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Messaggio concernente le iniziative popolari «a favore di un'AVS flessibile - contro l'aumento dell'età di pensionamento per le donne» e «per un'età pensionabile flessibile: dai 62 anni per donne e uomini»

del 15 dicembre 1997

Onorevoli presidenti e consiglieri, Vi sottoponiamo il messaggio concernente le due iniziative popolari «a favore di un'AVS flessibile - contro l'aumento dell'età di pensionamento per le donne» e «per un'età pensionabile flessibile: dai 62 anni per donne e uomini». Vi proponiamo di sottoporle senza controprogetto al voto del popolo e dei Cantoni raccomandando loro di respingerle.

Un disegno di decreto federale per ogni iniziativa è allegato al messaggio.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

15 dicembre 1997

1997-692

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Koller II cancelliere della Confederazione, Couchepin

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Compendio L'iniziativa popolare «a favore di un'AVS flessibile - contro l'aumento dell'età di pensionamento per le donne», depositata da un comitato formato di rappresentanti della Società svizzera degli impiegati di commercio (SSIC) e della Federazione delle società svizzere d'impiegati (FSI), è intesa a rendere più flessibile l'A VS e a realizzare l'uguaglianza tra uomini e donne per quanto concerne l'età della pensione.

Prevede l'introduzione di una rendita di pensionamento dall'età di 62 anni compiuti per gli uomini e per le donne. Una rendita non ridotta potrebbe essere riscossa in caso di cessazione dell'attività lucrativa o se quest'ultima permette di realizzare soltanto un reddito modesto. Il legislatore dovrebbe determinare l'età a partire dalla quale l'A VS potrebbe essere riscossa senza condizione, dunque senza prendere in considerazione un eventuale reddito.

L'iniziativa popolare «per un'età pensionabile flessibile: dai 62 anni per donne e uomini», depositata dai rappresentanti del Partito ecologista svizzero (PES), ha pure lo scopo di flessibilizzare il disciplinamento dell'AVS e la realizzazione dell'uguaglianza di trattamento tra uomini e donne in rapporto all'età AVS. Anche questa iniziativa prevede l'introduzione della rendita di pensionamento dall'età di 62 anni compiuti per le donne e per gli uomini. Oltre alla riscossione di una rendita non ridotta in caso di cessazione dell'attività lucrativa, questa iniziativa prevede l'introduzione di una rendita parziale in caso di esercizio di un'attività lucrativa a tempo parziale. Spetterebbe al legislatore fissare l'età a partire dalla quale la rendita di vecchiaia AVS sarebbe riscossa senza condizione, vale a dire a prescindere da un eventuale reddito. Inoltre la legge dovrebbe poter diminuire i limiti di età e prevedere, a determinate condizioni, una riscossione anticipata della rendita.

Il nuovo disciplinamento dell'età AVS figura tra i punti principali dell'11" revisione AVS. I lavori per questa prossima revisione dell'AVS, prevista nel programma di legislatura 1995-1999, sono in corso. Devono includere, come esige una mozione della Commissione del Consiglio degli Stati per la 10" revisione dell'A VS («i 1" revisione dell'AVS. Stessa età AVS» del 24 maggio 1994, s 94.3175), un'uniformazione dell'età AVS per le donne e per gli uomini. Il Consiglio federale intende soddisfare questa esigenza flessibilizzando l'età AVS grazie a un disciplinamento equilibrato che tenga conto sia di intenti di politica sociale sia dell'esigenza di garantire le basi di finanziamento dell'AVS. Esso prevede di mettere in consultazione il disegno relativo all11" revisione dell'AVS nell'estate 1998.

Il Consiglio federale raccomanda il rigetto senza controprogetti di queste due iniziative popolari, i cui obiettivi sono in gran parte identici. La proposta degli autori delle iniziative condurrebbe tendenzialmente a un abbassamento generale dell'età A VS con conseguenze considerevoli per quanto riguarda i costi. Il Consiglio federale prende in considerazione una soluzione più differenziata il cui finanziamento possa essere assicurato nonostante l'aumento della speranza di vita.

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Messaggio I II III

Parte generale Aspetti formali Tenore delle iniziative

II 13 maggio 1996, il comitato d'iniziativa della Società svizzera degli impiegati di commercio (SSIC) e della Federazione delle società svizzere d'impiegati (FSI) ha depositato l'iniziativa popolare «a favore di un'AVS flessibile - contro l'aumento dell'età di pensionamento per le donne». L'iniziativa ha il tenore seguente: La Costituzione federale è completata come segue: Art. 34 cpv. 2, sesto e settimo periodo (nuovi) 2 ... Il diritto alla rendita di vecchiaia sorge al compimento del 62° anno di età, qualora non venga esercitata un'attività lucrativa o il reddito di una tale attività sia inferiore a una volta e mezzo l'importo della rendita minima. La legge fissa l'età a partire dalla quale il diritto alla rendita vale incondizionatamente. ...

Il 22 maggio 1996, il comitato d'iniziativa del Partito ecologista svizzero (PES) ha depositato l'iniziativa popolare «per un'età pensionabile flessibile: dai 62 anni per donne e uomini». L'iniziativa ha il tenore seguente: I La Costituzione federale è completata come segue: Art. 34quater cpv. 8 (nuovo) 8 ... Le rendite di vecchiaia sono concesse al compimento dei 62 anni. In caso di attività lucrativa dopo il compimento dei 62 anni, la legge stabilisce quando tale diritto sorge senza l'obbligo di abbandonare l'attività lucrativa e disciplina il diritto a una rendita parziale nel caso di abbandono parziale dell'attività lucrativa. Essa può ridurre il limite di età e prevedere, a determinate condizioni, la riscossione anticipata della rendita.

Il

Le disposizioni transitorie della Costituzione federale sono completate come segue: Art. 23 (nuovo) Se entro cinque anni dall'accettazione dell'articolo 34quater capoverso 8 l'Assemblea federale non promulga la corrispondente legislazione, il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni esecutive.

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Riuscita

Con decisione del 5 luglio 1996, la Cancelleria federale ha constatato che l'iniziativa depositata il 13 maggio 1996 dalla SSIC/FSI aveva raccolto 143 405 firme valide e che era dunque formalmente riuscita (FF 7.996 III 298). La Cancelleria federale ha pure constatato, con decisione del 4 novembre 1996 (FF 7996 V 112), che l'iniziativa del Partito ecologista svizzero relativa all'età AVS, depositata il 22 maggio 1996, era formalmente riuscita poiché aveva raccolto 116 636 firme valide.

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Termine di trattazione

Secondo l'articolo 29 capoverso 1 della legge sui rapporti fra i Consigli (LRC; RS 171.Il)1, dobbiamo sottoporre il nostro messaggio all'Assemblea federale entro un termine di due anni dopo il deposito dell'iniziativa.

Conformemente all'articolo 27 capoverso LRC, qualora l'iniziativa popolare concerna una revisione parziale della Costituzione federale e rivesta la forma di un progetto già elaborato, l'Assemblea federale decide, entro un termine di quattro anni dal deposito dell'iniziativa, se l'approva o no (è fatta salva la possibilità conferita all'Assemblea federale di prorogare questo termine di un anno se almeno uno dei Consigli ha preso una decisione su un controprogetto o su un atto legislativo strettamente connesso con l'iniziativa popolare, art. 27 cpv. 5bis LRC).

Quando - come nel presente caso - diverse iniziative popolari che trattano la stessa materia costituzionale sono depositate a brevi intervalli, l'articolo 28 LRC prescrive di trattare dapprima, entro i termini legali (art. 26 e 27 LRC), la prima iniziativa depositata, poi di sottoporla alla votazione popolare. Le altre iniziative saranno trattate in seguito dall'Assemblea federale, seguendo l'ordine cronologico del loro deposito; tra la votazione popolare sull'ultima iniziativa trattata e la trattazione dell'iniziativa successiva trascorre al massimo un anno. Per conformarsi a questa disposizione, l'Assemblea federale dovrebbe decidersi sull'iniziativa del PES entro il termine di un anno a contare dal giorno della votazione sull'iniziativa della SSIC/FSI. In base al loro contenuto quasi identico - postulano entrambe diflessibilizzareil disciplinamento dell'età AVS a decorrere dai 62 anni - queste due iniziative sono oggetto di un unico messaggio, benché debbano essere trattate separatamente dall'Assemblea federale (per un precedente di siffatta procedura rimandiamo segnatamente al nostro messaggio del 18 agosto 1992 [FF 7992 VI 263] concernente le due iniziative popolari «per un'agricoltura contadina efficiente e rispettosa dell'ambiente» e «Contadini e consumatori -- per un'agricoltura in accordo con la natura» e alla loro trattazione da parte delle Camere federali). L'Assemblea federale provvederà dunque ad esaminarle in ordine cronologico.

