla radio ed alla televisione.

Nel nostro sistema politico il ruolo dei partiti è diverso da quello ch'essi svolgono nelle democrazie parlamentari, in quanto le istituzioni di democrazia diretta rendono possibile anche ad altre organizzazioni d'influire sul processo di formazione di opinioni e volontà politiche. Soprattutto le campagne elettorali sono condotte non solo dai partiti, ma anche da associazioni e da nuovi movimenti. Inoltre, i media prendono facilmente in parola i partiti quando si tratta dell'attuazione di obiettivi e di promesse di quest'ultimi; in genere, gli esponenti politici vengono poi subito etichettati. Non può però essere nell'interesse dei partiti suscitare, con un aumento incontrollato della loro presenza alla radio e sul piccolo schermo, aspettative che, per quanto riguarda il loro ruolo politico, rimarrebbero inappagate nel sistema politico svizzero. Ogni sostegno dei partiti da parte dei media elettronici deve tener conto anche di tali particolarità.

In tale ottica, e ammesso che sia suo compito rafforzare la presenza dei partiti alla radio ed alla televisione, la SSR non può limitarsi a riportare le opinioni dei partiti; deve p. es. anche tener conto in modo appropriato dei punti di vista divergenti e delle correnti all'interno degli stessi partiti.

Infine, le prestazioni reali dei media in favore dei partiti dipendono anche dalla ricettività del pubblico, vale a dire degli utenti. Nel lavoro dei media si deve dunque tener conto anche di tale circostanza, in special modo quando si tratta di valutarne l'efficacia in genere, ed in particolare quando si tratta di trasmissioni con speciali funzioni trainanti od educative.

9 Foglio federale. 72° anno. Voi. I

133

361.44

Possibilità di una maggiore presenza dei partiti alla radio ed alla televisione

Come si evince dalle considerazioni suesposte in materia di diritto costituzionale e di politica dei media, la presenza dei partiti nei media elettronici deve essere rafforzata grazie ad una scelta autonoma degli enti radiotelevisivi, non già imposta tramite prescrizioni statali. I partiti rivolgono la loro attenzione in primo luogo ai programmi della SSR, che a sua volta si è sempre sforzata di tener conto delle loro richieste; anche in futuro la SSR è disposta a curare ed a verificare periodicamente le sue responsabilità nel campo dell'informazione nei confronti dei partiti.

361.441 Programmi della SSR 361.441.1 Trasmissioni elettorali (allegato 5) Dal 1971, in occasione delle elezioni per il rinnovo del Consiglio nazionale, la radio e la televisione mandano in onda trasmissioni particolari nelle quali i partiti hanno l'opportunità di presentarsi agli elettori con i loro rappresentanti, con il lavoro compiuto durante la legislatura passata e con i loro obiettivi per quella futura. Per tali trasmissioni la direzione generale della SSR emana direttive concordate di volta in volta con i partiti. Sono ammessi a tali emissioni i partiti ed i movimenti che presentano, a seconda delle diverse regioni linguistiche, una partecipazione minima che può variare da Cantone a Cantone. Gli orari di trasmissione sono suddivisi proporzionalmente, secondo una chiave differenziata 66). Per i particolari vedere l'allegato 5.

La richiesta di aumentare la durata di tali trasmissioni, fatta più volte alla SSR soprattutto durante l'ultima legislatura, sembra essere per lo più un desiderio di raggruppamenti minori che si ripromettono una maggiore partecipazione alle trasmissioni, mentre i partiti maggiori e la stessa SSR mantengono delle riserve rispetto a tale proposta, se addirittura non la respingono. Difatti, i responsabili dei programmi ritengono che le trasmissioni elettorali in occasione del rinnovo del Consiglio nazionale del 1987 abbiano raggiunto una dimensione che, se paragonata all'estensione dei programmi ed all'interesse del pubblico, è al limite del tollerabile. L'esperienza dimostra che la presenza dei partiti nei programmi della SSR ha senso ed è più efficace là dove è parte integrante dell'informazione normale. Sulle trasmissioni elettorali grava invece un tocco di esclusività che quasi inevitabilmente causa monotonia e minor impatto sul pubblico, soprattutto quando tale esclusività è sottolineata con troppa insistenza. Inoltre i temi non possono essere trattati a fondo quando vengono discussi nell'ambito di tavole rotonde con più di dieci partecipanti. Per queste ragioni una presenza più assidua dei partiti dovrebbe essere frutto non tanto di un'estensione dei programmi, quanto di miglioramenti qualitativi, ai quali la SSR lavora incessantemente.

134

361.441.2 Trasmissioni d'informazione esistenti (allegato 6) In ogni regione la radio e la televisione dispongono, oltre che di propri notiziari, di fasce d'emissione (come le rubriche, le documentazioni e le discussioni), nei cui ambiti i partiti si possono presentare con regolarità. Durante le sessioni delle Camere federali a tali programmi si aggiungono diverse trasmissioni speciali su temi politici di attualità. Indubbiamente, queste trasmissioni sono legate agli avvenimenti politici del momento ed in quanto tali non possono essere ampliate ed incrementate a piacere. I loro temi ed i loro protagonisti sono scelti secondo i consueti criteri giornalistici, mentre un diverso trattamento dei partiti avrebbe, secondo le esperienze compiute finora, un effetto controproducente sul pubblico. Tale scelta non esclude però di poter presentare i partiti ed i loro obiettivi, in maniera più approfondita e con più continuità, nell'ambito dei programmi informativi esistenti.

La SSR ha già d'altronde realizzato alcuni progetti e suggerimenti in proposito ed ha l'intenzione di farlo anche in futuro.

361.441.3 Nuove emissioni d'informazione alla televisione In seguito a colloqui avuti con i dirigenti dei maggiori partiti, la televisione della Svizzera tedesca (DRS) ha ampliato i reportages tradizionali sulle riunioni più importanti dei partiti svizzeri, introducendo notiziari speciali sui congressi di partito.

Su suggerimento di un partito di governo, la SSR sta studiando anche la possibilità d'introdurre una trasmissione con dibattito in contraddittorio, durante la quale esponenti di partito sarebbero interrogati criticamente da giornalisti. L'idea non è però quella di una trasmissione mandata in onda regolarmente con una rotazione fissa dei partiti, ma piuttosto di una trasmissione che tratti di casi scelti, come p. es. quando l'interesse per un partito sia giustificato da un punto di vista giornalistico.

Infine è da ricordare l'idea di un «bilancio intermedio» dell'attività parlamentare posto a metà legislatura. Una tale trasmissione potrebbe colmare la lacuna apertasi nel 1984 dopo la decisione delle Camere di sopprimere il rapporto intermedio sull'attuazione delle linee direttive della politica governativa. Vi si analizzerebbero il modo in cui i partiti ed i rispettivi gruppi parlamentari hanno affrontato i problemi d'interesse generale esposti nelle direttive governative e come essi hanno contribuito a risolverli. Alla fine del 1985 la radio e la televisione della Svizzera tedesca (DRS) hanno realizzato per la prima volta tale progetto, e le televisioni della Svizzera francese ed italiana ne sono anch'esse interessate.

361.441.4 Tempi di emissione a libera disposizione dei partiti In tale ipotesi i partiti sarebbero essi stessi i produttori delle trasmissioni che li riguardano. Tale forma di presenza dei partiti nei media è praticata da alcune emittenti straniere 67) ed è stata auspicata e sperimentata anche nel nostro Paese 68). Per quanto ai partiti tale idea possa sembrare molto attraente a prima 135

vista, essa però non è di facile realizzazione. Per tale motivo la SSR non riesce a familiarizzarvisi e, d'altro canto, la commissione d'esperti incaricata del disegno di legge sulla radiotelevisione l'ha respinta 69). In primo luogo dette trasmissioni porrebbero inevitabilmente questioni di responsabilità dei programmi nell'ambito del diritto della concessione, i cui esiti potrebbero essere insoddisfacenti. È dunque a ragion veduta se l'attuale concessione SSR, come la futura legge sulla radiotelevisione, non contempla né la possibilità di lasciare tempo di trasmissione a libera disposizione di terzi, né la possibilità di esonerare gli enti radiotelevisivi dalla responsabilità di trasmissioni che non hanno prodotto in proprio. Inoltre, la cessione di tempo di trasmissione ai partiti presupporrebbe che questi ultimi dispongano del personale e dei mezzi necessari, come anche di un minimo di formazione nel campo dei media (cfr. n. 361.433). Per altro, lasciando ai partiti la possibilità di curare direttamente le loro trasmissioni, si rischia altresì che essi promuovano non tanto dei contenuti politici, quanto un «involucro» pubblicitario. Si devono temere, infine, analoghe richieste anche da parte di chiese, associazioni, ecc., le quali potrebbero esigere un «diritto di presenza all'antenna» richiamandosi all'uguaglianza giuridica. È molto dubbio, quindi, che tale idea possa produrre un vero e proprio miglioramento della presenza dei partiti alla radio e alla televisione.

361.442 Programmi locali e regionali della radio e della televisione Gli organizzatori dei programmi di radiodiffusione possono e devono apportare un maggior contributo alla presenza dei partiti? La struttura federativa dei partiti svizzeri parlerebbe a favore di una tale soluzione. Infatti, la suddivisione in aree d'ascolto a livello locale e regionale sembra essere più adeguata di quella in aree nazionali e linguistiche operata dalla SSR. Le condizioni di lavoro degli enti radiotelevisivi, definite dalla politica dei media, fanno però nascere riserve giustificate. Secondo l'articolo 1 OPR, i programmi locali hanno un carattere sperimentale limitato nel tempo e servono a raccogliere esperienze che dovranno configurare in maniera definitiva la fisionomia dei media nella legislazione sulla radiotelevisione. Tali prove di radiodiffusione poggiano sulla considerazione di natura politica che la configurazione dei programmi deve poter nascere dal libero gioco delle forze sociali, quindi senza ingerenze da parte dello Stato. Tale intento sarebbe difficilmente realizzabile se ai titolari delle autorizzazioni di prove locali si imponesse di concedere ai partiti un dato tempo di trasmissione. Inoltre, tali trasmissioni potrebbero comportare fratture con le concezioni dell'ente radiotelevisivo interessato ed avere come conseguenza indesiderati cali dell'indice di ascolto. Per detto motivo sembra logico rimettersi anche in futuro al giudizio delle emittenti medesime, perché determinino da sé qual valore accordare alla politica locale ed ai partiti conformemente alle loro concezioni in materia di programmi; tanto più che il disegno di legge sulla radiotelevisione non prevede sostanziali variazioni in rapporto all'OPR.

136

361.443 Formazione massmediologica Presso molte istituzioni ed organizzazioni in contatto con il grande pubblico si sente la necessità di una preparazione particolare per presentarsi alla radio ed alla televisione. Tale necessità è stata espressa sporadicamente anche da rappresentanti di vari partiti durante colloqui avuti con la SSR. Indubbiamente la maggioranza dei partiti dispone di membri che hanno una grande esperienza nell'ambito dei media. Non tutti però si presentano con la disinvoltura necessaria, né danno prova di spigliatezza e di forza espressiva. Un'introduzione al lavoro nei media sarebbe qui di grande aiuto."Come altre istituzioni, anche la SSR è in grado di offrire corsi di formazione a membri di partito, poiché dispone di appositi servizi ben sviluppati e gestisce, assieme all'Associazione svizzera degli editori di giornali ed all'Associazione svizzera dei giornalisti, il centro di formazione dei media a Horw/Lucerna. La SSR ha già realizzato a più riprese corsi del genere ottenendo grande successo.

361.5

Offerta di locali per riunioni pubbliche

Le riunioni costituiscono una sede privilegiata per la formazione di opinioni e volontà politiche e sociali. In tutte le loro diverse manifestazioni - che si tratti di riunioni interne di partito, di conferenze pubbliche, di serate informative, di discussioni nei caffè oppure d'incontri a ciclo aperto, le riunioni incidono preventivamente sulle scelte politiche. Pertanto, dal 1970 il Tribunale federale le considera un diritto non scritto garantito dalla Costituzione federale 70).

In altri Stati, come ad esempio la Gran Bretagna, la Repubblica federale di Germania o l'Austria, l'offerta da parte dello Stato di locali per assemblee di partiti è regolata per legge. Ma è possibile far derivare in Svizzera una tale pretesa dalla sola libertà di riunione? La giurisprudenza più recente del Tribunale federale sostiene ancora la tesi che i diritti fondamentali servono esclusivamente a difendere l'individuo da eccessive ingerenze statali; non sarebbe quindi possibile dedurne alcuna pretesa di prestazioni positive da parte dello Stato 71).

Di conseguenza, né la libertà d'espressione, né quella di riunione conferiscono al cittadino il diritto di pretendere «che lo Stato crei o metta a disposizione mezzi particolari per esercitare queste libertà» 72). Un'analisi più approfondita della giurisprudenza del Tribunale federale degli ultimi anni porta però alla conclusione che la tesi succitata non ha più valore assoluto. Così, dal 1979 il Tribunale federale riconosce un «diritto limitato» all'utilizzazione del suolo pubblico, diritto che risulterebbe anche dal contenuto ideale dei diritti di libertà 73). Successivamente, in una sentenza non pubblicata del 19 marzo 198074', il Tribunale federale ha esteso la sua giurisprudenza all'utilizzazione delle sale comunali, sempre riferendosi al senso ideale dei diritti fondamentali.

Tale prassi ricettizia del Tribunale federale, assieme alla circostanza che già una concezione legalitaria, liberale e federalistica dello Stato raccomanda all'ente pubblico di mettere a disposizione, quando necessario, i suoi locali di riunione anche ai partiti, non costituisce certo un ostacolo ad una disposizione federale in materia, ma senza dubbio permette di rinunciarvi.

137

361.6

Facilitazioni amministrative per le attività dei partiti

Secondo l'articolo 8sexies capoverso 5 ultimo periodo della legge sui rapporti fra i Consigli, le segreterie dei gruppi parlamentari possono usufruire dei servizi parlamentari per preparare le attività dei rispettivi gruppi. L'artìcolo 8septies primo periodo della stessa legge garantisce nell'ambito del possibile ai gruppi parlamentari agevolazioni amministrative di lavoro e sale di riunione.

Tali agevolazioni comprendono in primo luogo lavori di copiatura e fotocopiatura, così come la spedizione di convocazioni e documentazione 75).

In considerazione della modesta infrastruttura dei partiti, soprattutto a livello cantonale e comunale, è evidente che certi servizi amministrativi tornino utili anche alle segreterie dei partiti. La Confederazione dovrebbe comunque limitare la concessione di detti servizi alle segreterie dei partiti rappresentati nell'Assemblea federale, senza tener conto della struttura federativa dei partiti.

Potrebbe per esempio esaminare la possibilità di allacciare le segreterie dei partiti alle banche dati dei servizi parlamentari (per quanto riguarda gli interventi parlamentari, i desegni di legge del Consiglio federale, le iniziative popolari, ecc.) ed alle banche dati terminologiche dell'Amministrazione federale. Inoltre, potrebbe agevolare l'acquisto degli impianti infrastrutturali delle segreterie (in particolare sistemi compatibili di elaborazione di testi o d'informazioni, insieme ai rispettivi software), permettere che gli archivi siano tenuti dalla Biblioteca centrale del Parlamento e dell'Amministrazione federale oppure acconsentire all'inserzione di offerte d'impiego per personale di segreteria nel bollettino dei posti vacanti della Confederazione. Così come l'offerta di locali per riunioni in edifici pubblici (n. 361.5), oppure la consegna di stampati ufficiali (n.

362.13), ma a differenza del sovvenzionamento delle segreterie dei partiti (n.

362.21), anche tali aiuti rappresentano, per lo più, semplici diritti di partecipazione o di fruizione d'impianti e servizi di cui la Confederazione comunque dispone per le proprie necessità. Inoltre, visto che tali forme d'aiuto non comporterebbero oneri particolari in materia di personale o di mezzi finanziari, si può ammettere ch'essi non siano contrari alla Costituzione federale, né, in particolare, agli argomenti costituzionali addotti a favore dell'introduzione di contributi statali per i gruppi parlamentari (n. 362.11).

361.7

Obbligo di trasparenza

II sostegno finanziario può influenzare sia il processo interno di formazione dell'opinione e della volontà dei partiti sia il loro impegno finanziario destinato alla formazione dell'opinione e della volontà pubbliche durante le campagne precedenti votazioni ed elezioni. Ma per conformarsi all'essenza della democrazia, i processi di formazione dell'opinione e della volontà devono avere trasparenza, cui potrebbe in certa misura contribuire la pubblicazione delle entrate e delle uscite dei partiti. Un sostegno statale diretto giustificherebbe detta pubblicazione in modo particolare (cfr. n. 342.2) ma soprattutto consentirebbe di esaminare la necessità, la proporzionalità e gli effetti del sostegno nonché di controllare l'impiego dei mezzi finanziari. Come all'estero 76', l'obbligo della pubblicazione dovrebbe essere una condizione vincolante per la concessione di 138

aiuti finanziari. Resta da discutere se adottare nel nostro diritto la proposta fatta dal consigliere nazionale Jaeger nel postulato del 19 giugno 198777) oppure un'altra soluzione. In favore di un'introduzione di quest'obbligo nel nostro diritto vi sono, da un canto, la già menzionatapreoccupazione di garantire la trasparenza del processo decisionale democratico e, dall'altro, il desiderio di evitare qualsiasi tentativo dei grandi finanziatori di influenzare la formazione dell'opinione e della volontà all'interno dei partiti, indipendentemente dal fatto che sia concesso o no un aiuto finanziario statale. È indubbio che i partiti, senza un minimo di mezzi finanziari, non possono impegnarsi in modo adeguato nelle campagne precedenti votazioni ed elezioni. In una democrazia, non occorre nemmeno più motivare perché si chiede ai partiti di rivelare le fonti dei propri mezzi finanziari, considerato che quest'ultimi costituiscono un potenziale d'influenza sul diritto sovrano dei cittadini di contribuire a formare la volontà interna di un partito nonché la volontà pubblica. Se vogliamo che il cittadino esprima la propria volontà, occorre dargli la possibilità di misurare il potenziale d'influenza politica dei grandi finanziatori nonché le imbricazioni finanziarie e la possibile dipendenza dei partiti in occasione di votazioni e di elezioni. Visti in quest'ottica e nella misura in cui tendono a imporre la pubblicazione dei conti ai partiti e alle organizzazioni politiche, i principi formulati nel postulato Jaeger sembrano pertinenti. Si tratta ora di sapere se per imporre un tal obbligo ci si può fondare sulla Costituzione federale. Riferendoci alla dottrina, propenderemmo per il sì. Infatti non vi sarebbero né violazione del segreto di voto né gravi lesioni della libertà d'espressione e della libertà personale dei donatori e dei partiti 78'. In questo caso prevale il pubblico interesse, indipendentemente dal fatto che la Confederazione sia la prima responsabile dello svolgimento trasparente e corretto delle operazioni di voto in caso di votazioni ed elezioni federali. Non si deve rinunciare a un disciplinamento fin troppo necessario per il solo fatto che non si possono del tutto evitare le elusioni.

361.8 361.81

Influenza sulla propaganda per le votazioni e le elezioni Promovimento della propaganda

Come risulta dai programmi di promovimento svizzeri ed esteri, lo Stato può aiutare i partiti, in svariati modi, nella cura della loro immagine oppure nella propaganda per elezioni e votazioni. Abbiamo già riferito circa due possibilità, vale a dire una presenza sufficiente alla radio e alla televisione e un atteggiamento più aperto degli enti pubblici verso i partiti per quanto concerne l'uso di locali di riunione in edifici pubblici. Altre possibilità saranno esaminate nel capitolo sui provvedimenti finanziari (n. 362 segg.), segnatamente i privilegi tariffali per i servizi PTT, l'invio di materiale di propaganda per elezioni e votazioni nonché i sussidi alle spese causate da quest'ultime. Ma occorre ancora parlare di alcune forme d'aiuto statale in favore della propaganda che, sebbene sembrino meno spettacolari, potrebbero rivelarsi assai preziose per i partiti.

Numerosi Comuni della Repubblica federale di Germania e dell'Austria nonché i Comuni francesi e belgi offrono ai partiti (e talora ai candidati) la possibilità di affiggere i manifesti gratuitamente. Secondo la legge argentina del 1965 sui partiti, questi hanno il diritto al raccordo permanente e gratuito 139

di due apparecchi telefonici. In Giappone, i candidati hanno diritto ad esempio a un numero determinato di cartoline postali, manifesti, annunci pubblicitari nei giornali nonché a talune agevolazioni di trasporto.

Da noi questo tipo di sostegno dei partiti non è del tutto sconosciuto. Infatti qualche Comune e qualche Cantone, ad esempio, si incaricano di inviare agli elettori, a proprie spese, il materiale di propaganda per votazioni e elezioni che hanno precedentemente ricevuto dai partiti (cfr. n. 362.18). Inoltre in tutti i Cantoni gli affissi politici sono esenti dalla tassa di bollo. In molti Cantoni le autorità sono disposte a fornire spazio supplementare per affiggere la propaganda per votazioni e elezioni. Per contro, il promovimento della propaganda sotto forma di allentamento delle restrizioni pubblicitarie generali è attuato con molta prudenza. Il fatto non deve sorprendere affatto poiché, all'estero come in Svizzera, queste restrizioni mirano in generale a tutelare i beni sottoposti al diritto di polizia che spesso devono essere protetti anche dalla propaganda politica. Basti pensare alla protezione dei paesaggi e dei siti dagli affissi pubblicitari sempre più numerosi oppure alla protezione della popolazione contro i rumori della pubblicità via altoparlante e contro i gas di scarico dei veicoli a motore pubblicitari. Conformemente ai propri regolamenti sull'impiego del suolo pubblico, alcuni Comuni accordano a talune forme di propaganda politica un trattamento di favore rispetto alla pubblicità commerciale. La Città di Zurigo, ad esempio, permette che siano distribuiti in qualsiasi momento e senza autorizzazione speciale volantini e convocazioni a riunioni politiche. Per contro, per la distribuzione di volantini di propaganda per azioni culturali occorre un'autori/,zazione preliminare soggetta a tassa; infine, la distribuzione sul suolo pubblico di stampati a scopo lucrativo e di articoli pubblicitari è addirittura vietata.

La Confederazione può e, se sì, deve prendere provvedimenti per incrementare il sostegno statale in favore della propaganda? Diversi argomenti vi si oppongono. Innanzitutto la Confederazione è competente solo per una minima parte dell'insieme delle attività propagandistiche dei partiti (pubblicità sui veicoli stradali, sulle ferrovie e nell'aria); ma è proprio in quest'ambito che gli interessi pubblici preponderanti escludono nettamente qualsiasi allentamento delle restrizioni vigenti. Inoltre, in questi ultimi anni, i Cantoni e i Comuni, che hanno la competenza primaria per la propaganda all'aperto, si sono sforzati di dare maggior sostegno alla propaganda partitica. Infine, un simile aiuto statale, per quanto auspicabile, rappresenterebbe unicamente un piccolissimo passo in favore dei partiti e quindi gli oneri finanziari particolarmente gravosi nel periodo precedente le elezioni e le votazioni sarebbero ridotti solo marginalmente.

