ST

83.030

Rapporto sull'acquisto di armamenti, il ruolo e lo statuto delle imprese di armamenti e la politica d'armamento del 14 marzo 1983

Onorevoli presidenti e consiglieri, 11 postulato finale che concludeva il rapporto delle Commissioni di gestione dei due Consigli sull'organizzazione dell'acquisto di armamento, del 6/14 novembre 1980 (FF 1981 I 333), invitava il nostro Collegio a «presentare, nel termine di due anni, un rapporto alle Camere federali circa lo stato della riorganizzazione dell'acquisto e delle fabbriche di armamenti», auspicata da dette Commissioni.

11 presente rapporto risponde a tale invito. Il testo s'incentra sui settori seguenti: 1 Riorganizzazione dell'acquisto di armamenti 2 Ruolo e statuto delle aziende federali d'armamento 3 Riorganizzazione dell'amministrazione centrale GDA 4 Politica d'armamento.

Vi proponiamo di prendere atto del rapporto, come anche di togliere di ruolo gli interventi parlamentari elencati qui sotto: 1977 P 77.304 Industria svizzera d'armamenti (N 20.9.77, Eggenberg) 1980 P 79.496 Acquisto e perfezionamento di armi; definizione d'una politica (N 13.3.80, Rüegg) 1980 P 79.596 Acquisto e fabbricazione di armi; definizione d'una politica (S 19.3.80, Steiner) 1981 M (I) Riorganizzazione dell'acquisto d'armamenti ad 80.071 (S 3.12.80, CDG dei due Consigli; N 18.3.81) 1981 M (II) Officine federali di produzione di armi; ruolo e statuto ad 80.071 (S 3.12.80, CDG del Consiglio degli Stati)

1983 -- 245

95

1981 P 80.071

Presentazione di un rapporto (N 18.3.81, CDG del Consiglio nazionale).

Con il presente rapporto rispondiamo anche alla seguente interpellanza: 1982 I 82.352 Aziende federali d'armamento; riorganizzazione (N 11.3.82, Eggenberg).

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

14 marzo 1983

96

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Aubert II cancelliere della Confederazione, Buser

I

Riorganizza/ione dell'acquisto di armamenti

II Dipartimento militare federale ha provveduto a riorganizzare la Delegazione dell'armamento mediante l'ordinanza del 23 febbraio 1981, entrata in vigore il successivo 1° marzo.

Invero già dall'autunno 1976 esisteva una delegazione dell'armamento, formata dal Capo dello Stato maggiore generale e dal Capo dell'armamento, ma la definizione dei suoi obblighi, del suo modo di funzionamento e delle sue responsabilità mancava di precisione.

La nuova Delegazione dell'armamento (DA) assume, rispetto al capo del DMF, la responsabilità della previsione, dello studio, della preparazione e della pianificazione dei progetti d'armamento; essa prepara le decisioni del Capo del Dipartimento nonché le proposte al nostro Collegio. Essa controlla, a tutti i livelli, l'andamento degli studi, l'esecuzione delle decisioni e la fabbricazione; assicura un buon coordinamento tra studio ed attuazione e provvede ad un impiego razionale dei crediti.

La DA funge inoltre da organo centrale responsabile, davanti al Capo del Dipartimento, per la pianificazione della messa in opera della politica d'armamento.

La nuova DA consta del Capo dello Stato maggiore generale, che la presiede, del Capo dell'istruzione e del Capo dell'armamento; quando tratta temi della guerra aerea, si aggrega il comandante delle truppe d'aviazione e contraerea.

La DA, per gli affari che li concernono, si rivolge ai capi d'arma e ai direttori degli uffici federali, che hanno voce consultiva. 11 vicecapo di stato maggiore «pianificazione» assiste alle sedute, anch'egli con voce consultiva.

La Conferenza dell'armamento è presieduta dal vicecapo di stato maggiore testé menzionato e comprende il vicecapo di stato maggiore «istruzione» e il direttore di un ufficio federale dell'aggruppamento dell'armamento. Anch' essa, per i temi della guerra aerea, si aggrega il capo di stato maggiore delle truppe di protezione aerea.

La Conferenza è responsabile, verso il Capo di stato maggiore generale, dello svolgimento razionale dei compiti a lui affidati.

La Conferenza è subordinata alla DA.

In quanto presidente della DA, il Capo di stato maggiore generale vigila sulla preparazione delle decisioni della DA e controlla l'attuazione delle misure da essa decise; lo stesso discorso vale per il presidente della Conferenza rispetto a quest'ultima.

Di norma, la DA
decide all'unanimità, considerando tutti i punti di vista e l'insieme dei bisogni. Se non consegue l'unanimità, decide a maggioranza; l'opinione minoritaria può venir comunicata al Capo del Dipartimento, la facoltà decisionale del quale permane intera.

Questa nuova organizzazione vige già da due anni e, a giudicare dalle esperienze fatte, è soddisfacente: sono migliorati assai il coordinamento, la flessibilità e la trasparenza. La nuova situazione organizzativa risponde per7

Foglio federale 1983, Voi. II

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tanto alle esigenze messe innanzi dalle Commissioni di gestione dei vostri Consigli.

La Commission dell'armamento consta di 10 personalità dell'industria privata ed è presieduta dal signor Jakob Bauer. Mantiene il compito di consigliare il Capo dell'armamento quanto a pianificazione, ricerca, sviluppo e acquisto del materiale bellico.

Peraltro, il Capo del DMF istituirà una propria Commissione consultiva di tre membri, scelti, fuori dell'Amministrazione, nelle cerehie dell'economia e dei sindacati, e l'incaricherà di supervisare le procedure d'acquisto d'armamenti (segnatamente la ripartizione di mandati tra le aziende, le officine federali e i servizi di manutenzione dell'esercito), nonché di riscontrare come venga dato seguito ai rapporti, postulati e mozioni depositati negli ultimi anni e volti alla riorganizzazione della politica dell'armamento.

Occorrerà continuare ad osservare il funzionamento di tutta questa organizzazione per potere, ove occorresse, istruiti da un'ampia esperienza, adattare viemeglio alle nuove situazioni l'ordinanza del DMF, del 30 giugno 1969, concernente l'armamento.

2

Ruolo e statuto delle aziende federali d'armamento

Su questo tema presentiamo, in allegato 1, uno specifico rapporto.

3

Riorganizzazione dell'amministrazione centrale dell'Aggruppamelo dell'armamento (ADA)

Ambedue i vostri Consigli approvavano, il 17 dicembre 1982, una modifica della legge sull'organizzazione dell'Amministrazione federale in merito ai servizi dell'armamento. Detta modifica comporta, in particolare, la creazione di tre uffici, secondo i prodotti, nei quali, a livello direzionale, le vedute tecniche e quelle commerciali siano integrate. Inoltre, il Capo dell' armamento va secondato da un supplente che diriga i servizi centrali e contribuisca a rafforzare la struttura di controllo, sollevando il Capo dai compiti secondari.

I vostri due Consigli, nel contempo, toglievano di ruolo il pertinente postulato delle Commissioni di gestione (1981 P 80.071 Aggruppamento dell'armamento, amministrazione centrale, strutture - S 3.12.80 e N 18.3.81).

Frattanto i lavori preparatori venivano condotti innanzi a livello amministrativo, cosicché la nuova organizzazione potrà entrare in vigore il 1° giugno 1983.

4

Politica dell'armamento

II nostro Collegio ha stabilito le finalità di lungo periodo di questa politica e le ha esposte in un primo rapporto del 1971.

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Le vostre Camere hanno successivamente chiesto che le linee direttive della politica d'armamento venissero portate a loro conoscenza, come s'usa con gli altri studi circa le concezioni basilari.

Ottemperando a questo vostro desiderio, ci pregiamo di sottoporvi, in allegato 2, un rapporto in merito.

5

Prospettive

Nel presente rapporto abbiamo esposto lo stato di elaborazione di taluni punti della gran problematica dell'armamento. Abbiamo segnalato gli affari già regolati ed abbiamo indicato quelli ancora in fase di studio. Riteniamo razionale fornire altre informazioni supplementari tramite i normali rapporti di gestione, senza stare a compilare rapporti specifici che richiedono un gran dispendio di tempo.

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Allegato 1

Rapporto sul ruolo e lo statuto delle aziende federali d'armamento Febbraio 1983

lui)

Indice 1

Antecedenti

2

Sintesi degli esami effettuati

3 31 32 33

La storia delle aziende militari d'armamento La Fabbrica federale d'armi di Berna Le Officine federali di costruzione di Thun La Fabbrica federale d'aerei di Emmen

4 41 42

II ruolo e lo statuto attuale delle imprese d'armamento II ruolo delle aziende d'armamento Statuto delle aziende d'armamento

5 51 52 53 54 541 542 543 55 56 57

Valutazione di alcuni problemi specifici Politica delle aziende d'armamento Compiti principali e assortimento di prodotti Collaborazione delle aziende federali d'armamento con terzi Organizzazione e strutture Subordinazione dell'Ufficio federale delle aziende d'armamento La «Delegazione per le aziende d'armamento» Frazionamento dell'Ufficio federale delle aziende d'armamento Effettivo del personale La gestione del personale La questione finanziaria delle aziende d'armamento

6

Prospettive

Appendice: Proposizioni e raccomandazioni estratte dal rapporto del gruppo d'esperti incaricato dal capo del Dipartimento federale militare «Ruolo e statuto delle aziende federali d'armamento» (Rapporto Hess)

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1

Antecedenti

Siccome l'acquisto di armi presentava deficienze, le Commissioni di gestione delle Camere federali sono state incaricate dal Plenum, nel corso della sessione di dicembre 1979, di esaminarne l'organizzazione.

Un gruppo di lavoro creato a questo scopo, presieduto dal Consigliere agli Stati Kündig, si è preoccupato di questo problema e si è adoperato a definire il ruolo e lo statuto delle aziende d'armamenti.

Una delle proposte di cui il rapporto delle Commissioni di gestione dei due consigli sull'organizzazione dell'armamento (6 e 14 novembre 1980) tiene conto è la mozione seguente, indirizzata al Consiglio federale: II Consiglio federale è incaricato di rendere autonome, nel senso delle conclusioni del rapporto sull'organizzazione dell'acquisto di armi, presentato il 6 e il 14 novembre 1980 dalle Commissioni di gestione, le officine federali di produzione d'armi, tenuto conto del loro statuto attuale nell'organizzazione del dipartimento, in modo tale che sia possibile dirigere con efficacia, dal punto di vista industriale, l'insieme delle fabbriche di armi e ciascuna officina federale.

Se non si riesce a sopprimere in questo modo ed entro un termine ragionevole le lacune segnalate nel presente rapporto e se lo statuto attuale delle officine di produzione d'armi impedisce una direzione efficace sul piano industriale, bisogna esaminare dettagliatamente se non convenga, inoltre, subordinare direttamente al Dipartimento militare federale (qui di seguito DMF), le fabbriche di armi, in quanto stabilimenti autonomi o non autonomi di diritto pubblico (in analogia alle FFS o alle PTT).

Inoltre, il nostro Consiglio è stato invitato con un postulato, a «presentare alle Camere federali, entro un termine di due anni, un rapporto sullo stato della riorganizzazione dell'acquisto e delle fabbriche di armi intrapresa in seguito al rapporto presentato il 6 e il 14 novembre 1980 dalle Commissioni di gestione».

Infine il Consigliere nazionale Eggenberger-Thun, PII marzo 1982, ha presentato un'interpellanza che concerne pure le aziende d'armamenti. Essa ha il tenore seguente: II 13 marzo 1980, il Consiglio nazionale ha trasmesso il mio postulato del 26 settembre 1979.

Questo postulato domandava al Consiglio federale di riorganizzare le aziende d'armamenti tenendo conto dei principi di una gestione moderna e di riesaminare la distribuzione delle responsabilità tra mandanti e mandatari.

Da allora gruppi di lavoro sono stati creati onde elaborare e proporre nuove strutture.