12 121

Validità Unità della forma e della materia

Secondo l'articolo 121 capoverso 4 della Costituzione federale, l'iniziativa può rivestire la forma di proposta generale oppure quella di progetto già elaborato. Le forme miste non sono ammesse (art. 75 cpv. 3 della legge federale sui diritti politici; RS 161.1). Nel caso presente, l'unità della forma è rispettata per le due iniziative: ambedue si presentano esclusivamente sotto forma di progetto già elaborato.

L'articolo 121 capoverso 3 della Costituzione federale stabilisce l'esigenza dell'unità della materia: un'iniziativa che domanda una revisione parziale della Costituzione federale può avere per oggetto una sola materia. L'unità della materia è preservata se le singole parti dell'iniziativa sono intrinsecamente connesse (art. 75 cpv. 2 della legge federale sui diritti politici). Siccome le iniziative hanno ciascuna un solo og-

1

Vista la modifica della LRC del 21 giugno 1996 (RU 1997 753) questo termine è stato ridotto a un anno. Tuttavia, per l'esame della presente iniziativa, vale ancora il termine del vecchio diritto.

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getto, vale a dire un nuovo disciplinamento dell'età AVS, l'esigenza dell'unità della materia sembra essere chiaramente rispettata.

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Realizzabilità

Le due iniziative accordano il diritto a una rendita di vecchiaia non ridotta, a decorrere dall'età di 62 anni compiuti, a condizione che non sia più esercitata alcuna attività lucrativa o che l'attività sia continuata ma permetta di realizzare soltanto un reddito inferiore a una volta e mezzo l'ammontare della rendita minima (iniziativa SSIC/ FSI), rispettivamente che sia riscossa una rendita parziale in caso di esercizio di un'attività lucrativa a tempo parziale (iniziativa PES). Questi criteri di pensionamento (parziale) rivestono un'importanza decisiva per la concessione della rendita.

L'introduzione della rendita di pensionamento a decorrere dai 62 anni compiuti, in caso di cessazione completa o parziale dell'attività lucrativa, implicherebbe l'istituzione di un corrispondente sistema di esame e di controllo per verificare periodicamente, fino al raggiungimento dell'età ordinaria AVS, se le condizioni del diritto alla stessa sono sempre adempiute. In Svizzera, questa verifica potrebbe essere effettuata collegando il registro delle rendite al registro degli assicurati dell'AVS, benché questo procedimento non permetta di individuare infrazioni sotto forma di lavoro clandestino alle prescrizioni relative al diritto alla rendita; un determinato potenziale di abusi sussisterebbe. Nel caso di versamenti di rendite all'estero, un controllo siffatto esigerebbe mezzi amministrativi considerevoli.

Secondo una pratica costante, soltanto le iniziative veramente inapplicabili devono essere sottratte al verdetto popolare. Le due iniziative in questione non sono tali.

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Parte speciale

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Scopo delle iniziative

Le iniziative hanno lo scopo di introdurre la cosiddetta «rendita di pensionamento» nell'AVS. Prevedono l'introduzione dell'età flessibile AVS la quale permetterebbe agli uomini e alle donne che cessano completamente di lavorare di riscuotere una rendita di pensionamento sotto forma di una rendita di vecchiaia non ridotta, a decorrere dall'età di 62 anni compiuti.

L'iniziativa della SSIC/FSI accorda inoltre il diritto alla rendita di vecchiaia non ridotta agli assicurati che lavorano ancora, purché il loro guadagno resti inferiore a una volta e mezzo l'ammontare della rendita minima (vale a dire attualmente fr.

1493.- il mese). L'iniziativa del PES prevede per contro la concessione di una rendita parziale in caso di attività lucrativa a tempo parziale.

Spetta al legislatore fissare l'età che da diritto incondizionatamente alla rendita di vecchiaia. L'iniziativa del PES impone tuttavia una condizione supplementare: l'età così fissata potrebbe in futuro soltanto essere ridotta. Inoltre essa accenna alla riscossione anticipata della rendita la cui introduzione e il cui disciplinamento spetterebbero al legislatore.

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Revisioni pendenti Visione d'insieme

Un nuovo disciplinamento relativo all'età che da diritto alla rendita, oltre alle misure destinate a garantire il finanziamento a lungo termine dell'AVS, costituirà il nocciolo dell'11a revisione dell'AVS.

L'equiparazione dell'età che da diritto alla rendita per donne e uomini, in occasione dell'll 3 revisione dell'AVS elaborata senza indugio, è l'obiettivo di una mozione parlamentare della Commissione del Consiglio degli Stati per la 10a revisione dell'AVS («11a revisione dell'AVS. Stessa età che da diritto alla rendita», del 24 maggio 1994, s 94.3175). I lavori relativi a questa prossima revisione dell'AVS, annunciati nel programma di legislatura 1995-1999, sono in corso. Come spiega il rapporto sui tre pilastri del Dipartimento federale dell'interno (DFI) («Rapporto del Dipartimento federale dell'interno concernente la struttura attuale e lo sviluppo futuro della concezione svizzera dei tre pilastri della previdenza vecchiaia, superstiti e invalidità», ottobre 1995, p. 64), l'uniformazione dell'età AVS per donne e uomini sarà esaminata nel quadro di un sistema flessibile.

Intendiamo proporre una soluzione che prenderà in considerazione adeguatamente sia intenti di politica sociale sia la necessità di consolidare le basi finanziarie dell'AVS e che deve essere armonizzata con il disciplinamento sul pensionamento nella previdenza professionale.

Si prevede di mettere in consultazione il disegno di 11" revisione dell'AVS nell'estate 1998. Dopo l'esecuzione e la valutazione della procedura di consultazione, il messaggio relativo alla 11" revisione dell'AVS potrebbe essere sottoposto al Parlamento nel marzo 1999. La mozione Schiesser del 5 ottobre 1995 relativa al «finanziamento a lungo termine dell'AVS» (95.3534) ci chiede di presentare al Parlamento un progetto relativo alla 11a revisione entro la sessione parlamentare estiva 1998.

Intendiamo tenerne conto nel migliore dei modi organizzando la procedura di consultazione entro la metà del 1998. Una procedura di consultazione per la 11" revisione dell'AVS appare in effetti indispensabile. Occorre inoltre aspettare le conclusioni del gruppo di lavoro interdipartimentale «Finanziamento delle assicurazioni sociali», IDA FiSo 2.

Il gruppo IDA FiSo 2 procederà entro la fine del 1997 a un'analisi delle prestazioni delle assicurazioni sociali e valuterà, segnatamente, le conseguenze sociali e finanziarie di un eventuale ampliamento o di un'eventuale riduzione di determinate prestazioni assicurative (in quest'ottica, l'esame verterà pure su modifiche dell'età AVS).

Per il resto, l'età che da diritto alla rendita non è trattata soltanto dalle presenti iniziative. Il comitato d'iniziativa comune all'Unione sindacale svizzera (USS) e alla Confederazione dei sindacati cristiani (CSC) ha depositato il 21 giugno 1995 l'iniziativa popolare «per la 10a revisione dell'AVS senza aumento dell'età di pensionamento». Abbiamo sottoposto al Parlamento il nostro messaggio relativo a questa iniziativa il 29 gennaio 1997 (FF 1997 II 521). Il Partito ecologista svizzero (PES) ha inoltre depositato, il 22 maggio 1996, un'altra iniziativa che ha un rapporto intrinseco con la sua iniziativa sull'età pensionabile; è intitolata «per garantire l'AVS - tassare l'energia e non il lavoro!» (FF 7996 V 114,1994 V 379).