361.82 Limitazioni della propaganda Dato per acquisito che il rispetto della parità di possibilità di riuscita dei partiti, l'ugual diritto di voto dei cittadini nonché il processo di formazione inalterato della volontà politica sono messi in forse dalla disparità dei mezzi finanziari e propagandistici, già dal secolo scorso un numero sempre maggiore di Stati ha sottoposto a restrizioni la propaganda elettorale. Ci riferiamo in particolare all'Austria, alla Francia, alla Gran Bretagna, all'Italia e agli Stati Uniti d'Ame140

rica. Le misure restrittive per lo più concernono il limite massimo ammesso per le spese delle campagne elettorali, sia le spese dei partiti (Austria), sia quelle dei singoli candidati (USA e GB), sia quelle di partiti e candidati (provincia del Quebec in Canada). In altri casi sono limitati i mezzi e i metodi impiegati per la propaganda elettorale: in Francia, il numero e le dimensioni di manifesti, volantini e circolari elettorali sottostanno a limitazioni, in Italia è disciplinata la ripartizione delle superfici destinate agli affissi ed è vietato scrivere slogan elettorali su muri e strade, in Giappone è vietata la pubblicità elettorale di porta in porta. Sporadicamente, la campagna è limitata nel tempo (ad es. in Francia a qualche settimana).

Spesso le restrizioni non sono misure isolate ma combinate fra di loro e, sovente, anche con aiuti finanziari dello Stato. Negli USA, l'obbligo di trasparenza (obbligo di pubblicare i conti) rappresenta un complemento materiale indispensabile alla limitazione della somma destinata alla propaganda elettorale.

Infine, come è dimostrato dall'esempio della legislazione francese in materia elettorale, restrizione e sostegno della propaganda non si escludono l'un l'altro; anzi, è perfino possibile combinarli 79'.

In Svizzera, le limitazioni alla propaganda politica sono state discusse fino a questi ultimi tempi soltanto nella dottrina 80). Il postulato dei due Consigli che ha dato luogo al presente rapporto ha lasciato intendere che le due Camere erano poco disposte ad adottare a livello federale disposizioni - ad eccezione di quelle sull'aiuto finanziario da parte dello Stato - sulla trasparenza delle finanze dei partiti oppure sulla limitazione della propaganda partitica e delle spese per le elezioni e le votazioni. Gli aiuti finanziari da soli molto probabilmente lieviterebbero il bilancio della propaganda dei partiti ma non realizzerebbero la parità delle loro possibilità di riuscita in occasione di campagne per elezioni e votazioni. Per contro, in questo senso le limitazioni non sembrerebbero inopportune e pertanto dovrebbero almeno essere esaminate senza pregiudizi. Si potrebbe decidere di introdurle anzitutto per le elezioni del Consiglio nazionale in quanto i partiti vi sono più direttamente implicati che non nelle votazioni. Inoltre, invece di porre restrizioni alla propaganda introducendo un limite massimo di spesa - sistema del resto complicato e difficilmente realizzabile - si potrebbero prendere in considerazione una semplice limitazione temporale e una regolamentazione dei singoli mezzi propagandistici.

Occorre ora determinare se, e all'occorrenza fino a che punto, le limitazioni della propaganda possano fondarsi sulla Costituzione federale. Evidentemente, le limitazioni statali della propaganda di partiti (e candidati) implicherebbero restrizioni alle loro libertà che, d'altronde, non sono illimitate. Queste libertà possono infatti essere limitate legalmente per proteggere interessi pubblici preponderanti, ad esempio se questi incarnano i diritti politici dei cittadini. Non si può escludere che numerosi elettori e votanti occasionali, politicamente indipendenti, siano influenzati da una propaganda di massa. Ma se la propaganda avesse anche solo un'importanza minima, rimarrebbe comunque da stabilire se la disparità dei mezzi finanziari o del materiale di propaganda a disposizione dei partiti e dei candidati leda la libertà e l'autonomia della formazione e dell'espressione della volontà presupposte costituzionalmente. Soprattutto durante le 141

elettorali la mancanza di mezzi finanziari può ridurre a priori le possibilità di riuscita di gruppi politici o candidati nuovi. Infatti le loro minime possibilità propagandistiche rischiano di annegare nella marea pubblicitaria di partiti e candidati finanziariamente forti e quindi di passare inosservate alla maggior parte della popolazione. D'altra parte, il possedere sufficienti fondi elettorali può tramutarsi in una nuova effettiva condizione di eleggibilità che minaccia il diritto costituzionale del cittadino di essere eletto. In questo contesto ci sembra per lo meno sostenibile considerare le limitazioni alla propaganda alla stregua di un diritto politico formale tacitamente o espressamente ancorato nella Costituzione federale 81). Infatti la Confederazione non può tollerare che i diritti dei cittadini siano esercitati sotto l'influenza di una propaganda indebita e che le loro decisioni siano prese in circostanze tali da minacciare il processo democratico aperto e leale garantito costituzionalmente. Per contro, una limitazione generale e di durata indeterminata dei mezzi propagandistici non sarebbe coperta dal diritto costituzionale. Un'ingerenza simile nelle libertà fondamentali dei partiti sarebbe sproporzionata rispetto alla minaccia rappresentata dalla propaganda nei confronti dei diritti politici e delle decisioni democratiche.

361.9

Limiti al finanziamento

Le finalità delle restrizioni della propaganda intese a garantire la parità delle possibilità di riuscita tra i partiti nonché la formazione inalterata della volontà popolare sono perseguite in alcuni Paesi - tra cui gli Stati Uniti d'America, la Repubblica federale di Germania e l'Italia - mediante una limitazione del finanziamento oppure un divieto di finanziare i partiti. Oggetto del disciplinamento non sono dunque le spese dei partiti ma le loro entrate; in particolare le elargizioni sono limitate o addirittura vietate. Recenti eventi in Svizzera e all'estero hanno chiaramente mostrato anche all'opinione pubblica la problematica di talune fonti di reddito dei partiti 82).

Fino a poco tempo fa, solamente la dottrina 83) aveva studiato la possibilità di limitare legalmente il finanziamento per proteggere i partiti e la democrazia politica; la questione non è mai stata dibattuta in seno ai partiti e al Parlamento.

A questo proposito, gli USA vantano una tradizione quasi secolare: il diritto federale limita, per ogni elezione, le elargizioni delle persone fisiche a 1000 dollari per candidato e a 5000 dollari per partito o comitato elettorale; inoltre l'aiuto elettorale globale a livello federale è limitato a 25 000 dollari annui. In generale sono vietate elargizioni da parte di società di capitali, associazioni economiche o sindacati. Nella Repubblica federale di Germania, dal 1984 i partiti non possono più accettare determinati aiuti finanziari: trattasi in primo luogo delle elargizioni di fondazioni politiche, di organizzazioni di pubblica utilità e di donatori stranieri e in secondo luogo di quelle che passano attraverso associazioni professionali, di quelle anonime oppure di elargizioni fatte nell'aspettativa di vantaggi. Per contro si è rinunciato a vietare le elargizioni di persone giuridiche considerate le numerosissime possibilità di eludere il divieto. In Italia, dal 1974 è vietato ai partiti, sotto minaccia di pene privative della libertà o di multe, di accettare elargizioni di corporazioni pubbliche o di società al cui 142

capitale lo Stato partecipa direttamente o indirettamente per almeno il 20 per cento. L'Austria ha scelto un'altra strada: dal 1975, i contributi finanziari che le associazioni professionali offrono spontaneamente ai partiti o ad organizzazioni politiche sono assoggettati a un'imposta globale sul reddito del 35 per cento.

È importante ricordare che nelle legislazioni straniere sui partiti raramente le limitazioni finanziarie sono disciplinate separatamente; molto spesso sono abbinate ad altri provvedimenti (aiuto finanziario, obbligo di trasparenza, restrizioni della propaganda).

Come deve essere risolto il problema in Svizzera? Lo Stato deve abbandonare il suo tradizionale riserbo come è stato chiesto dal postulato Günter del 20 marzo 198784)? È evidente che il vantaggio ottenuto da alcuni partiti tramite donatori di fondi parastatali è dubbio è pregiudizievole per la neutralità dello Stato nonché per la parità delle possibilità di riuscita dei partiti; in questo senso sarebbe perfino comprensibile la richiesta di provvedimenti legali formulata nel postulato Günter. Tuttavia sarebbe errato imporre una specie di ascesi ai partiti limitandone rigorosamente le entrate: i partiti poveri rimarrebbero tali, quelli meno poveri lo diventerebbero. Con un simile provvedimento, infatti, la loro posizione nella concorrenza politica perderebbe quota, soprattutto rispetto alle associazioni. Infine sarebbe rimessa in discussione perfino la capacità di funzionamento del sistema dei partiti e, di riflesso, quella della democrazia politica. L'influenza statale sulle entrate dei partiti non dovrebbe comportare un prosciugamento del flusso di elargizioni ma piuttosto ottimalizzare le fonti finanziarie; analogamente alle soluzioni vigenti all'estero occorrerebbe abbinarla ad altri provvedimenti statali 85). All'uopo, potrebbe essere presa in considerazione l'idea di realizzare una «parità delle possibilità di riuscita» (cfr. n. 353) nel senso che sarebbe versato un contributo compensativo dei poteri pubblici ai partiti meno favoriti da donatori privati.

È comunque dubbio che la Costituzione federale possa offrire un fondamento legale per misure intese ad influenzare il bilancio dei partiti sul piano delle entrate. Tuttavia la dottrina svizzera non lo esclude a priori 86). Come per le limitazioni propagandistiche, anche in questo caso fa notare che ancora una volta è in gioco soprattutto la garanzia costituzionale di un processo democratico ineccepibile. Da parte nostra sussistono seri dubbi che derivano soprattutto dai rapporti più o meno stretti esistenti tra l'afflusso di mezzi in favore dei partiti da un canto, e il pericolo costituito da questi mezzi per le garanzie costituzionali inerenti a un'ugual partecipazione dei cittadini e alla formazione democratica della volontà, dall'altro; benché di entità diversa secondo la peculiarità di ciascuna elargizione, detti rapporti sono fondamentalmente più allentati rispetto a quelli esistenti tra la propaganda dei partiti e gli istituti della democrazia diretta. Infatti le elargizioni non possono influenzare direttamente la formazione democratica della volontà per il semplice fatto che vengono trasferite sui conti dei partiti, ma semmai perché vengono poi in parte devolute alla propaganda. Per evitare influssi problematici di questo tipo potrebbero dunque bastare le restrizioni della propaganda. Inoltre, per proteggere i partiti dalle influenze antidemocratiche sulla formazione della loro volontà interna, sarebbe sufficiente costringerli a rendere pubbliche le fonti delle proprie entrate.

143

Visto che limitazioni delle entrate, e soprattutto divieti di accettare elargizioni, non sarebbero dunque compatibili, o lo sarebbero solo entro certi limiti87), con il diritto costituzionale, dovremmo dubitare, in base alle esperienze fatte all'estero, anche del loro valore politico-costituzionale. Come è evidenziato dall'esempio americano, è relativamente facile eludere limiti e divieti, con conseguente delusione per le aspettative ripostevi 88).

362

Misure finanziarie (n. 2 dell'allegato 1)

362.1

Aiuti finanziari indiretti

Conformemente alla definizione data nel n. 342, trattasi di prestazioni statali valutabili in denaro di cui beneficiano i partiti soprattutto sotto forma di agevolazioni o vantaggi, nel senso quindi non di un aumento delle entrate ma di una diminuzione delle spese.

362.11

Aiuto ai gruppi parlamentari

I gruppi hanno primariamente una funzione di organo parlamentare e pertanto anche statale; analogamente alle commissioni, strutturano e organizzano il Parlamento e la sua attività. In virtù di questo statuto, parecchi Stati europei, segnatamente la Repubblica federale di Germania, la Francia, l'Austria, l'Italia e la Svezia, accordano loro aiuti finanziari. Il promovimento statale dei gruppi è, anche in Svizzera, un indiscusso aiuto indiretto ai partiti a livello federale e in circa la metà dei Cantoni (cfr. n. 313 nonché allegati 3 e 4).

I gruppi però sono anche elementi dei partiti e quindi rivestono di regola grande importanza nella formazione delle opinioni. In diversi Paesi la loro posizione cardine tra Parlamento e partiti si riflette in numerose implicazioni finanziarie. Mentre in Italia e in Svizzera, ad esempio, l'aiuto ai gruppi è esclusivamente una voce contabile dell'aiuto ai partiti e riduce quindi il sostegno statale accordato a quest'ultimi, nella Repubblica federale di Germania e in Austria è differenziato dal sostegno dei partiti anche per quanto riguarda le basi legali.

Quando, circa 15 anni fa, sono stati introdotti i contributi federali in favore dei gruppi, la Confederazione ha optato per il modello, già adottato dalla Repubblica federale di Germania e dall'Austria, della netta distinzione tra sostegno ai gruppi e sostegno ai partiti. In quell'occasione la vostra Assemblea e il nostro Collegio avevano sottolineato che «i contributi federali (ai gruppi) non costituiscono un finanziamento dei partiti da parte dello Stato né un primo passo su questa via»; «i contributi saranno pagati ai gruppi esclusivamente in quanto organi del Parlamento» e saranno «calcolati in modo da evitare che essi vengano ad essere un sussidio vero e proprio dei partiti per il tramite dei gruppi» 89). Ancora oggi, non è possibile opporre obiezioni convincenti e nem144

meno aggiungere molto a questo chiaro concetto. Del resto, la Corte costituzionale germanica l'ha confermato nella giurisprudenza; infatti ha dichiarato che sarebbe anticostituzionale se i parlamenti pensassero di concedere ai gruppi sussidi non giustificati dal fabbisogno, in altre parole se si trattasse di un finanziamento camuffato in favore dei partiti 90). D'altronde già oggigiorno l'aiuto ai gruppi 91) serve indirettamente ai partiti per comprimere le spese, ad esempio per il fatto che i partiti non devono più stanziare contributi speciali per i costi dei gruppi.

362.12

Promovimento della stampa di partito

Nonostante l'importanza crescente dei media elettronici, la stampa rimane uno dei più importanti intermediari di comunicazione politica sia all'interno dei partiti sia tra i partiti e il pubblico. Per questo motivo Austria, Italia e Svezia, come del resto anche altri Paesi, hanno cominciato ad aiutare i partiti proprio sostenendo la stampa di partito. L'idea di fondo era quella di sostenere i partiti accordando l'aiuto finanziario statale alla stampa d'opinione, in particolare a quella legata o vicina ai partiti, allo scopo di promuoverne il lavoro di formazione politica e di mitigare l'onere finanziario di altre attività. Il legislatore svedese ne aveva dato l'esempio a metà degli anni Sessanta. Nel 1945, in Svezia si contavano 175 testate di cui l'80-90 per cento strettamente legate ai partiti.

Poiché nei due decenni seguenti la Seconda guerra mondiale il numero era diminuito di un terzo, il legislatore accordò ai partiti rappresentati in seno al «Ricksdag» aiuti finanziari per un ammontare totale annuo di 23 milioni di corone, destinati a promuovere la stampa che aveva stretti rapporti con i partiti 92). Il legislatore austriaco ha seguito una strada analoga: nel 1972 ha emanato una legge federale sul promovimento dell'attività di formazione e del giornalismo politici giusta la quale lo Stato deve aiutare i periodici al fine di garantirne la molteplicità e la pluralità.

Anche nel nostro Paese la consapevolezza di un certo destino comune di partiti e stampa non si è mai assopita 93). Ad esempio essa ha improntato i lavori preparatori dei dibattiti in seno al Consiglio nazionale sull'iniziativa parlamentare «Costituzione federale. Provvedimenti a favore della stampa» all'inizio degli anni Ottanta: in quell'occasione si era ricordato che la costante diminuzione delle testate non colpiva solo determinate regioni svizzere ma anche la stampa partitica 94). Anche il nostro Collegio aveva dichiarato di aver rilevato che alcuni giornali di partito - segnatamente quelli del PS e del PDC e, in alcune regioni, quelli liberali e radicali - si trovavano in una situazione economica difficile a causa della scarsa diffusione 95). Tuttavia, durante la sessione primaverile 1986 il Consiglio nazionale non si lasciò influenzare né da questi appelli né dalla preoccupazione, reiteratamente manifestata, per il processo d'erosione che minacciava la base economica di numerosi giornali importanti, così che non ritenne opportuno adottare un articolo costituzionale sull'aiuto alla stampa 96). Con questa decisione negativa dovrebbero essere provvisoriamente cadute le possibilità di sostenere i partiti mediante provvedimenti finanziari in favore della stampa partitica o vicina ai partiti.

145

Per contro, all'occorrenza potrebbe essere presa in considerazione un'indennità forfettaria della Confederazione per i costi del servizio stampa settimanale dei partiti. Trattasi in effetti di un'attività pubblica di una certa importanza in quanto fonte d'informazione politica per la Confederazione e come tale degna di essere retribuita.

362.13

Trattamento preferenziale accordato ai partiti per le stampe ufficiali

Nella maggior parte dei Paesi i partiti godono di un trattamento di favore in quanto grandi consumatori di stampe e documenti ufficiali, che ottengono gratuitamente, a prezzo ridotto oppure in grande quantità. Considerata l'esigua ripercussione finanziaria per lo Stato, questo aiuto non sembra sollevare problemi giuridici; anzi, sgrava sensibilmente il bilancio dei partiti e ne semplifica il lavoro. Eppure, nel nostro Paese, ancora vent'anni fa non era considerato un ovvio provvedimento di sostegno 97). Come risulta dagli allegati 8 e 9 (elenco degli aiuti accordati ai partiti dalla Cancelleria federale sotto forma di lavori di documentazione o di agevolazioni nel lavoro) e dall'allegato 4 (compendio dell'aiuto cantonale ai partiti) da allora qualche passo è stato fatto. Oggigiorno la Confederazione fornisce ai partiti rappresentati nell'Assemblea federale tutte le pubblicazioni necessarie e, se ne consideriamo l'infrastruttura, tratta praticamente i gruppi parlamentari alla stregua di unità amministrative.

Anche i Cantoni si sforzano di sostenere i partiti offrendo abbonamenti gratuiti e un numero rilevante di pubblicazioni.

Non è escluso che Cantoni e Confederazione potenzino queste prestazioni. A livello federale la Costituzione non vi si opporrebbe, purché il potenziamento abbia irrilevanti ripercussioni sulle finanze e sull'effettivo del personale. Naturalmente occorrerà innanzitutto definire chiaramente il fabbisogno; aumentando semplicemente l'afflusso di carta non si contribuirà certo a migliorare l'efficacia e il bilancio dei partiti.

362.14

Facilitazioni di viaggio

Alcuni Stati - la dottrina cita l'Argentina e il Giappone 98) - aiutano i partiti concedendo facilitazioni di viaggio o biglietti di libero percorso in caso di impiego di mezzi pubblici. Nel nostro Paese non si concedono simili facilitazioni, a prescindere dalla gratuità dei viaggi offerti alternativamente dalle FFS e dalle PTT ai gruppi parlamentari dell'Assemblea federale in occasione delle loro escursioni. Rileviamo in proposito che la riduzione delle spese di trasporto e di alloggio sarebbe molto importante proprio nell'interesse di un lavoro vivace e sostanziale dei partiti. Infatti queste spese non dovrebbero influenzare a tal punto la scelta del luogo, la durata e la partecipazione a raduni o ad assemblee di delegati - come purtroppo avviene attualmente - da impossibilitare una discussione approfondita su temi politici che richieda una folta partecipazione popolare e regionale. Ci sembrerebbe quindi una buona soluzione quella di accordare ai membri e ai quadri dei partiti le stesse facilitazioni di trasporto di 146

cui godono i membri delle autorità e i funzionari oppure i militari. A livello federale si potrebbe prendere l'esempio del biglietto di cinque franchi per il congedo dei militari, istituito con l'ordinanza del 12 agosto 198699) relativa al decreto federale concernente l'amministrazione dell'esercito, e rilasciare dunque biglietti speciali alle persone debitamente legittimate a partecipare alle assise nazionali del loro partito. Soluzione più modesta potrebbe essere quella prevista nella legge sulle indennità parlamentari e nel pertinente decreto federale 100), vale a dire accordare ai partiti rappresentati nell'Assemblea federale qualche abbonamento generale trasferibile, secondo una ripartizione da stabilire. La Confederazione può già procurarsi questi abbonamenti (ma non trasferibili) con uno sconto del 20 per cento sul prezzo attuato dalle FFS.

La Direzione generale delle FFS ha già espresso un parere non troppo entusiastico circa l'idea di aiutare i partiti accordando facilitazioni di viaggio. In considerazione del mandato affidatole e della riduzione tariffale generale accordata con l'istituzione, all'inizio del 1987, di un abbonamento '/2 prezzo estremamente vantaggioso, essa ritiene di essere nell'impossibilità di fare altre concessioni ai partiti, segnatamente accordando riduzioni superiori a quelle di cui beneficiano i parlamentari. Se però la Confederazione intendesse per esempio estendere ai segretari di partito la cerchia degli aventi diritto all'abbonamento generale personale, la Direzione generale sarebbe comunque disposta ad accordare loro il medesimo sconto del 20 per cento. Poiché la copertura del disavanzo delle FFS incombe alla Confederazione, i costi del provvedimento praticamente si ripercuoterebbero sulle risorse finanziarie federali.

Sia per quest'ultima soluzione sia per l'introduzione di biglietti a prezzo ridotto in favore di membri debitamente legittimati a partecipare ad assise nazionali del partito dovrebbe essere adottata una pertinente base legale che potrebbe essere sancita nella legge sulle FFS (il mandato di prestazione dovrebbe essere esteso anche all'aiuto ai partiti), nella legge sulle ferrovie o nella legge sul trasporto pubblico 101). Con riserva di un esame più approfondito, questi provvedimenti potrebbero fondarsi sulla Costituzione federale vigente purché rimangano entro un quadro finanziario relativamente ristretto.

362.15

Vantaggi tariffali presso l'Azienda PTT

In Francia e in Gran Bretagna gli invii elettorali di partiti e candidati godono di una franchigia di porto. Negli Stati Uniti, i membri del Congresso fruiscono del privilegio di non pagare tasse postali per la corrispondenza ufficiale102). In Svizzera, dal 1973 i partiti nazionali, cantonali e comunali beneficiano di una tassa ridotta per gli invii senza indirizzo 103). Considerati in media 15 milioni annui di stampati, la riduzione comporta per le PTT una diminuzione d'entrate di circa 600 000 franchi.

Spesso si sono reclamati altri provvedimenti in questo settore e la questione è stata discussa anche a livello parlamentare nell'ambito dell'aiuto ai partiti (1983/1984)104).

147

362.151 Possibilità e limiti di altre riduzioni tariffarie Nell'ambito postale sarebbero ad esempio possibili: - franchigia di porto, - riduzione generale delle tasse postali, - affrancazione in blocco, - vantaggi tariffali per il servizio postale viaggiatori, - esonero dalle tasse per il servizio dei vaglia postali.

Nell'ambito delle telecomunicazioni: - riduzione o esonero dalle tasse telefoniche.

