1329

Foglio Federale Berna, 9 agosto 1976

Anno LIX

Volume II

N° 31 Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento annuo fr. 55.-- (semestrale fr. 30.50, estero fr. 73.--) con allegata la Raccolta delle leggi federali.

Rivolgersi alla Tipografia Grassi & Co. (già Cantonale), 6500 Bellinzona Telefono 092/25 18 71 - 25 1,8 72 -- Ccp 65-690

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76.063

Messaggio concernente l'iniziativa popolare «per un'efficace protezione dei locatari» e un controprogetto Del 21 giugno 1976

Onorevoli presidenti e consiglieri, Ci pregiamo sottoporvi con il presente messaggio un disegno di decreto concernente l'iniziativa popolare «per un'efficace protezione dei locatari» corredata di un controprogetto dell'Assemblea federale.

I

In generale

L'iniziativa «per un'efficace protezione dei locatari» è stata depositata il 30 giugno 1973 con 142 190 firme valide a sostegno (FF 7973 II 1578). Essa chiede la sostituzione dell'articolo 34 s epties capoverso 2 della Costituzione federale con un nuovo articolo 3lsexies

II

Testo dell'iniziativa popolare Articolo 31sexies «* La Confederazione emana disposizioni sulle pigioni immobiliari e sulla protezione dei locatari dalle disdette ingiustificate e dalle pretese abusive.

1976 -- 407 Foglio federale 1976, Voi. II

85

1330 : Le pigioni immobiliari non possono essere aumentate nemmeno in caso di cambiamento di proprietario o di locatario, tranne autorizzazione.

Questa può essere data soltanto per immobili i cui conteggi dimostreranno un reddito locativo insufficiente per permettere un'equa redditività dei fondi propri e la copertura degli oneri effettivi. In caso di trapasso della proprietà, è tenuto conto del prezzo d'acquisto soltanto nella misura in cui non oltrepassi il valore di reddito medio di oggetti paragonabili.

3

Le pigioni di cose locate per la prima volta sottostanno a autorizzazione. Per gli immobili nuovi, le pigioni sono calcolate in base al prezzo di costo; le pigioni esagerate non sono prese in considerazione.

4 La disdetta data dal locatore senza gravi motivi è annullata; se giustificata ma implicante conseguenze penose per il conduttore, può essere differita o annullata. Queste disposizioni s'applicano anche in caso di vendita, trasformazione o demolizione della cosa locata. Sono specialmente protetti i locatari il cui appartamento è venduto in proprietà per piani.

5La Confederazione emana disposizioni analoghe per gli affitti e gli immobili concessi in diritto di superficie.

"La Confederazione può chiamare i Cantoni a collaborare all'esecuzione di queste disposizioni.»

Determinante è il testo francese. Il Comitato d'iniziativa è autorizzato a ritirarla in favore di un controprogetto dell'Assemblea federale con o senza riserva.

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Proroga del termine

Nel nostro rapporto del 16 aprile 1975 *>, abbiamo fatto uso della possibilità, prevista nell'articolo 29 della legge del 23 marzo 19622> sui rapporti tra i Consigli, di prolungare di un anno il termine impartito per pronunciarci circa l'iniziativa popolare.

Giusta l'articolo 27 capoverso 1 di detta legge, la decisione deve essere presa per norma nel termine di tre anni a contare dal giorno in cui è stata depositata l'iniziativa. Il termine sarebbe quindi scaduto il 30 giugno 1975.

Mediante decisioni del 12 giugno 1975 (Consiglio nazionale) e del 16 giugno 1975 (Consiglio degli Stati) è stato dato seguito alla nostra proposta di proroga e pertanto, i termini in cui doveva essere presa la decisione e presentato il nostro rapporto, sono stati procrastinati d'un anno.

La proposta di aggiornare il termine è stata segnatamente giustificata dalle ragioni qui dettagliatamente esposte.

11

FF 1975 I 1578 ) RS 171.11

2

1331

Anzitutto, si è voluto aspettare che fossero sufficientemente precisati gli elementi della nuova concezione della politica svizzera a lungo termine in materia d'abitazione, emanata in virtù dell'articolo 34sexies della costituzione e della legge federale sul promovimento della costruzione e dell'accesso alla proprietà d'abitazioni.

Il secondo motivo era fornito dall'evoluzione della situazione sul mercato dell'abitazione caratterizzato da un aumento del numero delle abitazioni vuote. Infatti, non poteva essere escluso che tale allentamento provocasse un effetto di stabilizzazione sulla formazione delle abitazioni e rendesse meno pronunciati i problemi posti in materia di protezione dei locatari.

Un terzo punto essenziale è stato poi invocato in favore dell'aggiornamento del termine. Trattavasi di stabilire se le attribuzioni della Confederazione erano interamente utilizzate dalla legislazione vigente e occorreva inoltre accertare i limiti impartiti dalla costituzione alla revisione delle disposizioni del Codice delle obbligazioni disciplinanti il diritto di disdetta. Per tale scopo, il Consiglio federale ha istituito un gruppo di lavoro interdipartimentale il cui rapporto costituisce uno dei fondamenti al presente messaggio.

Infine, si è voluto aspettare gli effetti della modificazione, entrata in vigore il 1° marzo 1975, dell'ordinanza del 10 luglio 19721) concernente provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo. Infatti, aumentando il numero delle categorie di abitazioni e di locali commerciali assoggettati al decreto federale del 30 giugno 19722) che istituisce provvedimenti contro- gli abusi nel settore locativo è stato considerevolmente esteso il campo d'applicazione di detto decreto.

13

Contenuto del messaggio

I tre capitoli principali del presente messaggio descrivono la situazione giuridica attuale, forniscono un apprezzamento circa l'iniziativa popolare ed espongono le misure che secondo il nostro parere devono essere prese.

L'iniziativa popolare «per un'efficace protezione dei locatari» mira a due finalità principali: da un canto, all'introduzione di un controllo statico delle pigioni fondato sul principio del canone che copre i costi e gli oneri; d'altro canto, propende all'estensione delle disposizioni attuali intese a proteggere i locatari contro le disdette.

II :)

RS 221.213.11 RS 221.213.1

1332

Per quanto concerne la formazione delle pigioni, il messaggio compara il disciplinamento vigente, fondato sulla pattuizione, per norma libera, delle pigioni fra le Parti contraenti e il controllo pronunciato delle pigioni chiesto nell'iniziativa popolare. Il paragone evidenzia che, tenuto conto dei risultati del controllo delle pigioni nel nostro Paese e dei provvedimenti adottati allora nell'intento di lottare contro gli abusi nel settore locativo e di accrescere l'offerta di abitazioni, non vi è attualmente ragione di reintrodurre un .controllo ufficiale delle pigioni. Nondimeno, l'analisi della situazione sul mercato dell'abitazione ha rivelato essere interpretazione errata il ritenere, sulla scorta del numero delle abitazioni vuote, che il libero gioco tra l'offerta e la domanda abbia a favorire il locatario in tutti i settori dell'abitazione. Pertanto, la protezione dei locatari dovrebbe essere disciplinata indipendentemente dalla situazione momentanea del mercato. Il controprogetto tiene conto di tale esigenza.

Visto che l'ordinamento della protezione contro le disdette in materia di pigioni si fonda, sia sulle disposizioni del Codice delle obbligazioni, sia sulla legislazione intesa ad istituire provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo e considerato che, a lungo termine, si dovrà pur provvedere a sistemare in modo generico tale protezione nel Codice delle obbligazioni alla prima occasione di revisione completa del diritto di locazione, il presente messaggio si restringe al confronto tra il disciplinamento vigente e quello proposto dagli inizianti.

Il messaggio e il disegno di decreto federale raccomandano di respingere l'iniziativa popolare «per un'efficace protezione dei locatari» e sottopone nel contempo un controprogetto, del quale si raccomanda l'accettazione, che propone una modificazione dell'articolo 34septies della Costituzione federale.

Il controprogetto mira all'iscrizione, nella costituzione, del regime della protezione dei locatari esteso all'insieme della Svizzera, regime istituito per determinate regioni mediante il decreto federale del 19 dicembre 1975 1} concernente la vigilanza sui prezzi.

2

Situazione attuale

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Situazione iniziale

A contare dall'ultima guerra mondiale, la Svizzera ha conosciuto fino nel 1970 un pronunciato regime di protezione dei locatari. Durante la guerra, i 1) RU

1975 2552 sostituito dal DF 20 die. 1972 concernente la vigilanza su i prezzi, i salari e i profitti.