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L'11a revisione in quanto controprogetto indiretto?

I lavori relativi alla 11a revisione dell'AVS sono intesi a cercare possibilità di introdurre un pensionamento anticipato senza riduzione attuariale dell'ammontare della rendita AVS o con una riduzione inferiore alla riduzione attuariale, in modo da tener conto della situazione individuale degli assicurati. Importa anzitutto migliorare il sistema in vigore con misure di politica sociale, garantendo la finanziabilità a lungo termine dell'assicurazione.

La realizzazione di questi lavori pendenti di ampio respiro non permette di presentare la 11a revisione dell'AVS come controprogetto indiretto a queste iniziative. In effetti, per rispettare il termine di trattazione delle presenti iniziative, dobbiamo presentare il nostro messaggio prima del termine dei lavori relativi alla 11a revisione dell'AVS. Dal punto di vista materiale, gli intenti degli autori dell'iniziativa saranno ripresi ed esaminati nel quadro dell'11" revisione dell'AVS.

23 231 231.1

Valutazione delle iniziative In merito ai singoli provvedimenti Rendita di pensionamento

Con il sistema della rendita di pensionamento raccomandato dalle iniziative, si rinuncia a limiti fissi di età. La rendita potrebbe essere riscossa in un intervallo di un determinato numero di anni senza riduzione né supplementi, vale a dire che durante questi anni non sarebbe più possibile riscuotere una rendita anticipata (con riduzione attuariale della rendita) o una rendita differita (con supplemento). In questo intervallo, le persone assicurate potrebbero scegliere liberamente, in funzione delle loro inclinazioni e dei loro bisogni personali, il momento della cessazione dell'attività lucrativa e del pensionamento. Questa flessibilità dell'età che da diritto alla rendita esiste per numerose istituzioni di previdenza professionale nel settore esulante da quello obbligatorio; essa esiste pure in diversi sistemi esteri di assicurazione di rendite. In merito tuttavia occorre notare che il diritto alla rendita è frequentemente subordinato a condizioni supplementari, per esempio a un numero minimo relativamente elevato di anni di assicurazione con conseguente riduzione del numero di beneficiari potenziali e quindi contenimento delle ripercussioni finanziarie di queste misure.

Attualmente, l'età che da diritto alla rendita non è fissata nella Costituzione, bensì nella legge federale del 20 dicembre 1946 sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (LAVS; RS 831.10). In virtù della 10a revisione dell'AVS (modifica del 7 ottobre 3994, in vigore dal 1° gennaio 1997: RU 1996 2466), gli uomini hanno diritto a una rendita di vecchiaia dall'età di 65 anni compiuti; l'età della rendita delle donne sarà progressivamente aumentata da 62 a 63 anni nel 2001, poi a 64 anni nel 2005 (art. 21 LAVS, disposizioni transitorie della 10a revisione dell'AVS lett, d cpv.

1). Dando a tutti gli assicurati la possibilità di riscuotere una rendita anticipata, la 10a revisione dell'AVS ha introdotto una certa flessibilizzazione dell'età che da diritto alla rendita. Su domanda, le persone assicurate possono riscuotere la rendita di vecchiaia un anno o due prima di aver raggiunto l'età ordinaria. Devono però accollarsi una riduzione della rendita (art. 40 LAVS, disposizioni transitorie della 10a revisione dell'AVS lett. d cpv. 2 in rapporto all'introduzione progressiva della rendita anticipata). La rendita mensile è diminuita del 6,8 per cento per anno di anticipo (art.

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56 dell'ordinanza sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti [OAVS] del 31 ottobre 1947 [RS 831.101]). Per le donne che beneficeranno della rendita anticipata tra il 1° gennaio 2001 e il 31 dicembre 2009, le rendite saranno diminuite della metà del tasso di riduzione, vale a dire del 3,4 per cento per anno d'anticipo (disposizioni transitorie relative alla 10a revisione dell'AVS let, d cpv. 3).

L'uso massiccio del diritto alla rendita di pensionamento previsto dalle iniziative avrebbe per l'AVS conseguenze finanziarie considerevoli (e interazioni altrettanto considerevoli con gli altri rami delle assicurazioni sociali). Gli esempi esteri mostrano che la maggioranza degli aventi diritto va in pensione soprattutto all'inizio del termine di flessibilità e non alla fine, quando la rendita di vecchiaia non è sottoposta ad alcuna riduzione. Occorre rilevare che per le iniziative il perdurare della vita attiva con l'obbligo relativo di versare contributi fino all'età ordinaria che da diritto alla rendita non comporta alcuna maggiorazione della rendita. Per contro, chi attualmente aggiorna la sua rendita di 5 anni al massimo dopo aver raggiunto l'età ordinaria riscuote una rendita maggiorata del controvalore attuariale della prestazione non riscossa (art. 39 LAVS, art. 55'" dell'ordinanza del 31 ottobre 1947 sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti). Sotto questa angolazione, le iniziative non sono un incentivo a raggiungere il limite incondizionato di età per riscuotere la rendita. All'estero un sistema di incentivi esiste in certi casi, per esempio, in Austria (G.

Reday-Mulvey, L'âge de la retraite dans l'Union Européenne, Association Internationale pour l'Etude de l'Economie de l'Assurance, Ginevra 1996, p. 21), in Italia e in Svezia («Evoluzioni e tendenze nella sicurezza sociale 1993-1995», Rapporto del segretario generale dell'Associazione internazionale di sicurezza sociale, Ginevra, all'intenzione della 25" assemblea generale, 13-19 novembre 1995, p. 39, 41).

Sembra quindi poco probabile che l'età limite ordinaria superiore che da diritto alla rendita, tra i 65 e i 67 anni, quale è ammessa dagli autori dell'iniziativa, abbia un effetto significativo sul piano pratico. Inoltre, la situazione sul mercato del lavoro continuerà certamente a favorire la tendenza verso un abbassamento generale dell'età di pensionamento. È vero che i lavoratori dovrebbero poter determinare essi stessi la data del proprio ritiro dalla vita attiva, a 62 anni o più tardi; questa scelta è tuttavia limitata quando, come è il caso attualmente, le imprese, a causa delle difficoltà economiche, esercitano una pressione crescente a far por termine ai rapporti di lavoro a decofrere dall'età di 62 anni.

Per le persone assicurate, l'attrattiva di una possibile rendita di pensionamento a decorrere dai 62 anni dipende essenzialmente dall'ammontare dei loro redditi costituiti dalle prestazioni del primo e del secondo pilastro. Questo implica che anche la cassa pensione (facoltativamente o conformemente al regolamento) introduca una pensione anticipata - il numero degli anni di contribuzione è quindi in generale decisivo per l'ammontare dell'avere di vecchiaia - e che l'importo sostitutivo in rapporto all'ultimo salario riscosso sia sufficiente o possa essere completato da eventuali risparmi del terzo pilastro.

Per la Svizzera, una previsione affidabile della percentuale delle persone che approfitterebbero di una rendita di pensionamento AVS senza riduzione non è possibile.

Non si dispone ancora di cifre significative sul numero di assicurati che hanno fatto uso della possibilità di anticipare la riscossione della rendita (con riduzione attuariale), introdotta nel 1997.

In sistemi di previdenza esteri, una percentuale considerevole di persone assicurate opta a favore di una rendita anticipata riscossa il più presto possibile quando l'anticipazione non implica alcuna riduzione delle prestazioni. E il caso segnata846

mente in Austria e in Germania, Paesi limitrofi della Svizzera: in Austria, il 77 per cento degli uomini ha fatto uso, nel 1996, della possibilità di riscuotere una rendita anticipata non ridotta dopo 35 anni di contribuzione; in Germania questa quota era del 69 per cento (Rivista internazionale di sicurezza sociale 1989, Ginevra, p. 498).

