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Messaggio sulla Convenzione-quadro del Consiglio d'Europa per la protezione delle minoranze nazionali

del 19 novembre 1997

Onorevoli presidenti e consiglieri, Ci pregiamo sottoporvi per approvazione un disegno di decreto federale che approva la Convenzione-quadro del Consiglio d'Europa del 1° febbraio 1995 per la protezione delle minoranze nazionali.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

19 novembre 1997

1997 - 639

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Koller II cancelliere della Confederazione, Couchepin

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Compendio Nel corso del Vertice di Vienna del 9 ottobre 1993, i Capi di Stato e di Governo dei Paesi membri del Consiglio d'Europa avevano incaricato il Comitato dei Ministri di «redigere a breve scadenza una Convenzione-quadro nella quale siano precisati i prìncipi che gli Stati contraenti si impegnano a rispettare per garantire la protezione delle minoranze nazionali». La Convenzione-quadro è stata aperta alla firma il Ifebbraio 1995. L'obiettivo mira ad evitare o a sedare le tensioni - interne o interstatali - suscettibili di provocare un vuoto di tutela delle minoranze, in particolare nell'Europa centrale ed orientale. Rientra quindi in una finalità politica di promozione della pace e della stabilità democratica in Europa. La Convenzione-quadro è il primo strumento multilaterale giuridicamente cogente volto esclusivamente alla protezione delle minoranze nazionali. Essa integra e appoggia a livello normativo l'azione politica avviata nell'ambito di altri consessi europei, in particolare nell'ambito dell'OSCE.

L'impossibilità - sia a livello universale che europeo -- di giungere a una definizione incontrastata della nozione di minoranza nazionale e la diversità delle situazioni delle popolazioni minoritarie in Europa hanno indotto ad optare per uno strumentoquadro nel quale sono elencati i principi generali che gli Stati Parte si impegnano a perseguire pur lasciando ampio margine di manovra alla loro realizzazione. Le Parti contraenti si impegnano parimenti a lottare contro la discriminazione; a promuovere un 'uguaglianza piena ed effettiva tra le persone appartenenti alla maggioranza e quelle appartenenti alla minoranza nazionale; a conservare e sviluppare la cultura delle minoranze nazionali e a preservare la loro identità; a garantire la libertà di riunione pacifica e la libertà di associazione, espressione, pensiero, coscienza e religione delle persone appartenenti alle minoranze nazionali; a consentire l'utilizzazione della lingua minoritaria e a riconoscere alle minoranze il diritto di fondare istituti di insegnamento e di formazione. Le disposizioni della Convenzionequadro non sono, di per sé, direttamente applicabili.

La Convenzione-quadro è corredata di un proprio meccanismo di monitoraggio. Il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa, assistito da un Comitato consultivo, è incaricato di vigilare sulla sua applicazione. Detto Comitato valuterà le informazioni che le Parti contraenti sono tenute a fornirgli periadicamente circa le misure legislative e altre misure che avranno adottato per rendere effettivi i principi enunciati nella Convenzione-quadro.

La Convenzione-quadro entrerà in vigore quando dodici Stati membri del Consiglio d'Europa l'avranno ratificata. La Convenzione è stata finora firmata da 36 Stati e altri 14 l'hanno ratificata. Essa entrerà in vigore il 1° febbraio 1998.

Gli obiettivi e i principi della Convenzione-quadro sono sin d'ora ampiamente coperti dalle pertinenti disposizioni costituzionali e legislative nonché dagli strumenti internazionali di cui la Svizzera è Parte. Nondimeno il Consiglio federale intende formulare due dichiarazioni in merito al campo di applicazione della Convenzionequadro e a principi applicabili in materia linguistica.

La Svizzera ha partecipato attivamente all'elaborazione della Convenzione-quadro assumendo la presidenza del Comitato di esperti incaricato della redazione. Dopo aver consultato i Cantoni e le cerehie interessate, che hanno espresso parere am-

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piamente favorevole nei confronti della Convenzione-quadro, il Consiglio federale ha firmato detto strumento il 1° febbraio 1995. Nel Sesto rapporto sulla Svizzera e le Convenzioni del Consiglio d'Europa del 29 novembre 1995, la Convenzionequadro per la protezione delle minoranze nazionali figura tra quelle prioritarie la cui ratifica è prevista nel corso dell'attuale legislatura. Ratificando la Convenzione, la Svizzera confermerebbe il suo tradizionale attaccamento alla tutela dei diritti dell'uomo e al rispetto delle minoranze che è parte integrante di questi diritti. Essa concreterebbe la convinzione secondo cui la protezione delle minoranze nazionali esplica un ruolo di primaria importanza nella stabilità democratica e nella pace in Europa e nel mondo. Non da ultimo detta ratifica contribuirebbe a garantire la credibilità dell'impegno assunto dalla Svizzera nell'ambito del Consiglio d'Europa e dell'OCSE in favore delle minoranze.

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Messaggio I II

Parte generale Cenni storici

Le prime forme di protezione internazionale delle minoranze risalgono a tempi remoti poiché taluni trattati bilaterali conclusi nel XVII secolo garantivano già a quell'epoca una protezione speciale a coloro che vivevano nei territori ceduti a un altro Stato al termine di una guerra All'indomani del primo conflitto mondiale fu creato un vasto sistema di protezione delle minoranze sotto gli auspici della Società delle Nazioni. Gli Stati vincitori; come risarcimento per non aver tenuto sufficientemente conto del principio delle nazionalità 2 nella determinazione delle frontiere, decisero di istituire una protezione particolare di talune popolazioni minoritarie.

Pertinenti disposizioni vennero inserite nei trattati di pace conclusi tra le Potenze vincitrici e taluni Stati dell'Europa centrale e orientale 3. Tuttavia, questo sistema di protezione delle minoranze venne applicato solo ad alcuni Stati, quasi tutti nati dallo smembramento dei Paesi conquistati. Il Patto della Società delle Nazioni non contemplava disposizioni generali sulla protezione delle minoranze.

Al termine della Seconda guerra mondiale fu posto l'accento, nell'ambito dell'ONU, sulla tutela dei diritti dell'uomo partendo dall'idea che il rispetto dei diritti fondamentali senza discriminazione garantisce di norma una sufficiente protezione alle minoranze. La suddivisione del nostro Continente in due blocchi ideologicamente contrapposti contribuì parimenti a far passare in secondo piano questa tematica. Con la caduta del muro di Berlino nel novembre 1989 e il crollo del blocco comunista nell'Europa dell'Est, il problema delle minoranze nazionali, per lungo tempo assopito in questa regione, riaffiorò in tutta la sua drammaticità. Lo scoppio della crisi iugoslava nel luglio 1991 e i susseguenti sviluppi politici a sfondo etnico e religioso hanno messo in luce tutti i pericoli che avrebbe comportato l'assenza di un disciplinamento della problematica delle minoranze per la stabilità democratica e la pace nel mondo. Sulla base di queste constatazioni i Capi di Stato e di Governo dei Paesi membri del Consiglio d'Europa, riuniti per la prima volta nella storia dell'Organizzazione in occasione della Conferenza al Vertice di Vienna nell'ottobre 1993, hanno deciso di elaborare una Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali (dappresso: Convenzione-quadro).

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3

Sulla storiografia della protezione internazionale delle minoranze, cfr. TÜRK, D.: «Protection of Minorities in Europe», in: «Recueil des cours de l'Académie de droit international de La Haye» 1992 vol. 111 p. 152 e segg.; SCHULTE-TENCKHOFF, I. & ANSBACH, T.: «Les minorités en droit international», in: Le droit et les minorités, Bruylant, Bruxelles 1995, p. 15 e segg.

II diritto dei popoli di disporre di sè, e quindi il concetto di una determinazione delle frontiere sulla base del principio delle nazionalità, figurava già nel messaggio detto dei «14 punti» dell'8 gennaio 1918 nel quale il Presidente degli Stati Uniti, Woodrow Wilson, aveva esposto i principi che avrebbero dovuto ispirare la «nuova diplomazia» e gli accordi territoriali alla fine delle ostilità.

I diritti garantiti miravano innanzitutto a garantire ai membri delle minoranze un'assoluta parità con gli altri cittadini dello Stato. In secondo luogo dovevano assicurare ai gruppi minoritari mezzi appropriati per la conservazione dell'essenza stessa della loro identità minoritaria. Sull'applicazione e l'interpretazione di questi diritti, vedere Corte permanente di Giustizia internazionale, decisione sulle Ecoles minoritaires en Hautc-Silésic, Serie A/B n.

40; parere sul Traitement des nationaux polonais à Dantzig e sulle Ecoles minoritaires en Albanie, Serie A/B n. 44 e 64.

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Compendio della protezione internazionale delle minoranze A livello universale

Se la protezione delle minoranze è stata oggetto di particolare attenzione all'epoca della Società delle Nazioni, né lo Statuto delle Nazioni Unite né la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo del 1948 contengono disposizioni in tal senso. Si dovette attendere l'adozione del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici del 1966 affinchè la tutela delle minoranze, sancita appunto dall'articolo 274 del Patto medesimo, divenisse realtà. Questo articolo, peraltro molto restrittivo, è a tutt'oggi a livello universale l'unica disposizione convenzionale esistente in materia.

Prevede che negli Stati in cui vivono minoranze etniche, religiose o linguistiche, gli individui appartenenti a tali minoranze non possono essere privati del diritto di avere una vita culturale propria, di professare e praticare la propria religione, o di usare la propria lingua, in comune con gli altri membri del proprio gruppo.

Nel 1978 la Commissione dei diritti dell'uomo delle Nazioni Unite, facendo seguito a una raccomandazione del Relatore speciale della Sottocommissione per la lotta contro le misure discriminatorie e la protezione delle minoranze, istituì un gruppo di lavoro con il compito di redigere un progetto di dichiarazione sulle minoranze 5. I lavori però si urtarono a molteplici difficoltà, in rapporto anche alla definizione dei termini usati, che ne ritardarono la conclusione. Tuttavia l'Assemblea generale riuscì ad adottare nel dicembre 1992 una Dichiarazione sui diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali o etniche, religiose o linguistiche 5. Strumento internazionale non cogente, la Dichiarazione contiene regole dal contenuto normativo piuttosto debole e il più delle volte già riconosciute a livello internazionale. Secondo la Svizzera, ma anche secondo altri Stati europei, ciò non dispensa i membri della comunità internazionale dal vigilare sull'attuazione dei principi contenuti nella Dichiarazione. Il nostro Paese partecipa quindi attivamente alle sessioni del Gruppo di lavoro sulle minoranze.

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A livello europeo

A livello europeo, tra le organizzazioni europee a cui preme maggiormente la tutela delle minoranze citiamo in particolare il Consiglio d'Europa, l'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) e l'Unione europea (UE).

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RS 0.103.2 Cfr. Rapporto di CAPOTORTI, F.: «Etude des droits des personnes appartenant aux minorités ethniques, religieuses et linguistiques» (1977), pubblicato in: Série d'études n. 5, Nazioni Unite, Ginevra 1991.

Cfr. BOKATOLA, I. O.: «U Déclaration des Nations Unies sur le droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques», Revue générale de droit international public, 1993 p. 5 e segg.; HILDPOLD, P.: «Minderheitenschutz im Rahmen der Vereinten Nationen: Die Deklaration vom 18 Dezember 1992» in: Revue suisse de droit international et européen, 1994 p. 31 e segg.; THORNBERRY, P.: «The UN Déclaration: Background, Analysis and Observations», in: PHILLIPS, A & ROSAS, A. (ed.) The UN Minority Rights Déclaration, Abo Akademi University, Institute for Human Rights, Turku, 1993 p. 11 e segg.

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Tra gli obiettivi essenziali assegnati all'OSCE figura la ricerca di soluzioni ai problemi delle minoranze nazionali che è un mezzo privilegiato per il mantenimento della pace e della sicurezza in Europa7. L'Atto finale di Helsinki del 1975 invitava già a quell'epoca gli Stati Parte a rispettare i diritti delle minoranze esistenti sul loro territorio. Tale obbligo fu riaffermato nel Documento di chiusura della Conferenza di Vienna del 1989 (§ 19), ma soprattutto nel Documento adottato durante la Conferenza di Copenaghen sulla dimensione umana del 1990 (§ 30-40)8 da cui scaturirono i principi fondamentali per la protezione delle minoranze in forma particolarmente dettagliata e che si può definire il più esauriente in materia. Questo documento, in connessione con il rapporto elaborato durante la riunione di esperti della CSCE sulle minoranze nazionali tenutasi a Ginevra nel luglio 1991, è stato una delle principali fonti di ispirazione della Convenzione-quadro del Consiglio d'Europa sulla protezione delle minoranze nazionali. Nel corso del Vertice di Helsinki del 1992 venne deciso di creare un posto di Alto Commissario dell'OSCE per la protezione delle minoranze nazionali, attività a sostengo di iniziative diplomatiche preventive. Il suo diritto di intervento verte infatti sui casi in cui le tensioni legate a problemi di minoranze nazionali rischiano di degenerare in conflitto. Il primo Alto Commissario per le minoranze nazionali, Max van der Stoel già ministro degli affari esteri dei Paesi Bassi, eletto nel gennaio 1993, ha adempiuto finora con successo il suo mandato. È intervenuto in oltre dieci Stati tra cui l'Albania, l'Estonia, l'Ungheria, il Kazakistan, il Kirghizistan, la Lettonia, la Slovacchia, l'Ucraina e la Macedonia.

