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Messaggio sul proseguimento della cooperazione rafforzata con l'Europa orientale e gli Stati della CSI del 19 agosto 1998

Onorevoli presidenti e consiglieri, Vi sottoponiamo per approvazione il messaggio e un disegno di decreto federale sul proseguimento della cooperazione rafforzata con l'Europa orientale e gli Stati della CSI.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considera-

19 agosto 1998

1998-425

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Cotti II cancelliere della Confederazione, Couchepin

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Compendio Le Camere federali stanziano i mezzi finanziari per la cooperazione con l'Europa orientale sotto forma di crediti quadro su più anni. Il secondo credito quadro, di complessivi 1400 milioni di franchi, destinato al proseguimento della cooperazione rafforzata con gli Stati dell'Europa centrale e orientale fu stanziato per una durata minima di tre anni, conformemente-al messaggio del 23 settembre 1991 e al messaggio complementare del 1° luglio 1992. Poiché i mezzi relativi a questo credito dovrebbero essere impiegati completamente entro la metà del 1998, il Consiglio federale chiede con il presente messaggio un terzo credito quadro di 900 milioni di franchi per un periodo di almeno quattro anni.

Questo credito quadro si inserisce nell'insieme delle attività in materia di cooperazione internazionale svolte dalla Svizzera. Le Camere federali hanno gia stanziato altri crediti quadro pluriennali per consentire di attuare provvedimenti di cooperazione internazionale segnatamente nei seguenti ambiti: - continuazione della cooperazione tecnica e dell'aiuto finanziario a favore dei Paesi in sviluppo (messaggio del 20 aprile 1994, FF 1994 // 849; un nuovo messaggio sarà sottoposto quest'anno al Parlamento); -- continuazione del finanziamento e riorientamento dei provvedimenti economici e commerciali di cooperazione allo sviluppo (messaggio del 29 maggio 1996, FF 1996111661); - aiuto umanitario internazionale (messaggio del 20 novembre 1996, FF 1997 / 1181); -partecipazione della Svizzera alle banche regionali di sviluppo e all'Agenzia multilaterale di garanzia degli investimenti (messaggio del 31 maggio 1995, FF 1995 111989); -- partecipazione della Svizzera alle Istituzioni di Bretton Woods (messaggio del 15 maggio 1991, FF 199111949); -- partecipazione della Svizzera all'aumento del capitale della Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (messaggio del 13 novembre 1996, FF 1997 / 1128); -finanziamento di misure di sdebitamento in favore di Paesi in sviluppo indigenti e di programmi e progetti in favore della tutela ambientale globale sempre nei Paesi in sviluppo (messaggio del 30 gennaio 1991, FF 1991 / 585).

La cooperazione con i Paesi dell'Est è una componente integrale della politica estera della Svizzera e della sua politica in materia di commercio estero. Grazie ad essa, il Consiglio federale persegue nell'Europa orientale e nella CSI gli obiettivi precisati nel «Rapporto sulla politica estera della Svizzera negli anni Novanta» del novembre 1993. Le condizioni quadro, le finalità e strategie specifiche della cooperazione svizzera con l'Europa orientale sono state esposte nel messaggio del 19 settembre 1994 relativo al decreto federale di obbligatorietà generale concernente la cooperazione con gli Stati dell'Europa dell'Est (FF 1994 V 501). Nei Paesi interessati, il processo di transizione significa rimodellare le strutture politiche, economiche e sociali in base ai principi della democrazia e dell'economia di mercato. Nel sostenere questo processo mediante un aiuto tecnico e finanziario, la Svizzera ha la possibilità di mostrarsi solidale con i Paesi donatori occidentali. Il Consiglio federale intende proseguire il sostegno iniziato a partire dal 1990 nell'ambito del primo e del secondo credito quadro. Ha già reso conto dell'impiego di questi mezzi alle

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commissioni di politica estera delle Camere nel-rapporto di quest'anno sulla cooperazione rafforzata con l'Europa orientale e gli Stati della CSÌ dal 1992 al 1997 (FF 1998...).

// messaggio si suddivide essenzialmente in due parti principali. Il capitolo 1 si occupa dell'evoluzione politica, economica, sociale e culturale dell'Europa orientale nel corso degli ultimi anni. Da esso si desume che il processo di transizione è più avanzato nei Paesi dell'Europa centrale. Le riforme politiche ed economiche introdotte in questi Paesi costituiscono una buona base per condizioni democratiche stabili e per lo sviluppo delle forze di mercato. Questi Stati aspirano tutti a una rapida integrazione nelle più importanti organizzazioni dell'Europa occidentale (in particolare nell'Unione europea e nella NATO). Tuttavia, essi dovranno continuare a sviluppare le loro strutture e istituzioni per consolidare quanto raggiunto finora e allinearsi al livello dei Paesi occidentali.

LEuropa sudorientale rappresenta attualmente una delle più grandi sfide per la cooperazione con i Paesi dell'Est. Nei Balcani gli sforzi di democratizzazione e le riforme per introdurre un'economia di mercato non hanno avuto ovunque lo stesso successo. La guerra in Bosnia-Erzegovina non ha soltanto causato ineffabili pene alle persone direttamente coinvolte, ma ha bloccato anche il processo di transizione in ampie regioni dell'ex Jugoslavia e ha avuto ripercussioni nefaste sia sulla stabilità politica che sulla situazione economica degli Stati confinanti. Dal canto loro, le crisi in Albania e in Bulgaria hanno mostrato che il processo di transizione nell'Europa sudorientale è molto più complesso e più lento che nell'Europa centrale.

Anche la CSI offre un quadro eterogeneo. Già le condizioni di partenza non erano le stesse per tutti: mentre la Russia ha potuto ricorrere a strutture statali già esistenti, altri Paesi hanno dovuto dapprima ricostituire la loro sovranità, in parte anche dal profilo ideologico, ma soprattutto sul piano istituzionale. Il fatto che questi Stati, nonostante la pesante eredità del periodo sovietico, negli ultimi tempi abbiano compiuto in vari settori notevoli progressi nel processo di riforma (legislazione, stabilità macroeconomica), ma anche nel ridefinire il loro difficile rapporto con la Russia, è un segnale positivo per la cooperazione con l'Europa orientale. Rimangono però ancora irrisolte numerose questioni essenziali. Diversi Stati devono ancora trovare un modus vivendi con i vicini diretti ma anche con l'Occidente. Inoltre, nella regione sussistono vari focolai di conflitto. È necessario ancora molto lavoro per sviluppare strutture istituzionali e far rispettare lo Stato di diritto.

Benché il processo di transizione nei singoli Stati dell'Europa orientale e della CSI non abbia dato ovunque gli stessi frutti, è tuttavia possibile formulare sfide, valide per le tre regioni, che la cooperazione con i Paesi dell'Est deve raccogliere. Dopo la conclusione del conflitto Est-Ovest, la tutela della pace in Europa ha assunto una nuova dimensione. Oggi, la nostra sicurezza non è più minacciata da prove di forza politiche, bensì dalla criminalità internazionale, da rischi ecologici o da conflitti interni. La cooperazione con l'Europa orientale tiene conto di questo cambiamento e pone quale priorità la promozione dei diritti umani, della democrazia e dello Stato di diritto. Inoltre, ovunque vi è un considerevole fabbisogno di capitali per rinnovare le infrastrutture e modernizzare l'economia. Questi presupposti sono essenziali affinchè le economie in transizione possano integrarsi nell'economia mondiale, abbiano una crescita economica sufficiente e le condizioni di vita dei popoli dell'Eu-

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rapa orientale migliorino durevolmente. Occorre inoltre considerare in modo appropriato anche la dimensione sociale del processo di transizione. In effetti, enormi differenze di reddito, l'impoverimento di ampie cerehie della popolazione, la corruzione e la criminalità economica possono minacciare seriamente i successi ottenuti finora. Le condizioni ambientali rappresentano un punto chiave per il benessere della popolazione. Soltanto grazie a un sostegno internazionale coordinato è possibile rimediare ai danni ambientali subiti. La cooperazione con i Paesi dell'Est è inoltre impegnata nei settori della scienza e della cultura: occorre riallacciare i rapporti interrotti all'epoca della Guerra fredda e sviluppare nuove collaborazioni.

Il capitolo 3 presenta l'orientamento e gli strumenti di questa cooperazione nell'ambito del nuovo credito quadro per il periodo 1999-2002. Determinanti sono i principi della concentrazione geografica, definiti nel 1995, e della concentrazione settoriale. La cooperazione tecnica concluderà quindi i suoi programmi nei Paesi dell'Europa centrale entro la fine del 1999, poiché sono i più avanzati nel processo di transizione, per concentrarsi sugli Stati dell'Europa sudorientale, dove i bisogni sono enormi, e su alcuni Paesi della CSI. Vi è inoltre il programma straordinario per la ricostruzione in Bosnia-Erzegovina. L'aiuto finanziario sarà impiegato soprattutto nell'Europa sudorientale, come già nell'ambito del secondo credito quadro; dovrà tuttavia essere possibile continuare a sostenere anche i Paesi più progrediti dell'Europa centrale, soprattutto nei settori della promozione del commercio e degli investimenti e, in misura minore, per provvedimenti mirati in campo ambientale. Il principio di condizionalità e il dialogo politico costituiscono sempre il presupposto fondamentale per la cooperazione.

Competenti per l'esecuzione dei provvedimenti sono la Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) per la cooperazione tecnica e l'Ufficio federale dell'economia esterna (UFEE) per l'aiuto finanziario e la promozione del commercio e degli investimenti. In casi adeguati, programmi e progetti possono essere realizzati anche congiuntamente. Come finora, i programmi e i progetti di cooperazione sono generalmente realizzati da terzi (ditte, consulenti, opere d'assistenza) su mandato specifico. In singoli settori, i due uffici competenti collaborano strettamente con altri servizi federali, con istituzioni cantonali, con le opere d'assistenza e con l'economia privata nonché con istituzioni internazionali. I principi della collaborazione rimangono invariati: promuovere l'autoaiuto, lo sviluppo sostenibile e uno sviluppo equilibrato e paritario per donne e uomini.

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Messaggio I II

Presentazione della situazione politica ed economica nell'Europa orientale Definizioni

Nel presente messaggio, la nozione di Europa orientale include gli ex Stati comunisti dell'Europa centrale e sudorientale nonché i Paesi della Comunità degli Stati Indipendenti (ÒSI). All'interno di quest'ultima si distingue fra Stati europei, transcaucasici e dell'Asia centrale. Al fine del presente messaggio, l'Europa centrale comprende Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Ungheria e Slovenia, nonché i tre Stati baltici Estonia, Lettonia e Lituania. Fra i Paesi dell'Europa sudorientale annoveriamo Albania, Bosnia-Erzegovina, Bulgaria, Repubblica federale di Jugoslavia, Croazia, Macedonia e Romania. Alla CSI appartengono Armenia, Azerbaigian, Bielorussia, Geòrgia, Kazakistan, Kirghizistan, Moldavia, Russia, Tagikistan, Turkmenistan, Ucraina e, Uzbekistan.

I dati macroeconomici dei Paesi sono documentati nell'allegato IV. Le cifre relative al commercio estero svizzero si trovano nell'allegato I; nell'allegato II sono elencati gli accordi economici tra la Svizzera e gli Stati dell'Est.

Per tutti questi Paesi, il processo di riforma significa la transizione delle loro strutture politiche, economiche e sociali verso la democrazia e l'economia di mercato.

Questo processo è diverso da Paese a Paese. S'impone quindi un'analisi differenziata, per lo meno a livello regionale.

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Evoluzione regionale: visione d'assieme Europa centrale

II processo di riforma è più avanzato nei Paesi dell'Europa centrale. Tutti gli Stati di questo gruppo aspirano all'integrazione nelle strutture euroatlantiche.