Nel 1994, in Germania l'età media del pensionamento si stabiliva a 59,9 anni per gli uomini- espressione dell'interesse di questi ultimi per le diverse possibilità di pensionamento anticipato (assicurazione invalidità compresa). Nell'età compresa tra 60 e 64 anni, soltanto il 10 per cento degli uomini e il 10 per cento delle donne esercitavano ancora un'attività lucrativa (G. Reday-Mulvey. op. cit. p. 16). Nel 1994, in Austria il 78 per cento optava a favore di una rendita prima dell'età legale che vi da diritto; per gli uomini, il 63 per cento dei beneficiari ha profittato dei diversi modelli di pensionamento anticipato, il 22 per cento ha riscosso una rendita d'invalidità e soltanto il 15 per cento ha riscosso la rendita di vecchiaia dopo aver compiuto il 65° anno (G. Reday-Mulvey, op. cit. p. 20).

L'introduzione di una rendita di pensionamento avrebbe considerevoli ripercussioni finanziarie. Il suo costo potrebbe ammontare a circa 1618 milioni di franchi, prendendo in considerazione un sovrappiù di spese nell'AVS di 2460 milioni di franchi e un alleviamento degli oneri dell'Ai e dell'AD di 490 milioni di franchi, rispettivamente di 365 milioni di franchi. Queste previsioni tengono pure conto della diminuzione dei contributi all'AVS, all'Ai, alle IPG e all'AD e, considerato che l'evoluzione demografica, i cui effetti finanziari sull'Ai, se fossero coperti dall'IVA, si tradurrebbero in un aumento dell'IVA di 2,5 punti fino al 2010 (come abbiamo esposto all'inizio del nostro messaggio del 1° maggio 1997 sull'aumento delle aliquote dell'imposta sul valore aggiunto a favore dell'AVS/AI [FF 7997 III 625]), riteniamo che la rendita di pensionamento proposta dalle iniziative comporti oneri supplementari insopportabili per l'AVS. Per conseguenza, a causa della mancanza di mezzi finanziari, non possiamo approvare questo modello di pensionamento.

231.2

La rendita in caso di reddito modesto proveniente da un'attività lucrativa

Le iniziative propongono di concedere la rendita di pensionamento a decorrere dall'età di 62 anni compiuti anche quando l'assicurato realizza ancora un certo reddito.

Con l'iniziativa della SSIC/FSI, l'assicurato otterrebbe una rendita di vecchiaia intera e non ridotta se il suo reddito residuo resta inferiore a una volta e mezzo l'ammontare della rendita minima. Questo reddito accessorio, autorizzato entro determinati limiti, dovrebbe permettere alle persone di condizione modesta e beneficiarie di una rendita corrispondentemente bassa, di migliorare la loro situazione. Questo disciplinamento, voluto per ragioni di politica sociale, traccerebbe tuttavia una frontiera molto rigida tra il diritto a una rendita intera e l'assenza di diritto a una rendita e si rivelerebbe insoddisfacente per le persone i cui redditi superano di poco il limite.

Inoltre, sorgerebbero alcune difficoltà pratiche, segnatamente per trattare il caso degli indipendenti: il loro reddito è in effetti sottoposto a fluttuazioni a volte pronunciate ed è conosciuto soltanto con ritardo per il tramite dei dati fiscali. La legge dovrebbe quindi precisare le condizioni del diritto alla rendita per le persone che continuano a lavorare e guadagnano poco.

L'iniziativa del PES prevede, a decorrere dai 62 anni, la concessione di una rendita di pensionamento parziale in caso di esercizio di un'attività lucrativa a tempo par-

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ziale. Il legislatore sarebbe chiamato a disciplinare il diritto alla rendita e a meglio definire la nozione di attività residua. Gli incomberebbe segnatamente di indicare qual è il criterio determinante: la riduzione del tasso d'occupazione o la riduzione del reddito. Anche in questo caso vi sarebbero difficoltà nell'accertamento dei redditi degli indipendenti.

231.3

Diritto incondizionato alla rendita

Secondo le due iniziative, spetta al legislatore determinare l'età che da diritto a una rendita senza cessazione totale o parziale dell'attività lucrativa. Gli autori delle iniziative partono da un'età fissata tra 65 e 67 anni e affermano che il legislatore potrebbe adeguare questo limite in funzione dell'evoluzione demografica e della congiuntura e portare avanti così una politica dell'impiego. Tuttavia, se il ritiro anticipato dalla vita attiva, con l'ottenimento di una rendita di vecchiaia integrale, divenisse sempre più frequente, uno spostamento del limite ordinario dell'età che da diritto alla rendita avrebbe in pratica soltanto effetti limitati.

232

Rendita di pensionamento e età del pensionamento in rapporto con altri sistemi europei

Sistemi di rendita di pensionamento sono previsti dalle legislazioni sulle assicurazioni di rendite di diversi Stati europei; tuttavia, i relativi disciplinamenti si limitano in generale, contrariamente all'AVS, ad assicurare soltanto i salariati (e gli apprendisti ed eventualmente gli indipendenti). In questi sistemi esteri, il diritto a una rendita anticipata di vecchiaia non ridotta alla cessazione dell'attività lucrativa è spesso sottoposto ad altre condizioni alternative o cumulative, come la realizzazione di una determinata durata di contribuzione o di assicurazione, una capacità di guadagno diminuita per ragioni di salute, la disoccupazione (in questa ultima ipotesi, con l'obbligo eventualmente di rioccupare il posto: Belgio, Spagna).

Queste condizioni supplementari di concessione sono a volte divenute più restrittive nel corso di questi ultimi anni, onde garantire l'equilibrio finanziario dell'assicurazione di rendite (p. es. Germania e Austria). Determinati Stati hanno preferito adattare l'età flessibile che da diritto alla rendita in maniera da motivare i contribuenti a differire l'inizio della riscossione della rendita (p. es. da 57 a 65 anni in Italia e da 61 a 70 in Svezia). Infine, altri Stati aumentano progressivamente l'età che da diritto alla rendita delle donne e/o degli uomini fino a 65 anni, come la Germania, l'Austria, la Gran Bretagna e il Portogallo.

In generale, le modifiche delle condizioni di concessione sono state decise contemporaneamente ad altre misure. Per esempio, la riforma delle rendite del 1992 in Germania ha non soltanto soppresso la possibilità di concessione di una rendita di vecchiaia senza riduzione (a 60 anni per le donne e i disoccupati e a 63 anni per gli assicurati che dispongono di una lunga durata di contribuzione), bensì ha pure portato l'età legale che da diritto alla rendita a 65 anni per gli uomini e le donne, secondo un piano di attuazione progressivo, scaglionato fino al 2005. Il pensionamento flessibile è stato ridisciplinato. È ormai possibile beneficiarne a partire da 62 anni, con una riduzione di 0,3 per cento per ogni mese di anticipazione; la rendita può pure essere differita oltre l'età di 65 anni; in questo caso è maggiorata dello 0,5 per cento per ogni mese di differimento. In Austria, le condizioni d'accesso alla rendita

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anticipala sono pure state modificate in un senso più restrittivo, con la riforma del 1993. Si è in effetti prolungata la durata di contribuzione all'assicurazione, richiesta per beneficiare delle diverse possibilità di anticipazione, e introdotto un sistema di bonus che incentiva la continuazione dell'attività lucrativa tra l'età che da diritto alla rendita di pensionamento e l'età ordinaria che da diritto alla rendita. L'Austria adegua del resto progressivamente (tra il 2024 e il 2033) l'età delle donne che da diritto alla rendita (60 anni) a quella degli uomini (65 anni).

In definitiva, occorre constatare che parecchi sistemi esteri di assicurazione di rendite hanno deciso o già attuato provvedimenti di riforma drastici destinati a contenere l'evoluzione del costo delle rendite di vecchiaia, imputabile ai bassi limiti d'età ordinari che danno diritto alla rendita o all'estensione delle possibilità di pensionamento anticipato da una parte, e a un aumento crescente della speranza di vita, dall'altra (p. es. Svezia, Finlandia, Italia, Gran Bretagna, Germania, Austria).

233

Emanazione delle disposizioni di esecuzione conformemente all'iniziativa del PES

L'iniziativa del PES impartisce all'Assemblea federale un termine di 5 anni, iscritto nelle disposizioni transitorie della Costituzione federale, a contare dalPaccettazione dell'iniziativa, per emanare le disposizioni legali necessarie. Se il termine non è rispettato, dovremo emanare le disposizioni di esecuzione richieste. Il concretamento rapido dell'iniziativa è manifestamente l'obiettivo di questa norma. Siccome le disposizioni emanate dal nostro Collegio da noi non sottostanno al referendum, si trasgredirebbe seriamente la procedura legislativa ordinaria e si limiterebbero eventualmente i diritti popolari.