Dopo la caduta del muro di Berlino TUE ha preso coscienza dell'importanza della stabilità politica e del rispetto delle minoranze nei Paesi dell'Europa centrale e orientale e dell'ex URSS ed ha così deciso di subordinare il riconoscimento di questi nuovi Stati a diverse condizioni tra cui «l'inviolabilità delle frontiere» e la «garanzia dei diritti dei gruppi etnici e nazionali o delle minoranze» 9 . Sul piano multilaterale l'iniziativa più significativa dell'UE è stata la proposta di un Patto di stabilità in Europa firmato il 20 e 21 marzo 199510 da 52 Stati membri dell'OSCE. Il Patto in quanto tale non costituisce un trattato giuridicamente cogente. Consta di una dichiarazione politica 11, di un elenco di accordi e convenzioni conclusi in questo settore e di un annesso che enumera le misure di accompagnamento adottate dall'UE per l'attuazione del Patto.

Nell'ambito del Consiglio d'Europa è il caso di menzionare, in particolare, la Convenzione europea del 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)12 il cui articolo 14 sancisce il principio della non discriminazione. Secondo questa disposizione il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella Convenzione deve essere assicurato senza distinzione di alcuna specie 7

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10 11 12

Cfr. DAES, E.-I.: «The Question of Minorities within the Framework of the Conférence on Security and Coopération in Europe», in: ALFREDSON, G. & MACALISTER-SM1TH, P.

(ed.) The Living Law of Nations: Essays in Memory of Alle Grahl-Madsen, Kehl am Rhein 1994; GHEBALI, V.-Y.: «La CSCE et la question des minorités nationales», in: L'Europe centrale et ses minorités: vers une solution européenne, PUF, Parigi 1993, p 51-72.

BENO1T-ROHMER, F.: La question minoritaire en Europe: Textes et commentaire, Ed.

del Consiglio d'Europa, Strasburgo 1996 p. 73-77.

Cfr. Dichiarazione comune del 17 dicembre 1991 concernente le linee direttive sul riconoscimento dei nuovi Stati nell'Europa dell'Est e nell'Unione Sovietica, Gazz. CE n. 12, 1991.

Cfr. BENO1T-ROHMER, f.: op. cit. p. 31-32 e 127-137.

II punto 7 di questa Dichiarazione sottolinea espressamente l'importanza della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali facendovi riferimento.

RS 0.101

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come lingua, religione, o appartenenza a una minoranza nazionale. Fornisce quindi taluni elementi per la difesa delle persone appartenenti a minoranze nazionali. Tuttavia l'articolo 14 non ha portata autonoma nella misura in cui può essere invocato soltanto se la discriminazione avviene nell'esercizio di un altro diritto garantito dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Peraltro la prassi ha mostrato che tale protezione fondata unicamente sul principio della non discriminazione rimane molto limitata se non è corredata di misure positive13.

Le carenze legate al principio della non discriminazione in rapporto alla situazione specifica delle minoranze hanno indotto il Consiglio d'Europa ad elaborare strumenti distinti. Si pensi in primo luogo alla Carta europea delle lingue regionali o minoritarie, adottata a Strasburgo il 5 novembre 199214. Questo strumento si prefigge di preservare e favorire l'impiego delle lingue minoritarie nell'insegnamento, nella giustizia, nell'amministrazione, nei mass media e nella vita economica e sociale. Per quanto sia impossibile ridurre le minoranze nazionali a minoranze linguistiche, la difesa della lingua e dei pertinenti diritti culturali ha da sempre costituito un elemento importante nella protezione delle minoranze in Europa 15. Il secondo strumento specifico elaborato nell'ambito del Consiglio d'Europa è la Convenzionequadro del 10 novembre 1994 per la protezione delle minoranze nazionali, oggetto del presente messaggio.

Un'altra possibilità, scelta parallelamente da alcuni Stati europei, è quella dei trattati bilaterali. La Convenzione-quadro promuove espressamente la conclusione di tali trattati che accordano alle minoranze diritti più estesi e meglio adeguati al contesto storico, culturale o politico. Oltre un centinaio di trattati, accordi e dichiarazioni politiche congiunte sono stati finora elaborati nelle relazioni bilaterali tra Paesi europei. Rammentiamo in particolare i diversi accordi bilaterali di cooperazione e di buon vicinato conclusi negli ultimi anni da Germania e Ungheria con i rispettivi Paesi limitrofi sul cui territorio vivono minoranze linguistiche tedesche o ungheresi.

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Genesi della Convenzione-quadro

L'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa aveva raccomandato 16 a più riprese al Comitato dei Ministri di prendere iniziative a livello giuridico e politico per proteggere le minoranze nazionali. Nella Dichiarazione di Vienna adottata nel Vertice di Vienna 17 del 1993, i Capi di Stato e di Governo dei Paesi membri del Consi13

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16 17

Cfr. Corte Europea dei Diritti dell'uomo: affaire linguistique belge, decisioni del 9 febbraio 1967, Serie A n. 5 e del 23 luglio 1968, Serie A n. 6; causa Mathieu-Mohin e Clerfayt, decisione del 2 marzo 1987, Serie A n. 113; causa Informationsverein Lentia e altri, decisione del 24 novembre 1993, Serie A n. 276. Cfr. HILLGRUBER, CH. & JESTAEDT, M.: The European Convention on Human Rights and thé Protection of National Minorities, Verlag Wissenschaft und Politik, Colonia, Bonn 1994.

GIORDAN, H. (ed.): Les minorités en Europe. Droits linguistiques et droits de l'homme, Kime, Parigi 1992.

La Svizzera ha firmato la Carta europea delle lingue regionali o minoritarie il 9 ottobre 1993. La ratifica è stata proposta dal Consiglio federale nel novembre 1996 (cfr. FF 1997 I 1053) e approvata dalle Camere federali nel corso delle sessioni estiva e autunnale 1997; dovrebbe intervenire prossimamente.

Cfr. Raccomandazioni 285 (1961), 1134 (1990), 1177 (1992), 1201 (1993), 1255 (1995), 1285(1996), 1300(1996).

Dichiarazione di Vienna del 9 ottobre 1993 adottata dai Capi di Stato e di Governo dei 32 Stati membri del Consiglio d'Europa (FF 1994 I 539). La parte operativa concernente le «Minoranze nazionali» si trova nell'Allegato II della Dichiarazione.

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glio d'Europa avevano incaricato a loro volta il Comitato dei Ministri di «redigere a breve scadenza una Convenzione-quadro nella quale siano precisati i principi che gli Stati contraenti si impegnano a rispettare per garantire la protezione delle minoranze nazionali». Accettando questo mandato i Capi di Stato e di Governo hanno evidenziato la vocazione specifica del Consiglio d'Europa rispetto ad altre organizzazioni segnatamente l'OSCE e TUE -- nell'elaborazione di norme giuridiche di protezione dei diritti dell'uomo. Il mandato affidato al Consiglio d'Europa è stato posto in una prospettiva di complementarità con l'azione dell'UE (Patto di stabilità in Europa) e dell'OSCE (Alto Commissario per la protezione delle minoranze nazionali). Nel secondo Vertice tenutosi nell'ottobre 1997 a Strasburgo, i Capi di Stato e di Governo del Consiglio d'Europa hanno riaffermato il ruolo essenziale di questa organizzazione in materia di protezione delle minoranze e deciso di completare gli strumenti esistenti con iniziative pratiche, quali provvedimenti di fiducia e rafforzamento della cooperazione.

Elaborata in un lasso di tempo estremamente breve (nove mesi) da un Comitato di esperti ad hoc per la protezione delle minoranze nazionali (CAHMIN) posto sotto presidenza svizzera, la Convenzione-quadro è stata adottata dal Comitato dei Ministri il 10 novembre 1994 e aperta alla firma il 1° febbraio 199518. Per la sua entrata in vigore sono necessarie 12 ratifiche e adesioni. Il 10 novembre 1997, 36 Stati avevano firmato la Convenzione-quadro e 14 di essi l'avevano ratificata (Germania, Cipro, Croazia, Danimarca, Estonia, Finlandia, Italia, Macedonia, Moldavia, Romania, San Marino, Slovacchia, Spagna, Ungheria). La Convenzione entrerà in vigore il 1° febbraio 1998.

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Portata della Convenzione-quadro Obiettivi e natura giuridica della Convenzione-quadro

Allo scopo di evitare o di alleviare le tensioni - interne e/o interstatali - che potrebbero essere provocate dall'assenza di protezione delle minoranze nazionali, i Capi di Stato e di Governo dei Paesi membri del Consiglio d'Europa hanno lanciato un dibattito sfociato poi in una Convenzione-quadro. Essa riveste quindi particolare significato nell'attuale contesto politico europeo. La Convenzione-quadro è il primo strumento multilaterale giuridicamente cogente volto alla protezione delle minoranze nazionali e fissa un insieme di principi giuridici che gli Stati si impegnano a rispettare.

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Sulla Convenzione-quadro cfr. in generale: KLEBES, H.: «La Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales» in: RUDH 1995 p. 165 e segg.; TAVERNIER, P.: «A propos de la Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales», in: Revue générale de droit international public, 1995 p.

392 e segg.; BOILLAT, PH.: «Quelques observations sur la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales», in: Pratique juridique actuelle, 1995 p. 1283-1290; MALINVERNI, G.: «La Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales», in: Revue suisse de droit international et européen, 5/1995 p. 521-546; FENET, A.: «La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales», in: Le droit et les minorités: analyses et textes, Bruylant 1995 p. 167-189; BENOIT-ROHMER, F.: op. cit. p. 39-61; GILBERT, G.: «The Council of Europe and Minority Rights», Human Rights Quarterly, vol. 18/1 1996 p. 160-189; MOCK, H.-P.: «La Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales», Annuaire de la Nouvelle Société Helvétique, 1996-1997.

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Considerata la molteplicità delle situazioni e rivendicazioni delle minoranze nazionali in Europa, si è optato per una Convenzione-quadro che riunisse disposizioni di carattere essenzialmente programmatico. Tali disposizioni fissano obiettivi che gli Stati Parte si impegnano ad attuare o predispongono l'ambito generale della materia da trattare. La decisione di elaborare uno strumento-quadro è dovuta al fatto che non si è voluta una Convenzione direttamente applicabile. L'elasticità della formulazione delle sue disposizioni lasciano agli Stati Parte un margine di apprezzamento nell'applicazione degli obiettivi da raggiungere. L'assenza di applicabilità diretta è confermata espressamente nel Preambolo secondo cui i principi enunciati nella Convenzione-quadro saranno applicati mediante legislazione nazionale e adeguate politiche governative. Essa è parimenti evidenziata nel Rapporto esplicativo 19.

Anche se la Convenzione-quadro non è direttamente applicabile, non è escluso che talune sue disposizioni, tenuto conto della loro formulazione, possano essere considerate sufficientemente precise da essere direttamente applicabili. Tale potrebbe essere il caso degli articoli 8 (diritto di manifestare la propria religione nonché diritto di creare istituzioni religiose), 9 (libertà d'espressione) e 10 paragrafo 1 (diritto di utilizzare la propria lingua). Tuttavia, i diritti contenuti in queste disposizioni sono già garantiti ad ogni individuo dalla Costituzione federale 20, dalla CEDU e dal Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici. Un'eventuale applicabilità diretta delle disposizioni citate, qualora potessero influenzare l'interpretazione da conferire ai diritti già esistenti, non creerebbe un nuovo obbligo sconosciuto al diritto svizzero.

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Definizione di minoranza nazionale

I Capi di Stato e di Governo, nel decidere l'elaborazione di una Convenzione-quadro durante il Vertice di Vienna, pensavano soprattutto alle minoranze nazionali dell'Europa centrale e orientale, allontanate dalla «madrepatria» in seguito alle trasformazioni storiche e la cui assenza di protezione rischiava di destabilizzare quest'area europea. Tuttavia la Convenzione-quadro ha di per sé una portata più ampia ed è suscettibile di trovare applicazione nell'insieme dei Paesi membri del Consiglio d'Europa.

La Convenzione-quadro non contempla alcuna definizione circa la nozione di «minoranza nazionale». A causa della diversità delle situazioni in Europa, gli autori della Convenzione hanno riconosciuto l'impossibilità di giungere, nel contesto attuale, a una definizione suscettibile di essere unanimemente riconosciuta da tutti gli Stati membri del Consiglio d'Europa. Per evitare un eventuale fallimento dei lavori e consentire una ratifica possibilmente ampia del testo si è deciso di adottare un approccio pragmatico rinunciando a formulare una definizione 21 vera e propria. La Convenzione-quadro lascia quindi ampia libertà agli Stati nella determinazione dei criteri applicabili alla definizione di minoranza nazionale.

Nessuno strumento internazionale giuridicamente cogente contiene una definizione di «minoranza» né quella, normalmente più restrittiva, di «minoranza nazionale 22.

La Commissione dei diritti dell'uomo delle Nazioni Unite, sin dagli anni 50, si è 19

20 21 22

Rapporto esplicativo (pubb. In: RUDH 1995 p. 171-181), § 11. La dottrina ha parimenti rilevato questo aspetto; cfr. KLEBES, H.: op. cit. p. 166-167; TAVERNIER, P.: op. cit. p.

394; BO1LLAT, PH.: op. cit. p. 1286; MALINVERNI, G.: op. cit. p. 531.

RS 101 BOILLAT, PH. op. cit. p. 1284.

Sul problema della definizione delle minoranze cfr. anche PACKER, J. «On the Definition of Minorities», in: PACKER, J. & MYNTTI, K. (ed.) The Protection of Ethnie and Linguistic Minorities in Europe, Abo Academy University, Institute for Human Rights 1993 p. 23 e segg.