1333 provvedimenti sono stati adottati in virtù dei poteri straordinari conferiti al Consiglio federale; a contare dal 1952 il mantenimento in vigore della protezione è stato garantito mediante complementi costituzionali di durata limitata in materia di controllo dei prezzi. Negli anni sessanta, il controllo delle pigioni fu progressivamente sostituito con un regime di vigilanza.

Quest'ultimo ha preso fine il 19 dicembre 19701).

Nell'intento di sostituire la protezione contro la disdetta che era vincolata alla vigilanza delle pigioni, si stabilì nel diritto ordinario (art. 267a - 267f CO 2)), in virtù della legge federale del 24 giugno 1970 sulle restrizioni della disdetta nel diritto in materia di pigioni, la possibilità per il giudice di prolungare la durata dei contratti. Per contro, non si erano previsti all'epoca nuovi interventi nel campo della formazione delle pigioni; si era del parere che il libero gioco tra l'offerta e la domanda doveva essere nuovamente garantito sul mercato.

Nondimeno ci si dovette rapidamente render conto che le condizioni vigenti sul mercato delle abitazioni esigevano, anche in avvenire, disposizioni legali per una protezione dei locatari. Durante le discussioni parlamentari sull' articolo costituzionale concernente il promovimento della costruzione di abitazioni nonché il conferimento dell'obbligatorietà generale delle convenzioni quadro, i consigli legislativi hanno adottato quindi un nuovo articolo 34septtes capoverso 2 secondo il quale la Confederazione deve emanare disposizioni intese a proteggere i locatari contro pigioni abusive ed altre pretese abusive del locatore. Tali provvedimenti sono applicabili soltanto nei comuni dove vige una penuria di abitazioni o di locali commerciali. L'articolo costituzionale è stato accettato a grande maggioranza in votazione popolare; successivamente la situazione sul mercato dell'abitazione si è ulteriormente aggravata talché la Confederazione dovette agire rapidamente. Il 30 giugno 1972 il Parlamento ha adottato il decreto federale urgente che istituisce misure contro gli abusi nel settore locativo 3) . Per ragioni inerenti al diritto costituzionale, la durata di validità di tale disposto è stata limitata a cinque anni e scadrà quindi il 6 luglio 1977.

11

Gli interventi su piano federale in favore del mercato abitazionale fanno materia di parecchi messaggi, ultimamente di quello a sostegno di un art. cost. per il promovimento della costruzione d'abitazioni (FF 1971 I 1335).

2) RS 220 3) RS 221.213.1

1334 22

Confronto tra la situazione giuridica attuale e il regime proposto dall'iniziativa popolare «per un'efficace protezione dei locatari»

221

Campo d'applicazione

Per diversi aspetti, il fondamento fornito dall'articolo 34 septies capoverso 2 della costituzione è meno vasto di quello previsto nel testo dell'iniziativa.

La competenza conferita alla Confederazione consente soltanto la protezione dei locatari contro pigioni abusive ed altre pretese esagerate del locatore; l'articolo costituzionale vigente non attribuisce espressamente la competenza di garantire la protezione dei locatari contro disdette ingiustificate.

Tuttavia, nella misura in cui la protezione contro le disdette attiene al diritto civile, le attribuzioni della Confederazione già risultano dalla competenza generale che essa ha di legiferare in materia di dirittto civile.

In virtù della disposizione costituzionale vigente, il campo d'applicazione dei provvedimenti di protezione dei locatari è limitato, localmente, ai comuni in cui vi è penuria di abitazioni o di locali commerciali. Spetta al Consiglio federale di designare i comuni assoggettati al decreto federale che istituisce provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo. Nondimeno, già il decreto federale del 20 dicembre 19721} concernente la vigilanza sui prezzi, i salari e i benefici, e successivamente il decreto federale del 19 dicembre 1975 2) concernente la vigilanza sui prezzi hanno esteso all'insieme del territorio della Svizzera il campo d'applicazione del decreto federale che istituisce provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo.

L'iniziativa popolare non prevede differenziazioni, secondo la regione, dei provvedimenti di protezione dei locatari.

Giusta l'articolo 34septies capoverso 2 della costituzione, la legislazione che istituisce provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo concerne soltanto i contratti di locazione. L'articolo 2 del decreto federale prevede provvedimenti che s'applicano per analogia anche ai fitti non agricoli e agli altri rapporti contrattuali il cui contenuto essenziale consiste nella cessione, contro rimunerazione, dell'uso di abitazioni o di locali commerciali.

In contrasto con l'iniziativa, il disciplinamento vigente non concerne né i fitti agricoli né gli immobili ceduti in diritto di superficie.

'> RU 1972 2.893 "> RU 1975 2552

1335 222 ·

Disciplinamento in materia di pigioni

L'iniziativa popolare prescrive un vasto controllo delle pigioni immobiliari fondandosi sul sistema del canone che copra le spese e gli oneri nonché nell'obbligo di sottoporre ad autorizzazioni i canoni delle cose locate per la prima volta e gli aumenti delle pigioni. Per contro, la legislazione che istituisce provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo si fonda sul principio che le parti debbono serbare possibilità di stabilire il canone di comune intesa. La legislazione interviene soltanto nella misura in cui bisogna impedire l'imposizione di prestazioni abusive sfruttando la situazione del mercato. Sono considerate abusive quelle pigioni intese a conseguire un reddito iniquo dell'abitazione o del locale commerciale locato oppure quelle pigioni fondate su un prezzo d'acquisto manifestamente esagerato (art. 14 del decreto federale che istituisce provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo). L'articolo 15 di detto decreto federale precisa il concetto giuridico di «rendimento iniquo» elencando quelle pigioni che non sono abusive.

La differenza essenziale tra l'iniziativa e il diritto vigente risiede nella disposizione dell'articolo 15 lettera a del decreto federale il quale non considera come abusive quelle pigioni mantenute entro i limiti usuali dei canoni d'affitto nella località o nel quartiere per immobili confrontabili. Il criterio di «pigione paragonabile» testimonia di un modo di considerare le cose f ondamentalmente diverso da quello cui si ispira l'iniziativa; invece di prendere quale fondamento i costi effettivi, ci si basa sulle pigioni medie riscosse sul mercato libero; quindi risultano considerate come abusive soltanto le pigioni superanti manifestamente tale limite. Per contro, le disposizioni dell' articolo 15 lettere b e e dei decreto federale corrispondono ampiamente al principio della copertura delle spese e degli oneri, principio propugnato anche dagli inizianti. Le pigioni non sono abusive se giustificate dal rincaro dei costi o da prestazioni suppletive del locatore; per le costruzioni recenti, esse non sono abusive se rimangono comprese «entro i limiti del reddito lordo che consente la copertura delle spese, calcolate sul prezzo di costo».

Sia nel sistema proposto dagli inizianti, sia secondo la legislazione vigente, i costi manifestamente esagerati del terreno, dell'edilizia e dell'acquisto non entrano in considerazione nel calcolo del reddito lordo.

Giusta l'iniziativa popolare, devono essere presi in considerazione, oltre ai costi propriamente detti, anche un reddito equo dei fondi propri investiti.

Ancorché il rapporto dei fondi propri non sia espressamente menzionato nel decreto federale, le commissioni di conciliazione e i tribunali che si occupano della faccenda, ammettono che possa essere preso in considerazione, in quanto componente dei costi, anche il reddito del capitale proprio investito. Di tale circostanza è stato tenuto conto nell'articolo 9 capoverso

1336 2 dell'ordinanza del 10 luglio 19721) concernente provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo (modificazione del 5 febbraio 1975) secondo cui gli aumenti dell'interesse ipotecario di % Per cento danno diritto, di norma, a un rincaro delle pigioni pari a 3% per cento al massimo. Tale disciplinamento comporta, in caso d'aumento dell'interesse ipotecario una maggiorazione proporzionale del rapporto non soltanto dei fondi di terzi ma anche dei fondi propri.

Contrariamente all'iniziativa, il diritto vigente ammette parimente gli aumenti di pigione intesi a conservare il potere d'acquisto del capitale esposto a rischio (art. 15 lett. d del DF). Il capitale esposto a rischio costituisce il 40 per cento del valore di reddito di un immobile nella località (art. 11 dell'ordinanza concernente provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo).

223

Procedura

Visto che la legislazione contro gli abusi nel settore locativo non intende, per norma, ostacolare la pattuizione delle pigioni da parte delle Parti contraenti, le pigioni non soggiacciono al regime dell'autorizzazione. Il locatario deve quindi contestare davanti alla commissione paritetica di conciliazione la pigione ritenuta abusiva se vuoi provocarne la verifica. Se è impossibile un'intesa, la parte lesa ha facoltà di rivolgersi al giudice.