3 31 311

Effetti delle iniziative Conseguenze finanziarie Visione d'insieme delle conseguenze finanziarie nei singoli settori nel 2005

La tavola seguente da una visione d'insieme, per settore, delle conseguenze finanziarie dell'introduzione della rendita di pensionamento; quantifica i costi supplementari, i risparmi, nonché le perdite di contributi. Le ripercussioni finanziarie sull'assicurazione malattia, l'assicurazione infortuni, l'IPG e gli assegni familiari non sono menzionate poiché sono minime e si compensano da una branca di assicurazione all'altra. Le ripercussioni finanziarie sul 2° pilastro sono esaminate nel numero 314, mentre gli ammanchi fiscali e l'aiuto sociale lo sono nel numero 316, rispettivamente 317. Gli ammontari indicati sono valevoli per il 2005, in funzione del valore del franco nel 19972.

(Importi in milioni di franchi) 2

Ipotesi di evoluzione economica fino al 2005, in per cento: anno 1997 1998 1999-20(11 dal 2002 salari 0,0 1,0 2,5 4,5 prezzi 1,0 1,5 2,0 3,5

849

Setlore

Spese supplementari (+) 0 risparmi (-)

Perdite di contributi

Totale

A carico dell'assicurazione

A carico dei poteri pubblici

AVS AI PC AVS+AI+PC

+2095 - 550 + 13 +1558

365 60 425

2460

^90 13 1983

2041 -215 1826

419 -275 13 157

AD

110

-365

-341

-24

AVS+AI+PC+AD

+1083

535

1618

1485

133

Se lo si compara con gli introiti derivanti dall'imposta sul valore aggiunto, l'onere supplementare di 1618 milioni di franchi corrisponde allo 0,7 per cento circa.

312

Ripercussioni sull'AVS/AI

Le ripercussioni delle iniziative possono essere quantificate confrontando gli introiti e le spese del sistema in vigore con gli introiti e le spese che risulterebbero dalle iniziative.

La 2a parte della 10a revisione dell'AVS è in vigore dal 1° gennaio 1997. In altri termini, il passaggio dal concetto di coppia al sistema dello Splitting si compie progressivamente. Nel 2001, le ultime rendite per coppie saranno sottoposte al sistema dello Splitting. Inoltre, l'età delle donne che da diritto alla rendita sarà portata a 63 anni nel 2001 e a 64 anni nel 2005. L'abolizione delle rendite complementari si iscrive ugualmente tra i punti della revisione. Infine, una certa flessibilità nella riscossione delle rendite è introdotta dapprima per gli uomini e, dal 2001, anche per le donne. Questo provvedimento è caratterizzato da un lungo periodo transitorio. Per evitare che quest'ultimo pregiudichi un'analisi finanziaria comparativa tra il sistema proposto dall'iniziativa e quello attuale, i nostri calcoli partono dal principio che il periodo transitorio è già terminato e che quindi non vi sono più costi transitori. Le cifre indicate corrispondono alle realtà del 2005, ma sono espresse in franchi al valore attuale Quest'evoluzione dei'costi nelPAVS e l'evoluzione effettiva sono delineate nel grafico 1. Come si constata, i costi supplementari per la rendita di pensionamento aumentano progressivamente. Questo si spiega per il fatto che la rendita anticipata introdotta dalla 10a revisione dell'AVS genera pure, durante la fase transitoria, un accrescimento dei costi che, tuttavia, spariscono ulteriormente grazie alla riduzione attuariale.

3

Secondo lo scenario «Trend» dell'UFS (Gli scenari dell'evoluzione demografica della Svizzera 1995-2050, UFS, Berna, 1996).

850

Grafico 1 Spese supplementari dell'AVS occasionate dalla rendita di pensionamento a 62/65 anni, in paragone con l'ordinamento attuale 3500 T 3000

2020

2000

La rendita di pensionamento sarebbe concessa agli uomini e alle donne a decorrere dal 62° anno. L'età a partire dalla quale il diritto alla rendita sorgerà senza essere legato all'esigenza di una cessazione dell'attività lucrativa sarà fissato nella legge.

Partiamo dall'idea che un diritto incondizionato alla rendita dovrebbe sussistere, sia per gli uomini sia per le donne, dal compimento del 65° anno. Per mancanza di valori empirici, conviene valutare i tassi di riscossione della rendita. La percentuale di assicurati suscettibili di anticipare la rendita tra gli uomini ancora attivi e tra tutte le donne è indicata nella tavola seguente.

Percentuali valutate degli aventi diritto optanti per una rendita di pensionamento Eia

Uomini

Donne

62 63 64

30% 50% 70%

75% 80% 85%

In funzione di queste ipotesi, la somma delle rendite AVS dopo l'introduzione della rendita di pensionamento eccederebbe di 2095 milioni di franchi la somma delle rendite versate conformemente all'ordinamento attuale; la somma dei contributi sarebbe inferiore di 365 milioni di franchi a quella incassata attualmente. Siccome i poteri pubblici partecipano al finanziamento dell'AVS in ragione del 20 per cento delle spese, gli assicurati dovrebbero sopportare spese supplementari di 1676 milioni di franchi e una diminuzione dei contributi di 365 milioni di franchi. Il tasso dell'imposta sul valore aggiunto dovrebbe essere maggiorato dell'I,1 per cento se la totalità di questi costi, ossia 2460 milioni di franchi, dovesse essere coperta da un aumento della stessa.

851

Per il calcolo dei risparmi nell'Ai, si è partiti dal principio che non sarebbe più versata alcuna rendita di invalidità a decorrere dal 62° anno e che le persone interessate sarebbero trasferite nell'AVS a decorrere da questa età. Sembra in effetti poco indicato esigere dall'Ai che effettui i chiarimenti necessari se la rendita corrisponde in ogni modo alla rendita di pensionamento dell'AVS. In base a queste ipotesi, la somma delle rendite versata dall'AI diminuirebbe di 550 milioni di franchi, di cui metà a carico dei poteri pubblici. L'instaurazione di una rendita di pensionamento comporterebbe inoltre per l'Ai una perdita di contributi di 60 milioni di franchi. In totale, i risparmi dell'Ai ammonterebbero a 490 milioni di franchi, di cui 215 milioni a profitto dell'assicurazione e 275 milioni a profitto dei poteri pubblici.

313

Ripercussioni sulle prestazioni complementari

Con le iniziative, il numero dei beneficiari di rendite AVS tra 62 e 65 anni aumenterebbe e, per conseguenza, aumenterebbe anche la cerchia delle persone suscettibili di beneficiare di prestazioni complementari. Dato che soltanto il 3 per cento dei beneficiari di rendite di questa età domanda una prestazione complementare, i costi supplementari non dovrebbero superare i 13 milioni di franchi all'anno.

314

Ripercussioni sulla previdenza professionale

Attualmente, la legge federale del 25 giugno 1982 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP; RS 831.40) prevede, in generale, gli stessi limiti di età dell'AVS. Tuttavia, conformemente all'articolo 13 capoverso 2 LPP, le istituzioni di previdenza possono derogare a questo principio ed emanare disposizioni regolamentari secondo le quali il diritto alle prestazioni di vecchiaia - di un ammontare tuttavia ridotto - sorgerà a partire dal giorno in cui l'attività lucrativa cesserà interamente o parzialmente. Siccome numerose istituzioni di previdenza hanno fatto uso di questa possibilità, questa disposizione sul diritto alle prestazioni instaura in effetti un sistema di rendita di pensionamento.

