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Messaggio concernente il regolamento del fondo per i grandi progetti ferroviari

del 1° dicembre 1997

Onorevoli presidenti e consiglieri, Con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, un disegno di decreto federale relativo a un regolamento del fondo per i grandi progetti ferroviari.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

1° dicembre 1997

1997 - 654

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Koller II cancelliere della Confederazione, Couchepin

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Compendio Per assicurare II finanziamento della realizzazione dei grandi progetti d'infrastruttura dei trasporti pubblici (NFTA, Ferrovia 2000, raccordo alla rete europea, provvedimenti contro l'inquinamento fonico), è stato previsto un determinato numero di fonti finanziarie in un articolo costituzionale concepito all'uopo (art. 23 disp.

trans. Cast.). La lunga durata di realizzazione dei progetti impone di concepire un meccanismo di finanziamento che permetta di garantire la copertura dei bisogni finanziari a lungo termine e di far fronte -- in una prima fase - alle punte nel programma d'investimento legate al cumulo dei progetti. Per garantire la copertura di questa mancanza temporanea di finanziamento, occorre istituire uno strumento finanziario che permetta un meccanismo di rifinanziamento e un rimborso ulteriore assicurato per gli introiti a destinazione vincolata.

Il Parlamento ha chiaramente mostrato che doveva essere presa in considerazione una soluzione sotto forma di un fondo giuridicamente dipendente e dotato di una contabilità propria. L'attuazione di un tale strumento necessita la creazione di una base legale specifica onde disciplinare tutta una serie di modalità di applicazione pratica. Il presente regolamento - sotto forma di un decreto federale di obbligatorietà generale che non sottosta al referendum - permette così di definire i meccanismi del fondo, nonché di disciplinare determinati punti deroganti alla legge federale sulle finanze della Confederazione. Il regolamento del fondo definisce gli obiettivi seguenti: - le procedure e le competenze in materia di prelievo e di attribuzione al fondo; -- la struttura e i meccanismi contabili del fondo (un conto economico e un bilancio); - le condizioni e il livello massimo degli anticipi; - la rimunerazione degli anticipi e quella di un eventuale patrimonio del fondo; - le eccezioni ai principi della legge federale sulle finanze della Confederazione che permettono una maggiore flessibilità nell'attribuzione dei mezzi finanziari; -- il risanamento degli investimenti realizzati («sunk costs») per il progetto NFTA mediante una rivalutazione dei mutui già concessi alle ferrovie.

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Messaggio I II

Parte generale Situazione iniziale

Nel nostro messaggio del 26 giugno 19961 sulla costruzione e sul finanziamento delPinfrastruttura dei trasporti pubblici (FITP), ci siamo pronunciati, dopo un esame approfondito di tutti gli argomenti, a favore di un finanziamento speciale temporaneo2 per assicurare la realizzazione dei progetti d'infrastruttura dei trasporti pubblici in attesa. Le decisioni del Consiglio degli Stati del 10 dicembre 1996 e del Consiglio nazionale del 18 giugno 1997 hanno mostrato che il Parlamento auspicava per contro una soluzione di finanziamento sotto forma di un fondo giuridicamente dipendente e dotato di una contabilità propria. L'attuazione di un finanziamento sotto questa forma giuridica necessita la creazione di una base legale specifica onde disciplinare le modalità pratiche d'applicazione. La soluzione del Consiglio nazionale prevede a questo scopo l'emanazione di un regolamento sotto forma di decreto federale di obbligatorietà generale non sottoposto al referendum. Nel quadro della procedura d'eliminazione delle divergenze concernente il progetto FITP, la Commissione dei trasporti e delle telecomunicazioni del Consiglio degli Stati ha aderito, con decisione del 24 ottobre 1997, alla soluzione del Consiglio nazionale, che prevede il regolamento. Affinchè il fondo possa entrare in vigore appena il progetto FITP sarà stato approvato in votazione, sottoponiamo il presente messaggio al Parlamento in procedura normale in vista di una trattazione leggermente differita rispetto al progetto FITP.

Al momento della redazione del presente messaggio, il testo dei decreti federali concernenti il progetto FITP non è ancora definitivamente determinato. Importanti divergenze sussistono ancora tra la concezione del Consiglio nazionale e quella del Consiglio degli Stati, sia a livello dei mezzi finanziari sia a quello degli investimenti da realizzare. Per l'elaborazione del presente messaggio, in quanto ipotesi di lavoro, ci siamo attenuti alla variante del Consiglio nazionale. Per essere interamente conforme con la versione definitiva del progetto FITP sottoposta a votazione popolare, è possibile che lievi adeguamenti del presente disegno di decreto federale siano necessarie all'atto della trattazione di quest'ultimo davanti alle commissioni parlamentari.

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Scopo e concezione

II progetto d'articolo 23 capoverso 1 delle disposizioni transitorie della Costituzione prevede la realizzazione di quattro grandi progetti ferroviari: la NFTA (gli assi del Lötschberg e del San Gottardo nonché l'integrazione della Svizzera orientale), Ferrovia 2000 prima e seconda tappa, i raccordi della Svizzera alla rete europea dei treni ad alta velocità, nonché la realizzazione di provvedimenti contro l'inquinamento fonico lungo la rete ferroviaria esistente. Per finanziare questi progetti, la proposta del Consiglio nazionale concernente l'articolo 23 capoverso 2 delle disposizioni transitorie della Costituzione prevede il ricorso alle seguenti fonti di finanziamento: 1 2

FF 1996 IV 551, qui appresso «messaggio FITP».

Secondo l'articolo 20 capoverso 1 della legge federale del 6 ottobre 1989 sulle finanze della Confederazione (LFC, RS 611.0).

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Al momento della redazione del presente messaggio, la proposta del Consiglio degli Stati diverge da quella del Consiglio nazionale. Da una parte, include la possibilità di aumentare al massimo di 10 centesimi il litro l'imposta sugli oli minerali utilizzati come carburante. Dall'altra, non prevede né un aumento dell'IVA né l'introduzione d'elementi di finanziamento privato o di finanziamento da parte di organizzazioni internazionali.

La lunga durata di realizzazione di questi grandi progetti d'infrastruttura impone di concepire un meccanismo di finanziamento efficace che permetta di garantire la copertura dei bisogni finanziari a lungo termine. Siccome determinati progetti si trovano ancora in una fase preliminare di pianificazione e il calendario di realizzazione può modificarsi durante lo svolgimento dei lavori, è pure necessaria una flessibilità nell'attribuzione dei mezzi finanziari.

Inoltre, i mezzi finanziari previsti nell'articolo costituzionale non sono sufficienti in una prima fase - a coprire le punte massime del programma d'investimento legate al cumulo dei progetti su grande scala in un periodo limitato. Occorre dunque colmare questa lacuna temporanea di finanziamento istituendo un meccanismo di rifinanziamento per mezzo degli anticipi rimunerabili alle condizioni del mercato, concessi dalla Confederazione al fondo e il cui rimborso si effettuerà ulteriormente per mezzo degli introiti a destinazione vincolata. L'indebitamento globale dei progetti supera così ampiamente, ma soltanto temporaneamente, il livello d'indebitamento accettato del 25 per cento al massimo.

Il regolamento del fondo ha giustamente per scopo di definire i meccanismi e le procedure di prelievo e di attribuzione dei mezzi finanziari al fondo, nonché di disciplinare determinati punti che derogano alla legge federale sulle finanze della Confederazione, permettendo una gestione finanziaria più consona alla conduzione di grandi progetti d'infrastruttura.