Anche se le possibilità sono molteplici, non va dimenticato che la loro realizzazione pone problemi. Abbiamo già menzionato le difficoltà a livello costituzionale; altre sono state evidenziate dalla Direzione generale delle PTT. Di principio essa ritiene che non spetti alle PTT aiutare i partiti mediante un esonero o una riduzione delle tasse e così assumersi l'onere di una nuova prestazione di servizio pubblico. Le misure tariffali in favore dei partiti dovrebbero adempiere due condizioni: essere realizzabili sul piano pratico e indennizzate dalla Confederazione. A nostro parere, la prima premessa non deve essere sottovalutata dacché trattasi innanzitutto di evitare un aumento delle spese nonché di valutare il profitto marginale di ciascun provvedimento. Quanto alla seconda premessa, non bisogna dimenticare che l'Azienda delle PTT, per avere uno sviluppo proficuo e realizzare utili, deve poter continuare a contare sulla fiducia e sul favore di ampie cerehie della popolazione. Occorre dunque evitare che gli utenti abbiano l'impressione di contribuire, utilizzando i servizi delle PTT, a finanziare obbligatoriamente attività contrarie alla propria opinione politica.

Le PTT, in quanto azienda di monopolio, dovrebbero mostrare riserbo nell'assumere oneri politici.

362.152 Franchigia di porto, riduzione generale delle tasse postali Nel capitolo 342.1 abbiamo già discusso circa la costituzionalità delle agevolazioni tariffali PTT e abbiamo concluso che il legislatore esulerebbe dalla propria competenza se esonerasse i partiti da tutte le tasse postali o se le riducesse illimitatamente. Questo parere è confortato dalla politica seguita finora in materia di tariffe postali e dal disciplinamento in vigore. Dopo parecchi tentativi, nel quadro della revisione delle tasse postali nel 1966, e dopo un periodo transitorio durato sino all'inizio del 1970 è stato possibile sopprimere definitivamente la franchigia di porto. Prima di allora vi erano almeno 260000 utenti, fra autorità, uffici e persone singole - compresi i comandanti e gli organi militari nonché i militi - che potevano essere esentati dal pagamento delle tasse postali. A prescindere dal mancato guadagno, la franchigia di porto rappresentava per quell'epoca un onere amministrativo rilevante per le poste105). Oggigiorno sono esentati dal pagamento delle tasse postali solamente i «cecogrammi» e gli «invii di beneficenza» 106).

148

In entrambi i casi trattasi di una franchigia di porto limitata, a beneficio di persone sfavorite e al cui benessere la Confederazione deve d'altronde contribuire in virtù della Costituzione federale 107). Una simile concessione in favore dei partiti sarebbe difficilmente conciliabile con il principio dell'uguaglianza sancito nell'articolo 4 capoverso 1 Cost. ed equivarrebbe a grave incoerenza nella politica tariffaria.

Una riduzione limitata delle tasse - presupponendo un'interpretazione in senso lato - sarebbe ammissibile dal punto di vista della Costituzione federale e realizzabile nonostante i problemi giuridici e pratici che si verrebbero a creare. Infatti, già a proposito della riduzione delle tasse per le stampe il nostro Consiglio aveva dovuto definire gli aventi diritto e i limiti della riduzione. All'uopo nell'ordinanza (1) della LSP era stato introdotto il seguente articolo: Art. 56c Partiti politici 1 Si considerano partiti nel senso dell'articolo 56 capoverso 2 lettera b della presente ordinanza i partiti politici che sono rappresentati nell'Assemblea federale, in un Parlamento cantonale o comunale oppure in un esecutivo comunale, inoltre le altre unioni politiche, in quanto siano organizzate in senso corporativo e, all'atto dell'impostazione delle stampe, possano dimostrare, presentando gli statuti, di essere un partito politico.

2 1 comitati, i gruppi e le unioni, istituiti in vista della partecipazione a una determinata votazione o elezione non sono considerati partiti politici nel senso del capoverso 1.

3 Gli invii senza indirizzo di partiti, che contengono pubblicità commerciale, soggiacciono alla tassa giusta l'articolo 56 capoverso 1 della presente ordinanza.

La genesi di questa disposizione evidenzia chiaramente la problematica dei vantaggi tariffali nonché l'impellenza di delimitarne il campo d'applicazione spesso all'origine di contrasti. Nel 1975 era stato interposto presso il Tribunale federale un ricorso di diritto amministrativo contro il rifiuto dei servizi postali di trasportare, applicando la tariffa di favore accordata ai partiti, volantini pubblicati da un comitato d'azione. Soprattutto «per motivi di praticità»108) il Tribunale federale confermò il punto di vista delle poste. Parlare di vantaggi tariffali più ampi vuoi dire emanare nuove disposizioni d'eccezione la cui applicazione pratica potrebbe causare difficoltà alle poste. Si rischierebbe anche di veder aumentare notevolmente il numero degli invii a tassa ridotta e sarebbero conseguentemente necessarie misure di controllo più severe e discussioni interminabili per impedire e reprimere gli abusi. Il mancato introito delle PTT sarebbe difficilmente valutabile ma avrebbe certamente un peso importante. Inoltre i partiti probabilmente procederebbero a un numero maggiore di invii indirizzati provocando un aumento straordinario del traffico postale, segnatamente nei periodi di elezioni e votazioni. Infine v'è da supporre che anche i Cantoni e i Comuni chiederebbero di poter beneficiare dei medesimi vantaggi tariffali per gli invii che loro incombono conformemente alla legge federale sui diritti politici. La stessa richiesta potrebbe poi essere fatta anche da altre organizzazioni, forse altrettanto degne di essere aiutate. Da quanto precede risulta importante soppesare con molta cautela i vantaggi e gli svantaggi di simili provvedimenti.

10 Foglio federale. 72° anno. Voi. I

149

362.153 Affrancazione in blocco La semplice autorizzazione concessa ai partiti di far uso dell'affrancazione in blocco non costituirebbe, per lo meno dal punto di vista finanziario, un vero aiuto ai partiti. Infatti, giusta l'articolo 200 capoverso 1 dell'ordinanza (1) della LSP, l'Azienda delle PTT deve fissare l'indennità forfettaria «basandosi sulle tasse legali, in modo che la stessa corrisponda il più possibile alla somma delle tasse che dovrebbero essere pagate se gli invii fossero affrancati singolarmente». Ci si può anche chiedere se i piccoli partiti profitterebbero dell'auspicato guadagno di razionalizzazione. Per alleviare i partiti da un compito amministrativo che, secondo le circostanze, può essere oneroso, si potrebbe ricorrere, quale alternativa all'affrancazione in blocco o a mezzo francobolli, all'affrancazione a vista o mediante macchine affrancatrici.

Vi sono però altre prospettive finanziariamente più interessanti. I partiti potrebbero ad esempio essere inclusi nel sistema di indennità forfettaria - adeguatamente aumentata - della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni 109) , oppure le PTT potrebbero concedere loro un'affrancazione in blocco simile a quella già attuata per gli invii militari e gli «invii spediti nell'interesse dell'educazione fisica e dell'istruzione premilitare dei giovani» 110); in questo caso l'indennità forfettaria sarebbe versata dall'ente pubblico. I vantaggi di queste soluzioni sono evidenti: i partiti beneficerebbero della franchigia di porto come se le PTT avessero rinunciato a riscuotere le tasse. Dal canto suo, l'Azienda delle PTT non sarebbe costretta a rinunciare a un certo guadagno perché l'ente pubblico (Confederazione, Cantoni o Comuni) le verserebbero indennità forfettarie per gli invii trasportati in franchigia di porto. Includendo gli invii dei partiti nelle indennità forfettarie convenute con i poteri pubblici sarebbe possibile ripartire i benefici ai differenti livelli federativi (partiti nazionali, partiti cantonali, partiti comunali) e gli oneri finanziari risultanti potrebbero essere assunti dalle rispettive collettività. Le segreterie dei partiti rappresentati in seno all'Assemblea federale potrebbero, ad esempio, essere comprese nel sistema d'indennità forfettaria convenuta con la Confederazione; spetterebbe invece ai Cantoni e ai Comuni includere o meno i partiti cantonali e regionali nel proprio regime di affrancazione in blocco.

Ma anche per questi provvedimenti sussiste un'ombra dal punto di vista costituzionale, segnatamente per quanto concerne l'impegno federale in favore dei partiti nazionali (n. 342.1), indipendentemente dal fatto che l'aiuto sia accordato a scapito delle PTT o della cassa federale. L'aiuto sarebbe accordato una volta per tutte ma proprio per questa illimitatezza nel tempo non esiste per ora una decisione di base sancita dal diritto costituzionale 111).

362.154 Agevolazioni tariffarie nel servizio postale viaggiatori Come abbiamo già riferito (n. 362.14), le PTT offrono, alternativamente con le FFS, una corsa gratuita ai gruppi dell'Assemblea federale in occasione della loro escursione annuale. I membri delle commissioni e dei gruppi dei due Consigli beneficiano della tariffa ridotta applicabile alle autorità - fino al 30 per 150

cento della tariffa normale in caso di sfruttamento ottimale dei posti offerti per gli spostamenti effettuati in autopostale allo scopo di assistere a sedute fuori Berna. I membri e i quadri dei partiti non beneficiano di simili vantaggi.

D'altra parte però i partiti ne riceverebbero un utile minimo e non ne avrebbero un interesse pratico. Sarebbero invece molto più opportune facilitazioni di viaggio sotto forma di abbonamento generale delle FFS dacché, da fine maggio 1987, l'abbonamento copre anche la rete del traffico postale.

362.155 Esonero dalle tasse per il servizio assegni postali I versamenti su un conto corrente postale e i pagamenti di assegni postali per un ammontare superiore a 4000 franchi sottostanno a tasse scalari fino a franchi 2,70, rispettivamente fino a franchi 10, addebitate al titolare del conto 112).

Si potrebbe prevedere di esonerare i partiti dal pagamento di queste tasse per gli assegni postali concernenti versamenti di quote sociali, di quote di mandato 0 di elargizioni nonché per pagamenti relativi alle spese dei partiti come avviene per i versamenti e i pagamenti effettuati da enti di beneficenza che organizzano collette per il tramite di un conto corrente postale 113). Questo provvedimento avrebbe una ripercussione finanziaria minima e non creerebbe problemi dal punto di vista costituzionale. Tuttavia, anche se i beneficiari fossero soprattutto i partiti cantonali e comunali, è dubbio se esso sarebbe in grado di fruttare quel profitto che giustifica un'eventuale deroga al principio, desunto dalla parità di trattamento, secondo cui la riscossione delle tasse deve essere generale. Poiché la maggior parte di queste tasse è inferiore a un franco, il loro esonero non migliorerebbe sensibilmente le finanze dei partiti.

362.156 Riduzione o esonero delle tasse telefoniche Le tasse telefoniche sono composte di canoni d'abbonamento per il collegamento alla rete (canone d'abbonamento) e di tasse per comunicazioni, rispettivamente conversazioni (tassa per conversazione) 114). Queste tasse sono stabilite dal nostro Consiglio 115) che, nell'ambito costituzionale e legale, può prevedere differenziazioni e accordare riduzioni oppure esoneri. In considerazione del contesto costituzionale già discusso nel capitolo 342.1, il legislatore e il nostro Consiglio hanno fatto uso con la massima cautela della possibilità di ridurre le tasse telefoniche. Il legislatore si è limitato soprattutto a prevedere la franchigia di tassa per «tutte le comunicazioni telegrafiche officiali concernenti votazioni ed elezioni federali» ed ha autorizzato il nostro Collegio «ad estendere temporaneamente ad altre comunicazioni d'interesse pubblico la franchigia nel servizio telegrafico e telefonico» (art. 9 della legge federale sulla corrispondenza telegrafica e telefonica). Giusta la medesima legge «riduzioni di tassa sono accordate durante il periodo di debole traffico per le comunicazioni interurbane oltre i 20 chilometri» (art. 29 cpv. 2). Nell'ordinamento telefonico del 13 settembre 1972 il nostro Consiglio, dal canto suo, ha limitato - parzialmente o totalmente - la franchigia di tassa a due soli casi: da una parte, per 1 raccordi delle autorità di Cantoni e Comuni sul cui territorio esista una centrale telefonica «a compenso delle facilitazioni ottenute all'atto di stabilire im151

pianti telegrafici e telefonici» (art. 29) e, dall'altra, per i «collegamenti di servizio dell'Azienda delle PTT» (art. 30). Tutti gli altri raccordi, nonché le conversazioni di autorità, amministrazioni e privati sottostanno alla tassa (ad eccezione tuttavia delle conversazioni di servizio dei servizi di telecomunicazione).

Perfino le conversazioni di soccorso, vale a dire quelle richieste per il salvataggio di vite umane in caso d'emergenza (art. 69), le conversazioni di Stato (art.

70), le conversazioni militari chieste per il tramite della rete telefonica pubblica (art. 73) ed anche le conversazioni del servizio SOS (art. 79) non beneficiano di alcuna riduzione di tassa.

In simili circostanze sarebbe inconciliabile con il principio dell'uguaglianza davanti alla legge accordare, senza un fondamento costituzionale, una franchigia di tassa ai partiti. Non è invece esclusa a priori la possibilità di farli beneficiare di adeguati vantaggi tariffari. Va segnalato comunque che, così agendo, si aprirebbe una breccia nella politica tariffaria decisamente improntata al principio restrittivo della parità di trattamento; attraverso questa breccia potrebbero passare tutte le domande, finora respinte, intese ad ottenere vantaggi tariffari per cerehie sfavorite o finanziariamente deboli della popolazione, per associazioni o per singoli abbonati. Ricordiamo, ad esempio, i seguenti interventi parlamentari 116': - Postulato Bratschi del 23.9.1976 (anziani e invalidi) - Interrogazione ordinaria Ulrich del 23.9.1976 (andicappati gravi e malati cronici) - Interrogazione ordinaria Teuscher del 23.3.1977 (meno abbienti) - Postulato Braunschweig del 5.6.1978 (riduzione o soppressione delle tasse di raccordo per persone fisiche) - Mozione Bratschi del 29.11.1978 (beneficiari di una rendita complementare AVS) - Interrogazione ordinaria Ulrich del 14.3.1979 (campagna e regioni di montagna) - Interrogazione ordinaria Ogi del 27.9.1982 (chiamate di soccorso).

La concessione di vantaggi tariffari sarebbe problematica anche nell'ottica della realizzazione pratica e del rapporto costo/efficacia. Sarebbe possibile valutare con precisione unicamente i raccordi telefonici dei partiti che dispongono di una segreteria permanente. Orbene, solamente i grandi partiti nazionali e in parte quelli cantonali adempiono questa premessa. A livello comunale, la maggior parte dei partiti dispongono di una segreteria di milizia per cui sarebbe praticamente escluso poter fare una distinzione o rilevare quali tasse devono essere computate e quali no. La mole di lavoro richiesta per un'operazione simile sarebbe sproporzionata rispetto allo sgravio finanziario auspicato, soprattutto per i piccoli partiti. Verrebbe in ogni caso violato il principio della parità di possibilità di riuscita dei partiti (n. 353) se, per ragioni pratiche o per motivi di redditività, si accordassero vantaggi tariffari unicamente ai grandi partiti (PRO, PDC, PS, UDC); complessivamente, i canoni d'abbonamento pagati da questi partiti sulla piazza di Berna per i raccordi telefonici delle loro segreterie centrali ammontano complessivamente a 45 000-50 000 franchi annui. Secondo una valutazione approssimativa, se tutti i partiti fossero esonerati dal paga152

mento di detti canoni, le PTT subirebbero a livello nazionale una diminuzione delle entrate pari a circa un milione di franchi; in caso di riduzione, la perdita sarebbe proporzionalmente inferiore.

362.16

Agevolazioni fiscali

In parecchi Paesi, segnatamente in Austria, nella Repubblica federale di Germania, negli USA e in Svizzera, i partiti beneficiano già di agevolazioni fiscali (n. 313; allegati 2-4). I partiti sono aiutati direttamente, in quanto beneficiano di agevolazioni fiscali come contribuenti, o indirettamente, nel senso che i contributi privati ai partiti sono incentivati fiscalmente.

362.161 Situazione odierna in Svizzera 362.161.1 Trattamento fiscale dei partiti Sul piano federale, i partiti pagano, come associazione, un'imposta sul reddito conformemente al decreto del Consiglio federale, del 9 dicembre 1940, concernente la riscossione d'una imposta federale diretta "7) (DIFD). Le quote versate dai soci, conformemente agli statuti, non fanno parte del reddito imponibile ma costituiscono un aumento della sostanza esente da imposta. Per contro, le spese dei partiti possono essere dedotte dal reddito lordo solo nella misura in cui superino l'importo delle contribuzioni statutarie dei soci (art. 51 cpv. 1 e 2 DIFD). Il reddito netto è assoggettato all'imposta, con un'aliquota corrispondente allo 0,199 per cento, se ammonta almeno a 11 200 franchi (12300 fr. dal 1° gen. 1989); l'aliquota massima è pari all'I 1,5 per cento. Oltre all'imposta sul reddito, i partiti pagano un'imposta complementare corrispondente allo 0,825 per mille della sostanza netta (art. 62 DIFD); la sostanza è imponibile se ammonta almeno a 10000 franchi (art. 38 DIFD). I partiti non sono esonerati dall'imposta federale diretta dacché non soddisfano i criteri determinanti il concetto di «pubblica utilità».

A livello cantonale e comunale i vantaggi fiscali dei partiti sono sensibilmente maggiori e la situazione è evidentemente più favorevole. Un sondaggio effettuato nell'autunno 1984 dall'Amministrazione federale delle contribuzioni - i risultati attualizzati figurano nell'allegato 11 - ha rivelato che i partiti sono esonerati dalle imposte cantonali e federali in oltre la metà dei Cantoni.

362.161.2 Trattamento fiscale delle liberalità in favore dei partiti II diritto fiscale federale vigente assimila le liberalità in favore dei partiti a donazioni o prestazioni analoghe; pertanto non sono deducibili fiscalmente 118).

Ci si può comunque domandare se le quote dette di «partito» o di «mandato» non dovrebbero essere annoverate tra i costi di produzione rispettivamente tra le spese necessarie per conseguire il reddito imponibile giusta l'articolo 22 capoverso 1 lettera a DIFD e conseguentemente poter essere dedotte dal reddito lordo. Spesso i partiti chiedono e ottengono dai loro membri che esercitano ca153

riche pubbliche, oltre alle quote statutarie o in sostituzione di esse, contributi detti di «partito» o di «mandato». Calcolati in funzione del reddito, alcuni di questi contributi ammontano a somme di una certa importanza. La giurisprudenza non ha mai risolto uniformemente il problema della loro deducibilità 119) La prassi in merito all'imposta federale diretta non li considera come spese professionali deducibili ma ammette la deducibilità delle liberalità di carattere manifestamente commerciale 120) fatte in favore dei partiti da parte di detentori o soci di società di persone. Rifiutandone la deduzione si creerebbe infatti una disparità di trattamento rispetto alle società di capitali i cui contributi versati ad organizzazioni o azioni politiche sono assimilati alle spese generali di cui all'articolo 49 capoverso 1 lettera b DIFD. Ci si può nondimeno chiedere se, trattando differentemente i soci delle società di persone e le persone fisiche indipendenti, non sorgerebbe un nuovo problema d'ineguaglianza difficilmente compatibile con il principio dell'uguaglianza giuridica.

Per quanto concerne le imposte cantonali e comunali, la seconda tabella dell'allegato 11 mostra che in parecchi Cantoni si ammettono le deduzioni delle quote statutarie e delle elargizioni ai partiti e che alcuni di essi hanno trovato soluzioni generose per le quote di «mandato».

362.162 Altri eventuali vantaggi fiscali e loro portata Trattasi soprattutto: - dell'esonero fiscale dei partiti; - di un maggior incentivo fiscale dei contributi privati ai partiti; - dell'obbligo imposto ai Cantoni dal diritto federale di aiutare i partiti tramite provvedimenti fiscali; - del cosiddetto «contributo civico», vale a dire del sistema secondo cui il cittadino può dedurre o far prelevare direttamente dalla sua imposta sul reddito una somma limitata destinata a un partito, dopo che la decisione di tassazione è passata in giudicato.

I limiti alle misure fiscali d'aiuto ai partiti sono posti soprattutto dalla Costituzione federale. Come abbiamo già rammentato nelle osservazioni sull'armonizzazione fiscale (n. 342.1) il perseguimento di finalità extrafiscali nella legislazione fiscale deve sempre fondarsi su una competenza d'emanare provvedimenti di sostegno ancorata nella Costituzione federale. Possiamo quindi affermare che un trattamento privilegiato dei partiti che esulasse dall'ambito generale della legislazione fiscale sarebbe inattuabile per mancanza di una base costituzionale che autorizzi la Confederazione a emanare misure d'aiuto.

Come già sottolineato (n. 343.3), sarebbe pure anticostituzionale obbligare per legge i Cantoni ad aiutare fiscalmente i partiti. Infatti detta competenza non potrebbe fondarsi né sull'articolo 42quinquies Cost. relativo all'armonizzazione fiscale né su altri disposti costituzionali. Già in un caso analogo, quello per l'aiuto alla stampa, la commissione peritale incaricata di rivedere l'articolo 55 Cost. aveva giudicato necessario, e non senza ragioni, di prevedere espressa154

mente, in un articolo dedicato all'aiuto alla stampa, che gli sgravi fiscali in favore di quest'ultima s'applicassero anche alle imposte cantonali e comunali 121.

D'altronde, le misure fiscali in favore dei partiti sono limitate anche dal diritto costituzionale materiale, in particolare dai principi della parità delle possibilità di riuscita dei partiti (n. 353) e dell'uguaglianza dei cittadini nella partecipazione alle decisioni politiche e nell'ambito fiscale. Sorgerebbero problemi se si accordassero vantaggi fiscali - diretti o indiretti - solo ad alcuni partiti oppure se non ne potessero approfittare tutti i partiti122). Parimenti, una deducibilità illimitata dei contributi e delle elargizioni ai partiti sarebbe difficilmente compatibile con la costituzione: consentirebbe infatti al donatore finanziariamente forte d'esercitare un'influenza politica maggiore e di risparmiare più imposte di un cittadino meno abbiente e meno disposto a fare elargizioni. Una soluzione di questo tipo violerebbe non solo l'uguaglianza formale dei cittadini nell'ambito della formazione della volontà democratica ma anche la parità delle possibilità di riuscita dei partiti 123) . Il rispetto di questi principi costituzionali implica una certa limitazione della deducibilità dei contributi ai partiti. Tutti i Cantoni che ammettono la deduzione di queste prestazioni tengono di principio conto di quest'esigenza, come è mostrato nell'allegato 11 concernente il trattamento fiscale cantonale dei contributi ai partiti. Quanto alle restrizioni in materia di finanziamento (cfr. n. 361.8), esse vanno considerate non come dei veri e propri limiti ma piuttosto come elementi strutturali in quanto mirano a ridurre le elargizioni; le agevolazioni fiscali o almeno una parte di esse, per contro, hanno l'effetto di promuovere i contributi privati ai partiti.