La transizione dell'economia e della società verso strutture democratiche e di economia di mercato è stata avviata soprattutto da forze riformatrici oppresse quali movimenti di opposizione durante i regimi marxisti. Il processo di riforma ha una dinamica e a un'intensità diverse a seconda del Paese. In molti Paesi la transizione ha portato a una nuova stratificazione sociale e anche a una forte competizione nella distribuzione della ricchezza, che in certi Paesi ha causato tensioni sociali. In questo contesto, in alcuni Stati cerehie appartenenti alla precedente élite politica sono giunte nuovamente al potere sotto nuove etichette partitiche. Sostanzialmente, tuttavia, questo gioco di alternanze politiche non ha cambiato nulla nell'orientamento strategico di base del processo di riforma.

Anche in ambito economico il processo di riforma nei Paesi dell'Europa centrale è il più progredito tra gli ex Stati del blocco orientale. Dopo lo scioglimento del COMECON, questi Paesi hanno adottato rapidamente una politica economica autonoma, caratterizzata da un orientamento delle relazioni commerciali verso l'Europa occidentale e dalla ricerca di nuovi mercati regionali. Il commercio estero si è intensificato e il volume degli scambi tra questi Paesi è cresciuto in media del quattro per cento circa. A livello istituzionale, questo nuovo orientamento ha avuto per conseguenza la conclusione di accordi di associazione con TUE e la costituzione dell'Ac3945

cordo di libero scambio dell'Europa centrale (CEFTA1). Con l'adesione di Repubblica Ceca, Ungheria e Polonia all'OCSE è stato raggiunto un importante traguardo intermedio sulla via della transizione. Anche gli Stati baltici di Estonia, Lettonia e Lituania perseguono in maniera coerente la via della riforma e dell'integrazione nelle strutture economiche dell'Europa occidentale.

I dati di riferimento macroeconomici dei Paesi dell'Europa centrale documentano significativi progressi in materia di consolidamento. Il maggior afflusso di investimenti diretti dall'estero e il rientro dei capitali in fuga sono sintomi della crescente fiducia nell'evoluzione economica di questi Paesi. Le riforme strutturali mirano a un impiego efficiente delle risorse proprie del Paese, a una privatizzazione su vasta scala e alla creazione di condizioni di concorrenza per gli imprenditori. Una particolare attenzione è rivolta alla lotta all'inflazione. In tutti i Paesi, la riforma del sistema bancario si sta rivelando una delle sfide centrali e urgenti al fine di sostenere efficacemente il processo di privatizzazione e la ristrutturazione dell'apparato produttivo, un tempo statale.

In generale, le riforme economiche avvenute finora nei Paesi dell'Europa centrale costituiscono una buona base per la messa in opera delle forze di mercato. Ma lo sviluppo strutturale, istituzionale ed economico deve - in particolare per avvicinarsi più rapidamente all'UE - progredire ulteriormente, il che implica anche contraccolpi, come è accaduto nella Repubblica Ceca nel 1997.

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Europa sudorientale

Oggi la regione dell'Europa sudorientale rappresenta una delle maggiori sfide per la pace e la sicurezza in Europa. L'attenzione è rivolta in particolare all'ex Jugoslavia, smembratasi in cinque Stati; il processo di transizione verso la democrazia e l'economia di mercato si è in gran parte bloccato. Attualmente, il ritardo in materia di democratizzazione varia da Paese a Paese.

L'accordo di pace firmato a Dayton nel dicembre del 1995 ha portato alla conclusione del conflitto in Bosnia-Erzegovina, durato tre anni e mezzo. Con la cooperazione intemazionale si è lavorato per edificare strutture democratiche e legalitarie. Aiuto immediato, aiuto umanitario e il sostegno della ricostruzione economica sono i bisogni urgenti di questo Paese.

Le altre ex repubbliche jugoslave - Croazia, Repubblica federale di Jugoslavia e Macedonia - nonché l'Albania e la Bulgaria stanno elaborando il proprio nuovo orientamento strategico e sociopolitico. Le crisi che questi ultimi due Paesi hanno attraversato nel 1996 e nel 1997 hanno mostrato quanto possano essere fragili le strutture politiche ed economiche appena costituite, confermando che erigere un sistema democratico basato sull'economia di mercato e socialmente sostenibile è un processo a lungo termine.

Dal 1992, tutti i Paesi dell'Europa sudorientale sono interessati dalle profonde conseguenze economiche della guerra in Jugoslavia. Il crollo del mercato jugoslavo e l'interruzione delle vie commerciali verso l'Europa occidentale hanno frenato lo sviluppo dell'intera regione. Queste condizioni generali negative hanno acuito i problemi strutturali connessi al processo di transizione; il consolidamento macroeconomico non è in pratica ancora avviato. L'embargo commerciale contro la 1

Al CEFTA appartengono Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca, Slovacchia, Romania e Slovenia.

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Repubblica federale di Jugoslavia ha ulteriormente aggravato le difficoltà di approvvigionamento dei Paesi belligeranti. Questo isolamento ha comportato uno spostamento della produzione nel settore agricolo e un crollo della produzione industriale.

Le attività commerciali informali, tra cui un mercato nero fiorente, si sono sviluppate, divenendo un importante fattore economico e riuscendo ad attenuare in parte le allarmanti proporzioni del danno provocato dalla guerra all'economia nazionale. Nel frattempo si è verificata un'inversione della tendenza negativa e i nuovi Stati dell'ex Jugoslavia registrano una crescita leggermente positiva.

La situazione economica di Albania, Macedonia, Bulgaria e Romania è difficile, e tutti questi Paesi necessitano di un forte sostegno. L'elevata inflazione è uno dei problemi cruciali, ulteriormente acuito dalla liberalizzazione di prezzi amministrati nel settore energetico e nel mercato degli alloggi. Il processo di privatizzazione è appena agli inizi; la maggior parte delle grandi aziende statali non sono ancora state privatizzate. Il conflitto nei Balcani ha concentrato l'attenzione dell'Occidente sui Paesi belligeranti, relegando in secondo piano l'interesse per il sostegno al processo di riforme negli altri Paesi dell'Europa sudorientale. Le riforme economiche registrano un ritardo considerevole ed erigere le strutture necessarie richiederà ancora parecchio tempo. Nel quadro di una strategia volta a combattere la crescente povertà, occorre garantire alla popolazione la sicurezza di un livello di vita minimo.

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Russia, Ucraina, Bielorussia e Moldavia

Mentre negli Stati successori dell'ex Unione Sovietica2 bisognava ancora creare parte delle strutture necessarie a dirigere uno Stato sovrano, la Russia si trovava in una situazione privilegiata: è stato possibile riprendere gli organi dello Stato sovietico (ad esempio la Banca centrale, i Ministeri ecc.). La sfida per la Russia consiste nell'adattare questi organi alle nuove realtà. Viceversa, negli Stati successori, oltre agli enormi compiti imposti dal processo di transizione, è stato necessario dare un contenuto alle nuove entità nazionali e nel contempo sviluppare le strutture statali.

Questo processo ha avuto un andamento diverso nei vari Stati e richiederà ancora parecchio tempo. L'Ucraina, la cui volontà di indipendenza ha contribuito in misura sostanziale allo scioglimento dell'Unione Sovietica, sta adoperandosi per assicurarsi una posizione autonoma in seno alla comunità internazionale. Dopo una fase di incertezza su un eventuale cammino comune con la Romania, anche la Moldavia ha nel frattempo acquisito la propria identità nazionale; tuttavia, continua a covare sotto la cenere il conflitto con la repubblica separatista di Transnistria. Il processo di formazione dello Stato si è svolto molto più lentamente in Bielorussia. In questo caso si pone soprattutto il problema della formazione di un senso di appartenenza nazionale: l'attuale dirigenza prevede per il futuro del Paese un ampio vincolo politico ed economico con la Russia.

Negli Stati successori dell'ex Unione Sovietica si rivela particolarmente difficile includere le minoranze nazionali e le regioni autonome nelle nuove forme di Stato.

Nel conflitto riguardante la penisola ucraina di Crimea, abitata in maggioranza da Russi, è stato finora possibile evitare un aumento della tensione. Nella Transnistria moldava, dopo i sanguinosi scontri del 1992, sono dati attualmente buoni presuppo2

La Russia è designata quale «Stato continuatore» dell'ex Unione Sovietica, avendone assunto l'eredità a livello di diritto internazionale. Tutti gli altri Paesi dell'ex Unione Sovietica sono considerati «Stati successori»-

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sti per una risoluzione pacifica del conflitto. Nella repubblica separatista russa di Cecenia il conflitto ha assunto il corso più tragico, causando decine di migliaia di morti e di profughi. A prescindere da questi eventi, l'imponente processo di transizione in Russia si è comunque svolto in generale senza spargimento di sangue.

Il nuovo orientamento economico quale conseguenza necessaria del tracollo dell'economia pianificata ha portato nell'intera area economica di questa regione a una notevole flessione della produzione e dei redditi. Elevati disavanzi di bilancio hanno spinto a un'espansione della massa monetaria mediante l'emissione di banconote, provocando un'ulteriore impennata dell'inflazione, una nuova erosione dei redditi reali e imponendo grandi sacrifici alla popolazione. Il FMI ha più volte criticato la carente volontà di riforma, sostenendo tuttavia i Paesi nell'elaborazione e nell'attuazione di programmi di stabilizzazione al fine di poter ristabilire il controllo sui dati di riferimento macroeconomici. Anche la Banca mondiale ha appoggiato le riforme settoriali e strutturali.

Le prospettive economiche più favorevoli riguardano la Russia, ma anche in Bielorussia e in Ucraina si delinea un'inversione di tendenza del calo della produzione.

Tuttavia, vanno ancora colmate molte lacune in ambito istituzionale e giuridico. Oltre ai profondi sforzi di privatizzazione, è in particolare urgente sviluppare un sistema finanziario e bancario funzionante. Sono pure necessari provvedimenti nel settore sociale per compensare gli alti costi di adeguamento che colpiscono duramente la popolazione.

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Asia centrale e Caucaso

I cinque Stati dell'Asia centrale (Kazakistan, Kirghizistan, Tagikistan, Turkmenistan, Uzbekistan), che in occasione del referendum nel 1991 si erano tutti espressi a favore del mantenimento di un'unione rinnovata, hanno affrontato il cammino verso l'indipendenza completamente impreparati. In linea di massima, i confini di questi Stati non sono il risultato di un processo storico, bensì l'espressione della politica sovietica delle nazionalità. Nonostante questi presupposti sfavorevoli, negli ultimi anni Kirghizistan, Kazakistan, Uzbekistan e Turkmenistan sono riusciti ad affermare la propria sovranità, mentre il Tagikistan non ha ancora potuto profilarsi politicamente a causa della guerra civile. In quanto membri dell'OSCE, fondamentalmente tutti gli Stati dell'Asia centrale si dichiarano democratici. Di fatto, è soprattutto il Kirghizistan ad avere intrapreso sforzi per democratizzare la sua società, mentre gli altri Stati della regione sono diretti da regimi presidenziali autoritari. Si può comunque supporre che la classe politica dirigente di ognuno di questi Stati goda dell'appoggio della maggioranza della popolazione.

II cammino verso l'indipendenza degli Stati transcaucasici - Armenia, Azerbaigian e Geòrgia - è stato caratterizzato da gravi conflitti. Negli anni Ottanta si era sviluppato in Geòrgia un movimento indipendentista sostenuto da un ampio consenso, che aveva costituito favorevoli presupposti per ottenere l'indipendenza. Lotte di potere e conflitti attorno alle regioni con aneliti autonomisti, l'Ossezia Meridionale e l'Abkazia, hanno bloccato per anni il processo di riforma. La stabilizzazione della politica interna si è realizzata nel 1995 con l'approvazione della nuova Costituzione e le elezioni presidenziali e parlamentari. Permangono irrisolti i conflitti relativi all'Abkazia e all'Ossezia Meridionale e quindi anche il problema dei rifugiati.

L'evoluzione politica in Azerbaigian e in Armenia è fortemente condizionata dal

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conflitto per il Nagorno Karabah, abitato in maggioranza da Armeni ma situato in territorio azero.