224

Protezione contro la disdetta

Nel diritto vigente, la protezione contro la disdetta in materia di locazione è garantita simultaneamente da due atti legislativi. Il Codice delle obbligazioni (art. 267 a a f disciplina l'istituto della proroga. Secondo tale disposizione, la disdetta ingiustificata rispetto alle esigenze legali può essere aggiornata anzitutto da uno a due anni al massimo (secondo la cosa locata) e, in considerazione della possibilità di riconduzione, da tre a cinque anni al massimo. La possibilità di prolungare la locazione vale anche per gli affitti non agricoli (art. 290 a, CO).

Per contro, con l'iniziativa popolare è chiesto l'annullamento completo, in virtù di un disposto imperativo, delle disdette ingiustificate. Sé siffatto intervento dell'autorità nel libero allestimento dei rapporti giuridici non è accompagnata da un divieto temporaneo di disdire il contratto, il locatore è libero di disdire nuovamente il contratto per il termine più vicino; nondimeno all' occorrenza dovrà contare su un nuovo annullamento. Conseguentemente, in numerosi casi, l'annullamento di una disdetta equivarrà praticamente a » RS 221.213.11

1337 una proroga della stessa per una durata relativamente limitata. Ma anche se l'annullamento è accompagnato da un divieto temporaneo di disdire la locazione, il provvedimento, vista la possibilità di proroga della disdetta (o del prolungamento della locazione) offre al locatario una protezione limitata nel tempo.

Il decreto federale si oppone, segnatamente mediante una procedura di contestazione, a una disdetta in rapporto con un rincaro della pigione. Secondo l'articolo 18 capoverso 1 del decreto, il locatore non ha il diritto, annunciando un aumento di pigione, di intimare la disdetta. Durante la procedura di conciliazione o una procedura giudiziaria di contestazione della pigione, ogni disdetta emanante dal locatore è considerata nulla (art. 24 del decreto). Pure nulla risulta la disdetta intimata dal locatore nel biennio successivo a una procedura giudiziaria di contestazione terminata in suo sfavore (art. 28 cpv. 3 del decreto). Tale nullità vincola i servizi amministrativi. A differenza di quanto prevedono gli articoli 267 e seguenti del Codice delle obbligazioni nonché l'iniziativa, il locatario non ha quindi bisogno di opporsi alla disdetta mediante vie di diritto.

225

Protezione degli afittuari

Al capoverso 5, l'iniziativa popolare domanda che disposizioni analoghe a quelle previste per la locazione siano emanate anche per gli affitti.

Per quanto concerne gli affitti non agricoli, già si applicano per analogia le disposizioni del decreto federale come anche quelle del Codice delle obbligazioni che prevedono restrizioni del diritto di disdetta (cfr. art. 2 cpv. 3 del decreto e art. 290 a CO). Nondimeno, i promotori dell'iniziativa chiedono che sia applicato un disciplinamento analogo agli affitti agricoli. Le disposizioni concernenti l'affitto agricolo sono sancite nel Codice delle obbligazioni (art. 275 segg.), nella legge federale del 12 giugno 19511) sulla conservazione della proprietà fondiaria rurale come anche nella legge federale del 21 dicembre 1960 2) sul controllo dei fitti agricoli.

Riguardo ai fitti, l'iniziativa non introduce nulla di nuovo in quanto quelli agricoli già sottostanno a un controllo esteso da parte dell'autorità.

Ciò non può dirsi però per quanto concerne la protezione contro la disdetta.

In occasione della revisione della legge federale sulla conservazione della proprietà fondiaria rurale del 1972, vigente dal 15 febbraio 1973, a titolo di protezione contro la disdetta è stato emanato un disciplinamento analogo 1) 2)

RS 211.412.11 RS 942.10

1338 a quello applicabile all'affitto ordinario (cfr. art. 24bis e seguenti di detta legge federale). Il termine previsto per i terreni agricoli è di un anno e può essere prolungato di tre anni al massimo dal giudice se la disdetta produce conseguenze gravi per il conduttore o la sua famiglia senza che ciò sia giustificato dagli interessi del locatore. Gli inizianti intendono disciplinare la protezione contro la disdetta riguardante i fitti agricoli in modo analogo come quella proposta per le pigioni. A loro dire dovrebbe essere previsto nel diritto che disciplina i fitti l'annullamento da parte del giudice di una disdetta ingiustificata e, a talune condizioni, anche l'annullamento di una disdetta giustificata.

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Immobili concessi in diritto di superficie

Giusta l'iniziativa, la Confederazione deve anche emanare disposizioni analoghe per gli immobili concessi in diritto di superficie. Il diritto di superficie è una servitù su un fondo che conferisce all'interessato il diritto di costruire sul fondo gravato o di serbare, in caso di vendita del fóndo, un immobile già esistente (art. 779 CC)1). A titolo di controprestazione, l'avente diritto di costruire versa, per norma, al proprietario del fondo un indennizzo sotto forma di un canone di diritto di superficie. Secondo la legislazione vigente, il contratto di diritto di superficie è lasciato in gran parte al libero apprezzamento delle parti sia per quanto concerne il canone sia per quanto concerne la durata del contratto, i motivi di caducità, ecc. Non esiste una protezione speciale per i proprietari di un diritto di superficie come chiesto dall'iniziativa.

23

Risultati secondo il disciplinamento vigente

Per poter valutare i risultati conseguiti giusta il decreto federale vigente concernente provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo, l'Ufficio federale dell'abitazione ha fatto procedere, per la prima volta nel 1973 e per la seconda nel 1975 a indagini presso rappresentanti della commissione di conciliazione scelti in tutta la Svizzera. Dai pareri espressi risulta che il decreto federale si è generalmente rivelato efficace. Segnatamente è accolto favorevolmente dalle istituzioni paritetiche di conciliazione in materia di locazione, in quanto il dialogo diretto davanti a un'istanza neutra molto contribuisce ad eliminare malintesi e appianare i rapporti fra le Parti contraenti. I rapporti semestrali dei Cantoni circa l'attività delle commissioni di consultazione rivelano che si è sovente ricorso a quest'ultime e che nella maggior parte dei casi è stato possibile comporre pacificamente le vertenze.

Lo specchietto che segue evidenzia l'attività delle commissioni di conciliazione a contare dal 1972.

" RS 210

Attività delle commissioni di conciliazione in materia di locazione a contare dal 1972 Domande composte da V Anni

1972 1973 1974 1975

J)

2" semestre 1° semestre 2" semestre 1° semestre 2° semestre 1° semestre 2° semestre

Nuove domande

3089 5709 5644 7427 7177 6 112 6080

Accordo pacifico

Nessun accordo

N. ass.

in % dei casi trattati

N. ass.

in % dei casi trattati

1037

71,9 76,8

405 780 871 792 1 140 903 1 153

28,1

2585 2709 5005 4438 3462 3430

75,7 86,3 79,6 79,3 74,8

23,2 24,3 13,7 20,4 20,7 25,2

Revoca, non entrata in materia, altro motivo

Commissione di conciliazione quale tribunale arbitrale

484 976 884 1 399 1 952 1 526 1 245

80 38 74 135 93 21

n

La differenza tra il numero di domande nuovamente presentate e quelle delle domande disciplinate risulta dai casi non ancora risolti alla fine del periodo considerato.

1340

Nonostante l'accoglienza generalmente favorevole riservata al decreto federale, talune delle sue disposizioni sono state criticate. Nondimeno, i giudizi espressi dai rappresentanti dei locatari e dei locatori non sono affatto omogenei; spesso anzi divergono fondamentalmente. I locatari criticano soprattutto l'articolo 15 lettera a di tale decreto il quale recita che le pigioni mantenute entro i limiti usualmente praticati in una località o in quartiere non sono, per norma, da considerare abusive. Si è segnatamente fatto osservare che tale disposizione sancisce le pigioni realizzabili sul mercato libero anche se i provvedimenti di protezione dei locatari sono giustamente motivati dal fatto che il mercato consente il conseguimento di redditi abusivi. Se l'articolo 15 lettera a del decreto fosse sistematicamente applicato, tutti gli elementi dei costi determinanti le pigioni diverrebbero inutili in quanto sarebbero sempre ammesse le pigioni realizzabili sul mercato ma non si potrebbe chiedere più di quanto lo consente il gioco dell'offerta e della domanda.

In diverse regioni, segnatamente nella Svizzera romanda, si ritiene possibile che pochi ma importanti locatari abbiano a imporre il livello delle pigioni usuali nelle località. Pure i rappresentanti delle commissioni di conciliazione qualificano ambigua la disposizione relativa alla «pigione paragonabile» poiché nella pratica non è quasi mai possibile fornire la prova del carattere «usuale nella località o nel quartiere» a meno che non si conducano ricerche costose e finanziariamente inaccettabili. Per contro, l'Unione svizzera dei proprietari d'immobili sottolinea che il criterio della «pigione paragonabile» il quale lascia un certo margine nella formazione libera delle pigioni deve essere assolutamente mantenuto.