362.163 Esonero dall'imposta federale diretta II disegno della legge sull'imposta federale diretta (LIFD)124), sottopostovi con il messaggio del 25 maggio 1983, prevede all'articolo 62 lettera g che «le persone giuridiche aventi sede in Svizzera e che perseguono finalità di servizio pubblico o di pura utilità pubblica in Svizzera oppure nell'interesse nazionale» siano esenti dall'imposta «per quanto concerne il beneficio e il capitale esclusivamente e irrevocabilmente destinato a tali fini». Secondo il commento dell'articolo, i casi di esonero rimangono, dal punto di vista materiale, uguali a quelli vigenti. Se ci si basa invece sul tenore dell'articolo è evidente che la disposizione allunga l'elenco dei motivi d'esonero prevedendo l'esenzione per tutte le persone giuridiche che perseguono finalità di servizio pubblico. Ci si deve quindi domandare se, considerate le loro funzioni indispensabili per la democrazia, i partiti non perseguano «finalità di servizio pubblico» conformemente alla disposizione precitata e se, di conseguenza, non sia loro applicabile l'articolo 62 lettera g. Il Tribunale amministrativo del Cantone di Basilea Campagna, la cui legislazione fiscale prevede casi di esonero analoghi, l'ha ammesso esplicitamente 125'. Non è dunque escluso, ed è d'altronde giustificabile, che la prassi relativa al futuro articolo 62 lettera g LIFD si sviluppi in questa direzione.

155

Benché alcuni partiti posseggano patrimonio, la maggior parte di essi dispone solo di un modesto reddito. L'esonero dall'imposta federale non comporterebbe dunque gravi perdite per il fisco; i partiti sarebbero invece alleviati da taluni oneri amministrativi o di personale (soppressione della dichiara/.ione fiscale), anche se finanziariamente la soluzione avrebbe un'incidenza assai relativa.

362.164 Maggiori incentivi fiscali per i contributi privati ai partiti I disegni delle leggi federali sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID) e sull'imposta federale diretta (LIFD), sottopostivi con il messaggio sull'armonizzazione fiscale, prevedono la deducibilità, entro determinati limiti, delle «prestazioni volontarie a persone giuridiche che hanno sede in Svizzera e sono esentate dall'imposta in virtù del loro scopo umanitario o di pubblica utilità...»126'. Quindi, se nella prassi della futura LIFD fosse riconosciuto l'esonero dei partiti, bisognerebbe ammettere una deduzione, nei limiti minimi e massimi stabiliti, anche per le prestazioni volontarie versate ai medesimi127).

Se è vero che l'esenzione dei partiti avrebbe solo una debole incidenza sulle entrate fiscali, non si può dire altrettanto per quanto concerne il maggior promovimento dei contributi privati ai partiti; in determinate circostanze esso potrebbe infatti causare perdite considerevoli. Una deducibilità illimitata delle quote dette di «mandato» versate dai parlamentari federali (comprendenti le prestazioni ai partiti e ai gruppi) causerebbe una perdita annua di 135000 a 325 000 franchi per l'imposta federale. La situazione non cambierebbe se si limitassero le deduzioni. Per contro, se si consentisse a tutti i contribuenti di dedurre contributi o elargizioni versati ai partiti per un massimo, per esempio, di 1000 franchi 128', a livello federale la perdita annua potrebbe essere di 5 a 30 milioni di franchi a seconda del numero dei donatori, della portata delle elargizioni e dell'onere fiscale.

362.165 Obbligo imposto ai Cantoni dal diritto federale di aiutare i partiti mediante provvedimenti fiscali Le imposte dirette sono strutturate in modo diversificato talché, per i partiti e per i singoli (in quanto titolari di un mandato o membri di un partito) l'onere fiscale cantonale e comunale è di parecchie volte più elevato di quello delle imposte federali dirette. I vantaggi fiscali sono quindi molto più importanti a livello cantonale e comunale. Dal punto di vista dei partiti, sarebbe senz'altro auspicabile che una legge federale imponga ai Cantoni di accordare un aiuto fiscale corrispondente almeno alle concessioni fatte a livello federale. Come già ripetutamente rilevato (n. 343.3 e 362.162), un provvedimento di questo tipo può essere preso unicamente «sul fondamento della Costituzione federale vigente».

156

362.166 «Contributo civico» Per «contributo civico» s'intende la somma che ogni cittadino può dedurre o far prelevare dalla propria imposta sul reddito, se la decisione di tassazione è già passata in giudicato, per sostenere il partito desiderato129). Questo sistema, praticato negli Stati Uniti, non ha finora trovato applicazione in Svizzera nonostante gli innegabili vantaggi riconosciutigli dalla dottrina. La sua attuazione contrasterebbe uno dei principi fondamentali del nostro regime fiscale secondo cui i contribuenti non hanno affatto diritto di disporre dei propri debiti fiscali.

Il principio è stato espressamente confermato dal Tribunale federale in una recente decisione 130. Il «contributo civico» è un'idea estranea all'ordinamento fiscale svizzero e quindi troverebbe una notevole resistenza da parte del legislatore federale e dei legislatori cantonali.

362.17 Allestimento e consegna delle schede elettorali L'allestimento delle schede per le elezioni del Parlamento oppure il rimborso delle pertinenti spese da parte dell'ente pubblico competente sono provvedimenti tanto semplici quanto efficaci, già adottati dalla Confederazione (per le elezioni del Consiglio nazionale) e dalla maggior parte dei Cantoni, per finanziare indirettamente i partiti 131 '. Una volta erano i partiti stessi che si occupavano di presentare agli elettori i propri candidati su schede approntate e distribuite da loro stessi. Per le elezioni del Consiglio nazionale, questa prassi creava inconvenienti, soprattutto nei grandi Cantoni; infatti gli elettori generalmente non ricevevano un gioco completo di tutte le schede. Per garantire ai partiti la parità delle possibilità di riuscita, nella nuova legge del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP)132) è stata inserita una disposizione che prevede, per le elezioni al Consiglio nazionale, l'allestimento e la consegna d'ufficio delle schede elettorali. Questo compito non è stato espletato dalla Confederazione a proprie spese, bensì affidato ai Cantoni - che in gran numero lo adempivano già su base volontaria - e a loro spese (art. 33 LDP)133). Il bilancio elettorale dei partiti è stato così sensibilmente migliorato, come mostra l'allegato 10 che riporta le spese d'allestimento delle schede per le elezioni del Consiglio nazionale nel 1983. Le spese complessive ammontavano a più di un milione di franchi e spesso non comprendevano quelle per la consegna. In alcuni Cantoni e Comuni, l'allestimento delle schede elettorali e le relative spese incombono ancora ai partiti. L'assunzione di questo compito da parte della collettività, oppure il pertinente indennizzo, sarebbe un modo forse poco spettacolare ma certamente efficace di aiutare indirettamente i partiti.

362.18

Invio del materiale di propaganda per elezioni e votazioni

Nella maggior parte dei Cantoni e dei Comuni, il compito di distribuire il materiale di propaganda per le elezioni (o votazioni) federali, cantonali o comunali incombe ai partiti. Alcuni Cantoni e qualche grande Comune si incaricano già oggi di inviare agli elettori il materiale elaborato dai partiti 134'. Questa co157

operazione però sembra sia limitata alle elezioni e non alle votazioni. Benché i partiti, anche nei numerosi Cantoni e Comuni che non accordano loro altri aiuti, possano beneficiare della tassa ridotta per gli stampati, le spese di spedizione del materiale di propaganda influiscono considerevolmente sul bilancio delle campagne elettorali. Il problema è stato sollevato in una mozione del 1° giugno 1987 depositata dal Consigliere nazionale Ruf (Berna) e in un'analoga iniziativa del 15 dicembre 1987 che propongono di completare l'articolo 33 LDP con una disposizione che obblighi i Cantoni ad inviare gratuitamente agli elettori un prospetto elettorale di ciascun partito politico oppure di ciascuna lista presentata 135'. Questo provvedimento potrebbe rientrare nella normativa concernente l'elezione del Consiglio nazionale il cui disciplinamento è indubbiamente di competenza della Confederazione (n. 342.1). Riguardo ai principi esposti nel numero 343.3, l'ingerenza federale nella sfera dell'autonomia cantonale si giustifica solamente se l'aiuto previsto non è altrimenti realizzabile e purché la Confederazione contribuisca, dal canto suo, ad aiutare i partiti mediante prestazioni sostanziali. Nondimeno, dacché alcuni Cantoni e Comuni soddisfano già la richiesta formulata nella mozione precitata, riteniamo che, per quanto concerne la distribuzione del materiale propagandistico dei partiti, occorra rimettersi alla disponibilità dei (rimanenti) Comuni e Cantoni.

362.2

Sussidi diretti

Per concludere, occorre ancora esaminare il problema del finanziamento, nel vero senso della parola, dei partiti da parte dello Stato. Come esposto nei numeri 342 e 342.2, per finanziamento s'intende il versamento di somme in denaro che i poteri pubblici accordano ai partiti sia «per l'esercizio di determinate attività» (sussidi vincolati, n. 362.21-362.23) sia «per adempiere i loro compiti», senza precisazioni particolari (sussidi non vincolati, n. 362.24).

362.21

Contributi alle spese delle segreterie dei partiti

Le spese per le segreterie sono una voce importante del bilancio di ogni partito ma in particolare di quelli che dispongono di una segreteria a tempo pieno (cfr.

n. 14). Non deve quindi meravigliare se i partiti cercano, finché possono, di mantenere una segreteria «di milizia» - in particolare a livello cantonale e comunale - oppure, quando sono costretti ad avere una segreteria a tempo pieno, di tenere quanto basso possibile l'effettivo del personale. Tuttavia, dacché i compiti di un partito moderno non possono essere adempiuti in modo soddisfacente senza un minimo d'infrastruttura, sarebbe logico che l'aiuto statale intervenga innanzitutto in questo settore. A livello federale si potrebbe quindi prevedere un contributo annuo destinato a coprire le spese delle segreterie dei partiti rappresentati in seno all'Assemblea federale, come già avviene per i gruppi 136) . I Cantoni e i Comuni sarebbero liberi di assegnare anche contributi ai partiti cantonali e locali. Tuttavia, le prestazioni in favore dei gruppi hanno un fondamento costituzionale formale sufficiente mentre il finanziamento delle spese delle segreterie partitiche ne è privo. L'aiuto previsto dovrebbe dunque 158

basarsi esclusivamente sul diritto costituzionale non scritto. D'altra parte, come già rilevato (cfr. n. 342.1 situazione costituzionale vigente; n. 343.3 aiuto ai partiti nello Stato federale; n. 362.11 contributi ai gruppi), è difficilmente concepibile che la Confederazione si assuma da sola un onere finanziario simile o lo imponga semplicemente ai Cantoni per mezzo della legislazione federale.

362.22

Contributi alle spese di propaganda per elezioni e votazioni

Sia in Svizzera, sia all'estero, la partecipazione alle elezioni parlamentari e una campagna elettorale con prospettive di successo costituiscono un onere finanziario gravoso per i partiti. Taluni di essi hanno gravi difficoltà a estinguere i debiti tra una campagna elettorale e l'altra 137). È dunque comprensibile che alcuni Stati - ad esempio la Repubblica federale di Germania, la Francia e la Gran Bretagna - ma anche il Cantone di Ginevra nel 1971, abbiano scelto di sussidiare direttamente proprio le spese per le campagne elettorali. Nel Cantone di Berna, un disegno di legge che proponeva una soluzione in tal senso è stato respinto di misura dal popolo il 5 aprile 1987; la causa è da ricercarsi soprattutto nell'atmosfera poco propizia creatasi in seguito all'affare detto dei fondi neri. Costituzionalmente, questi sussidi differiscono sensibilmente da quelli destinati alle spese di segreteria dei partiti o al lavoro di formazione politica (cfr.

n. 362.23): la loro destinazione è infatti fatalmente legata alla formazione della volontà popolare. Per questo motivo (come già esposto d'altronde nel numero 342.1) siamo del parere che si possa per lo meno sostenere con buone ragioni che l'assegnazione di sussidi federali ai partiti per le spese cagionate dalla partecipazione all'elezione del Consiglio nazionale - e, all'occorrenza, anche alle votazioni federali - è di per sé già consentita dal diritto costituzionale vigente 138).

Se i partiti, vista la loro posizione e la funzione svolta in occasione delle elezioni, possono essere classificati a buon diritto fra gli organi statali e considerati partecipi del processo decisionale democratico, lo stesso discorso non vale per le votazioni. Infatti sappiamo per esperienza che i partiti, pur contribuendo anche in queste occasioni alla formazione della volontà popolare, svolgono qui un ruolo minore. Nelle elezioni i partiti continuano ad occupare una posizione dominante e, soprattutto, insostituibile nella competizione politica 139). Per le votazioni, invece, i cittadini si sentono generalmente meno vincolati ai partiti, le parole d'ordine non sono sempre seguite e i partiti stessi devono spesso affrontare la forte concorrenza dei gruppi d'interesse e dei comitati ad hoc. Per questi motivi un aiuto finanziario statale alle campagne svolte dai partiti in occasione di votazioni sembra di primo acchito più difficile da giustificare di quello destinato alle campagne elettorali. Eppure in entrambi i casi lo scopo perseguito è indubbiamente quello di appoggiare lo Stato nel suo compito informativo e non quindi quello di garantire l'esistenza dei partiti 140), come è stato evidenziato anche nel dibattito al Consiglio nazionale sull'aiuto ai partiti nel 1983. D'altronde sarebbe lesa la Costituzione federale se i partiti, per mancanza di mezzi finanziari, dovessero rinunciare a partecipare alla formazione della volontà politica in occasione delle votazioni lasciando il campo propagan159

distico ai gruppi d'interesse. Sarebbe tuttavia politicamente più saggio limitarsi in un primo tempo a un aiuto in favore dell'attività più dispendiosa, vale a dire quella elettorale.

Rimangono da esaminare i problemi circa la chiave di ripartizione, l'entità e le condizioni di questo finanziamento. Il principio della parità delle possibilità di riuscita esige che tutti i partiti e comitati elettorali partecipanti a un'elezione possano beneficiarne. Quanto all'entità, occorre evitare a priori che un finanziamento delle campagne elettorali sradichi i partiti dalle loro basi sociali, come potrebbe avverarsi se si prevedesse di rimborsare loro completamente le spese 141). Anche per determinare la chiave di ripartizione, bisognerebbe tener conto del principio della parità delle possibilità. Basandosi unicamente sui seggi o sui suffragi ottenuti alle elezioni, lo Stato contribuirebbe a «cementare» i rapporti di forza esistenti, soluzione che dal punto di vista democratico non sarebbe giustificabile. D'altro canto non sarebbe convincente nemmeno la soluzione contraria, vale a dire uguali contributi a tutti i partiti, indipendentemente dal numero dei membri e degli elettori. I grandi partiti sarebbero svantaggiati dovendo sopportare oneri finanziari infinitamente maggiori di quelli delle piccole formazioni. Comunque sia, lo Stato dovrebbe anche badare a non favorire indirettamente uno smembramento dei partiti. Le modalità del finanziamento previsto dal disegno di modificazione della legge bernese sui diritti politici - disegno respinto in votazione popolare - potrebbero servire da modello: i contributi alle spese elettorali per il rinnovo integrale del Consiglio nazionale e del Parlamento cantonale sarebbero costituiti da contributi di lista (basati sulle spese effettivamente fatte durante la campagna elettorale) e da contributi per seggio (che tengono conto della grandezza del partito). Per evitare abusi, il disegno prevedeva inoltre che un partito avesse diritto al contributo di lista solamente se avesse ottenuto una percentuale minima dei suffragi emessi nel circolo elettorale. Nel Canton Ginevra, analogamente al disegno bernese summenzionato, si è rinunciato a vincolare i contributi per le spese elettorali a restrizioni in materia di propaganda (n. 361.72) o a limiti di finanziamento (n. 361.8). Questo sistema, attuato in parecchi Paesi esteri, presenta alcuni vantaggi già menzionati nei capitoli surriferiti: l'ente pubblico è pronto a mettere a disposizione i propri mezzi non per rendere ancora più costose le campagne elettorali ma unicamente affinchè le possibilità delle formazioni impegnate nelle elezioni non divengano tanto impari da mettere in pericolo la democrazia stessa. Tuttavia, fino a quando non si sarà dimostrata l'irrefutabilità della tesi secondo cui con un bilancio elettorale elevato si hanno maggiori possibilità di successo (n.

232), ci sembra assolutamente concepibile che l'aiuto statale si limiti in modo del tutto generale - come avviene a Ginevra - a offrire ai partiti migliori condizioni finanziarie per partecipare alle elezioni.

Desideriamo ancora esaminare brevemente qualche problema in relazione con il già menzionato postulato Gunter del 20 marzo 1987142). Il rischio che i sussidi federali per le spese dei partiti impegnati nelle elezioni del Consiglio nazionale siano un doppione dei contributi versati dai Cantoni è estremamente esiguo dacché, per ora, solo il Canton Ginevra pratica questo sistema di finanziamento. D'altronde si potrebbe evitarlo versando i sussidi federali non ai 160

partiti cantonali ma - se esistono - a quelli nazionali che si occuperebbero poi di ripartirli. La concessione di sussidi federali ai partiti per le spese causate dalle elezioni del Consiglio nazionale potrebbe però far sì che solo un piccolo numero di Cantoni accordi un aiuto parallelo. Non dovrebbe dunque essere scartata l'idea alla base del postulato Günter, secondo cui i preventivi dei partiti per le elezioni del Consiglio nazionale, se già devono essere alleviati grazie a contributi dell'ente pubblico, primariamente dovrebbero esserlo da contributi dei Cantoni e dei Comuni. Per contro, sarebbe difficilmente giustificabile il ricorso al legislatore federale affinchè dia in qualche modo via libera all'aiuto finanziario da parte dei Cantoni e dei Comuni indicando anche la strada da percorrere. I Cantoni e i Comuni infatti non necessitano di un'autorizzazione del legislatore federale e le leggi cantonali potrebbero, all'occorrenza, essere corrette dal Tribunale federale. Per questo motivo, sarebbe preferibile se la Confederazione, invece di impegnarsi a «disciplinare» per via legale l'aiuto finanziario cantonale alle spese elettorali - come propone il postulato -, intervenisse direttamente con un proprio finanziamento. I Cantoni potrebbero essere così incentivati ad accordare un aiuto parallelo nell'ambito di loro competenza, eventualmente limitato alle elezioni cantonali e comunali.

362.23

Contributi all'attività di formazione politica

L'esempio certamente più noto è quello dei contributi accordati dalla Repubblica federale di Germania, dal 1959 al 1962, per promuovere il lavoro di formazione politica dei partiti. Anche i Paesi Bassi, la Svezia e l'Austria accordano questo tipo di sussidi143). Per lavoro o attività di formazione politica si intende fondamentalmente l'organizzazione di riunioni, colloqui, corsi, seminari o altre manifestazioni simili. Manifestamente, la nostra Costituzione non prevede disposizioni su cui si possa fondare il finanziamento di queste attività.

Inoltre la nozione di «lavoro di formazione politica» non è sempre facilmente delimitabile dalla propaganda o dalle pubblicità partitiche. I sussidi statali concessi a tal fine sono assai simili a un finanziamento non finalizzato la cui problematica è stata già discussa dal punto di vista costituzionale. La Corte costituzionale germanica ad esempio ha esplicitamente negato che il lavoro di formazione politica possa essere disgiunto dall'attività generale dei partiti né sul piano materiale né su quello organizzativo; pertanto un mero finanziamento del lavoro di formazione politica sarebbe inammissibile 144).

362.24 Contributi non vincolati Sono pochissimi gli Stati che accordano ai partiti sussidi non vincolati (cfr. allegato 2). Nella Repubblica federale di Germania questi sussidi sono stati vittima della sentenza precitata, emessa nel 1966 dalla Corte costituzionale che ha dichiarato anticostituzionale il finanziamento generale dei partiti da parte dello Stato. In Svizzera, il finanziamento statale diretto e generale dei partiti è sconosciuto. La sua introduzione sembrerebbe esclusa, in ogni caso a livello federale, non solamente perché potrebbe essere messa in dubbio la sua compatibilita con 161

il diritto costituzionale materiale, ma anche per mancanza di una base formale.

Preservare l'indipendenza dei partiti e il principio di democrazia al loro interno nonché garantire una giusta ripartizione dei contributi sono ostacoli che il legislatore dovrebbe superare se, a un determinato momento, il costituente gli desse via libera.

37

Occorre incrementare l'aiuto statale ai partiti?

Nella tavola seguente abbiamo cercato di evidenziare, tra le misure suscettibili di aiutare i partiti, gli elementi più adatti al sistema svizzero.

2183

162

Possibilità di realizzazione sul fondamento delia costituzione federale vigente

361.1

Fondamento costituzionale

361.2

Rivalutazione nella procedura di consultazione

361.3

Rivalutazione nella procedura d'elezione del CN

361.4

Maggiore presenza alla radio e alla televisione

361.441

Programmi della SSR

361.441.1

Emissioni elettorali

361.441.2

Emissioni attuali d'informazione

361.441.3

Nuove emissioni d'informazione

361.441.4

Tempo di trasmissione a libera disposizione

361.442

Programmi di radio e televisione locali e regionali

361.443

Formazione nei media

361.5

Offerta di locali pubblici per riunioni

(

Realizzazione auspicabile?

Possibile solamente modifican- 1 In principio sì, ma il postulato dei due Consigli si limita al diritdo la Costituzione federale I to costituzionale vigente ,,,

51

No

No, nella misura in cui rischie- 1 Meno sotto forma di emissioni rebbero di pregiudicare l'auto- !· più lunghe piuttosto che mediannomia dei diffusori garantita at- J te miglioramento della qualità tualmente dalla costituzione federale Da valutare caso per caso Sì, ma mediante decisioni autonome dei diffusori

Realizzazione da parte della Confederazione / dei Cantoni / di terzi

Ì

Sia nella costituzione federale, sia nelle costituzioni cantonali Confederazione

SSR

No

I concetti dei programmi dovrebbero svilupparsi nell'ambito del libero gioco delle forze sociali

Diffusori di radio e TV locali

SSR e organismi privati di formazione nel settore dei media

,,·

Sì, purché questa prestazione non sia già effettiva

Cantoni, Comuni, Tribunale federale (mediante giurisprudenza favorevole ai partiti)

2

Possibilità di realizzazione sul fondamento della costituzione federale vigente

Realizzazione auspicabile?

Realizzazione da parte della Confederazione / dei Cantoni / di terzi

361.6

Agevolazioni amministrative

Sì, soprattutto a livello cantonale e comunale

Confederazione, Cantoni, Comuni, ciascuno per i «propri» partiti

361.7

Obbligo di trasparenza

Di principio si, soprattutto nel caso in cui lo Stato apporti il proprio contributo finanziario

Confederazione, eventualmente Cantoni (per i «propri» partiti)

361.8

Influenza della propaganda per le votazioni e le elezioni

361.81

Promovimento della propaganda

Da parte della Confederazione in misura assai limitata

Solamente in forme scelte

Soprattutto Cantoni e Comuni

Limitazioni alla propaganda

Sì, nella misura necessaria a salvaguardare i diritti politici e le decisioni democratiche

Solamente se l'aiuto finanziario e l'obbligo di trasparenza non bastano

Confederazione e Cantoni, ciascuno per le proprie elezioni

361.9

Limiti al finanziamento

Solamente per quanto concerne l'aiuto finanziario statale e, all'occorrenza, nell'ambito della vigilanza statale sulle organizzazioni parastatali

Comunque nei limiti della Costituzione vigente; per le elargizioni private solamente come ultima ratio e unicamente in connessione con altri provvedimenti, segnatamente un aiuto finanziario statale

Confederazione; Cantoni per quanto concerne i «propri» partiti

362.11

Aiuto ai gruppi parlamentari

Sì, se esiste un bisogno reale non ancora soddisfatto

Cantoni e Comuni fortemente popolati (in cui quest'aiuto non esiste ancora)

362.12

Promovimento della stampa di partito

No (eccettuati i servizi stampa dei partiti)

Di principio sì, di preferenza nell'ambito di un aiuto generalizzato alla stampa

Confederazione

361.82

Possibilità di realizzazione sul fondamento della costituzione federale .vigente

Realizzazione auspicabile?