I Paesi dell'Asia centrale e del Caucaso non sono riusciti interamente a liberarsi dal predominio politico ed economico della Russia; l'attività economica statale continua a prevalere nettamente su quella privata. La maggior parte di questi Paesi ha in comune anche la disponibilità di importanti materie prime quali il petrolio, il metano e metalli preziosi, nonché la coltivazione del cotone. Se da un lato questo grande potenziale li rende attrattivi, dall'altro comporta notevoli rischi strategici e politici. In generale, negli ultimi anni le condizioni di vita della popolazione sono peggiorate.

Anche a questi Paesi il FMI e la Banca mondiale offrono il loro appoggio per l'elaborazione di programmi di stabilizzazione. L'apparato produttivo dev'essere adeguato alle esigenze del mercato mondiale, il che finora è avvenuto solo a rilento.

La graduale liberalizzazione dei prezzi e le riforme settoriali sono in una fase relativamente avanzata unicamente in Kirghizistan. In tutti i Paesi occorre investire ancora molto nella riforma dell'economia, in particolare nei settori dei diritti di proprietà, delle infrastrutture e delle condizioni quadro giuridiche e istituzionali. La politica di stabilità ha dato i primi risultati positivi: il calo della produzione nella regione è diminuito. Nel 1995 Armenia e Kirghizistan hanno già registrato una crescita positiva.

I citati conflitti etnici, le controversie territoriali e giuridiche, nonché il perdurare dell'insicurezza a livello di politica interna ostacolano la riforma economica. Alla luce di questi fatti, occorre tenere presente una ristrutturazione economica efficace negli Stati dell'Asia centrale e del Caucaso richiederà un periodo di tempo più lungo-

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Cooperazione internazionale

Attualmente, la maggior parte degli Stati dell'Europa orientale e della CSI aspirano ad essere accolti nelle organizzazioni internazionali che, sotto i vecchi sistemi politici, essi rifiutavano perché difendevano valori diversi. Oggi questi Stati si interessano vivamente alla cooperazione internazionale e all'adesione alle varie organizzazioni politiche ed economiche. Di pari passo, vi è l'aspirazione a valori quali la democrazia, lo Stato di diritto e il pluralismo. Le varie organizzazioni promuovono il processo di riforma nell'Europa dell'Est e nella CSI mediante un importante sostegno economico e tecnico. Fra le principali istituzioni internazionali che forniscono un sostegno attivo a questo scopo vi sono in ambito politico il Consiglio d'Europa, la NATO e l'OSCE, in ambito economico l'Unione europea, l'OCSE, l'OMC, l'ECE/ONU, il FMI, la Banca mondiale e la BERS.

13.1

Consiglio d'Europa

Con i decenni passati a definire i principi della democrazia, dei diritti umani e dello Stato di diritto, il Consiglio d'Europa è la roccaforte dei valori occidentali. Gli Stati in transizione si battono dunque con particolare vigore per fare parte di questa istituzione. Nel frattempo, eccezion fatta per la Repubblica federale di Jugoslavia e la Bosnia-Erzegovina, tutti gli Stati dell'Europa centrale e dell'Europa sudorientale e per la CSI la Russia, l'Ucraina e la Moldavia hanno aderito al Consiglio d'Europa.

Quest'ultimo, al fine di promuovere il processo di riforma, dall'inizio degli anni Novanta ha elaborato programmi per la cooperazione con l'Europa orientale e la CSI

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incentrati sullo sviluppo delle istituzioni giuridiche, sulla tutela dei diritti umani e sull'attività nei settori della formazione e della cultura.

13.2

NATO

La fine della Guerra fredda, lo scioglimento del Patto di Varsavia e la dissoluzione dell'Unione Sovietica hanno radicalmente mutato e disinnescato le tensioni di politica di sicurezza in Europa, facendo però contemporaneamente affiorare nuovi rischi e pericoli. Per promuovere il dialogo e le consultazioni con gli Stati dell'ex blocco comunista, nel 1991 la NATO ha istituito il Consiglio di cooperazione nordatlantico (NACC). Per progetti pratici di cooperazione, all'inizio del 1994 ha lanciato il Partenariato per la pace (PfP), aperto a tutti gli Stati dell'OSCE. A fine maggio 1997, il NACC è stato sostituito dal Consiglio di partenariato euroatlantico (EAPC), che nel contempo serve da comice alle attività svolte dal PfP. Tutti gli Stati membri di quest'ultimo possono far parte automaticamente dell'EAPC.

Al vertice NATO dell'8 e 9 luglio 1997, in una prima fase quali candidate per l'adesione alla NATO sono state invitate la Polonia, la Repubblica Ceca e l'Ungheria. La NATO fa dipendere l'adesione da chiare condizioni in materia di democrazia, Stato di diritto, controllo democratico delle forze armate e rapporti di buon vicinato, nell'intento di contribuire all'ulteriore consolidamento della sicurezza e della pace in Europa.

Il 27 maggio 1997, la NATO ha disciplinato le sue relazioni con la Russia in un atto fondamentale che prevede uno speciale meccanismo di consultazione e di cooperazione. Al vertice NATO del 1997, è stata firmata una Carta che istituisce un quadro politico e istituzionale per favorire relazioni privilegiate fra la NATO e l'Ucraina.

13.3

OSCE

L'OSCE, successore della Conferenza per la sicurezza e la cooperazione in Europa, ancora oggi comprende un'area che va dall'America Settentrionale alla Siberia. Gli Stati di nuova formazione sono divenuti tutti membri dell'OSCE, facendone aumentare il numero da 35 a 54. Esclusa la Repubblica federale di Jugoslavia, gli Stati che per appartenenza geografica possono fondamentalmente essere partner della cooperazione svizzera con l'Europa dell'Est sono tutti Stati Parte dell'OSCE. Pur se POSCE non attua programmi di cooperazione economica, sussiste comunque uno stretto collegamento con la cooperazione con l'Est. I punti di forza dell'OSCE si situano nella prevenzione dei conflitti, nella diplomazia preventiva, nella tutela delle minoranze, nelle situazioni postconflittuali e nella sorveglianza delle elezioni.

13.4

Unione europea

Al centro della cooperazione europea vi è l'auspicio dei Paesi dell'Europa dell'Est di aderire all'Unione europea (UE). Fin dai rivolgimenti in Europa orientale, l'UE promuove con molto impegno le riforme economiche e politiche attraverso il programma Phare, che sostiene un'adesione degli Stati dell'Europa orientale stanziando cospicui mezzi tecnici e finanziari. Gli elementi principali del programma Phare sono l'adeguamento delle strutture economiche e il miglioramento della competitivita in vista della partecipazione al mercato interno dell'UE. All'inizio degli anni No3950

vanta, quale complemento al programma Phare, l'UE ha iniziato ad agevolare l'accesso al mercato ai prodotti provenienti dai Paesi dell'Europa centrale e sudorientale mediante facilitazioni commerciali accordate unilateralmente. Gli accordi commerciali e di cooperazione della prima generazione sono stati nel frattempo sostituiti da accordi di associazione. Nell'allegato VII sono elencati gli accordi vigenti.

Nel quadro del programma Tacis, l'UE appoggia con aiuti tecnici e finanziari la riforma economica e politica nei Paesi della CSI.

13.5

OCSE

Repubblica Ceca (dicembre 1995), Ungheria (maggio 1996) e Polonia (novembre 1996) sono stati i primi Paesi dell'Europa orientale ad aderire all'OCSE. Un ruolo particolare spetta al Centro per la cooperazione con i Paesi non membri (CCNM), che mette a disposizione servizi d'informazione sul funzionamento dell'economia di mercato. In occasione della Conferenza dei ministri dell'OCSE del 1994, l'OCSE e la Russia hanno firmato una dichiarazione di cooperazione che, oltre all'aiuto tecnico previsto nell'ambito del CCNM, prevede anche la partecipazione della Russia quale osservatore in diversi organismi dell'OCSE. Quest'ultima intende così promuovere ulteriormente il processo di transizione in Russia, contribuendo a consolidarne l'integrazione nell'economia mondiale. Nel maggio del 1996, la Russia ha inoltrato all'OCSE una domanda ufficiale di adesione. Durante la riunione del Consiglio dei ministri nel 1997 è stato sottoscritto un protocollo sull'istituzione di un Comitato incaricato di sostenere i lavori di preparazione all'adesione.

13.6

Carta europea dell'energia

II 17 dicembre 1994, TUE e 49 Stati firmatari della Carta europea dell'energia del 1991 hanno approvato a Lisbona il Trattato sulla Carta europea dell'energia, entrato in vigore il 16 aprile 1998. Il Trattato è in assoluto il primo accordo commerciale multilaterale fra i Paesi dell'OCSE e quelli dell'Est. Esso stabilisce l'applicazione delle regole dell'OMC per il commercio di vettori energetici, benché gran parte degli Stati dell'Est non siano ancora membri dell'OMC. Considerato il ruolo strategico dell'energia, l'integrazione degli Stati dell'Est nell'economia mondiale dovrebbe risultarne accelerata. Sono in corso negoziati su ulteriori accordi aggiuntivi.

13.7

OMC

L'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) rappresenta per gli Stati dell'Est e i loro partner economici un importante strumento per sviluppare le loro relazioni commerciali. Un quarto degli Stati dell'Europa orientale è già membro dell'OMC (tutti gli Stati della CEFTA, Romania e Bulgaria). Altri quindici Stati della regione hanno presentato una domanda d'adesione, tra questi anche la Russia. Severe condizioni d'adesione, quali l'eliminazione di limitazioni quantitative, la riduzione dei dazi doganali, la liberalizzazione nel settore della circolazione dei servizi e l'introduzione di disposizioni concementi la protezione dei diritti sui beni immateriali, non sono facili da soddisfare da parte di Paesi nei quali il processo di riforma non è ancora molto avanzato. In vista dell'adesione all'OMC, in questi Paesi si stanno formando via via le condizioni quadro rispondenti ai principi del sistema commerciale multilaterale.

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13.8

ECE/ONU

La Commissione economica per l'Europa dell'ONU(ECE/ONU) è l'unica istituzione dotata esclusivamente di competenze economiche nella quale gli ex Paesi a economia pianificata sono rappresentati con uguali diritti accanto ai Paesi membri dell'OCSE. In sintonia con altre istituzioni internazionali, essa sostiene le riforme economiche in settori specifici. Nel quadro di un nuovo orientamento, in futuro la commissione si occuperà in particolare di aspetti relativi al processo di riforma economica, soprattutto negli Stati della CSI.

Preoccupati per i problemi ambientali nei Paesi dell'Europa dell'Est, nel 1991 i ministri dell'ambiente europei si erano riuniti a Dobris (Repubblica Ceca) nell'ambito della prima Conferenza paneuropea sull'ambiente. Il processo avviato con la definizione di «Ambiente per l'Europa» è stato portato avanti nell'ambito di altre due conferenze ministeriali, nell'aprile del 1993 a Lucerna e nell'ottobre del 1995 a Sofia.

Obiettivo di questo processo è da un lato l'elaborazione e l'applicazione di principi comuni per la protezione dell'ambiente in Europa, dall'altro il coordinamento del sostegno in materia ambientale agli Stati dell'Est da parte dei Paesi occidentali e delle organizzazioni e degli istituti finanziari internazionali. Il coordinamento politico generale del progetto «Ambiente per l'Europa» spetta all'ECE/ONU.