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sforzata di trovare una definizione senza però approdare a un risultato concreto. Dai lavori della Commissione sono nondimeno emersi alcuni elementi. Secondo le definizioni proposte, per minoranza si intende un gruppo di persone numericamente inferiore al rimanente della popolazione, non occupa una posizione dominante e i cui membri si distinguono dal resto della popolazione a causa della loro specificità etnica, religiosa o linguistica e sono legati da un sentimento di solidarietà nella conservazione della loro cultura, delle loro tradizioni, religione o lingua 23.

Altri tentativi per definire la nozione di minoranza sono stati intrapresi, ma senza successo, nel quadro delle Nazioni Unite e dell'OSCE. La definizione forse più significativa è data dal progetto di Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo proposto il 1° febbraio 1993 dall'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa 24. Tale definizione è di sicuro interesse dato che fa riferimento specifico alla nozione di minoranza nazionale. Secondo l'articolo 1 l'espressione «minoranza nazionale» designa un «gruppo di persone in uno Stato che: a. risiedono sul territorio di questo Stato e ne sono cittadini; b. mantengono vecchi legami, solidi e duraturi con questo Stato; e. presentano specifiche caratteristiche etniche, culturali, religiose o linguistiche; d. sono sufficientemente rappresentative pur essendo meno numerose del rimanente della popolazione di questo Stato o di una regione di questo Stato; e. sono animate dalla volontà comune di preservare tutto quanto costituisca la loro identità, in particolare la loro cultura, le loro tradizioni, la loro religione o la loro lingua.» Questa definizione, che associa la condizione di minoranza nazionale alla cittadinanza, non consente di risolvere tutte le difficoltà. Il progetto di protocollo addizionale non è stato ripreso dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa sebbene fornisca punti di riferimento interessanti agli Stati i quali, divenendo Parti alla Convenzione-quadro, devono definirne il campo di applicazione 25. Una definizione abbastanza analoga figurava in un progetto di Convenzione europea per la protezione delle minoranze elaborato nel 1991 dalla Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto 26.

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Cfr. definizioni date dai due relatori speciali della Sottocommissione delle Nazioni Unile per la lotta contro le misure discriminatorie e per la protezione delle minoranze, F. CAPOTORTI (in: «Etude des droits des personnes appartenant aux minorités ethniques, religieuses et linguistiques» (1977), pubb. in: Série d'études n. 5 Nazioni Unile, Ginevra 1991 § 568) e J. DECHÊNES (ONU Doc. E/CN.4/Sub.2/1985/31, § 181). Secondo il Comitato dei diritti dell'uomo, i diritti conferiti dall'articolo 27 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici alle persone appartenenti a minoranze, potrebbero essere riconosciuti anche ai non nazionali, quali i lavoratori migranti o le persone di passaggio. Cfr. osservazione generale n. 23 (1994), ONU Doc. HRI/GEN/1/Riv. 3 p. 44 § 5.2. Va rilevato tuttavia che l'articolo 27 del Patto, a cui la Svizzera ha aderito, si riferisce alle minoranze e non alle minoranze nazionali come stabilito nella Convenzione-quadro.

Raccomandazione 1201 (1993) relativa a un Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo sui diritti delle minoranze nazionali (in: RUDH 1995 p. 181 e se .gg-)' Circa la dichiarazione che il Consiglio federale intende formulare in rapporto al campo di applicazione della Convenzione-quadro, cfr. infra n. 22.

L'articolo 2 § 1 del detto progetto di convenzione recita: «Ai fini della presente Convenzione, il termine «minoranza» designa un gruppo di persone numericamente inferiore al rimanente della popolazione di uno Stato i cui membri, cittadini di questo Slato, posseggono caratteristiche etniche, religiose o linguistiche differenti da quelle del resto della popolazione e sono animati dalla volontà di preservare la loro cultura, le loro tradizioni, la loro religione o la loro lingua» (cfr. RUDH 1991 p. 189 e segg.).

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Assenza di riconoscimento di diritti collettivi

I diritti riconosciuti negli strumenti internazionali cogenti di tutela dei diritti dell'uomo sono di per sè concepiti come diritti individuali 27. Un'ampia maggioranza di Stati non è ancora disposta a riconoscere, nel quadro di un trattato internazionale o attraverso la propria legislazione nazionale, i diritti appartenenti a una minoranza in quanto tale e non agli individui che la compongono, come il diritto ad una certa autonomia o il diritto di essere rappresentati nell'ambito di enti statali 28. Tenendo conto di queste reticenze la Convenzione-quadro conferisce diritti alle «persone» appartenenti a minoranze nazionali e non alle minoranze medesime. Emerge chiaramente dalla formulazione dei diritti garantiti che si tratta di diritti individuali 29.

L'articolo 3 paragrafo 2 dispone che i membri di una minoranza possono, in comune con altri, esercitare i loro diritti. Si può pensare ad esempio alla libertà di riunione o di associazione, diritti esercitati collettivamente. Resta il fatto che sono gli individui ad esercitare questi diritti.

15 151

Atteggiamento della Svizzera nei confronti della Convenzione-quadro Atteggiamento delle autorità federali

La Svizzera ha partecipato attivamente all'elaborazione della Convenzione-quadro.

Ha in particolare assunto la presidenza del Comitato di esperti governativi (CAHMIN) da cui è scaturita l'elaborazione di questo strumento. Un rappresentante della Conferenza dei Direttori cantonali della pubblica istruzione (CDPI) ha collaborato alla preparazione interna della posizione adottata dalla Svizzera in detto Comitato.

In previsione dell'apertura della Convenzione-quadro alla firma degli Stati membri del Consiglio d'Europa, abbiamo avviato una procedura di consultazione presso i Cantoni, i partiti politici e gli ambienti interessati e dato che i risultati sono stati ampiamente favorevoli abbiamo firmato la Convenzione-quadro il 1° febbraio 1995. In risposta a diverse interrogazioni parlamentari abbiamo affermato di voler ratificare detto strumento nel corso della legislatura 1995-1999. Le autorità svizzere avranno così la possibilità di invocarlo nei confronti di ogni Stato Parte che non lo rispettasse 30. Il 13 novembre 1996, nella risposta a un'interpellanza del Consigliere agli Stati Rhinow, avevamo dichiarato di voler pubblicare i risultati della procedura di consultazione e presentare un messaggio sulla ratifica nel corso del 1997.

L'obiettivo politico perseguito dalla Convenzione-quadro è di favorire la creazione di condizioni di vita rispettose dei diritti fondamentali delle persone appartenenti a una minoranza nazionale e, in senso più ampio, una coesistenza pacifica e il funzionamento ottimale della democrazia. La Convenzione-quadro può essere invocata in particolare a sostegno di iniziative diplomatiche preventive, in particolare a quelle dell'Alto Commissario dell'OSCE per la protezione delle minoranze nazionali che ha espresso particolare interesse per questo strumento e vi fa riferimento nelle proprie attività.

27

In taluni strumenti di tutela dei diritti dell'uomo si possono trovare esempi di diritto collettivo. La Carta africana dei diritti dell'uomo e dei popoli, negli articoli 19-24, garantisce un certo numero di diritti collettivi. Diritti analoghi sono riconosciuti nella Convenzione n. 169 sui popoli autoctoni dell'Organizzazione internazionale del lavoro.

28 Cfr. BO1LLAT, PH. op. cit. p. 12.

29 Cfr. rapporto esplicativo della Convenzione-quadro § 31.

30 Cfr. in particolare la risposta del 20 dicembre 1995 all'interrogazione ordinaria Dünki dal titolo: «Repubblica slovacca: Nuova legge sulle lingue».

913

Raggruppando sul proprio territorio comunità diverse per lingua, cultura o religione, la Svizzera è sovente indicata come modello di coesistenza di popolazioni distinte.

Non sorprende quindi se talune disposizioni della Convenzione-quadro sono direttamente ispirate alla nostra tradizione e alla nostra prassi. La Convenzione-quadro è in armonia con il sistema federalista svizzero che conferisce alle minoranze nazionali l'autonomia per sviluppare e preservare la loro lingua, religione e cultura, garantendo nello stesso tempo la loro partecipazione e rappresentanza in seno alle istituzioni federali. Siamo del parere che i principi e gli obiettivi della Convenzionequadro sono sin d'ora ampiamente conformi alle disposizioni costituzionali e legislative pertinenti e agli strumenti internazionali di cui la Svizzera è Parte.

Ratificando la Convenzione-quadro la Svizzera riafferma e concreta il proprio impegno tradizionale in favore dei diritti dell'uomo, della democrazia e dei principi dello Stato di diritto, che costituisce uno dei cinque obiettivi della politica estera della Svizzera negli anni Novanta 31. Abbiamo a più riprese sottolineato la volontà di orientare la politica estera del Paese verso i principi su cui poggia la nostra coesione interna e di evidenziare la necessità della protezione delle minoranze, fattore importante di pace e di stabilità democratica. La ratifica della convenzione verrebbe recepita come un atto di solidarietà europea. Inoltre contribuirebbe a garantire la credibilità dell'impegno della Svizzera in favore delle minoranze nell'ambito del Consiglio d'Europa e dell'OSCE. Inversamente, l'assenza di ratifica potrebbe sminuire la posizione del nostro Paese in seno a queste organizzazioni in un momento in cui esso risente in altri settori delle conseguenze del suo isolamento internazionale.

152

Procedura di consultazione

II 25 novembre 1994 abbiamo indetto una procedura di consultazione presso i Cantoni, i partiti politici e le cerehie interessate in vista dell'adozione della Convenzione-quadro. La procedura di consultazione si è protratta sino al 13 gennaio 1995. Gli enti consultati hanno accolto favorevolmente la Convenzione-quadro, la maggioranza dei Cantoni ha approvato la firma di questo strumento e accettato che la Svizzera ne divenga Parte. Tutti i partiti politici e le cerehie interessate che hanno dato una risposta approvano la ratifica.

Soltanto Appenzello Interno si è detto contrario alla ratifica di questo strumento.

Giustifica il proprio punto di vista adducendo la poca chiarezza della definizione di gruppi di persone e gruppi protetti e aggiunge che la ratifica indebolirebbe la pressione in favore di un'integrazione degli stranieri che vivono in Svizzera. Teme inoltre che talune disposizioni della Convenzione-quadro non siano direttamente applicabili. I Cantoni di Svitto e Nidvaldo hanno espresso parimenti il timore che i tribunali invochino questo strumento nella loro giurisprudenza. Altri Cantoni e l'Unione Democratica di Centro hanno sottolineato per contro che la Convenzionequadro non è direttamente applicabile. Secondo il Cantone dei Grigioni invece lo strumento non precisa sufficientemente l'obbligo di prendere misure positive in favore delle minoranze, mettendo in forse la sua utilità.

Numerosi partecipanti alla procedura di consultazione hanno fatto notare che le finalità della Convenzione-quadro rispecchiano la posizione tradizionale della Svizzera in materia di protezione delle minoranze. Parecchi di essi hanno sottolineato che 31

Cfr. anche Rapporto del Consiglio federale del 29 novembre 1993 sulla politica estera della Svizzera negli anni Novanta, FF 1994 1 130.

914

la Convenzione persegue uno scopo soprattutto politico e costituisce un passo in avanti nella tutela delle minoranze. È stata giudicata positiva la possibilità per gli Stati non membri del Consiglio d'Europa di divenire Parte alla Convenzione. Per contro, l'assenza di definizione della nozione di minoranza è stata ravvisata come punto debole della Convenzione-quadro. È stato chiesto di precisare tale nozione con una dichiarazione interpretativa o una riserva. Sono state formulate diverse proposte in tal senso. Taluni partecipanti hanno auspicato escludere dalla nozione di minoranza gli apolidi (Unione Democratica di Centro, Partito Evangelico della Svizzera, Democratici Svizzeri), i rifugiati (Unione Democratica di Centro, Partito Evangelico della Svizzera), i migranti (Unione Democratica di Centro, Partito Evangelico della Svizzera), gruppi stranieri -- inclusi quelli con doppia cittadinanza (Unione Democratica di Centro, Partito Evangelico della Svizzera) o, per talune disposizioni, gli immigrati naturalizzati (Lucerna). Alcuni hanno fatto osservare che il campo di applicazione delle disposizioni concernenti l'educazione e l'utilizzazione delle lingue minoritarie dovrebbe essere limitato, mediante dichiarazione interpretativa o riserva, alle lingue nazionali. È stato altresì chiesto che venga riservato il principio della territorialità delle lingue. A prescindere da queste riserve, i partecipanti alla procedura di consultazione condividono, in linea di massima, il nostro parere asserendo che il diritto svizzero soddisfa le esigenze della Convenzione-quadro e la ratifica non impone alcuna modifica del nostro ordine giuridico interno.

2

Parte speciale

La Convenzione-quadro consta di cinque titoli oltre al preambolo che definisce i motivi per cui è stata elaborata. Le disposizioni del Titolo I enunciano taluni principi generali. Il Titolo II, che costituisce il corpo normativo della Convenzione, contiene una serie di principi specifici. Il Titolo III contiene alcune disposizioni sull'interpretazione e l'applicazione della Convenzione-quadro. Infine seguono le disposizioni concernenti la vigilanza sull'applicazione (Titolo IV) e le clausole finali sul modello di convenzioni e accordi conclusi nell'ambito del Consiglio d'Europa.

21

Principi generali

II Titolo I della Convenzione-quadro enuncia taluni principi generali che possono servire per interpretare le altre disposizioni di base.