I 'locatari criticano inoltre l'articolo 15 lettera d del decreto giusta cui è considerata abusiva la pigione intesa a mantenere il potere d'acquisto del capitale esposto a rischi. Applicando tale disposizione, le commissioni di conciliazione accertano che nella pratica è difficile di convincere i locatari circa la fondatezza di una pigione non giustificata da una prestazione suppletiva evidente del locatore. Per contro, i locatori affermano che la disposizione è necessaria per conservare agli investimenti di capitali in immobili il proprio carattere di valore reale.

II problema della protezione dei locatari contro la disdetta è parimente controverso. Talune cerehie di locatari sono del parere che la protezione contro la disdetta nella sua forma attuale non consente al locatario di far uso dei propri diritti senza incorrere nella possibilità di rappresaglie da parte del locatore. Si chiede quindi l'obbligo generale di motivare la disdetta nonché la possibilità di farla annullare dal giudice. Secondo accertamenti fatti dalle commissioni di conciliazione, i locatari hanno timore di ricevere la disdetta ma tale timore non è giustificato in quanto non si conoscono casi di rappresaglia in seguito alla procedura di contestazione della pigione.

Dal canto loro, i locatori criticano soprattutto la disposizione dell'articolo

1341 17 del decreto federale la quale prevede che la pigione convenuta può essere contestata subito dopo la conclusione del contratto. Si ritiene che tale disposto leda il principio della buona fede. Gli accertamenti fatti dalle commissioni di conciliazione rivelano che tale articolo non assume grande importanza pratica.

Negli ultimi tempi, l'evoluzione della situazione economica ha evidenziato due problemi che il diritto in materia di locazione non consente di risolvere in modo soddisfacente. In una richiesta rivoltaci il 7 novembre 1975, il Consiglio di Stato del Canton Vaud ci ha fatto notare le difficoltà che possono sorgere, in rapporto con l'articolo 269 del Codice delle obbligazioni, quando il locatore esige una disdetta per ragioni private d'ordine economico. Inoltre, chiede che il locatario abbia talune'facilità di disdire il contratto per giusti motivi segnatamente in caso di perdita dell'impiego.

In una mozione del 1° marzo 1976, il gruppo socialista riprende un problema molto discusso anche dalla stampa e dalla radio. Trattasi della riduzione di pigione in caso di diminuzione dei costi, segnatamente in caso del calo del saggio d'interesse ipotecario. La mozione chiede che il locatore sia obbligato a ridurre la pigione se non è in grado di comprovare oneri tali da giustificare il canone da lui chiesto.

Nonostante tale critica rivolta ad alcune singole disposizioni del decreto, si può dire che, riassumendo, il regime finora adottato è risultato, nelle grandi linee, soddisfacente.

24

Evoluzione della situazione sul mercato dell'abitazione a contare dall'entrata in vigore della legislazione che istituisce provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo

La situazione del mercato dell'abitazione al momento dell'entrata in vigore della legislazione istituente provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo è stata particolareggiatamente descritta nel nostro messaggio del 30 giugno 1971 riguardante l'articolò costituzionale sui provvedimenti della costruzione di abitazioni come anche in quello del 24 aprile 1972 in merito al decreto federale che istituisce provvedimenti urgenti contro gli abusi nel settore locativo. Quindi recepiremo nel contesto unicamente i fatti più importanti. Allora, la situazione era caratterizzata dal fatto che, nonostante un'intensa produzione, vi fosse un'acuta penuria di abitazioni segnatamente nei grandi agglomerati. La penuria era dovuta anzitutto a un aumento continuo della domanda d'abituazioni risultante dall'incremento demografico, dal miglioramento dei redditi nonché dall'aumento del numero dei nuovi fuochi. Col rincaro dei costi edilizi e dei prezzi dei terreni edificabili, le

1342 pigioni delle nuove abitazioni sono andate viepiù aumentando, provocando il rincaro anche delle vecchie pigioni. Contrariamente a quanto osservato nel 1971, il mercato dell'abitazione accusa ora un effettivo straordinariamente elevato di abitazioni vacanti e d'altro canto l'attività nel campo edilizio è in considerevole regresso. Secondo le indagini dell'Ufficio federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro il numero delle abitazioni vuote in Svizzera è continuamente aumentato a contare dal 1972. Alla fine del 1975 vi erano circa 51 000 abitazioni inoccupate. Dappresso rechiamo l'effettivo delle abitazioni vacanti: Abitazioni libere, in per cento dell'effettivo totale delle abitazioni a contare dal 1971 nei comuni di oltre 2 000 abitanti Anni

Grandi città

Altre città

Città in totale

Grandi comuni rurali

Piccoli comuni rurali

1971 1972 1973 1974 1975

0,07 0,13 0,21 0,41 0,80

0,18 0,27 0,53 1,32 2,28

0,13 0,21 0,40 0,95 1,68

0,42 0,45 0,89 1,48 2,65

0,44 0,51 0,98 1,71 2,56

Totale

0,25 0,31 0,62 1,22 2,05

Analizzando l'effettivo delle abitazioni vacanti si constata quanto segue: -- esistono anzitutto forte differenze fra le singole regioni. Soprattutto nelle vicinanze dei grandi agglomerati l'offerta di abitazioni è sovrabbondante; nei centri, le abitazioni a prezzo accettabile continuano a essere rare. La tavola che segue conferma questa constatazione:

Effettivo delle abitazioni vacanti in per cento il 1° dicembre 1975 in taluni grandi agglomerati ripartiti secondo le città e i comuni circostanti 1} Zurigo

Agglomerato Città Comuni

1,19 0,15 2,58

Basilea

Agglomerato Città Comuni

1,37 1,17 1,65

'' Cfr. «La vie économique» 1976, 2° fase. pag. 73.

1343 Berna

Agglomerato Città Comuni

1,45 0,79 2,35

Ginevra

Agglomerato Città Comuni

1,32 1,15 1,54

Losanna

Agglomerato Città Comuni

2,35 1,50 3,70

Lucerna

Agglomerato Città Comuni

1,60 0,51 2,56

Winterthur

Agglomerato Città Comuni

1,28 1,16 1,94

Bienne

Agglomerato Città Comuni

3,53 2,76 5,27

San Gallo

Agglomerato Città Comuni

2,08 1,55 6,37

Gran parte delle abitazioni vacanti è costituita dalle nuove abitazioni costruite a caro prezzo. Secondo le indicazioni deU'UFIAML, circa il 55 per cento delle abitazioni vacanti sono state costruite nel 1974 e 1975 ovverossia nel momento in cui il tasso di rincaro dei costi edilizi è stato il più pronunciato. Quindi al massimo ci si può attendere che tali abitazioni abbiano a esercitare una certa pressione sui prezzi di mercato praticati per le nuove abitazioni.

Per quanto concerne le vecchie abitazioni vuote, molte di esse sono divenute tali in seguito alla partenza di manodopera straniera e quindi trattasi di abitazioni in stato precario che non possono più essere offerte sul mercato.

Le abitazioni vacanti sono in gran parte piccole abitazioni non rientranti in linea di conto per le famiglie. Secondo le indicazioni dell' UFIAML, la ripartizione delle abitazioni secondo la grandezza è la seguente: abitazioni da uno a due vani: 27 per cento; abitazioni a tre vani: 33 per cento; a quattro vani: 27 per cento; a cinque vani: 10 per cento e a sei e più vani: 3 per cento.

1344 -- Si valuta a circa il 60 per cento dell'effettivo delle abitazioni vacanti il numero di quelle in proprietà per piani.

Invero, l'elevato numero di abitazioni vacanti avrebbe dovuto esercitare un effetto diretto sull'evoluzione delle pigioni frenandone il rincaro. Ma, secondo le indagini dell'UFIAML, il rincaro medio delle pigioni si situava al 9,8 per cento nel 1975; orbene, tale aliquota non soltanto è ampiamente superiore a quanto espresso dall'evoluzione generale dei prezzi (6,7%) ma ancora all'aliquota d'aumento accertata nel 1974 (7,6%). È vero che, nel secondo semestre 1975, si è poi registrato un pronunciato allentamento del rincaro delle pigioni.

Da novembre 1975 a maggio 1976 le pigioni sono aumentate soltanto dell' 1,2 per cento; trattasi della più debole progressione durante gli ultimi 17 anni. L'allentamento nel rincaro delle pigioni è prevalentemente dovuto al gran numero di abitazioni libere. Pure vi hanno contribuito la stabilità dei saggi d'interesse delle «vecchie» ipoteche e la riduzione di quelle applicate alle «nuove» ipoteche.