13.9

FMI e Banca mondiale

Oggi i Paesi dell'Est sono tutti membri del FMI e della Banca mondiale. Essendo le più importanti nell'ambito della cooperazione economica e della cooperazione allo sviluppo, entrambe le istituzioni si sono occupate intensamente delle questioni riguardanti il passaggio dall'economia pianificata all'economia di mercato. Esse hanno sostenuto i Paesi dell'Est in modo determinante assegnando crediti e fornendo consulenza tecnica. Mentre il FMI si concentra sul miglioramento del quadro macroeconomico, la Banca mondiale si occupa soprattutto di politiche settoriali, con particolare attenzione ai settori dell'energia e delle infrastrutture e alla promozione del settore privato. La formazione tecnica dei quadri nei Paesi in transizione è un elemento centrale per entrambe le istituzioni. Nel 1992, in collaborazione con la Banca mondiale e altre organizzazioni, il FMI ha istituito a Vienna un ulteriore centro di formazione per soddisfare specificamente le esigenze di questi Paesi. Le due istituzioni assumono un ruolo importante nel coordinamento del sostegno finanziario da parte della comunità internazionale. Grazie al grande impegno profuso nei Paesi in transizione, il FMI e la Banca mondiale hanno acquisito esperienze che ne fanno interlocutori privilegiati dei Paesi donatori bilaterali. La Svizzera è membro del FMI e della Banca mondiale e dirige un gruppo di voto del quale, oltre alla Polonia, fanno parte Azerbaigian, Kirghizistan, Tagikistan, Turkmenistan e Uzbekistan.

13.10

BERS

Fondata nel 1991, la BERS è attiva esclusivamente negli Stati dell'Europa orientale.

Con crediti, partecipazioni in capitale e aiuto tecnico contribuisce sostanzialmente al passaggio di questi Stati all'economia di mercato, alla democrazia e al pluralismo.

Dalla sua fondazione la banca ha vissuto profondi cambiamenti di contesto. Quando ha iniziato la sua attività, ha dapprima operato in sette Stati (Bulgaria, Cecoslovacchia, Ungheria, Polonia, Romania, Jugoslavia, Unione Sovietica). Oggi le sue atti3952

vita si estendono a 26 Stati (l'ultimo in ordine di tempo è la Bosnia-Erzegovina nell'aprile del 1996), che sono tutti membri della BERS e in cui è investito circa il 14 per cento del capitale azionario. La Svizzera è membro della BERS e vi presiede il gruppo di voto costituito da Turchia, Liechtenstein e dagli Stati della CSI Azerbaigian, Kirghizistan, Turkmenistan e Uzbekistan.

La Svizzera svolge buona parte della sua cooperazione multilaterale con i Paesi dell'Est in collaborazione con queste e altre organizzazioni internazionali.

14

Sfide

Assicurare la pace e istituire e mantenere condizioni democratiche, di Stato di diritto e di economia di mercato anche in avvenire: queste sono le principali sfide che dobbiamo affrontare all'Est. Uno sguardo particolare in tal senso va rivolto alla dimensione sociale della riforma, ai problemi ambientali e alla crescente pressione migratoria. Per concludere, la scienza e la ricerca rivestono un'importanza cruciale.

141

Politica di sicurezza

È difficile trovare un altro settore dove la fine del conflitto Est-Ovest abbia provocato tanti cambiamenti come in quello della sicurezza.

La fine del Patto di Varsavia e la dissoluzione dell'Unione Sovietica hanno creato un vuoto in Europa orientale e nella CSI che ha richiesto agli Stati di questa regione un riposizionamento dal profilo della politica di sicurezza. I Paesi dell'Europa centrale hanno optato per un rapido avvicinamento alla NATO, che a sua volta ha risposto dapprima con l'iniziativa in favore di un Partenariato per la pace globale e in seguito con una proposta a tre Stati (Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca) di avviare trattative in merito all'adesione. Nel contempo ha concluso con la Russia un atto costitutivo in materia di politica di sicurezza.

Con la grande svolta del 1989 è aumentata in Europa anche la consapevolezza che la sicurezza del Continente non dipende esclusivamente dall'affermazione della maggiore autonomia possibile dei singoli Stati verso l'esterno. Ben presto si è affermata una concezione di sicurezza globale. Oggi non sono più in primo luogo costellazioni di potenze politiche a sfidare e minacciare la sicurezza in Europa, bensì soprattutto sviluppi sociali, economici, demografici o ecologici. Di conseguenza gli Stati dell'Europa dell'Est e della CSI si sono rivolti a organizzazioni e comunità quali il Consiglio d'Europa e TUE. In particolare nell'Unione europea hanno riconosciuto la comunità di Stati in grado di offrire la maggiore sicurezza in senso lato. L'UE ha sviluppato con questi Stati una strategia di avvicinamento di ampio respiro, il cui apice è stato finora la raccomandazione della Commissione europea di avviare negoziati d'adesione con cinque Stati dell'Europa centrale (Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca, Slovenia, Estonia).

L'instabilità politica, economica e sociale imperante ancora oggi in Europa orientale, in particolare nei Balcani e in diverse regioni dell'ex Unione Sovietica, provoca anche flussi migratori e, in caso di guerra civile, di violazione dei diritti umani, difficoltà economiche e distruzione ambientale, può anche condurre a esodi di massa. I processi di adeguamento scatenano movimenti migratori interni dalle campagne verso le città, acuendo in tal modo la già precaria situazione occupazionale. La migrazione di manodopera verso i Paesi dell'Europa occidentale, economicamente più 3953

progrediti, rappresenta per molti abitanti degli Stati dell'Europa orientale la grande speranza di poter costruire un futuro per sé e per le proprie famiglie.

L'esempio dell'Albania dove, dopo il crollo dello Stato e delle sue istituzioni nel corso del primo semestre del 1997, migliaia di persone hanno abbandonato il Paese, via terra e via mare, per mettersi in salvo in Italia, Germania e anche in Svizzera, è rappresentativo di un simile sviluppo ed è ancora attuale. Solo una rapida crescita economica e solide istituzioni democratiche e fondate sullo Stato di diritto possono placare la pressione migratoria. Il sostegno volto a migliorare l'infrastruttura e la realizzazione di posti di lavoro, soprattutto mediante il promovimento delle piccole e medie imprese, può contribuire a lottare contro simili esodi.

La Svizzera è particolarmente esposta a questo tipo di migrazione e agli esodi provenienti dall'Europa orientale, in particolare dai Balcani. La sua vicinanza geografica all'Europa sudorientale, la permeabilità dei suoi confini e l'attrattiva dello Stato assistenziale svizzero fanno del nostro Paese un obiettivo privilegiato. A ciò si aggiunge il fatto che molti lavoratori provenienti dai Balcani risiedono da anni in Svizzera. Nell'ambito delle strutture familiari tradizionali formano una rete d'accoglienza ideale per le successive ondate migratone.

La procedura d'asilo è vista spesso come l'unica possibilità per rimanere in Svizzera, non solo dai perseguitati politici ma anche dagli emigranti. In seguito a tale situazione, la Confederazione impiega attualmente fondi pari a un miliardo di franchi solo per le prestazioni di assistenza nel settore dell'asilo e tale tendenza è in rialzo.

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Democrazia, Stato di diritto, diritti umani

II processo di transizione messo in atto con l'obiettivo di instaurare democrazie pluraliste sul modello occidentale ha posto i parlamenti appena eletti dal popolo, i governi, le amministrazioni e i tribunali di fronte a grandi sfide. Occorreva elaborare nuove Costituzioni e sviluppare nuovi ordinamenti giuridici e le istituzioni necessarie alla loro attuazione. In considerazione dell'ampia attività legislativa, si può parlare di una vera e propria fondazione di nuovi Stati. Altrettanto importante è stato mutare mentalità e modelli di comportamento radicati. Almeno una generazione di politici, giudici, funzionari e poliziotti non aveva alcuna esperienza di un sistema costituzionale e democratico. Negli Stati dell'Impero sovietico, già zarista, la situazione si presentava particolarmente difficile, poiché si ignorava la nozione di cittadinanza e quindi la tipica tradizione di stampo liberale.

I grandi sforzi degli ultimi anni hanno condotto in generale a evidenti progressi, con grandi differenze tuttavia fra i singoli Stati. Questo vale non tanto per le leggi emanate e gli impegni di diritto internazionale - ad esempio nell'ambito di istituzioni intemazionali come il Consiglio d'Europa - quanto piuttosto per la realtà giuridica, ovvero per l'applicazione delle regole. Òggi nell'Europa orientale e nella CSI si incontrano una moltitudine di sistemi: dal sistema multipartìtico funzionante all'autocrazia di un partito o di un leader di partito, dallo Stato di diritto esistente materialmente al regime assolutistico che viola i diritti umani. I più progrediti sono certamente gli Stati dell'Europa orientale che perseguono con molta energia l'adesione alle istituzioni occidentali quali TUE, la NATO o l'OCSE. L'adesione all'UE, ad esempio, è vincolata all'adozione di tutta una serie di norme legali, il che comporta un altissimo livello del sistema giuridico. Oggi tuttavia è possibile constatare che perfino negli Stati più evoluti le perduranti elevate difficoltà economiche e sociali

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sfiancano e frustrano gran parte della popolazione. Aspettative deluse nelle riforme democratiche e liberali minano la stabilità dei Governi e la fiducia nelle istituzioni. I cittadini rinunciano pertanto a sostenere ulteriormente il processo di riforme e sono meno disponibili ad assumere responsabilità politiche. Questo ripiegamento nel privato trova difficilmente risposta nei gruppi organizzati della società civile, poiché quasi ovunque iniziative civiche, gruppi d'interesse, sindacati, partiti, federazioni e associazioni sono ai primi passi. L'autonomia delle amministrazione locali e regionali è limitata dal fatto che città, comuni e regioni sovente non dispongono di competenze sostanziali e di sufficienti mezzi propri per costituire un contrappeso al potere centrale. In diversi Paesi, dopo un iniziale decentramento forzato si notano addirittura tendenze regressive.

L'ulteriore evoluzione nell'Europa orientale e nella CSI dipenderà decisamente dalla promozione di cerehie disposte al cambiamento e dal loro consolidamento nell'ambito di istituzioni statali, semistatali e private. Il successo delle riforme è indissolubilmente legato a un sistema democratico stabile a lungo termine. La gente deve potersi identificare con le istituzioni del Paese, il che dipende in ampia misura dalle esperienze positive nei rapporti con tali istituzioni. Lo Stato deve fissare le condizioni generali per un proficuo sviluppo economico e sociale, ad esempio mediante la garanzia della proprietà, la sicurezza contrattuale e giuridica, l'esigibilità per vie legali e l'applicabilità dei diritti acquisiti. In questo quadro devono liberamente formarsi un'economia privata efficiente, una società civile variegata e una forte amministrazione locale secondo il principio della sussidiarietà. In tutti questi settori gli Stati dell'Europa orientale necessitano di un sostegno esterno per portare avanti celermente le riforme in corso a vari livelli.

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Ristrutturazione e modernizzazione dell'economia

II passaggio dall'economia pianificata socialista all'economia di mercato rappresenta un compito enorme ed estremamente complesso il quale, all'atto pratico, influisce profondamente sull'intera società di questi Paesi. Si tratta di un processo di sviluppo singolare sotto ogni punto di vista, che non trova paralleli nella storia.

Sebbene siano ipotizzabili diverse forme di economia di mercato, i seguenti elementi fondamentali di riforma sono considerati determinanti: -- stabilizzazione macroeconomica - mediante una politica monetaria e di bilancio disciplinata; -liberalizzazione -- mediante la liberalizzazione dei prezzi, il commercio con l'estero, la convertibilità agevolata delle valute; - ristrutturazione - mediante la privatizzazione di piccole e medie ma anche di grandi imprese, la riorganizzazione, la suddivisione e la modernizzazione delle imprese, la ristrutturazione del settore bancario; - costituzione delle necessarie condizioni quadro nazionali - mediante l'emanazione di norme giuridiche concernenti la concorrenza, gli investimenti e il controllo bancario, come pure mediante lo sviluppo di istituzioni atte a garantire la certezza del diritto.