Realizzazione da parte della Confederazione / dei Cantoni / di terzi

Trattamento preferenziale accordato ai partiti per le stampe ufficiali

Si

Sì, se esiste un bisogno reale non ancora soddisfatto

Confederazione, Cantoni e Comuni

362.14

Facilitazioni di viaggio

Sì, (in una certa misura)

Sì, se esiste un bisogno reale

Confederazione

362.15

Vantaggi tariffali presso l'Azienda PTT

362.152

Franchigia di porto per gli invii dei partiti

No

Riduzioni suppletive delle tasse postali per gli invii dei partiti

Sì (in una certa misura)

362.153

Affrancazione in blocco

Sì, ma con alcune riserve

362.154

Agevolazioni tariffarie per il servizio postale viaggiatori

Sì (in una certa misura)

Non isolatamente ma solo nell'ambito di agevolazioni di viaggio generalizzate

362.155

Esonero dalle tasse per il servizio assegni postali

Meglio di no perché il vantaggio è insufficiente

362.156

Riduzione o esonero delle tasse telefoniche

Riduzione (in una certa misura) sì Esonero no

Problematica a causa della realizzazione pratica e per il fatto che costituirebbe un precedente ,

362.13

P Vol

Problematica a causa della realizzazione pratica e per il fatto che costituirebbe un precedente

Confederazione

Confederazione, Cantoni e Comuni ciascuno per i «propri» partiti

Confederazione

6 6

Possibilità di realizzazione sul fondamento della costituzione federale vigente

Realizzazione auspicabile?

362.16

Agevolazioni fiscali

362.163

Esonero dall'imposta federale diretta

Si

Si

362.164

Maggiori deduzioni per i contributi privati ai partiti

Solamente in una certa misura, secondo un'interpretazione delle clausole legali di deduzione favorevole ai partiti

Sì, ma in misura stabilita legalmente

362.165

Obbligo imposto ai Cantoni dal diritto federale di aiutare i partiti mediante provvedimenti fiscali

No

No, è preferibile che i Cantoni agiscano autonomamente

362.166

«Contributo civico»

Si (con riserva di un esame approfondito)

Forse, ma difficile politicamente

362.17

Allestimento e consegna delle schede elettorali

Sì, purché il provvedimento non sia già effettivo

362.18

Invio del materiale di propaganda per elezioni e votazioni

Sì, ma non per «ordine» della Confederazione e purché sia garantita la parità di possibilità di riuscita

362.2 362.24

Realizza/ione da parte della Confederazione / dei Cantoni / di terzi

Confederazione, Cantoni e Comuni nell'ambito delle proprie competenze fiscali

Cantoni e Comuni

Sussidi diretti · Contributi non vincolati

362.21 0

,,-

' Da parte dei Cantoni e Comuni, non della Confederazione

No Sono preferibili contributi alle spese elettorali

Cantoni e Comuni, per i «propri» partiti

Possibilità di realizzazione sul fondamento della costituzione federale vigente

Realizzazione auspicabile?

Confederazione

OS

~J

Realizzazione da parte della Confederazione / dei Cantoni / di terzi

sussidiaria-

362.22

Contributi alle spese elettorali (e di votazione)

Sì per le elezioni, meno evidente per le votazioni

^utì'fnanzTrnnd^rett!811 C ^ ^^ £ su, fo'ndamento di decisioni autonome

Confederazione e Cantoni nel proprio ambito di competenza

362.23

Contributi all'attività di formazione politica

Da parte di Cantoni e Comuni, non della Confederazione

Sono preferibili contributi alle spese elettorali

Cantoni e Comuni, per i «propri» partiti

Il bilancio che si può trarre dalla tavola precedente in merito a quanto è possibile realizzare in base alla Costituzione federale vigente ed è auspicabile nell'ottica democratica e federativa può lasciare sconcertati per la molteplicità delle proposte e, a prima vista, sembrerebbe difficilmente comprensibile e poco coerente. Non è subito evidente, per esempio, il motivo per cui la Confederazione deve poter imporre ai partiti l'obbligo di pubblicare i conti, prevedere limitazioni propagandistiche o assegnare contributi alle spese delle segreterie dei gruppi mentre le è vietato sostenere le segreterie centrali dei partiti. Eppure, se osservati con attenzione, i risultati si rivelano meno arbitrari e meno aleatori di quanto si possa supporre. Solamente ricordandoci che i partiti non sono formalmente riconosciuti dalla Costituzione federale vigente, la quale ne presuppone l'esistenza come elementi della realtà politica, comprenderemo che i partiti possono essere oggetto di provvedimenti di diritto federale non in quanto tali, ma unicamente per il fatto che, tolti dal contesto sociale ed extralegale, rientrano nella sfera costituzionale. Il discorso vale per tutti gli elementi della loro struttura e per tutte le attività indispensabili a garantire e a tutelare il regime parlamentare, i diritti politici e le decisioni democratiche. È così spiegato perché, ad esempio, sono ammissibili i contributi alle spese delle segreterie dei gruppi ma non a quelle dei partiti, ma anche perché possono essere previste limitazioni della propaganda prima degli scrutini ma non limitazioni generali della propaganda, delle spese o del finanziamento e anche perché è possibile accordare contributi per le spese elettorali o di votazioni ma non per l'attività partitica di formazione politica e nemmeno contributi non vincolati; infine perché è possibile assumere l'onere di inviare il materiale propagandistico per elezioni e votazioni mentre vi sono riserve quanto alle agevolazioni tariffarie generali delle PTT e delle FFS.

Nondimeno, l'aiuto ai partiti in quanto tali si giustifica in quegli ambiti che concernono unicamente semplici diritti di partecipare o utilizzare impianti o servizi della Confederazione (agevolazioni amministrative, stampati ufficiali) o, al contrario, dei partiti (servizi stampa).

4

Conseguenze finanziarie e ripercussioni sull'effettivo del personale

Trattasi innanzitutto di scegliere i provvedimenti che meglio convengono a un modello svizzero d'aiuto ai partiti. La maggior parte delle proposte formulate nel presente rapporto non ha potuto essere valutata quantitativamente. Per il momento dunque non è possibile prevedere le conseguenze finanziarie e le ripercussioni sull'effettivo del personale.

5

Programma di legislatura

Con la presentazione del presente rapporto abbiamo dato seguito al mandato affidatoci mediante un postulato adottato il 28 settembre 1983 dal Consiglio nazionale e il 7 giugno 1984 dal Consiglio degli Stati. Sul fondamento di un accordo della primavera 1987 tra il nostro Collegio e l'ufficio dei Consigli 168

è stato convenuto che in futuro spetterà al Parlamento decidere se vorrà trattare rapporti di questo tipo. Pertanto il presente rapporto non era stato annunciato nel programma di legislatura 1987-1991 del 18 gennaio 1988 (FF 1988 I 339).

2183

169

Allegati 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

170

Provvedimenti d'aiuto ai partiti (ricapitolazione) Aiuto ai partiti in alcuni Stati esteri Aiuto federale ai partiti (stato attuale) Aiuto cantonale ai partiti (stato attuale) Aiuto ai partiti da parte della SSR; direttive concernenti le emissioni per l'elezione del Consiglio nazionale, 1987 Aiuto ai partiti da parte della SSR; attuali emissioni sull'attività dei partiti Aiuto federale ai gruppi parlamentari; contributi alle spese di segreteria Aiuto federale ai gruppi parlamentari; prestazioni in natura Trattamento preferenziale dei partiti per quanto concerne gli stampati ufficiali della Confederazione Spese dei Cantoni per l'allestimento delle schede per l'elezione del Consiglio nazionale Aiuto cantonale ai partiti; agevolazioni fiscali Mezzi finanziari dei partiti nazionali

Note »Boll. uff. 1983 N 1296-1302; 1984 S 253-256.

Erich Grüner, Die Parteien in der Schweiz, 2a ed. Berna 1977, pag. 18 segg. Oltre a quest'opera fondamentale (spesso citata nelle note seguenti) sui partiti svizzeri, al capitolo sui partiti scritto da Grüner nell'«Handbuch politisches System der Schweiz» vol.

2, pag. 135 segg. (ed. da Ulrich Klöti; Berna e Stoccarda, 1984) e ai lavori di Gerhard Schmid (nota 14), Peter Hug (nota 76) e Kurt Weigelt (nota 10) dedicati alla problematica del promovimento dei partiti, occorre menzionare anche l'analisi sottile di René A. Rhinow, intitolata «Funktionen und Probleme der politischen Parteien (recht 1986, pag. 105 segg.), che con l'opera di Grüner ha influenzato in modo essenziale la parte analitica del presente rapporto. Parimente dicasi per le analisi dei partiti, svolte in un contesto diverso, da Leonard Neidhart, Das Parteiensystem der Schweiz, in «Die Schweiz», Stoccarda 1988, pag. 181 segg., Oskar Reck, Schweigende Mehrheit, Zurigo 1987, Hans Tschäni, Parteien, Programme, Parolen, Zurigo 1979, e Peter Tschopp, Politik als Projekt, Basilea e Francoforte s/M, 1987, pag. 77 segg.

3) Grüner (nota 2), pag. 25 segg.

4 > A contare dal 1971, la legge sui rapporti fra i Consigli (RS 171.11) disciplina lo statuto e i compiti dei gruppi (art. 8sexies vigente, cpv. 1-4). Dal 1974 la legge menziona anche le segreterie dei gruppi (art. 8sexies vigente, cpv. 5); i contributi federali assegnati ai gruppi per coprire le spese di segreteria sono menzionati nell'articolo 12 della legge sulle indennità parlamentari (RS 171.21; cfr. anche allegati 7 e 8). Il regolamento del Consiglio nazionale allude a più riprese ai gruppi, segnatamente negli articoli 7 e 14 (composizione dell'Ufficio del Consiglio e delle commissioni), 12 (Conferenza dei presidenti di gruppo) e 13 (formazione di un gruppo).

5 > La legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (RS 161.1) menziona i partiti in modo piuttosto accidentale come ad es. nell'art. 37 cpv. 2 (suffragi di complemento) nonché negli art. 39 lett. e e 41 cpv. 2 (ricapitolazione dei risultati).

«Il numero 13 di queste direttive (FF 1970 I 753, 1000 e FF 1976 II 937) prevede l'obbligo di consultare i partiti per i progetti di disposti costituzionali e per gli altri progetti di particolare importanza politica.

7)
Indipendentemente dalla loro funzione essenziale per la democrazia, i partiti sono istituzioni di diritto privato che sottostanno, in quanto tali, al diritto delle associazioni.

In caso di processo, possono invocare tutti i diritti fondamentali compatibili con il loro statuto. Non vi è dubbio che storicamente la riserva dell'art. 56 Cosi, concernente le associazioni i cui scopi o i cui mezzi sono illegali o pericolosi per lo Stato si riferisca ai partiti (cfr. per la bibliografia nota 28).

«Giura: art. 81 Cost. cant.; Argovia: § 67 Cosi, cant.; Basilea Campagna: § 35 Cosi, cant.; Soletta: art. 38 Cost. cant. (cfr. allegato 4).

9) 1 due modelli di costituzione (FF 1985 III 173, risp. 200) contengono, oltre a un articolo più o meno dettagliato sui partiti (progetto peritale, art. 68 e studio-modello DFGP, art. 87), un disposto che prevede la consultazione dei partiti durante la preparazione della legislazione (progetto peritale, art. 69 e studio-modello DFGP, art. 86).

101 Op. cit. (nota 2), pag. 219. Cfr. anche Tschäni (nota 2), pag. 150 segg. e Kurt Weigelt, Staatliche Parteifinanzierung, Berna/Grüsch 1987, pag. 31 segg.

"> Cfr. in particolare lo studio UNIVOX della Società svizzera di ricerche sociali pratiche e del Centro di ricerche sulla politica svizzera (Università di Berna) pubblicato, a fine ottobre 1986, con il titolo «Direktdemokratische Einrichtungen». Leonhard Neidhart, Jürg Tabler, Georges Müller, Moritz Leuenberger e Richard Reich hanno cercato recentemente di spiegare, mediante saggi o discussioni, i retroscena di quest'evoluzione; cfr. Politik und Wirtschaft, fascicolo 5/86, pag. 13-21; il problema è trattato approfonditamente anche da Dominique Joye e Joannis Papadopoulos, La mobilisation partisane est-elle en crise?, nonché da Leonhard Neidhart, Funktions- und Organisationsprobleme der schweizerischen Parteien; entrambi i testi sono pubblicati nell'Annuaire Suisse de science politique, vol. 26 (1986), pag. 47 segg. e 21 segg.

171

12> Il

Consigliere nazionale Kurt Müller nella NZZ n. 261 del 16/17 novembre 1985 ha pubblicato con il titolo «Schwindsuchtanfall der Bundesratsparteien?» un commento in merito alla spettacolare avanzata registrata nelle elezioni dell'autunno 1985 dall'estrema destra e dai «Verdi» nel Canton Ginevra e nella Città di Losanna. Con «Angekratzte Regierungsparteien - diffuse Oppositionsgruppen» ha commentato nella NZZ n. 101 del 3/4 maggio 1986 i risultati delle elezioni primaverili 1986 in altri Cantoni (VD, ZH, BE, OW, NW). La tendenza ad abbandonare i partiti tradizionali in favore di nuove formazioni sì è accentuata considerevolmente in occasione delle elezioni primaverili 1987 nei Cantoni di Basilea Campagna e Zurigo; per contro è diminuita considerevolmente nelle elezioni 1987 del Consiglio nazionale per poi manifestarsi in modo assai incisivo nel 1988 in occasione del rinnovo dei parlamenti nei Cantoni BS, SO, TG, SZ, UR e SH. Hans Peter Fagagnini, ex segretario generale del PDC, constata un «offensichtlichen Rückgang der Bindung an traditionelle Gruppen wie Parteien oder Kirchen» (NZZ n. 105 del 9 maggio 1986 e Schweizer Monatshefte, 68 [1988], pag. 123 segg.). Secondo Oskar Reck esistono segni evidenti di una perdita di fiducia generalizzata e di un'erosione dei partiti storici (Weltwoche del 6.12.1984, 17.4 e 23.10.1986 nonché 11.8.1988 e segnatamente in Schweigende Mehrheit [nota 2], in particolare pag. 15 segg., 37 segg e 91 segg.). Jürg Tabler è preoccupato di non scoprire nei partiti nessun segno che consenta di sperare in uno slancio e in un dinamismo rinnovati (Politik und Wirtschaft, fascicolo 7/86, pag. 19). La diagnosi unanime di questi autori e di altri ancora riguardo alla perdita di simpatia registrata dai partiti tradizionali è confermata anche dallo studio UNIVOX citato nella nota precedente.

131

Questa situazione era già stata constatata unanimemente nel 1969 negli articoli dedicati al tema «È necessaria una legge sui partiti politici?» pubblicati con il titolo «Reform des eidgenössischen Wahlsystems und der Parteien?» nella serie «NZZ-Schriften zur Zeit», n. 11, dai professori Kurt Eichenberger (pag. 138) e Dietrich Schindler (pag.

121) nonché dall'ex consigliere agli Stati Eduard Zellweger (pag. 130/131). I dibattiti parlamentari del 1983/84 sull'«aiuto ai partiti» hanno confermato questa valutazione della situazione: cfr. Boll. uff. 1983 N 1297 (considerazioni della commissione), 1296/97 (Hubacher), 1299 (Ott) e 1301 (Wilhelm); 1984 S 254 (Steiner e Belser) e 255 (Bauer e Dreyer). Anche Grüner (nota 2), pag. 320, teme che «die Parteien bald nicht mehr funktionsfähig sein werden, wenn sie stets über ihre Verhältnisse leben müssen...». Dal canto suo, Tschäni (nota 2, pag. 150 segg.) ritiene che la «Parteipolitik am Bettelstab» sia fatale.

M)

Gia sottolineata nel 1969 da Leo Schürmann, «Die politischen Parteien und die Legitimität einer gesetzlichen Ordnung» in: «Reform des eidgenössischen Wahlsystems und der Parteien?» pag. 102/3; Schindler (nota 13), pag. 122. Dieci anni più tardi Grüner (nota 2), pag. 321 e Gerhard Schmid, Politischen Parteien, Verfassung und Gesetz., Basilea 1981, pag. 133.

15) Le modalità d'aiuto ai partiti, adottate dalla Francia, dalla Gran Bretagna, dall'Austria e dagli Stati Uniti, prevedenti diverse restrizioni in materia di spese e propaganda, sono manifestamente ispirate a questa tesi che in Svizzera è sostenuta segnatamente da Grüner (nota 2), pag. 321, Schindler (nota 13), pag. 122, Schürmann (nota 14), pag.

103 e Schmid (nota 14), pag. 133/34. In uno studio comparato sul finanziamento delle campagne elettorali negli USA e in Svizzera (in: «Zürcher Beiträge zur politischen Wissenschaft», vol. 8, 1985), il politologo Ulrich Schmid conclude affermando quanto segue: benché le campagne elettorali non abbiano lo stesso impatto in Svizzera e negli USA, a causa delle differenze politico-culturali, esistono anche in Svizzera categorie di elettori che si lasciano influenzare dalle campagne elettorali. Per quanto concerne le votazioni in Svizzera, Hans Peter Hertig, nello studio «Sind Abstimmungserfolge käuflich? - Elemente der Meinungsbildung bei eidgenössischen Abstimmungen» apparso nello Schweizerisches Jahrbuch für Politische Wissenschaft, vol. 22 (1982), pag.

35 segg., segnatamente pag. 56, giunge alla conclusione che probabilmente l'esito dello scrutinio dipende meno dalla qualità degli argomenti e della forza persuasiva dei gruppi politici di fiducia che dalla portata dei fondi per la propaganda.

161

Kurt Eichenberger, Lagebeurteilungen, in Schweizer Monatshefte, n. 12, dicembre 1985, pag. 1039 segg., in particolare pag. 1048. Cfr. anche Kurt Müller, «Verkommt

172

die Politik in der Mediengesellschaft?», NZZ n. 2 del 4/5 gennaio 1986. Reck (nota 2, pag. 22 segg. e 113) ritiene invece che il timore di una «telecrazia» illimitata sia infondato.

17)

Waldemar Jucker, «Parteien und Wirtschaftsverbände», in «La Suisse, Annuaire national de la NSH» (1967), pag. 225 segg.; Weìgelt (nota 10), pag. 77 e 82 segg.

i«) Recentemente è stato dato l'avvio a un'analisi dettagliata in relazione con il Programma nazionale di ricerca «Processo decisionale nella democrazia svizzera»: cfr.

Erich Grüner/Hans Peter Hertig, «Der Stimmbürger und die <neue> Politik», Berna/Stoccarda, 1983. Altre analisi delPAnnuaire 1986 de science politique già menzionato (nota 11) hanno per tema «i partiti e i nuovi movimenti politici» (p. es. nel contributo di Hanspeter Kriesi, Perspektiven neuer Politik: Parteien und neue soziale Bewegungen, pag. 333 segg.); analoga esposizione in Reck (nota 2), pag. 34 segg.

191

Cfr. le «Directives du Directeur général concernant les émissions de la campagne électorale fédérale de 1987», allegato 5.

2 °>Cfr. allegato 6.

21 >Art. 33 LDP, allegato 10.

22 >Cfr. allegati 7 e 8.

23 >Cfr. allegato 3.

24 >Cfr. n. 362.15 e allegato 9.

25

>Cfr. il rapporto del 1° maggio 1975 della commissione peritale per una revisione dell'articolo 55 Cosi. «Diritto della stampa - aiuto alla stampa» pag. 81 segg. e l'allegato I del medesimo rapporto «Definizioni di nozioni», pag. 7/8; cfr. anche la presa di posizione, del 24 febbraio 1986, dell'Associazione svizzera degli editori di giornali e periodici in merito al disegno (respinto) della commissione del Consiglio nazionale per un articolo costituzionale sull'aiuto alla stampa: l'associazione è contraria a un sostegno diretto della stampa da parte della Confederazione e preconizza il miglioramento di varie prestazioni statali, segnatamente da parte delle PTT.

26 >Cfr. segnatamente le argomentazioni della commissione del Consiglio nazionale durante la discussione sull'iniziativa Hubacher «Protezione della democrazia politica», Boll. uff. 1983 N 1297.

271 Cfr., oltre alle argomentazioni della commissione del Consiglio nazionale (nota 26), anche le considerazioni del relatore della commissione del Consiglio degli Stati, Jetmini, Boll. uff. 1984 S 253/54.

28 > Walther Burckhardt, «Kommentar der Schweizerischen Bundesverfassung», 3" ed., 1931, pag. 526; Yvo Hangartner, «Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts», vol.

2, Zurigo 1982, pag. 121 segg.; Jörg-Paul Müller/Stefan Müller, Grundrechte (Parte speciale), Berna 1985, pag. 147 segg.

29 »Cfr. le considerazioni della commissione del Consiglio nazionale, Boll. uff. 1983 N 1297 e del relatore della commissione del Consiglio degli Stati, Jelmini, Boll. uff. 1984 S 254.

3 °>Boll. uff. 1984 S 255 e 1983 N 1301.

3 " II Consiglio federale ha fatto sua questa interpretaziune nel messaggio del 25 maggio 1983 sull'armonizzazione fiscale, cfr. FF 1983 III 52 segg.

321 Conformemente a questo precetto, la Confederazione deve, nell'adempimento dei suoi compiti, tener conto delle esigenze della sistemazione nazionale, regionale e locale del territorio; in materia di radiotelevisione deve tener conto della situazione e del compito di altri mezzi di comunicazione sociale, soprattutto della stampa; la Costituzione federale contiene altresexies ingiunzioni di questo tipo, segnatamente nell'ari. 24bis cpv.1 6 (economia idrica), 24 cpv. 2 (protezione della natura e del paesaggio), Slin'nq"' » cpv 3 e 4 (politica congiunturale), 34«"'""11''5 cpv. 1 (protezione della famiglia), 36bis cpv. 3 (costruzione delle strade nazionali), 37i"aler cpv. 3 (sentieri e viottoli) e 41ler cpv. 5 leti, e (imposta federale diretta).

173

33

>Art. 10 della legge sul servizio delle poste (LSP, RS 783.0) e art. 58 segg. dell'O (1) della legge sul servizio delle poste (RS 783.01). In occasione dei dibattiti al Consiglio nazionale sui provvedimenti d'aiuto alla stampa (sessione primaverile 1986), alcuni deputati hanno espresso l'opinione che la riduzione delle tasse per il trasporto di giornali non aveva fondamento costituzionale (Boll. uff. 1986 N 120 (Lüchinger), 121 (Säger), 122 (Bäumlin), 123 (Renschier) e 133 (consigliere federale Kopp).