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Definizione ed estensione del fondo Definizione

II fondo è concepito come un'entità giuridicamente dipendente dalla Confederazione, con una contabilità propria e la cui struttura dettagliata non appare nel conto amministrativo della Confederazione. Gli introiti destinati ai progetti secondo l'articolo 23 capoverso 2 delle disposizioni transitorie della Costituzione sono obbligatoriamente registrati nel conto finanziario della Confederazione e contabilizzati lo stesso anno come spese in vista della loro attribuzione al fondo. L'articolo del conto finanziario che raggruppa queste spese ha carattere di voce transitoria. Gli introiti a

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destinazione vincolata sono così iscritti nei conti del fondo. Ogni anno, il Parlamento decide i prelievi dal fondo per i diversi progetti per il tramite di un decreto federale semplice presentato parallelamente alla procedura budgetaria. Il preventivo e i conti del fondo sono presentati in modo integrato nel messaggio relativo al preventivo della Confederazione e in quello relativo ai conti di Stato. Il Parlamento conserva così la propria autorità in materia budgetaria. Gli impegni del fondo, i prestiti accordati alle imprese ferroviarie, nonché gli anticipi cumulati e le loro rubriche contabili, appaiono pure nei conti del fondo.

La destinazione degli introiti per una durata limitata permette di assicurare il finanziamento dei grandi progetti ferroviari nonché il meccanismo di rifinanziamento occasionato dalle punte massime d'investimento. La destinazione di questi mezzi finanziari deve durare sufficientemente a lungo affinchè i costi legati alla realizzazione dei progetti siano coperti e gli anticipi siano completamente rimborsati. In generale, occorre avanzare riserve circa la destinazione d'introiti a un ambito preciso di compiti. Questa possibilità di finanziamento non costituisce uno strumento auspicabile poiché riduce la flessibilità budgetaria e rende difficile la determinazione di priorità finanziarie. La destinazione di introiti può essere presa in considerazione soltanto per determinati casi particolari di progetti su grande scala la cui realizzazione è limitata nel tempo e qualora vi sia un legame stretto tra gli introiti e la loro utilizzazione.

Sia gli anticipi accordati al fondo con i mezzi generali della Confederazione, sia il patrimonio netto del fondo sono fruttiferi. La rimunerazione si effettua alle condizioni del mercato e si applica in modo simmetrico sia al passivo, sia all'attivo del fondo. Dato che la Confederazione si procura sul mercato dei capitali i mezzi anticipati al fondo, è logico che un interesse sia riscosso su tutti gli impegni del fondo nei confronti della Confederazione. Occorre rilevare che la rimunerazione di un eventuale patrimonio netto del fondo riveste carattere soltanto teorico, dato che non vi sarà mai - molto verosimilmente - un patrimonio netto suscettibile di essere rimunerato se i progetti si realizzano al ritmo e nelle dimensioni previste. Il fondo cesserà di esistere appena l'insieme degli anticipi consentiti dalla Confederazione sarà stato rimborsato. Per contro, se i progetti non si realizzano al ritmo e nelle dimensioni previste, sicché si possa costituire un patrimonio del fondo, abbiamo la competenza di adattare il livello degli introiti destinati al fondo, onde evitare che questi mezzi finanziari non rimangano inutilizzati nel fondo. Infine, siamo del parere che la rimunerazione di un eventuale patrimonio netto del fondo non deve in alcun caso costituire un precedente per altri ambiti di compiti e in particolare per il finanziamento speciale della «Circolazione stradale» esistente

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Rapporti con il preventivo e la politica finanziaria

In generale, le disposizioni della legge federale del 6 ottobre 1989 sulle finanze della Confederazione (LFC; RS 611.0) nonché dell'ordinanza sulle finanze della Confederazione (OFC; RS 611.01) si applicano al fondo sussidiariamente.

Conformemente ai principi dell'universalità e dell'unità enunciati nell'articolo 3 LFC, gli introiti a destinazione vincolata sono iscritti nel preventivo e appaiono automaticamente lo stesso anno in quanto spese attribuite al fondo. Se il principio 3

Articolo 36ter Cost e legge federale del 22 marzo 1985 concernente l'utilizzazione dell'imposta sugli oli minerali a destinazione vincolala (RS 725.116.2).

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dell'universalità è formalmente rispettato, le voci di spese del conto finanziario della Confederazione riflettono soltanto imperfettamente l'attività dello Stato, dato che il finanziamento di una parte dei prelievi dal fondo proviene in realtà dagli anticipi e dai mutui direttamente capitalizzati nel bilancio della Confederazione. In un periodo caratterizzato da una punta d'investimento, le spese attribuite al fondo sono nettamente inferiori ai prelievi effettuati dal fondo. Inversamente, in periodo di rallentamento del ritmo degli investimenti, le spese del preventivo a profitto del fondo sono più importanti dei prelievi effettivi per i diversi progetti. Una parte dei mezzi destinati al fondo serve così a rimborsare progressivamente gli anticipi consentiti. Bisogna ormai riferirsi al livello dei conti del fondo per constatare le spese effettive per i progetti in questione.

La soluzione del fondo presenta tuttavia il vantaggio di aumentare la trasparenza dei mezzi effettivamente messi a disposizione dei progetti poiché il Parlamento decide stanziamenti annuali globali per progetto. Decidendo i prelievi per progetto, il Parlamento ha ormai - grazie al regolamento del fondo - la visione e il controllo sulla totalità degli investimenti annui per progetto e non più soltanto su una parte.

Occorre ricordare che, secondo la procedura attualmente in vigore, il Parlamento vota soltanto - nel quadro del preventivo - sulle parti d'investimento che passano per il conto finanziario. Una parte importante degli investimenti sfugge così al controllo budgetario, poiché essi sono direttamente capitalizzati in bilancio per il tramite di mutui sotto forma di disponibilità liquide (è il caso per il 90% degli investimenti realizzati sulla linea di base del San Gottardo per la NFTA, per il 100% degli investimenti FFS concernenti il raccordo della Svizzera orientale al San Gottardo nonché per il 25% degli investimenti di Ferrovia 2000).

In seguito alla trasmissione automatica degli introiti al fondo, la possibilità d'influire sul preventivo della Confederazione diminuisce. Per rispondere alle esigenze budgetarie, il Parlamento non ha più la possibilità d'influire sul ritmo degli investimenti attraverso le spese che figurano nel conto finanziario. Il margine d'azione del Parlamento in materia è ormai trasferito a livello dei prelievi annui dal fondo. I principali strumenti per gestire l'evoluzione del programma d'investimento restano malgrado tutto, da una parte, i decreti federali di obbligatorietà generale che definiscono precisamente i progetti previsti nell'articolo costituzionale -- vale a dire quali opere saranno finanziate e a quali condizioni (fasi, bisogni, criteri di selezione, ....) - e, dall'altra, i decreti federali semplici concernenti i crediti d'impegno dei diversi progetti.

Dato che i prelievi dal fondo sono sottoposti al Parlamento contemporaneamente al preventivo della Confederazione, la sovranità del Parlamento in materia budgetaria è garantita. I conti del fondo sono parimenti sottoposti all'approvazione del Parlamento. Infine, il Consiglio federale informa il Parlamento sulle prospettive a medio termine stabilendo un piano finanziario del fondo su quattro anni.

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II fondo e i decreti federali concernenti i progetti

Decreti federali di obbligatorietà generale definiscono il profilo esatto dei progetti da finanziare tramite il fondo. Le eventuali modifiche del programma d'investimento determinanti per il fondo intervengono a livello dei decreti federali concernenti i singoli progetti. Si basano pure su questi decreti federali le convenzioni con le società ferroviarie la cui funzione principale è, da una parte, di definire i compiti di queste ultime nonché i loro legami con la Confederazione e, dall'altra, di determina232

re le condizioni finanziarie nella concessione dei mezzi. Per il momento, soltanto il decreto federale del 4 ottobre 1991 concernente la costruzione della ferrovia transalpina (decreto sul transito alpino; RS 742.104) nonché il decreto federale del 19 dicembre 1986 concernente il progetto Ferrovia 2000 (RS 742.100) sono validi per determinare gli investimenti coperti dal fondo. La realizzazione degli altri progetti previsti dall'articolo costituzionale dovrà essere oggetto di decreti federali distinti.