La stabilizzazione macroeconomica è senza dubbio una condizione irrinunciabile ai fini della riuscita del processo di trasformazione. Soltanto in un contesto caratterizzato da prezzi e tassi di cambio stabili possono svilupparsi mercati monetari e finanziari, essere effettuati gli investimenti necessari alla ristrutturazione delle aziende e può quindi trovare posto un'iniziativa economica che non sia basata esclusivamente 3955

sul conseguimento di facili utili. Tra la stabilità macroeconomica e la ristrutturazione economica esiste un rapporto d'interazione, poiché la stabilità macroeconomica dipende dalla distinzione tra Stato ed economia, dalla ristrutturazione del settore bancario e dall'istituzione di banche centrali. Dopo che tutti i Paesi della regione avevano fatto registrare tassi d'inflazione altissimi nella prima fase della transizione, la maggior parte di essi sono riusciti, negli ultimi due anni, a ridurre il rincaro annuo almeno al di sotto del 100 per cento, in molti Paesi dell'Est addirittura al di sotto del 10 per cento.

Nei Paesi oggetto della riforma, la liberalizzazione dei prezzi, del commercio e delle disposizioni in materia di divise, come pure la privatizzazione delle piccole e medie imprese è proceduta in maniera molto rapida. Queste misure richiedono soltanto minimi adeguamenti istituzionali e possono dunque essere introdotte in modo quasi immediato e praticamente mediante una decisione dell'esecutivo. Si sono rivelati meno flessibili i prezzi dei vettori energetici, i quali in tutti gli Stati della regione rimangono sotto il livello dei prezzi di costo. Questo è comprensibile, da un lato, se si considerano gli effetti di una liberalizzazione dei prezzi sulla popolazione e sull'industria. Dall'altro, dal profilo dei nuovi investimenti, questo fattore può fornire falsi segnali di mercato, i quali possono ripercuotersi in modo particolarmente negativo sull'ambiente. LEI privatizzazione e lo sviluppo di piccole e medie imprese sono ancora spesso ostacolati dall'incertezza del diritto, dalla burocrazia, dalle imposte elevate o dalla criminalità organizzata.

La privatizzazione e la ristrutturazione dei grandi complessi industriali statali richiede molto più tempo del previsto. Spesso, essi versano infatti in una situazione disastrosa e il lavoro di ristrutturazione è imponente. Occorre concedere ai nuovi proprietari, alla direzione e ai lavoratori un lasso di tempo sufficiente perché si adeguino al cambiamento di sistema e perché assumano le proprie responsabilità in seno alle nuove strutture. In generale, la privatizzazione e lo sviluppo del settore privato risultano in parte rallentati da una legislazione contraddittoria, risultato dell'emanazione affrettata di nuove leggi e decreti. La mancanza di un settore finanziario articolato e la scarsa maturità dei mercati finanziari rappresentano ulteriori ostacoli.

Abbiamo già accennato alla cruciale importanza delle condizioni quadro statali e della costituzione delle istituzioni necessarie all'intero processo di riforma. Questa constatazione è evidenziata dall'esempio del settore bancario e finanziario, in cui lo sviluppo di meccanismi statali di regolazione non ha tenuto il passo con la rapidità dell'evoluzione. Questo ha comportato tra l'altro crisi bancarie e scandali finanziari di piccola e media entità, ad esempio in Russia, Romania e negli Stati baltici. Anche nel settore della politica della concorrenza lo sviluppo è stato molto lento e, nonostante che molti Paesi dispongano ora di basi e strutture adeguate, finora soltanto pochi hanno adottato i provvedimenti necessari all'applicazione delle norme legali corrispondenti. Lo stesso discorso vale per il disciplinamento degli investimenti interni ed esteri, settore in cui la legislazione è perlopiù ancora poco chiara e in parte anche contraddittoria.

11 ripristino e il miglioramento qualitativo della necessaria infrastruttura pubblica e privata per il processo economico richiedono massicci investimenti. Anche la manutenzione conforme ai moderni standard economici ed ecologici è importante per la riforma economica. La mancanza di una cultura della riparazione e. della manutenzione e l'esistenza di impianti di produzione obsoleti non sono adeguati alle esigenze dei nuovi mercati.

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144

Dimensione sociale e situazione delle donne

II processo di riforma fa vacillare il vecchio ordinamento sociale. Gli effetti di questo processo interessano individualmente ogni membro della società, la sua consapevolezza di sé, il suo posto in seno alla società, il suo ambiente familiare e sociale, e infine modificano anche le sue vecchie condizioni di lavoro. I rivolgimenti abbracciano tutto il tessuto sociale e richiedono a ognuno uno sforzo di adeguamento non indifferente. È comprensibile che cambiamenti del genere vengano vissuti da molte persone come una minaccia, che creino paure e stress, e che soprattutto i più anziani si sentono travolti dagli avvenimenti.

La metamorfosi economica determinata dal processo di riforma e di ristrutturazione ha comportato un aumento della disoccupazione, sebbene - proprio nella CSI - le statistiche ufficiali non diano un quadro abbastanza realistico di una disoccupazione spesso occultata. Molti lavoratori sono costretti a guadagnarsi con attività accessorie il necessario per vivere. Al tracollo economico dei grandi complessi industriali militari e civili è inoltre collegato - in particolare nella CSI - il generale degrado del sistema scolastico e sanitario, perlopiù organizzato in seno alle aziende. L'inflazione galoppante, che ha accompagnato praticamente in tutti i Paesi le riforme, ha notevolmente ridotto il potere d'acquisto dei salari e delle pensioni e ha annientato gran parte dei risparmi. Ne subiscono gli effetti in modo particolare gli anziani e le donne che provvedono da sole all'educazione dei figli.

Nel contempo si è formato un gruppo ristretto di nuovi ricchi, cui il processo di transizione ha consentito di fare soldi velocemente e che oggi ostentano la loro ricchezza. Dal momento che, in generale, fatica a svilupparsi un nuovo ceto medio, l'impressione è che vi sia da un lato un piccolo gruppo di approfittatori e dall'altro una grande massa di perdenti del processo di riforma. Questo quadro poco edificante è ancora peggiorato dall'aumento della delinquenza, della criminalità economica e della corruzione, come pure - quale manifestazione particolarmente indesiderata dalla diffusione del crimine organizzato. Questi sviluppi potrebbero essere dovuti sostanzialmente allo scarto temporale che esiste in molti di questi Paesi tra la liberalizzazione e la privatizzazione da un lato, e lo sviluppo di strutture giuridicoistituzionali consistenti e funzionanti. La conseguenza è spesso uno slittamento verso un capitalismo primitivo, socialmente e politicamente insostenibile sul lungo periodo, cui è sottoposta o addirittura asservita l'autorità statale. Questo caos sociale, accompagnato da una polarizzazione sociale e da un diffuso sentimento di delusione nei confronti della democrazia e dell'economia di mercato, accresce il rischio di una diffusione delle forze nazionalistiche.

Ad eccezione del gruppo di Stati dell'Europa centrale e sudorientale in cui le riforme sono avanzate con successo, dal 1989 in quasi tutti i Paesi gli indicatori sociali sono sensibilmente peggiorati. È notevolmente aumentata la mortalità infantile: ovunque si situa nettamente al di sopra dei valori registrati nei Paesi occidentali industrializzati. Questo fattore, unito alla lotta sempre più strenua per assicurarsi la sopravvivenza economica, comporta per molti Paesi un significativo peggioramento della speranza di vita. Il tasso di natalità è fortemente regredito certamente in seguito alla crescente insicurezza economica e al generale calo dei redditi. Parallelamente si acuisce il problema dell'invecchiamento della popolazione. Il miglioramento della qualità di vita dipende essenzialmente dal successo del processo di riforma e in particolare dallo sviluppo dell'economia.

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Analisi recenti dimostrano che il processo di transizione ha comportato un peggioramento della situazione della donna. La ridistribuzione delle prestazioni sociali, delle risorse economiche e del potere politico in atto dal 1989 ha avuto per le donne, salvo poche eccezioni, un corso negativo: -la partecipazione delle donne in politica è diminuita, in ragione dell'abolizione delle quote nella maggior parte dei Paesi, da circa il 30 per cento a meno del 10 per cento In un momento in cui vengono stabilite le nuove «regole del gioco», le donne sono praticamente assenti dalla scena politica.

-- Anche sul mercato del lavoro, il peggioramento della situazione occupazionale delle donne è provato: il tasso di disoccupazione femminile è più elevato di quello maschile; le donne rimangono disoccupate più a lungo e dispongono di offerte di lavoro peggiori nell'industria privata. I salari delle donne sono inferiori a quelli degli uomini.

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Protezione delle risorse naturali

La situazione ambientale continua a essere problematica in molti Paesi dell'Est e spesso rappresenta un pericolo per la salute della popolazione locale. Inoltre, taluni siti contaminati costituiscono una minaccia di portata internazionale (Cernobyl). Tra i problemi più importanti vi è l'inquinamento del terreno, dell'aria e dell'acqua, causato principalmente dalle attività industriali e agricole. Queste difficoltà sono causate tra l'altro da un impiego smodato dell'energia, da una cattiva gestione delle risorse disponibili e da carenze nell'eliminazione dei rifiuti. L'impiego di tecniche di combustione desuete e inefficienti, ad esempio, comporta eccessive emissioni di ossido di carbonio e di anidride solforosa. In molti Paesi della regione vi sono discariche incontrollate di prodotti chimici obsoleti o di rifiuti pericolosi, che costituiscono un pericolo per l'ambiente e la salute umana. D'altro canto, però, nei Paesi dell'Est esistono ancora paesaggi incontaminati e una ricca diversità biologica, i quali non devono essere sacrificati nell'ambito della ristrutturazione sociopolitica in nome di un'errata interpretazione del progresso.

La produzione e il consumo di energia rappresentano un'importante fonte d'inquinamento atmosferico. I prezzi dell'energia non corrispondono ai costi effettivi e sia l'energia, sia l'acqua e l'aria continuano a essere considerate risorse gratuite illimitate. Un particolare problema è costituito dal pericolo di contaminazione radioattiva legato al proseguimento dell'attività di centrali nucleari tecnicamente obsolete.

La principale sfida è rappresentata dal promovimento di uno sviluppo sostenibile, come pure dalla considerazione della protezione ambientale nel processo di riforme economiche e politiche. Per migliorare la situazione ambientale occorrono enormi investimenti e la disponibilità di mezzi tecnici adeguati. È inoltre necessario acquisire le conoscenze e le esperienze indispensabili. Non da ultimo è però anche necessario modificare l'atteggiamento dei responsabili politici ed economici come pure 3

Cfr.: To Beijing and beyond: The Gender Gap in Eastern Europe and the CIS - Impact of Transition, UNDP, 1995; Human Development under Transition: Europe and thè CIS, UNDP, 1997; Women and Gender relations: The Kyrgyz Republic in Transition; Asian Development Bank, 1997; Women and Gender Relations in Kazachstan: The Social Cosi, 1997.

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della popolazione più in generale. La nuova politica ambientale deve, ad esempio, prevedere di adeguare i prezzi dell'energia ai costi effettivi, che comprendono anche i costi ecologici. I vettori energetici efficienti risulterebbero quindi sostenuti dai meccanismi di mercato. Si potrebbero inoltre varare misure che favoriscano l'impiego di tecnologie rispettose dell'ambiente. Occorre inoltre organizzare programmi di formazione e informazione nel settore ambientale. L'elaborazione di strategie ambientali nazionali nei Paesi dell'Est è già ora coordinata e sostenuta a livello internazionale.

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Scienza e ricerca

II processo di transizione negli Stati dell'Est rende ancora più importante un riorientamento della scienza e della ricerca. Scienza e ricerca hanno sviluppato in questi Paesi grandi capacità e messo in risalto conoscenze impressionanti, rimanendo però in gran parte escluse dagli scambi scientifici internazionali al di fuori del blocco orientale. In molti settori mancavano la pluralità dei metodi nonché parametri concorrenziali.

Una particolarità di questi Paesi era costituita dall'organizzazione dell'intero sistema di ricerca secondo il principio settoriale: dapprima si separava la ricerca civile da quella militare. Sin dall'inizio, la ricerca militare aveva la priorità assoluta e assorbiva circa due terzi dei fondi stanziati per la ricerca, disponeva del miglior equipaggiamento, dei migliori materiali e di esperti altamente qualificati. Un altissimo grado di segretezza bloccava il trasferimento delle conoscenze da questo settore alla ricerca civile. Quest'ultima era a sua volta suddivisa in tre settori: ricerca fondamentale presso l'accademia delle scienze, ricerca applicata negli istituti specializzati (ad. es.

agricoltura, sanità) e nelle aziende industriali e ricerca universitaria. In questo ambito la ricerca era di secondaria importanza, poiché in realtà le università erano concepite quali semplici istituti per l'insegnamento. Tra la ricerca fondamentale, la ricerca applicata, la dottrina e la prassi non avveniva alcuno scambio di conoscenze.