L'articolo 1 specifica che la protezione delle minoranze nazionali, parte integrante della salvaguardia dei diritti dell'uomo, costituisce un settore della cooperazione internazionale. Quindi la protezione delle minoranze non è di competenza esclusiva dei singoli Stati.

L'articolo 2 prevede che le disposizioni della Convenzione-quadro saranno applicate secondo buona fede, in uno spirito di comprensione e di tolleranza e nel rispetto dei principi di buon vicinato, di amichevoli relazioni e di cooperazione tra gli Stati.

Questi principi sono ispirati alla Dichiarazione delle Nazioni Unite relativa ai principi di diritto internazionale sulle relazioni amichevoli e la cooperazione tra Stati 32.

Sottolineano che la Convenzione-quadro è volta alla promozione della pace e della stabilità internazionale.

32

Risoluzione 2625 (XXV) adottata dall'Assemblea generale deli'ONU il 24 ottobre 1970.

915

L'articolo 3 paragrafo 1 garantisce a ogni, persona appartenente ad una minoranza nazionale il diritto di scegliere liberamente di essere trattata o di non essere trattata come tale. Lascia così ad ogni persona la libertà di decidere se beneficiare o meno di detta protezione. Questo paragrafo non implica tuttavia il diritto per un individuo di scegliere arbitrariamente l'appartenenza a una qualsiasi minoranza nazionale. La formulazione «ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale» mette in evidenza che non si tratta di riconoscere un diritto di libera scelta, ma che la volontà di identificarsi a una minoranza nazionale deve al contrario riferirsi a elementi obiettivi 33. L'articolo 3 paragrafo 1 prevede inoltre che nessun svantaggio deve risultare da questa scelta o dall'esercizio dei diritti che ad essa sono legati. Detta disposizione mira anche a garantire che tale scelta non sia oggetto di lesioni indirette. Il paragrafo 2 dispone che i diritti e le libertà derivanti dai principi enunciati nella Convenzionequadro possono essere esercitati individualmente o in comune con altri 34.

22

Persone appartenenti a minoranze nazionali in Svizzera ai sensi della Convenzione-quadro

Se il Titolo I contiene gli enunciati generali di taluni principi fondamentali per l'interpretazione delle altre disposizioni basilari della Convenzione-quadro, esso non contiene per contro alcuna definizione di «minoranza nazionale» 35. Spetta quindi agli Stati definire i gruppi ch'essi auspicano qualificare come minoranza nazionale.

Non si tratta di una semplice possibilità offerta agli Stati bensì di un preliminare necessario alla definizione del campo di applicazione della Convenzione-quadro e, pertanto, alla sua applicazione.

Al momento della ratifica sarebbe il caso di formulare una dichiarazione che supplisca all'assenza di definizione 36. Tenuto conto dei risultati della procedura di con33 34 35 36

BOILLAT, PH.: op. cit. p. 1285.

Cfr. supra, n. 143.

Cfr. supra, n. 142.

Tra gli Stati che hanno già ratificato la Convenzione-quadro taluni hanno scelto questa possibilità (Germania, Danimarca, Estonia e Macedonia). Le dichiarazioni formulate finora hanno il seguente tenore: -- Germania: «La Convenzione-quadro non contiene nessuna definizione di minoranza nazionale. Di conseguenza ogni Parte contraente può determinare i gruppi a cui essa verrà applicata dopo la ratifica. Nella Repubblica federale di Germania sono considerate minoranze nazionali i Danesi di nazionalità tedesca e i membri della popolazione soraba di nazionalità tedesca. La Convenzione-quadro sarà parimenti applicata a gruppi etnici residenti tradizionalmente in Germania, vale a dire i Frisi di nazionalità tedesca e i Sinti e i Roma di nazionalità tedesca»; - Danimarca: «In rapporto con il deposito dello strumento di ratifica della Convenzione-quadro, la Danimarca dichiara che la Convenzione si applicherà alla minoranza tedesca nello Jutland meridionale che fa parte del Regno di Danimarca»; -- Estonia: «La Repubblica d'Estonia interpreta l'espressione «minoranza nazionale», che non è definita nella Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali, come segue: sono considerati «minoranze nazionali» i cittadini Estoni i quali 1) risiedono sul territorio estone; 2) mantengono legami di lunga data, solidi e duraturi con l'Estonia; 3) si distinguono dagli Estoni per le loro caratteristiche etniche, culturali, religiose o linguistiche; 4) sono motivati dal desiderio di preservare in comune le loro tradizioni culturali, la loro religione o la loro lingua, che costituiscono la base della loro identità»; -- Macedonia: «La Repubblica di Macedonia dichiara: 1) L'espressione «minoranza nazionale» utilizzata nella Convenzione-quadro per la prolezione delle minoranze nazionali è ritenuta analoga al termine «nazionalità» utilizzato nella Costituzione e nelle leggi della Repubblica di Macedonia; 2) Le disposizioni della Convenzione-quadro saranno applicale alle minoranze nazionali albanesi, turche, vlach, rom e serbe, insediate sul territorio della Repubblica di Macedonia». Il Lussemburgo ha formulato una dichiarazione al momento della firma della Convenzione-quadro del seguente tenore: «II Granducato del Lussembur-

916

sultazione dei Cantoni, dei partiti politici e degli ambienti interessati, proponiamo di formulare la seguente dichiarazione al momento della ratifica: In Svizzera sono ritenute minoranze nazionali ai sensi della Convenzione-quadro i gruppi di persone che, numericamente inferiori al rimanente della popolazione del Paese o di un Cantone, hanno la nazionalità svizzera, mantengono vecchi, solidi e durevoli legami con la Svizzera e sono animate dalla volontà di preservare collettivamente quanto costituisce la loro identità comune, segnatamente la loro cultura, le loro tradizioni, la loro religione o la loro lingua.

Questa dichiarazione riprende gli elementi della definizione della nozione di «minoranza nazionale» di cui all'articolo 1 del progetto di Protocollo addizionale del 1° febbraio 1993 dell'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa. Si ispira anche all'articolo 2 paragrafo 1 del progetto di convenzione europea per la protezione delle minoranze nazionali del 4 marzo 1991 elaborato dalla Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto 37. La definizione considerata ricalca la nozione di minoranza nazionale che prevale nella maggioranza degli altri Paesi europei.

Da questa definizione emerge che la Convenzione-quadro potrà essere applicata in Svizzera alle minoranze linguistiche nazionali, ma anche ad altri gruppi minoritari della popolazione svizzera, come ad esempio ai membri della comunità ebraica o ai nomadi.

23

Principi specifici

II Titolo II della Convenzione-quadro, il più esteso, contiene principi che coprono un ampio ventaglio di settori specifici.

23.1

Diritto alla parità di trattamento e divieto di discriminazione (art. 4)

L'articolo 4 paragrafo 1 ribadisce, nella loro classica formulazione, il diritto alla parità davanti alla legge e il principio della non discriminazione. Il paragrafo 2 sottolinea che la promozione dell'uguaglianza piena ed effettiva tra le persone appartenenti ad una minoranza nazionale e quelle appartenenti alla maggioranza può esigere che le Parti si impegnino ad adottare misure speciali che tengano conto delle specifiche condizioni degli interessati. Tali misure devono essere conformi al principio della proporzionalità, in particolare, non devono avere una durata più lunga o una portata più ampia del necessario per il raggiungimento dell'uguaglianza piena ed effettiva 38.

Il paragrafo 3 precisa che le misure evocate nel paragrafo 2 non devono essere considerate lesive dei principi d'uguaglianza e di non discriminazione. La disposizione mira a garantire alle persone appartenenti alle minoranze nazionali una parità effettiva.

37 38

go intende per «minoranza nazionale» ai sensi della Convenzione-quadro un gruppo di persone insediate sul suo territorio da numerose generazioni che hanno la cittadinanza lussemburghese e hanno conservato caratteristiche distinte dal punto di vista etnico e linguistico.

Sulla base di questa definizione, il Granducato del Lussemburgo rileva che non esiste una «minoranza nazionale» sul proprio territorio».

Cfr. supra, n. 142.

Rapporto esplicativo § 39.

917

Le finalità di questa disposizione sono in linea di massima garantite dall'articolo 4 capoverso 1 della Costituzione federale (Cost.) secondo cui tutti gli Svizzeri sono uguali davanti alla legge. L'obbligo di garantire l'uguaglianza davanti alla legge vieta a uno Stato di prendere decisioni «in considerazione della persona» o che privilegiano o discriminano talune persone o gruppi di persone. Non ne deriva tuttavia un obbligo di assicurare un trattamento rigorosamente paritario. Disparità di trattamento sono possibili, ma a condizione che siano obiettivamente fondate. Talvolta l'obbligo di garantire una parità effettiva davanti alla legge esige persine tali ineguaglianze 39. Il Tribunale federale ritiene che il principio dell'uguaglianza davanti alla legge è violato quando situazioni identiche non sono trattate analogamente, in conformità della loro analogia, o situazioni diverse non sono trattate in maniera diversa essendo appunto diverse 40. Ne deriva che una disparità di trattamento positiva -- ossia misure specifiche prese in favore di gruppi particolarmente sfavoriti e volte a correggere una vecchia o recente discriminazione - non solo è lecita dal punto di vista del diritto costituzionale, ma addirittura necessaria in talune circostanze 41.

Per quanto restrittivo, l'articolo 4 Cost. si rivolge, secondo la dottrina e la giurisprudenza, sia alle autorità incaricate di applicare il diritto sia al legislatore 42. Visto però il carattere relativamente astratto della formulazione del Tribunale federale circa la parità di trattamento, il legislatore dispone ancora di ampia libertà nell'elaborazione delle leggi.

La parità davanti alla legge e il divieto di discriminazione sono parimenti sanciti in Svizzera da altri strumenti internazionali (CEDU, Patto internazionali relativo ai diritti dell'uomo 43, Convenzione del 1965 sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale 44).

23.2

Conservazione e sviluppo della cultura, assenza di assimilazione forzata (art. 5)

Questo articolo mira soprattutto a permettere alle persone appartenenti a minoranze nazionali di conservare e sviluppare la loro cultura, nonché di preservare gli elementi essenziali della loro identità, cioè la loro religione, la loro lingua, le loro tradizioni ed il loro patrimonio culturale.

Il paragrafo 1 sancisce l'obbligo di promuovere le condizioni necessarie all'attuazione di detti obiettivi. Se enumera la religione, la lingua, le tradizioni e il patrimonio culturale come elementi essenziali dell'identità di una minoranza nazionale, non implica però che la semplice differenza etnica, culturale, linguistica o religiosa crei necessariamente delle minoranze nazionali 45 . Inoltre il termine «tradizioni» non implica approvazione o acccttazione di prassi contrarie al diritto nazionale o alle norme

39 40 4

MULLER, J.-P.: Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Berna, 1991 p.

214.

Cfr. tra l'altro DTF 110 la 13 e i rinvii.

' Cfr. messaggio del Consiglio federale del 2 marzo 1992 concernente l'adesione della Svizzera alla Convenzione internazionale del 1965 sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale e la pertinente revisione del diritto penale, n. 521, FF 1992 HI 217 e segg.

42 MULLER, G. in: Commentario della Costituzione federale, art. 4 n. 30; HAEFL10ER, A.: Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Berna, 1985 p. 60 e segg.

43 RS 0.103.1 e 0.103.2 44

45

RS 0.104

Rapporto esplicativo § 43.

918

internazionali. Le prassi tradizionali trovano infatti il loro limite nel rispetto dell'ordine pubblico 46.

Il paragrafo 2 mira a proteggere le persone appartenenti a minoranze nazionali da qualsiasi assimilazione contro la loro volontà. Non vieta l'assimilazione volontaria e neppure agli Stati Parte di adottare misure nel quadro di una politica generale di integrazione 47.

In Svizzera la politica culturale e linguistica è essenzialmente di competenza cantonale. Il nuovo articolo 116 capoverso 2 Cosi, prevede che i Cantoni devono promuovere la comprensione e gli scambi tra le comunità linguistiche. Questo obbligo è però imposto anche alla Confederazione. L'elaborazione di una legge a tal proposito figura nel programma di legislatura 1995-199948. Vi si prevede anche l'adozione di una legge federale sulle lingue ufficiali. L'articolo 116 capoverso 3 Cosi, prevede peraltro esplicitamente che la Confederazione può sostenere i provvedimenti adottati dai Cantoni Grigioni e Ticino in favore delle lingue romancia e italiana. La legge federale del 6 ottobre 1995 sugli aiuti finanziari per la salvaguardia e la promozione della lingua e cultura romancia e italiana e la relativa ordinanza d'esecuzione, entrate in vigore il 1° agosto 1996, costituiscono le basi legali che consentono alla Confederazione di sostenere i provvedimenti decisi dai due Cantoni interessati 49. In questo contesto è anche il caso di rammentare la partecipazione federale ai programmi di scambi culturali per il tramite della fondazione Pro Helvetia.

23.3

Misure in favore della tolleranza (art. 6)

In virtù dell'articolo 6 paragrafo 1, gli Stati Parte si impegnano a promuovere lo spirito di tolleranza e il dialogo interculturale e ad adottare misure efficaci per favorire il rispetto e la comprensione reciproci e la cooperazione fra tutti coloro che vivono sul loro territorio. L'educazione, la cultura e i media vi sono specificamente menzionati poiché ritenuti di particolare interesse per l'attuazione di detti obiettivi. Del resto disposizioni specifiche sono loro dedicate nella Convenzione-quadro. Il paragrafo 2 comporta l'obbligo di proteggere tutte le persone potenzialmente vittime di minacce o di atti di discriminazione, di ostilità o di violenza in ragione della loro identità etnica, culturale, linguistica o religiosa.

