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96.097

Botschaft über die Freigabe des gesperrten Teils des zweiten NEAT-Verpflichtungskredites vom 25. November 1996

Sehr geehrte Herren Präsidenten.

sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft den Antrag auf Zustimmung zum Entwurf über die Änderung des Bundesbeschlusses über den zweiten Verpflichtungskredit (Übergangskredit) für die Verwirklichung des Konzeptes der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale vom 20. September 1995.

Wir versichern Sie. sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

25. November 1996

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident; Delamuraz Der Bundeskanzler: Couchepin

8751

1996-735

23 Bunde.sblall 149. Jahrgang. Dd. l

677

Übersicht Anfangs 1995 hat der Bundesrat entschieden, die Finanzierung der Infrastruktur des Öffentlichen Verkehrs neu zu regeln. Das NEAT-Bauprogramm wird davon in nachhaltiger Weise betroffen.

Das ursprünglich im Alpentransit-Beschluss vorgesehene Bauprogramm soll gemäss der Botschaft des Bundesrates vom 26. Juni 1996 über Bau und Finanzierung der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs redimensioniert werden, wobei die zurückgestellten Abschnitte allenfalls zu einem späteren Zeitpunkt bei ausgewiesenem Bedarf und gesicherter Finanzierung verwirklicht werden.

Die eidgenössischen Räte bewilligten am 20. September 1555 für den Übergang von den Planungs- und Sondierarbeiten sowie von den bau vorbereitenden Tätigkeiten zu den Bauarbeiten in den beiden Basistunnel der NEAT einen zweiten Verpflichtungskredit (Übergangskredit) in der Höhe von 855 Millionen Franken, wobei vorerst lediglich Mittel für die Zwischenangriffe Sedrun und Ferden in der Höhe von 210 Millionen Franken freigegeben wurden. Der Restbetrag wurde bis zur Sicherstellung einer neuen Finanzierung für die Eisenbahn-Alpen transversale gesperrt.

Die finanziellen Mittel des ersten und des freigegebenen Teils des zweiten Verpflichtungskredites reichen nicht aus, um die Planungsarbeiten und bauvorbereitenden Massnahmen bis zum mutmasslichen Zeitpunkt der Volksabstimmung (frühestens Ende 1997, allenfalls erstes bis drittes Quartal 1998) über Bau und Finanzierung der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs ohne unterbräche weiterzuführen.

Die Finanzierung der Eisenbahntransversalen ist Ende 1996 nach wie vor nicht gesichert. Die Voraussetzungen zur Freigabe der gesperrten Kredite durch den Bundesrat sind daher nicht erfüllt. Die Vorlage des Bundesrates liegt beim Parlament. Der Verlauf der Diskussionen deutet darauf hin, dass mit einer längeren und ausführlichen Beratung zu rechnen ist und sich der vorgesehene Zeitplan eher verzögert. Wird mit der Freigabe des Kredites zugewartet, bis ein vom Parlament verabschiedeter Finanzierungsvorschlag oder sogar erst bis das Resultat der Volksabstimmung über die Finanzierung des öffentlichen Verkehrs vorliegt, müssen die Arbeiten am Lötschberg und am Gotthard im Verlauf des nächsten Jahres unterbrochen werden. Das hat nicht nur zur Folge, dass die versprochenen Kapazitäten wesentlich später als vorgesehen
zur Verfügung stehen, dass Arbeitsplätze gefährdet sind und Know-how verloren geht, sondern dass durch die Stillegung der Arbeiten und den Wiederaufbau bei Neuaufnahme der Arbeiten auch mit namhaften Mehrkosten gerechnet werden muss.

678

Der Bundesrat unterbreitet diese Botschaft mit dem Antrag auf Freigabe der gesperrten Kredite vorsorgl icherweise den Räten, weil diese es allein in der Hand haben, je nach zeitlichem und inhaltlichem Fortgang der Beratungen der Hauptvorlage Finanzierung des öffentlichen Verkehrs auch die Freigabe zu modifizieren. Mit einer parallelen Behandlung der beiden Vorlagen wäre die bestmögliche Koordination und der effizienteste Einsatz der Mittel garantiert.

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Botschaft

1

Allgemeiner Teil

II

Ausgangslage

Am 1. Oktober 1991 bewilligten die eidgenössischen Räte den ersten NEAT-Verpflichtungskredit 1) von 800 Millionen Franken2) für Projektbereinigungen und Bauvorbereitungen. Die auf die Lötschberg-Achse entfallenden 250 Millionen Franken werden Ende 1996, die auf die Gotthard-Achse fallenden 500 Millionen Franken Ende 1997 vollständig verpflichtet sein.

Dagegen wurden die für die Planung der Verbindung Ostschweiz mit der Gotthardlinie vorgesehenen Mittel von 50 Millionen Franken noch wenig beansprucht.

Die eidgenössischen Räte bewilligten am 20. September 1995 für den Übergang von den Planungs- und Sondierungsarbeiten sowie bauvorbereitenden Tätigkeiten zu den Bauarbeiten in den beiden Basistunnel einen zweiten Verpflichtungskredit3) in der Höhe von 855 Millionen Franken4), wobei vorerst lediglich Mittel für die Zwischenangriffe Sedrun (inkl. Ausbauten in der Surselva, insgesamt 160 Mio. Fr.) und Ferden (50 Mio. Fr.) freigegeben wurden, während der Restbetrag bis zur Sicherstellung einer neuen Finanzierung für die Eisenbahn-Alpentransversale gesperrt bleiben sollte5) In der Botschaft6) wurde darauf hingewiesen, dass der zweite Verpflichtungskredit als Übergangsfinanzierung zu betrachten ist, bis neue Finanzierungsmodelle gefunden und beschlossen werden. Dieses Vorgehen wurde gewählt, um zeitliche Verzögerungen in der Realisierung des NEAT-Projektes zu vermeiden.