Prego il Consiglio federale di rispondere alle domande seguenti: 1. A che punto sono questi studi? Quando il Parlamento potrà essere informato dei loro risultati?

2. Quali sono le misure attuate a tutt'oggi?

3. È vero che si prevede di sviluppare l'Ufficio federale delle aziende d'armamenti, contrariamente agli obiettivi di questo postulato?

4. Il Consiglio federale ritiene ancora che non sia essenziale parago102

nare la situazione delle aziende federali d'armamento con quella delle imprese concorrenti del settore privato? È sempre del parere che bisogna innanzitutto accordare un'importanza primordiale al ruolo di dette aziende nella politica d'armamento e pertanto, armonizzare i loro obiettivi con quelli della difesa generale, tenendo conto dei fattori economici?

2

Sintesi degli esami effettuati

Nel 1979, in seguito a diversi problemi relativi allo sviluppo e all'acquisto, il DMF, con l'approvazione del Consiglio federale, aveva già incaricato il professer Rühli di una perizia sull'organizzazione dell'acquisto del materiale - da guerra.

L'esperto ha assolto questo compito analizzando dapprima una selezione di progetti d'acquisto (Rapporto intermedio I del 30.8.79: carri 61/68; Rapporto intermedio II del 15.12.79: autocarro superpesante a cassone ribaltabile, NORA, TIGER). Le conclusioni tratte determinano, tra l'altro, la linea direttrice del rapporto finale (rapporto parziale III del 20.5.80), in cui il ruolo e lo statuto delle aziende d'armamenti sono stati trattati in relazione con le strutture fondamentali del dipartimento. Il professor Rühli ha, difatti, proposto 5 varianti principali, relative alla riorganizzazione e alla subordinazione delle aziende d'armamenti, vale a dire: 1. Il ridimensionamento 2. Lo statu quo, con adattamenti puntuali 3. L'autonomia in seno al Dipartimento militare 4. L'integrazione con un altro dipartimento 5. La creazione di aziende a economia mista.

In conclusione, è risultato che la scelta di una di queste varianti dipendeva da considerazioni politiche e che la causa dei problemi è l'esistenza stessa delle aziende d'armamenti nella loro forma attuale, come anche l'esigenza di un grado d'occupazione massimo e regolare, piuttosto che rapporti di subordinazione.

Come abbiamo menzionato, un gruppo formato dalle due Commissioni di gestione si è occupato dell'organizzazione dell'acquisto di armi. Nel loro rapporto del 6 e del 14 novembre 1980 le Commissioni di gestione arrivano alle conclusioni seguenti: 1. L'esistenza delle aziende federali d'armamenti è in linea di massima giustificata.

2. Le soluzioni di ricambio che occorre prendere in considerazione, tenuto conto delle conclusioni della perizia del professor Rühli, non si escludono tutte. Bisogna in particolare esaminare le possibilità di procedere a un ridimensionamento per ogni azienda, anche qualora si applichi qualsiasi altra soluzione di riforma.

3. Tenuto conto delle crescenti esigenze che il materiale bellico moderno pone sul piano della manutenzione, delle riparazioni e delle modificazioni, occorrerà maggiormente attribuire alle aziende fe103

derali d'armamenti quei compiti la cui esecuzione supera la capacità dei servizi di manutenzione.

4. Converrà accordare alle aziende federali d'armamenti l'autonomia necessaria ad una gestione di carattere industriale, mantenendo prima di tutto la loro subordinazione all'Aggruppamcnto dell'armamento.

A questo scopo importa che siano soddisfatte le condizioni preliminari seguenti: - stabilire una concezione industriale solida per le aziende d'armamenti fissando certi punti di forza; - creare una vera direzione consortile assumendo compiti accresciuti rispetto alle aziende, nonché maggior autonomia rispetto al capo dell'armamento e agli altri uffici federali dell'Aggruppamento dell'armamento; - accordare al consorzio dell'armamento la più grande autonomia possibile sul piano finanziario e contabile nel quadro della legge sulle finanze federali; - accordare al consorzio la più ampia autonomia possibile negli affari di personale nel quadro dello statuto dei funzionari; - rafforzare le direzioni delle diverse aziende, in particolare mettendo a loro disposizione i mezzi finanziari necessari affinchè possano prendere iniziative in materia di sviluppo; - creare, per quanto concerne i mandati, relazioni più precise tra gli uffici federali della tecnica d'armamento e dell'acquisto d'armamento, da una parte, e il consorzio dell'armamento, dall'altra.

5. Se non è possibile rimediare così, entro termini ragionevoli, alle carenze rilevate e se la situazione in cui si trovano attualmente le aziende federali d'armamenti sul piano dell'organizzazione dovesse rivelarsi di ostacolo a una conduzione industriale efficace, occorrerebbe esaminare in modo dettagliato le possibilità di subordinare direttamente al Dipartimento militare (variante 3) il consorzio dell'armamento in quanto stabilimento di diritto pubblico autonomo o dipendente (come le FFS o le PTT).

In seguito il DMF ha incaricato un gruppo d'esperti, provenienti dagli ambienti industriali, presieduto dal sig. Hess, di studiare la realizzazione delle proposte delle Commissioni di gestione e di enunciare soluzioni concrete immediate, così come obiettivi a media scadenza. L'appendice 1 enumera le proposte e le raccomandazioni di questo gruppo.

Certi elementi di questo rapporto peritale, tolti dal loro contesto, hanno suscitato reazioni assai accese di Cantoni e d'organizzazioni del personale.

Il Consiglio di Stato del Canton d'Uri per esempio si è informato, con lettera al capo del Dipartimento militare federale, se fosse vero che si intendeva ridurre notevolmente il personale del Munizionificio di Altdorf nei prossimi anni. Questo governo cantonale rende attenti al fatto che una simile misura, presa in una regione che il Consiglio federale stesso considera bisognosa di sostegno, sarebbe contraria agli obiettivi politici della Confederazione e dei Cantoni e annienterebbe gli sforzi del Canton Uri in favore del mantenimento e del miglioramento delle strutture economiche.

A sua volta il Consiglio di Stato del Canton Berna è stato sollecitato da un'interpellanza del Gran Consiglio a rispondere a diverse questioni relative alle aziende d'armamenti. Secondo le interpellanze, rapporti e perizie sull'

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avvenire delle aziende militari della Confederazione, nelle regioni interessate avrebbero risvegliato l'attenzione e suscitato timori per quanto concerne le misure di ridimensionamento e la riduzione dei posti di lavoro che si intendono attuare.

Il rapporto Hess è stato sottoposto alle associazioni del personale e ai sindacati. Inoltre due gruppi di lavoro interni al DMF sono stati costituiti in vista di studiare i problemi posti dalla pianificazione delle capacità e la collaborazione con le aziende di manutenzione, da una parte, e la ristrutturazione dell'insieme delle aziende d'armamenti, d'altra parte.

Infine, il DMF ha pure sottoposto le conclusioni del gruppo peritale Hess al professer Rutili e l'ha messo al corrente delle misure prospettate e del seguito che intendeva dare a questo affare.

3

La storia delle aziende militari d'armamento

Nel 1861, l'ispettore dell'artiglierìa federale divenuto in seguito generale, il colonnello Hans Herzog, proponeva al nostro Consiglio di costruire a Thun un laboratorio (in seguito munizionificio) e un'officina di riparazione (in seguito Officine federali di costruzione). Lo stesso anno il Parlamento approvava un messaggio a questo proposito e due anni dopo, nel 1863, la costruzione era terminata. Tra i compiti assegnati a dette officine si annoverava la fabbricazione delle munizioni, che in quel tempo erano manufatte e consegnate unicamente dagli arsenali cantonali, così come la ripartizione di affusti e di carriaggi. L'idea di fornire all'esercito materiale standardizzato, fabbricato nelle proprie officine, assicurando così l'indipendenza della produzione e della manutenzione, si rivelò sensata. Essa portò, nel 1871, alla costruzione della Fabbrica federale d'armi di Worblaufen alla quale furono affidate la fabbricazione e la riparazione d'armi personali.

In seguito all'invenzione della polvere senza fumo (polvere di nitrocellulosà), ben presto utilizzata nell'armata, il vecchio polverificio di Worblaufen si trasformò in polverificio di guerra e fu trasferito a Wimmis, durante la prima guerra mondiale, a causa di nuove esigenze. Diventato Polverificio federale nel 1919, esso ha la regalia delle polveri, la quale data dal 1849.

Considerazioni di natura strategica condussero, nel 1892, alla costruzione di un laboratorio ad Altdorf. Fu trasformato in munizionificio autonomo nel 1902. La fabbrica d'Altdorf si è specializzata da allora nella produzione di munizioni di artiglieria.

Le aziende federali d'armamento sono state pienamente soddisfacenti durante la prima guerra mondiale e nel periodo tra le due guerre. Grazie a ricerche permanenti e alla messa a punto di nuove costruzioni esse hanno permesso di migliorare continuamente la forza combattiva dell'esercito. Sono perfino state intraprese costruzioni aeronautiche alle Officine federali tra il 1915 e il 1943 e, successivamente, alla Fabbrica federale d'aeroplani.

Le imprese d'armamento sono state a più riprese l'oggetto di numerose discussioni politiche, ogni volta in dipendenza dalla situazione economica del 105

momento. Periodicamente viene posta la questione della giustificazione della loro esistenza, come pure quella della delimitazione dei loro compiti nei confronti dell'industria privata. È quindi ovvio che, nel contesto della situazione economica attuale, siano messe in forse l'esistenza stessa delle imprese d'armamento, la loro ampiezza, i loro compiti e il loro avvenire.

Si può costatare che i due munizionifici di Thun e d'Altdorf, come pure il polverificio di Wimmis, che occupano una posizione di monopolio, sono sottoposti in misura minore delle imprese meccaniche alle pressioni politiche.

Una retrospettiva dell'evoluzione in questo campo confermerà questa valutazone.

31

"

La Fabbrica federale d'armi di Berna

Tra il 1963 e il 1966, Io stato degli ordinativi e le prospettive d'avvenire di questa azienda davano l'occasione di affidare un'analisi di gestione a-una società privata e di far fare uno studio all'Ufficio federale dell'organizzazione. I risultati di questi esami hanno dato l'avvio a numerosi miglioramenti nonché a una ristrutturazione intesa a trasformare la Fabbrica federale d'armi in un'impresa di montaggio pilota. Ciò riguarda in primo luogo la produzione di lanciamine di fortezza, d'armi anticarro utilizzate a livello della compagnia, come pure l'armamento completivo del nuovo carro di combattimento.

La partecipazione della Fabbrica d'armi a revisioni generali del materiale militare, così come lo sviluppo di certi settori di ricerca hanno permesso di assicurare una migliore occupazione e hanno giustificato investimenti considerevoli in vista di sostituire mezzi di produzione in disuso.

Attualmente e nell'avvenire immediato le attività sono concentrate nel settore dell'armamento di fanteria (armi personali, lanciamine, tubi lanciarazzi, armi automatiche, lanciateri di razzi illuminanti ecc.).

Siccome l'elettronica assumeva un'importanza accresciuta nei sistemi d'armi e nei mezzi didattici, negli anni 70 è stato messo in servizio un nuovo settore. Sia nel ramo elettronico che nel ramo meccanico le fabbricazioni sotto licenza, le revisioni e le missioni pilota prendevano un'importanza almeno uguale a quella degli sviluppi e della produzione autonoma.

La Fabbrica federale d'armi si occupa segnatamente dell'adattamento di apparecchi esteri destinati all'esercito, compito che l'industria privata non è in grado di assumere.

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Le Officine federali di costruzione di Thun

La messa a punto, la produzione e l'adattamento della .serie dei carri svizzeri hanno offerto l'occasione di mantenere, dal 1960, un tasso d'occupazione soddisfacente, sia per i bisogni propri che per i bisogni di numerose ditte commesse svizzere. Dopo l'arresto dello sviluppo del nuovo carro 1979, le attività sono state concentrate su un programma di ricerca, di manuten106

zione e di miglioramento dei sistemi di armi attuali. Le officine federali assumono la funzione di imprenditore generale; preparano pure la produzione sotto licenza di acquisti futuri. La complessità crescente dei sistemi d'armi ha richiesto numerose trasformazioni e importanti ingrandimenti dell'azienda. D'altronde i compiti inerenti alla funzione di azienda-pilota acquistano importanza.