Questa disposizione ricalca le esigenze degli articoli 6 e 7 della Convenzione internazionale sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale, in vigore per la Svizzera dal 29 dicembre 1994. Nel messaggio del 2 marzo 1992 relativo a detta Convenzione, abbiamo allestito un catalogo non esaustivo delle misure esistenti volte a favorire la reciproca comprensione tra le comunità che vivono nel nostro Paese 50. Dopo l'adesione abbiamo deciso, il 23 agosto 1995, di istituire una Commissione federale contro il razzismo con compiti di sensibilizzazione e prevenzione.

Riguardo alle misure per la tutela di coloro che potrebbero essere vittime di minacce o di atti di discriminazione o violenza, va ricordato che la Svizzera dispone dal 1° gennaio 1995 di disposizioni penali per la repressione di taluni atti o propositi discriminatori contro persone o gruppi di persone a motivo della loro appartenenza razziale, etnica o religiosa 51.

46

Ibid., § 44. Cfr. anche gli articoli 20 e 21 della Convenzione-quadro.

Ibid., §§ 45-46.

4 » FF 1996 II 346 49 RS 441.3 50 FF 1992 III 217 e segg., n. 81.

51 Articoli 261his del Codice penale (RS 311.0) e 171c del Codice penale militare (RS 321.0).

47

919

23.4

Libertà di riunione pacifica, di associazione, d'espressione, di pensiero, di coscienza e di religione (art. 7-9)

Gli articoli 7, 8 e 9 della Convenzione-quadro riprendono talune libertà fondamentali già garantite dalla CEDU. Questa inclusione è dovuta soprattutto alla preoccupazione di assicurare un migliore approccio e al fatto che la Convenzione-quadro è aperta anche agli Stati non membri del Consiglio d'Europa 52. I diritti menzionati negli articoli 7-9 hanno in realtà particolare importanza per le persone appartenenti a minoranze nazionali.

L'articolo 9 contiene principi importanti in materia di non discriminazione nell'accesso ai media. Il paragrafo 4 concreta le disposizioni pertinenti della CEDU e chiede alle Parti contraenti, nel quadro del loro sistema legislativo, di adottare adeguate misure per facilitare l'accesso delle persone appartenenti a minoranze nazionali ai mezzi di comunicazione di massa, per promuovere la tolleranza e permettere il pluralismo culturale. Questa disposizione esplicita l'articolo 6 della Convenzionequadro per quanto concerne i media.

La legge federale del 21 giugno 199153 sulla radiotelevisione, nell'articolo 3 relativo al mandato della Società svizzera di radiotelevisione, precisa che devono essere prese in considerazione la pluralità culturale e linguistica del Paese nonché la promozione della comprensione tra i popoli. Questi principi sono ripresi nelle concessioni rilasciate alle imprese di radiotelevisione. Se la Società svizzera di radiotelevisione (SSR) è effettivamente responsabile della diffusione dei propri programmi, essa è titolare nondimeno di una concessione di diffusione che le impone responsabilità di interesse generale. In linea di massima i principi contenuti negli articoli 7-9 della Convenzione-quadro corrispondono ai diritti garantiti dalla Costituzione federale, dalla CEDU o dal Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici 54.

23.5

Garanzie linguistiche

Gli articoli 10, 11, 13 e 14 della Convenzione-quadro contengono i principi relativi ai diversi aspetti della libertà linguistica. In considerazione della loro importanza, occorre analizzare il contenuto e la portata di ciascuno di essi prima di precisare il contenuto della dichiarazione che intendiamo fare sulla base dei risultati della procedura di consultazione.

23.51 23.511

Utilizzazione della lingua minoritaria (art. 10) Utilizzazione della lingua minoritaria nelle relazioni interpersonal! e con le autorità amministrative (par. 1-2)

II paragrafo 1 enuncia un principio fondamentale della protezione delle persone appartenenti a minoranze nazionali: il diritto di utilizzare liberamente e senza ostacoli la propria lingua minoritaria, in privato come in pubblico, oralmente e per scritto.

Per queste persone l'utilizzazione della lingua minoritaria costituisce uno dei principali mezzi per affermare e preservare la loro identità e, non da ultimo, per esercitare la libertà di espressione. Il termine «in pubblico» significa, ad esempio, sulla piazza 5

2 Rapporto esplicativo § 25.

RS 784.40 RS 0.103.2

53 54

920

pubblica, all'esterno, in presenza di altre persone, ma non riguarda in nessun caso i rapporti con le autorità pubbliche, tema contemplato dal paragrafo 2 di questa disposizione 55.

Il paragrafo 2 prevede che gli Stati Parte si sforzeranno di assicurare, per quanto possibile, condizioni che permettano di utilizzare la lingua minoritaria nei rapporti con le autorità amministrative. Questo principio è subordinato a diverse condizioni cumulative: area geografica di insediamento rilevante o tradizionale delle persone appartenenti a minoranze nazionali, domanda proveniente da persone appartenenti a questa minoranza, reale bisogno. Tenendo conto delle difficoltà finanziarie, amministrative e tecniche che possono intralciare l'applicazione di questo principio, la disposizione è stata redatta in modo particolarmente elastico lasciando alle autorità nazionali un notevole margine di valutazione. L'obbligo delle Parti relativo all'utilizzazione delle lingue minoritarie non pregiudica affatto lo statuto della lingua o delle lingue ufficiali del Paese interessato 56. Peraltro la Convenzione-quadro non specifica deliberatamente le «aree geografiche di insediamento rilevante o tradizionale delle persone appartenenti a minoranze nazionali» onde tener conto delle situazioni particolari di ogni singola Parte 57.

La libertà di lingua è riconosciuta in Svizzera dal Tribunale federale in quanto diritto costituzionale non scritto dal 196558. Inoltre discende, almeno in parte, dall'articolo 27 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici 59. La libertà di lingua è una condizione d'esercizo di altre libertà, in particolare della libertà d'espressione, della libertà di stampa e dei diritti politici. Essa garantisce l'uso della lingua materna sia orale che scritta 60.

La libertà di lingua si applica in primo luogo alle relazioni interpersonal!. Le relazioni strettamente private formano il nucleo duro della libertà che è protetta contro ogni ingerenza delle autorità. Si possono prevedere restrizioni qualora si tratti di disciplinare la sfera pubblica delle relazioni tra singoli, ma soltanto alle condizioni cumulative dell'esistenza di una base legale, di un interesse pubblico preponderante e del rispetto del principio della proporzionalità. Da questo profilo la libertà di lingua appartiene a ogni individuo, qualunque sia la lingua nella quale si esprime (e non soltanto alle persone appartenenti a minoranze). La protezione offerta dall'ordine giuridico svizzero va oltre le garanzie previste dalla Convenzione-quadro.

La libertà di lingua conferisce agli individui il diritto di utilizzare la propria lingua nei rapporti con lo Stato nonché il diritto all'insegnamento della e nella propria lingua madre. Questo diritto è limitato dai principi che regolano l'uso delle lingue ufficiali a livello cantonale e federale. In questi casi il Tribunale federale ammette restrizioni alla libertà di lingua 61 fondate sul principio della territorialità delle lingue.

55 56 57

Rapporto esplicativo § 63.

Ibid., §66.

Ibid.

58 DTF 91 i 480 59 KÄLIN, W., MALINVERNI, G. & NOVAK, M.: La Suisse et les Pactes des Nations Unies relatifs aux droits de l'homme, Helbing & Lichtenhahn, Basilea, 1991 p. 44-45 e 214 e 60 61

DTF 116 la 346 Cfr. DTF 106 la 302, 121 I 196 e decisione non pubblicata 2 P. 179/1996 del 22.1.97. La libertà di lingua e il principio della territorialità sono stati oggetto di dibattiti importanti al momento della revisione dell'articolo 116 della Costituzione federale (Boll. Uff. S 1992 p.

1057 e segg.; Boll. Uff. N 1993 p. 1559 e segg.). Circa le proposte del Consiglio federale di riforma della Costituzione federale, vedere messaggio del 20 novembre 1996 concernente la revisione della Costituzione federale, FF 1997 I 1. Nella dottrina cfr. anche MALIN-

921

23.512

Garanzie quanto all'utilizzazione di una lingua in materia penale (par. 3)

L'articolo 10 paragrafo 3 riconosce ad ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale il diritto di essere informata nel più breve termine, in una lingua che essa comprende (che non è necessariamente la lingua minoritaria), delle ragioni del suo arresto, della natura e della causa dell'accusa portata contro di lei, nonché di difendersi in quest'ultima lingua. Detto paragrafo riflette il contenuto degli articoli 5 e 6 CEDU e dell'articolo 14 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici.

Al momento della ratifica della CEDU la Svizzera ha formulato una dichiarazione interpretativa (che di fatto deve essere considerata una riserva 62) nel senso che la gratuità delle spese di interprete non libera definitivamente il beneficiario dal pagamento delle relative spese 63. La validità di questa riserva è contestata 64. Siamo del parere che l'impegno di cui all'articolo 10 paragrafo 3 della Convenzione-quadro debba essere accettato ormai senza riserve.

23.52

Uso del patronimico e redazione delle indicazioni geografìche nella lingua minoritaria (art. 11)

L'articolo 11 paragrafo 1 impegna le Parti a riconoscere ad ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale il diritto di utilizzare il suo cognome (il suo patronimico) ed i suoi nomi nella lingua minoritaria oltre che il diritto al loro riconoscimento ufficiale, secondo le modalità previste dal loro sistema giuridico. Si intende così evitare che taluni siano costretti ad abbandonare il proprio nome o che esso venga modificato d'ufficio per il solo fatto che si tratta di persone appartenenti a minoranze nazionali, come già verificatosi in passato in alcuni Paesi.

In virtù del paragrafo 2 dell'articolo 11 le persone appartenenti ad una minoranza nazionale hanno il diritto di presentare nella propria lingua minoritaria insegne, iscrizioni e altre informazioni di carattere privato esposte alla vista del pubblico.

Questo diritto, che in Svizzera rientra nella libertà di lingua, non vieta agli Stati Parte di prevedere che tali iscrizioni siano presentate anche nella o nelle lingue uffi-

62 63 64

VERNI, G.: «Liberté de la langue», in: Commentario della Costituzione federale; MORAND, CH.-A.: «Liberté de la langue et principe de la territorialité: Variations sur un thème encore méconnu», RDS 1993, vol. 112 p. 20 e segg.; MALINVERNI, G.: «La protection des minorités en Suisse», 4° Colloquio giuridico internazionale sulle «Minorités et organisation institutionnelle», Moncton, 22-27 settembre 1996; WYSS, M.P.: «Das Sprachenrecht der Schweiz nach der Revision von Art. 116 BV», RDS 1997, vol. 116 p. 141 e segg.

Cfr. Rapporto di gestione 1988. DFAE, Direzione del diritto internazionale pubblico, cap.

IV p. 48.

RS 0.101. Una riserva di contenuto analogo è stata fatta nel 1992 al momento dell'adesione al Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici (RS 0.103.2).

I considerandi della decisione Weber della Corte europea dei diritti dell'uomo del 22 maggio 1990 (Serie A, voi. 177) lasciano supporre che questa dichiarazione contrasta con il principio posto dall'articolo 64 paragrafo 2 CEDU, secondo cui una riserva deve essere accompagnata da un «breve esposto della legge in causa». Il Tribunale federale si è posto apertamente la domanda sulla validità della riserva svizzera (decisione del 17 dicembre 1991, G.F. e/Corte di Giustizia del Cantone di Ginevra, pubblicata parzialmente in: RSDIE, 1992/2, p. 486 e segg.). Cfr. anche VILLIGER, M. E.: Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Schulthess, Zurigo, 1993, p. 26 n. 37.

922

ciali del Paese 65. L'espressione «di carattere privato» sottintende tutto quanto non riveste carattere ufficiale 66.

Il paragrafo 3 mira a promuovere la possibilità di utilizzare anche la lingua minoritària per le denominazioni locali, nomi di strade ed altre indicazioni topografiche destinate al pubblico. Gli Stati Parte potranno attuare detta disposizione tenendo conto delle loro condizioni specifiche e del loro sistema legislativo 67. Inoltre la Convenzione-quadro impegna solo gli Stati a sforzarsi di utilizzare le denominazioni tradizionali nella lingua minoritaria, a condizione che ci si trovi in una regione tradizionalmente abitata da un numero rilevante di persone appartenenti a una minoranza nazionale e che vi sia una sufficiente domanda. La formulazione restrittiva di questo principio è dovuta al carattere delicato della sua applicazione in taluni Stati dell'Europa centrale e orientale 68.

23.53

Diritto di apprendere la lingua minoritaria e di fondare stabilimenti privati (art. 14 par. 1 e art. 13)

Secondo l'articolo 14 paragrafo 1 le Parti si impegnano a riconoscere ad ogni persona appartenente a una minoranza nazionale il diritto di apprendere la sua lingua minoritaria, impegno che è uno dei principali mezzi per consentire a queste persone di affermare e preservare la propria identità. Impregiudicato il principio della libertà di lingua e nella misura in cui non implica interventi positivi da parte dello Stato, questa disposizione non consente alcuna eccezione.

Tale diritto è tutelato in Svizzera dalla libertà di lingua e, in un certo senso, anche dalla CEDU e dal Patto relativo ai diritti civili e politici.

L'articolo 13 chiede agli Stati Parte, nel quadro del loro sistema educativo, di riconoscere alle persone appartenenti ad una minoranza nazionale il diritto di creare e gestire i loro propri istituti privati di insegnamento e di formazione. Il paragrafo 2 precisa espressamente che l'esercizio di questo diritto non implica nessun obbligo finanziario da parte degli Stati.