Riassumendo, si constata attualmente una sovraofferta in talune categorie di abitazioni e in talune regioni. D'altronde, vi è una forte offerta di piccole abitazioni moderne ma care e quindi una diminuzione della domanda in questa categoria. Tale flessione della domanda è dovuta alla meno pronunciata propensione che si registra, in seguito all'evoluzione economica, di istituire un'economia domestica indipendente. Per contro, nella categoria delle abitazioni costruite durante i periodi precedenti, a prezzo più vantaggioso, la domanda permane eccedentaria. Larghe cerehie di popolazione, segnatamente le famiglie a reddito modico, faticano spesso ancora a trovare un'abitazione soddisfacente ai loro bisogni. Nonostante l'elevato numero delle abitazioni vacanti, è poco probabile che abbia a subentrare un rapido miglioramento della situazione sul mercato delle abitazioni a pigione moderata soprattutto a causa delle considerevoli discrepanze di prezzo tra abitazioni vecchie e quelle moderne.

Attualmente si manifesta una stabilizzazione nel campo delle pigioni. Tale stabilizzazione però può essere attribuita soltanto parzialmente all'elevato numero delle abitazioni vacanti. In generale va osservata l'importante funzione assunta dallo stretto vincolo esistente tra l'evoluzione delle pigioni e quella della situazione economica.

1345

25

Riassunto riguardante i disciplinamenti in materia di protezione dei locatari in alcuni Paesi europei

251

Osservazioni preliminari

Tale riassunto dei disciplinamenti in materia di protezione dei locatari in alcuni Paesi europei singolarmente scelti si fonda sui risultati di uno studio attuato nell'autunno del 1975, su mandato dell'Ufficio federale dell'abitazione, da parte dell'Istituto svizzero di ricerca nel campo dell'economia estera, delle strutture e del mercato, istituto affiliato alla scuola degli alti studi economici e commerciali di San Gallo. Nello studio è stata esaminata la situazione in Svezia, nella Repubblica federale di Germania, nei Paesi Bassi, nel Belgio e nell'Austria.

252

Disciplinamento in materia di pigioni

Tutti i Paesi considerati conoscono, sotto una forma o l'altra, un disciplinamento legale dell'ammontare delle pigioni. L'intervento statale varia dal controllo completo delle pigioni per tutte le abitazioni sino alla libera pattuizione della pigione con la possibilità per il locatario di contestarla sul fondamento di una pigione paragonabile come avviene nell'attuale sistema svizzero. In tutti i Paesi, le abitazioni sussidiate dallo Stato soggiacciono al controllo dell'autorità e la pigione è per norma stabilita secondo il principio del canone che copra costi e oneri.

Fra gli Stati passati in rassegna, i Paesi Bassi e il Belgio conoscono interventi statali più pronunciati in materia di formazione delle pigioni nella categoria delle abitazioni costruite dall'economia privata. In entrambi i Paesi, gli aumenti di pigione sono per norma attuabili soltanto nella misura prevista giusta le autorizzazioni generali concesse dal governo. Nei Paesi Bassi, talune deroghe all'aumento della pigione generalmente ammessa sono possibili, sia se si tratti di un'aliquota minore oppure di un rincaro più pronunciato, sempre fondandosi sulle «pigioni paragonabili». Inoltre, nell' applicazione del controllo delle pigioni è fatta discriminazione secondo le regioni. Attualmente, dal 60 al 70 per cento dell'effettivo delle abitazioni, segnatamente nei grandi agglomerati, sottostanno al controllo.

L'Austria occupa una posizione intermedia: il controllo sulla formazione delle pigioni delle abitazioni terminate senza l'aiuto statale dopo il 1° gennaio 1968 è stato completamente tolto; però le abitazioni costruite precedentemente sottostanno al controllo dell'autorità e la loro pigione è fissata secondo il principio del canone coprente costi e oneri.

I disciplinamenti che più s'avvicinano al sistema svizzero sono quelli applicati in Svezia e nella Repubblica federale di Germania. In entrambi i Paesi

1346 esiste per norma il principio della stipulazione del canone; ma su proposta di un'istanza ufficiale la pigione può essere sottoposta a un esame al fine di accertarne l'equità. All'atto della verificazione ci si fonda anzitutto su oggetti comparabili; la Svezia conosce in questo campo un disciplinamento speciale in quanto soltanto le pigioni di abitazioni d'utilità pubblica possono essere prese come base di confronto.

253

Protezione contro la disdetta

Nei Paesi Bassi e in Austria la disdetta può essere pronunciata soltanto dal giudice in casi minuziosamente disciplinati dalla legge come ad esempio in caso di grave violazione del contratto da parte del locatario e in caso di urgente necessità del locatore. Tale disciplinamento vale unicamente per le categorie di abitazioni che sottostanno al controllo delle pigioni (nei Paesi Bassi circa il 60-70 per cento dell'effettivo delle abitazioni, soprattutto nelle grandi città, in Austria soprattutto le abitazioni portate a termine innanzi al 1968). Per quanto concerne le abitazioni non sottoposte al controllo delle pigioni, i Paesi Bassi conoscono la possibilità della proroga del contratto pronunciata dal giudice che valuta gli interessi tra locatore e locatario.

Nel Belgio la protezione contro la disdetta è a beneficio unicamente dei locatari di abitazioni a buon mercato. La disdetta è possibile soltanto con motivi disciplinati dalla legge. Quest'ultima menziona come motivo ammesso la violazione del contratto, il fabbisogno proprio e la trasformazione o la demolizione della cosa locata.

In Svezia e nella Repubblica federale di Germania la protezione contro la disdetta in quanto parte integrante del diritto ordinario in materia di locazione, è disciplinata in modo uniforme per tutte le cose locate. Entrambi i Paesi conoscono una procedura di contestazione analoga al disciplinamento svizzero. Ma, in Svezia e nella Repubblica federale di Germania, il locatore deve comprovare il proprio interesse giustificato per una disdetta altrimenti quest'ultima è annullata su domanda del locatario. Sono ammessi come interessi giustificati anzitutto la violazione grave del contratto da parte del locatario, il fabbisogno proprio oppure la demolizione della cosa locata.

Nella Repubblica federale di Germania la disdetta è agevolata in caso di comunione domestica del locatore e del locatario. In questo caso il locatore non è obbligato a giustificare la disdetta.

254

Riassunto

Riguardo all'allestimento delle pigioni non è accertata una tendenza uniforme negli ordinamenti giuridici europei considerati nello studio comparativo. Evidentemente ciascuno dei Paesi passati in rassegna conosce un disci-

1347 plinamento legale in questo campo, ma lo spettro delle possibilità va dall' ampio controllo delle pigioni da parte dello Stato, alla lotta contro gli abusi sino alla libera pattuizione delle pigioni per taluni oggetti.

Per contro, lo studio ha rivelato una tendenza pronunciatamente uniforme dei disciplinamenti giuridici riguardanti la protezione contro la disdetta. I punti principali di tali disciplinamenti sono l'obbligo per il locatore di notificare il provvedimento in quanto deve giustificare il proprio interesse legittimo; vi è pure possibilità di annullamento da parte dell'autorità giudiziaria o amministrativa per una disdetta ingiustificata. I motivi di disdetta riconosciuti dalla legge concordano ampiamente nei diversi ordinamenti giuridici; quelli più importanti sono la violazione del contratto da parte del locatario, il fabbisogno del locatore e la trasformazione o la demolizione della cosa locata. Nondimeno, il campo d'applicazione di tale protezione è molto diversificato nei singoli Paesi per quanto concerne le categorie di abitazioni.

3

Valutazione dell'iniziativa

31

Calcolo delle pigioni e procedura

L'iniziativa popolare «per un'efficace protezione dei locatari» chiede l'introduzione di un controllo statale delle pigioni fondato sul principio del canone che copra costi e oneri. Come già detto, la Svizzera ha conosciuto fino dalla seconda guerra mondiale il sistema del controllo delle pigioni che è stato progressivamente allentato fino nel 1976. Le esperienze fatte con tale controllo sono già state particolareggiatamente descritte in diversi messaggi del Consiglio federale e soprattutto in quello concernènte l'articolo costituzionale per il promovimento della costruzione di abitazioni. Le ragioni che hanno giustificato l'abolizione del controllo delle pigioni permangono tuttora valide. Pertanto ci limitiamo a rievocare gli argomenti più importanti: -- Il controllo delle pigioni fondato sul principio del canone coprente costi e oneri impedisce l'adeguamento conforme al mercato delle vecchie pigioni alle nuove e privilegia i locatari di vecchie abitazioni. Il pronunciato scostamento tra le vecchie e nuove pigioni è causa dell'insufficiente o cattiva occupazione delle abitazioni per norma a scapito proprio di quelle cerehie di popolazione dal reddito modico come le giovani coppie, le famiglie numerose, le quali possono pressocché unicamente scegliere fra le nuove abitazioni a pigione elevata.