In queste condizioni, la scienza e la ricerca non erano aperte alle innovazioni, mancavano di flessibilità e non erano nemmeno in grado di rispondere alle reali e mutevoli esigenze della società e dell'economia. Dopo l'inversione di rotta, in molti nuovi Stati questa mancanza di coordinamento tra le capacità disponibili nella ricerca ha avuto effetti devastanti: nella ripartizione delle risorse finanziarie, la scienza e la ricerca venivano per ultime. In quasi tutti gli Stati dell'Est, questo ha comportato licenziamenti e il passaggio di scienziati qualificati al settore privato o il loro trasferimento all'estero. La mancanza di fondi e difficoltà linguistiche hanno accentuato l'isolamento di molte università e istituti di ricerca.

Nonostante queste difficili premesse, all'Est i responsabili della politica scientifica si sono adoperati, negli ultimi anni, per trasformare le strutture obsolete. In alcuni Paesi sono così stati fondati nuovi istituti per promuovere la ricerca - vere e proprie organizzazioni paragonabili al Fondo nazionale svizzero. Essi sono finanziati, seppure in maniera insufficiente, dai fondi statali destinati alle scienze. Attualmente, la ricerca scientifica dei Paesi dell'Est non può sopravvivere senza l'afflusso di cospicui mezzi finanziari esteri. E però molto importante integrare la scienza e la ricerca di questi Paesi in una rete globale delle scienze, sostenere i fautori di una politica riformista in materia di ricerca ed evitare un ulteriore esodo di persone qualificate.

3959

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Cultura

La riconversione economica e sociale nell'Europa dell'Est ha profonde ripercussioni anche sulla vita culturale dei singoli Paesi. Le attività culturali non soltanto risentono di un generale peggioramento delle condizioni materiali di gran parte della popolazione, ma sono interessate in particolare dallo smantellamento delle sovvenzioni statali o dei salari nel settore culturale. Le riforme hanno inoltre suscitato, in tutti i Paesi interessati, una profonda insicurezza culturale e uno stato di disorientamento.

Si rimettono in discussione le funzioni sociali della cultura, che fino a pochi anni orsono si occupava di trasmettere norme comportamentali e valori e, di conseguenza, di definire il ruolo dell'individuo nella società e di dare un senso agli atti della vita quotidiana.

In generale, la portata dei cambiamenti determinati dal processo di riforma in ambito culturale è stata sottovalutata. Questo processo ha interessato in modo particolarmente marcato le infrastnitture e le organizzazioni culturali (associazioni, circoli teatrali e culturali ecc.). La completa ristrutturazione dell'editoria e dell'attività tipografica, la repentina solitudine degli operatori culturali individuali che, in qualità di liberi professionisti, devono ormai cercare da soli le opportunità di commercializzazione, presuppongono anche nel settore culturale un'elevata capacità di adattamento alle nuove condizioni.

2

La cooperazione con l'Europa orientale 1992 -1997

II proseguimento della cooperazione rafforzata con l'Europa orientale può fondarsi sulle esperienze dei primi due crediti quadro. Il rapporto di quest'anno sulla cooperazione con l'Europa orientale informa le competenti Commissioni parlamentari sui progetti approvati, sull'impiego dei mezzi finanziari e sulle ripercussioni dei provvedimenti presi finora, accertate sulla base di valutazioni. In relazione con il presente messaggio, da anche un resoconto sui risultati complessivi del secondo credito quadro 1992-1997 (cfr. rapporto sulla cooperazione rafforzata con l'Europa orientale e gli Stati della CSI nell'ambito del secondo credito quadro 1992-1997). Rinunciamo pertanto a ripetere questi dati e ci limitiamo alla presentazione della tavola sinottica 1.

Crediti quadro della cooperazione con i Paesi dell'Est Crediti quadro e basi legali

Primo credito quadro Messaggio del 22.11.1989 sul rafforzamento della cooperazione con Stati dell'Europa dell'Est e sui corrispondenti provvedimenti di aiuto immediato, DFdel 13.3.1990 (FF 1990 11228)

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Tavola 1

Importo complessivo

Cooperazione tecnica (DSC)

Aiuto Campo d'applicazione finanziario (UFEE)

mio fr.

mio fr.

mio fr.

250

54

196

Polonia, Cecoslovacchia, Ungheria

Crediti quadro e basi legali

Secondo credito quadro Messaggio del 23.9.1991 concernente il proseguimento della cooperazione rafforzata con gli Stati dell'Europa centrale ed orientale, DF del 28.1.1992 (FF 7992 I 457) Messaggio complementare dell'1.7.1992 concernente il proseguimento della cooperazione rafforzata con gli Stati dell'Europa centrale ed orientale, DF del 9.3.1993 (FF 7995 I 828) Totale

3 31

Cooperazione tecnica (DSC)

Aiuto Campo d'applicazione finanziario (UFEE)

mìo fr.

mio fr.

mio fr.

1400 (800)

350

1050

Importo complessivo

ulteriore estensione a Estonia, Lettonia, Lituania ed Europa sudorientale estensione agli Stati della CSI

(600)

1650

404

1246

Proseguimento della cooperazione 1999 - 2002 La cooperazione con l'Europa orientale quale elemento dell'impegno della Svizzera in materia di politica estera e di relazioni economiche esterne

La cooperazione con gli Stati dell'Europa orientale e della CSI è un elemento della politica estera e delle relazioni economiche esterne della Svizzera. Il sostegno del processo di riforma in questi Stati è uno dei mezzi volti a realizzare gli obiettivi che abbiamo stabilito nel rapporto sulla politica estera della Svizzera negli anni Novanta: mantenere e promuovere la sicurezza e la pace; impegno a favore dei diritti dell'uomo, della democrazia e dei principi dello Stato di diritto; accrescimento della prosperità comune; eliminazione dell'ingiustizia sociale; tutela delle risorse naturali.

Detti obiettivi sono il quadro di riferimento per la politica estera della Svizzera e il criterio per fissare le priorità, anche nell'ambito della cooperazione con i Paesi dell'Europa orientale.

Sulla scorta di questi obiettivi abbiamo riconosciuto come prioritari i settori di promozione della pace e dei diritti dell'uomo e rafforzato di conseguenza le nostre attività in materia. Per quanto concerne l'Europa orientale, nella politica estera della Svizzera questi settori hanno un'importanza essenziale a causa delle tensioni ancora presenti e dei progressi limitati compiuti nel processo di democratizzazione soprattutto nei Balcani, nel Caucaso e nell'Asia centrale. Per tener conto di queste priorità e realizzarle concretamente, abbiamo ampliato gli strumenti a nostra disposizione e costituito, in seno al DFAE, le Divisioni politiche III e IV, che si occupano della promozione della sicurezza e della pace, la prima, e della promozione dei diritti dell'uomo, la seconda.

Laddove vi sono possibilità concrete di intervento della Svizzera - ad esempio nell'ambito della prevenzione o della gestione dei conflitti -, intendiamo operare combinando in modo ottimale tutti gli strumenti più adeguati per ogni situazione.

Questo per mezzo di sinergie fra i diversi servizi della Confederazione e altri settori pubblici e privati (istituti di ricerca, organizzazioni non governative, imprese private ecc.) e collaborando con organizzazioni internazionali, in particolare l'OSCE.

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La cooperazione con i Paesi dell'Europa orientale si inserisce in questo contesto e fornisce, grazie ai suoi programmi, un contributo importante a sostegno di tale politica. Si orienterà sempre più ad essa nello sviluppo ulteriore dell'attuale politica di concentrazione.geografica. Inoltre, dovrà essere rafforzato il ruolo del Comitato interdipartimentale per lo sviluppo e la cooperazione, che coordina le attività dell'aiuto ai Paesi dell'Europa orientale con quelle di altri servizi della Confederazione.

L'obiettivo di politica estera di cui sopra è fissato, per quanto riguarda la cooperazione con i Paesi dell'Est, nell'articolo 2 del decreto federale del 24 marzo 1995 concernente la cooperazione con gli Stati dell'Europa dell'Est (RU 1998 868): - promozione e rafforzamento dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti dell'uomo come pure dell'attuazione e del consolidamento del sistema democratico, in particolare mediante lo sviluppo di istituzioni politiche stabili; -- promozione di uno sviluppo economico e sociale durevole, conforme ai principi dell'economia di mercato e che favorisca la stabilità economica, l'aumento dei redditi e il miglioramento delle condizioni di vita della popolazione, incoraggiando il rispetto dell'ambiente nonché l'utilizzazione razionale delle risorse naturali.

Come esposto dettagliatamente nel presente messaggio, gli Stati dell'Europa orientale e della CSI costituiscono un gruppo eterogeneo. Ogni Stato ha reagito in modo diverso alle impegnative sfide del processo di transizione. La democratizzazione in generale ha compiuto ovunque progressi considerevoli e le riforme economiche realizzate in alcuni Stati sono impressionanti. Tuttavia, i principi dello Stato di diritto non si estendono ancora all'insieme dei servizi amministrativi e l'iniziativa privata non beneficia sempre della necessaria certezza del diritto. Dobbiamo quindi proseguire il lavoro in questo settore per continuare a fornire il nostro sostegno agli Stati dell'Europa orientale, sfruttando le esperienze di cui il nostro Paese dispone in materia. La cooperazione deve servire a promuovere il buon funzionamento delle istituzioni nel settore pubblico e in quello privato.

La cooperazione con i Paesi dell'Europa orientale serve inoltre ad approfondire le relazioni economiche del nostro Paese con questa regione. Essa completa gli strumenti classici nel settore bilaterale e multilaterale - accordi di libero scambio ed economici, convenzioni di protezione degli investimenti, provvedimenti autonomi (preferenze tariffarie, GRE) - nonché la nostra partecipazione a organizzazioni economiche e finanziarie internazionali (OCSE, OMC, FMI, Banca mondiale e BERS).

L'integrazione dei Paesi dell'Europa orientale nell'economia mondiale è uno dei mezzi più efficaci per accrescerne il benessere e accelerare il processo di riforma.

Tuttavia, questa integrazione sarà minacciata se questi Paesi non riusciranno ad aprire i loro mercati alle necessarie risorse provenienti dall'estero. Contemporaneamente, è indispensabile che i prodotti concorrenziali di questi Paesi accedano ai mercati internazionali. Per avere successo in tale campo, essi devono portare i loro standard sociali, tecnici e giuridici al livello internazionale, riconvertire le loro infrastrutture ed effettuare considerevoli investimenti nel settore ambientale. La cooperazione con l'Europa orientale contribuisce a sostenere gli sforzi di questi Paesi per superare e accelerare la difficile fase di transizione. Insieme con gli accordi economici, la cooperazione offre anche la possibilità alle imprese svizzere di estendere la loro rete di relazioni economiche nella regione.

Fra gli obiettivi prioritari della maggior parte degli Stati dell'Europa orientale dall'inizio del processo di transizione vi è un rapido avvicinamento all'Unione europea. L'UE sostiene questo movimento, nel proprio interesse, accordando sostanziali 3962

prestazioni d'assistenza. È compito della politica economica esterna svizzera di garantire che, nel solco di questa evoluzione, gli interessi economici svizzeri non siano pregiudicati e sia possibile approfondire le buone relazioni tradizionali su di una nuova base, secondo i dettami dell'economia di mercato.