In Svizzera la creazione di scuole e di istituti privati di insegnamento può essere abbinata alle libertà di lingua, d'espressione, d'associazione, di credenza e di coscienza (art. 49 Cost.) e eventualmente alla libertà di commercio e d'industria (art. 31 Cost.).

Tuttavia essa soggiace al controllo delle autorità civili esercitato attraverso il rilascio di autorizzazioni di apertura e d'esercizio di questi istituti e al riconoscimento dei diplomi (cfr. anche art. 27 cpv. 2 Cost.). Tale controllo mira essenzialmente a garantire che il contenuto e la qualità dell'insegnamento corrisponda agli standard richiesti e non abbia a pregiudicare i diritti fondamentali o la personalità degli allievi.

Simili normative sono compatibili con la Convenzione-quadro. 11 Rapporto esplicativo indica espressamente che l'impegno contenuto nell'articolo 13 prevede una ri65

66 67 68

Rapporto esplicativo § 69. In un caso specifico, il Tribunale federale ha sentenziato che il rifiuto di autorizzare un'insegna commerciale in italiano in un Comune del Cantone dei Grigioni a maggioranza romancia non è contrario alla libertà di lingua (DTF 116 la 345).

Tale normativa limitante la libertà di lingua non sembra essere esclusa di primo acchito, ma è condizionata all'esistenza di un interesse pubblico, al rispetto del principio della proporzionalità e alla ponderazione degli interessi in causa. Cfr. MALINVERN1, G., op. cit. p. 20.

Cfr. anche supra, n. 23.511.

Rapporto esplicativo § 69.

Ibid., § 70.

BO1LLAT, PH.: op. cit., p. 1288, nota 22.

923

serva in favore della normativa in materia di insegnamento obbligatorio, e precisa che gli istituti privati possono essere sottoposti a controllo analogamente agli altri istituti, in particolare per quanto concerne la qualità dell'insegnamento 69 .

23.54

Insegnamento della lingua minoritaria o in questa lingua (art. 14 par. 2 e 3)

L'articolo 14 paragrafo 2 concerne l'insegnamento della o nella lingua minoritaria ed è stato redatto in modo molto elastico lasciando alle Parti un ampio margine di valutazione in considerazione delle eventuali difficoltà d'ordine finanziario, amministrativo e tecnico. L'obbligo di sforzarsi di garantire l'insegnamento di cui sopra dipende da diversi fattori. Occorre in particolare che ci si trovi in un'area geografica di insediamento rilevante o tradizionale delle persone appartenenti a minoranze nazionali e che sussista una sufficiente domanda. In ogni caso l'espressione «in quanto possibile» indica che detto insegnamento dipende dai mezzi disponibili della collettività interessata 70. Il paragrafo 3 precisa che questa disposizione sarà messa in opera senza pregiudizio dell'apprendimento della lingua ufficiale o dell'insegnamento in questa lingua.

In Svizzera il principio della territorialità delle lingue pone limiti alla possibilità di ricevere un insegnamento nella propria lingua madre 71. 11 Tribunale federale ricollega nondimeno questa possibilità alla libertà di lingua 72.

23.55

Portata dei principi applicabili alle libertà linguistiche in Svizzera

Come si evince da quanto precede, la Convenzione-quadro contiene diverse disposizioni in materia linguistica. Nel corso della procedura di consultazione dei Cantoni e degli ambienti interessati, taluni partecipanti hanno auspicato la formulazione di una riserva o di una dichiarazione sulle norme che regolano l'utilizzazione delle lingue ufficiali o sul principio della territorialità delle lingue. Bisogna esaminare l'opportunità di tale riserva o dichiarazione.

Tra le disposizioni della Convenzione-quadro relative alle questioni linguistiche, quelle concernenti l'utilizzazione della lingua nelle relazioni private sono formulate in termini più assoluti. Tale è il caso, in particolare, degli articoli 10 paragrafo 1, 11 paragrafi 1 e 2, e 14 paragrafo 1. Queste disposizioni sono già incluse in Svizzera nella libertà di lingua riconosciuta dal Tribunale federale come diritto costituzionale non scritto. Né l'attuale garanzia conferita dal diritto costituzionale non scritto né la Convenzione-quadro escludono restrizioni alla libertà di lingua qualora si tratti di relazioni tra individui appartenenti alla sfera pubblica (insegnamento, pubblicità, insegne commerciali, ecc.). Queste misure devono tuttavia rispettare le condizioni usuali in materia di restrizioni dei diritti fondamentali, vale a dire l'esistenza di una base legale e di un interesse pubblico preponderante nonché il rispetto del principio della proporzionalità.

69 70 71 72

Rapporto esplicativo § 72.

Ibid., § 75.

DTF 91 I 486; 100 la 302; 122 I 236 DTF 122 I 236

924

Laddove la Convenzione-quadro pone principi che possono implicare obblighi positivi dello Stato, essa utilizza normalmente formulazioni molto elastiche. Pertanto la redazione degli articolo 10 paragrafo 2, 11 paragrafo 3 e 14 paragrafo 2 lascia un margine di valutazione particolarmente ampio alle autorità nazionali.

Secondo noi, i principi posti dalla Convenzione-quadro in materia linguistica non giustificano la formulazione di una riserva 73. Nondimeno, visti i risultati della procedura di consultazione il nostro Collegio intende proporre la seguente dichiarazione al momento della ratifica: i Le disposizioni della Convenzione-quadro che disciplinano l'utilizzazione della lingua nei rapporti tra privati e autorità amministrative sono applicabili senza pregiudizio dei principi sanciti dalla Confederazione e dai Cantoni nella determinazione delle lingue ufficiali.

23.6

Misure in favore della tolleranza nell'ambito dell'educazione e della ricerca (art. 12)

Questo articolo traduce nell'ambito scolastico e della ricerca la filosofia degli autori della Convenzione-quadro, che mira a promuovere un clima di tolleranza e di dialogo interculturale, ed integra in tal senso l'articolo 6 paragrafo 1. La promozione della conoscenza della cultura, della storia, della lingua e della religione delle minoranze nazionali (par. 1) facilita i contatti tra alunni e insegnanti di comunità differenti (par. 2) e figura tra i mezzi auspicati dalla Convenzione-quadro per garantire un equilibrio tra l'interesse legittimo delle minoranze nazionali di preservare la loro identità e la preoccupazione degli Stati di integrare le persone appartenenti a queste minoranze nella società civile onde rafforzare la coesione sociale 74. Infine il paragrafo 3 impegna gli Stati a promuovere pari opportunità nell'accesso all'educazione a tutti i livelli per le persone appartenenti a minoranze nazionali.

In Svizzera l'educazione e la formazione sono in primo luogo di competenza cantonale. I Cantoni si sforzano di favorire nel migliore dei modi la comprensione e la tolleranza tra le diverse culture e sussidiano le attività dei privati in questo settore.

La Conferenza svizzera dei Direttori cantonali dell'istruzione pubblica ha rilevato che la scuola, a tutti i livelli, ha il dovere di formare gli alunni al rispetto del prossimo, alla tolleranza tra gruppi religiosi, etnici, sociali e altri nonché alla pace tra i popoli 75. Dal canto suo la Confederazione, nel quadro della propria politica dei giovani e attraverso sussidi, promuove diverse misure in tal senso. L'azione svolta finora da Cantoni, Comuni e Confederazione è conforme ai principi dell'articolo 12 della Convenzione-quadro e merita di essere proseguita.

23.7

Collaborazione di minoranze nazionali alla vita culturale, sociale ed economica nonché agli affari pubblici (art. 15)

Questo articolo enuncia che le Parti devono impegnarsi a creare le condizioni necessarie alla collaborazione effettiva delle persone appartenenti a minoranze nazionali 73 74 75

Si fa notare che nessuno Stato ha formulato finora riserve nei confronti della Convenzionequadro.

BOILLAT, PH.: op. cit., p. 1288.

Messaggio del Consiglio federale del 2 marzo 1992 concernente l'adesione della Svizzera alla Convenzione internazionale del 1965 sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale e la relativa revisione del Codice penale, n. 81, FF 1992 III 217 e segg.

925

nella vita culturale, sociale ed economica nonché negli affari pubblici, in particolare in quelli che le riguardano.

Il sistema federalista svizzero garantisce, in seno a istituzioni federali, la rappresentanza di minoranze insediate in una determinata regione e conferisce un'autonomia organizzativa ai Cantoni e ai Comuni. Tale sistema è quindi un mezzo privilegiato teso a soddisfare gli obiettivi dell'articolo 15 della Convenzione-quadro 76. Per assicurare la collaborazione agli affari pubblici all'insieme delle minoranze nazionali, siano esse insediate o meno in una determinata regione, possono e devono essere utilizzati altri mezzi. E importante, ad esempio, consultare o associare le organizzazioni rappresentative delle diverse minoranze nazionali all'elaborazione di progetti legislativi che le concernono».

23.8

Modifiche territoriali e spostamenti della popolazione (art. 16)

L'articolo 16 vieta misure che, modificando le proporzioni della popolazione in un'area geografica ove risiedono persone appartenenti a minoranze nazionali, hanno per scopo di attentare ai diritti ed alle libertà derivanti dai principi enunciati nella Convenzione-quadro. A titolo esemplificativo tali misure potrebbero essere l'espropriazione, l'espulsione o la modifica dei confini delle circoscrizioni amministrative in vista di limitare il godimento di tali diritti e libertà.

Questo articolo è una chiara condanna di ogni politica di «epurazione etnica».

Rammentiamo che in virtù dell'articolo 6 paragrafo 2 le Parti si impegnano ad adottare tutte le misure appropriate per proteggere le persone che potrebbero essere vittime di minacce o di atti di discriminazione, di ostilità o di violenza.

23.9

Contatti internazionali di persone appartenenti a minoranze nazionali e partecipazione ai lavori delle ONG (art. 17)

Questo articolo è dedicato al mantenimento e allo sviluppo della cultura delle persone appartenenti a minoranze nazionali e alla salvaguardia della loro identità quale definita nell'articolo 5 della Convenzione-quadro. Il paragrafo 1 prevede che gli Stati non ostacoleranno il diritto delle persone appartenenti a minoranze nazionali di stabilire e mantenere liberamente e pacificamente contatti al di là delle frontiere nazionali. Il secondo paragrafo, dal canto suo, sancisce il diritto di partecipare ai lavori delle organizzazioni non governative tanto sul piano nazionale quanto su quello internazionale. Queste due disposizioni riprendono in gran parte i termini dei paragrafi 32.4 e 32.6 del Documento di Copenaghen dell'OSCE sulla dimensione umana 77.

Esse non fanno che esplicitare i diritti derivanti dalle libertà d'espressione e d'associazione garantiti in Svizzera dal diritto costituzionale, dalla CEDU o dal Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici.

76

77

Cfr. MALINVERNI, G.: «Fédéralisme et protection de minorités en Suisse», Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto, 8 ottobre 1991, Doc. CDL (91) 21; KOLLER, A.:«Fédéralisme, régionalisme et protection des minorités», Rapporto introduttivo presentato dal Ministro di giustizia svizzero alla Conferenza dei Ministri europei della giustizia, Lugano, 22 giugno 1993, Doc. MGU-R1 (93) 1.

Cfr. supra, n. 122.

926

23.10

Accordi internazionali e cooperazione transfrontaliera (art. 18)

L'articolo 18 incoraggia le Parti a concludere, qualora giustificato da specifiche situazioni, accordi bilaterali e multilaterali per la protezione delle minoranze nazionali. Tale procedimento deve consentire agli Stati, ispirandosi ai principi della Convenzionequadro, di trovare soluzioni «appropriate» a specifici problemi. Si tratta di un mezzo efficace per placare o evitare le controversie tra Stati legate a questioni sulle minoranze nazionali. Rammentiamo ad esempio i diversi accordi bilaterali di cooperazione e di buon vicinato conclusi negli ultimi anni dalla Germania e dall'Ungheria con i Paesi limitrofi sul cui territorio si trovano minoranze di lingua tedesca o ungherese 78.

L'articolo 18 promuove anche la cooperazione transfrontaliera e corrisponde alla politica governativa svizzera come definita nel rapporto del 7 marzo 1994 sulla cooperazione transfrontaliera e la partecipazione dei Cantoni alla politica estera 79.

23.11

Deroghe ai principi della Convenzione-quadro (art. 19)

Questo articolo prevede la possibilità di limitazioni, restrizioni o deroghe. Laddove gli obblighi inclusi nella Convenzione-quadro hanno un riscontro in altri strumenti internazionali, in particolare nella CEDU, sono consentite solo le limitazioni, restrizioni o deroghe previste in detti strumenti. Qualora gli obblighi della Convenzionequadro non avessero alcun riscontro in altri strumenti internazionali, si applicano per analogia le condizioni restrittive previste per altri obblighi da questi stessi strumenti internazionali, nella misura in cui siano pertinenti 80.

Le condizioni di deroga sono quindi stabilite facendo ricorso ad altri strumenti internazionali, in particolare alla CEDU. Quest'ultima precisa che qualsiasi limitazione o restrizione dei diritti garantiti devono essere sancite normalmente dalla legge e costituire una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, la protezione della salute o della morale o la protezione dei diritti e delle libertà altrui (cfr. ad es. art. 8 par. 2 CEDU). Deroghe a taluni diritti garantiti sono parimenti ammesse in caso di guerra o di altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione (art. 15 CEDU). Infine, le restrizioni ammissibili non possono essere applicate che per lo scopo per il quale sono state previste (art. 18 CEDU).