-- Il controllo impedisce l'adeguamento al rincaro del reddito dei vecchi immobili. Tuttavia, in caso di alienazione di vecchi immobili, i prezzi d'acquisto s'adeguano a un costo di sostituzione sensibilmente più elevato. Sorge allora un bisogno legittimo di colmare il ritardo in materia di pigione e ciò provoca forti differenze per quanto concerne le pigioni

1348

di oggetti analoghi secondo se l'immobile ha cambiato o meno di proprietario.

-- La procedura d'autorizzazione degli aumenti della pigione richiede un apparato amministrativo costoso e irrazionale. Segnatamente pur quanto concerne le vecchie abitazioni, già la determinazione della pigione di base richiede forti spese amministrative. Poiché, nella maggior parte dei casi, non è più possibile ricostituire l'evoluzione dei costi, la pigione di base deve essere stabilita sul fondamento di una valutazione, meglio se periodica, del reddito usuale nella località.

-- Il controllo delle pigioni comprende anche il pericolo di una ripercussione negativa sulla produzione edilizia. Ciò potrebbe essere il caso soprattutto quando i promotori e i loro finanziatori rinunciano all'attuazione dei progetti di edilizia abitazionale scoraggiati dagli ostacoli supplementari creati dal controllo nonché dai rischi d'investimento.

Viste le esperienze negative fatte nel campo del controllo delle pigioni, nel nostro Paese si è provveduto a sostituirlo con la vigilanza e, dopo un breve periodo di assoluta libertà, con una legislazione che istituisce misure contro gli abusi nel settore locativo. Contemporaneamente sono stati presi provvedimenti per promuovere la costruzione di abitazioni, ultimamente con la nuova legge federale sul promovimento della costruzione e l'accesso alla proprietà di abitazioni, nell'intento di migliorare l'offerta di abitazioni segnatamente di quelle a buon mercato nonché di abitazioni destinate alle cerehie di popolazione meno favorite. Riteniamo quindi che attualmente non vi siano ragioni tali da giustificare il ripristino del controllo delle pigioni.

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Protezione contro la disdetta

Oltre al controllo delle pigioni, l'iniziativa popolare chiede come altra finalità principale l'ampliamento della vigente protezione contro la disdetta.

Giusta l'articolo 267 a capoverso 1 del Codice delle obbligazioni, il contratto può essere aggiornato se la disdetta produce conseguenze gravi per il locatario o la sua famiglia e non vi sia un interesse giustificato da parte del locatore. Conseguentemente, il contratto non può essere aggiornato se gli interessi del locatore sono predominanti. Secondo la suddetta disposizione legale tale caso si verifica sempre quando il locatario o un membro della sua comunione domestica è causa di reclami fondati (segnatamente in caso di contravvenzione a clausole contrattuali), oppure se un appartamento è stato locato in rapporto con un contratto di lavoro che è poi stato disdetto dal lavoratore stesso oppure per grave colpa di quest'ultimo nonché nel caso in cui il locatore ha bisogno egli stesso della cosa locata per i propri parenti o amici (art. 267 lett. e del Codice delle obbligazioni).

1349 In altri termini: la protezione contro la disdetta giusta l'articolo 267 o e seguenti del Codice delle obbligazioni concerne sempre la disdetta infondata; quest'ultima deve essere sempre ammessa se gli interessi degni di protezione del locatario (menzionati all'art. 267 a del Codice delle obbligazioni) non si trovano in contrasto con gli interessi più importanti del locatore giusta l'articolo 267 a e e del Codice delle obbligazioni.

Per contro, l'iniziativa fa distinzione fra la disdetta ingiustificata che dovrebbe essere annullata per diritto imperativo e la disdetta giustificata che, in caso di conseguenze gravi per il locatario, può essere differita o annullata e che pertanto all'occorrenza, nonostante la sua fondatezza, non gode della completa protezione della legge. Nondimeno, l'iniziativa non evidenzia chiaramente che cosa è intesa per disdetta ingiustificata e per disdetta giustificata. Su tal punto, gli autori dell'iniziativa hanno mancato di chiarezza.

Per principio, vi sono tre possibilità per determinare la nozione di disdetta ingiustificata, rispettivamente giustificata: a. la legge enumera i motivi secondo cui una disdetta va senz'altro intesa come ingiustificata. Pertanto, la disdetta resta sempre giustificata finché non è fornita la prova di uno dei summenzionati motivi. In tal caso, l'elencazione dei motivi insufficienti per giustificare la disdetta potrebbe all'occorrenza essere completato con una clausola generale; b. d'altronde, si ammette come regola il presupposto che una disdetta sia ingiustificata. Per poter ritenere giustificata una disdetta, deve esistere un motivo o una giustificazione speciale. In questa variante, i motivi giustificanti la disdetta sono enunciati in un elenco che deve essere completato mediante una clausola generale al fine di poter risultare soddisfacente alle numerose possibilità pratiche; e. invece di iniziare da supposizioni generali sostenute da un elenco di fattispecie speciali, la legge stabilisce i principi che consentono la valutazione delle condizioni individuali. Quindi, la giustificazione o meno di una disdetta risulta dall'apprezzamento degli interessi concreti delle due parti in causa, secondo ben precisate norme legali (come è parimente il caso per le clausole generali nelle varianti a e b).

Quest'ultima possibilità della procedura legislativa è quella che più si avvicina al diritto vigente. Ma alla luce dell'iniziativa costituzionale, essa differisce dal regime attuale nel senso che giusta l'iniziativa le gravi conseguenze per il locatario non costituiscono una condizione generale che consenta di dichiarare ingiustificata una disdetta. Ne risulta che, secondo l'iniziativa, per stabilire se una disdetta è giustificata o meno occorre nel primo caso soprattutto e nel secondo esclusivamente fondarsi sugli interessi del locatario.

1350 La misura con cui si cercherà di far prevalere la tendenza a garantire la protezione unilaterale dei locatari dipenderà dalla definizione -- che sarà data nella legislazione -- della disdetta «giustificata ma non giuridicamente protetta» e della disdetta «ingiustificata». Sul piano legale nulla osta a un ampiamento e ad un consolidamento della nozione di disdetta ingiustificata prevista agli articoli 267 a e seguenti del Codice delle obbligazioni. Inoltre, i termini di deroga possono per norma essere maggiorati senza alcun ostacolo. Occorre nondimeno esaminare se con tale proroga risulta effettivamente consolidata la protezione del locatario oppure se non sia meglio per tale scopo cercare altre soluzioni come ad esempio quella di prescrivere un obbligo generale di giustificazione della disdetta.

Poiché uno dei compiti più importanti del diritto privato consiste nel mantenere un adeguato equilibrio degli interessi anche quando è perturbato il rapporto di forze fra le parti, deve essere tenuto conto di questa esigenza anche nell'emanare, nel Codice delle obbligazioni, il disciplinamento della protezione del locatario in caso di disdetta data dal locatore. Il principio dell'uguaglianza davanti alla legge secondo l'articolo 4 della costituzione, che si applica anche al diritto privato, vieta di concedere senza pertinente ragione, la preferenza a una parte piuttosto che all'altra. Tuttavia, il diritto privato deve intervenire quando, in generale e soprattutto strutturalmente, il rapporto delle forze fra le parti è squilibrato al punto tale che uno dei contraenti è indotto ad approfittare abusivamente della situazione dell'altro.

Tale aspetto deve essere soprattutto preso in considerazione all'atto dell' emanazione delle disposizioni del Codice delle obbligazioni intese a proteggere i locatari contro disdette abusive. Quindi anche in avvenire il legislatore deve tener conto di tale esigenza. Per contro ci sembra che l'iniziativa non ne tenga sufficientemente conto.

Il testo dell'iniziativa prevede inoltre che i locatari il cui appartamento è venduto in proprietà per piani devono essere specialmente protetti. Secondo il disciplinamento attuale, le prescrizioni relative alla proroga della locazione s'applicano parimenti alla vendita della cosa locata sia che si tratti di un edificio intero oppure di un appartamento in proprietà. Ne risulta leggermente allentato il principio del Codice delle obbligazioni secondo cui l'acquisto della cosa locata interrompe la locazione. Le cose date in affitto risultano meglio protette dagli articoli 260 del Codice delle obbligazioni e 955 del Codice civile svizzero (menzione al registro fondiario). Nonostante questa limitazione, il principio suenunciato è ritenuto giustamente troppo rigido. Pure negli Stati circostanti si è allestita, in virtù del diritto imperativo o di quello dispositivo, la regola opposta: l'acquirente di un immobile deve per norma rispettare i contratti di locazione esistenti.