34 >Art. 19 cpv. 2 lett. b LSP, nel tenore del 12 giugno 1972; art. 56 cpv. 2 leu. b e art.

56c O (1) della LSP; dal 1° marzo 1984 la riduzione è di 4 centesimi.

35 > Per le misure fiscali miranti a finalità extrafiscali in generale, cfr. messaggio sull'armonizzazione fiscale (nota 31), segnatamente pag. 30 segg.

361 Dello stesso parere: Schürmann (nota 14), pag. 97/98; Andreas Auer, Problèmes fondamentaux de la démocratie suisse, in: Rivista di diritto svizzero, n. 103 (1984) II, pag.

1 segg., segnatamente pag. 47 segg.

3 " Jean-François Aubert: Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967/1982, n.

245 segg.; Grüner (nota 2), pag. 315 segg.; Weigelt (nota 10), pag. 3.

38) Grüner (nota 2), pag. 25 segg.

39 >Art. 72 segg., soprattutto art. 73 Cost.

40) Soprattutto art. 89 e 89bis nonché art. 120 segg. Cost.

4 " L'iniziativa parlamentare «Protezione della democrazia politica» (Hubacher) menziona espressamente il sostegno finanziario dei partiti rappresentati alle Camere federali; anche i dibattiti parlamentari hanno spesso trattato il problema del finanziamento dei partiti (cfr. Boll. uff. 1983 N 1297 [considerazioni della commissione], 1299/1300 [Linder\, 1300 [Hubacher e Roth] e 1301 [Wilhelm}; 1984 S 253 [relatore della commissione, Jelmini], 254 [Steiner, Belser] e 255 [Dreyer]).

42) Cfr. anche i dibattiti delle Camere: tenuto conto della Costituzione vigente ma soprattutto della precaria situazione delle finanze federali, sarebbe erroneo voler discutere di un finanziamento dei partiti da parte della Confederazione (Linder [nota 41], pag.

1299/1300) e, se proprio si volesse fare un tentativo in questo senso, la Confederazione avrebbe da offrire solo alcune briciole (Müller - Argovia [nota 41], pag. 1298); il rappresentante del Consiglio federale ha messo in guardia le due Camere contro le eccessive speranze (Boll. uff. N 1301; 1984 S 255).

431 Cfr. segnatamente il nostro rapporto complementare del 24 agosto 1983 concernente l'iniziativa parlamentare «Costituzione federale. Provvedimenti a favore della stampa» nel FF 1983 III 647, in particolare pag. 675 segg.

441 Ad esempio i sussidi statali a favore dei partiti per le elezioni (e le votazioni) possono esplicare invero i propri effetti solo nella misura in cui le prescrizioni della legislazione sulle elezioni (e sulle votazioni) nonché i media elettronici offrano condizioni favorevoli al lavoro di relazioni pubbliche dei partiti. La complementarità caratterizza anche la maggior parte dei sistemi di promovimento dei partiti all'estero. Cfr. in proposito Grüner (nota 2), pag. 321 in fine.

451 L'obbligo di trasparenza per quanto concerne le finanze dei partiti chiesto dal postulato Jaeger del 19 giugno 1987 (il cui testo è riportato nella nota 77) potrebbe essere considerato e accettato come una disposizione d'interesse generale, tenuto conto dell'importanza delle funzioni democratiche delle formazioni politiche. In caso di sostegno statale diretto dei partiti, l'obbligo di trasparenza costituirebbe un corollario ineluttabile dell'aiuto finanziario; cfr. Schmid (nota 14), pag. 107.

«*> Sarebbe possibile influenzare la parità delle opportunità dei partiti durante le campagne per elezioni e votazioni concedendo un finanziamento finalizzato (contributo alle spese per elezioni e votazioni) oppure - a condizione di disporre di un fondamento costituzionale idoneo - prevedendo restrizioni alle spese per la propaganda per elezioni e votazioni e/o stabilendo un limite massimo o un divieto per il finanziamento. Schürmann (nota 14), pag. 102/3, sembra preferire la prima soluzione, Schindler (nota 13), pag. 122, invece propende per la seconda.

174

47

> Boll. uff. 1983 N, segnatamente pag. 1297 (considerazioni della commissione), 1298 (Müller - Argovia) e 1299 (Under); 1984 S, segnatamente pag. 254 (Steiner e Bürgi) e 255 (consigliere federale Friedrich).

48 >Art. 33 legge federale sui diritti politici; cfr. n. 313.1 e allegato 10.

49) II tenore della Costituzione federale vigente prevede un numero non trascurabile di prescrizioni che obbligano i Cantoni ad adempiere taluni compiti o a collaborare alla loro realizzazione; è il caso segnatamente degli art. 20 cpv. 3 (provvista e cura dell'abbigliamento e dell'equipaggiamento militari), 22quater cpv. 1 («... piani d'azzonamento che i Cantoni dovranno compilare ...»), 24sexies cpv. 1 («La protezione della natura e del paesaggio è di competenza cantonale»), 27 cpv. 2 («I Cantoni provvedono per un'istruzione primaria [sufficiente] ...») o 64ter (aiuto alle vittime di reati contro la vita e l'integrità della persona).

50 >Cfr. messaggio del 15 dicembre 1986 in FF 1987 I 297, segnatamente pag. 309-311.

51) Al centro dell'argomentazione vi sono i disposti di diritto organizzativo concernenti la realizzazione degli istituti democratici (segnatamente le disposizioni sull'elezione del Consiglio nazionale, sull'iniziativa popolare, sul referendum e sulle votazioni popolari), la libertà d'associazione (art. 56 Cost.) e il principio dell'uguaglianza innanzi alla legge (art. 4 Cost.).

52) Hans-Rudolf Leuenberger, Die Lage der Parteien und ihre Wünsche, in: Reform des eidgenössischen Wahlsystems und der Parteien? (nota 13), pag. 104 segg., segnatamente pag. 112.

53>Cfr. n. 232 e bibliografia.

54) Cfr. § 22a introdotto nella legge sui partiti con la riforma del finanziamento dei partiti nel 1983, nonché la relativa decisione della Corte costituzionale federale del 14 luglio 1986 (Parteispenden-Urteil) pubblicata integralmente in: Europäische Grundrechte Zeitschrift (EuGRZ) 1986, pag. 393 segg.

"i Schürmann (nota 14), pag. 102/3; Schindler (nota 13), pag. 122. Inoltre Schmid (nota 14), pag. 132/33, e Biaise Knapp, Principes et modalités de la démocratie directe, in: La partecipation directe du citoyen à la vie politique et administrative, Bibliothèque de la faculté de droit de l'Université catholique de Louvain XVII, Bruxelles 1986, segnatamente pag. 92 e 94. L'interrogazione ordinaria Langet del 23 giugno 1988 preconizza una parità di possibilità inglobante, oltre ai partiti e alle elezioni, tutte le forze politiche attive durante le campagne precedenti le votazioni federali.

561 Cfr. compendio del presente rapporto e n. 127. Il disegno d'articolo sui partiti aveva il seguente tenore: 1 Les partis se constituent librement.

2 Les partis suisses participent à la formation de la volonté politique dans la vie de l'Etat.

3 La Confédération peut leur verser des contributions pour l'accomplissement de leur tâche.

4 Les partis représentés à l'Assemblée fédérale sont consultés lors de la procédure préliminaire en matière de législation.

5 La législation fédérale réglera l'exécution de cet article.

57 > Ad esempio da Eduard Zellweger, «Bedarf das schweizerische Parteiwesen einer rechtlichen Ordnung?» in La Suisse, Annuaire national de la NSH (1967), pag. 237. Secondo Ulrich Klöti, Das Vernehmlassungsverfahren - Konsultation oder Ritual? in: Schweizer Monatshefte n. 6 (giugno 1987), pag. 463 segg., politicamente è innegabile che con il diritto di essere consultate l'importanza delle associazioni aumenta.

58 >Sia il disegno peritale 1977 (art. 69) sia il modello preliminare DFGP per una nuova Costituzione federale (art. 86) hanno previsto un simile disposto.

59) Segnatamente alcuni membri della commissione del Consiglio nazionale incaricata di esaminare l'iniziativa Hubacher «Protezione della democrazia politica» (cfr. considerazioni nel Boll. uff. 1983 N 1297) nonché, per esempio, i consiglieri nazionali Müller175

Argovia, Bonnard (Boll. uff. 1983 N 1298) e Iten (pag. 1299). La concessione di tempo di trasmissione a libera disposizione dei partiti rappresentati nell'Assemblea federale (cfr. n. 361.341.4) è stata oggetto di un postulato del consigliere nazionale Ruf-Berna, dell'11 ottobre 1986 (86.968, testo alla nota 68).

60) Durante le discussioni, del 1984, tra i dirigenti del PDC, del PRO, del PSS, dell'UDC e dell'Adi e la SSR, i rappresentanti dei partiti hanno unanimemente approvato la concessione di più frequenti spazi nei programmi radiotelevisivi; esistevano però divergenze sulla forma di simili emissioni. Durante l'assemblea dei delegati a Ginevra, nel 1985, il PDC ha rivendicato, per i partiti, la creazione di emissioni radiotelevisive proprie.

«') RS 748.401 62

>FF 1987 III 701 segg.

63)

Secondo l'art. 21 cpv. 1 OPR, il programma radiotelevisivo «deve contribuire soprattutto alla libera formazione dell'opinione su argomenti concernenti la vita sociale locale, favorire la comprensione per le aspirazioni della collettività e promuovere la vita culturale locale».

64) Art. 4 cpv. 3 OPR.

65

>Art. 19 cpv. 1 lett. d OPR.

**> La normativa d'ammissione contenuta nelle direttive della SSR per le elezioni del Consiglio nazionale del 1971 era stata oggetto, a suo tempo, di un ricorso di diritto amministrativo presentato da «Vigilance» contro una decisione presa dal DFTCE. La SSR aveva deciso di escludere tale partito da dette emissioni, esclusione confermata poi dal DFTCE. Il Tribunale federale respinse il ricorso con la motivazione che la SSR non aveva abusato del potere discrezionale conferitole dal suo statuto autonomo in materia di programmi (DTF 97 I 731). Tuttavia, la SSR ha poi corretto questa regolamentazione d'ammissione, che il Tribunale federale aveva comunque definito «discutibile» e «non molto saggia», ed ha elaborato nuove direttive volte a dare maggiori possibilità a tutti. Purtroppo, la soluzione adottata si è rivelata anch'essa problematica: il criterio di partecipazione minima sembra essere difatti uno dei fattori che hanno contribuito, nelle elezioni per il Consiglio nazionale del 1987, all'inflazione delle liste, spesso depositate unicamente per ottenere una presenza nei media. Per lottare contro tale inflazione il consigliere nazionale Stucky ha suggerito, in una mozione del 3 dicembre 1987 (87.935), d'introdurre il versamento obbligatorio di una cauzione al momento del deposito delle liste.

67)

In tal senso, la legge austriaca del 10 luglio 1974 concernente i compiti e l'organizzazione della radiodiffusione stabilisce, nell'art. 5 cpv. 1, che la radiotelevisione austriaca deve cedere parte del suo tempo d'antenna ai partiti rappresentati in Consiglio nazionale ed ai gruppi d'interesse. Tale parte non può eccedere l'uno per cento del tempo d'antenna per programma e la sua ripartizione fra i candidati si calcola in base all'importanza che questi rivestono nella vita pubblica. La radiotelevisione austriaca può mandare in onda una trasmissione di una certa importanza in detto campo solo previa designazione di un procuratore.

In Francia ed anche nella RFG i partiti beneficiano di un tempo d'antenna a loro libera disposizione, oltre alle trasmissioni elettorali realizzate dalle redazioni.

68)

In occasione delle elezioni del 1971, alcuni partiti avevano proceduto a prove di spot elettorali e di trasmissioni radiofoniche prodotte da loro stessi. Dal momento che i risultati non furono molto convincenti, vi hanno rinunciato a favore di emissioni elettorali realizzate dalle redazioni. Nelle discussioni avute con la SSR (menzionate alla nota 60), il rappresentante del PRO si è pronunciato a favore di un diritto dei partiti a presentarsi essi stessi nei media elettronici, mentre il rappresentante del PSS ha proposto che la SSR finanzi la produzione di spot politici riservati ai partiti e li diffonda prima delle elezioni. Il consigliere nazionale Ruf-Berna ha proposto di prevedere un tempo d'antenna a libera disposizione dei partiti, in un postulato dell'I 1 ottobre del 1986, di cui riportiamo il contenuto:

176

Il Consiglio federale è invitato ad integrare la concessione accordata alla Società Svizzera di radiotelevisione (SSR) in modo tale che ad ogni partito rappresentato all'Assemblea federale siano concessi come minimo 10 minuti d'antenna al mese, sia alla radio che alla televisione, di cui possa usufruire liberamente e come meglio crede, in modo da stabilire un contatto con i cittadini ed adempiere al meglio il compito d'informare. I media elettronici della SSR devono essere accessibili, nelle tre aree d'emissione, ai partiti organizzati a livello nazionale. Per quanto riguarda i movimenti ed i partiti organizzati solo a livello regionale o cantonale, essi dovrebbero avere a disposizione un tempo d'antenna unicamente presso le emittenti della SSR delle rispettive aree linguistiche.

Il Consiglio federale ha accettato il postulato precisando che sarà discusso congiuntamente a quello concernente l'aiuto ai partiti (cfr. Boll. uff. 1986 N 2052).

69) Ecco il testo di una proposta presentata in tal senso: Art. xy Tempo d'antenna a disposizione dei partiti 1 1 diffusori nazionali e delle diverse regioni linguistiche mettono a disposizione dei partiti rappresentati nell'Assemblea federale al massimo il 2 per cento del tempo d'antenna di un programma di radiodiffusione.

2 1 diffusori regionali e locali mettono a disposizione dei partiti rappresentati nei parlamenti dei Cantoni situati nell'area di diffusione al massimo il 2 per cento del tempo d'antenna di un programma di radiodiffusione.

3 La realizzazione di dette trasmissioni spetta unicamente ai partiti; essi ne sono responsabili.

4 II tempo d'antenna è suddiviso fra i partiti proporzionalmente al numero dei seggi che essi hanno in parlamento; tuttavia ogni partito usufruisce almeno della metà del tempo d'antenna a disposizione di uno o dei grandi partiti.

5 1 diffusori stabiliscono le modalità in un regolamento sottoposto all'approvazione della commissione.

Weigelt (nota 10), p. 153/154 si oppone anche alle produzioni in proprio dei partiti.

70>DTF 96 I 219 e la giurisprudenza ulteriore.

7 " Per la libertà d'informazione in quanto emanazione della libertà d'espressione e della libertà di stampa: DTF 104 la 88; per la libertà personale: DFT 100 la 198; per la garanzia della proprietà: DTF 105 la 337.

72 > DTF 98 la 362.

73) DTF 105 la 95,
compresi i rimandi.

74) Con riferimento alla causa Unité jurassienne contro il Consiglio comunale di Péry, Jean-François Aubert, come altri, si è dichiarato favorevole a un'evoluzione della giurisprudenza in tal senso, innanzitutto in Les droits fondamentaux dans la jurisprudence récente du Tribunal fédéral suisse. Essai de synthèse, in: Menschenrechte, Föderalismus, Demokratie. Festschrift für Werner Kägi, Zurigo, 1979, pag. 12/13, in seguito nel 1° supplemento del suo Traité (nota 37), n. 2167bis. Peter Saladin in Grundrechte im Wandel, 3 a ed., Berna, 1982, pag. XXV e LI, ritiene che tale decisione costituisca un indizio incoraggiante per un'applicazione più rigorosa dei diritti fondamentali da parte del Tribunale federale.

7 5) FF 1982 I 1041, in particolare 1070/71.

76) L'obbligo di pubblicare i conti, a determinate condizioni e a diversi livelli, vige oggi negli Stati Uniti d'America, nella Repubblica federale di Germania, in Italia e in Austria.

In alcuni casi, solamente i partiti e altre organizzazioni politiche sono obbligati a fornire un rendiconto; in altri, invece, l'obbligo incombe anche ai candidati. Quest'ultimo concerne, peraltro, in alcuni casi la provenienza dei mezzi finanziari o le spese elettorali e, in altri casi, tutte le entrate e le uscite dei partiti. Infine, l'obbligo talora è isolato ma spesso figura, nella legislazione di alcuni Paesi, in relazione con i sussidi pubblici. Per maggiori dettagli consultare Schmid (nota 14) pag. 130/131 e Peter Hug, Die verfassungsrechtliche Problematik der Parteienfinanzierung, Zurigo 1970, pag. 201 segg.

177

77) Il postulato ha il tenore seguente: Le Conseil fédéral est chargé d'établir les bases légales en vue de la publication obligatoire des dépenses et du financement des partis politiques représentés à l'Assemblée fédérale, ainsi que des organisations exerçant des fonctions similaires. Toutes les organisations assujetties devront être tenues de publier leurs comptes. Il faudra prévoir une révision comptable par sondages, confiée à une institution publique. Les résultats de la vérification des comptes devront être publiés sous une forme appropriée.

Doivent être soumis à cette obligation: 1. Les partis suisses, pour toutes leurs dépenses et recettes. Les dons et contributions d'une organisation - quelle qu'elle soit - devront être déclarés, avec indication du nom, pour autant qu'ils dépassent 5000 francs.

2. Les partis cantonaux et leurs sections, pour les dépenses effectuées dans le cadre des élections au Conseil national et au Conseil des Etats et dans le but de financer ces dépenses; les dons ou subventions de n'importe quelle organisation devant être mentionnés avec indication du nom, pour autant qu'ils dépassent 5000 francs.

3. Les autres organisations et les personnes qui participent à la campagne pour l'élection du Conseil national et du Conseil des Etats en engageant des moyens financiers dépassant 10 000 francs et cela pour les dépenses y relatives et pour le financement de celle-ci, les versements d'une personne ou d'une organisation devant être mentionnés avec indication du nom lorsqu'ils dépassent 5000 francs.

Il Consiglio federale, il 14 maggio 1986, si è dichiarato disposto ad esaminare questo intervento nell'ambito del presente rapporto.

Il consigliere nazionale Langet, nell'interrogazione ordinaria del 23 giugno 1988, ha segnalato la possibilità di un obbligo di trasparenza limitato che non concerna solo i partiti ma anche l'origine delle elargizioni di una certa importanza. Nella sua risposta, il Consiglio federale ha evidenziato i pericoli di interventi intempestivi del legislatore nel processo complesso della democrazia, con particolare riferimento agli studi in corso nell'ambito dei lavori di revisione della legge federale sui diritti politici nonché alle considerazioni del presente rapporto.

78) Cfr. segnatamente Schmid (nota 14), pag. 130 e altri rinvii.

79) Conformemente
all'art. 51 del Code électoral, le autorità comunali devono prevedere spazi riservati agli affissi elettorali. Inoltre: Dans chacun des emplacements, une surface égale est attribuée à chaque candidat ou à chaque liste de candidats. Tout affichage relatif à l'élection, même par affiches timbrées, est interdit en dehors de cet emplacement ou sur l'emplacement réservé aux autres candidats.

80 >Già nel 19.69, da Schindler (nota 13), pag. 122; nel 1970, da Hug (nota 76), pag. 188 seg. e, nel 1981, da Schmid (nota 14), pag. 132 seg.

L'interrogazione ordinaria Langet del 23 giugno 1988 ha sollevato, per la prima volta al Consiglio nazionale, il problema di un limite massimo dei fondi destinati alle campagne per le votazioni.

8l >Cfr. art. 71 seg., in particolare art. 72 cpv. 3, 73 cpv. 2, 74 cpv. 3, 85 n. 1 e 90 Cost.

Dacché nel Code électoral francese figura il disciplinamento dell'affissione, non è certo per puro caso che nel Federai Election Campaign Act sono riportate le somme massime autorizzate per le spese elettorali americane e nella Représentation of the People Act il limite delle spese elettorali britanniche.

82) L'affare «Flick» in RFG e l'affare dei «fondi neri» nel Cantone di Berna.

83 >Schmid (nota 14), pag. 136 seg.; Hug (nota 76), pag. 180 seg. In seguito all'affare detto dei fondi neri, nell'agosto 1987 per la prima volta le limitazioni di finanziamento sono state oggetto di un dibattito politico nel Cantone di Berna: nel rapporto sottoposto al Gran Consiglio, il Governo bernese ha auspicato che si obblighino le imprese 178

in cui lo Stato detiene una partecipazione maggioritaria ad osservare una stretta neutralità in occasione di elezioni e votazioni. La maggioranza del Gran Consiglio ha respinto il rapporto e l'ha rinviato al Consiglio di Stato adducendo argomenti fondati in modo discutibile sul diritto pubblico e sui principi democratici. Il rapporto si basava su una perizia del professore Georg Müller di Zurigo pubblicata in: Zentralblatt für Staats - und Gemeindeverwaltung, vol. 88 (1987), pag. 425 segg. con il titolo «Die innenpolitische Neutralität der kantonalen öffentlichen Unternehmen».

84) II postulato ha il tenore seguente: Le Conseil fédéral est invité à examiner s'il est opportun de présenter dans les deux ans à compter de l'acceptation du présent postulat un projet disposant que: 1. Cantons et communes peuvent soutenir financièrement les partis et les comités électoraux lors d'élections au Conseil national si une base légale existe à cet effet et si elle règle clairement la répartition de l'aide financière entre les partis; en revanche, tout financement effectué sans base légale sera interdit.

2. Les entreprises publiques et celles appartenant majoritairement à des communes ou cantons ne peuvent apporter aucune aide financière aux partis et comités électoraux lors d'élections au Conseil national.

3. Tout octroi d'aide financière n'obéissant pas à ces règles, a. sera punissable pour ce qui est du donateur, et pour ce qui est du bénéficiaire s'il connaît l'origine des fonds; b. aboutira à l'annulation des élections.

Nella risposta del 18 febbraio 1987, il nostro Consiglio si è dichiarato disposto ad esaminare quest'intervento nell'ambito del presente rapporto.

85) Cfr. in questo senso anche Oskar Reck, Konsequenzen aus der Spendenaffäre (Weltwoche del 15 gennaio 1987).

86) Hug (nota 76), pag. 185/186; Schmid (nota 14), pag. 130 segg.

87 > Sarebbero considerati tutt'al più componenti dell'attività di vigilanza della Confederazione sancita in alcune leggi federali. Trattasi della vigilanza di corporazioni, istituti e organizzazioni esterni all'amministrazione federale ma a cui la Confederazione affida compiti pubblici oppure accorda aiuti finanziari. Questo suggerimento era stato ripreso anche dal Consiglio di Stato bernese nel rapporto, respinto dal Gran Consiglio, «Bericht betreffend die innenpolitische Neutralität von öffentlichen Unternehmen im Kanton Bern» (nota 83).

88) per ulteriori dettagli cfr. qui sopra Ulrich Schmid (nota 15), segnatamente pag. 37 segg. e 200.