Occorre rilevare che - nel quadro del progetto FITP e dell'attuazione del fondo - le convenzioni con le società ferroviarie (FFS, BLS e imprese regionali) che riguardano le diverse opere della NFTA dovranno essere oggetto di un riesame approfondito, segnatamente sulle questioni della committenza, dell'esercizio, della proprietà e delle condizioni finanziarie.

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II fondo e i crediti d'impegno

I crediti d'impegno fissano gli ammontari fino a concorrenza dei quali il nostro Collegio può contrarre impegni che vanno oltre l'esercizio budgetario per i diversi progetti. Le spese annue consecutive a questi crediti d'impegno appaiono nei conti del fondo sotto forma di prelievi decisi dal Parlamento. Grazie all'istituzione del fondo, il controllo dell'utilizzazione dei crediti d'impegno è facilitato, poiché la struttura delle voci di prelievo dal fondo corrisponde alla struttura dei progetti prevista nei crediti d'impegno e gli ammontari possono essere direttamente comparati. I crediti d'impegno attualmente in vigore e validi per il fondo concernenti i grandi progetti ferroviari sono: - il decreto federale del 1° ottobre 1991 concernente il credito globale per la realizzazione della nuova ferrovia transalpina (FF 1993 I 91); - il decreto federale del 20 settembre 1995 concernente il secondo credito d'impegno (credito transitorio) per la realizzazione della nuova ferrovia transalpina (FF 7995 IV 561); - il decreto federale del 26 settembre 1991 concernente il finanziamento dell'integrazione della Svizzera orientale nel progetto di ferrovia transalpina (FF 1993 I 94); - il decreto federale del 6 dicembre 1987 concernente un credito d'impegno per la realizzazione del progetto Ferrovia 2000, parte FFS (FF 1988 II 127).

Con l'entrata in vigore del progetto FITP, un nuovo decreto federale relativo al primo credito complessivo destinato alla realizzazione della ferrovia transalpina sostituirà il decreto federale del 1° ottobre 1991 concernente il credito globale per la realizzazione della nuova ferrovia transalpina nonché il decreto del 26 settembre 1991 concernente il finanziamento dell'integrazione della Svizzera orientale nel progetto di ferrovia transalpina.

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Inizio del fondo

II nuovo meccanismo di finanziamento del fondo si applica ai grandi progetti ferroviari definiti nell'articolo 23 delle disposizioni transitorie della Costituzione, la cui entrata in vigore è prevista per la seconda metà del 1998. Nel presente messaggio proponiamo che il fondo esplichi i suoi effetti retroattivamente dal 1° gennaio 7995.

Dato che il nuovo articolo costituzionale di finanziamento concerne tra l'altro progetti in corso di realizzazione (NFTA, Ferrovia 2000 l a tappa), si pone la questione

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di stabilire se le norme di finanziamento definite nel progetto FITP si applicano pure agli investimenti già realizzati. Questa problematica è stata evocata a parecchie riprese nel dibattito parlamentare sulla questione della trattazione dei «sunk costs». I grandi progetti ferroviari in corso di realizzazione sono stati finora capitalizzati nei conti dello Stato secondo criteri di valutazione che non tengono conto del livello reale di redditività. La conseguenza è stata un indebitamento quasi completo dei progetti. Dal riesame della situazione di redditività dei progetti risulta che gli attivi costituiti finora (mutui concessi alle ferrovie) sono ampiamente sopravvalutati. Occorre ora rivalutarli per farli corrispondere al loro valore reale. Il peso del risanamento necessario si estende - per i progetti Ferrovia 2000 e NFTA - a tutti gli investimenti realizzati fino all'entrata in vigore delle nuove norme di finanziamento del progetto FITP. Se si ammette che queste ultime entreranno in vigore nel 1998, occorre contare, per i progetti Ferrovia 2000 e NFTA, su un fabbisogno di risanamento di circa 2,5 miliardi di franchi per la Confederazione. Questo problema era già stato messo in evidenza nel messaggio sulla costruzione e sul finanziamento dell'infrastnittura dei trasporti pubblici, senza tuttavia esservi stato risolto. Per quanto concerne i mutui accordati alle FFS per Ferrovia 2000, il risanamento si iscrive nel quadro del progetto della riforma delle ferrovie Il presente messaggio intende risolvere d'ora in poi il problema a livello dei mutui NFTA (cfr. n. 16).

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Fine del fondo

II fondo cessa di esistere quando i diversi progetti previsti sono stati realizzati e gli anticipi - rimunerati alle condizioni del mercato - completamente rimborsati. Contabilmente, gli impegni nei confronti del conto generale della Confederazione e derivanti dagli anticipi scompaiono completamente dal bilancio del fondo. Soltanto i prestiti concessi alle ferrovie sussistono in quanto patrimonio del fondo. Quando il fondo è saldato, gli impegni nei confronti della Confederazione per il rifinanziamento di questi mutui concessi alle ferrovie si annullano con le loro rubriche contabili delle liquidità della Confederazione. Siccome restano nei conti del fondo, i mutui concessi alle ferrovie sono allora automaticamente trasferiti all'attivo del bilancio della Confederazione. La loro rimunerazione e il loro rimborso si effettuano indipendentemente dal fondo e conformemente alle disposizioni previste nelle convenzioni che disciplinano i rapporti tra la Confederazione e le società ferroviarie.

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Procedure e organizzazione del fondo Forma e competenza per decidere dei prelievi

Ogni anno, il Parlamento decide i prelievi annui dal fondo per i diversi progetti.

Questa procedura necessita un decreto federale semplice ed è integrata nella procedura budgetaria normale. I prelievi prendono la forma di un credito di pagamento per progetto e, nel caso della NFTA, per oggetto. Una delle ragioni di essere del fondo è di mettere a disposizione delle autorità uno strumento duttile, adattato alle esigenze della gestione di grandi progetti d'infrastruttura e che aumenti la trasparenza nelle spese realizzate. A questo scopo, il fondo deve permettere di derogare a due dei principi sanciti nella LFC: 4 5

Messaggio FITP p. 95-96.

Messaggio sulla riforma delle ferrovie (FF 1997 I 809) p. 38-42.

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-Eccezione al principio della specialità: Secondo i principi della LFC, i crediti necessari a un progetto dovrebbero essere scissi in parecchi articoli budgetari, secon. do che si tratti di mutui o di contributi a fondo perso. Questo pone un certo numero di problemi di gestione contabile. Per aumentare la flessibilità necessaria a una gestione efficace dei mezzi a disposizione, proponiamo che il Parlamento decida un credito annuo globale per ogni progetto enumerato nell'articolo 23 delle disposizioni transitorie della Costituzione. Nel caso particolare della NFTA, i prelievi saranno suddivisi in cinque rubriche, vale a dire una rubrica per la linea di base del Loetschberg, una per la linea di base del San Gottardo (inclusa la galleria del Ceneri), una per il raccordo della Svizzera orientale alla linea di base del San Gottardo (galleria dello Zimmerberg nonché le sistemazioni San Gallo - Pfäffikon SZ), una per i miglioramenti sul resto della rete nonché una quinta per la sorveglianza del progetto. Ben inteso, i conti del fondo contabilizzeranno in modo differenziato i pagamenti effettuati, secondo che si tratterà di mutui o di contributi a fondo perso. Parimenti, la sorveglianza dei progetti (controlling) potrà mantenere una differenziazione più dettagliata nella struttura dei progetti, sia per società ferroviaria, sia per sottoprogetto, sia per modo di pagamento. In tutti i casi, la struttura delle voci di prelievo deve essere in armonia con quella dei crediti d'impegno per garantire una più grande trasparenza nel loro controllo. Infine, occorre ricordare che il Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC), d'intesa con il Dipartimento federale delle finanze (DFF), avrà, in caso di necessità, la possibilità di affinare ulteriormente la struttura delle voci di prelievo dei diversi progetti, quando questi ultimi saranno stati meglio delineati (p.

es. Ferrovia 2000 2a tappa o raccordo alla rete europea).