Daher werden mit dem zweiten Verpflichtungskredit am Gotthard und Lötschberg die zeitkritischen Teile der Zwischenangriffe, der Portalbereiche, des Pilotstollens Bodio und der Ausbauten Surselva finanziert, damit ohne Verzug mit den eigentlichen Bauarbeiten an den beiden Basistunnel begonnen werden kann, sobald die neue Finanzierung und der dritte Verpflichtungskredit bewilligt sind.

Der Bundesrat ging anfangs 1995 noch davon aus7), dass gegen Ende des Jahres 1996 die Volksabstimmung über die neue Finanzierung der NEAT stattfinden wird, so dass anfangs 1997

1) 2) 3) 4) 5) 6) T)

680

Bundesbeschluss über den Gesamtkredit für die Verwirklichung des Konzeptes der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale vom I. Oktober 1991(GesamtkredittNEAT),BB1I 1993 ! 136 Artikel 2 Gesamtkredit NEAT; Preisstand 1991, Projektiertet t stand 1919 Bundesbeschluss Über einen zweiten Verpflichtungskredit (Ü bergan gskredi l) tat die Verwirklichung des Konzeptes der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale vom 20. September 1995 (Bundesbeschluss Über den zweiten Verpflichtungskredit). BB1 1995 IV 573 Preisstand 1995. Projektierungsstand 1994. Für die B asis i nie am Gotthard wurden 570 Millionen Franken und für diejenige am Lötschberg 2SS Millionen Pranken bewilligt.

Artikel 4 Bundesbeschluss Über den zweiten Verpflichtungskredit Botschaft Über den zweiten Verpflichtungskredit. Seite 12 f.

Botschaft Über den zweiten Verpflichtungskredit, Seite 13

die Finanzierungsfrage der NEAT geregelt sein sollte. Um die verzugslose Planung und Ausführung gewährleisten zu können, wurde der zweite Verpflichtungskredit so bemessen, dass mit einem vollumfänglich bewilligten Kredit (855 Mio. Fr.) die vorgesehenen Arbeiten auf beiden Achsen bis ungefähr anfangs 1997 verpflichtet werden können.

Die Finanzierung der Eisenbahntransversalen ist Ende 1996 nach wie vor nicht gesichert. Die Voraussetzungen zur Freigabe der gesperrten Kredite durch den Bundesrat sind daher nicht erfüllt. Die .Vorlage des Bundesrates liegt beim Parlament. Der Verlauf der Diskussionen deutet darauf hin, dass mit einer längeren und ausführlichen Beratung zu rechnen ist und sich der vorgesehene Zeitplan eher verzögert. Wird mit der Freigabe des Kredites zugewartet, bis ein vom Parlament verabschiedeter Finanzierungsvorschlag oder sogar erst bis das Resultat der Volksabstimmung über die Finanzierung des öffenüichen Verkehrs vorliegt, müssen die Arbeiten am Lötschberg und am Gotthard im Verlauf des nächsten Jahres unterbrochen werden. Das hat nicht nur zur Folge, dass die versprochenen Kapazitäten wesentlich später als vorgesehen zur Verfügung stehen, dass Arbeitsplätze gefährdet sind und Know-how verloren geht, sondern dass durch die Stillegung der Arbeiten und den Wiederaufbau bei Neuaufnahme der Arbeiten auch mit namhaften Mehrkosten gerechnet werden muss.

Der Bundesrat unterbreitet diese Botschaft mit dem Antrag auf Freigabe der gesperrten Kredite vorsorglicherweise den Räten, weil diese es allein in der Hand haben, je nach zeitlichem und inhaltlichem Fortgang der Beratungen der Hauptvorlage Finanzierung des öffentlichen Verkehrs auch die Freigabe zu modifizieren. Mit einer parallelen Behandlung der beiden Vorlagen wäre die bestmögliche Koordination und der effizienteste Einsatz der Mittel garantiert.

12

Würdigung der Rahmenbedingungen seit Frühjahr 1995

121

Veränderte Rahmenbedingungen

121.1

Finanzierung der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs

Der Bundesrat hat anfangs 1995 entschieden, die Finanzierung der Infrastruktur des öffenüichen Verkehrs neu zu regeln und hat am 26. Juni 1996 eine entsprechende Botschaft über Bau und Finanzierung der Infrastruktur des Öffentlichen Verkehrs (FöV) verabschiedet8).

Die Neuorientierung drängte sich insbesondere auf, weil heute eine Kumulation verschiedener Infrastruktur-Grossprojekte (unter anderem Autobahnnetzausbau, BAHN 2000, NEAT) vorliegt, die Bundesfinanzlage sich verschlechtert hat, die Wirtschaftlichkeitserwartungen korrigiert werden müssen und die technischen Entwicklungen im Eisenbahnbereich beim Ausbau der Infrastruktur vermehrt zu berücksichtigen sind.

Botschaft dei Bundeiralei über Biu und Finanzierung der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs vom 26. Juni 1996

681

Demnach sollen alle grossen Infrastrukturvorhaben im b'ffentlichen Verkehr zusammengestellt werden, damit die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger einen Ueberblick darüber erhalten, welche Aufgaben und welche finanziellen Verpflichtungen in Zukunft zu erwarten sind;

.

die Finanzierung der Grossprojekte der nächsten 20 Jahre klar geregelt und sichergestellt sein; die Streckenführungen und der Ausbau der NEAT neu überprüft werden, wobei namentlich die Frage nach einer vorläufigen Zurückstellung der Zufahrtsstrecken zu beantworten ist.

Das NEAT - Bauprogramm wird von dieser Neubeurteilung in nachhaltiger Weise betroffen.