89) Rapporto della Conferenza dei presidenti dei gruppi del Consiglio nazionale, del 23 giugno/19 novembre 1970, concernente il finanziamento delle segreterie dei gruppi, FF 1970 II 1218, segnatamente 1221/1223; parere del Consiglio federale, FF 1971 I 271, segnatamente 272); Boll. uff. 1971 N 205 (relatore Vontobel); S 290 (Gnägi, presidente della Confederazione) e 291 (Honegger e Hofmann; critico circa la distinzione tra aiuto ai gruppi e aiuto ai partiti: Münz). Alla luce di queste spiegazioni appare problematica la voce «Indennità per attività in favore dei gruppi» nella contabilità della maggior parte dei partiti; praticamente significa che il contributo federale affluisce parzialmente o totalmente nelle casse dei partiti (cfr. allegato 12).

90) BVerfGE 20, 56 (105) - Decisioni della Corte costituzionale germanica. Nello stesso senso, per la Svizzera: Weigelt (nota 10), pag. 143.

"> L'aiuto comprende, da un canto, prestazioni in favore delle segreterie dei gruppi sotto forma di contributi alle spese (allegato 7) e di messa a disposizione dell'infrastruttura (allegato 8) e, d'altro canto, gettoni di presenza e il rimborso delle spese ai membri per le sedute dei gruppi (allegato 3). Secondo quanto deciso dal Parlamento nel 1988, i soli contributi federali ai costi delle segreterie ammontano a circa 1 milione di franchi (per la ripartizione tra i diversi gruppi, cfr. allegato 7).

179

92

> Rainer Kraehe, Le financement des partis politiques, Rouen 1972, pag. 32, e segnatamente Karl Erik Gustafsson/Stig Hadenius, Swedish Press Policy, Stoccolma 1976, pag. 76 segg.

93 > Cfr. Lucrezia Schatz, Moyens de communications des partis politiques, in: Annuaire suisse des sciences politiques, vol. 22 (1982), pag. 59 segg. Fra i numerosi interventi che hanno portato, nel 1973, all'istituzione di una commissione peritale «Diritto della stampa - aiuto alla stampa» rammentiamo le richieste dei partiti radicale-democratico e socialista, rispettivamente del 2 e del 17 maggio 1972, rivolte al Consiglio federale affinchè prestasse particolare attenzione a mantenere, con provvedimenti presi rapidamente, una stampa politica diversificata. Nel settembre 1983, durante il dibattito in Consiglio nazionale sull'aiuto ai partiti, si era accennato alla possibilità di sostenere i partiti mediante aiuti finanziari alla «stampa di partito minacciata ovunque nel Paese» (Boll. uff. 1983 N 1299, intervento Iten).

94 > Rapporto della commissione del Consiglio nazionale, del 26 febbraio 1980, FF 1980 II 180, segnatamente 186.

95) Parere del Consiglio federale, del 28 ottobre 1981, FF 1981 III 920, segnatamente 928-931; rapporto complementare del Consiglio federale (nota 43).

% > L'entrata in materia sul disegno è stata respinta con 98 voti contro 65; cfr. Boll. uff.

1986 N 135.

97) Cfr. Leuenberger (nota 52), pag. 110.

98) Hug (nota 76), pag. 150; Schmid (nota 14), pag. 122.

99) RS 510.30, art. 44, ultimo periodo; RS 510.301, art. 112.

100) RS 171.21, art. 5 e RS 171.211, art. 4.

101) RS 742.31, 742.101 e 742.40.

io2) Weigelt (nota 10), pag. 163.

103) Sino a fine 1977, il fondamento legale era costituito dall'art. 19 cpv. 2 lett. b della legge sul servizio delle poste, del 2 ottobre 1924 (LSP, RU 1977 2117; RS 783.0). Su delega del legislatore, ora è costituito dall'art. 56 cpv. 2 lett. b dell'ordinanza (1) della LSP (RS 783.01).

104) Leuenberger (noia 52), pag. 112, già nel 1969 chiedeva che fossero isliluile, per le informazioni su elezioni e volazioni, lasse postali speciali, analoghe a quelle vigenli per i giornali. Con una mozione del 1° giugno 1987 nonché con un'inizialiva parlamenlare dello slesso lenore, del 15 dicembre 1987, il consigliere nazionale Ruf-Berna chiedeva che i parliti fossero sgravali dalle spese d'invio del materiale di propaganda per le elezioni del Consiglio nazionale, non medianie una riduzione delle lasse PTT, ma addossando delle spese ai Canloni e ai Comuni (n. 362.18 e noia 135). Durame i diballili sull'aiuto ai partili, le commissioni parlamenlari dei due Consigli hanno menzionalo anche la possibililà di accordare ulleriori riduzioni sulle lasse PTT ai parlili ma non ne hanno precisalo i particolari; cfr. Boll. uff. 1983 N 1297, 1984 S 254.

105) Cfr. messaggio del 6 giugno 1966 (FF 1966 I 811, segnalamenle 833) concernente la revisione delle lasse poslali.

106) per ; cecogrammi, cfr. art. 50 dell'ordinanza (1) della LSP; giusta l'ari. 17 della Convenzione poslale universale è graluilo anche il servizio poslale internazionale. Per gli invii di beneficenza, cfr. gli ari. 39 LSP e 194 dell'ordinanza summenzionata.

107> Trattasi soprattutto degli ari. 22bis cpv. 7 (impiego degli organi di prolezione civile in caso d'urgenza di soccorsi), 34quater, segnatamente cpv. 7 (promovimento dell'integrazione degli invalidi) e 35 cpv. 5 (devoluzione delle entrate lorde dell'esercizio dei giuochi alle vittime dei danni cagionali dai cataclismi).

108) DTF 101 1b 292.

l09 >Art. 40 LSP e ari. 195 segg. dell'ordinanza (1) della LSP.

110) Invii militari: ari. 38 LSP e ari. 184-193 dell'ordinanza (1) della LSP; invii spedili nell'interesse dell'educazione fisica e dell'istruzione premilitare dei giovani: art. 207 dell'ordinanza summenzionata.

180

111) La situazione non è paragonabile a quella che ha indotto la cassa federale a versare indennità forfettarie per gli invii militari e per quelli spediti nell'interesse dell'educazione fisica e dell'istruzione premilitare dei giovani. In entrambi i casi la Confederazione può fondarsi su una base costituzionale espressa, vale a dire l'art. 20 cpv. 1 (legislazione sull'esercito) e 27quinquies cpv. 1 (ginnastica e sport dei giovani).

112) Art. 127 e 128 dell'ordinanza (1) della LSP.

113) Art. 194 cpv. 3 dell'ordinanza (1) della LSP.

114) Canoni d'abbonamento: art. 18 seg. dell'ordinanza (3) del 13 settembre 1972 (ordinamento telefonico, RS 784.103) della legge federale sulla corrispondenza telegrafica e telefonica; tasse per conversazipni locali: art. 65 seg. dell'ordinamento telefonico.

115> Art. 29 cpv. 1 LSP.

"6> Bratschi 1976: Boll. uff. 1977 N 401; Ulrich 1976: Boll. uff. 1976 S 729; Teuscher 1977: Boll. uff. 1977 N 938; Braunschweig 1978: Boll. uff. 1978 N 1059; Bratschi 1978: Boll. uff. 1979 N 432; Ulrich 1979: Boll. uff. 1979 S 318; Ogi 1982: Boll. uff.

1982 N 1836.

117) RS 642.11 118) Ernst Känzig, Die eidgenössische Wehrsteuer (Direkte Bundessteuer), commentario, 2a ed., Basilea 1982, pag. 500 (in fine).

119) Pro: Tribunale amministrativo del Cantone di Basilea Campagna, decisione del 6 dicembre 1978 pubblicata nello Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, vol.

80 (1979), pag. 489 segg.; contra: Tribunale amministrativo del Cantone di Argovia, decisione del 12 giugno 1980 pubblicata nello Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, vol. 81 (1980), pag. 443 seg. Un ricorso di diritto pubblico interposto contro questa decisione è stato respinto dal Tribunale federale (decisione del 14 maggio 1981 non pubblicata).

120> Kanzig (nota 118), pag. 551.

l2l >Cfr. rapporto (nota 25), pag. 61 e 66.

122> Cfr. la decisione presa in tal senso, più di 30 anni fa, dalla Commissione zurighese superiore di ricorso: Blätter für zürcherische Rechtsprechung, vol. 55 (1956) n. 14 e, più recentemente, sentenza della Corte suprema del Cantone di Sciaffusa, del 15 aprile 1988, nell'affare B contro Commissione cantonale delle imposte (estratti pubblicati in «Plädoyer» 3/88, pag. 33 seg.).

l23) Cfr. parere della Corte costituzionale germanica, BVerfGE 8, pag. 51 seg.; cfr. anche Schmid (nota 14), pag. 128; Hug (nota 76), pag. 170 seg., Weigelt (nota 10), pag. 182 segg.

' 2 4 >Cfr. nota 31.

' 2 5 >Cfr. decisione del 10 settembre 1980 pubblicata nello Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung , vol. 82 (1981), pag. 377 seg.

l2 «Art. 33 cpv. l lett. i LIFD e art. 10 cpv. l lett. i LAD.

l27) Per l'imposta federale diretta, l'art. 33 cpv. 1 leu. i LIFD prevede che: «... le prestazioni, durante l'anno fiscale, siano di almeno 100 franchi e non superino complessivamente il 10 per cento del reddito imponibile, dopo le deduzioni di cui agli articoli 26 a 33». Per le imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni, l'art. 10 cpv. 2 lett. i LAID rinvia ai limiti determinati dal diritto cantonale. Cfr. inoltre la decisione del Tribunale amministrativo del Cantone di Basilea Campagna (nota 119).

128> Questo limite è previsto da parecchie leggi fiscali cantonali. Elargizioni maggiori - se non sono fatte per interesse commerciale e rientrano quindi nelle spese generali riconosciute fiscalmente - dovrebbero essere rare.

129>Cfr. Schmid (nota 14), pag. 125 seg.; Hug (nota 76), pag. 156 seg. e Weigelt (nota 10), pag. 189 segg.

noi DFT del 13 aprile 1983 in re Avloca e. Cantone di Vaud, pubblicata nella Revue fiscale 1984, pag. 135 segg., segnatamente pag. 143.

12

Foglio federale. 72° anno. Voi. I

181

13

"Cfr. n. 313, nonché gli allegati 3 e 4; inoltre Alfred Kölz, Probleme des kantonalen Wahlrechts, in: Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, vol. 88 (1987), pag.

l segg., segnatamente pag. 14.

132 >RS 161.1 I33 > Questa disposizione ha avuto una certa opposizione al Consiglio degli Stati; cfr. Boll.

uff. 1976 S 526-528 (proposta Bourgknecht).

134 > Nel Canton Soletta, la legge sulle elezioni (par. 80) obbliga i Comuni ad inviare gratuitamente e in tempo utile agli elettori il materiale di voto e di propaganda trasmesso dai partiti. Nel Canton Giura, giusta un decreto governativo, il Cantone e i Comuni devono, prima di ogni elezione, inviare gratuitamente agli elettori il materiale di propaganda fornito dai partiti. La modificazione della legge bernese sui diritti politici, respinta in votazione popolare il 5 aprile 1987, intendeva obbligare i Comuni ad inviare il materiale di propaganda dei partiti agli elettori. Lo Stato avrebbe versato a questo scopo sussidi ai Comuni. Weigelt (nota 10), pag. 202, ritiene che sia auspicabile questo tipo d'aiuto statale.

l35 La mozione è stata ritirata dal suo autore il 28 novembre 1988 e corrispondeva pressappoco al seguente testo dell'iniziativa: Per garantire una migliore parità delle possibilità di riuscita tra i gruppi politici, le Camere federali sono invitate a completare la legge federale sui diritti politici, nel senso che i Cantoni dovrebbero incaricarsi di distribuire gratuitamente agli elettori un prospetto elettorale di ciascun partito o di ciascuna lista presentata. I Cantoni potrebbero assumersi essi stessi quest'onere - anche finanziario - oppure delegarlo ai Comuni (comprese le spese di invio). Il materiale di propaganda continuerebbe ad essere stampato a spese dei partiti rispettivamente delle liste.

136) La base legale dei contributi accordati ai gruppi è costituita dall'art. 12 della legge sulle indennità parlamentari (RS 171.21). Weigelt (nota 10), pag. 143 seg., si pronuncia contro l'idea di estendere alle segreterie dei partiti il versamento dei contributi assegnati alle segreterie di gruppo.

1371 Cfr. la dichiarazione del consigliere agli Stati Bauer durante i dibattiti sull'aiuto ai partiti, Boll. uff. 1984, S 255.

usi Anche la Corte costituzionale germanica ha espresso il medesimo parere in una sentenza del 1966 concernente il finanziamento dei partiti facendo osservare che l'importanza dei partiti in occasione delle elezioni può giustificare costituzionalmente il rimborso da parte statale delle spese necessarie per una campagna elettorale appropriata: BVerfGE 20, 56 (114/115).

I39 >Eichenberger (nota 13), pag. 134/135; Weigelt (nota 10), pag. 82.

In proposito è significativo che l'interrogazione semplice Langet del 23 giugno 1988 non definisca la cerchia dei beneficiari di sussidi statali per le spese relative alle votazioni, non li limiti ai soli partiti e non ritenga i contributi alle campagne per le votazioni come una forma particolare di promovimento dei partiti.

l40 Cfr.

la dichiarazione del consigliere nazionale Ott, Boll. uff. 1983, N 1299.

141 Schmid (nota 14), pag. 117; Hug (nota 76), pag. 144.

142>Cfr.

n. 361.8 e il testo del postulato nella nota 84.

143 > Schmid (nota 14), pag. 121 seg.

mi BVerfGE 20, 56 (112).

182

Aiuto ai partiti

1

22 Provvedimenti

Provvedimenti giuridici e istituzionali

finanziari

11 Creazione di fondamenti costituzionali 12 Valorizzazione nella procedura di consultazione

22 Aiuto finanziario indiretto

13 Valorizzazione nella procedura elettorale

221 Aiuto ai gruppi 222 Promovimento della stampa di partito 223 Trattamento preferenziale quanto agli stampati ufficiali 224 Agevolazioni di viaggio 225 Vantaggi tariffari da parte dell'Azienda delle PTT 226 Agevolazioni fiscali 227 Allestimento e distribuzione delle schede elettorali 228 Invio di materiale di propaganda per elezioni e votazioni

14 Presenza rafforzata alla radio e alla televisione 15 Offerta di locali pobblici per riunioni 16 Agevolazioni amministrative 17 Obbligo di trasparenza 18 Influenza della propaganda per elezioni e votazioni 181 Aiuto alla propaganda 182 Limitazioni della propaganda 19 Limitazioni del finanziamento o divieti di finanziamento

21

Sussidi diretti

212 Finalizzati

212.1 alle spese delle segreterie di partito 212.2 alle spese dì elezioni e votazioni 212.3 all'attività di formazione politica

211

Non finalizzati

Contributi a libera disposizione dei partiti nell'ambito delle loro finalità generali

e ga

Allegato 2

Aiuto ai partiti in alcuni Stati esteri realizzato in:

11

Sancito costituzionalmente

A, D, E, F, I, P

13

Presenza alla radio e alla televisione (emissioni elettorali)

A, B, D, DK, F, GB, I, IRL IS, L, N NL, S

14

Offerta di locali pubblici per riunioni

A, D, GB

16

Obbligo di trasparenza

A, D, I, USA

17

Influenza della propaganda per elezioni e votazioni Promovimento della propaganda Limitazioni della propaganda

A, B, F, D A, F, GB, I, USA

171 172 18

Limitazioni rispettivamente divieti di finanziamento

21 211 212

Sussidi diretti non finalizzati finalizzati (contributi alle spese per campagne elettorali [o di votazioni], all'attività di formazione politica, ecc.)

22 221 222 224

Aiuto finanziario indiretto Aiuto ai gruppi Promovimento della stampa di partito Agevolazioni di viaggio

225 226

Franchigia di porto (per taluni invii) Agevolazioni fiscali

184

A, D, I, USA

I, N, S, SF A, B, D, F, GB, I, NL, S, USA

A, D, F, I, S A, I, S Argentina, Giappone F, GB, USA A, D, USA

Allegato 3 Aiuto federale ai partiti (stato attuale) 12

Diritto di essere uditi nella procedura di consultazione (n. 13 delle Direttive del Consiglio federale sulla procedura preliminare in materia di legislazione, FF 1970 I 753, 1000)

13 131 131.1

Presenza alla radio e alla televisione Nei programmi della SSR Emissioni elettorali (cfr. direttive SSR n. 87.14 del 19 gen. 1987, allegato 5) Emissioni con eventuali rapporti sull'attività dei partiti (cfr. riassunto della Direzione dei programmi SSR del 9 mag. 1987/29 lug.

1988, allegato 6) Nei programmi delle radio locali (art. 3 lett. e dell'ordinanza sulle prove locali di radiodiffusione, RS 784.401) Aiuto ai gruppi Segreterie dei gruppi Contributi destinati a coprire le loro spese (art. 12 della legge sulle indennità parlamentari, RS 171.21) (cfr. estratto del conto di Stato 1987, allegato 7) Locali, arredamento, esercizio (cfr. riassunto della Cancelleria federale, allegato 8) Membri dei gruppi Gettoni di presenza, rimborso delle spese per le sedute dei gruppi (art. 3-6 della legge sulle indennità parlamentari [RS 171.21] e art.

2-6 del DF relativo alla legge sulle indennità parlamentari [RS 171.211]) Trattamento preferenziale dei partiti per quanto concerne gli stampati ufficiali (cfr. riassunto della Cancelleria federale, allegato 9) Vantaggi tariffari da parte dell'Azienda delle PTT Tassa ridotta per le stampe non indirizzate (art. 56 cpv. 2 let b dell'ordinanza (1) della legge sul servizio delle poste, RS 783.01) Agevolazioni fiscali Deducibilità (giusta l'art. 22 cpv. 1 lett. a del decreto del Consiglio federale del 9 die. 1940 sull'imposta federale diretta, RS 642.11) delle spese fatte per interesse meramente commerciale da parte di imprese private in favore dei partiti o delle loro azioni Allestimento e distribuzione delle schede elettorali per l'elezione del Consiglio nazionale (obbligo dei Cantoni, art. 33 della legge federale del 17 die. 1976 sui diritti politici) (cfr. allegati 4 e 10)

131.2

132 221 221.1 221.11 221.12 221.2

223 225 225.1 226 226.3

227, 228

185

Allegato 4

Aiuto cantonale ai partiti (stato attuale) realizzato nei seguenti Cantoni

Provvedimenti ordinati dal diritto federale 227, 228

Allestimento e distribuzione delle schede elettorali per l'elezione del Consiglio nazionale (art. 33 LF del 17 die. 1976 sui diritti politici)

2

Provvedimenti autonomi

11 212.2 212.21

Sanciti nella Costituzione Contributi alle spese di elezioni e votazioni Rimborso/partecipazione alle spese di stampa e di spedizione delle schede elettorali (cfr. anche n. 227 e 228) Rimborso/partecipazione alle spese delle campagne per elezioni e votazioni Aiuto ai gruppi Segreterie dei gruppi Contributi alle loro spese

212.22 221 221.1 221.11

221.12 221.2 223 223.1 223.2 226

226.1

226.2

186

Aiuto amministrativo Membri dei gruppi: gettoni di presenza e indennità di viaggio per le sedute dei gruppi Trattamento preferenziale per quanto concerne gli stampati ufficiali Abbonamento gratuito ai fogli ufficiali e alle raccolte delle leggi Estratti di disegni del governo presentati al Parlamento Agevolazioni fiscali (cfr. riassunti dell'Amministrazione federale delle contribuzioni, allegato 11) Esonero fiscale (previsto legalmente o comformemente alla prassi amministrativa)

Agevolazioni fiscali

Tutti i Cantoni (cfr. riassunto nell'allegato 10)

SO, BL, AG, JU FR, SO, AR, VD, NE

GE

ZH, BE, LU, SZ, ZG, BL, SG, GR, AG, TI, VS, JU BL, TI LU, SO, SG, GR, TI, JU SG, TI LU, BL, AG, JU LU, BL, AG, NE

SZ, OW, GL, ZG, SO, BS, BL, AR, SG, AG, TG, TI, VD, VS, NE, JU LU, NW, SH, AI, GÈ

realizzato nei seguenti Cantoni

226.3

Deducibilità delle quote statutarie, delle elargizioni ai partiti, delle quote di «mandato»

227

Allestimento delle schede elettorali per le elezioni del Parlamento cantonale (e in alcuni casi, comunale) Spedizione: delle schede elettorali (liste)

228 228.1

228.2

del materiale di propaganda dei partiti per gli scrutini cantonali (e talora comunali)

ZH, LU, NW, ZG, FR, BL, SH, AR, SG, AG, TG, VS, GE, JU BE, NW, BS, BL, SH, TG, VS, GE, JU BE, FR, SO, BS, BL, AR, SG, TG, NE, GÈ, JU BE (qualche Comune), SO, TG (unicamente il Comune di Frauenfeld per le elezioni del CN), JU

Osservazione Questo riassunto sull'aiuto cantonale di cui beneficiano attualmente i partiti si basa essenzialmente sui risultati di due inchieste effettuate nell'autunno 1984 e nell'estate 1988 dall'Ufficio federale di giustizia presso le cancellerie cantonali e, per quanto concerne le agevolazioni fiscali, sui risultati di sondaggi effettuati nello stesso periodo dell'Amministrazione federale delle contribuzioni e dall'Ufficio federale di giustizia. L'esperienza dimostra che i risultati di simili inchieste sono più o meno aleatori, imprecisi e lacunosi e talora sono frutto di malintesi. Conseguentemente è impossibile fornire un'immagine completa della situazione, che va dunque interpretata con riserva.

187

Allegato 5

Aide aux partis par la Société suisse de radiodiffusion et télévision

XX SRG SSR SSR No. 87.14 du 1 9 . 1 . 1 9 8 7

DIRECTIVES DU DIRECTEUR GÉNÉRAL CONCERNANT LES ÉMISSIONS DE LA DE 1987

CAMPAGNE

ÉLECTORALE

FÉDÉRALE

du 19.1.1987 1. TÂCHES DE LA SSR 1.1. La SSR s'efforce, comme le préconise son Image directrice.

de restituer et de diffuser par la parole et 1 ' image Ta pluralité des activités politiques de la Suisse et de présenter les informations de telle manière que le citoyen de ce pays puisse s'orienter dans les problèmes inhérents à un monde en évolution continue.

Par ses programmes, la SSR entend notamment contribuer à renforcer l'intérêt des électeurs et électrices pour la chose publique et les encourager à exercer leurs droits civiques. Cette tâche revêt une importance particulière dans le cadre des élections fédérales.

1.2. En vertu de la concession délivrée le 22 décembre 1980, la SSR est seule responsable de ses programmes.

L'art. 13, al. 3, de la concession précise que "Nul ne peut prétendre le droit d'exiger la diffusion, par la radio ou par la télévision, d'oeuvres ou d'idées déternées, ni d'utiliser le matériel et les installations de la SSR".

1.3. De par le pouvoir d'appréciation que lui reconnaît implicitement la concession, la SSR est en droit de régler dans des directives ad hoc les conditions de réalisation des émissions électorales et de fixer les critères d'admission auxdites émissions. Le bien-fondé de cette pratique a été explicitement confirmé en 1971 par le Tribunal fédéral (ATF 97 I 733).