Siamo del parere che bisognerà esaminare la possibilità di estendere la protezione legale contro le disdette. Tuttavia, per tale intento non è necessaria

1351

una revisione costituzionale. In seguito a diversi interventi del parlamento, il Dipartimento federale di giustizia e polizia ha già attuato i lavori preliminari per una revisione generale delle disposizioni del Codice delle obbligazioni disciplinanti la locazione. In considerazione degli ingenti lavori necessari per rivedere talune parti del diritto privato abbiamo deciso di non esaminare dapprima separatamente la questione dell'estensione generale della protezione contro la disdetta -- nella misura in cui essa deve essere disciplinata nel Codice delle obbligazioni --, ma di trattarla più a lungo termine nel quadro di una revisione completa del contratto di locazione.

Pertanto non siamo ancora in grado di sottoporvi proposte concrete per quanto concerne la revisione delle disposizioni del Codice delle obbligazioni riguardanti la disdetta. Tuttavia, non trascureremo alcuna possibilità per risolvere tale problema in occasione del riesame generale del diritto disciplinante la locazione.

Ultimati questi lavori, tratteremo poi anche l'iniziativa del Canton di Zurigo del 12 giugno 1974 concernente la protezione dei locatari (12.030). Infatti, essa si prefigge soprattutto un miglioramento della protezione contro la disdetta.

33

Disposizioni sugli affitti agricoli

Come avevamo già osservato, le esigenze poste dagli inizianti per quanto concerne il controllo degli affitti possono essere considerate come soddisfatte nella situazione giuridica attuale. In virtù dell legge federale sul controllo dei fitti agricoli, qualsiasi aumento del canone anche di quella affittati per la prima volta, soggiacciono, a autorizzazione. I fitti sono stabiliti secondo il valore di reddito. Il testo dell'iniziativa «per un efficace protezione dei locatari» potrebbe lasciare intendere che, secondo la volontà degli inizianti, l'affitto dovrebbe pure essere fissato secondo i costi i quali comprendono anche un'equa rimunerazione dei fondi propri. Ma, tale modo di calcolo, che misconosce i dati economici a fondamento dei fitti agricoli non servirebbe affatto gli interessi del conduttore. Tuttavia, poiché il testo dell'iniziativa si limita a chiedere che siano emanate disposizioni analoghe per i fitti, nell'emanazione delle disposizioni d'esecuzione il legislatore avrà ampie possibilità per tener conto delle differenze esistenti sul piano economico tra locazione e affitto. Il calcolo del fitto secondo il valore di reddito -- sola soluzione sopportabile per il conduttore -- sarebbe quindi parimente possibile anche qualora l'iniziativa popolare fosse accettata.

Il consolidamento della protezione del conduttore contro la disdetta del fitto risponde ad una vecchia esigenza. I conduttori fanno attualmente valere la difficoltà di trovare un nuovo fondo d'affittare che offra possibilità sufficienti d'esistenza anche alla famiglia dell'interessato e questo soprat-

1352

tutto perché oggi è praticato il fitto particolare di fondi agricoli. In seguito alla recessione, la situazione del conduttore esposto a disdetta del proprio contratto è divenuta più difficile in quanto gli è pressoché impossibile di ricrearsi un'esistenza in professioni non agricole. Si ritiene inoltre che la protezione contro la disdetta è l'indispensabile corollario di disposizioni sul controllo degli affitti; infatti, è impensabile che il conduttore abbia a sottomettere obbligatoriamente il proprio fitto al controllo dell'autorità se poi deve incorrere nel rischio di perdere il fondo in seguito alla riduzione del fitto.

Da tempo siamo consci che una protezione efficace contro la disdetta dei contratti di fitto appaia giustificata. Il progetto di legge che modifica il diritto civile rurale del 29 aprile 1970 prevedeva che il conduttore potesse chiedere l'annullamento di una disdetta significata senza importante motivo.

La proposta fu però vigorosamente combattuta nel parlamento in quanto considerato un intervento esagerato che pregiudicava la libertà di disporre liberamente dei propri fondi. Infine si è fatto pure valere che, nell'interesse di un ordinamento giuridico uniforme, bisogna trovare una soluzione analoga a quella applicabile alla locazione.

In seguito a diversi interventi parlamentari, si ripongono oggi ih discussione talune parti del diritto civile rurale. Trattasi segnatamente di rivedere il disciplinamento del diritto di prelazione nella vendita di proprietà agricole come anche il problema del fitto a particelle di aziende agricole in grado di assicurare il sostentamento. Tali problemi attengono da una parte al diritto delle obbligazioni, d'altro canto alla legislazione speciale segnatamente alla legge federale sulla conservazione della proprietà fondiaria rurale. Nondimeno siamo disposti a riesaminare, in rapporto con tali problemi, la possibilità di consolidare la protezione contro la disdetta e all'uopo sottolineamo che non occorre necessariamente rivedere la costituzione.

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Immobili concessi in diritto di superficie

L'iniziativa popolare prevede nel capoverso 5 dell'articolo proposto che la Confederazione emani disposizioni analoghe per i fitti e gli immobili concessi in diritto di superficie.

La richiesta non è ingiustificata secondo il sistema di protezione chiesto nell'iniziativa in quanto esiste un certo parallelismo d'ordine economico fra le pigioni e l'interesse pagato a titolo di diritto di superficie. Inoltre esistono analogie quanto alle circostanze che si presentano durante la validità di entrambi i contratti. Indubbiamente, gli inizianti han voluto fin dall'inizio eliminare qualsiasi possibilità di elusione del controllo delle pigioni a vantaggio di tasse abusive riscosse a titolo di diritto di superficie.

1353

D'altro canto, bisognerebbe anche tener conto all'occorrenza del fatto che sul piano degli interessi sociali la situazione si presenta, per il diritto di superficie, sotto un aspetto diverso di quanto vige per la locazione in quanto spesso colui che concede il diritto di superficie e colui che possiede il diritto di costruire sono in certo qual modo entrambi degli «investitori di capitali».

Per contro se si respinge il principio del canone coprente i costi e gli oneri previsto dall'iniziativa, il rischio invocato qui sopra, che la legge sia elusa non costituisce più un motivo pertinente a sostegno della disposizione proposta.

Per tale ragione, non ci sembra necessaria l'istituzione di un disciplinamento speciale che si applichi agli immobili concessi in diritto di superficie.

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Conclusioni

Tenuto conto dei-risultati negativi registrati nel controllo delle pigioni, risultati che d'altronde hanno provocato la soppressione del controllo, e considerato che mediante il sistema proposto con il decreto che istituisce provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo si sono ottenuti risultati soddisfacenti nonostante talune critiche giustificate, vi proponiamo il rigetto dell'iniziativa popolare «per un'efficace protezione dei locatari». Il fatto che a prescindere dai grandi agglomerati, si sia manifestato un certo allentamento sul mercato dell'abitazione, allentamento dovuto all'aumento del numero delle abitazioni vacanti e che tale allentamento possa parimente influire sulle pigioni sostiene ulteriormente il nostro parere. Nondimeno, i dati disponibili sulle abitazioni non consentono di concludere che sul libero mercato dell'abitazione il gioco della domanda e dell'offerta sia garantito in tutti i settori.

Infine, ci atteniamo al principio secondo cui, considerato il regime economico, lo stato deve intervenire nell'attività economica soltanto in caso di assoluta necessità. Attualmente non vi è una situazione tale da giustificare siffatto intervento.

Proponendo il rigetto dell'iniziativa popolare non intendiamo .opporci a tutte le esigenze enunciate dagli inizianti. Riteniamo d'accordo con essi che bisogna considerare al massimo la pretesa legittima del singolo cittadino di disporre, a prezzo accettabile, di un'abitazione corrispondente al proprio bisogno.

In ragione delle peculiarità del mercato dell'abitazione, la protezione dei locatari dovrebbe essere disciplinata indipendentemente dalla situazione mo-

1354

netaria che vige sul mercato. Pertanto vi proponiamo, a titolo di controprogetto, di applicare uniformemente su tutto il territorio della Confederazione i provvedimenti che garantiscono la protezione dei locatari. Ciò richiede però una modificazione dell'artìcolo 34septies capoverso 2 della costituzione. Le altre richieste degli inizianti saranno esaminate in occasione della revisione delle leggi pertinenti.