-- Allentamento dell'obbligo di ricorrere al credito supplementare: In materia di crediti supplementari, sarebbero di massima applicabili le norme della legge federale sulle finanze della Confederazione. Per assicurare una certa flessibilità nella copertura finanziaria dei progetti caratterizzati da un avanzamento più rapido del previsto e da un'evoluzione dei costi conforme alle aspettative, il regolamento del fondo prevede di derogare all'obbligo di richiesta di un credito supplementare. In tal caso, potremo autorizzare un prelievo supplementare dal fondo fino a concorrenza del 10 per cento del prelievo annuo già consentito. Se invece un credito di pagamento non sarà stato completamente utilizzato durante l'anno a causa di ritardi nell'avanzamento dei lavori, il riporto del suo saldo all'anno seguente continua a seguire la procedura in vigore prevista nella LCF (credito riportato). Infine, i pagamenti supplementari dovuti a difficoltà tecniche, geologiche o ad altre ragioni devono parimenti seguire la procedura normale del credito supplementare.

D'altra parte, è necessario istituire una regolazione automatica della remunerazione e del rimborso del passivo del fondo. Il fondo copre gli investimenti massimi per il tramite di anticipi consentiti dalla Confederazione. Affinchè l'attuazione del fondo rappresenti uno strumento neutro per i conti della Confederazione, gli impegni così costituiti per coprire la lacuna temporanea di finanziamento devono essere adeguatamente rimunerati. Gli interessi pagati dalla Confederazione sul mercato dei capitali per il rifinanziamento dei mezzi che essa concede al fondo devono essergli automaticamente addebitati. Nel conto finanziario della Confederazione gli interessi vincolati alla concessione di anticipi appaiono lo stesso anno quali introiti. Lo stesso meccanismo contabile è valido per gli interessi sui prestiti concessi alle ferrovie che transitano sui conti del fondo. Il livello degli interessi dipende dalle condizioni finanziarie definite nelle convenzioni con le società ferroviarie. Inoltre, quando i mezzi finanziari previsti nell'articolo costituzionale sono più importanti dei prelievi ef235

fettuati per i progetti, il saldo annuo positivo è pure automaticamente destinato al rimborso degli anticipi consentiti dalla Confederazione. La determinazione del livello degli oneri finanziari del fondo e dei rimborsi annui non dipende così da una decisione del Parlamento, ma si basa su norme che garantiscono la neutralità nei conti della Confederazione. L'autorità del Parlamento sul fondo è tuttavia assicurata nel quadro della procedura d'approvazione d'insieme dei conti.

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Forma e competenza per decidere le attribuzioni

Basandoci sulla competenza che ci conferisce l'articolo 23 capoverso 2 delle disposizioni transitorie della Costituzione, determiniamo-di massima ogni quattro anni l'importo dei diversi mezzi finanziari necessari alla realizzazione dei progetti e che possono essere attribuiti al fondo. Concretamente, il nostro Collegio stabilisce: - se convenga aumentare dello 0,1 per cento tutti i tassi dell'IVA; -- se convenga destinare il provento della TFTP al finanziamento dei progetti e in quale misura occorra aumentarla, visto che al massimo è possibile raddoppiarla e utilizzare la totalità dei suoi introiti a favore dei grandi progetti ferroviari -- se convenga destinare una parte del provento lordo della TTPP al finanziamento dei progetti, visto che è possibile utilizzare due terzi dei suoi introiti netti a favore dei grandi progetti ferroviari; - il livello di indebitamento da applicare all'insieme del fondo, considerato che l'articolo 23 capoverso 2 lettera e delle disposizioni transitorie autorizza la Confederazione a indebitarsi a concorrenza di un massimo del 25 per cento dei costi dei differenti progetti, a eccezione del programma concernente i provvedimenti contro l'inquinamento fonico. Questa aliquota massima rappresenta il limite superiore nella concessione di prestiti rimborsabili e pienamente rimunerabili alle diverse società incaricate dei progetti. Le condizioni finanziarie definite nelle convenzioni con le società ferroviarie permettono a queste ultime di beneficiare di un periodo senza pagamenti d'interesse fino alla messa in esercizio di un nuovo tronco, poiché soltanto a partire da questo momento risulteranno i primi introiti derivanti dai progetti. Questa possibilità non deve occasionare in fin dei conti un indebitamento supplementare, bensì unicamente preservare la flessibilità finanziaria necessaria ai progetti. I prestiti sono così aumentati degli interessi intercalari e la loro capitalizzazione si inscrive nel limite superiore del 25 per cento d'indebitamento possibile; -- se convenga ricorrere a forme di finanziamento privato o di finanziamenti da parte di organizzazioni internazionali. Per finanziamento privato si intende la messa a disposizione di capitale-rischio o di fondi estranei privati la cui rimunerazione e il cui rimborso si basa unicamente sul provento della vendita (costruzione dell'infrastnittura) e/o sui cash-flow del progetto in questione (sfruttamento dell'infrastnittura). Il ricorso a una soluzione di finanziamento privato implica dunque che il rischio finanziario è interamente trasmesso al settore privato. Questa considerazione è pure valida per il ricorso al finanziamento da parte di organizzazioni internazionali. Il trasferimento del rischio finanziario su un terzo è l'elemento distintivo di questa fonte di finanziamento, ciò che permette di differenziarla dall'indebitamento a concorrenza del 25 per cento dei costi dei progetti, finanziata pure per il tramite di privati sul mercato dei capitali, ma la cui rimunerazione e il cui rimborso sono interamente assicurati dalla Confederazione. Questa parte di indebitamento della Confederazione a concorrenza del 25 per cento serve in seguito a rifinanziare i mutui concessi alle società ferroviarie alle condizioni del mercato. Questi prestiti dovranno essere rimborsati grazie all'aumento dei cash236

flow dell'esercizio dei nuovi tronchi. Il rischio finanziario legato al loro esercizio e al rimborso dei mutui concessi alle società ferroviarie rimane dunque interamente in seno allo Stato. Nel quadro della nostra competenza costituzionale, possiamo tuttavia determinare le condizioni esatte alle quali una partecipazione finanziaria del settore privato al progetto può essere presa in considerazione per la costruzione e/o l'esercizio dell'opera. Una tale soluzione dipende in primo luogo dalla valutazione degli ambienti interessati per quanto concerne la relazione tra il rendimento previsto e i rischi specifici dei progetti. D'altra parte, il ricorso a una forma di finanziamento privato non deve in alcun modo incidere sul fondo con un superamento del livello massimo del 25 per cento di indebitamento della Confederazione o con un ampliamento dei rischi finanziari che possono avere un impatto ulteriore sui conti della Confederazione (p. es. una garanzia finanziaria a profitto di una società privata coinvolta in un progetto). La disposizione prevista a questo scopo nel regolamento è intesa giustamente a proteggere il patrimonio della Confederazione impegnato nei progetti. L'eventualità di un finanziamento privato o di un finanziamento da parte di organizzazioni internazionali può essere presa in considerazione soltanto se vi è una reale ripartizione dei rischi finanziari tra la Confederazione e il settore privato; - se convenga adattare il livello massimo di anticipi cumulati concessi al fondo. 11 ricorso agli anticipi rappresenta il mezzo finanziario flessibile che permette di far fronte alle punte d'investimento. A causa del cumulo dei progetti in una prima fase, i mezzi che possono essere messi a disposizione dei progetti secondo l'articolo di finanziamento della Costituzione saranno verosimilmente insufficienti a coprire la punta d'investimento. Per colmare questa lacuna temporanea di finanziamento e armonizzare i programmi d'investimento e di finanziamento, bisogna ricorrere a un meccanismo di rifmanziamento per il tramite di anticipi concessi dalla Confederazione al fondo (vedi pure il grafico 1 in allegato). La possibilità di ricorrere agli anticipi provoca temporaneamente un livello di indebitamento nettamente superiore al 25 per cento ammesso dalla Costituzione. Per premunirsi contro un rischio di indebitamento eccessivo del fondo, occorre definire un ammontare massimo a concorrenza del quale il ricorso agli anticipi cumulati è possibile durante l'esistenza del fondo. Nel presente messaggio, questo ammontare è stato fissato a 4,2 miliardi di franchi (prezzi del 1995), considerato come il limite superiore di un livello ragionevole di anticipi (livello paragonabile a quello definito nel messaggio FITP6). La concessione di anticipi - in quanto saldo del fondo quando vi è una lacuna di finanziamento - deve così effettuarsi nei limiti del tetto fissato. Gli anticipi sono rimunerati alle condizioni del mercato e rimborsati per mezzo degli introiti destinati al fondo.