Dans ses émissions électorales, la SSR entend donner aux partis et mouvements politiques en présence une part correspondant à leur force respective, aux responsabilités qu'ils assument et à leur poids dans la vie publique suisse .

1.4. La SSR tient compte des différences de fonction de la radio et de la télévision.

188

structure

et de

2. ORGANISATION 2.1. Les émissions électorales 1987 seront planifiées et réalisées par les régions linguistiques DRS, SR et SI, dans le cadre défini par les présentes directives.

Les mêmes principes sont électorales de radio qui à l'échelon subrégional.

applicables aux pourraient être

émissions réalisées

Les mêmes directives sont applicables, dans leur esprit, aux émissions électorales éventuellement diffusées par Radio Suisse Internationale.

2.2. Une commission consultative région linguistique.

sera

créée

dans

chaque

Son rôle sera de favoriser le dialogue entre les représentants des partis et mouvements politiques et les responsables du programme.

La commission consultative se compose des responsables régionaux des émissions électorales et de représentants des partis et mouvements politiques qui présentent des candidats dans la région et répondent sur le plan régional-linguistique aux normes ci-exposées.

Elle est présidée par le directeur régional (à la DRS par le directeur du programme TV).

Il sera pris note des déclarations faites en séance par les membres de la commission. Aucun point ne donnera lieu à un vote.

2.3. Une commission de coordination nationale sera créée.

La commission de coordination nationale a pour tâche de faire appliquer les présentes directives, de décider en l'absence d'une disposition applicable et de se prononcer sur les cas qui lui seront soumis par les commissions consultatives régionales.

La commission nationale se compose des présidents des commissions consultatives régionales et du directeur général de la SSR, qui la présidera.

2.4. Les régions fixent l'horaire de diffusion et la durée des émissions électorales. Les dispositions prises seront soumises en temps voulu à la commission nationale de coordination pour que cette dernière puisse se prononcer.

189

La campagne électorale à la radio et à la télévision débutera lundi 7 septembre et se terminera mercredi 14 octobre 1987 à minuit .

Les enregistrements seront conservés linguistique jusqu'au 31 janvier 1988.

dans

la région

3. ADMISSION AUX EMISSIONS ELECTORALES 3.1. Sont admis à se présenter au public dans le cadre des émissions électorales de la région linguistique les partis et mouvements qui participent activement à la vie politique dans plusieurs cantons de la région linguistique et y ont déposé des listes.

3.2. Le nombre requis de cantons pour participer aux émissions de la région linguistique est - pour DRS, de cinq des vingt-six cantons, dont trois au minimum en Suisse alémanique et rhéto-romane; - pour RTSR, de deux cantons en Suisse romande; - pour RISI, de deux cantons, dont celui du Tessin.

3.3. Sera également admis le parti qui ne présente des candidats que dans un seul canton de la région linguistique, mais qui forme déjà ou pourrait former à lui seul un groupe parlementaire au Conseil national sortant.

3.4. Les partis et mouvements ont jusqu'au 1er juin 1987 pour déposer leur demande d'admission auprès de la direction générale de la SSR à Berne ou de la direction régionale (à la DRS, direction des programmes TV).

3.5. Les partis représentés A l'Assemblée fédérale seront informés directement de ces exigences et Invités à déposer leur demandes.

Quant aux partis et mouvements non représentés à l'Assemblée fédérale, la SSR leur fera connaître par communiqués entre le 15 avril et le 1er mai 1987 les adresses où ils peuvent se procurer les conditions d'admission ainsi que les lieux et délais de dépôt de leurs demandes .

190

3.6. Sur préavis de la commission consultative régionale, le président de celle-ci décide des admissions Jusqu' au lì Juin 1987. Les demandeurs doivent être iniormes de la décision par écrit.

3.7. A réception de la décision, le parti ou mouvement qu'elle concerne dispose d'un délai de 14 jours pour contester la décision devant le directeur général, par écrit et avec Indication des motifs.

3.8. Le directeur général tranche en dernière instance pour la SSR. Ce faisant, il indique au requérant les voies de recours utilisables en droit administratif.

4. REPARTITION DU TEMPS D'ANTENNE 4.1. Le temps d'antenne sera réparti entre les partis et mouvements selon une proportion équitable, compte tenu des données régionales. De même pour la place des émissions.

4.2. La fixation des heures de diffusion et la répartition du temps d'antenne sont l'affaire du directeur régional, qui requerra préalablement l'avis de la commission consultative.

4.3. Il est possible de n'attribuer du temps d'antenne à un parti ou mouvement que sur un média (radio ou télévision.

5. DIVERS 5.1. Les partis et mouvements désignent eux-mêmes les candidats qui participeront aux émissions électorales. La SSR se réserve de coordonner ces nominations, et ce sourtout pour assurer une diversité au niveau des personnes .

5.2. Les enregistrements radio ou TV que les partis et mouvements auraient produits ou fait produire eux-mêmes ne pourront en aucun cas être diffusés. La SSR décide par la voix de ses représentants à l'échelon régionallinguistique si le matériel apporté par les participants peut être utilisé en cours d'émission (photos, graphiques etc . ).

191

5.4. Après la date limite pour le dépôt des listes et .jusqu'à la clôture des bureaux de vote, la SSR veillera à ce qu'aucun candidat n'exploite une éventuelle apparition à la radio et à la télévision à des fins de propagande électorale.

Berne, le 19 Janvier

1987

LE.DIRECTEUR GENERAL

/U

v.

(Léo SchUrmann)

192

Annexe aux Directives du Directeur général concernant sions de la campagne électorale fédérale de 1987

les émis-

CALENDRIER Dates officielles - Clôture du scrutin

18.10.1987

31.08.1987

Dates SSR - Clôture du scrutin

18.10.1987

14.10.1987

07.09.1987

08.07.1987

29.06.1987

15.06.1987

01.06.1987

15.04. - 01.05.1987

Remarque: De la décision ultime de la SSR, le 8 Juillet, à 1« première émission électorale, le 7 septembre, il s'écoule presque deux mois, mais ce délai est indispensable pour les recours éventuels de droit administratif et la planification des programmes.

193

AI legato 6 Aide aux partis par la: Société suisse de radiodiffusion et télévision

SRG SSR DIREKTION DER PROGRAHHOIENSTE Progranricoordination Radio und Fernsehen

09.05.87 RO/ma 29.07.88

l Emissions relatant éventuellement l'activité des partis

Radio und Fernsehen ORS Radio ORS

Nachr1chten/Journale Rendez-Vous tm Mittag Echo der Zelt SaMStagsrundschau Hi ttwoch-Forum Rcglonaljournale Ausserordentllche Sendungen Im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen

TV ORS

Rundschau Café Fédéral Heute In Bern Tagesschau TagestheM (unregelma'sslg) ORS aktuell Zur Sache Vls-è-vis (unregelmässlg) Kassensturz (unregel«a'ssig) Netto (unregelnässlg) Besondere Sendungen Im Umfeld von Wahlen und Abstimmungen

Radio Suisse International RI (d.f.i) - Tag für Tag - Le point du jour - Quotidiano

194

Radio-Télévision Suisse Romande RSR

TSR

-

Les trois éditions du Téléjournal Le Journal Romand Spécial session Table ouverte Emissions spéciales avant des votations ou élections cantonales ou fédérales - Temps Présent - Tell Quel - Franc parler

Radiotelevisione della Svizzera Italiana RSI

-

Cronache regionali. 18.00/18.30 Radiogiornale, 07.00/12.30/18.30 Speciale sera. 18.SO Politica e partiti (venerdì) 07.30

TSI

195

Allegato 7

Aiuto federale ai partiti 221.1

Segreterie dei gruppi

221.11

Contributi destinati a coprire le spese

(Estratto dal conto di Stato 1987 della Confederazione) Conto finanziario

Conto 1986

Preventivo e supplementi 1987 Fr.

Conto 1987

274015084

344 635 900 N 644000 A 413 490

302 492 524

Entrate

33 409 524

32671 900

37214074

Camere federali Uscite

16993812

18 285 700 N 114 000 A 5 600

17222 134

3340000 4238 170

3340000 4700000

3340000 4 258 673

2019 122

2400000

2079216

735 921 13412 914 100

800000 12000 931 000

677 825 10514 900900

398 678

700000

540 674

175000 114 000 65000 11000

281 381

Fr.

1

Autorità e tribunali Uscite

101

4

Autorità Indennità annue ai membri del CN e indennità particolari ai presidenti dei Consigli Sedute del CN Sedute delle commissioni del Consiglio nazionale Sedute delle commissioni del

5

Spese di rappresentanza

7

Delegazioni al Consiglio d'Europa, all'AELS e al Parlamento europeo Visite reciproche con parlamentari stranieri e nell'ambito dell'UIP (Unione interparlamentare

202.01 2 3

8

260 740

N

9 10 312.01 2

Spese diverse Mandati a delegazioni

53560 10812

Spese generali Commissioni e onorari Mandati di prestazioni informatiche . . .

....

56095

Fr.

1 337

"Giusta l'articolo 12 della legge sulle indennità parlamentari (RS 171.21).

196

54822 9389

I contributi si compongono di un'indennità di base (16500 franchi) e di un supplemento di 3300 franchi per membro. Per il 1987 i contributi erano così distribuiti: Gruppo

Membri

Ammontare Fr.

PRD

68 60 53 28

240 900 214 500 191 400 108 900 59400 52800 33000

PDC .

PS UDC .

AdI/PEP PLS PdL/PSA/POCH

13 11

5

Totale

900 900

Dal 1° luglio 1988, i contributi ai gruppi hanno un fondamento legale nella legge federale del 18 marzo 1988 sulle indennità parlamentari (RS 171.21, art.

12), nonché nel decreto federale del 18 marzo 1988 relativo alla legge surriferita (RS 171.211, art. 10). In virtù di quest'ultimo decreto, i contributi per ciascun gruppo constano di una somma di base di 20 000 franchi e di una somma fissa di 3600 franchi per deputato .

I contributi, assegnati per la prima volta nel 1989 sull'arco di un anno intero, sono così ripartiti, tenendo conto dei risultati ottenuti dai gruppi alle elezioni del Consiglio nazionale nel 1987: Gruppo

Membri

Ammontare Fr.

PRD PDC .

PS . . .

UDC AdI/PEP PLS Verdi

65 61 47 29 13 12 9

254 000 239 600 189200 124400 66800 63200 52400

Totale

13 Foglio federale. 72° anno. Voi. 1

989 600

197

Allegato 8 Aiuto federale ai partiti Cancelleria federale 1° ottobre 1985 221.1

Segreterìe dei gruppi

221.12

Locali, arredamento, esercizio

La Confederazione mette a disposizione, rispettivamente fornisce: - locali per uffici, - mobili e macchine d'ufficio, - materiale d'ufficio, - la sua indennità forfettaria per tasse postali e telefoniche, - lavori di copiatura e di riproduzione, - alcuni lavori di spedizione, - la documentazione del servizio di documentazione dell'Assemblea federale (riviste, documentazione delle commissioni, ecc.), - il sistema di trattamento dei salari per il personale dei gruppi (e il personale delle segreterie dei partiti nazionali).

Conformemente all'articolo 8sexies capoverso 5 della legge sui rapporti fra i Consigli (RS 171.11), fornisce inoltre gratuitamente alle segreterie dei gruppi: - la Raccolta ufficiale delle leggi federali e la Raccolta sistematica del diritto federale, - messaggi e rapporti, - i paragrammi delle decisioni consiliari, - i riassunti delle deliberazioni dell'Assemblea federale, - l'elenco dei membri del Consiglio federale e dei Consiglieri di Stato dei Cantoni, - biografie e ritratti dei membri del Consiglio nazionale, del Consiglio degli Stati e del Consiglio federale, - il manuale delle Camere federali, - gli interventi parlamentari e le risposte del Consiglio federale, - il Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale, - i rapporti e le proposte delle commissioni, - l'annuario della Confederazione, - l'elenco telefonico dei servizi a Berna.

198

Allegato 9

Aiuto federale ai partiti Cancelleria federale 1° ottobre 1985 223

Trattamento preferenziale per quanto concerne gli stampati ufficiali

Distribuzione gratuita ai partiti (alle segreterie dei gruppi, cfr. allegato 8) Di principio beneficiano della distribuzione gratuita le segreterie dei partiti rappresentati nell'Assemblea federale. Trattasi di: - messaggi e testi legali, - annuario della Confederazione, - testi sottoposti in votazione, - documenti per la procedura di consultazione, - paragrammi.

199

Allegato 10 Spese dei Cantoni per l'allestimento delle schede per l'elezione del Consiglio nazionale Cantoni

Zurigo Berna Lucerna Uri Svitto Obvaldo Nidvaldo Glarona Zugo Friburgo Soletta Basilea Città Basilea Campagna .

Sciaffusa Appenzello Esterno Appenzello Interno San Gallo Grigioni Argovia Turgovia Ticino Vaud Vallese Neuchâtel Ginevra Giura Totale

Elezioni CN 1983 Fr.

220680.70 298626.-- 85000.-- 600.-- '> 6 362.-- 544.-- 600.-- 717.-- 9380.-- 56679.-- 3> 20 090.-- 53400.-- 2> 30000.-- 6787.-- 4800.-- 4> 1400.-- 27000.-- 6) 12000.-- 40 974.-- 19554.-- 19560.-- 71019.-- 32675.-- 25219.30 96242.55 6)7) 12000.-- 1151 909.55

Elezioni CN 1987 Fr.

276 072.-- 450000.-- 125000.-- 600.-- " 9 920.-- 1 597.- 2> 877.-- 1 900.-- 13300.-- 63700.-- 3) 18435.-- 49062.-- 2> 45000.-- 5 840.--

_ _ _ 5)

1 902.-- 46000.-- 6> 33048.-- 42785.-- 25 642.50 43000.-- 107658.-- 43 803.80 32000.-- 97615.15 6 > 7 086.-- 1 541 843.45

"I costi per l'allestimento delle schede non sono contributi finanziari ai partiti dacché nessuna scheda può avere impresso il nome di candidati. Le spese di spedizione sono tre volte più elevate di quelle tipografiche.

21 Comprese le spese di una circolare esplicativa sul modo di compilare le schede elettorali.

''Compresi i formulari per lo spoglio.

4) Comprese le spese di una direttiva cantonale.

''Elezione tacita.

"Escluse le schede elettorali supplementari ordinate dai partiti a loro spese.

"Compresi i costi di distribuzione.

200

Queste somme (ad eccezione di quella relativa alle elezioni del CN nel 1983 nel Canton Ginevra) concernono unicamente i costi per l'allestimento delle schede elettorali per il CN. Abbiamo tentato inutilmente di raccogliere anche le indicazioni relative alle spese di spedizione delle schede; infatti numerosi Cantoni non sono in grado di calcolare queste spese per i propri comuni. Le somme fornite da alcuni Cantoni consentono comunque di concludere che la collettività spende per la spedizione delle schede elettorali in tutta la Svizzera una somma almeno pari a quella dell'allestimento.

Le differenze talora considerevoli constatate tra un Cantone e l'altro dipendono dal numero degli aventi diritto di voto in ciascun Cantone ma anche e soprattutto dalla diversa ripartizione linguistica e partitica nonché dal numero di liste presentate (quest'ultimo varia notevolmente da un'elezione all'altra).

201

Allegato 11

Aiuto cantonale ai partiti AFC/DO 226

Agevolazioni fiscali

Trattamento fiscale dei partiti nei Cantoni Cantoni

Esonero fiscale previsto nella legge fiscale

conformemente alla prassi amministrativa

ZH

Imposizione come le associazioni a scopo economico

·

come le associazioni senza fine lucrativo

Elargizioni

Altre

·

"

BE

·

·

LU

Deduzioni considerate Quote statutarie

·

·

·

·

·

·

·«

·

·

UR SZ

·

OW

·

NW

GL ZG

FR ·

SO

·

BS BL

SH AR

·

AI

SO

GR AG TG

202

«4,

·

Cantoni

Esonero fiscale

Imposizione

previsto nella legge fiscale

come le associazioni a scopo economico

TI

NE

Quote statutarie

Deduzioni considerate Elargizioni

·

·

·

Altre

GÈ JU

come le associazioni senza fine lucrativo

·

VD

vs

conformemente alla prassi amministrativa

·

"Imponibile da un reddito d'almeno 7000 franchi, rispettivamente un capitale di 70000 franchi.

2 > Accantonamenti nei limiti della finalità perseguita.

3) Solamente partiti rappresentati nel Parlamento cantonale.

·"Quote di «mandato».

5 >I redditi devono ammontare almeno a 4000 franchi e il capitale a 50000 franchi.

6) I partiti sono riconosciuti come istituzioni di pubblico interesse.

203

Deduzioni in favore dei membri dei partiti/titolari di mandati Cantoni

Deducibilità nella dichiarazione del reddito imponibile Quote statutarie

Elargizioni

Osservazioni

Quote di «mandato»

·

·

Quote statutarie ed elargizioni per un importo massimo di 2000 fr. (coniugati), rispettivamente 1300 fr. (altri contribuenti) in favore dei partiti rappresentati nel governo cantonale

·

·

Fino al 10% del reddito annuo purché le elargizioni superino i 100 franchi

ZH

BE LU UR SZ OW NW GL

ZG FR SO BS BL ·

·

Nessun limite massimo alla deduzione, ma le elargizioni devono superare globalmente l'l% del reddito imponibile

·

·

Fino al 20% del reddito netto per le elargizioni in favore dei partiti nel Cantone, purché ammontino almeno a 200 fr.

SH ·

AR

Fino al 20% del reddito netto

·

AI SG ·

GR

·

·

·

TG

·

·

204

Fino al 10% del reddito netto, purché superiori a 200 fr.

·

Deduzione massima globale di 1000 fr.

·

AG

TI

·

Fino al 10% del reddito netto

Cantoni

Deducibilità nella dichiarazione del reddito imponibile Quote statutarie

Elargizioni

·

·

·D

Osservazioni

Quote di «mandato»

VD

vs

Contributi ed elargizioni: fino al 10% del reddito netto

NE GÈ JU

"Solo il 25% dell'ammontare dei gettoni di presenza è imponibile.

>Dal 1° gen. 1989: fino al 5% del reddito netto.

2

205

Allegato 12 Mezzi finanziari dei partiti nazionali II seguente compendio riassume i risultati di un'inchiesta effettuata da Roger Blum, redattore dall'interno del «Tagesanzeiger», e pubblicata nell'edizione del 12 dicembre 1984. Il Partito socialista autonomo (PSA), la Federazione dei partiti ecologici svizzeri (FPES) e Vigilance non vi sono compresi.

Poiché i partiti interpellati non hanno avuto lo stesso atteggiamento nel rivelare la situazione finanziaria, parecchi dati si fondano su valutazioni. Ecco i risultati riportati da Blum: PRO Spese annue: circa 1,1 milioni di franchi (secondo Christian Beusch, capostampa).

In base alle valutazioni, le spese potrebbero essere finanziate come segue: circa 25 000 franchi partecipazione dei partiti cantonali alle spese per le elezioni del Consiglio nazionale, circa 40000 franchi quote di «mandato», circa 100 000 franchi 50 per cento circa del contributo assegnato al gruppo e versato al partito a titolo d'indennizzo per le prestazioni di servizio.

circa 165 000 franchi circa 935 000 franchi

pari al 15 per cento delle spese, (85%) devono essere conseguentemente coperti mediante elargizioni.

PDC

Spese annue: circa 1,2 milioni di franchi (secondo Hans-Peter Fagagnini, segretario generale).

Tenuto conto dei contributi dei partiti cantonali, che sono noti, e in base a valutazioni quanto al resto, le spese dovrebbero essere così finanziate: circa 200 000 franchi partecipazione dei partiti cantonali alle spese per le elezioni del Consiglio nazionale, circa 100000 franchi quote di «mandato», circa 100000 franchi 50 per cento circa del contributo accordato al gruppo, versato al partito a titolo d'indennizzo di prestazioni di servizio.

circa 400 000 franchi circa 800000 franchi 206

pari a circa il 33 per cento delle spese, (66%) devono essere conseguentemente coperti mediante elargizioni.

PS

Spese annue: 1,3 a 1,5 milioni di franchi.

Secondo Hans-Kaspar Schiesser (segretario generale) le spese sono finanziate di principio mediante contributi propri, ossia: circa 1 200 000 franchi (ca. 89%) quote statutarie, circa 140000 franchi (ca. 10%) quote di «mandato», circa 60 000 franchi contributo accordato al gruppo e versato a titolo d'indennizzo di prestazioni di servizio (la somma non è stata completamente versata negli ultimi tempi).

Anche le campagne di votazione sono finanziate per quanto possibile con i fondi ordinari.

Finora si è fatto capo a elargizioni solo per finanziare campagne di votazione particolarmente onerose.

UDC Spese annue: 450000-500000 franchi (secondo Hans P. Graf, capostampa).

Sono così finanziate: circa 200 000 franchi (ca. 40%) quote statutarie, circa 100000 franchi (ca. 20%) quote di «mandato», circa 100 000 franchi (ca. 20%) contributo accordato al gruppo e versato a titolo d'indennizzo di prestazioni di servizio, circa 100000 franchi (ca. 20%) elargizioni.

PLS

Spese annue: circa 150000 franchi.

Secondo Philippe Boillod (segretario del partito) sono finanziate come segue: oltre il 50 per cento mediante quote statutarie, quote di «mandato» e contributo accordato al gruppo; un po' meno del 50 per cento mediante elargizioni.

AdI

La struttura finanziaria dell'Anello degli Indipendenti costituisce un caso atipico. Infatti, conformemente a una convenzione del 1979, la MIGROS s'assume le spese del partito nazionale e alcune spese dei partiti cantonali e dei gruppi locali. Annualmente essa devolve 3 milioni di franchi in media alle attività federali e cantonali del partito e circa 5 milioni durante l'anno delle elezioni (Jürg Schultheiss, responsabile amministrativo nazionale).

PEP

Spese annue: circa 350 000 franchi (secondo Hans Schock, segretario del partito). Sono finanziate come segue: 207

circa 320 000 franchi circa 10000 franchi circa 20000 franchi

(ca. 90%) quote statutarie, (ca. 3%) contributo accordato al gruppo, (ca. 6%) elargizioni.

PdL Spese annue: non note.

Secondo Karl Odermatt sono così finanziate: 50 per cento mediante quote statutarie; per il rimanente contributi di gruppo, quote di «mandato» ed elargizioni.

AN Spese annue: 150000-200000 franchi.

Secondo Hans Zwicky, presidente del partito, sono finanziate come segue: circa 120 000 franchi (ca. 60-80%) quote statutarie e abbonamenti al giornale, 30000-80000 franchi (massimo 40%) elargizioni.

Per le campagne di votazioni è previsto un conto speciale.

POCH Spese annue: circa 100000 franchi.

Sono finanziate: - metà coi contributi delle sezioni cantonali, - metà coi contributi del gruppo e di «mandato».

Raccolte di elargizioni sono fatte solamente per finanziare azioni speciali.

208

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Rapporto sull'aiuto ai partiti (Postulato dei due Consigli, del 7 giugno 1984) del 23 novembre 1988

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1989

Année Anno Band

1

Volume Volume Heft

04

Cahier Numero Geschäftsnummer

88.075

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

31.01.1989

Date Data Seite

101-208

Page Pagina Ref. No

10 115 901

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.

Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.

Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.