A nostro modo di vedere, la legislazione che istituisce provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo, legislazione che scade il 6 luglio 1977, dovrà essere prorogata. Il pertinente messaggio sarà presentato nei prossimi giorni. La possibilità di estendere anche al contratto d'affitto la protezione contro la disdetta sarà esaminata nel quadro di una revisione generale delle disposizioni del Codice delle obbligazioni che disciplinano il fitto. Analogamente dicasi per quanto concerne l'iniziativa del Canton Vaud intesa alla revisione dell'articolo 269 del Codice delle obbligazioni.

Il consolidamento della protezione degli affittuari pone un problema che dovrà essere esaminato in rapporto con le modificazioni che dovranno essere apportate al diritto civile rurale.

4

II controprogetto

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Tenore

L'articolo 34septies capoverso 2 della costituzione è modificato come segue: 2 La Confederazione emana disposizioni intese a proteggere i locatari contro pigioni abusive ed altre pretese dei locatori.

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Motivazione

II controprogetto recepisce la disposizione attuale che da alla Confederazione competenza di emanare una legislazione che istituisce provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo; tuttavia il campo d'applicazione non è più limitato alle regioni in cui vi è penuria d'abitazioni o di locali commerciali.

Inizialmente si è voluto limitare il potere d'intervento della Confederazione nella libera formazione delle pigioni a quei comuni nei quali la situazione del mercato dell'abitazione risulta perturbata. Ma in fase d'allestimento della legislazione d'esecuzione si è evidenziato che il concetto di penuria di abitazioni è difficile da definirsi in quanto se in una regione esiste un numero elevato di abitazioni vuote non è ancora garantito che ve ne siano a

1355 sufficienza da mettere a disposizione a prezzo accettabile a talune categorie di locatari. Pertanto l'articolo 2 del decreto federale vigente prevede che vi è penuria di abitazioni o di locali commerciali «se in un comune l'offerta di abitazioni soprattutto a prezzo accettabile o di locali commerciali non sia più sufficiente per soddisfare la domanda». Spetta a noi la designazione dei comuni nei quali il decreto è applicabile. Ciò ci obbliga ad esaminare continuamente l'evoluzione della situazione e di cancellare dalla lista quei comuni sottoposti al decreto qualora le condizioni fossero migliorate.

Per ragioni attinenti alla politica congiunturale, il decreto federale del 20 dicembre 1972 concernente la vigilanza sui prezzi, sui salari e sui benefici, attualmente sostituito con l'omonimo decreto federale del 19 dicembre 19751* ha provvisoriamente esteso a tutto il territorio della Confederazione il campo d'applicazione del decreto federale che istituisce provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo. Secondo il tenore proposto dell'articolo 34septies capoverso 2 della costituzione, il regime vigente a contare dalla fine del 1972 verrebbe ad essere inserito nella costituzione.

A sostegno di siffatta soluzione può essere invocata la già menzionata difficoltà di definire in modo soddisfacente la penuria di abitazioni in quanto criterio d'apprezzamento per l'adozione di provvedimenti intesi a proteggere i locatari. Parimente risulta difficile specificare la nozione di mancanza d'abitazioni a pigione moderata (pigioni accettabili) di cui si tratta nel decreto federale che istituisce provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo e ciò per il fatto che nei diversi comuni si dovrebbe procedere a indagini particolareggiate circa la struttura della popolazione e dei redditi come anche sullo stato delle abitazioni secondo le categorie e i prezzi. Al momento mancano tutte quelle basi che consentirebbero lo svolgimento di indagini del genere.

Oltre a tali difficoltà di carattere pratico ragioni più imperative esigono che non si faccia più dipendere, d'ora in poi, i provvedimenti di protezione dei locatari dalla situazione momentanea del mercato, come segnatamente la mancanza di elasticità e di uniformità. Deve essere pure tenuto conto del fatto che gli interessi delle parti contraenti divergono; per il locatore predomina l'interesse finanziario, per il locatario predomina l'importanza vitale dell'abitazione. Oltre alle considerevoli spese che vengono a sorgere in caso di trasloco non possono essere trascurati gli altri problemi di carattere umano e familiare in seguito a cambiamenti sul piano delle condizioni di vita. Vista la divergenza d'interessi, indipendentemente dalla situazione momentanea del mercato dell'abitazione permane uno squilibrio permanente nel rapporto delle forze tra le parti contraenti il che richiede '> RU 1975 2552

1356 provvedimenti di politica sociale in favore della parte più debole. L'articolo 34 s ept i es capoverso 2 della costituzione da alla Confederazione competenza di emanare provvedimenti di protezione dei locatari soltanto sotto forma di disposizioni ponderate tipiche a prevedere gli abusi. Ciò esclude quindi gli interventi pesanti dello Stato come quello del controllo delle pigioni chiesto nell'iniziativa. È quindi giustificato che gli abusi siano combattuti non soltanto in quelle regioni in cui regna una situazione difficile.

Tali considerazioni ci inducono a proporvi la soppressione della disposizione costituzionale che limita l'applicazione dei provvedimenti di protezione dei locatari a quelle regioni in cui vi è penuria d'abitazioni o mancanza dei locali commerciali e di rendere applicabile in modo uniforme per tutta la Svizzera la legislazione che istituisce provvedimenti contro gli abusi nel settore locativo indipendentemente dalla situazione momentanea del mercato dell'abitazione.

5

Proposta

Con il presente messaggio sottoponiamo al popolo e ai Cantoni in votazione l'iniziativa popolare «per un'efficace protezione dei locatari» con la raccomandazione di respingerla e di accettare il controprogetto dell'Assemblea federale. Al presente messaggio è allegato un disegno di decreto federale.

Gradite, onorevoli presidente e consiglieri, l'assicurazione della nostra alta considerazione.

Berna, 21 giugno 1976 In nome del Consiglio federale svizzero: 11 presidente della Confederazione, Gnägi II vicecancelliere

Sauvant

1357

(Disegno)

.

(Allegato)

Decreto federale concernente l'iniziativa popolare «per un'efficace protezione dei locatari» e un controprogetto L'Assemblea federale della Confederazione

Svizzera,

vista l'iniziativa popolare «per un'efficace protezione dei locatari» depositata il 30 giugno 1973 1) visto il messaggio del Consiglio federale del 21 giugno 1976 2) , decreta:

Art. l 1

L'iniziativa popolare del 30 giugno 1973 «per un'efficace protezione dei locatari» è sottoposta al voto del popolo e dei Cantoni.

2 L'iniziativa popolare chiede la sostituzione dell'articolo 34 sept i es capoverso 2 della costituzione federale con un nuovo articolo 31 sexies del {e.

nore seguente:

1 La Confederazione emana disposizioni sulle pigioni immobiliari e sulla protezione dei locatari dalle disdette ingiustificate e dalle pretese abusive.

2 Le pigioni immobiliari non possono essere aumentate nemmeno in caso di cambiamento di proprietario o di locatario, tranne autorizzazione.

Questa può essere accordata soltanto per immobili i cui conteggi dimostreranno un reddito locativo insufficiente per permettere un'equa redditività dei fondi propri e la copertura degli oneri effettivi. In caso di trapasso della proprietà, è tenuto conto del prezzo d'acquisto soltanto nella misura in cui non oltrepassi il valore di reddito medio di oggetti paragonabili.

3 Le pigioni di cose locate per la prima volta sottostanno ad autorizzazione. Per gli immobili nuovi, le pigioni sono calcolate in base al prezzo di costo; le pigioni esagerate non sono prese in considerazione.

" FF 1973 II 17 2) FF 1976 II 1329

1358 * La disdetta data dal locatore senza gravi motivi è annullata; se giustificata ma implicante conseguenze penose per il conduttore, può essere differita o annullata. Queste disposizioni s'applicano anche in caso di vendita, trasformazione o demolizione della cosa locata. Sono specialmente protetti i locatari il cui appartamento è venduto in proprietà per piani.

3 La Confederazione emana disposizioni analoghe per gli affitti e gli immobili concessi in diritto di superficie.

0 La Confederazione può chiamare i Cantoni a collaborare all'esecuzione di queste disposizioni.

Art. 2 1

11 controprogetto dell'Assemblea federale è sottoposto al voto del popolo e dei Cantoni contemporaneamente con l'iniziativa.

2

Esso è del 'tenore seguente:

L'articolo 34 sept i es capoverso 2 della Costituzione federale è modificato come segue: La Confederazione emana disposizioni intese a proteggere i locatari contro pigioni abusive e altre pretese dei locatori.

Art. 3 L'Assemblea federale raccomanda al popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa popolare e di accettare il controprogetto.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio concernente l'iniziativa popolare «per un'efficace protezione dei locatari» e un controprogetto Del 21 giugno 1976

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1976

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Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

09.08.1976

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1329-1358

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