Obschon der Bundesrat grundsätzlich am Netzkonzept der NEAT, welches von Volk und Ständen gutgeheissen wurde, unverändert festhält, soli das ursprüngliche Investitionsprogramm, welches im Alpentransit-Beschluss9) umschrieben ist, redimensioniert werden. Demnach werden die Zufahrtsstrecken zu den Basistunnel vorlaufig zurückgestellt, was indessen nicht als definitiver Verzicht zu betrachten ist. Vielmehr wird ein Entscheid tiber einen möglichen Ausbau dieser Neubaustreckenteile der NEAT auf einen spateren Zeitpunkt verschoben. Derzeit ist für diese Abschnitte aus Kapazitätsgründen im Planungshorizont (1997 - 2017) weder ein Bedarf ausgewiesen noch die Finanzierung gesichert. Die zurückgestellten Abschnitte sollen raumplanerisch sichergestellt werden. Der Bundesrat erlasst zu diesem Zweck einen Sachplan.

121.2

Auswirkungen des redimensionierten Bauprogrammes auf die Verfahren

Die Basistunnel am Gotthard und Lötschberg sind vom redimensionierten NEAT-Bauprogramm sehr unterschiedlich betroffen. Wahrend der Gotthard-Basistunnel mil Ausnahme der Tunnelportalbereiche, wo die Tunnelstrecken mit dem bestehenden Netz verknüpft werden müssen 10) unverändert blieb, wurden am Lötschberg-Basistunnel umfangreichere Anpassungen vorgenommen (teilweise einspurige Betriebsführung, Südausgang Raron). Die Auflageprojekte für die Basistunnel auf beiden Achsen wurden dementsprechend angepasst. Dennoch verlaufen die rechtshängigen Plangenehmigungsverfahren der Auflageprojekte am Gotthard seit Herbst 1995 und am Lötschberg seit Sommer 1996 gemäss Zeitplan. Die Plangenehmigungsverfügungen des Eidgenossischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes, welches gestützt auf den dringlichen Bundesbeschluss über das Plangenehmigungsverfahren fur Eisenbahn - Grossprojek-te11) den erstinstanzlichen Entscheid erlasst, werden fiir denGotthard-Basistunnel (insbesonde-

9)

Bundesbeschluss über den Bau der schweizerischenEisenbahnn -Alpentransversalec v o m 4 . Oktober

10)

Eine Ausnahme stellt der südliche Portalbereich desGotthardbasistunnelst dirweiltl deBau«u d e r neu

11)

Gemäss Artikel 12 des Alpentransit · Beschlusses sind für die Auflageprojekte der neu en Linien am Gotthard und Lötschberg die Bestimmungen des Bundesbeschlusses liter dit Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte v o m 2 1 . Juni 1991 ( S R 742.100.1) anwendbar.Gestütztl aufArtikell 1 2

682

r die zeitkritischen Zwischenangriffe Amsteg und Faido) ca. anfangs 1997 und für den Lötschberg-Basistunnel (ohne den Zwischenangriff Ferden, der früher genehmigt werden soll) im Sommer 1997 vorliegen.

Der Bundesrat hat hingegen die Vorprojekte der nun zurückgestellten Zufahrtsstrecken zu den beiden Basistunnel - mit Ausnahme der offenen Strecke von Bodio bis Giustizia (Raum Biasca) auf der Gotthardachse - noch nicht genhemigt12) Einzelne Vorprojekte müssen dem redimensionierten Investitionsprogramm angepasst werden. Davon betroffen sind namentlich die Zufahrt zum Nordportal des Gotthard-Basistunnels im Raum Erstfeld sowie der Anschluss der bestehenden Linie beim Nordportal des Lötschberg-Basistunnels im Raum Frutigen und der Südausgang im Raum Raron / Baltschieder. Die entsprechenden Vorprojekte liegen zurzeit noch nicht vor. Bei anderen Vorprojekten ist die Linienführung noch unklar (z.B. im Kanton Uri, wo zwischen der Urner Bergvariante oder der modifizierten SBB-Variante zu entscheiden ist).

Ein besonderer Stellenwert wird auch der Frage der Umweltverträglichkeit des redimensionierten NEAT-Netzes einzuräumen sein. Zurzeit sind Abklärungen im Gange, um die Umweltverträglichkeit der Zufahrten auf den bestehenden Linien zu den Basistunnel zu Überprüfen. Diese Abklärungen werden im Bereich des Lärmschutzes mit den netzweit vorangetriebenen Sanierungsmassnahmen koordiniert. Spätestens auf den Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Basistunnel müssen die Zufahrtsstrecken lärmtechnisch saniert sein13).

122

Unveränderte Rahmenbedingungen der Verkehrspolitik

Die verkehrspolitischen Rahmenbedingungen sind wesentlich geprägt von mehreren Volksent-scheiden, wozu insbesondere der Ausbau der Schieneninfrastruktur, der Alpenschutzartikel und die Einführung der leistungsabhängigenSchwerverkehrsabgabee zählen. Die Umsetzung dieser Vorlagen ist gegenwärtig im Gang, wobei die Beachtung von gegenseitigen Abhängigkeiten und Vernetzungen von grosser Bedeutung ist. Dabei spielt die Kontinuität bei der Realisierung der NEAT eine wichtige Rolle.

Die mit leistungs- und kapazitätsstarken Verkehrsachsen angestrebten Zielsetzungen zur Stärkung des öffentlichen Verkehrs in umweit- und verkehrspolitischer sowie raumplanerischer Hinsicht behalten unverändert ihre Gültigkeit. Hervorzuheben sind ebenfalls die mit der Realisierung der NEAT im Zusammenhang stehenden volkswirtschaftlichen Auswirkungen. Hier stehen neben kurz- und mittelfristig wirksamen beschäftigungspolitischen Folgen vor allem langfristige Vorteile für den wirtschaftlichen Standort Schweiz im Vordergrund.