33

La Fabbrica federale d'aeroplani di Emmen

Da quando ha cessato la propria produzione nel campo dell'aeronautica, segnatamente il N 20 (1954/55) e il P 16 (1958/61), la Fabbrica federale d'aeroplani si è specializzata nello sviluppo e l'adattamento di armi e di apparecchi nuovi ai tipi d'aerei in dotazione. Costruisce pure sotto licenza per altri clienti oltre al DMF e fornisce prestazioni tecniche collaborando positivamente con l'industria privata. In parecchi campi gode, a livello internazionale, di una buona reputazione giustificata.

Questi ultimi anni, notevoli sforzi e adattamenti sistematici hanno permesso di avviare nuovi settori di produzione nel campo dei missili aerospaziali e degli ordigni teleguidati a tal punto da poter compensare le fluttazioni delle ordinazioni del settore aeronautico.

Nel 1975 queste fluttuazioni avevano condotto, dopo la fornitura delle ultime serie di Mirage, a licenziamenti, che sollevarono di nuovo la questione della ragion d'essere delle aziende d'armamento. Un gruppo di lavoro, presieduto dal dottor Hongler, confermò nel suo rapporto che l'esistenza della Fabbrica di Emmen si giustificava pienamente e emise proposte per quanto concerne le prospettive dell'azienda.

Si può attualmente ritenete che le misure prese siano state coronate da successo, onde è possibile far beneficiare le altre aziende delle esperienze fatte.

4

II ruolo e lo statuto attuale delle imprese d'armamento

Le imprese federali d'armamento sono le seguenti (tra parentesi: l'effettivo del personale al 31 dicembre 1982): - Le Officine federali di costruzione di Thun (1036) - La Fabbrica federale di munizioni di Thun (1205) - La Fabbrica federale di munizioni di Altdorf (1060) - La Fabbrica federale d'armi di Berna (538) - La Fabbrica federale di polveri di Wimmis (424) - La Fabbrica federale d'aeroplani di Emmen (678) Queste aziende sono raggruppate sotto l'Ufficio federale delle aziende d'armamento (UFAA), subordinato al capo dell'armamento.

107

41

II ruolo delle aziende d'armamento

II ruolo delle aziende d'armamento è determinato soprattutto dai compiti che spettano loro nel quadro globale dell'acquisto di armamenti. Questi compiti sono definiti all'articolo 3 dell'ordinanza del Consiglio federale sulle fabbriche e officine militari federali del 18 dicembre 1972.

Art. 3 Compiti 1 Nell'ambito delle attribuzioni devolute all'Aggruppamento dell'armamento, le aziende si assumono i compiti seguenti: a. assicurare la ricerca tecnica militare, lo sviluppo, le prove tecniche, la produzione, il miglioramento e la manutenzione del materiale da guerra; b. fornire prestazioni particolari, come studi tecnici, messa a disposizione di personale qualificato per prove, esecuzione di trasporti, imballaggi e spedizioni, deposito di materiale da guerra e di pezzi di ricambio, magazzinaggio di materie prime e di prodotti semifiniti, revisione e distruzione di munizioni secondo istruzioni speciali; e. assicurare lo sviluppo, le prove tecniche, la produzione, il miglioramento e la riparazione di materiale della protezione civile su richiesta dell'Ufficio federale della protezione civile.

2 AlPoccorrenza possono essere devoluti alle aziende i seguenti compiti: a. impiego come impresa generale per lavori di sviluppo e di produzione; b. esecuzione di revisioni e di riparazioni conformemente alle prestazioni particolari del Dipartimento militare federale.

3 Conformemente all'articolo 41 della Costituzione federale 1} (Regalia delle polveri), soltanto il Polverificio federale è abilitato a sviluppare e a fabbricare tutti i generi di polvere propulsiva, eccettuata la polvere nera. Esso deve assicurarsi, con lavori di ricerca e di sviluppo, che i suoi prodotti corrispondano in ogni momento al livello più recente della tecnica.

Una tale varietà di compiti lascia abbastanza spazio all'iniziativa personale.

Questa situazione, vantaggiosa dal punto di vista della gestione aziendale, non esclude possibilità di conflitto. Infatti, da un canto si tratta di delimitare i compiti ed i campi d'interesse nei confronti dell'industria privata, in funzione della situazione economica del mercato; dall'altro si tratta di promuovere, in seno al DMF, la collaborazione con !e aziende di manutenzione subordinate all'intendenza del materiale da guerra (IMG) e all'Ufficio federale degli aerodromi militari (UFAM). Diversi interventi parlamentari hanno evidenziato queste ambiguità: 1977 p. 77 304 Produzione d'armamento in Svizzera 1980 p. 79 496 Esercito, armamento, concezione dello sviluppo 1980 p. 79 596 Esercito, armamento, concezione dello sviluppo.

Di conseguenza gli organi del DMF hanno studiato dettagliatamente la situazione. I principi di cui bisognerà tener conto in futuro sono stati inclusi nel rapporto sulla politica d'armamento (direttive per la politica d'armamento) presentato alla vostra Assemblea.

"Nuovo testo giusta l'articolo 11 capoverso 3 dell'ordinanza del 26 agosto 1981 concernente le finanze e la contabilità dell'Ufficio federale delle aziende d'armamento, in vigore dal 1° gennaio 1982 (RS 510.529).

109

42

Statuto delle aziende d'armamento

II loro statuto è essenzialmente determinato dalla loro integrazione organica nell'Amministrazione federale e dai loro rapporti con l'industria privata.

Come già menzionato, il professor Rübli, nella sua perizia sull'organizzazione dell'acquisto di materiale bellico propone 5 varianti riguardo all'integrazione organica delle aziende d'armamento.

Secondo il testo della mozione della Commissione della gestione dei due Consigli, gli studi fatti si fondano sull'organizzazione attuale delle aziende d'armamento (raggnippate in un Ufficio federale subordinato al capo dell' armamento). Per contro, bisognerà procedere a delle ristrutturazioni in seno all'Ufficio federale delle aziende d'armamento (UFAA) (vedi n. 54 organizzazione e strutture).

Il confronto fra le entrate e le uscite delle aziende federali d'armamento rivela l'esistenza di una fitta rete di legami tra le aziende d'armamento e l'industria privata. In effetti, - il 46 per cento del volume delle ordinazioni delle aziende d'armamento vien trasferito, sotto forma di contratti di subappalto, all'industria privata (245 mio. nel 1980 che rappresentano lo 0,7% circa della cifra d'affari dell'industria meccanica svizzera);

de divers organes fédéraux 4 % de clients privés

de la caisse fédérale (en sus du financement) 17 Administration centrale GDA 64 %

d ' entreprises d'armement 7 , Recettes Entreprises d'armement 100%dëpenses aux entreprises d'armement 7 % à des fournisseurs) étrangers 9 Ì

à des

au fournisseurs personnel suisses 38 % à la caisse fédérale 46 %

(bénéfice)

Source

110

compte financier 1980

le ordinazioni fatte dai privati rappresentano solo l'8 per cento di questo volume; le aziende federali d'armamento dipendono interamente da un solo mandante, vale a dire dall'amministrazione centrale dell'Aggruppamene dell' armamento.

Part des entreprises fédérales d'armement aux acquisitions d'armement en Suisse (moyenne de 1976 - 1980)

10

70

Fabriques de munitions '*

Fabriques mécaniques

Tenuto conto della loro cifra d'affari di 532 mio (1980), le aziende .federali d'armamento non incidono molto sulla bilancia dell'economia nazionale in quanto la loro cifra d'affari globale non rappresenta che il 2 per cento circa di quella dell'industria meccanica.

Tuttavia la loro partecipazione agli acquisti bellici in Svizzera è del 50 per cento circa, ripartito equamente tra le fabbriche di munizioni e le officine meccaniche.

111

5

Valutatone dì alcuni problemi specifici

Nel loro rapporto del 6 e 14 novembre 1980 sull'organizzazione degli acquisti d'armamento, le Commissioni di gestione dei due Consigli hanno adottato un sistema per lo studio di questo complesso argomento ed hanno determinato un certo numero di problemi fondamentali che nel presente rapporto vengono esaminati più dettagliatamente e messi a punto mediante consultazione, così da ottenere, rispetto ai punti essenziali concernenti i compiti e lo statuto delle aziende d'armamento, una valutazione che tenga conto di tutti gli elementi disponibili.

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Politica delle aziende d'armamento

Di fronte all'attuale situazione, caratterizzata dall'assenza di una politica aziendale che determini a lungo termine le linee generali del comportamento delle aziende d'armamento, l'Ufficio federale delle aziende d'armamento ha cercato di stabilire un concetto direttivo attenendosi però a dei principi generali astratti, così che tale piano non si presta molto a determinare degli obiettivi operativi e dei principi d'azione. Questa mancanza di un concetto direttivo che tenga conto degli imperativi politici spiega in parte varie deficienze strutturali e di condotta. Citeremo gli esempi seguenti: - mancanza di una strategìa che determini l'evoluzione dell'azienda; - lacune nella pianificazione dell'attribuzione di compiti e dei mezzi alle aziende d'armamento; - doppioni e dispersione di energie; - conflitti d'interesse interni ed esterni.

Gli esami in merito hanno mostrato chiaramente questa situazione. Perciò il Dipartimento militare federale ha adottato misure in previsione di elaborare una politica aziendale efficace ed obbligatoria. Un gruppo di lavoro del DMF è stato incaricato di determinare le condizioni preliminari che influiscono in modo determinante su questa politica aziendale. In previsione dell' attuazione di detta politica questo gruppo ha elaborato uno schema nel quale figurano le esigenze da rispettare, la procedura da seguire, le norme di rendimento, i principi amministrativi e di gestione. Questi parametri costituiscono la base fondamentale di tutte le attività in questo ambito. Tuttavia noi siamo del parere che è compito della direzione dell'Ufficio federale delle aziende d'armamento (UFAA) formulare in modo concreto la politica aziendale collaborando direttamente con le aziende d'armamento e con altri organi direttamente interessati. Procedendo in questo modo si potrebbe tener conto ampiamente degli interessi di tutti i gruppi e di tutte le organizzazioni in relazione alle aziende d'armamento. La qualità dei principi formulati e degli obiettivi stabiliti dipende in parte dalle restrizioni imposte alla libertà di azione e di decisione a causa delle condizioni preliminari imperative. La conduzione industriale efficace dell'insieme del consorzio dell'armamento e delle aziende che lo compongono, prevista dalla mozione della Commissione di gestione dei due Consigli del 6 e 14 novembre 1980, sarà possibile soltanto a condizione d'applicare principi di gestione aziendale riconosciuti. Qualora 112

norme legali siano contrarie a questi principi e qualora la legalità amministrativa sia messa in causa converrebbe adattare le condizioni preliminari alle esigenze della gestione economica, nella misura in cui gli imperativi politici lo permettono.

Il direttore dell'Ufficio federale delle aziende d'armamento andrà in pensione alla fine dell'anno ed il suo sostituto, che è già stato nominato, inizierà la sua attività il 1° aprile 1983. Egli potrà dedicarsi sin dall'inizio all'elaborazione di questa politica aziendale.

Quando si tratterà di concretare tale politica ci si accorgerà che l'integrazione delle aziende d'armamento nel sistema di gestione politica della nostra amministrazione federale costituisce una fonte di ulteriori difficoltà. Lo Stato dovrà quindi fare in modo che la politica aziendale si restringa all'indicazione di una linea di comportamento che dovrà essere sufficientemente elastica alfine di consentire un adattamento al contesto politico del momento Quando saranno state fatte esperienze, l'ordinanza sulle fabbriche e officine militari federali del 18.12.72 potrà essere riveduta e adattata.