Adattiamo il livello dell'ammontare massimo degli anticipi, in modo da permettere una realizzazione dei progetti conformemente a un programma ottimale sul piano della tecnica, dell'evoluzione dei costi, del calendario e del fabbisogno, tenendo conto del livello globale d'indebitamento della Confederazione; - come ripartire tra l'asse del Lötschberg e quello del San Gottardo gli introiti dal provento dell'imposta sugli oli minerali, il cui livello è del 25 per cento dei costi delle linee di base della NFTA.

Questo livello è stato fissato in base a una «debt-ratio» massima del fondo del 40 per cento per l'anno in cui la mancanza cumulata di finanziamento del fondo raggiungerà verosimilmente il suo livello massimo per la variante del Consiglio nazionale. La «debt-ratio» è un indicatore che misura periodicamente il rapporto tra l'insieme degli impegni cumulati del fondo (prestiti che permettono il rifinanziamento dell'indebitamento delle ferrovie e anticipi concessi al fondo) e i costi cumulati del progetto.

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Il livello richiesto dei differenti mezzi finanziari da mettere a disposizione del fondo deve garantire la copertura dell'insieme dei progetti previsti. Il OFF pianifica a questo scopo i bisogni finanziari sull'insieme della durata di vita del fondo. Se modifiche importanti intervengono nel programma d'investimento o se i mezzi effettivamente disponibili non raggiungono un livello conforme alle aspettative, possiamo rivalutare - nel quadro delle nostre competenze - l'importo dei mezzi finanziari da attribuire al fondo.

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Gestione e organizzazione del fondo

II fondo ha una funzione strettamente contabile nel quadro dei conti della Confederazione. Non è dunque necessario creare specialmente un'amministrazione per questo scopo. Le procedure di contabilizzazione e del preventivo, nonché della pianificazione finanziaria del fondo incombono al DFF. Le domande concernenti i prelievi annui per i diversi progetti seguono la procedura budgetaria normale e devono essere presentate dall'Ufficio federale dei trasporti. Il controllo dei conti correnti dei diversi progetti nonché delle società ferroviarie interessate incombe al DATEC.

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Struttura e meccanismi contabili legati al fondo

I grafici 2 e 3 in allegato offrono una veduta d'insieme dei flussi finanziari tra il fondo e i conti generali della Confederazione, nonché della struttura dettagliata del conto economico del fondo.,

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Struttura del fondo e rapporti con i conti della Confederazione

Gli introiti previsti nell'articolo 23 delle disposizioni transitorie della Costituzione e destinati ai grandi progetti ferroviari (parte NFTA del 25% sul provento dell'imposta sui carburanti, provento dell'aumento dell'IVA, provento della TTPP/ TFTP) sono obbligatoriamente registrati nel conto finanziario della Confederazione in quanto introiti. Questi introiti sono automaticamente contabilizzati lo stesso anno come spese successivamente alla loro attribuzione al fondo. Nel conto finanziario, la voce delle spese a profitto del fondo ha il carattere di voce transitoria.

La variante proposta prevede l'istituzione di una contabilità separata dal conto finanziario della Confederazione, ma che appare tuttavia all'interno dei suoi conti generali. Dato che una parte dei prelievi dal fondo è capitalizzata e per assicurare la trasparenza dei flussi finanziari, il fondo è dotato di un doppio conto, vale a dire: - un conto economico; - e un bilancio.

Gli introiti destinati al fondo sono iscritti nel conto economico come redditi. I prelievi annui per i diversi progetti appaiono pure nel conto economico, ma come oneri.

Il Parlamento conserva la sua autorità in materia budgetaria, visto che autorizza i prelievi per il tramite di un decreto federale semplice separato.

I mutui concessi alle ferrovie sono contenuti nei prelievi decisi dal Parlamento. Occorre dunque integrarli nei conti del fondo. La loro rimunerazione e il loro rimborso si effettuano secondo le convenzioni che disciplinano i rapporti tra la Confederazione e le società ferroviarie. I prestiti concessi alle ferrovie non fanno dunque altro che transitare attraverso il fondo. Ogni prelievo (ad eccezione dei prelievi per i provve238

dimenti contro l'inquinamento fonico) genera una capitalizzazione nel bilancio del fondo a concorrenza di un massimo del 25 per cento dei costi del progetto in quanto mutuo rimunerabile e rimborsabile alle condizioni del mercato. I mezzi che finanziano questa capitalizzazione sono messi a disposizione del fondo da parte della Confederazione sotto forma di prestiti figuranti all'attivo del bilancio di quest'ultima. Nel bilancio del fondo questi prestiti corrispondono a un impegno di pari importo nei confronti della Confederazione. La Confederazione si rifinanzia sul mercato dei capitali. I prestiti concessi alle ferrovie non sono dunque finanziati dagli introiti destinati al fondo, bensì da un indebitamento della Confederazione di un massimo del 25 per cento dei costi dei progetti. I prestiti concessi alle ferrovie a tassi variabili e rimborsabili condizionatamente sono neutri sulla struttura di bilancio del fondo e su quella del suo conto economico, poiché vengono ammortati appena capitalizzati.

Per colmare la lacuna temporanea di mezzi finanziari legati al cumulo dei progetti in una prima fase, la Confederazione concede anticipi al fondo. Il meccanismo di rifinanziamento degli anticipi -- che implica parimenti pure una capitalizzazione a livello del fondo - è lo stesso che per i mutui concessi alle ferrovie. L'indebitamento totale della Confederazione sul mercato dei capitali conseguente ai grandi progetti ferroviari dipende infine: - da una parte, dal limite del 25 per cento dei costi dei progetti per rifinanziare i prestiti concessi alle ferrovie (da rimunerare e da rimborsare alle condizioni del mercato); -- dall'altra, dal tetto massimo fissato agli anticipi cumulati che servono al rifinanziamento della lacuna di mezzi finanziari dovuta alla punta degli investimenti in una prima fase.

Infine, gli interessi passivi legati agli impegni del fondo (prestiti e anticipi concessi dalla Confederazione) figurano come oneri nel conto economico del fondo. Questi interessi figurano nel conto finanziario della Confederazione come introiti e sono finanziati da un aumento dei mutui al fondo attinti dalle disponibilità liquide della Confederazione. Dal canto loro, gli interessi attivi sui mutui concessi alle ferrovie nonché su un eventuale patrimonio netto del fondo sono parimenti contabilizzati come redditi nel conto economico del fondo.

152

Funzionamento del fondo

Come si vede nel grafico 1 (sull'esempio della variante del Consiglio nazionale) in allegato, in una prima fase d'esistenza del fondo vi è una punta d'investimento a causa del cumulo dei progetti. In questa prima fase gli introiti a destinazione vincolata nonché la concessione dei mutui alle ferrovie non bastano per coprire gli oneri annui del fondo. Il saldo negativo del conto economico è allora annualmente coperto dalla concessione di anticipi che - con il tempo - si accumulano nel bilancio del fondo. I relativi interessi sono pure capitalizzati. La capitalizzazione degli anticipi e dei loro interessi provoca parallelamente a livello del passivo un aumento degli impegni nei confronti della Confederazione fino a concorrenza del tetto massimo. Per rifinanziare a sua volta la concessione di anticipi al fondo, la Confederazione deve prendere a prestito temporaneamente i fondi necessari sul mercato dei capitali, aumentando così il livello d'indebitamento dello Stato.