Questi sono i principali motivi che spingono la Svizzera a proseguire i propri sforzi attuali, differenziando però maggiormente le sue attività e concentrandole su Stati e settori chiave in cui il fabbisogno e gli effetti sono maggiori. La politica di sicurezza del nostro Paese è un ulteriore criterio importante: la cooperazione con l'Europa orientale avviene anche in regioni in cui il potenziale di movimenti migratori incontrollati è più forte, come ad esempio nell'Europa sudorientale. Infine la cooperazione con i Paesi dell'Est si concentrerà maggiormente su Stati in cui la Svizzera ha altri concreti interessi in materia di politica estera e di politica economica esterna. Ci riferiamo in particolare alla necessità di garantire il nostro seggio in seno alle Istituzioni di Bretton Woods e nella BERS mediante un maggiore coinvolgimento dei Paesi membri del Caucaso e dell'Asia centrale nei provvedimenti di sostegno della Confederazione. Il presupposto per l'estensione della cooperazione tecnica a questi Stati è tuttavia la disponibilità di mezzi finanziari.

Abbiamo pertanto l'intenzione, congiuntamente con gli altri Governi dell'Europa occidentale, di proseguire oltre il 2000 il sostegno all'Europa orientale e alla CSI. Il nostro Paese vuole dare il proprio contributo affinchè le riforme politiche ed economiche siano portate avanti anche negli Stati oggi meno progrediti in questi settori.

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L'aiuto svizzero nel confronto internazionale

La Svizzera ha fornito un contributo importante al processo di transizione. Eppure, isolata, la sua azione rimarrebbe vana. Le iniziative prese dagli Stati dell'Est richiedono un massiccio sostegno internazionale. Ogni Paese è chiamato a fornire la propria parte secondo le sue possibilità. I mezzi messi finora dalla Svizzera a disposizione per la cooperazione con l'Europa orientale sono inferiori alla media dei suoi partner europei.

Non esiste una statistica comparativa internazionale comprendente lo spazio geografico trattato nel presente messaggio. Inoltre, le motivazioni della cooperazione con l'Europa orientale e le caratteristiche dell'aiuto (contributi non rimborsabili, crediti) differiscono secondo i Paesi e le istituzioni. I programmi dell'UE per gli Stati dell'Europa centrale e sudorientale, ad esempio, sono incentrati sui lavori preparatori per una futura adesione. La Germania, dal canto suo, accorda contributi estremamente generosi ai Paesi dell'Est e dell'ex Unione Sovietica. Anche qui sono in gioco fattori particolari quali la riunificazione della Germania e il sostegno dato al ritiro delle truppe sovietiche.

Due basi statistiche permettono di confrontare l'aiuto svizzero con quello degli altri Stati dell'OCSE: la statistica del CAS dell'OCSE e quella de] G-24: Statistica del CAS4 Nella statistica del CAS dell'OCSE sull'aiuto pubblico ai Paesi in transizione la Svizzera occupa una posizione arretrata nel confronto con gli altri Paesi donatori 4 5

I membri del CAS (Comitato per l'aiuto allo sviluppo) sono i 21 Paesi donatori delPOCSE.

Si tratta di Bielorussia, Bulgaria, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania, Russia, Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca, Ucraina, Ungheria 3963

europei, in particolare quelli dell'Unione europea, con lo 0,05 per cento (1994) e lo 0,04 per cento (1995) del PNL rispetto a una media dell'Unione europea dello 0,06 per cento (1994) e dello 0,09 per cento (1995) del PNL. La tavola 2 indica i contributi dei principali Paesi donatori europei.

Versamenti netti destinati alla cooperazione pubblica con l'Europa orientale (in percentuale del PNL)

Tavola 2

1994

1995

Media dei membri dell'UE di cui:

0,06

0,09

Belgio Danimarca Finlandia Francia Germania Gran Bretagna Italia Paesi Bassi Svezia Svizzera

0,04 0,03 0,05 0,05 0,12 0,03 0,02 0,04 0,05 0,05

0,03 0,10 0,06 0,05 0,19 0,04 0,03 0,09 0,05 0,04

Confrontato con il contributo medio di tutti i membri dell'Unione europea, quello della Svizzera è nettamente inferiore. Il sostegno che il nostro Paese accorda attualmente al processo di riforma si situa pertanto a un livello che non permette una riduzione, se vogliamo contribuire a questo compito comune di tutti gli Stati dell'OCSE con uno sforzo proporzionale al nostro peso economico.

Statistica del G-24 La statistica del G-24 della Commissione europea relativa all'aiuto pubblico accordato dai membri dell'OCSE ai Paesi dell'Europa centrale e sudorientale informa in merito a tutte le forme di sostegno pubblico in questa regione. Con riferimento ai contributi complessivi dall'inizio del 1990 alla fine del 1995, la Svizzera ha partecipato all'1,13 per cento del totale delle misure di sostegno e all'1,5 per cento delle misure bilaterali a favore di questi Paesi 6. Nello stesso periodo, l'Unione europea e i suoi Stati membri hanno finanziato complessivamente il 53,4 per cento del totale e il 71,1 per cento delle misure bilaterali nell'Europa orientale. Un quarto di tutti i fondi necessari al sostegno del processo di riforma è fornito da istituzioni internazionali (Banca mondiale, FMI e BERS), tuttavia esclusivamente sotto forma di crediti.

Quale confronto (fra parentesi le cifre per le spese generali): Paesi Bassi 1,95% (1,47%), Belgio 0,42% (0,31%), Danimarca 1,68% (1,27%), Finlandia 1,11% (0,84%), Svezia 2,29% (1,72%).

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33 331

La cooperazione con i Paesi dell'Est come risposta alle sfide nell'Europa orientale e negli Stati della CSI Sostegno alle riforme politiche

Nell'ambito della cooperazione con i Paesi dell'Est la Svizzera continuerà a sostenere il processo di riforme politiche nell'Europa orientale e nella CSI, dove potrà mettere vantaggiosamente a profitto la sua tradizione umanitaria, democratica, federalistica e multiculturale.

Dal profilo concettuale, la nozione di diritti dell'uomo, che sono definiti chiaramente nel diritto internazionale, è più facile da comprendere della nozione di Stato di diritto. La Svizzera può fornire un contributo concreto alla difesa di questi diritti collaborando alle riforme del sistema giudiziario, di polizia e penale e sostenendo la costituzione e l'attività delle organizzazioni di difesa dei diritti umani Lo sviluppo e il consolidamento dello Stato di diritto hanno un'importanza considerevole, mentre la tutela dei diritti dell'uomo è legata indissolubilmente al rispetto di un simile Stato. Pur non esistendo una definizione uniforme e universalmente riconosciuta dello Stato di diritto - i contenuti e le priorità del concetto sono influenzati dal momento storico, dalle differenze nazionali e dall'influsso di diversi interessi sociali - è però possibile delineare alcuni elementi comuni che costituiscono una guida per la cooperazione svizzera con i Paesi dell'Est. Si tratta ad esempio della legittimità dell'amministrazione o del principio della separazione del potere esecutivo e giudiziario. Lo Stato di diritto è strettamente legato al concetto di uno Stato che orienta le sue attività sugli interessi della collettività. Il suo obiettivo deve essere quello di istituire sul suo territorio condizioni quadro favorevoli per lo sviluppo e il progresso dei cittadini. Lo Stato di diritto deve impedire l'abuso del monopolio dell'autorità statale e contemporaneamente provvedere affinchè altri gruppi di potere quali in particolare la criminalità organizzata non traggano profitto dalle libertà che è incaricato di preservare. Per poter fornire le prestazioni dei moderni Stati occidentali e potersi imporre sui mercati internazionali, gli Stati dell'Europa orientale hanno bisogno di organi efficienti ed efficaci. In futuro, la cooperazione continuerà a sostenere le riforme amministrative in corso e a partecipare alla necessaria trasformazione e organizzazione delle istituzioni.

La Svizzera, da parte sua, continuerà a sostenere gli Stati dell'Europa orientale e della CSI sulla via della democratizzazione. In questo settore, ancor più che per lo Stato di diritto, si può affermare che non esiste una ricetta universale e ogni Paese deve trovare la forma di democrazia più adatta. Accanto al rispetto dei diritti civili e politici fondamentali e alla tenuta di elezioni libere e segrete, vi sono altre componenti irrinunciabili della democrazia: la possibilità offerta a una società civile e a una cultura pluralistica nel senso più ampio di svilupparsi, la protezione delle minoranze, la garanzia di una sicurezza tale che nessuno sia costretto a emigrare. L'impegno svizzero è orientato in modo determinante a sostenere la costituzione e le attività di organizzazioni private di ogni genere (comitati di cittadini, gruppi di autoaiuto, sindacati, organizzazioni professionali, società per i diritti civili, associazioni). La cooperazione con l'Europa orientale promuove inoltre il decentramento, rafforzando l'autonomia amministrativa locale e regionale. Un terzo settore di provvedimenti comprende il promovimento dei media che si pongono al servizio dell'opinione pubblica con un giornalismo indipendente, critico e responsabile.

3965

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Sostegno dei processi di riforma economica e sociale

II passaggio all'economia di mercato e i relativi adeguamenti provocano costi enormi. L'esperienza mostra che questo processo può condurre a rilevanti disparità sociali. Le riforme nel settore politico ed economico rischiano perciò di fallire ancora prima di produrre effetti concreti se non si prevede un sistema di sicurezza sociale, anche minimo, nonché misure sociali collaterali per suddividere in modo più equo il peso delle riforme. Il sostegno di altri Paesi, e pertanto anche della Svizzera, deve contribuire ad accelerare le riforme e a ripartirne più equamente gli oneri.

Nel settore economico, la Svizzera intende aiutare i Paesi dell'Europa orientale a migliorare le strutture di base affinchè possano sfruttare di nuovo interamente il potenziale esistente di specialisti altamente qualificati e siano creati nuovi posti di lavoro nel rispetto delle basi vitali naturali. La Svizzera intende anche contribuire a rafforzare le istituzioni nell'ambito dello Stato di diritto e a promuovere le riforme strutturali nel settore finanziario. La consulenza e la formazione impartite dalla Svizzera devono contribuire anche a risanare le strutture economiche obsolete ereditate dal vecchio sistema, a promuovere la ricerca e ad accelerare lo sviluppo di associazioni professionali e settoriali. Vogliamo contribuire anche a rinnovare l'infrastruttura economica e sociale e a modernizzare le aziende industriali e le imprese di servizi.

Siamo convinti che sia possibile sfruttare un considerevole potenziale per rafforzare l'economia locale, promuovendo attivamente la collaborazione fra gli attori economici svizzeri e locali e raggiungendo l'obiettivo di favorire il commercio reciproco.

Quale misura collaterale, è utile concludere adeguati accordi economici di reciproco impegno. Inoltre, la Svizzera appoggia l'adesione degli Stati dell'Europa orientale alle principali organizzazioni internazionali, in particolare all'OMC.

Nel settore agricolo occorre rafforzare l'iniziativa dei piccoli contadini, sviluppando le forme di conduzione aziendale più adatte alle risorse disponibili. Uno sfruttamento rispettoso dell'ambiente in campo agricolo, forestale e turistico assicura a lungo termine l'esistenza della popolazione rurale e contribuisce alla stabilità delle campagne.

In alcuni Paesi le riforme politiche ed economiche hanno fatto crollare la qualità dell'assistenza sanitaria, della sicurezza sociale e del sistema educativo. Per una riforma efficace di questi settori è necessario un sostegno esterno. Sulla base dell'esperienza fatta finora, la Svizzera intende continuare a fornire il proprio aiuto finanziando taluni progetti con contributi non rimborsabili, formulando nuove condizioni quadro nel settore sanitario e sociale ed elaborando adeguati programmi di formazione professionale.