Bisogna tuttavia essere coscienti della difficoltà di definire a lungo termine una politica aziendale, considerati gli imprevisti nell'ambito della produzione degli armamenti. Infatti questa politica può essere bruscamente influenzata dalla situazione internazionale che spinge ad accelerare o a rallentare i programmi; dalla rapida ed imprevedibile evoluzione della tecnica che costringe ad abbandonare talune fabbricazioni o costringe a profonde riconversioni; infine dai mezzi finanziari messi a disposizione. L'introduzione di un referendum in materia di acquisti d'armamento comprometterebbe gravemente la continuità dell'impiego.

52

Compiti principali e assortimento di prodotti

L'analisi della situazione attuale ha rivelato i seguenti problemi: 1. Ruolo mal definito a causa di attribuzioni troppo imprecise 2. Statuto equivoco a causa di norme parzialmente contradditorie e dell' insufficienza dell'effettivo del personale 3. Mancanza di coordinazione tra le officine che costituiscono il potenziale produttivo del Dipartimento militare federale 4. Possibili conflitti concernenti le modalità d'armamento.

All'occorrenza, la definizione dei ruoli (compiti principali) assume un'importanza particolare poiché regola l'assortimento dei prodotti delle aziende d'armamento. Alcuni sono del parere che sia opportuno procedere a una ristrutturazione delle differenti attività di ogni azienda, e che queste dovrebbero incentrarsi su due funzioni principali, più precisamente: 1. Prestazione di servizi, in quanto organismo specializzato dell'amministrazione centrale dell'Aggruppamento dell'armamento e collaborazione all'esame e alle prove del materiale 2. Sviluppo e produzione della polvere per le cariche propulsive.

8

Foglio federale 1983, Voi. II

113

Altre attività quali - Lo sviluppo e la produzione di munizioni - L'assunzione della responsabilità riguardo a determinati sistemi, o al ruolo di imprenditore generale al momento della partecipazione ad acquisti d'armamento all'estero - Il montaggio finale quando si tratti di progetti d'acquisto importanti riguardanti i carri da combattimento, l'aviazione o l'artiglieria - La conservazione di sistemi impiegati dalla truppa comprendente programmi di manutenzione della combattività dovrebbero essere intraprese solo in seguito ad un esame delle possibilità dell'industria privata e nella misura in cui esistono già le condizioni per la loro realizzazione.

Siamo ugualmente del parere che è indispensabile definire il più precisamente possibile i campi di attività delle aziende federali d'armamento e quelli dell'industria privata. Quindi la necessità di determinare, nel quadro della politica aziendale, compiti principali ben definiti, ci sembra innegabile.

Sarà opportuno sottoporre ad un esame critico gli assortimenti dei prodotti attuali di ogni azienda d'armamento. Per questo scopo sarà possibile basarsi essenzialmente sui lavori preliminari del gruppo di periti presieduto dal signor Hess. È comunque fondamentale che in seguito a questi esami l'assortimento dei prodotti non sia determinato in modo rigido. Deve essere possibile malgrado tutto adattare o completare un. assortimento in funzione delle esigenze politiche o in funzione degli imperativi di una gestione aziendale sana.

Tuttavia non sarebbe opportuno trascurare, anzi dimenticare il ruolo politico nonché le funzioni assegnate alle aziende d'armamento in materia di preparazione alla guerra. Siamo del parere che lo scopo di una riorganizzazione non .è quello di sminuire o di mettere in dubbio, in campi fondamentali, l'influenza che il nostro Consiglio o il Parlamento esercitano sul potenziale d'armamento del Paese. Siffatta situazione verrebbe tuttavia inevitabilmente a crearsi qualora le attribuzioni delle aziende d'armamento fossero limitate allo sviluppo ed alla produzione della polvere nonché alle munizioni, ai collaudi e al servizio di manutenzione e qualora le altre attività fossero sottoposte a condizioni limitative.

In linea di massima noi condividiamo gli sforzi di razionalizzazione intrapresi nell'ambito delle aziende federali d'armamento, ed in modo particolare se ciò favorisce la libera concorrenza. La revisione dell'assortimento rappresenta una parte importante di questi sforzi, i quali, tuttavia, raggiungono il limite delle possibilità a partire dal momento in cui esiste il pericolo che l'azienda d'armamento non sia più in grado di conservare, a causa di una mancanza di ordinazioni, o a causa dell'imprecisione circa il campo d'attività, un suo alto livello di sapere tecnologico. Definendo i compiti essenziali delle aziende d'armamento e ristrutturando l'assortimento dei loro prodotti sarebbe opportuno tener conto in particolar modo di questo punto.

Infine, si tratta di considerare le conseguenze che l'assortimento dei prodotti può avere sulla pianificazione di ogni azienda d'armamento dal punto 114

di vista della capacità. Per ragioni politiche, d'economia regionale e d'economia aziendale, noi siamo del parere che gli effettivi del personale delle aziende federali d'armamento devono essere fissati in funzione di un grado normale di occupazione. Si eviteranno così variazioni e si otterrà una razionalizzazione del lavoro e dei mezzi di produzione. Ai bisogni eccezionali andrà risposto passando ordinazioni all'industria privata. Risulta inoltre opportuno conservare capacità di produzione sufficienti negli ambiti considerati critici al lume degli imperativi della politica di sicurezza, e più precisamente, nei campi dove l'industria privata non sarebbe in grado di sostituire validamente le aziende federali d'armamento.

53

Collaborazione delle aziende federali d'armamento con terzi

All'occorrenza è opportuno distinguere i seguenti rapporti: 1. Collaborazione con l'industria privata 2. Collaborazione con l'amministrazione centrale dell'Aggruppamento dell'armamento 3. Collaborazione con le aziende militari di manutenzione, e più precisamente, con l'Intendenza del materiale da guerra (IMG) e l'Ufficio federale degli aerodromi militari (UFAM).

Esistono altri rapporti la cui importanza nel presente contesto risulta secondaria e di cui noi non ci occuperemo in questo messaggio.

Per ciò che concerne i rapporti con l'industria privata ci richiamiamo alle considerazioni fatte al numero 52 «Compiti principali e assortimento dei prodotti» e al rapporto sulla politica d'armamento allegato.

Riguardo alla collaborazione tra le aziende federali d'armamento e l'amministrazione centrale dell'Aggruppamento dell'armamento, è opportuno rilevare che, il 17 dicembre 1982, le vostre Camere hanno approvato la modificazione della legge federale sull'organizzazione dell'amministrazione (servizi d'armamento). Questa revisione prevede di ristrutturare l'amministrazione dell'aggruppamento dell'armamento (ADA), togliendole l'attuale carattere di organizzazione centrata sulle funzioni per conferirle quello d'organizzazione centrata sui prodotti. Saranno così creati tre uffici d'armamento i cui compiti vengono definiti come segue: Ufficio d'armamento 1: materiale d'aviazione, di condotta e di trasmissione Ufficio d'armamento 2: armi, veicoli da combattimento e munizioni Ufficio d'armamento 3: veicoli, materiale del genio, equipaggiamenti, materiale di protezione AC e materiale speciale.

La collaborazione con l'Ufficio federale delle aziende d'armamento e con ogni azienda d'armamento è ampiamente facilitata dalla creazione di queste unità strutturali quasi autonome, disponenti dei mezzi necessari per assumere le funzioni di ricerca e collaudo, la garanzia della qualità e gli acquisti. Ci si può aspettare una maggiore trasparenza dei rapporti e un chiarimento dei mandati. .

115

La collaborazione con le aziende di manutenzione del Dipartimento federale militare, soprattutto con l'Ufficio federale degli aerodromi militari (UFAM) e con l'Intendenza del materiale da guerra (IMG) riveste particolare importanza. In effetti, tenuto conto delle magre risorse per quanto concerne il personale ed i mezzi finanziari, sarebbe opportuno ricavare il massimo dal potenziale esistente nella manutenzione.

Le relazioni tra le aziende federali d'armamento e le aziende di manutenzione possono essere ulteriormente ampliate. Il DMF ha incaricato un gruppo di lavoro interno di stabilire una serie di misure in vista di un impiego razionale del potenziale globale delle aziende di manutenzione. Gli obiettivi previsti dovranno essere definiti in funzione dei seguenti principi: 1. La responsabilità riguardo alla manutenzione non deve essere ripartita.

2. Una pianificazione a corto e mediotermine permetterà di utilizzare l'insieme del potenziale di manutenzione; il doppio impiego degli investimenti deve essere evitato.

3. La preparazione del materiale deve essere assicurata. Disposizioni eccezionali permetteranno un'utilizzazione elastica delle norme.

4.1 prezzi delle aziende d'armamento vanno basati in linea di massima sul calcolo dei costi.

5. Nella misura in cui gli scopi dell'istruzione non abbiano a soffrire, la preparazione del tempo di pace (fornitura di materiale alle scuole ed ai corsi) si farà in funzione dei principi di rendimento.

6.1 programmi di manutenzione regoleranno le competenze nonché le attribuzioni dei compiti e dei mezzi che permettono di assicurare la manutenzione, le revisioni e le modificazioni.

Riassumendo, le possibilità di collaborazione tra le aziende d'armamento e quelle di manutenzione sottostanno alle seguenti condizioni: 1. A causa dell'incertezza che regna in materia di acquisto di materiale, non è possibile determinare in modo definitivo l'attribuzione dei lavori di manutenzione alle aziende d'armamento. Queste attribuzioni vengono determinate via via con la pianificazione corrente e ciò permette di tener conto delle influenze variabili.

2. Da molti anni, le aziende di manutenzione (IMG e UFAM) affidano l'esecuzione di mandati di manutezione alle aziende d'armamento. A causa della carenza di personale, nei prossimi anni, nuovi contratti di manutenzione saranno assegnati a terzi, in particolare ad aziende d'armamento. Ne consegue, quindi, la necessità d'aumentare i crediti dell'intendenza del materiale da guerra e dell'Ufficio federale degli aerodromi militari per «l'acquisto di ore di lavoro».

3.1 mandati di manutenzione assegnati alle aziende d'armamento devono essere giustificati economicamente e non devono nuocere alle esigenze della preparazione alla guerra.

4. Le modalità della collaborazione tra le aziende di manutenzione e quelle d'armamento devono essere quanto possibile semplici. Questa 116

collaborazione dovrà essere regolata da una pianificazione a medio e corto termine, come quella che esiste tra l'UFAM e il G + F.

5. La concezione del Dipartimento militare federale in materia di manutenzione non deve essere modificata, poiché essa costituisce la base di una redditività economica adattata alle esigenze militari.

6. Le norme in materia di preparazione alla guerra emanate dal capo dello Stato maggiore generale rimangono valide. Possono essere previste eccezioni, come già fin d'ora, per opere di riserva o pezzi di ricambio (gruppo d'assemblaggio, sotto-gruppo d'assemblaggio) nella misura in cui la preparazione alla guerra non ne risenta.

7. Quando si tratta di determinare delle nuove concezioni in materia di manutenzione e di attribuire nuove competenze in materia di riparazioni, occorre tener conto delle aziende d'armamento segnatamente di aziende terze che già si interessano alla produzione.

54 541

Organizzazione e strutture Subordinazione dell'Ufficio federale delle aziende d'armamento

Agli occhi del pubblico, il problema delle aziende d'armamento è spesso ridotto a un semplice problema di subordinazione. Si pensa che esista un dilemma derivante dalla doppia funzione del capo dell'armamento, dilemma che deve necessariamente condurre a conflitti d'interesse. In effetti, in quanto responsabile degli acquisti del dipartimento, egli deve ottenere un massimo di potenza combattiva con i mezzi finanziari a sua disposizione, mentre, d'altro canto, l'ordinanza sulle officine militari federali gli ingiunge di ripartire il più equamente possibile l'impiego delle potenzialità produttive delle aziende d'armamento.