Nella seconda fase d'esistenza del fondo, i mezzi finanziari previsti dall'articolo costituzionale - vale a dire gli introiti a destinazione vincolata nonché la concessione 239

dei mutui a concorrenza del 25 per cento - sono più importanti dei prelievi dal fondo per i diversi progetti. Ne risulta allora un sovrappiù annuo di finanziamento, che può essere automaticamente destinato a rimborsare a poco a poco gli anticipi cumulati. Il saldo positivo del conto economico permette così di diminuire la voce degli anticipi al bilancio del fondo che, da parte sua, riduce gli impegni nei confronti della Confederazione legati agli anticipi. Nel bilancio della Confederazione la voce degli anticipi diminuisce in quanto patrimonio finanziario e riduce in ugual misura l'indebitamento della Confederazione legato ai grandi progetti ferroviari.

Infine, il fondo cessa di esistere quando i diversi progetti sono stati realizzati e gli anticipi - rimunerati alle condizioni del mercato - sono stati completamente rimborsati. Gli impegni nei confronti della Confederazione dovuti agli anticipi scompaiono completamente dal bilancio del fondo. Questo significa in pratica che non è più necessario destinare gli introiti al fondo. Soltanto i mutui concessi alle ferrovie sussistono in quanto patrimonio del fondo. Quando il fondo è saldato, questi mutui sono automaticamente portati all'attivo del bilancio della Confederazione. La loro rimunerazione e il loro rimborso continuano conformemente alle disposizioni delle convenzioni che disciplinano i rapporti tra la Confederazione e le società ferroviarie.

16

Risanamento dei «sunk costs» NFTA e Ferrovia 2000

Le spiegazioni del numero 135 hanno mostrato la necessità di risanare gli attivi del bilancio della Confederazione legati agli investimenti già realizzati («sunk costs») per i progetti della NFTA e di Ferrovia 2000 la tappa. Nel presente messaggio proponiamo di far cominciare il fondo // 1° gennaio 1998. Proponiamo di effettuare contemporaneamente -- a livello di bilancio della Confederazione - le relative operazioni contabili necessarie al risanamento dei mutui concessi per il progetto della NFTA fino alla fine del 1997.

Far iniziare le nuove norme di finanziamento dei grandi progetti ferroviari il 1° gennaio 1998 significa che il fondo non sopporta alcuno dei costi di risanamento degli investimenti anteriori, pari a quasi 2,5 miliardi di franchi, in quanto questi ultimi sono interamente a carico delle finanze federali. Altre soluzioni avrebbero potuto essere prese in considerazione, come l'applicazione delle nuove norme di finanziamento dall'inizio dei progetti, oppure dal 1° gennaio 1997, come era stato inizialmente previsto nel messaggio FITP p. 95. La nostra scelta di applicare le nuove norme di finanziamento a decorrere dal 1° gennaio 1998 costituisce la soluzione più semplice poiché in tal modo è possibile evitare a livello del fondo un'importante retroattività nell'allibramento degli investimenti già effettuati. Inoltre, la soluzione proposta sgrava il fondo dall'onere legato alla rivalutazione dei mutui già concessi, con la conseguenza di diminuire di circa 2,5 miliardi di franchi il suo fabbisogno di finanziamento. Il peso finanziario di questo risanamento è dunque interamente sopportato dai mezzi generali della Confederazione. Diamo così seguito alle esigenze di diversi ambienti che reclamano una parte importante di finanziamento dei progetti per mezzo di un elemento collettivo, vale a dire non direttamente legato a introiti provenienti dai trasporti. Includendo un aumento dell'IVA per il finanziamento dei grandi progetti ferroviari, la concezione del Consiglio nazionale contiene una componente supplementare di finanziamento mediante l'elemento collettivo.

240

Le operazioni di risanamento concernenti i mutui per Ferrovia 2000 la tappa sono trattate nel quadro della riforma della ferrovia 7. Per quanto concerne il progetto di NFTA, il presente messaggio intende risolvere il problema. Il fabbisogno di risanamento si estende a tutti gli investimenti NFTA anteriori all'entrata in vigore delle nuove norme di finanziamento del fondo, vale a dire fino al 31 dicembre 1997. La situazione si presenta come segue: Rubriche del bilancio

Transito alpino, San Goliardo mezzi sotlo forma di disponibililà liquide Transito alpino, San Goliardo provento dei dazi sui carburanti Integrazione della Svizzera orientale mezzi sotlo forma di disponibililà liquide Transito alpino, Lölschbergrisorse generali della Confederazione Transito alpino, Lötschberg -- provento dei dazi sui carburanti Tolale

valore al bilancio 1996 ( in mio fr.)

capilalizzazione 1997 ( in mio fr.)

valore totale in mio fr.)

270.0

195.3

465.3

16.0

21.7

37.7

4.0

6.5

10.5

95.9 108.1

31.8 37.6

127.7 145.7

494.0

292.9

786.9

(* voci del bilancio oggetto di una rivalutazione)

Nel passivo del bilancio i mului per il Lölschberg e per il San Gottardo finanziati con il provento dei dazi sui carburanti sono già oggetto di una voce di rivalutazione a titolo prevenlivo per un ammonlare corrispondente (183,4 mio fr con le capitalizzazioni previsle per il 1997). Le allre voci concernenli la NFTA devono dunque ancora essere complelamenle ammortate per un ammontare di circa 600 milioni di franchi. L'insieme dei mutui concessi alle ferrovie è Irasformalo in prestiti a tassi variabili e rimborsabili condizionatamente. Questo risanamento non incide sul conto finanziario della Confederazione ma unicamenle sul conto capitale. Tulle le voci presenlate nella tavola di cui sopra escono in seguito dal bilancio della Confederazione (incluse le voci di rivalutazione a titolo preventivo) poiché non hanno più valore contabile. Invece esse sono integrale «pro memoria» nel bilancio del fondo (comprese le voci rivalutazione a titolo preventivo), per conservare il legame di credilo nei confronli delle socielà ferroviarie.

17

Trattazione degli interventi parlamentari

II presenle messaggio non risponde ad alcun inlervenlo parlamenlare formale. Si iscrive nel quadro dell'esecuzione del nuovo articolo costituzionale concernente la realizzazione e il finanziamento dell'infrastnittura dei trasporti pubblici.

Messaggio sulla riforma delle ferrovie (FF 1997 I 809) p. 38-42.

241

2

Parte speciale

Articolo 1 Nel capoverso 1, si ricorda che il fondo fa parte integrante dei conti della Confederazione. Il capoverso 2 mostra l'oggetto del regolamento mentre il capoverso 3 indica che è applicabile la legge federale sulle finanze della Confederazione, in particolare nell'articolo 3, fatte salve le norme speciali emanate nel regolamento.

Articolo 2 (cfr. n. 15) In questa sede è descritta la struttura contabile. Si compone di un bilancio e di un conto economico. L'integralità del contenuto di questi due conti è enumerata nei capoversi 2 e 3.

Articolo 3 (cfr. n. 141) II capoverso 1 sancisce la sovranità del Parlamento in materia budgetaria sul fondo concernente i prelievi dei mezzi per i diversi progetti. In deroga al principio di specialità fissato nella legge sulle finanze della Confederazione, il capoverso 2 impone la determinazione di un credito di pagamento unico per progetto. Il progetto NFTA fa eccezione prevedendo la determinazione di cinque crediti di pagamento - per le gallerie di base del San Gottardo e del Lötschberg, per l'integrazione della Svizzera orientale, per i miglioramenti sul resto della rete, nonché per la sorveglianza del progetto. Dato che un determinato numero di progetti si trova attualmente ancora in uno stadio preliminare di pianificazione, il capoverso 3 permette al DATEC- in collaborazione con il DFF - di affinare ulteriormente la struttura dei crediti di pagamento, se il bisogno se ne fa sentire. Per permettere la continuazione senza contrasti dei lavori, un'altra deroga alla legge sulle finanze della Confederazione consiste nella competenza che il capoverso 4 ci da di aumentare del 15 per cento i crediti di pagamento messi a disposizione dalle Camere federali senza ricorrere alla domanda di credito supplementare. Questa possibilità è tuttavia limitata dalla condizione che il bisogno finanziario sia esclusivamente imputabile a un avanzamento dei lavori più rapido del previsto e al rispetto della pianificazione dei costi.