Aussenpolitisch stehen die bilateralen Verhandlungen mit der Europäischen Union (EU) sowie die staatsvertraglichen Verpflichtungen im Vordergrund, welche die Schweiz im Transitabkom-

12) 13)

Artikel 11 Alpentransit -Beschlussi Artikel 10 Absatz 3 Alpentransit - Beschluss

683

men14) mit der EG eingegangen ist. Die Verletzung der vertraglichen Verpflichtungen würde der Glaubwürdigkeit der Schweiz schaden, was auf die aktuellen bilateralen Verhandlungen negative Auswirkungen haben dürfte.

123

Kosten, Termine und Risiken

Ausführungen zu diesen Themen finden sich in der Botschaft über den zweiten Verpflichtungs-kredit15). Diese Angaben behalten weiterhin ihre Gültigkeit,

13

Notwendigkeit der Freigabe des gesperrten Teils des Verpflichtungskredites

zweiten

Die finanziellen Mittel des ersten Verpflichtungskredites und des freigegebenen Teils des zweiten Verpflichtungskredites reichen nicht aus, um die Planungsarbeiten und bauvorbereitenden Massnahmen bis zum mutmasslichen Zeitpunkt der Volksabstimmung über Bau und Finanzierung der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs ohne Unterbrüche weiterzuführen.

Eine Reihe von bauvorbereitenden Massnahmen ist mit Blick auf die nach heutigem Kenntnisstand wahrscheinlichsten Inbetriebnahmedaten16) als absolut zeitkritisch zu betrachten.

Betroffen sind am Gotthard die Zwischenangriffe Amsteg, Sedrun und Faido sowie der Pilotstollen Bodio und am Lötschberg die Zwischenangriffe Mitholz, Ferden und Steg. Eine Verzögerung des Baubeginns der Vorarbeiten schlägt sich unmittelbar im Realisierungszeitplan der Basistunnel nieder und würde zu einer verspäteten Inbetriebnahme der Anlagen führen.

Damit der knappe Zeitplan eingehalten werden kann, sind jedoch bereits vor einer Volksabstimmung über die Finanzierung der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs weitere Finanzmittel erforderlich, um zeitlich dringende Arbeiten an den beiden Basistunnel voranzutreiben. Es ist davon auszugehen, dass die mit dem bereits bewilligten ersten Verpflichtungskredit17) und dem freigegebenen Teil des zweiten Verpflichtungskredites zur Verfügung stehenden Mitteln für die Finanzierung der zeitkritischen bauvorbereitenden Tätigkeiten bis zur vorgesehenen Volksabstimmung in der ersten Hälfte 1998 nicht ausreichen. Die Folgen eines Abbruchs der Bauarbei-ten sind unter Ziffer 212 beschrieben.

Werden keine zusätzlichen finanziellen Mittel bereitgestellt, besteht die Gefahr, dass die zeitlichen Vorgaben im Transitabkommen mit der Europäischen Union nicht eingehalten werden können. Es ist mit einer Erschwerung und Verzögerung der bilateralen Verhandlungen mit der

14)

15) 16) 17)

684

Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Über den Güterverkehr auf Strasse und Schiene (Transitabkommen); abgeschlossen im Î. Mai 1992 (SR 0.740.71). Die Schweiz hat sich zum Bau von zweiBasistunneli verpflichtetAusserdemem sollen die ersten Abschnitte dei modernisiertTransitnetzeszes dem Verkehr im Jahre 2005 Überleben werden (Abschnitt C, Anhang Transitabkom-kommen).

Ziffern 231 - 233, Seite 24 ff.

Lötschberg 2006, Gotthard 2008 Artikel 2 Gesamtkredit NEAT

EU infolge von Signalen (Verlust an Glaubwürdigkeit und Vertragstreue) zu rechnen, die allenfalls falsch verstanden werden. Innenpolitisch wird die zeitgerechte Umsetzung des Alpenschutzartikels verunmöglicht und es ergeben sich negative konjunkturelle Signale, die im Gegensatz zu den Konjunkturankurbelungsappellen des Bundes stehen,

14

Problematik der Gewährung weiterer finanzieller Mittel für den Bau der NEAT vor dem Grundsatzentscheid über ihre Finanzierung

Der Bundesrat ist sich bewusst, dass sich die Freigabe des gesperrten Teils des zweiten NEAT-Verpflichtungskredites in einem politisch heiklen Spannungsfeld bewegt, indem noch vor dem Entscheid von Volk und Ständen über die vorgeschlagene Redimensionierung des Investitionsprogramms und über die Neukonzeption der Finanzierung der Grossprojekte weitere Mittel für Bauarbeiten der NEAT gesprochen werden sollen. Da die Finanzierung nicht gesichert ist und damit die Voraussetzungen dafür fehlen, dass der Bundesrat allein die Freigabe der gesperrten Kredite verfügen kann, ist es am Parlament, den Bundesbeschìuss vom 20. September 1995 zu ändern. Der Bundesrat stellt den Antrag aufgrund verschiedener Überlegungen: Zum einen hat der Bundesrat stets betont, dass trotz der Neukonzeption der Finanzierung die Tätigkeiten (Planung, Projektierung, Sondierung, Bauvorbereitung) auf beiden Achsen für die zeitkritischen Projektabschnitte an den Basistunnel ohne Unterbruch weitergeführt werden sollen. Dafür sprechen Verkehrs-, umweit-, raumplanungs-, wirtschafts- und europapolitische Gründe, die auch heute noch ihre Berechtigung haben.