Si parte dal principio che indipendentemente dall'età legale del pensionamento (65 o 67 anni), la rendita concessa dalla LPP per un intero periodo contributivo (vale a dire dal 25° anno all'età normale del pensionamento) equivale al 36 per cento dell'ultimo salario LPP coordinato, il che corrisponde allo scopo fissato attualmente dalla LPP. Si ammettono i tassi di accredito seguenti: Accrediti di vecchiaia secondo le disposizioni in vigore · (art, 15 LPP) Età

Uomini

Donne

Tasso in per cento del salario coordinato

25-34 35-44 45-54 55-65

25-31 32-41 42-51 52-62

7 10 15 18

852

Accrediti in caso di età di pensionamento di 65 anni per gli uomini e le donne

Accrediti in caso di età di pensionamento di 67 anni per gli uomini e le donne

Età

Tasso in per cento del salario coordinato

Eia

Tasso in per cento del salario coordinato

25-34

7 10 15 18

25-36

6 10 14 16

35-44 45-54 55-65

37-46 47-56 57-67

Le ripercussioni finanziarie globali delle iniziative sulla previdenza professionale si fanno sentire dapprima nel settore dei contributi. Così, l'ammontare dei contributi versati alle istituzioni di previdenza (sia di risparmio sia di rischio) diminuirebbe se gli assicurati riscuotessero anticipatamente prestazioni di vecchiaia. Ammettendo un tasso di anticipazione uguale a quello dell'AVS (benché la cerchia degli assicurati non sia la stessa nella previdenza professionale e nell'AVS), i contributi in valore attuale incassati dalla previdenza professionale obbligatoria sarebbero inferiori di 430 milioni di franchi (età della pensione 65 anni), e addirittura di 1700 milioni di franchi (età della pensione 67 anni) nel 2005. A lungo termine, le perdite di contributi sarebbero pari a quelle del 2005. Queste perdite sarebbero dunque quattro volte più grandi se l'età della rendita fosse fissata a 67 anni piuttosto che a 65. In effetti, i tassi degli accrediti, per un età che da diritto alla rendita di 67 anni, devono necessariamente essere più bassi che per un'età che da diritto alla rendita di 65 anni.

Si osservi che i pensionamenti anticipati riducono il numero delle forze lavoro disponibili sul mercato del lavoro. Una siffatta conseguenza può tuttavia essere neutralizzata dall'arrivo di nuove forze lavoro. Nella misura in cui le nuove forze lavoro verseranno contributi, l'importanza delle perdite di contributi suindicate potrebbe essere fortemente relativizzata.

Le ripercussioni sulle prestazioni differiscono secondo il genere di queste ultime. In rapporto all'ordinamento attuale, le prestazioni concesse a copertura di un rischio (in caso di decesso o di invalidità dell'assicurato) non subiranno alcun cambiamento, tranne per le donne assicurate che beneficeranno di un leggero miglioramento di prestazioni, di circa il quattro per cento. Le prestazioni di vecchiaia e quelle connesse (rendite vedovili, per orfani e per figli) saranno ridotte in caso di anticipazione della pensione. Queste riduzioni si spiegano con una più lungo periodo di riscossione da una parte e, dall'altra, con un periodo di contribuzione più breve. Ne risultano i tassi di rendite qui appresso:

Rendita di vecchiaia in per cento dell'ullimo salario coordinato Età della pen- .

Età della pensione 65 anni per gii uomini/62 anni per le donne secondo l'ordinamento attuale Uomini

62 63 64 65 66 67

29,3 31,5 33,7

36

Età della pensione 65 anni per gli uomini e le donne

Età della pensione 67 anni per gli uomini e le donne

29,3 (81,5% di 36) 31,5 (87,5% di 36) 33,7 (93,5% di 36)

25,9 27,8 29,7 31,7 33,8

Donne

34,5

36

(72% (77% (72% (88% (94%

di 36) di 36) di 36) di 36) di 36)

36

Conviene segnalare che occorrono 40 anni affinchè tutte le rendite della LPP rappresentino il 36 per cento dell'ultimo salario coordinato LPP. Sarà il caso a decorrere dal 2025. Una pensione che insorgerà nel 2005 corrisponderà soltanto al 24 per cento dell'ultimo salario coordinato LPP. Questo fenomeno dimostra che, in una assicurazione finanziata per capitalizzazione, i cambiamenti si ripercuotono immediatamente sui contributi, ma molto più tardi sulle prestazioni.

853

Considerando l'insieme della previdenza professionale (obbligatoria ed esulante da quella obbligatoria), la diversità dei regolamenti delle casse pensioni non permette di quantificare precisamente le ripercussioni delle iniziative sulla somma dei contributi.

Parimenti, non è possibile dire come saranno adattati i piani di previdenza al nuovo disciplinamento sull'età del pensionamento AVS. Per conseguenza, una descrizione dettagliata degli effetti sulle prestazioni concesse agli assicurati non è possibile. Le percentuali dei tassi di rendita per l'età del pensionamento ordinario nella previdenza professionale obbligatoria, indicate tra parentesi nella tavola suindicata, possono tuttavia essere riprese a titolo indicativo per l'insieme della previdenza professionale.

315

Ripercussioni sull'assicurazione disoccupazione

Ammettiamo che a partire dal 62° anno non può più essere riscossa alcuna indennità giornaliera. Tenendo conto del numero reale dei disoccupati di 62 a 64 anni nel gennaio 1996 e dell'aumento della popolazione entro il 2005, le economie realizzate sarebbero dell'ordine di 225 milioni di franchi.

Le persone attive che vanno in pensione saranno soltanto parzialmente sostituite a causa della riduzione degli effettivi. I posti di lavoro disponibili in seguito a questi pensionamenti non saranno necessariamente occupati da beneficiari di indennità giornaliere dell'assicurazione disoccupazione. In effetti, i nuovi arrivati possono pure provenire dalle cerehie delle persone in fine di apprendistato, da persone che desiderano riprendere un'attività lucrativa e da persone che avrebbero già esaurito il diritto alle indennità. Ammettendo che soltanto la metà degli impieghi lasciati da persone per le quali insorge il diritto a una rendita anticipata siano mantenuti e che due terzi di questa metà siano assegnati a disoccupati, i risparmi raggiungerebbero i 250 milioni di franchi.

L'abbandono dell'attività lucrativa comporta una perdita di contributi di 110 milioni di franchi. In totale, i risparmi dell'assicurazione disoccupazione potrebbero dunque ammontare a 365 milioni

316

Ripercussioni sulla Confederazione

La quota della Confederazione nelle spese dell'AVS ammonta al 17 per cento, in quelle dell'Ai al 37,5 per cento, in quelle delle prestazioni complementari al 22 per cento e in quelle dell'AD al 5 per cento. La realizzazione delle iniziative occasionerebbe alla Confederazione spese supplementari di 129 milioni di franchi, ripartite come segue: spese supplementari per l'AVS di 356 milioni; per le PC, 3 milioni; per l'Ai, risparmi di 206 milioni; per l'assicurazione disoccupazione, risparmi di 24 milioni di franchi.

Occorrerebbe prevedere, per l'imposta federale diretta, una diminuzione delle entrate di 17 milioni di franchi, imputabile al cambiamento della situazione finanziaria delle persone interessate.

Queste valutazioni si fondano sulle analisi di Stefan Spycher, resoconto sommario di una modifica di un anno dell'età che da diritto alla rendita, Büro für arbeits-und sozialpolitische Studien, Berna 1997.

854

317

Ripercussioni sui Cantoni

La quota dei Cantoni nelle spese dell'AVS ammonta al 3 per cento. È del 12,5 per cento per l'Ai e del 78 per cento per le PC. In base a questa ripartizione, le spese dei Cantoni per le assicurazioni sociali e l'aiuto sociale diminuiranno di 4 milioni di franchi grazie alle iniziative. Così, i costi supplementari raggiungerebbero 63 milioni per l'AVS e 10 milioni per le PC, mentre nell'Ai i risparmi ammonterebbero a 69 milioni. Risparmi dell'ordine di 8 milioni potrebbero essere realizzati sulle spese dell'aiuto sociale L'esiguità di questo ammontare si spiega con l'introduzione della 10a revisione dell'AVS, che permette ora di versare agli uomini di condizione modesta a decorrere dal 63° anno (per le donne, dal 62° anno) una rendita anticipata non ridotta (le prestazioni complementari compensano la riduzione legale). In tal modo, l'aiuto sociale viene già attualmente sgravato. Gli ammanchi fiscali per i Cantoni ammonterebbero a circa 90 milioni.