Questa situazione ha innegabilmente insito il germe di un conflitto. Tuttavia, se si dovesse arrivare alla conclusione che una modificazione dei rapporti di subordinazione fosse necessaria, ciò equivarrebbe a confondere le cause con le conseguenze. L'esame della situazione ha rivelato chiaramente che il nocciolo della questione non sta nell'integrazione strutturale dell'Ufficio federale delle aziende d'armamento, ma piuttosto nell'esistenza stessa di queste aziende, nella loro forma attuale, come pure nell'obbligo che ha il capo dell'armamento di ripartire il più equamente possibile i lavori tra tutte le aziende.

Ed è in seguito a queste riflessioni che le Commissioni della gestione, nella loro mozione concernente lo statuto ed i compiti delle aziende federali, hanno rinunciato a studiare varianti a questa forma di subordinazione. Un tale esame verrà intrapreso solo nel caso in cui apparisse impossibile sopprimere i difetti costatati entro un termine ragionevole e lo statuto strutturale delle aziende d'armamento impedisse una conduzione industriale efficace.

Noi condividiamo questa opinione e in questo momento non abbiamo ragione alcuna per modificare i rapporti di subordinazione esistenti.

117

Tenuto conto che si tratta di utilizzare nel miglior modo possibile il potenziale delle officine del Dipartimento federale militare affinchè la collaborazione tra le aziende militari di manutenzione acquisisca un maggior significato, sembra poco opportuno affidare al solo capo dell'armamento la responsabilità di equilibrare la capacità delle aziende. In quanto capo supremo dell'insieme dell'industria bellica, egli deve tuttavia badare affinchè le aziende d'armamento utilizzino i fattori di produzione di cui dispongono secondo principi economici. Deve parimenti rendere possibile un'efficace conduzione industriale dell'insieme del consorzio e di ogni azienda. In questo contesto bisogna ricordare che il capo dell'armamento si occuperà sempre meno dei problemi d'acquisto grazie alla prevista riorganizzazione dell' amministrazione centrale dell'Aggruppamento dell'armamento che preconizza un'integrazione della parte tecnica e di quella commerciale a livello dell'Ufficio e della Divisione. In ragione di questa situazione, gli sarà più facile controllare l'impiego razionale delle aziende d'armamento. Sarà difficile procedere alla pianificazione a causa delle condizioni preliminari risultanti dalla dottrina della disponibilità in materia di manutenzione nonché dei molteplici imperativi politici. Questo compito come pure il coordinamento con gli interessati (amministrazione centrale di AA, IMG e UFAM, ecc.) incombono al direttore dell'Ufficio federale dell'armamento; ciò fa parte della sua responsabilità in materia di conduzione.

542

La «Delegazione per le aziende d'armamento»

È stata proposta alla Commissione d'armamento la creazione di una delegazione per le aziende d'armamento in modo da poter assistere il capo dell' armamento nei suoi compiti di coordinamento e sorveglianza. In conformità all'articolo 1 del regolamento della Commissione d'armamento del 29 maggio 1968, la Commissione può designare, in comune accordo con il capo dell'armamento, delegazioni di cui possano far parte periti che non sono membri della commissione. Quindi le basi legali esistono.

Siamo convinti che il principio di un regolare scambio di opinioni gioverà a tutti gli interessati e siamo persuasi che l'idea di allacciare dei contatti per il tramite della Commissione dell'armamento o di una delegazione da designare, porterà i suoi frutti. Evidentemente la responsabilità della conduzione e della sorveglianza che incombe al capo dell'armamento e al direttore dell' Ufficio federale delle aziende d'armamento non deve essere sminuita; inoltre occorre evitare conflitti di competenza. Quindi una tale delegazione sarà creata solamente in quanto organo consultivo del capo dell'armamento e del direttore dell'UFAA. Questo è il solo modo per soddisfare le esigenze delle Commissioni della gestione, le quali reclamano la creazione di un'autentica direzione consortile che si assuma i compiti di conduzione presso le aziende e che sia sufficientemente indipendente nei confronti del capo dell' armamento e degli altri uffici dell'Aggruppamento dell'armamento.

118

La realizzazione di questa organizzazione compete al DMF in collaborazione con l'Ufficio federale dell'organizzazione. L'adattamento formale delle attribuzioni sarà fatto a partire dal momento dell'entrata in servizio del nuovo direttore.

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Frazionamento dell'Ufficio federale delle aziende d'armamento

Riguardo alla competenza, il direttore dell'UFAA assume i seguenti compiti: - la pianificazione globale dell'UFAA; - l'aggiornamento e l'applicazione della politica interna dell'azienda; - il coordinamento delle aziende d'armamento; - la rappresentanza dell'UFAA in materia di politica aziendale esterna.

Per svolgere questi compiti, il direttore deve avere a sua disposizione uno Stato maggiore di specialisti che si assumano la responsabilità dei settori loro attribuiti e che dispongano delle competenze tecniche necessarie. Lo Stato maggiore di direzione sarà composto da 10 a 15 persone che potranno essere impiegate con elasticità nei campi «tecnica/esercizio», «commercio/ amministrazione» nonché in un ufficio dirigenziale. Le loro attribuzioni sono quelle indicate nell'organigramma dato qui sopra.

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Effettivo del personale

II grado d'occupazione delle aziende d'armamento ha sempre causato discussioni. Il seguente quadro mostra l'evoluzione dell'effettivo del personale di ogni azienda d'armamento per il periodo 1976-1982.

In linea di massima le aziende d'armamento adattano l'effettivo del personale alle ordinazioni in corso. Il preventivo degli effettivi per l'anno successivo è sempre stato fatto secondo criteri severi, tenendo conto delle esigenze poste dalle misure di razionalizzazione previste e degli investimenti nell'ambito dei mezzi di produzione.

Siamo perfettamente coscienti che oltre a queste considerazioni riguardo alla gestione dell'azienda è opportuno tener conto di aspetti dell'economia nazionale e di aspetti politici, specialmente quando bisogna sopprimere degli impieghi a causa della pianificazione a corto e medio termine.

Nel contesto della ristrutturazione dei programmi d'attività delle aziende d'armamento è stata domandata una riduzione di 500 unità dell'effettivo totale del personale. Questo adattamento avrebbe dovuto essere realizzato durante i prossimi 5 anni, utilizzando le fluttuazioni normali degli effettivi.

Inoltre, in previsione di ottenere l'adattamento della capacità in manodopera, è stato chiesto che l'effettivo del personale dell'Ufficio federale delle aziende d'armamento sia bloccato al livello del 1° maggio 1982 e che la differenza con l'effettivo autorizzato per il 1982 sia congelata.

Evidentemente la manodopera deve essere assunta in modo razionale. Se c'è la possibilità, grazie a una politica degli investimenti o grazie ad altre misure complementari, di aumentare la produttività, le corrispondenti misure di razionalizzazione devono essere realizzate.

Una riduzione generale dell'effettivo del personale non può tuttavia essere prevista attualmente per differenti ragioni: in effetti, il fatto di ridurre il 120

Personale: effettivo annuale medio (1976-1982) Funzionar! e impiegati delle aziende federali d'armamento Années

76

77

78

79

80

81

82

Ateliers fédéraux de construction - Tliour.e

861

868

878

896

922

962

992

Fabrique d'armes Berne

163

460

165

489

528

529

534

Fabrique d'avions Emmen

590

572

592

617

635

641

656

Total

1-914

)'900

1' 935

2 '002

2-085

2M32

2'182

Fabrioue de munitions Thouné

l 1 102

T106

l'H2

rue

1-165

l '204

l'219

Fabrique de munitions Altdorf

968

987

l '003

l '049

T033

1-078

1 -060

Fabrique de poudre Winmis

365

373

386

395

404

403

421

Total

2'435

2-466

2'50)

2-590

2'652

2-685

2 '700

Effectif annuel moyen, fonctionnaires et employés T O T A L

4'349

4'366

4-436

4'737

4'817

4 '882

4 '592

personale nel settore più importante, sarebbe contrario all'ottimalizzazione dell'insieme delle officine federali. L'integrazione dell'insieme della manutenzione necessita piuttosto una visione globale comprendente in ugual modo la politica del personale, specialmente a causa della situazione precaria della manodopera presso l'Officina federale degli aerodromi militari e l'Intendenza per il materiale da guerra.

In un'epoca in cui la situazione è particolarmente critica, la soppressione, da parte della Confederazione, di 500 posti causerebbe dei seri problemi nelle regioni colpite. Nessuno capirebbe che la Confederazione, trattandosi dell'economia pubblica, prenda delle misure atte a sostenere il mercato del lavoro, mentre contemporaneamente questa stessa Confederazione, trattandosi del Dipartimento federale militare, influenzi negativamente l'offerta d'impieghi con la soppressione di posti di lavoro. Bisogna tener conto del fatto che le regioni colpite da queste misure di ristrutturazione sono quelle di montagna (Altdorf, Thun, Wimmis) e che esse non dispongono di risorse sufficienti nei settori secondario e terziario tali da permettere l'assorbimento di simili sconvolgimenti senza conseguenze spiacevoli. Bisogna pur essere coscienti che il corrispettivo degli impieghi offerti dal DMF costituisce un insieme di notevoli prestazioni da parte delle regioni in questione; con l'andare degli anni sono infatti sorti dei rapporti indissolubili.

Inoltre se si tiene conto delle condizioni risultanti dallo statuto legale dei funzionari, è dubbio che si possano sopprimere 500 posti in 5 anni, soprattutto perché, per la realizzazione di questo obiettivo, non ci si può unicamente imperniare sulle mutazioni che si producono normalmente. Al fine di non dare importanza solamente ai problemi politici ed ai problemi di economia regionale, bensì anche alle opinioni degli specialisti della gestione aziendale, consideriamo importante il fatto di pianificare a lungo termine l'effettivo del personale dell'Ufficio federale delle aziende d'armamento e di determinarlo in valore assoluto in modo tale che le mutazioni restino ridotte al minimo assoluto.

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La gestione del personale

La libertà d'azione delle aziende d'armamenti in materia di gestione del personale, ossia in altre parole la loro competenza in proposito, è stata discussa a diverse riprese.

Il rapporto delle Commissioni di gestione dei due Consigli dice: «Le aziende d'armamenti criticano la loro situazione giuridica di aziende statali non autonome, troppo fortemente dipendenti sul piano amministrativo (soprattutto per quanto concerne gli affari di personale) e finanziario dai servizi competenti dell'aggruppamento e dal dipartimento. Siccome la maniera di vedere le cose differisce fortemente scendo che le si consideri dal punto di vista amministrativo o da quello industriale ne derivano regolarmente frizioni che riducono il grado d'efficacia delle aziende d'armamenti».

122

Lo stesso rapporto conclude: «Occorre prima di tutto rendere autonome le aziende d'armamenti conservando la loro situazione attuale sul piano dell'organizzazione. Tale autonomia è intesa ad assicurare una conduzione industriale efficace dell'insieme del consorzio dell'armamento e delle diverse aziende che lo compongono».

Più avanti il rapporto cita, tra le condizioni preliminari che devono essere soddisfatte: «accordare al consorzio la più ampia autonomia possibile negli affari del personale, nel quadro dello statuto del funzionario».

Il gruppo peritale Hess si è pure occupato di questi problemi; propone di creare un gruppo di lavoro che rivedrà le prescrizioni attuali in materia di personale, onde creare le condizioni sufficienti per delegare le decisioni del settore del personale conformemente alle proposte del gruppo.

In queste proposte gli esperti prevedono segnatamente di accordare la competenza in vista del recrutamento, della promozione e del licenziamento di funzionari delle classi di trattamento 4 a 25 ai direttori di ogni azienda d'armamenti. Questa importante delegazione di competenza implicherebbe la modificazione delle basi legali .attuali, segnatamente del regolamento dei funzionari (1) del 10 novembre 1959.

Noi siamo, da una parte, del parere che una così massiccia delega di competenze metterebbe in forse l'uguaglianza di trattamento di tutti gli impiegati della Confederazione.

D'altra parte, siamo convinti che una soluzione specifica debba essere trovata e che sarà possibile dare alle aziende d'armamenti l'indipendenza, domandata dalle Commissioni della gestione, soltanto a condizione di adeguare la legge federale sull'ordinamento dei funzionari federali. Abbiamo quindi incaricato l'Ufficio federale del personale di studiare, in accordo con il Dipartimento militare federale, soluzioni volte a rendere indipendenti, in materia di gestione del personale, le aziende federali d'armamenti.