Zum andern stünden mit der Freigabe der gesperrten 645 Millionen Franken finanzielle Mittel für den Bau der Zwischenangriffe zur Verfügung, um auf beiden Achsen die zeitkritischen Planungs- und Bauarbeiten voranzutreiben. An den eigentlichen Haupttunnelröhren erfolgen, mit Ausnahme des Pilotstollens in Bodio, nach wie vor keine baulichen Tätigkeiten. Die begonnenen Arbeiten an den Zwischenangriffen könnten mit Blick auf die spätere Realisierung der Basistunnel als präjudizierend bezeichnet werden. Sie stellen aber auch wichtige Elemente dar, um verlässlichen Aufschluss über die Geologie am eigentlichen Basistunnel zu erhalten; sie haben demnach auch Sondiercharakter. Von einer nutzlosen Verwendung der eingesetzten finanziellen Mittel könnte deshalb erst dann gesprochen werden, wenn definitiv auf den Bau einer der Achsen verzichtet würde. Dies entspricht nicht dem Antrag des Bundesrates, so dass er konsequenterweise die Freigabe der gesperrten Teile des zweiten Verpflichtungskredites für richtig hält. Bei der zweckmässigerweise parallelen Behandlung der beiden Geschäfte liegt es an den Räten, die vorliegende Vorlage an die Entscheide bezüglich der Hauptvorlage Finanzierung öffentlicher
Verkehr anzupassen.

Angesichts der derzeit schlechten konjunkturellen Lage und der voraussichtlich auch auf mittlere Sicht weiterhin relativ hohen Arbeitslosigkeit hält es der Bundesrat schliesslich für geboten, dass die laufenden Bauarbeiten fortgesetzt und die Bauherren ihre Organisationen beibehalten und die Arbeitsplätze sichern können. Würden die gesperrten Kredite nicht freigegeben, wäre damit zu rechnen, dass Baustellen vorübergehend eingestellt und

685

Personal mit besonderem Fachwissen entlassen werden nilisste. Zudem hätten zeitliche Verzögerungen und Unterbrüche auf Baustellen bei einer Wiederaufnahme der Arbeiten erfahrungsgemäss weitere Kosten zur Folge.

15

Modalitäten der Kreditfreigabe

151

Allgemeines

Grundsätzlich ist wünschbar, dass die Freigabe des gesperrten Teils des zweiten Verpflichtungskredites im Parlament parallel mit der Vorlage FöV behandelt und verabschiedet würde.

Dadurch kann zuhanden der zeitkritischen Arbeiten mindestens der Zeitraum zwischen der parlamentarischen Behandlung und der Volksabstimmung FöV gewonnen werden. Der minimale Zeitgewinn liegt zwischen vier (nur Vorlage mit obligatorischem Referendum) und acht Monaten (Vorlage mit fakultativem Referendum), Diese separate Botschaft gibt dem Parlament ausserdem die Möglichkeit, die beiden Vorlagen zu entkoppeln und dadurch insbesondere bei einer Verzögerung der FöV-Vorlage weiter Zeit zu gewinnen.

152

In zeitlicher Hinsicht

152.1

FöV gemäss Zeitplan

Bei dieser Variante verlaufen' die parlamentarischen Beratungen FöV plangemäss. Gleichzeitig mit der Verabschiedung im Parlament wird der gesperrte Teil des zweiten Verpflichtungskredites freigegeben.

1997

1998

Parlamentarische Beratungen FöV Verabschiedung FöV

T

Freigabe gesperrter Teil zweiter Verpflichtungskredit

T

Volksabstimmung FöV Zeitgewinn

Es kann mit einem Zeitgewinn von sechs bis neun Monaten gerechnet werden. Die genauen Auswirkungen sind in Ziffer 212.2 des besonderen Teils dieser Botschaft dargestellt.

686

152.2 FöV verzögert, mit Entkopplung der Freigabe In diesem Fall verzögert sich die Abstimmung FöV um sechs Monate. Das Parlament macht von der Entkopplungsmöglichkeit Gebrauch und gibt den gesperrten Teil des zweiten Verpflichtungskredites vorzeitig frei.

1997 Parlamentarische Beratungen FöV

1998

mmmmtmm

Verabschiedung FöV Freigabe gesperrter Teil zweiter Verpflichtungskredit Volksabstimmung FöV Zeitgewinn

Der Zeitgewinn beträgt zwölf bis fünfzehn Monate. Die detaillierten Auswirkungen sind in Ziffer 212.2 des besonderen Teils dieser Botschaft dargestellt.

152.3 FöV verzögert, ohne Entkopplung der Freigabe in dieser Variante verzögern sich die parlamentarischen Beratungen FöV um sechs Monate, und das Parlament verzichtet auf die Entkoppelung.

1997

1998

i.

mmmmmm 1

Parlamentarische Beratungen FöV Verabschiedung FöV Freigabe gesperrter Teil zweiter Verpflichtungskredit Volksabstimmung FöV Zeitgewinn

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T ::.T W%%%%%M

:

Es ergibt sich ein Zeitgewinn im selben Ausmass wie bei der ersten Variante. Der Unterschied besteht darin, dass die Freigabe etwa sechs Monate später erfolgt, so dass sich die wahrscheinlichsten Inbetriebnahmetermine ebenfalls um diesen Zeitraum hinausschieben.

687

153

Nach Objekten innerhalb der Achsen Gotthard und Lötschberg

Die einzelnen Kreditpositionen des zweiten Verpflichtungskredites sind in der Botschaft vom 12. April 1995 unter den Ziffern 143.5 und 143.6 (Seite 15 f.) näher umschrieben. Die detaillierten Übersichten finden sich ausserdem in den Anhängen 5 und 6 der erwähnten Botschaft. Diese Kostenzusammenstellungen sowie die Verteilung der finanziellen Mittel auf die beiden Achsen sollen auch weiterhin ihre Gültigkeit behalten18).