Articolo 4 (cfr. n. 142) Dal testo stesso dell'articolo costituzionale (art. 23 cpv. 2 disp. trans. Cosi) risulta che spetta a noi decidere del livello di prelievo degli introiti suscettibili di essere destinati al fondo. Per garantire la certezza del diritto, lo faremo di massima ogni quattro anni. Un intervallo più breve è previsto soltanto in caso di circostanze particolari.

Articolo 5 (cfr. n. 142) Questo articolo iscrive il principio secondo il quale la partecipazione finanziaria diretta di terzi (privati, organizzazioni internazionali, ...) ai grandi progetti ferroviari non deve in alcuna maniera influire sui conti del fondo. In quanto clausola di salvaguardia intesa a proteggere il patrimonio della Confederazione, questo articolo limita le soluzioni che possiamo prendere in considerazione. La soluzione scelta non deve né comportare un aumento del livello d'indebitamento della Confederazione che è del 25 per cento, né provocare un accrescimento dei rischi finanziari che possono avere un impatto ulteriore sui conti della Confederazione.

242

Articolo 6 (cfr n. 142 e 141) II capoverso 1 precisa la possibilità di concedere anticipi al fondo per colmare la lacuna temporanea di finanziamento, provocando un superamento temporaneo del limite massimo d'indebitamento del 25 per cento. Il capoverso 2 fissa in valore cumulato il limite superiore degli anticipi che possono essere concessi (4,2 miliardi di franchi ai prezzi del 1995). Su proposta del OFF possiamo procedere agli adeguamenti necessari in modo da permettere una realizzazione dei progetti conformemente a un programma ottimale dal profilo tecnico, dell'evoluzione dei costi, del calendario e del fabbisogno, che tenga conto dell'indebitamento globale della Confederazione. Il capoverso 3 istituisce il principio di una rimunerazione e di un rimborso degli anticipi conformemente ai principi del mercato. L'Amministrazione federale delle finanze ne determina le modalità di applicazione.

Articolo 7 (cfr. n. 141) Questo articolo stabilisce il principio di una rimunerazione alle condizioni del mercato dell'eventuale patrimonio del fondo.

Articolo 8 (cfr. n. 132) Questo articolo ricorda il principio secondo il quale, con la sua approvazione, il Parlamento mantiene il controllo sull'insieme dei conti del fondo. Il nostro Collegio gli sottopone pure per informazione la pianificazione finanziaria del fondo.

Articolo 9 (cfr. n. 136) Questo articolo precisa quando le condizioni che portano alla chiusura dei conti del fondo sono soddisfatte, ossia, da una parte, la fine dei lavori di costruzione e di equipaggiamento delle diverse opere dalla loro messa in esercizio nonché quella del materiale rotabile e, dall'altra, il rimborso completo degli anticipi (incluso il pagamento completo degli interessi).

Articolo 10 (cfr. n. 16) Questo articolo disciplina il trattamento contabile degli investimenti già realizzati per il progetto di NFTA." Il capoverso 1 concreta il risanamento dei «sunk costs» del progetto di NFTA. Questo risanamento concerne gli investimenti anteriori al 1° gennaio 1998, i cui valori contabili sono integrati nel bilancio del fondo (con le loro voci di rivalutazione a titolo preventivo). La disposizione prevista nel capoverso 2 permette un risanamento diretto per mezzo del conto capitale senza incidere sul conto finanziario della Confederazione.

3 31

Conseguenze finanziarie e ripercussioni sull'economia Per la Confederazione

La creazione del fondo ha un impatto diretto sul preventivo della Confederazione.

Non sono più i costi legati ai grandi progetti ferroviari che determinano l'entità delle spese iscritte nel preventivo della Confederazione, bensì gli introiti destinati al loro finanziamento.

243

32

Per i Cantoni

L'attuazione di un regolamento per il fondo concernente i grandi progetti ferroviari non ha alcun impatto diretto sui Cantoni.

33

Freno alle spese

II regolamento del fondo ha la forma di un decreto federale di obbligatorietà generale (cfr. infra n. 62). Non contiene alcuna disposizione relativa a sussidi. Riteniamo che non debba essere sottoposto al freno costituzionale alle spese (art. 88 cpv. 2 della Costituzione). I decreti federali di obbligatorietà generale relativi ai progetti integrati al fondo e i loro decreti di finanziamento dovrebbero invece essere sottoposti al freno delle spese.

4

Programma di legislatura

II presente messaggio non è stato annunciato nel piano di legislatura 1995-1999, ma si iscrive tuttavia nel quadro degli obiettivi prioritari della legislatura 1995-1999 (obiettivi 4 e 14), vale a dire il finanziamento delle grandi opere ferroviarie e il risanamento delle finanze federali. D'altra parte, il presente messaggio ha uno stretto legame con gli oggetti dei punti essenziali R27 e R9, vale a dire l'«adeguamento del progetto Alptransit» e il «programma di finanziamento dei trasporti pubblici».

5

Rapporto con il diritto europeo

La realizzazione e il finanziamento dei raccordi della Svizzera alla rete europea dei treni ad alta velocità dovrà essere oggetto di convenzioni con i Paesi vicini interessati.

6 61

Basi giuridiche Costituzionalità e legalità

II regolamento del fondo per i grandi progetti ferroviari si basa sull'articolo 23 delle disposizioni transitorie della Costituzione concernente la realizzazione e il finanziamento dell'infrastruttura dei trasporti pubblici. Questo articolo non è tuttavia ancora in vigore poiché deve ancora essere sottoposto al voto del popolo e dei Cantoni.

62

Forma giuridica

Dato che non contiene norme di diritto ai sensi dell'articolo 5 capoverso 2 della legge sui rapporti fra i Consigli del 23 marzo 1962 (RS 171.11), il regolamento riveste la forma di un decreto federale di obbligatorietà generale. Vista l'urgenza di far funzionare il fondo a decorrere dall'approvazione dell'articolo 23 delle disposizioni transitorie della Costituzione e dell'interesse politico limitato, è stato previsto che il regolamento non sottostia al referendum. Conformemente all'articolo 7 capoverso 2 della legge sui rapporti fra i Consigli, una tale autorizzazione è espressamente prevista nell'articolo 23 capoverso 3 delle disposizioni transitorie della Costituzione.

244

Profilo di finanziamento secondo la variante del Consiglio nazionale

Grafico i

(decisione del Consiglio nazionale del 19 giugno 1997) Finanziamento del orandl predetti terrovlarl (1998-2022): Variante del Conslollo nazionale del 19.6.97 rio. di ii. (reali)

(San Goliardo a decorrere dal 2000 - 0.1 % IVA - LSVA a 2.5 Rpyt-km a decorrere dal 2005)

?soo

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

anni

Evoluzione degli anticipi concessi al fondo per I grandi progetti ferroviari: [paragone delle 3 varianti)

1998

2000

2002

2004

2006

2008

245

Mercato dei capitali

Grandi progetti ferroviari

n a o z i n e a l c o n o g i s i l pp v a i n r e t o f n d oa le l g a i tn i f a n z a i ru f ls s in i p e s p i m ' le v o s i i n e

Contribuenti

Struttura del conto di risultati del fondo (variante del Consiglio nazionale) Beneficiari/ Rubrica contabile

ONERI

BLS

Prelievi NFTA - Loetschberg

FFS

·»

FFS, SOB, BT

=>

UFT/SMCC,terzi Div. ferrovie

·» o

Grafico 3

Rubrica contabile

REDDITI

Attribuzione IVA

conto finanziario

Attribuzione TFTP

conto finanziario

Attribuzione TTPP

conto finanziario

Attribuzione caro.