24

Interpretazione e applicazione della Convenzione-quadro

II Titolo III contiene disposizioni relative all'interpretazione e all'applicazione della Convenzione-quadro (art. 20-23).

Secondo l'articolo 20, nell'esercizio dei diritti e delle libertà derivanti dai principi enunciati nella Convenzione-quadro, le persone appartenenti a minoranze nazionali devono rispettare la legislazione nazionale e i diritti altrui. L'articolo 21 estende questa prescrizione all'ambito del diritto internazionale. Precisa inoltre che la Convenzione-quadro non conferisce agli individui il diritto di esercitare un'attività o di realizzare un atto contrari ai principi fondamentali del diritto internazionale.

78 Cfr. supra, n. 122.

'° Utr.

79 FF 1994 11 548 80 Rapporto esplicativo § 88.

927

L'articolo 22, che si ispira all'articolo 60 CEDU, riserva l'applicazione di testi di diritto nazionale o internazionale relativi ai diritti dell'uomo ritenuti più vantaggiosi per le persone protette. L'articolo 23 precisa peraltro che la Convenzione-quadro non modifica i diritti e le libertà garantiti dalla CEDU.

25

Meccanismo di controllo

II Titolo IV della Convenzione-quadro istituisce un meccanismo di controllo teso a vigilare sull'applicazione della Convenzione-quadro ad opera delle Parti.

La responsabilità di garantire il controllo dell'applicazione della Convenzionequadro incombe al Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa (art. 24). Gli Stati sono tenuti a sottoporre al Comitato dei Ministri un rapporto iniziale nel termine di un anno a decorrere dall'entrata in vigore della Convenzione-quadro nei confronti di una Parte, indi periodicamente ed ogni volta che il Comitato dei Ministri lo richieda (art. 25). Il conferimento del controllo della Convenzione-quadro a un organo politico, il Comitato dei Ministri, invece che a un Comitato di esperti indipendenti è senza alcun dubbio una debolezza della Convenzione. È previsto tuttavia che il Comitato dei Ministri si farà assistere da un Comitato consultivo che svolgerà il lavoro preparatorio di valutazione delle misure nazionali prese dagli Stati Parte. Il Comitato dei Ministri fisserà la composizione e il funzionamento del Comitato consultivo un anno dopo l'entrata in vigore della Convenzione-quadro (art. 26).

Non sono stati presi in considerazione né il meccanismo di richiesta statale, né quello della richiesta individuale. Infatti taluni principi contenuti nella Convenzionequadro si prestano difficilmente a un meccanismo internazionale di controllo paragiudiziario come previsto nella CEDU.

26

Disposizioni finali

Gli articoli 27-32 ricalcano le clausole finali applicate alle convenzioni e accordi conclusi in seno al Consiglio d'Europa.

La Convenzione-quadro è aperta alla firma degli Stati membri del Consiglio d'Europa e, su invito del Comitato dei Ministri, anche agli Stati non membri (art. 27 e 29). Quest'ultima possibilità è stata prevista soprattutto per gli Stati dell'OSCE che non sono membri del Consiglio d'Europa 81. Il numero di ratifiche richieste per l'adesione è fissato a 12 (art. 28) e siccome tale numero è stato raggiunto la Convenzione-quadro entrerà in vigore il 1° febbraio 199882.

3

Conseguenze finanziarie e ripercussioni sull'effettivo del personale

Conformemente a una prassi costante del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa, le spese per l'applicazione della Convenzione-quadro saranno a carico degli Stati membri del Consiglio d'Europa, nell'ambito del bilancio globale dell'organizzazione.

81 82

KLEBES, H.: op. cit., p. 165 e segg.

KLEBES, H.: op. cit., p. 165 e segg.

928

La Svizzera dovrà redigere periodicamente un rapporto sulle misure prese per rendere effettivi i principi enunciati nella Convenzione-quadro. Vista la situazione precaria delle finanze federali non si prevede di aumentare il personale dell'amministrazione federale per ottemperare all'onere supplementare di lavoro conseguente all'elaborazione di tali rapporti. Pertanto l'applicazione della Convenzione-quadro non inciderà sull'effettivo del personale della Confederazione. Non comporterà neppure un nuovo onere finanziario per i Cantoni e i Comuni e non influirà sull'effettivo del loro personale.

4

Programma di legislatura

La ratifica della Convenzione-quadro figura nel rapporto sul programma di legislatura 1995-1999«.

5

Rapporto con il diritto europeo

II rapporto con il diritto europeo è già stato esaminato nella parte generale di questo messaggio 84. La Convenzione europea dei diritti dell'uomo 85 , di cui la Svizzera è Parte, non contempla alcuna disposizione esplicitamente dedicata alla tutela delle minoranze. Nondimeno vieta la discriminazione delle minoranze nazionali (art. 14).

La Carta europea delle lingue minoritarie o regionali è uno strumento altrettanto pertinente in materia, al pari dei documenti dell'OSCE, in particolare quello della riunione di Copenaghen sulla dimensione umana (giugno 1990) il cui capitolo IV espone in dettaglio diversi aspetti della protezione delle minoranze nazionali.

6

Costituzionalità

II decreto federale che approva la Convenzione-quadro si fonda sull'articolo 8 della Costituzione federale che conferisce alla Confederazione la competenza di concludere trattati internazionali. La competenza della vostra Assemblea deriva dall'articolo 85 numero 5 della Costituzione federale.

La Convenzione-quadro può essere denunciata in qualsiasi momento (art 31). Essa non prevede l'adesione a un'organizzazione internazionale e neppure un'unificazione multilaterale del diritto. Il decreto federale proposto non sottosta dunque al referendum facoltativo previsto dall'articolo 89 capoverso 3 della Costituzione federale.

0332

83

84 85

FF 1996 II 281 Cfr. sapra, n. 122.

RS 0.101

929

Decreto federale che approva la Convenzione-quadro del Consiglio d'Europa per la protezione delle minoranze nazionali

Disegno

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l'articolo 8 della Costituzione federale; visto il messaggio del Consiglio federale del 19 novembre 19971, decreta:

Art. l 1 La Convenzione-quadro del Consiglio d'Europa per la protezione delle minoranze nazionali, del 1° febbraio 1995, è approvata con le seguenti dichiarazioni: a. «In Svizzera sono ritenute minoranze nazionali ai sensi della Convenzionequadro i gruppi di persone numericamente inferiori al rimanente della popolazione del Paese o di un Cantone, hanno la nazionalità svizzera, mantengono vecchi, solidi e durevoli legami con la Svizzera, e sono animati dalla volontà di preservare collettivamente quanto costituisce la loro identità comune, segnatamente la loro cultura, le loro tradizioni, la loro religione o la loro lingua».

b. «Le disposizioni della Convenzione-quadro che disciplinano l'utilizzazione della lingua nei rapporti tra privati e autorità amministrative sono applicabili senza pregiudizio dei principi sanciti dalla Confederazione e dai Cantoni nella determinazione delle lingue ufficiali».

2 II Consiglio federale è autorizzato a ratificare la Convenzione-quadro con le dichiarazioni summenzionate.

Art. 2 II presente decreto non sottosta al referendum.

0333

1

930

FF 1998 903

Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali

Traduzione'

Gli Stati membri del Consiglio d'Europa e gli altri Stati firmatari della presente Convenzione-quadro, considerando che il fine del Consiglio d'Europa è di realizzare una unione più stretta tra i suoi membri al fine di salvaguardare e di promuovere gli ideali ed i principi che costituiscono il loro comune patrimonio; considerando che uno dei mezzi di realizzare tale fine è la salvaguardia e lo sviluppo dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali; desiderando dar seguito alla Dichiarazione dei capi di Stato e di governo degli Stati membri del Consiglio d'Europa adottata a Vienna il 9 ottobre 1993; risoluti a proteggere l'esistenza delle minoranze nazionali sui loro rispettivi territori; considerando che gli sconvolgimenti della storia europea hanno mostrato che la protezione delle minoranze nazionali è essenziale alla stabilità, alla sicurezza democratica ed alla pace del continente; considerando che una società pluralistica e veramente democratica deve non solo rispettare l'identità etnica, culturale, linguistica e religiosa di ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale, ma anche creare delle condizioni adatte a permettere di esprimere, di preservare e di sviluppare questa identità; considerando che la creazione di un clima di tolleranza e di dialogo è necessaria per permettere alla diversità culturale di essere una fonte, oltre che un fattore, non di divisione, ma di arricchimento per ogni società; considerando che lo sviluppo di una Europa tollerante e prospera non dipende solo dalla cooperazione tra Stati ma si fonda anche su di una cooperazione transfrontaliera tra collettività locali e regionali rispettose della costituzione e dell'integrità territoriale di ogni Stato; tenendo in considerazione la Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ed i suoi Protocolli; tenendo in considerazione gli impegni relativi alla protezione delle minoranze nazionali contenuti nelle convenzioni e dichiarazioni delle Nazioni Unite nonché nei documenti della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa, specialmente quello di Copenaghen del 29 giugno 1990; risoluti a definire i principi da rispettare e le obbligazioni che ne derivano per assicurare, in seno agliStati membri e agli altri Stati che diverranno Parti del presente strumento, la protezione effettiva delle minoranze nazionali e dei diritti e delle libertà delle persone appartenenti a queste ultime nel rispetto del primato del diritto, dell'integrità territoriale e della sovranità nazionale; 1

Dal testo originale francese.

931

Protezione delle minoranze nazionali

essendo decisi a realizzare i principi enunciati nella presente Convenzione-quadro a mezzo di legislazioni nazionali e di politiche governative appropriate, hanno convenuto quanto segue:

Titolo I Articolo 1 La protezione delle minoranze nazionali e dei diritti e delle libertà delle persone appartenenti a queste minoranze forma parte integrante della protezione internazionale dei diritti dell'uomo e, come tale, costituisce un settore della cooperazione internazionale.

Articolo 2 Le disposizioni della presente Convenzione-quadro saranno applicate secondo buona fede, in uno spirito di comprensione e di tolleranza e nel rispetto dei principi di buon vicinato, di amichevoli relazioni e di cooperazione tra gli Stati.

Articolo 3 1. Ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale ha il diritto di scegliere liberamente di essere trattata o di non essere trattata come tale e nessun svantaggio deve risultare da questa scelta o dall'esercizio dei diritti che ad essa sono legati.

2. Le persone appartenenti a minoranze nazionali possono individualmente o in comune con altri esercitare i diritti e le libertà derivanti dai principi enunciati nella presente Convenzione-quadro.

Titolo II

Articolo 4 1. Le Parti si impegnano a garantire ad ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale il diritto all'eguaglianza di fronte alla legge e ad una eguale protezione della legge. A questo riguardo, ogni discriminazione basata sull'appartenenza ad una minoranza nazionale è vietata.

2. Le Parti si impegnano a adottare, se del caso, misure adeguate in vista di promuovere, in tutti i settori della vita economica, sociale, politica e culturale, una eguaglianza piena ed effettiva tra le persone appartenenti ad una minoranza nazionale e quelle appartenenti alla maggioranza. Esse tengono debitamente conto, a questo proposito, delle specifiche condizioni delle persone appartenenti a minoranze nazionali, 3. Le misure adottate conformemente al paragrafo 2 non sono considerate come un atto di discriminazione.

932

Protezione delle minoranze nazionali

Articolo 5 1. Le Parti si impegnano a promuovere le condizioni adatte a permettere alle persone appartenenti a minoranze nazionali di conservare e sviluppare la loro cultura, nonché di preservare gli elementi essenziali della loro identità, cioè la loro religione, la loro lingua, le loro tradizioni ed il loro patrimonio culturale.

2. Senza pregiudizio delle misure prese nel quadro della loro politica generale d'integrazione, le Parti si astengono da ogni politica o pratica tendente ad una assimilazione contro la loro volontà delle persone appartenenti a delle minoranze nazionali e proteggono queste persone contro ogni azione diretta ad una tale assimilazione.

Articolo 6 1. Le Parti si preoccuperanno di promuovere lo spirito di tolleranza ed il dialogo interculturale, e di adottare delle misure efficaci per favorire il rispetto e la comprensione reciproci e la cooperazione tra tutte le persone che vivono sul loro territorio, quale che sia la loro identità etnica, culturale, linguistica o religiosa, specialmente nei settori dell'educazione, della cultura e dei mezzi di comunicazione di massa.

2. Le Parti si impegnano ad adottare tutte le misure appropriate per proteggere le persone che potrebbero essere vittime di minacce o di atti di discriminazione, di ostilità o di violenza in ragione della loro identità etnica, culturale, linguistica o religiosa.

Articolo 7 Le Parti si preoccuperanno di assicurare ad ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale il rispetto dei diritti alla libertà di riunione pacifica ed alla libertà di associazione, alla libertà di espressione ed alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione.

Articolo 8 Le Parti si impegnano a riconoscere ad ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale il diritto di manifestare la propria religione o le proprie convinzioni, nonché il diritto di creare delle istituzioni religiose, organizzazioni e associazioni.

Articolo 9 1. Le Parti si impegnano a riconoscere che il diritto alla libertà di espressione di ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale comprende la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee nella lingua minoritaria, senza ingerenza delle autorità pubbliche e senza considerazione di frontiere. Nell'accesso ai mezzi di comunicazione di massa, le Parti si preoccuperanno, nel quadro del loro sistema legislativo, affinchè le persone appartenenti ad una minoranza nazionale non siano discriminate.

933

Protezione delle minoranze nazionali

2. Il primo paragrafo non impedisce alle Parti di sottoporre ad un regime di autorizzazione, non discriminatorio e fondato su criteri obiettivi, le imprese di radio sonora, televisione o cinema.