57

La questione finanziaria delle aziende d'armamento

Alla fine dell'anno scorso è entrata in vigore la nuova ordinanza del 26 agosto 1981 concernente le finanze e la contabilità dell'Ufficio federale delle aziende d'armamenti. Detta ordinanza prevede di subordinare la gestione finanziaria e la contabilità di queste aziende, nei limiti delle prescrizioni sul preventivo federale, alle esigenze proprie all'industria e all'economia privata e di uniformare le modalità. Essa costituirà la base che permetterà di attuare un miglioramento richiesto da parecchio tempo. Simultaneamente una parte delle esigenze espresse dal Parlamento potranno essere soddisfatte, per esempio: accordare al consorzio dell'armamento la più grande autonomia possibile, sul piano finanziario e contabile, nel quadro della legge concernente la gestione finanziaria della Confederazione.

Appoggiamo senza riserva alcuna questo sforzo volto a una migliore trasparenza, dacché esso contribuirà a facilitare la messa a punto di una politica coerente.

123

Conviene, a questo proposito, rendere attenti agli imperativi del sistema di gestione finanziaria di un governo bicamerale. I principi di uguaglianza, d'urgenza, di razionalità e di risparmio devono essere rispettati e l'equilibrio fra uscite ed entrate deve essere assicurato.

Infine è opportuno essere coscienti del fatto che la gestione finanziaria deve soddisfare non soltanto agli aspetti d'economia aziendale e politici, ma anche a quelli dell'economia nazionale; bisogna tener conto delle esigenze di una politica finanziaria conforme alla congiuntura e alla crescita, quale è definita nella legge concernente la gestione finanziaria della Confederazione.

Un paragone immediato con calcoli dell'industria privata è tanto meno possibile in quanto diverse categorie di costi (p es. i costi relativi alla preparazione dei materiali, una parte delle spese di personale, ecc.) possono essere influenzati soltanto in misura molto limitata dalle aziende d'armamenti.

6

Prospettive

Nell'interesse di una difesa nazionale efficace occorre assicurare durevolmente l'esistenza delle aziende federali d'armamenti e del loro statuto nell' insieme del settore dell'armamento. Ciò sarà possibile soltanto se le diverse imprese conservano una facoltà d'innovazione nel campo dei prodotti e dei servizi e se possono adattarsi continuamente all'evoluzione tecnologica.

Dal punto di vista dell'economia aziendale diverse misure s'impongono a questo proposito; le abbiamo brevemente riassunte qui appresso. Si tratterà di apprezzarle da un'angolazione più ampia, tenendo conto di aspetti politici, economici e regionali.

61

Politica aziendale

L'attuale direttore dell'Ufficio federale delle aziende d'armamenti sarà incaricato di elaborare la politica dettagliata di tali aziende. Questa politica sarà fondata su un'ampia analisi e verterà su elementi quali norme di produzione e principi d'amministrazione e di gestione.

Il nucleo della politica aziendale dev'essere costituito dalle norme di produzione; esse permettono di definire le attività delle aziende federali e di delimitarle in rapporto a quelle dell'industria privata e delle aziende di manutenzione.

La politica delle aziende d'armamenti va basata sul piano finanziario della Confederazione, sul concetto direttivo dell'esercito, sulle direttive per la politica d'armamento, nonché sulle condizioni e le esigenze preliminari definite dai diversi gruppi di lavoro. La stretta collaborazione con i principali interessati dev'essere assicurata a questo scopo.

Sarà opportuno determinare una linea di condotta da mettere alla prova.

Una volta fatte le dovute esperienze occorrerà rivedere, eventualmente, l'ordinanza del 18 dicembre 1972 sulle fabbriche e officine militari federali.

124

62

Collaborazione delle aziende federali d'armamento con le aziende militari di manutenzione

La coordinazione e l'armonizzazione degli elementi di base della pianificazione delle aziende federali d'armamenti e delle aziende di manutenzione [Intendenza del materiale da guerra (IMG) e Ufficio federale degli aerodromi militari (UFAEM)] devono permettere di fare un miglior uso dell'insieme del potenziale delle officine del DMF. A questo scopo le aziende militari di manutenzione e l'UFAA (Ufficio federale delle aziende d'armamento) sono incaricati di elaborare le basi del mantenimento del pieno impiego. Il dipartimento provvederà al controllo delle finanze e degli affari del personale. Del resto la concezione attuale della manutenzione è, in linea di massima, mantenuta.

63 631

Organizzazione Subordinazione delle aziende federali d'armamento

II raggruppamento delle sei aziende federali d'armamenti a livello di Ufficio federale delle aziende d'armamento (UFAA) e la subordinazione di quest' ultimo al capo dell'armamento sono mantenuti. L'UFAA resta così uno degli elementi delle strutture organizzative e decisionali dal DMF. La pianificazione delle capacità e del grado d'impiego è stabilita, nella misura del possibile, in collaborazione con l'UFAA, Se determinati problemi susciteranno delle divergenze che non potranno essere risolte a questo livello, esse saranno sottoposte alla delegazione per l'armamento. Siccome i superiori diretti degli uffici interessati sono senz' altro rappresentati in questa delegazione, è garantito che gli interessi di ogni campo sono presi in considerazione in misura sufficiente. In virtù dell'ordinanza del 23 febbraio 1981 sul Comitato per l'armamento e la direzione dei progetti, la delegazione per l'armamento intende prendere le proprie decisioni di comune accordo. Le divergenze saranno risolte dal Capo del Dipartimento militare federale.

632

Compiti della Commissione dell'armamento

Già attualmente la Commissione dell'armamento è incaricata di consigliare il capo dell'armamento nel campo della pianificazione, della ricerca, dello sviluppo e dell'acquisto del materiale di guerra. In virtù del nostro decreto del 20 aprile 1968 concernente la Commissione dell'armamento, il capo del Dipartimento militare federale può affidare altri compiti a questa commissione. Quindi essa dovrà occuparsi ancora maggiormente delle aziende federali d'armamenti.

125

633

Stato maggiore dell'UFAA

La struttura dello statuto maggiore dell'UFAA sarà adattata alla nuova organizzazione; le misure da prendere saranno attuate dal Dipartimento militare federale, in collaborazione con l'Ufficio federale dell'organizzazione.

Il regolamento interno modificato entrerà in vigore il 1° gennaio 1984.

64 641

II personale Effettivo del personale

Siccome l'obiettivo è l'ottimizzazione dell'insieme del potenziale delle aziende del DMF (aziende d'armamenti e aziende di manutenzione) non è possibile prendere in considerazione una riduzione generale del personale di 500 unità.

Oltre che degli aspetti certamente importanti di economia aziendale è opportuno tener conto, nella pianificazione del personale, di considerazioni d'ordine politico, economico e regionale. È tenendo conto di questi dati che l'effettivo del personale dell'UFAA deve essere pianificato a lunga scadenza. La sorveglianza e la gestione dell'insieme del personale spettano al Dipartimento militare federale nei limiti del contingente fissato dalle Camere federali. Gli effettivi del personale delle diverse aziende d'armamenti risultano conformi ai compiti loro attribuiti e alla produttività da esse realizzata.

642

Gestione del personale

L'Ufficio federale del personale è stato incaricato, in accordo con il Dipartimento militare federale, di trovare soluzioni che permettano di accordare una più grande autonomia alle aziende d'armamenti in materia di gestione del personale. Si tratta di snellire le procedure negli affari del personale, com'è generalmente richiesto.

65

Gestione finanziaria delle aziende d'armamento

Basandosi sull'ordinanza del 26 agosto 1981 concernente le finanze e la contabilità dell'Ufficio federale delle aziende d'armamento, entrata in vigore il 1° gennaio 1982, e sulle prescrizioni che ne derivano, sarà possibile ottenere progressivamente una più grande indipendenza in materia di contabililità e di gestione finanziaria delle aziende d'armamenti, nei limiti della legge concernente la gestione finanziaria della Confederazione. Sarà opportuno tuttavia tener conto delle restrizioni imposte dal sistema di gestione bicamerale dello Stato.

126

66

Garanzia esecutiva

Due autorità estranee all'amministrazione sono a disposizione per sorvegliare la pianificazione e l'applicazione delle misure adottate.

Il capo del Dipartimento militare federale ha costituito un gruppo di esperti per le aziende d'armamenti. Il compito di questo gruppo consiste nel sorvegliare l'evoluzione nella ripartizione del lavoro tra le aziende federali e l'economia privata, come pure nel comporre i conflitti che possono eventualmente sopravvenire a questo livello e nel proporre misure adeguate.

Inoltre anche la Commissione federale dell'armamento collaborera all'esecuzione incentrando d'ora innanzi la sua attività, come detto più sopra, sui compiti che si pongono a livello direttivo (capo dell'armamento).

127

Appendice 1 Proposte e raccomandazioni del rapporto peritale richiesto dal capo del Dipartimento federale militare «Ruolo e statuto delle aziende federali d'armamento» (rapporto Hess) 61

Ruolo

611 II ventaglio di attività di ogni azienda d'armamento deve essere richiuso; sarà limitato ai seguenti campi: - prestazione di servizi, in quanto organismi specializzati dell'amministrazione centrale dell'Aggruppamento dell'armamento e al momento dell'esame e delle prove del materiale; - sviluppo e produzione della polvere per le cariche propulsive.

Quando le condizioni lo consentono ed in seguito ad esame delle possibilità dell'industria privata, queste attività si estendono a: - lo sviluppo e la produzione di munizioni; - la responsabilità in quanto ditta capocommessa per la partecipazione ad acquisti di materiale estero; - il montaggio finale quando si tratti di progetti d'acquisto importanti riguardanti carri da combattimento, l'aviazione o l'artiglieria; - la conservazione di sistemi impiegati dalla truppa, comprendente i programmi di manutenzione e di potenziamento.

In certi ambiti particolari, lo sviluppo e la produzione possono essere affidati in modo autonomo alle aziende meccaniche (Officine di costruzione, Fabbrica d'armi, Fabbrica di aeroplani), al fine di conservare una certa indipendenza nei confronti dell'industria estera e di salvaguardare le conoscenze tecniche e il sapere tecnologico.

I compiti principali sono stabiliti nelle «Direttive per la politica d'armamento».

Rapporto 1} p. 84 segg.

612

Durante i prossimi 5 anni, l'effettivo del personale dell' Ufficio federale delle aziende d'armamento deve essere

p. 107 segg.

" II rapporto è stato redatto solo in tedesco, le pagine si riferiscono quindi a tale edizione.

128

ridotto di 500 unità mettendo a profitto la fluttuazione naturale del personale, quindi senza licenziamenti.

613 In previsione di adattare la capacità in manodopera alle ordinazioni, è opportuno, in quanto misura d'urgenza, bloccare l'effettivo del personale al livello del 1° maggio 1982. La differenza tra il massimo autorizzato (5050 impieghi nel 1982) e l'effettivo reale del 1° maggio 1982 sarà congelata.

p. 123

614 L'ordinanza sulle fabbriche e officine militari federali del 18 dicembre 1972 sarà modificata in funzione delle conclusioni del presente rapporto. In special modo saranno stabiliti: i compiti principali di ogni azienda d'armamento; d'altro canto l'articolo 6 sarà abrogato.

p. 94 segg.

615 La capacità delle aziende d'armamento sarà determinata in funzione dei compiti principali che saranno stati definiti ed in funzione dei un tasso di occupazione normale.

Qualora si superasse questo tasso, le ordinazioni dovranno essere sistematicamente affidate all'industria privata.

62

p. 104 segg.

Statuto

621 L'Ufficio federale delle aziende d'armamento, limitatamente alla propria direzione e alle direzioni delle sei aziende federali, resta subordinato al capo dell'armamento.

p. Ili

622

Dovrà essere creata immediatamente una delegazione della Commissione dell'armamento per gli esercizi. I suoi compiti e la sua composizione sono stati enunciati nel presente rapporto. Il suo compito sarà quello di assecondare il capo dell'armamento e di migliorare la coordinazione tra le aziende federali d'armamento e quelle di manutenzione.