quota

NFTA

25%

conto finanziario

Prelievo Ferrovia 2000: FFS

o

Concessione di mutui ferrovie (condizioni mercato)

FFS

o

bilancio del tondo bilancio del fondo

Prelievo raccordo alla rete europea

bilancio del fondo

bilancio del fondo

da definire

div. ferrovie

o

=>

Prelievo misure contro l'Inauinamento fonico

bilancio del fondo

conto finanziario

Interessi/mutui al fondo

Interessi/mutui ferrovie

div. ferrovie

conto finanziario

Interessi/anticipi al fondo

Interessi/patrimonio netto

bilancio del fondo

Rimborso di anticipi (Saldo del CR>

Capitallzzazlonedeali anticipi (saldo del CR)

bilancio del fondo

bilancio del fondo

Ammortamento mutui ferrovie

Capitalizzazione mutui ferrovie (Condizioni oreferenziain

bilancio del fondo

247

Decreto federale relativo al regolamento del fondo per i grandi progetti ferroviari

Disegno

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l'articolo 23 delle disposizioni transitorie della Costituzione federale; visto il messaggio del Consiglio federale del 1° dicembre 19971, decreta:

Art. l Scopo 1 II fondo assicura il finanziamento dei grandi progetti ferroviari per il tramite di un conto speciale che figura nei conti della Confederazione.

2 II presente decreto fissa il contenuto e la struttura del fondo nonché le procedure che presiedono al suo finanziamento e all'attribuzione dei mezzi.

3 Le disposizioni della legge sulle finanze della Confederazione2 sono applicabili sussidiariamente.

Art. 2 Struttura e contenuto 1 II fondo si compone di un conto economico e di un bilancio.

2 II conto economico ingloba gli oneri e i redditi: a. i redditi si compongono delle attribuzioni al fondo sotto forma di introiti a destinazione vincolata, di capitalizzazione di mutui e di concessione di anticipi, nonché degli interessi attivi sui mutui e sul patrimonio netto; b. gli oneri si compongono dei prelievi messi a disposizione dei progetti, dei rimborsi degli impegni vincolati alla realizzazione e al finanziamento dei progetti, degli interessi passivi sugli impegni del fondo nonché degli ammortamenti degli attivi.

3 II bilancio comprende l'insieme degli attivi e degli impegni vincolati alla realizzazione e al finanziamento dei progetti.

Art. 3 Procedura di prelievo 1 L'Assemblea federale determina annualmente con decreto federale semplice separato, contemporaneamente al decreto federale concernente il preventivo della Confederazione, i mezzi da mettere a disposizione dei diversi progetti.

1

2

248

FF 1998 227 RS 611.0

Regolamento del fondo per i grandi progetti ferroviari - DF

2

A questo scopo, l'Assemblea federale approva un credito di pagamento per ogni singolo progetto. Per la nuova ferrovia transalpina, essa approva un credito di pagamento: a. per la linea di base del San Gottardo; b. per la linea di base del Lötschberg; e. per il raccordo della Svizzera orientale alla linea di base del San Gottardo; d. per i miglioramenti sul resto della rete; e. per la sorveglianza di progetto.

3 D'intesa con il Dipartimento federale delle finanze, il Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni può, in caso di necessità, affinare la struttura dei crediti di pagamento per i diversi progetti.

4 Quando i lavori avanzano più rapidamente del previsto e il livello dei costi è conforme alle aspettative, il Consiglio federale può autorizzare per il progetto in questione un prelievo annuo supplementare fino a concorrenza del 15 per cento del credito di pagamento autorizzato per l'anno in corso.

Art. 4 Procedura d'attribuzione 1 Nel quadro delle competenze definite nell'articolo 23 capoverso 2 delle disposizioni transitorie della Costituzione e in base a una pianificazione finanziaria intesa a garantire il finanziamento dei progetti, il Consiglio federale decide periodicamente il livello di prelievo dei diversi mezzi finanziari che possono essere attribuiti al fondo.

2 In caso di necessità, il Consiglio federale può procedere in ogni momento ad adeguamenti.

Art. 5 Partecipazione finanziaria di terzi ai progetti Quando il Consiglio federale determina le modalità organizzative e finanziarie che permettono la partecipazione diretta di privati o di organizzazioni internazionali ai grandi progetti ferroviari, la soluzione scelta non deve condurre a un superamento del limite prestabilito del livello di indebitamento massimo della Confederazione conformemente all'articolo 23 capoverso 2 lettera ... delle disposizioni transitorie della Costituzione, né a un accrescimento dei rischi finanziari che possono avere un impatto sui conti della Confederazione.

Art. 6 Concessione di anticipi 1 Per garantire un finanziamento continuo dei progetti, possono essere accordati al fondo anticipi prelevati dalla cassa generale della Confederazione, che comportano un aumento temporaneo del livello d'indebitamento.

2 II tetto massimo degli anticipi che possono essere concessi in valore cumulato ammonta a 4,2 miliardi di franchi (prezzi del 1995). Il Dipartimento federale delle finanze riesamina periodicamente la situazione. Su proposta di quest'ultimo e d'intesa con il Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni, il Consiglio federale procede agli adeguamenti necessari nella determinazione del tetto massimo. Tiene allora conto, da una parte, dei vincoli tecnici,

249

Regolamento del fondo per i grandi progetti ferroviari - DF

dell'evoluzione dei costi, del calendario nonché del bisogno concernente i progetti e, dall'altra, del livello d'indebitamento generale della Confederazione.

3 Gli anticipi sono pienamente rimborsabili. Essi sono sottoposti a un interesse conforme al mercato, imputabile al conto economico. L'Amministrazione federale delle finanze determina le modalità d'applicazione.

Art. 7 Rimunerazione del patrimonio netto 1 II patrimonio netto del fondo rappresenta il saldo attivo del bilancio, quando l'insieme degli anticipi sono stati rimborsati.

2 II provento della rimunerazione di un eventuale patrimonio netto è iscritto nel conto economico in quanto reddito. La rimunerazione si effettua alle condizioni del mercato.

Art. 8 Approvazione dei conti e pianificazione finanziaria 1 II Consiglio federale sottopone annualmente i conti del fondo all'approvazione dell'Assemblea federale.

2 II Consiglio federale stabilisce una pianificazione finanziaria su quattro anni. Ne informa l'Assemblea federale, in margine al preventivo Art. 9 Fine del fondo II fondo cessa di esistere quando i lavori di costruzione dei diversi progetti sono stati terminati e tutti gli anticipi sono stati completamente rimunerati e rimborsati.

Art. 10 Trattamento contabile degli investimenti già realizzati 1 1 mutui concessi alle imprese ferroviarie per il progetto di NFTA fino al 1° gennaio 1998 sono trasformati in mutui a tassi variabili e rimborsabili condizionatamente.

Sono integrati nei conti del fondo. Possono essere trasformati in contributi a fondo perso, se le tratte cui si riferiscono sono ormai interamente finanziate a fondo perso.

2 La trasformazione dei mutui è contabilizzata nel conto capitale della Confederazione Art. 11 Referendum, entrata in vigore e durata di validità 1 II presente decreto, di obbligatorietà generale, non sottosta al referendum in virtù dell'articolo 23 capoverso 3 delle disposizioni transitorie della Costituzione.

2 Entra in vigore simultaneamente al decreto federale del ... sulla costruzione e sul finanziamento dei progetti d'infrastruttura dei trasporti pubblici con effetto a decorrere dal 1° gennaio 1998 e resta in vigore per la durata dello stesso.

0278

250

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio concernente il regolamento del fondo per i grandi progetti ferroviari del 1° dicembre 1997

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Jahr

1998

Année Anno Band

1

Volume Volume Heft

06

Cahier Numero Geschäftsnummer

97.084

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

17.02.1998

Date Data Seite

227-250

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10 119 211

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