3. Le Parti non ostacoleranno la creazione e l'utilizzazione di mezzi di comunicazione di massa scritti da persone appartenenti a minoranze nazionali. Nel quadro legale della radio sonora e della televisione, esse si preoccuperanno, per quanto possibile e tenuto conto delle disposizioni del primo paragrafo, di accordare alle persone appartenenti a minoranze nazionali la possibilità di creare ed utilizzare i loro propri mezzi di comunicazione di massa.

4. Nel quadro del loro sistema legislativo, le Parti adotteranno delle misure adeguate per facilitare l'accesso delle persone appartenenti a delle minoranze nazionali ai mezzi di comunicazione di massa, per promuovere la tolleranza e permettere il pluralismo culturale.

Articolo 10 1. Le Parti si impegnano a riconoscere ad ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale il diritto di utilizzare liberamente e senza ostacoli la propria lingua minoritaria in privato come in pubblico, oralmente e per iscritto.

2. Nelle aree geografiche di insediamento rilevante o tradizionale delle persone appartenenti a minoranze nazionali, allorché queste persone ne fanno richiesta e quest'ultima risponde ad un reale bisogno, le Parti si sforzeranno di assicurare, in quanto possibile, delle condizioni che permettano di utilizzare la lingua minoritaria nei rapporti tra queste persone e le autorità amministrative.

3. Le Parti si impegnano a garantire il diritto di ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale di essere informata, nel più breve termine, e in una lingua che ella comprende, delle ragioni del suo arresto, della natura e della causa dell'accusa portata contro di lei, nonché di difendersi in quest'ultima lingua, se necessario con l'assistenza gratuita di un interprete.

Articolo 11 1. Le Parti si impegnano a riconoscere ad ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale il diritto di utilizzare il suo cognome (il suo patronimico) ed i suoi nomi nella lingua minoritaria oltre che il diritto al loro riconoscimento ufficiale, secondo le modalità previste dal loro sistema giuridico.

2. Le Parti si impegnano a riconoscere ad ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale il diritto di presentare nella propria lingua minoritaria delle insegne, iscrizioni ed altre informazioni di carattere privato esposte alla vista del pubblico.

3. Nelle regioni tradizionalmente abitate da un numero rilevante di persone appartenenti ad una minoranza nazionale, le Parti, nel quadro del loro sistema legislativo, non esclusi, se del caso, accordi con altri Stati, si sforzeranno, tenendo conto delle loro condizioni specifiche, di presentare le denominazioni tradizionali locali, i nomi delle strade ed altre indicazioni topografiche destinate al pubblico, anche nella lingua minoritaria, allorché vi sia una sufficiente domanda per tali indicazioni.

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Protezione delle minoranze nazionali

Articolo 12 1. Le Parti prenderanno, se necessario, misure nel settore dell'educazione e della ricerca per promuovere la conoscenza della cultura, della storia, della lingua e della religione delle loro minoranze nazionali così come della maggioranza.

2. In questo contesto, le Parti offriranno specialmente delle possibilità di formazione per gli insegnanti e di accesso ai manuali scolastici, e faciliteranno i contatti tra alunni ed insegnanti di comunità differenti.

3. Le Parti si impegnano a promuovere l'uguaglianza delle opportunità nell'accesso all'educazione a tutti i livelli per le persone appartenenti a minoranze nazionali.

Articolo 13 1. Nel quadro del loro sistema educativo, le Parti riconoscono alle persone appartenenti ad una minoranza nazionale il diritto di creare e gestire i loro propri stabilimenti privati di insegnamento e di formazione.

2. L'esercizio di questo diritto non implica alcuna obbligazione finanziaria per le Parti.

Articolo 14 1. Le Parti si impegnano a riconoscere ad ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale il diritto di apprendere la sua lingua minoritaria.

2. Nelle aree geografiche di insediamento rilevante o tradizionale delle persone appartenenti a minoranze nazionali, se esiste una sufficiente domanda, le Parti si sforzeranno di assicurare, in quanto possibile e nel quadro del loro sistema educativo, che le persone appartenenti a queste minoranze abbiano la possibilità di apprendere la lingua minoritaria o di ricevere un insegnamento in questa lingua.

3. Il paragrafo 2 del presente articolo sarà messo in opera senza pregiudizio dell'apprendimento della lingua ufficiale o dell'insegnamento in questa lingua.

Articolo 15 Le Parti si impegnano a creare le condizioni necessarie alla partecipazione effettiva delle persone appartenenti a delle minoranze nazionali alla vita culturale, sociale ed economica, nonché agli affari pubblici, in particolare a quelli che le riguardano.

Articolo 16 Le Parti si astengono dal prendere misure che, modificando le proporzioni della popolazione in un'area geografica ove risiedono persone appartenenti a minoranze nazionali, hanno per scopo di attentare ai diritti ed alle libertà derivanti dai principi enunciati nella presente Convenzione-quadro.

Articolo 17 1. Le Parti si impegnano a non ostacolare il diritto delle persone appartenenti a minoranze nazionali di stabilire e mantenere, liberamente e pacificamente, dei contatti

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Protezione delle minoranze nazionali

al di là delle frontiere con delle persone che si trovano regolarmente in altri Stati, specialmente quelle con le quali esse hanno in comune una identità etnica, culturale, linguistica o religiosa, o un patrimonio culturale.

2. Le Parti si impegnano a non ostacolare il diritto delle persone appartenenti a minoranze nazionali di partecipare ai lavori delle organizzazioni non governative tanto sul piano nazionale quanto su quello internazionale.

Articolo 18 1. Le Parti si sforzeranno di concludere, se necessario, accordi bilaterali e multilaterali con altri Stati, specialmente gli Stati vicini, per assicurare la protezione delle persone appartenenti alle minoranze nazionali interessate.

2. Se del caso, le Parti prenderanno delle misure adatte ad incoraggiare la cooperazione transfrontaliera.

Articolo 19 Le Parti si impegnano a rispettare ed a mettere in opera i principi contenuti nella presente Convenzione-quadro apportandovi, se necessario, le sole limitazioni, restrizioni o deroghe previste negli strumenti giuridici internazionali, specialmente nella Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ed i suoi Protocolli in quanto esse sono pertinenti per i diritti e libertà derivanti dai detti principi.

Titolo IH Articolo 20 Nell'esercizio dei diritti e delle libertà derivanti dai principi enunciati nella presente Convenzione-quadro, le persone appartenenti a minoranze nazionali rispettano la legislazione nazionale ed i diritti altrui, in particolare quelli delle persone appartenenti alla maggioranza o alle altre minoranze nazionali.

Articolo 21 Nessuna disposizione della presente Convenzione-quadro sarà interpretata come implicante per un individuo un qualunque diritto di darsi ad una attività o di realizzare un atto contrario ai principi del diritto internazionale e specialmente alla sovrana eguaglianza, all'integrità territoriale ed alla indipendenza politica degli Stati.

Articolo 22 Nessuna disposizione della presente Convenzione-quadro sarà interpretata come limitatrice o lesiva dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali che potrebbero essere riconosciuti conformemente alle leggi di ogni Parte o di ogni altra Convenzione alla quale questa Parte contraente è parte.

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Prolezione delle minoranze nazionali

Articolo 23 I diritti e le libertà derivanti dai principi enunciati nella presente Convenzionequadro, nella misura in cui essi hanno corrispondenza nella Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ed i suoi Protocolli, saranno intesi conformemente a questi ultimi.

Titolo IV Articolo 24 1. Il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa è incaricato di vigilare sulla esecuzione della presente Convenzione-quadro dalle Parti contraenti.

2. Le Parti che non sono membri del Consigliò d'Europa parteciperanno al meccanismo di messa in opera secondo modalità da determinarsi.

Articolo 25 1. Nel termine di un anno decorrente dall'entrata in vigore della presente Convenzione-quadro nei confronti di una Parte contraente, quest'ultima trasmette al Segretario Generale del Consiglio d'Europa delle informazioni complete sulle misure legislative e di altro genere che essa avrà preso per dare effetto ai principi enunciati nella presente Convenzione-quadro.

2. In seguito, ogni Parte trasmetterà al Segretario Generale, periodicamente ed ogni volta che il Comitato dei Ministri lo richiede, ogni altra informazione concernente la messa in opera della presente Convenzione-quadro.

3. Il Segretario Generale trasmette al Comitato dei Ministri ogni informazione comunicata conformemente alle disposizioni del presente articolo.

Articolo 26 1. Allorché esso valuta l'adeguatezza delle misure prese da una Parte per dare effetto ai principi enunciati dalla presente Convenzione-quadro, il Comitato dei Ministri si fa assistere da un comitato consultivo i cui membri possiedono una riconosciuta competenza nel settore della protezione delle minoranze nazionali.

2. La composizione di questo comitato consultivo e le sue procedure sono fissate dal Comitato dei Ministri nel termine di un anno decorrente dall'entrata in vigore della presente Convenzione-quadro.

Titolo V Articolo 27 La presente Convenzione-quadro è aperta alla firma degli Stati membri del Consiglio d'Europa. Fino alla data della sua entrata in vigore, essa è anche aperta alla firma di ogni altro Stato invitato a firmarla dal Comitato dei Ministri. Essa sarà sotto937

Protezione delle minoranze nazionali

posta a ratifica, accettazione o approvazione. Gli strumenti di ratifica, accettazione o approvazione saranno depositati presso il Segretario Generale del Consiglio d'Europa.

Articolo 28 1. La presente Convenzione-quadro entrerà in vigore il primo giorno del mese successivo allo spirare di un periodo di tre mesi seguente alla data alla quale dodici Stati membri del Consiglio d'Europa avranno espresso il loro consenso ad essere legati dalla Convenzione-quadro conformemente alle disposizioni dell'art. 27.

2. Per ogni Stato membro che esprimerà in seguito il suo consenso ad essere legato dalla Convenzione-quadro, quest'ultima entrerà in vigore il primo giorno del mese successivo allo spirare di un periodo di tre mesi seguente alla data del deposito dello strumento di ratifica, accettazione o approvazione.

Articolo 29 1. Dopo l'entrata in vigore della presente Convenzione-quadro e dopo consultazione degli Stati contraenti, il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa potrà invitare ad aderire alla presente Convenzione-quadro, con una decisione presa alla maggioranza prevista all'articolo 20.d dello Statuto del Consiglio d'Europa, ogni Stato non membro del Consiglio d'Europa che, invitato a firmarla conformemente alle disposizioni dell'articolo 27, non l'avrà ancora fatto, e ogni altro Stato non membro.

2. Per ogni Stato aderente, la Convenzione-quadro entrerà in vigore il primo giorno del mese successivo allo spirare di un periodo di tre mesi seguente alla data del deposito dello strumento di adesione presso il Segretario Generale del Consiglio d'Europa.

Articolo 30 1. Ogni Stato può, al momento della firma o al momento del deposito del suo strumento di ratifica, di accettazione, di approvazione o di adesione, designare il territorio o i territori per i quali esso assicura le relazioni internazionali ai quali si applicherà la presente Convenzione-quadro.

2. Ogni Stato può, in qualsiasi momento successivo, con una dichiarazione indirizzata al Segretario Generale del Consiglio d'Europa, estendere l'applicazione della presente Convenzione-quadro ad ogni altro territorio designato nella dichiarazione.

La Convenzione-quadro entrerà in vigore nei confronti di questo territorio il primo giorno del mese successivo allo spirare di un periodo di tre mesi seguente alla data di ricezione della dichiarazione da parte del Segretario Generale.

3. Ogni dichiarazione fatta in virtù dei paragrafi precedenti potrà essere ritirata, per quanto attiene a ciascun territorio designato in questa dichiarazione, con notifica indirizzata al Segretario generale. Il ritiro prenderà effetto il primo giorno del mese successivo allo spirare di un periodo di tre mesi seguente alla data di ricezione della notifica da parte del Segretario Generale.

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Protezione delle minoranze nazionali

Articolo 31 1. Ogni Parte può, in qualsiasi momento, denunciare la presente Convenzionequadro indirizzando una notifica al Segretario Generale del Consiglio d'Europa.

2. La denuncia prenderà effetto il primo giorno del mese successivo allo spirare di un periodo di sei mesi seguente alla data di ricezione della notifica da parte del Segretario Generale.

Articolo 32 11 Segretario Generale del Consiglio d'Europa notificherà agli Stati membri del Consiglio, agli altri Stati firmatari e ad ogni Stato che abbia aderito alla presente Convenzione-quadro: a) ogni firma; b) il deposito di ogni strumento di ratifica, accettazione, di approvazione o di adesione; e) ogni data di entrata in vigore della presente Convenzione-quadro conformemente ai suoi articoli 28, 29 e 30; d) ogni ajtro atto, notifica o comunicazione concernente la presente Convenzionequadro.

In fede di che, i sottoscritti, debitamente autorizzati a questo effetto, hanno firmato la presente Convenzione-quadro.

Fatto a Strasburgo, il 1° febbraio 1995, in francese ed in inglese, i due testi facenti egualmente fede, in un solo esemplare che sarà depositato negli archivi del Consiglio d'Europa. Il Segretario Generale del Consiglio d'Europa ne comunicherà copia certificata conforme a ciascuno degli Stati membri del Consiglio d'Europa e ad ogni Stato invitato a firmare o ad aderire alla presente Convenzione-quadro.

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939

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio sulla Convenzione-quadro del Consiglio d'Europa per la protezione delle minoranze nazionali del 19 novembre 1997

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1998

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Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

24.03.1998

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