318

Ripercussioni della rendita di pensionamento se il limite di età incondizionato per la concessione di una rendita di vecchiaia è fissato a 67 anni per gli uomini e per le donne

I calcoli precedenti partono dalla premessa che le donne e gli uomini riscuoterebbero una rendita di vecchiaia a decorrere dall'età di 65 anni, anche nel caso in cui continuassero ad esercitare un'attività lucrativa. Se questo limite di età fosse portato a 67 anni, i costi supplementari sarebbero inferiori di 340 milioni in totale, per situarsi infine a 2120 milioni. Queste cifre si basano sull'ipotesi che, a partire dal compimento del 65° anno, il 20 per cento degli uomini capaci di lavorare e il 10 per cento di tutte le donne continuerebbero l'esercizio di un'attività lucrativa. In paragone con il sistema in vigore, i costi supplementari occasionati ai sistemi dell'AVS/AI/PC ammonterebbero allora a 1635 milioni di franchi. Nell'insieme, le spese supplementari ammonterebbero a 1260 milioni di franchi. In rapporto a un limite di età fissato a 65 anni, gli effetti sull'assicurazione disoccupazione sono trascurabili.

319

Bilancio dell'AVS

La tavola riprodotta nell'allegato 1 descrive l'evoluzione del bilancio dell'AVS dopo l'introduzione della 10a revisione dell'AVS. Essa mostra che nonostante la maggiorazione dell'uno per cento del tasso dell'imposta sul valore aggiunto, destinata a compensare l'invecchiamento demografico, il conto capitale dell'AVS sarà esaurito entro il 2010.

32

Ripercussioni sull'effettivo del personale

L'accettazione delle iniziative costringerebbe la Confederazione ad aumentare il personale presso la Cassa federale di compensazione e la Cassa svizzera di compensazione. Bisogni supplementari di personale si farebbero sentire nella stessa misura presso le casse cantonali di compensazione, nonché presso le casse di compensazio5

In base alle analisi di Stefan Spycher, resoconto sommario di una modifica di un anno dell'età che da diritto alla rendita, Büro für arbeits-und sozialpolitische Studien, Berna 1997 e di Hanspeter Rüst, Sozialbericht Kanton Zürich 1995.

855

ne professionali. L'ampiezza di detti bisogni dipenderebbe essenzialmente dai meccanismi per controllare il rispetto dei criteri di pensionamento e di accertamento della capacità di guadagno residuo, nonché dal modo in cui sarebbero applicate le rettifiche relative delle rendite durante tutto il periodo di anticipazione. Le incognite sono ancora troppo numerose per quantificare definitivamente i costi.

4

Relazione con il diritto europeo

41

II diritto della Comunità europea

Attualmente, il diritto della Comunità europea non contiene alcuna prescrizione che regga l'età in cui sorge la pretesa alla rendita. Gli Stati membri possono quindi liberamente determinare questa età.

La direttiva 79/7 del Consiglio, del 19 dicembre 1978, relativa all'attuazione progressiva del principio dell'uguaglianza di trattamento tra uomini e donne in materia di sicurezza sociale il cui obiettivo è di eliminare qualsiasi discriminazione diretta o indiretta basata sul sesso nei sistemi della sicurezza sociale, permette agli Stati membri di escludere dal suo campo di applicazione la determinazione dell'età che da diritto alla rendita. Inoltre, in una sentenza del 7 luglio 19927, la Corte di giustizia delle Comunità europee ha deciso che l'articolo 7 lettera a) di questa direttiva deve essere interpretato nel senso che autorizza differenziate età legali secondo il sesso ai fini della concessione delle rendite di vecchiaia e di pensionamento e discriminazioni necessariamente legate a questa differenza.

La proposta di direttiva presentata dalla Commissione il 27 ottobre 1987 ha per oggetto la realizzazione del principio dell'uguaglianza di trattamento tra uomini e donne nei sistemi legali e professionali di sicurezza sociale. In rapporto alla questione dell'età che da diritto alla rendita, vengono prese in considerazione due soluzioni: - un'età che da diritto alla rendita uniforme per gli uomini e le donne, introdotta progressivamente per facilitare la transizione; oppure - un limite flessibile con condizioni - segnatamente quelle relative al numero di anni di assicurazione- uguali per i due sessi.

Sia il Comitato economico e sociale sia il Parlamento europeo hanno emesso pareri favorevoli per quanto concerne il contenuto di questa proposta. Tuttavia, quest'ultima resta bloccata dal 1989 al livello del Consiglio. La Commissione riflette sulla possibilità di preparare una nuova proposta.

Nella sua raccomandazione 82/857 del 10 dicembre 1982 relativa ai principi di una politica comunitaria in rapporto all'età che da diritto alla rendita, il Consiglio invita gli Stati membri a riconoscere come uno degli obiettivi della loro politica sociale la realizzazione del pensionamento flessibile, vale a dire, nelle condizioni prescritte dalla loro legislazione, la libera scelta del momento nel quale i lavoratori salariati possono beneficiare della rendita di vecchiaia. Segue una serie di principi cui è raccomandato agli Stati di ispirarsi, onde conseguire progressivamente questo obiettivo.

6 7

G U n . L 6 del 10 gennaio 1979, p. 24.

Rs. C-9/91, The Queen v./Secretary of State for Social Security, ex parte the Equal Opportunities Commission, Slg 1992 1-4297.

856

42

Gli strumenti del Consiglio d'Europa

II Codice europeo di sicurezza sociale, del 16 aprile 1964, è stato ratificato dalla Svizzera il 16 settembre 1977 (RU 1978 1491). Il nostro Paese ha accettato, in particolare, la parte V relativa alle prestazioni di vecchiaia che non stabilisce una determinata età che da diritto alla rendita, né prescrive un'età uguale per gli uomini e le donne. L'articolo 26 dispone semplicemente che il limite di età per le prestazioni di vecchiaia non deve di massima superare i 65 anni. D'altronde, la legislazione nazionale può sospendere le prestazioni se la persona che vi avrebbe avuto diritto esercita determinate attività rimunerate o ridurle quando il guadagno del beneficiario eccede un determinato ammontare (art. 26 par. 3).

Il Codice europeo di sicurezza sociale (riveduto), del 6 novembre 1990, che nessuno Stato ha ratificato a tutt'oggi, prevede nel suo articolo 3 paragrafo 6 che ogni «Parte si adopera per prendere i provvedimenti appropriati per assicurare l'uguaglianza di trattamento alle persone protette dei due sessi nell'applicazione delle parti del presente codice (riveduto) di cui ha accettato gli obblighi». Ma il paragrafo si limita a concretare la dichiarazione, che figura nel Preambolo, relativa all'uguaglianza tra donne e uomini. Essa costituisce un obbligo per le Parti di garantire l'attuazione del principio di uguaglianza tra uomini e donne. Si tratta tuttavia soltanto di una disposizione programmatica che lascia in effetti un ampio margine di manovra alle Parti contraenti. Secondo l'articolo 26 del Codice (riveduto), l'età prescritta «può superare i 65 anni soltanto se criteri demografici, economici e sociali appropriati» lo giustificano. Inoltre, se è superiore o uguale a 65 anni, questa età deve essere abbassata per determinate categorie di persone, per esempio per quelle occupate in lavori pesanti o dannosi alla salute. Tuttavia, uno Stato può derogare a questa esigenza quando la sua legislazione prevede modalità di flessibilizzazione dell'età che da diritto alla rendita, sotto forma di anticipazione o di differimento (art. 27).

Tra gli strumenti del Consiglio d'Europa, occorre ancora menzionare una risoluzione e una raccomandazione del Comitato dei Ministri agli Stati membri: - la Risoluzione (76) 32 del 21 maggio 1976 sui provvedimenti di sicurezza sociale a favore di beneficiari di rendite o di persone che rimangono attive dopo l'età che da diritto alla rendita. Questa risoluzione è intesa segnatamente a favorire l'instaurazione di limiti flessibili dell'età che da diritto alla rendita nelle legislazioni nazionali; - la Raccomandazione n. R (89) 3 del 6 marzo 1989 sulla flessibilità dell'età che da diritto alla rendita.