9

Foglio federale 1983, Voi. II

p. 112 segg.

129

623 II capoverso 3 dell'articolo 39 dell'ordinanza del 31 gennaio 1961 sulle attribuzioni: «II capo dell'armamento provvede che le sue officine militari siano organizzate ed esercite in modo razionale» va abrogato e sostituito da: «II capo dell'armamento controlla che le aziende federali d'armamento siano impiegate in modo razionale entro i limiti dei compiti principali loro assegnati».

p. I l i

624 II direttore dell'Ufficio federale delle aziende d'armamento provvede all'impiego razionale delle aziende medesime.

Assicura la responsabilità della gestione in questo ambito, d'altro canto gli compete: - la pianificazione globale dell'UFAA; - l'organizzazione e -le strutture dell'UFAA; - la coordinazione tra le aziende federali d'armamento; - la rappresentazione dell'UFAA all'esterno.

p. 116 segg.

625 Uno Stato maggiore costituito da 10-15 persone qualificate sarà creato in vista di assecondare il direttore dell' UFAA. L'Ufficio potrà essere diviso in tre settori: - dirigenza; - commercio/amministrazione; - tecnica/esercizio.

p. 113 segg.

626

E opportuno instaurare una gestione contabile uniforme ed efficace che si fondi sull'ordinanza del 26 agosto 1981 concernente le finanze e la contabilità dell'Ufficio federale delle aziende d'armamento. I metodi di calcolo dovranno ricalcare quelli applicati dall'industria privata.

p. 119 segg.

627 Un gruppo di lavoro avrà il compito di rivedere le norme attuali nell'ambito del personale al fine di creare le condizioni per una gestione autonoma del personale, quale quella proposta.

130

p. 120 segg.

63

Aziende di manutenzione

631 II gruppo d'esperti propone, al fine di creare le basi per l'utilizzazione razionale dell'insieme delle aziende del DMF, di fare riprendere in esame le norme del 15 ottobre 1976 concernenti la manutenzione del materiale bellico, specialmente l'articolo 5. Va ricontrollata soprattutto la «dottrina della disponibilità».

64 641

p. 123

Garanzia dell'esecuzione

II controllo della pianificazione e della realizzazione delle misure che saranno state decise dovrà essere affidato ad un organo estraneo all'amministrazione, ad esempio alla Delegazione per gli esercizi militari.

p. 126

131

Allegato 2

Rapporto sulla politica d'armamento (Direttive per la politica d'armamento)

Febbraio 1983

132

Indice Compendio 1 11 12 121 122 123

Introduzione Fondamenti Definizioni Politica d'armamento Progetto d'armamento Industria

2 21 22 23

Principi della politica d'armamento Scopo dell'armamento Bisogno militare Considerazione del parametro tempo nella determinazione dei bisogni d'adeguamento e rinnovo Potenzialità dell'industria elvetica nel settore dell'armamento Principio della libera concorrenza

24 25 3 31 32 321 322 33 34

Ricerca, sviluppo e acquisto Ricerca Sviluppo Pianificazione di lungo periodo Modificazione delle esigenze militari durante la fase di sviluppo Acquisto Mantenimento della produzione d'armamento in periodo di difficoltà d'importazione

4 41 42 43 44 45 46

Partecipazione dell'industria svizzera Collaborazione con l'industria svizzera Organicità degli ordinativi di materiale d'armamento Aziende federali d'armamento Sviluppi di progetti indigeni d'armamento Situazione di monópolio Partecipazione dell'industria svizzera all'acquisto di armi sviluppate all'estero

5 51 52

Relazioni internazionali Collaborazione internazionale sul piano della tecnica militare Considerazioni concernenti la nostra politica economica esterna

6

Applicazione della politica d'armamento

133

Compendio Nel nostro rapporto del 15 maggio 1968 sulle linee direttive della politica di governo per la legislatura 1968-1971, abbiamo esposto gli elementi essenziali per l'elaborazione d'una politica nazionale dell'armamento. // decreto del 28 aprile 1971 sancisce le pertinenti direttive che sono tutt'ora in vigore.

Nel presente rapporto, vipresentiamo una nuova versione di tali direttive, integrate ormai nella pianificazione militare globale. La politica d'armamento si armonizza così viemeglio con i bisogni d'adeguamento e di rinnovo dell'esercito; inoltre abbiamo quanto possibile considerato gli interessi dell' industria e dell'artigianato del Paese. Tuttavia, il rapporto s'incentra soprattutto sugli obiettivi che intendiamo raggiungere mediante la pianificazione delle procedure d'acquisto; seguiamo, in ciò, un suggerimento recato nel numero 423 del rapporto del 6/14 novembre 1980 delle Commissioni di gestione dei vostri due Consigli sull'organizzazione dell'acquisto d'armamento (FF 19811333).

Il presente rapporto enuncia i principi della politica d'armamento e determina le finalità in tema di ricerca, di sviluppo e d'acquisto dei materiali.

Una sua parte importante è riservata alla descrizione delle relazioni tra i servizi di pianificazione e d'acquisto, la truppa e le cerehie economiche. Il presente rapporto determina inoltre i criteri per decidere quali materiali sviluppare e fabbricare nel Paese e quali acquistare all'estero, con o senza partecipazione elvetica.

Prevediamo di informarvi delle nostre intenzioni in tema di politica d'armamento prima d'ogni legislatura, nel quadro delle linee direttive della politica di governo.

134

I II

Introduzione Fondamenti

Le presenti direttive per la politica d'armamento sostituiscono il vecchio testo del 28 aprile 1971 e si richiamano segnatamente ai nostri rapporti concernenti la concezione della difesa militare, del 6 giugno 1966 (non tradotto in italiano e solo riassunto nel FF 1966 I 714) e la politica di sicurezza della Svizzera, del 27 .giugno 1973 (Concezione della difesa, FF 1973 II 106).

Nel paragrafo 543 di questo secondo rapporto noi rilevavamo quanto segue: La nostra politica di armamento ha lo scopo di assicurare l'approvvigionamento continuo dell'esercito in armi il più possibile efficaci e in quantità sufficiente, indipendentemente dalle fluttuazioni della situazione politica mondiale.

È impensabile e anche finanziariamente impossibile che la Svizzera possa divenire autonoma in tutti i settori dell'armamento. Né i nostri mezzi scientifici, né il nostro potenziale industriale sarebbero in grado di soddisfare le esigenze che ne deriverebbero. È però importante mantenere una produzione minima di materiale bellico, in previsione di difficoltà d'importazione o di interruzione della stessa. In caso di guerra, il nostro potenziale militare deve essere mantenuto e assicurato con riserve di materiale sufficienti.

Inoltre nel loro rapporto del 6/14 novembre 1980 sull'organizzazione dell' acquisto d'armamento (FF 1981 I 333), le Commissioni della gestione dei vostri due Consigli esigono che le direttive per la politica d'armamento vengano portate a vostra conoscenza.

12 121

Definizioni Politica d'armamento

L'espressione «politica d'armamento» in accezione stretta, denota le modalità generali dell'acquisto del materiale per l'esercito; in un'accezione più ampia, l'espressione include la pianificazione dei bisogni.

Le presenti direttive enunciano segnatamente i principi giusta i quali si deciderà quali armamenti sviluppare e produrre in Svizzera e quali acquistare all'estero, con o senza partecipazione della nostra industria. Questa opzione concerne non soltanto gli armamenti propriamente detti, bensì anche i pertinenti servizi. Le direttive verranno applicate nei limiti della pianificazione militare globale; esporremo i nostri intenti in merito nelle linee direttive della politica di governo di ogni legislatura.

122

Progetto d'armamento

Un «progetto d'armamento» comprende la ricerca nel settore tecnologico pertinente, lo sviluppo e l'acquisto d'un materiale determinato e la prestazione dei relativi servizi.

135

123

Industria

Con il termine di «industria» intendiamo l'insieme delle aziende industriali e artigianali domiciliate nel Paese che risultano in grado di sviluppare o di produrre armamenti completi o talune componenti dei medesimi, oppure di fornire prestazioni quali quelle di manutenzione, di modifica, ecc. Questa definizione del termine «industria» si applica del pari alle aziende federali d'armamento.

2

Prìncipi della politica d'armamento

21

Scopo dell'armamento

L'armamento mira a fornire all'esercito materiale appropriato in quantità sufficiente, nel momento opportuno e a condizioni quanto possibile economiche.

Lo stato del materiale d'armamento non può venir migliorato a breve termine, stante le contingenze tecniche, finanziarie e industriali, nonché le costrizioni provenienti dall'istruzione: occorrono dunque diversi anni per introdurre materiale nuovo o colmare lacune nella dotazione esistente e non è certo in una condizione strategica di difesa che si può migliorare in modo efficace la quantità e la qualità dell'armamento. Diviene quindi indispensabile che i lavori volti ad adeguare, rinnovare e mantenere l'armamento vengano effettuati in un modo quanto possibile continuativo, indipendentemente dalle fluttuazioni momentanee della politica mondiale.

I limitati mezzi finanziari di cui disponiamo ci forzano tuttavia a stabilire dei gradi d'urgenza tra i diversi bisogni d'adeguamento e di rinnovo così da ottenere, congiuntamente con i materiali già disponibili, un'efficacia ottimale della dotazione considerata nel suo insieme.

22

Bisogno militare

La politica d'armamento è fondata sulla pianificazione militare di base. Determinanti per lo sviluppo e l'acquisto sono dunque i bisogni militari formulati in tale pianificazione.

Nessun progetto d'armamento può essere attuato per ragioni diverse da quelle militari; tuttavia, stabilendo la sequenza degli acquisti si possono, entro certi limiti, considerare anche dei criteri congiunturali.

23

Considerazione del parametro tempo nella determinazione dei bisogni d'adeguamento e rinnovo

Determinando i bisogni d'adeguamento e di rinnovo, con le corrispondenti esigenze militari, occorre assicurarsi che il tempo disponibile sia sufficiente.

Il fattore tempo risulta di massimo momento qualora l'adeguamento o il

136

rinnovo in questione postulino, a loro necessaria premessa, un determinato sviluppo.

Sarebbe auspicabile abbreviare quanto possibile il tempo tra il momento in cui un bisogno d'adeguamento o rinnovo emerge e quello in cui si realizza il pertinente progetto; si avrebbe così la certezza che il materiale corrisponde ai più recenti livelli tecnici. Ma è proprio per ragioni tecniche che il tempo richiesto per lo sviluppo, il collaudo e la produzione d'un materiale nuovo non può venir raccorciato a volontà. Aggiungasi che l'industria resta pur sempre tributaria di un'utilizzazione continua delle proprie potenzialità di ricerca e di produzione. D'altro canto sarebbe irrazionale, economicamente parlando, aumentare le potenzialità industriali solo per poter soddisfare, entro brevissimo termine, talune domande, per importanti che siano.

Occorre dunque conciliare al meglio le finalità militari e i dati industriali mediante una pianificazione di lungo periodo ed uno sforzo di collaborazione tra partecipanti. All'uopo, colloqui periodici concernenti i bisogni d'adeguamento e di rinnovo verranno organizzati tra il Dipartimento militare e l'industria, così da dare a quest'ultima la possibilità di integrare i progetti d'armamento nelle singole politiche aziendali di lungo periodo e di prendere le necessarie iniziative.

24

Potenzialità dell'industria elvetica nel settore dell'armamento

La difesa nazionale deve poter contare sull'industria del Paese; è tuttavia necessario, in taluni settori, far capo a materiali esteri.

L'esistenza di un'industria elvetica d'armamento facilita gli acquisti complementari e l'attuazione dei provvedimenti volti a mantenere o ad accrescere il valore combattivo. Inoltre, l'esercito può trar profitto dalle conoscenze tecniche di cui dispone un'industria efficiente. Non si deve nemmeno sottovalutare il prestigio militare di cui gode, sul piano internazionale, un Paese capace di sviluppare da sé armamenti di alta tecnicità: questa capacità accresce la credibilità della difesa nazionale.