Aufgrund der seit Frühjahr 1995 eingetretenen Änderungen der Rahmenbedingungen ist dem Bundesrat jedoch die Möglichkeit offenzuhalten, in begründeten Fällen innerhalb der einzelnen Achsen einzelne Umverteilungen von einer Kreditposition eines bestimmten Projektabschnittes auf die Kreditposition eines anderen festzulegen. Der Spielraum für den flexibleren Einsatz der Finanzmittel liegt somit lediglich bei ihrer Zuweisung auf einzelne Projektabschnitte innerhalb der gleichen Achse und bei ihrer konkreten Verwendung für die entsprechenden Kreditpositionen19). Folgende Gründe sprechen für eine derart optimalisierte Mittelverwendung: Das Hauptkriterium für eine eventuelle Umverteilung ist der optimale Mitteleinsatz im Hinblick auf minimale Planungs- und Baukosten und die Einhaltung der frühestmöglichen Inbetriebnahmedaten.

Die Bahnen müssen über eine gewisse Flexibilität in der Bauführung verfügen und ihre Tätigkeiten den geologischen und bautechnisch relevanten Umständen anpassen können, um einen Planungs- und Baufortschritt ohne Unterbruch zu erreichen. Dies kann dazu führen, dass sich einzelne Projekte schneller als geplant realisieren lassen, so dass mehr Mittel als vorgesehen zur Verfügung stehen müssen. Demgegenüber können sich bei anderen Projekten zeitliche Verzögerungen und ein geringerer Mittelbedarf ergeben.

Die Abwicklung der Verfahren kann dazu führen, dass mit dem Baubeginn einzelner Projektteile bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheides zugewartet werden muss, so dass die hiefür vorgesehenen finanziellen Mittel nicht eingesetzt werden können. Dieser Umstand hat beispielsweise im Zusammenhang mit den Portalbereichen in Erstfeld und Frutigen eine praktische Bedeutung, indem der Bundesrat die Vorprojekte für beide Bereiche noch genehmigen muss. Daher kann eine Mittelverschiebung von den noch zu genehmigenden Bereichen zu den bereits in einem fortgeschrittenen
Baustadium stehenden Projektabschnitten angezeigt sein.

Die Redimensionierungen der Bauprojekte führen insbesondere am Lötschberg zu einer anderen Planung und zu einem anderen Bauablauf. Dieser muss bei der Mittelzuteilung berücksichtigt werden können.

18) 19)

Für die Basislinie un Gotthard werden 570 Millionen Franken bewilligt, davon sind bereits 160 Millionen Franken für den Schacht Sedrun freigegeben worden. Für die Basislinie im Lötschberg sind 285 Millionen Franken vorgesehen; wobei 50 Millionen Franken nicht mehr der Kreditsperre unterliegen, Gestüt zt auf das Bundesgesetz Ober den eidgenössischen Fnanzhaushalt vom 6. Oktober 1989 (Finanzhaushaltgesetz, SR 611.0), lit s t sich ein solches Vorgehen durchaus vertreten; vgl. Artikel 25 ff., insbesondere Artikel 2t Fi nanzhau s h al tges et z

Die Mittelzuteilung bleibt unverändert auf die eigentlichen Zugangsstollen, den Pilotstollen in Bodio und die Portalbereiche beschränkt. Eine andere Verwendung der Mittel, namentlich für den Beginn des Baus an den Hauptröhren der Basistunnel, ist ausgeschlossen.

16

Weitere Verpflichtungskredite20)

Der zweite Verpflichtungskredit behält nach wie vor den Charakter einer Übergangsfinanzierung21). Mit den weiteren Verpflichtungskrediten sind die erforderlichen Mittel für Planung, Bau und Ausrüstung der Basistunnel und der verbleibenden Abschnitte des redimensionierten NEAT-Investitionsprogrammes sicherzustellen. Die entsprechenden Anträge werden indessen nach der Volksabstimmung über die Finanzierung der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs gestellt.

Damit der Realisierungszeitplan des NEAT-Investitionsprogrammes keinen Unterbruch erleidet und namentlich der vorgesehene und als wahrscheinlich zu betrachtende Zeitpunkt der Inbetriebnahme der entsprechenden Achse eingehalten werden kann, müssen die weiteren Finanzmittel ab Mitte 1998 zur Verfügung stehen. Diese Tatsache trifft für beide Achsen gleichennassen zu. Damit keine zeitlichen Verzögerungen entstehen, werden die Bahnen gleichzeitig mit der parlamentarischen Beratung und Verabschiedung des Bundesbeschlusses betreffend einen dritten Verpflichtungskredit die Ausschreibungen für die entsprechenden Aufträge und Werkverträge vorantreiben. Sie haben dabei die gesetzlichen Bestimmungen über das öffentliche Beschaffungswesen22) zu berücksichtigen.

2

Besonderer Teil

21

Freigabe des gesperrten Teils des zweiten Verpflichtungskredites

211

Ausgangstage

Im allgemeinen Teil der vorliegenden Botschaft sind die geänderten Rahmenbedingungen seit Frühjahr 1995 und die zeitlichen Verhältnisse, welche zum vorliegenden Antrag für eine Aufhebung der Kreditsperre führen, aufgezeigt worden. In der Folge werden demnach die Konsequenzen einer Aufhebung der Kreditsperre dargelegt, wobei sich die Ausführungen auf Aspekte der Kosten- und Terminfolgen sowie der Beschäftigungssituation beschränken.