43

Compatibilita delle iniziative con il diritto europeo

Le iniziative prevedono un'età che da diritto alla rendita uguale per gli uomini e per le donne. Il diritto europeo attualmente in vigore non Io prescrive in modo vincolante, ma persegue il principio d'uguaglianza di trattamento tra uomini e donne ed è conforme alla proposta di direttiva comunitaria, pendente dal 1987.

Per quanto concerne la flessibilità dell'età che da diritto alla rendita proposta dalle iniziative, sia il diritto comunitario sia gli strumenti del Consiglio d'Europa ne raccomandano l'introduzione nelle legislazioni nazionali.

Infine, gli strumenti normativi non vietano che la concessione della rendita dipenda dalla cessazione totale o parziale dell'attività lucrativa.

857

S

Parere della Commissione federale AVS/AI

Nella sua seduta del 16 ottobre 1997, la Commissione AVS/AI ci ha invitati a raccomandare l'accettazione delle due iniziative, in ciascuno dei due casi con 7 voti contro 6. Mentre l'obiettivo delle iniziative, vale a dire la creazione di un sistema flessibile di pensionamento, è stato in generale positivamente apprezzato, dubbi sono stati formulati sul finanziamento e la concezione dei modelli raccomandati.

Per la maggioranza della Commissione, la rendita di pensionamento proposta tien conto delle realtà del mercato del lavoro (fattore decisivo per il pensionamento anticipato) ed evita ad altre branche d'assicurazione il trasferimento difficile e spiacevole dei costi per assicurati anziani che lasciano la vita attiva involontariamente prima di aver compiuto l'età ordinaria che da diritto alla rendita. L'età effettiva a decorrere dalla quale una rendita è riscossa è nettamente più bassa dell'età legale che da diritto alla rendita. D'altra parte, numerosi Paesi conoscerebbero un'età che da diritto alla rendita sensibilmente più bassa di quella della Svizzera. L'accettazione delle iniziative sgraverebbe l'assicurazione disoccupazione e l'assicurazione invalidità maggiormente di quanto previsto dal nostro Collegio. Occorrerebbe inoltre tener conto delle conseguenze delle iniziative sull'assicurazione malattia e l'assicurazione infortuni. Dato che le votazioni sulle iniziative non sono legate alla 11a revisione dell'AVS e non la ostacolano, non bisognerebbe concepire la 11a revisione dell'AVS come controprogetto indiretto alle iniziative.

La minoranza della Commissione, al contrario, approva la nostra posizione e condivide la nostra opinione secondo la quale 11a revisione dell'AVS permetterà un miglior finanziamento del pensionamento flessibile. Secondo la stessa, all'estero tutti i Paesi che conoscono il pensionamento flessibile hanno dovuto introdurre restrizioni a causa del numero importante di beneficiari, indipendentemente dalle difficoltà incontrate sul mercato del lavoro. A suo modo di vedere, la percentuale di attivi di più di 60 anni resta d'altronde più elevata in Svizzera che all'estero; l'età effettiva a decorrere dalla quale una rendita è concessa è così meno distante di quanto è stato postulato dall'età legale che da diritto alla rendita.

858

Bilancio dell'AVS con imposta sul valore aggiunto

Allegalo

Introiti derivanti dall'imposta sul valore aggiunto: l'83% a favore dell'AVS, il 17% a favore della Confederazione Inclusi gli effetti transitori Ammontari in milioni di franchi Anno

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Prezzi del 1997

Spese

Introiti

Totale

Contributi e regresso

Poteri pubblici

26031 26249 26783 26817

18814 18786 18965 19157 19 335 19623 19892 20 141 20392 20596 20784 20965 21145 21 339

5206 5249 5358 5364

28445 27915 29129 28709 30547 29897 31881 31568 33787 33254

Conto capitale dell'AVS

5688 5583 5973 5883 6247

6113 6505 6439 6877 6766

Imposta sul Interessi valore aggiunto

1262 1729 1747 1772 1797 1820 1 841 1860 1877 1894 1909 1926

Ipotesi sull 'evoluzione economica in per cento: Anno

Salar!

Prezzi

1997 0,0 1,0

1998

1999-2001

a decorrere dal 2002

1,0 1,5

2,5 2,0

4,5 3,5

Tasso d'equilibrio

Totale

Modifica

Stato alla fine dell'anno

In per cento delle spese

1008

25028

908 816 775 706 632 548 482 383 295 173 51

24943 26401 27025

-1003 -1306 -382

22803 21 160 20363 20172

87.6 80.6 76.0 75.2 66.1 64.0 56.1 53.7 43.2 39.2 27.6 19.9

-112 -276

27476 27 610 28 210 28326 28863 28864 29339 29349 29819 29755

208 -969 -305 -919 -383 -1684 -1 033 -2542 -2219 -3968 -3499

18807 17866 16 343 15407 13202

11723 8785 6269 2089 -1481

6.2 ^t.5

9.2 9:3 8.8 8.6 9.0 8.7 8.9 8.7 9.1 8.8 9.4 9.2 9.8 9.6

Decreto federale concernente l'iniziativa popolare «a favore di un'AVS flessibile - contro l'aumento dell'età di pensionamento per le donne»

Disegno

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, esaminata l'iniziativa popolare del 13 maggio 19961 «a favore di un'AVS flessibile -contro l'aumento dell'età di pensionamento per le donne»; visto il messaggio del Consiglio federale del 15 dicembre 19972, decreta:

Art. l 1 L'iniziativa popolare «a favore di un'AVS flessibile -contro l'aumento dell'età di pensionamento per le donne» è valida ed è sottoposta al voto del popolo e dei Cantoni.

2 L'iniziativa ha il tenore seguente: La Costituzione federale è completata come segue: Art. 34imtfr cpv. 2 sesto e settimo periodo (nuovi) 2 ... Il diritto alla rendita di vecchiaia sorge al compimento del 62° anno di età, qualora non venga esercitata un'attività lucrativa o il reddito da una tale attività sia inferiore a una volta e mezzo l'importo della rendita minima. La legge fissa l'età a partire dalla quale il diritto alla rendita vale incondizionatamente. ...

Art. 2 L'Assemblea federale raccomanda al popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa.

0315

1 2

860

FF 1994 V 235 FF 1998 839

Decreto federale concernente l'iniziativa popolare «per un'età pensionabile flessibile: dai 62 anni per donne e uomini»

Disegno

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, esaminata l'iniziativa popolare del 22 maggio 19961 «per un'età pensionabile flessibile: dai 62 anni per donne e uomini»; visto il messaggio del Consiglio federale del 15 dicembre 19972, decreta:

Art. l 1 L'iniziativa popolare «per un'età pensionabile flessibile: dai 62 anni per donne e uomini» è valida e sottoposta al voto del popolo e dei Cantoni.

2 L'iniziativa ha il tenore seguente: La Costituzione federale è completata come segue: I

Art. 341quater cpv. 8 (nuovo) 8 ... Le rendite di vecchiaia sono concesse al compimento dei 62 anni. In caso di attività lucrativa dopo il compimento dei 62 anni, la legge stabilisce quando tale diritto sorge senza l'obbligo di abbandonare l'attività lucrativa e disciplina il diritto a una rendita parziale nel caso di abbandono parziale dell'attività lucrativa. Essa può ridurre il limite di età e prevedere, a determinate condizioni, la riscossione anticipata della rendita.

II

Le disposizioni transitorie della Costituzione federale sono completate come segue: Art. 23 (nuovo) Se entro cinque anni dalPaccettazione dell'articolo 34quater capoverso 8 l'Assemblea federale non promulga la corrispondente legislazione, il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni esecutive.

Art. 2 L'Assemblea federale raccomanda al popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa.

1

2

FF 1994 V 376

FF 1998 839

0316

861

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio concernente le iniziative popolari «a favore di un'AVS flessibile - contro l'aumento dell'età di pensionamento per le donne» e «per un'età pensionabile flessibile: dai 62 anni per donne e uomini» del 15 dicembre 1997

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Foglio federale

Jahr

1998

Année Anno Band

1

Volume Volume Heft

10

Cahier Numero Geschäftsnummer

97.088

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

17.03.1998

Date Data Seite

839-861

Page Pagina Ref. No

10 119 232

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