25

Principio della libera concorrenza

Di massima, gli ordinativi devono essere assegnati nelle condizioni della libera concorrenza.

La libera concorrenza è massimamente in grado di garantire soluzioni economicamente vantaggiose. La legge federale sulle finanze della Confederazione del 18 dicembre 1968 (RS 611.0) ci fa obbligo di impiegare i nostri mezzi in modo quanto possibile efficace ed economico; conseguentemente abbiamo integrato il principio della libera concorrenza nella nostra ordinanza dell'8 dicembre 1975 sugli acquisti da parte dell'amministrazione federale (RS 172.056.13). Questa norma della libera concorrenza è applicabile a tutti i servizi d'acquisto e di manutenzione in regìa della Confederazione.

137

Per valutare la resa economica di un progetto d'armamento, occorre segnatamente tener conto dei criteri seguenti: - prestazioni e qualità; - idoneità a mantenere e ad accrescere il valore combattivo; - durata d'utilizzazione del materiale; - costo totale; - altre condizioni, come termini di consegna e garanzie offerte dai fornitori.

Il costo totale deve includere non soltanto il costo dell'acquisto, bensì anche gli investimenti completivi, nonché i costi d'esercizio e di manutenzione prevedibili.

3

Ricerca, sviluppo e acquisto

31

Ricerca

La ricerca nella tecnica d'armamento deve fornire le basi scientifiche che consentano di raggiungere le finalità seguenti: - sviluppo d'armamenti moderni in Svizzera; - valutazone delle risorse tecniche d'un avversario fruente di un'attrezzatura moderna ed esame delle contromisure sui piani tattico e tecnico.

I servizi di ricerca collaborano alle valutazioni, ai collaudi e alla ricezione dei materiali ed effettuano misure ed analisi richiedenti tecniche e procedimenti speciali.

II piano di ricerca a lungo termine e il programma di ricerca annuale costituiscono la base della ricerca nel settore della tecnica d'armamento. Questi due strumenti pianificatori devono essere armonizzati con gli altri provvedimenti federali, nonché con quelli dell'economia privata volti a promuovere la ricerca.

I fondi disponibili vanno impiegati principalmente in Svizzera. Sempre, quand'è possibile e razionale, si farà capo alle università, agli istituti di ricerca privati, ai ricercatori indipendenti ed all'industria. Stante le loro esigue possibilità, i servizi dell'amministrazione federale non possono addossarsi, se non in minima parte, le attività di ricerca.

I risultati saranno pubblicati in forma di rapporti e resi accessibili alle università e alle azie'nde industriali interessate, tranne ove il mantenimento del segreto militare o industriale si opponga. Se del caso, i rapporti di ricerca potranno contribuire agli scambi scientifici internazionali.

32

Sviluppo

321

Pianificazione di lungo periodo

La pianificazione dello sviluppo, sul lungo periodo, va impostata in funzione dei bisogni d'adeguamento e di rinnovo dell'esercito; essa consente d'avviare in tempo utile gli sviluppi destinati a taluni progetti d'armamento.

138

322

Modificazione delle esigenze militari durante la fase di sviluppo

Qualora una modificazione delle esigenze militari s'imponga in corso di sviluppo, occorre procedere a un esame delle conseguenze finanziarie e delle ri percussioni sullo sullo scadenzario.

scadenzario ripercussioni 33

Acquisto

Alle Camere federali vanno proposti soltanto quei progetti d'armamento che hanno raggiunto la loro piena maturità d'acquisto.

Per poter affermare che tale maturità è raggiunta, occorre esperire un esame completo fatto in funzione degli elementi seguenti: - Il materiale è stato collaudato tecnicamente e messo in prova con successo in una versione il più possibile conforme a quella di serie.

All'atto dell'apprezzamento della maturità d'acquisto, bisogna trovare il giusto mezzo, paragonando i rischi per una rapida disposizione con i vantaggi della medesima.

34

Mantenimento della produzione d'armamento in periodo di difficoltà d'importazione

Allorché le importazioni sono disturbate, il mantenimento della produzione d'armamento dev'essere garantito tramite le riserve.

Le riserve di materie prime, di semilavorati e di pezzi di ricambio vanno utilizzate innanzitutto per soddisfare gli ordinativi in corso, nonché per aumentare e completare le riserve di munizioni.

4

Partecipazione dell'industria svizzera

41

Collaborazione con l'industria svizzera

Onde utilizzare al meglio le possibilità dell'industria nazionale, bisogna interessarla abbastanza presto.

Per raggiungere questa finalità, è necessario che dei contatti regolari rimangano annodati fra i servizi d'acquisto e la truppa, da un Iato, e l'industria

139

dall'altro, così che quest'ultima sia continuativamente informata dello stato della pianificazione, degli sviluppi e degli acquisti.

42

Organicità degli ordinativi di materiale d'armamento

Occorre cercar di raggiungere una certa continuità in tema di ordinativi di armi.

L'industria è interessata ad un impiego continuo e regolare delle proprie potenzialità di sviluppo e di produzione. I bisogni dell'esercito, in paragone con le potenzialità industriali moderne, rappresentano una quota assai piccola. I cicli di sostituzione sono assai lunghi ed è raro che si possa contare su ordinativi permanenti. Ovviamente gli ordinativi che provengono dall' estero consentono di colmare queste lacune e queste irregolarità così da ripianare la situazione sul piano occupazionale. Tali ordinativi dall'estero consentono anche di ripartire meglio i costi di sviluppo, nonché d'abbassare i costi di produzione passando a serie più grandi. Comunque non sembra auspicabile che si formi un certo gruppo di aziende dipendenti quasi esclusivamente dagli ordinativi militari svizzeri.

43

Aziende federali d'armamento

Le aziende federali d'armamento sono: - le Officine di costruzione di Thun; - la Fabbrica di munizioni di Thun; - la Fabbrica di munizioni di Altdorf; - la Fabbrica d'armi di Berna; - la Fabbrica di polveri di Wimmis; - la Fabbrica d'aeroplani di Emmen.

// Dipartimento militare sorveglia che le aziende federali d'armamento vengano razionalmente occupate.

Per assicurare un impiego efficiente del potenziale industriale svizzero in tema d'armamento, occorre delimitare chiaramente il settore d'attività delle aziende federali e quello dell'economia privata. Questa delimitazione ha una duplice finalità: impedire quanto possibile, pur rispettando la massima della redditività, che le fabbriche federali e l'industria privata si concorrenzino direttamente, anzi, per contro, favorire la loro collaborazione per lo sviluppo, la produzione e l'assistenza tecnica.

Le aziende d'armamento, in quanto organo ampliato dell'amministrazione centrale dell'Aggruppamelo dell'armamento, assumeranno una funzione di azienda di servizi; esse parteciperanno alle valutazioni e ai collaudi dei materiali, nonché allo sviluppo e alla produzione delle polveri per le cariche propulsive.

In tutti gli altri settori occorre ricercare la migliore utilizzazione possibile delle capacità dell'industria privata e delle aziende d'armamento armonizzando periodicamente i loro assortimenti.

140

44

Sviluppi di progetti indigeni d'armamento

Lo sviluppo, in Svizzera, è auspicabile e va incoraggiato ogni qualvolta il volume dell'acquisto consente di prevedere, rispetto ai costi d'acquisto, un riparto ragionevole delle spese di sviluppo. Tali sviluppi nazionali sono indispensabili allorché il materiale non è disponibile all'estero, allorché l'indipendenza rispetto all'estero riveste un'importanza particolare oppure allorché la salvaguardia del segreto militare esclude ogni altra soluzione.

Nella misura in cui una situazione concorrenziale non può essere creata mediante uno sviluppo parallelo in Svizzera, il prodotto svizzero va comparato, quanto possibile, con un prodotto estero. Prima d'avviare uno sviluppo in Svizzera, occorre esaminare e valutare i criteri seguenti: - Mantenimento d'un potenziale di sviluppo nel Paese e, consguentemente, garanzia di una certa continuità nell'attività di sviluppo e di produzione.

45

Situazione di monopolio

Qualora un acquisto non possa farsi in regime di libera concorrenza, l'equità del prezzo chiesto deve essere dimostrata.

In taluni casi, lo sviluppo d'armi e di apparecchi d'alta tecnicità può risultare talmente oneroso da dover rinunciare a incaricarne due o più concorrenti. Trattandosi di sistemi complessi, può inoltre divenire indispensabile riunire tutto il potenziale di sviluppo di un gruppo di imprese, onde terminare tempestivamente i lavori. Dandosi simili casi, appare inevitabile, sin dall'inizio, che un'azienda o un gruppo aziendale detenga una posizione di monopolio sia per quanto concerne lo sviluppo sia per la produzione in serie.

46

Partecipazione dell'industria svizzera all'acquisto di armi sviluppate all'estero

Allorché la messa in punto di un'arma ha luogo all'estero, occorre cercare di far partecipare in altro modo l'industria svizzera all'acquisto.

141

La partecipazione dell'industria svizzera all'acquisto di materiali sviluppati all'estero non può ovviamente essere perseguita mediante regole rigide: il principio della redditività dovendo essere rispettato, i costi suppletivi vanno compensati da vantaggi sicuri. Comunque occorre considerare gli aspetti seguenti: - costi suppletivi; - dipendenza dall'estero; - guadagno di sapere tecnologico; - effetti sull'impiego; - salvaguardia del segreto; - fattori economici.

In tema di cooperazione, si può prospettare, da un lato, la partecipazione diretta sotto forma di produzione in licenza e di coproduzione e, d'altro lato, la partecipazione indiretta. Quest'ultima è caratterizzata dal fatto che il Paese fornitore, o il fornitore stesso, si impegna a trasmettere degli ordinativi all'industria svizzera o a facilitargli l'ottenimento di tali ordinativi.

Questo tipo di partecipazione indiretta s'impone allorché una partecipazione diretta risulta esclusa.

L'esame della natura e dell'entità di una tale partecipazione va avviato assai presto, vale a dire in un momento in cui si dispone ancora di soluzioni di ricambio per l'acquisto del materiale in questione.

5 51

Relazioni internazionali Collaborazione internazionale sul piano della tecnica militare

Stante la nostra politica neutrale e indipendente, dobbiamo collaborare, in tema di tecnologia militare, in primo luogo con altri Paesi neutri; tuttavia una tale collaborazione è attuabile solo se diversi progetti identici vanno condotti innanzi simultaneamente in questi Paesi. La collaborazione diretta tra aziende private presenta numerosi vantaggi e va quindi incoraggiata.

52

Considerazioni concernenti la nostra politica economica esterna

La collaborazione con l'industria svizzera in materia d'armamento deve rispettare i nostri impegni commerciali internazionali, segnatamente quelli conchiusi nel quadro del GATT e dell'AELS. Nell'interesse della nostra industria, occorre del pari tener conto delle possibilità di fornitura dei Paesi suscettivi d'acquistare materiale d'armamento svizzero. Infatti, solo consentendo a delle aziende straniere di conchiudere affari con il nostro Paese possiamo sperare di ricevere, dai Governi stranieri, degli ordinativi per la nostra industria.

142

6

Applicazione della politica d'armamento

Prevediamo di presentare le finalità della nostra politica d'armamento nelle linee direttive della politica di governo e nel piano finanziario di legislatura.

L'applicazione della politica d'armamento verrà fatta in fin dei conti in funzione dei crediti annui di cui disporremo. Dopo un'intesa con l'industria, il nostro Dipartimento militare determinerà gli sviluppi che possono essere continuati nel nostro Paese e quelli che, eventualmente, devono essere avviati a nuovo. Esso designerà inoltre i materiali, sviluppati all'estero, per i quali occorre trovare un modo di partecipazione dell'industria svizzera.

143

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Rapporto sull'acquisto di armamenti, il ruolo e lo statuto delle imprese di armamenti e la politica d'armamento del 14 marzo 1983

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1983

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19.04.1983

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