20) 21)

22)

Eine Übersicht kann den Anhängen I - 5 entnommen werden.

vgl. die Ausführungen unter Ziffer 143.4 " Übergangs fin anzierung" auf Seite 12 f. der Botschaft über den zweiten Verpflichtungskredit für die Ver wirklichu n g des Konzeptes der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversal e vom 12. April 1995 (Botschaft über den zweitenVerpflichtungskredit),. BB1 1995 III 237 Bundesgesetz Über d a t öffentliche Beschafungswesenn v o m 16. Dezember 1994. S R 172.056.1, u n d Verordnung

689

212

Folgen einer Aufhebung der Kreditsperre

212.1

Im Hinblick auf die Beschäftigungssituation

Die 645 Millionen Franken, welche der Kreditsperre unterliegen, erzielen bei einer Freigabe eine bedeutende positive Beschäftigungswirkung; es handelt sich um schätzungsweise 295023) Vollzeitjahrespensen in einem für die schweizerische Bautechnik sehr anspruchsvollen Bereich, Eine detaillierte Übersicht mit einer näheren Aufteilung auf Planung und Ausführung unter Berücksichtigung der Bauherren sowie weiteren Beauftragten findet sich im Anhang24).

212.2

In zeitlicher Hinsicht

Die Regelung der NEAT-Finanzierung wird ca. l 1/2 Jahre später erfolgen, als dies in der Zeitplanung des Bundesrates und des Parlamentes im Zusammenhang mit Beratung und Beschlussfassung über einen zweiten NEAT-Verpflichtungskredit (Übergangskredit) vorgesehen war (Nov. 1997 bis Sept. 1998 statt Sept. 1996). Die Aufhebung der im zweiten Verpflichtungskredit festgelegten Kreditsperre verhindert einen Bau- und Planungsunterbruch, der die Inbetriebnahme der beiden Basistunnel um etwa den gleichen Zeitrahmen hinausschieben würde. Dabei müssen jedoch die den zeitlichen Berechnungen zugrunde gelegten Annahmen nach wie vor zutreffen. Werden die gesperrten Kredite nicht freigegeben, so ergeben sich folgende konkrete Auswirkungen auf die Achsen: Gotthardachse Verzögerter Baubeginn an den Zwischenangriffen Amsteg und Faido sowie im Portalbereich Bodio ab Sommer 1997 bis maximal Herbst 1998.

Diese Verzögerungen führen zu einem um bis zu 15 Monate späteren Inbetriebnahmedatum als geplant Dieses wird neu auf das Jahr 2009 anzusetzen sein.

Lötschbergachse Unterbrach der Bauarbeiten in Ferden (Zwischenangriff) ab Sommer 1997 bis maximal Herbst 1998.

Verzögerte Bauarbeiten am Fensterstollen Steg ab Januar 1998 bis maximal Herbst 1998.

Das wahrscheinlichste Inbetriebnahmedatum verzögert sich deswegen um bis zu 13 Monate und liegt neu im Jahr 2007.

23) 24)

690

Berechnungen und Details vgl. Anhang vgl. Anhang 6

212.3

Ih finanzieller Hinsicht

Mit der Freigabe gesperrter Kreditteile lassen sich Verzögerungen oder sogar Unterbrüche in den Planungs- und Bauarbeiten vermeiden. Verzögerungen oder Unterbrüche auf Baustellen führen zu namhaften Mehrkosten, die sich nach heutigem Kenntnisstand jedoch nicht genau beziffern lassen. Eine grobe Gesamtquantifizierung ergibt, dass es sich dabei um einen Betrag in dreistelliger Millionenhöhe handeln dürfte.

Zusätzliche Kosten, welche wegen zeitlichen Unterbrüchen auf Baustellen entstehen, lassen sich auf verschiedene Ursachen zurückführen. Dazu gehören Aufwendungen für die Übernahme und den Fortbetrieb der Bauinstallationen, die Erstellung hotwendiger Provisorien und die Überwachung der Baustellen im Falle von Baustopps. Ausserdem muss mit höheren Kapitalkosten, Ertragsausfällen, einem Verlust von Rationalisierungsgewinn und höheren Projektaufsichtskosten wegen längeren Bauzeiten und entsprechend verzögerter Betriebsaufnahme gerechnet werden. Möglicherweise sind gegenüber heute verschlechterte vertragliche Konditionen zu erwarten. Zudem führt die Wiederaufnahme unterbrochener Planungs-und Bauarbeiten zu Mehrkosten. Als Begründung ist stichwortartig auf die Einarbeitung neuer Spezialisten in Bau und Planung, die Kompensation des verlorenen Fachwissens sowie die zusätzlichen Aufwendungen im Zusammenhang mit der Wiederaufnahme der Tätigkeiten hinzuweisen. Unter Umständen ist ausserdem mit zusätzlichen Entschädigungsansprüchen betroffener Grundeigentümer zu rechnen.

3

Auswirkungen

31

Finanzielle Auswirkungen

Die finanziellen Auswirkungen wurden bereits im besonderen Teil dieser Botschaft behandelt.

32

Ausgabenbremse

Der Bundesbeschluss vom 7. Oktober 1994 über eine Ausgabenbremse wurde am 12. März 1995 von Volk und Ständen angenommen. Demnach ist gestützt auf Artikel 88 Absatz 2 der Bundesverfassung unter anderem für Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder heue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder der beiden Räte erforderlich. Der Bundesbeschluss über den zweiten NEATVerpflichtungskredit unterliegt dem Bundesbeschluss Über die Ausgabenbremse. Nachdem der zweite Verpflichtungskredit jedoch von den Räten - unter Anwendung des Bundesbeschlusses über die Ausgabenbremse - genehmigt wurde, stellt die Aufhebung der Kreditsperre keine neue Ausgabe im Sinne der zitierten Bestimmung dar. Daher ist der vorliegende Bundesbeschluss..

betreffend Aufhebung der Kreditsperre des zweiten Verpflichtungskredites nicht nochmals dem Bundesbeschluss über die Ausgabenbremse zu unterstellen.

691

4

Legislaturplanung

Die Vorlage betreffend die Botschaft über den Bau der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale vom 23. Mai 1990 war im Bericht über die Legislaturplanung 1987-199Ï angekündigt und als Richtliniengeschäft der ersten Legislaturhälfte 1987-1991 eingestuft. Die Botschaft über den zweiten NEAT-Verpflichtungskredit war im Bericht über die Legislaturplanung 1991-1995 vorgesehen. In der Botschaft vom 12, April 1995 sowie in der vorliegenden Botschaft unter der Ziffer 16 (weitere Verpflichtungskredite) ist die Rede davon, dass für die künftigen Ausbauschritte der NEAT weitere finanzielle Mittel bereitzustellen sind.

Dementsprechend ist der dritte Verpflichtungskredit zur Verwirklichung des Konzeptes der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale im Bericht über die Legislaturplanung 1995-1999 aufgeführt (BBI1996 II 356).

5

Rechtliche Grundlagen

51

Verfassungsmässigkeit und Gesetzmässigkeit

Die Verfassungsmässigkeit der für die Realisierung des NEAT-Konzeptes benötigten Erlasse beruht auf den Artikeln 23, 26, 36ter und 85 Ziffer 10 der Bundesverfassung25). Artikel 16des' geltenden Alpentransit-Beschlusses schreibt vor, dass die für den Gotthard und Lötschberg benötigten Mittel durch die eidgenössischen Räte gesamthaft festgelegt und mit Verpflichtungskrediten tranchenweise bewilligt werden.

52

Erlassform

Mit dem Beschluss über die Freigabe des gesperrten Teils des zweiten Verpflichtungskredites wird der Bundesbeschluss über den zweiten Verpflichtungskredit vom 20. September 1995 geändert. Dieser war gestützt auf Artikel 8 des Geschäftsverkehrsgesetzes in der Form eines einfachen, nicht referendumspflichtigen Bundesbeschlusses erlassen worden. Die beantragte Änderung hat in der gleichen Rechtsform zu erfolgen.

25)

692

vfl. die Ausführungen zu den einzelnen An i k ein der Bundesverfassung unter Ziffer 41, Seite 26, in der Botschaft über den zweiten Verpflichtungskredit

Anhang I

Millionen Franken

Geldmittelbedarf erster Verpflichtungskredit Achse Lötschberg

693

*) 250 Millionen Franken des ersten Verpflichtungskredites vom 1. Oktober 1991 plus 15 Millionen Franken vorgesehene Kreditverschiebung (Art. 16 Abs. 4 Alpentransit-Beschluss)

694

Geldmittelbedarf erster Verpflichtungskredit Achse Gotthard

*) Ruckgang der geplanten Verpflichtungen infolge Redimensionierung der NEAT im Investitionsprogramm FöV ") 500 Mio. Fr. des ersten Verpflichtungskredites vom 1.10.91./. 15 Mio. Fr. vorges. Kreditverschiebung (Art. 16 Abs. 4 Alpentransit-Beschluss

Anhang 2 2

Geldmittelbedarf zweiter Verpflichtungskredit Achse Lötschberg

Anhang 3

695

50 Millionen Franken freier Teil plus 235 Millionen Franken gesperrter Teil gemäss Bundesbeschluss zweiter Verpflichtungskredit vom 20. September 1995

696

Geldmittelbedarf zweiter Verpflichtungskredit Achse Gotthard

')

Anhang 4

160 Millionen Franken freier Teil plus 410 Millionen Franken gesperrter Teil gemäss Bundesbeschluss zweiter verpflichtungskredit vom 20. September 1995

Anhang5

Planung für den dritten Verpflichtungskredit (Baukredit Basistunnel) 1998

1997 Volksabstimmung F6V Auftrag Bundesrat für Botschaft drifter Verpflichtungskredit Erarbeitung Botschaft dritter Verpflichtungskredit Verabschiedung Botschaft durch Bundesrat Parlamentarische Beratungen Beschluss Parlament Laufzeit dritter Verpflichtungs-

1r

i T 1

1

T

1999

697

ON ·O 00

Direkte Beschäftigungswirkungen

Anhang 6

Freigabe gesperrter Teil zweiter Verpflichtungskredit (645 Millionen Franken) Achse Gotthard:

1' 840 VZJP

- Planungsarbeiten - Bauarbeiten

590 VZJP 1' 250 VZJP

- Bauherr (SBB) - Beauftragte

1' 840 VZJP

Achse LÖtschberg:

r no VZJP

- Planungsarbeiten - Bauarbeiten - Bauherr (BLS) - Beauftragte

Total Alp Transit:

350 VZJP 760 VZJP 50 VZJP

r 060 VZJP 2'950 VZJP

VZJP = Vollzeitjahrespensen Berechnung: Pro Million Franken Investitionssumme wird von 5 Vollzeitjahrespensen bei der Planung und bei den Bauarbeiten ausgegangen.

Bemerkung: Zusätzlich darf mit einer Multiplikatorwirkung mit Faktor 1,5 bis 2,5 gerechnet werden.

f

Bundesbeschluss Entwurf über einen zweiten Verpflichtungskredit (Übergangskredit) für die Verwirklichung des Konzeptes der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale Änderung vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom 25. November 1996 ", beschliesst; I

Der Bundesbeschluss vom 20. September 1995 2l über einen zweiten Verpflichtungskredit (Übergangskredit) für die Verwirklichung des Konzeptes der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale, wird wie folgt geändert: Art. 4 Abs. J und 2 Aufgehoben II

Dieser Beschluss ist nicht allgemeinverbindlich, -er untersteht nicht dem Referendum.

8751

u BEI 1997 l 677 ' BB1 1995 IV 573

2

699

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Botschaft über die Freigabe des gesperrten Teils des zweiten NEAT-Verpflichtungskredites vom 25. November 1996

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Jahr

1997

Année Anno Band

1

Volume Volume Heft

02

Cahier Numero Geschäftsnummer

96.097

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

21.01.1997

Date Data Seite

677-699

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10 054 115

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