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Tutela delle risorse naturali

Negli Stati dell'Europa orientale la situazione ambientale rimane una delle sfide più importanti; si tratta di un settore delicato e in gran parte misconosciuto. Le strategie di sostegno non comprendono soltanto contributi materiali per metodi di produzione ecologici e l'introduzione di tecnologie rispettose dell'ambiente, ma devono anche informare e sensibilizzare la popolazione per garantire una gestione sostenibile delle risorse esistenti. L'impegno della Svizzera si fonda sul "Programma d'azione ambientale per l'Europa centrale e orientale" adottato nel 1993 a Lucerna, che prevede

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di sostenere organizzazioni e iniziative a favore dell'ambiente e si concentra sui seguenti settori strategici: - conservazione della biodiversità, protezione di suolo, acqua, foreste, fauna e flora nonché di siti e monumenti naturali; -contributi per migliorare la qualità dell'aria e dell'acqua, dove esse minacciano la salute della popolazione; - smaltimento di rifiuti industriali e domestici nonché di sostanze pericolose; - sicurezza di complessi industriali e impianti nucleari; -- provvedimenti per promuovere un impiego più efficiente dell'energia.

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Ruolo della cooperazione con l'Europa orientale in materia di migrazione e di programmi di aiuto al rientro e reintegrazione

II compito della cooperazione con l'Europa orientale consiste nel sostenere i Paesi in transizione nei loro sforzi volti ad attuare riforme in ambito politico, economico e sociale. Obiettivo di tali riforme è l'istituzione di strutture democratiche e fondate sullo Stato di diritto, il rispetto dei diritti dell'uomo nonché il promovimento del benessere mediante uno sviluppo economico durevole nell'ambito di un'economia di mercato sociale. La cooperazione con l'Europa orientale combatte quindi direttamente le cause della migrazione. Alla luce di tale situazione, intendiamo continuare a concentrare l'impiego dei mezzi dove sono maggiormente efficaci. Tale politica di concentrazione è illustrata dettagliatamente nel numero 341. Nei prossimi anni, l'aiuto si concentrerà dove il processo di riforma è meno progredito e la pressione migratoria verso la Svizzera è maggiore. Si concentrerà pure dove continua a sussistere il rischio di conflitti e sono ipotizzabili massicci esodi anche verso la Svizzera.

La politica di concentrazione significa pure armonizzare in modo ottimale coordinandoli con gli sforzi internazionali, i diversi strumenti di cui disponiamo oltre alla cooperazione tecnica, ossia l'aiuto umanitario, i provvedimenti del Dipartimento federale degli affari esteri e del Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport volti a favorire la pace nonché i programmi di aiuto al ritorno, di formazione e in materia di giustizia del Dipartimento federale di giustizia e polizia.

I legami tra i diversi strumenti della Confederazione nei Paesi dell'Europa orientale e la politica svizzera in materia di migrazioni e di rifugiati sono molteplici. Nell'ambito del programma volto a favorire il ritorno volontario in Bosnia-Erzegovina, la stretta collaborazione tra i diversi uffici federali, in particolare tra la DSC e l'UFR, ha permesso di sfruttare in modo ottimale le possibili sinergie. L'UFR è competente per i provvedimenti d'impostazione in Svizzera e la DSC esegue quelli per la Bosnia-Erzegovina su mandato del nostro Consiglio. Provvede quindi, mediante l'ufficio di coordinamento a Sarajevo e i vari uffici regionali, a versare sul posto ai profughi i contributi di aiuto al ritorno. È pure responsabile dell'esecuzione dell'aiuto strutturale connesso al programma che favorisce il ritorno in regioni scelte della Bosnia. Tale divisione del lavoro ha evitato all'UFR l'istituzione di proprie strutture all'estero e permette di utilizzare le esperienze della DSC. Per eseguire tali compiti, la DSC impiega sia le capacità dell'aiuto umanitario sia quelle della cooperazione con l'Europa orientale al fine di sfruttare le competenze specifiche di entrambi gli strumenti.

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Anche se la cooperazione con l'Europa orientale può fornire un contributo a lungo termine per controllare i flussi migratori, può fare poco per trovare una soluzione a breve termine ai problemi del nostro Paese in materia di politica di asilo, ragion per cui occorre attingere innanzitutto ad altri strumenti. Tuttavia - come esposto al capitolo 343 - prima di decidere l'avvio della cooperazione con un paese nell'ambito dell'aiuto all'Europa orientale, terremo conto anche della disponibilità di quest'ultimo a riammettere i suoi cittadini e prenderemo in considerazione come ulteriore, importante opzione l'attuazione di programmi di aiuto al ritorno, come nel caso della Bosnia-Erzegovina. In questo senso il programma volto a favorire il ritorno in tale Paese va annoverato tra i programmi straordinari 7 che sono limitati nel tempo.

I programmi straordinari, in particolare anche il sostegno ai programmi di aiuto al ritorno, con i quali è possibile reagire rapidamente e in modo flessibile a determinate necessità della politica nazionale ed estera, devono poter essere applicati anche al di fuori della politica di concentrazione enunciata. Oltre a dirigere in modo mirato i movimenti migratori, essi possono sostenere particolari processi di transizione come il passaggio da una situazione di guerra o di conflitto alla pace e alla stabilità.

Nell'ambito dei programmi straordinari, è importante che ogni situazione sia esaminata singolarmente e che le forme d'intervento siano elaborate in modo corrispondente. Nel progettare e attuare tali programmi straordinari, la DSC collabora strettamente con le competenti divisioni della Direzione politica e con l'Ufficio federale dei rifugiati e, se opportuno, con altri uffici interessati dell'Amministrazione federale.

Nei casi in cui raggiungono una maggiore dimensione operativa e finanziaria e sono impiegati soprattutto per provvedimenti di ricostruzione dopo i conflitti e meno per il sostegno ai processi di trasformazione, i programmi straordinari possono essere finanziati anche al di fuori del presente credito quadro mediante fondi speciali. Oltre alla succitata dimensione finanziaria, i motivi che possono portare a tale situazione sono l'imprevedibilità di simili programmi, la necessità, secondo i casi, di una rapida esecuzione, nonché il vantaggio per il nostro Consiglio di poter meglio dirigere simili programmi che incidono fortemente sugli affari di politica interna.

34 341

Principi per l'attuazione della cooperazione svizzera Orientamento geografico

In futuro prevediamo di concentrare ancora maggiormente la cooperazione con l'Europa orientale, conservando tuttavia la varietà degli strumenti impiegati. Nel settore della cooperazione tecnica, la concentrazione geografica sarà proseguita e approfondita sulla base delle linee direttive della cooperazione tecnica adottate nel 1995. Alla fine del 1998 la maggior parte dei progetti della cooperazione tecnica nell'Europa centrale sarà conclusa, mentre verrà rafforzata la concentrazione sull'Europa sudorientale e sugli Stati della CSI. Vi è inoltre il programma straordinario per la Bosnia-Erzegovina che si iscrive nell'ambito degli sforzi internazionali di ricostruzione. Le strategie sono adeguate alle necessità di ogni Paese.

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Criteri per programmi straordinari: -- Notevole importanza per la politica estera del nostro Paese e all'occorrenza anche per la politica nazionale - Partecipazione a particolari sforzi della comunità internazionale nell'ambito della solidarietà internazionale - Prospettiva di migliorare rapidamente una situazione temporaneamente difficile -- Aiuto transitorio limitato nel tempo - Ripercussioni positive sul mantenimento della pace

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Già nell'ambito del secondo credito quadro l'aiuto finanziario è stato impiegato in modo prioritario nell'Europa sudorientale. Occorre tuttavia continuare a fornire sostegni mirati nell'Europa centrale per rispondere ai costanti bisogni, specialmente in materia di protezione dell'ambiente, da un lato, e alla crescente importanza degli strumenti di promozione del commercio e degli investimenti dall'altro.

La Svizzera nei prossimi anni si è posta le seguenti priorità nelle varie regioni: Europa centrale In questi Paesi, che sono i più progrediti sulla via delle riforme, la Svizzera porrà gradualmente termine alle misure d'assistenza ma rafforzerà invece le relazioni di politica estera, culturali ed economiche. I programmi della cooperazione tecnica saranno conclusi entro la fine del 1999 e i lavori intrapresi fino a questa data devono garantire la durabilità dei progetti iniziati negli ultimi anni. Anche i contributi bilaterali a fondo perso versati ai Paesi più avanzati (membri dell'OCSE) per progetti infrastnitturali cesseranno al termine delle linee di credito correnti. Nell'Europa centrale i programmi per la cooperazione rafforzata nel settore della promozione del commercio, degli investimenti e del settore privato saranno invece estesi. La Svizzera, entro i limiti delle sue possibilità finanziarie, è anche disposta a continuare ad accordare a questi Paesi un sostegno limitato per la protezione dell'ambiente. Il proseguimento della cooperazione finanziaria con i Paesi dell'Europa centrale si orienta prioritariamente alla politica estera.

Europa sudorientale L'assistenza svizzera si concentrerà in primo luogo sulla Romania e sulla Bulgaria.

Saranno inoltre continuati i programmi in Albania, a condizione che la situazione politica lo consenta. I programmi svolti finora in Albania devono essere riesaminati dal profilo della rilevanza ed eventualmente riorientati, in considerazione delle agitazioni e delle violenze politiche del 1997. Nell'ex Jugoslavia verrà proseguito l'aiuto alla Macedonia e il programma di ricostruzione in Bosnia-Erzegovina. La cooperazione con la Repubblica federale di Jugoslavia nell'ambito di questo credito quadro dipende da un lato dall'evoluzione politica in questo Paese e particolarmente nel Kosovo, dall'altro però anche dall'ammontare dei mezzi a disposizione. La cooperazione con i Paesi dell'Europa sudorientale si impone anche per motivi di politica di sicurezza. Il bisogno di riforme nei Paesi prescelti continua inoltre a essere molto superiore a quello dei Paesi dell'Europa centrale. La Svizzera prosegue il suo impegno avviato nel 1996 con la presidenza dell'OSCE: è attiva, in particolare nei settori del processo di democratizzazione, della vigilanza sulle elezioni, della promozione dei diritti dell'uomo e dello sviluppo delle istituzioni, in Bosnia-Erzegovina, Croazia, Albania e Macedonia. Svizzeri sono l'ombudsman in Bosnia-Erzegovina e il capo della missione dell'OSCE in Croazia. Poliziotti civili svizzeri collaborano all'insediamento degli organi di polizia locali in entrambi i Paesi. Con diversi progetti la Svizzera promuove in particolare la libertà dei media e offre, per mezzo dei berretti gialli della missione dell'OSCE, un sostegno logistico in Bosnia-Erzegovina.

Russia e altri Paesi europei della CSI La cooperazione tecnica e l'aiuto finanziario destinati alla Russia saranno proseguiti nell'ambito della concentrazione regionale e settoriale. Per quanto riguarda i settori, sono prioritarie misure per migliorare la certezza del diritto, l'infrastruttura e la sicurezza nucleare, per promuovere piccole e medie imprese, per rafforzare l'economia 3969

locale e il settore privato nonché per la protezione dell'ambiente. Contributi finanziari non rimborsabili si concentreranno su misure per le quali un finanziamento attraverso il mercato dei capitali non è adatto (infrastruttura sociale, ambiente). Per quanto riguarda l'Ucraina, la cooperazione tecnica sarà ulteriormente estesa. Questo Paese come pure la Bielorussia, se le condizioni politiche saranno soddisfatte, e la Moldavia continueranno a ricevere aiuti finanziari per l'esecuzione di progetti specifici. Il sostegno del processo di riforma in Paesi tanto importanti dal profilo della politica di sicurezza quali la Russia e l'Ucraina assume un significato considerevole e contribuisce a intensificare e ad ampliare le relazioni con tali Stati.

La cooperazione, bilaterale o multilaterale, con la Federazione Russa non dipende soltanto dai bisogni o dall'enorme necessità di recupero. Essa è dettata anche dalla solidarietà e dalla sicurezza europee. È indubbio che questo Paese fa parte dell'Europa per la sua posizione, la sua superficie, la sua influenza sulla storia e sulla politica del continente nonché per il suo potenziale umano, economico e militare. Negli anni passati, caratterizzati anche da avvenimenti in parte drammatici, la Russia ha dimostrato di avere un grande senso di responsabilità. La dissoluzione dell'Unione Sovietica non ha avuto effetti negativi sulla stabilità dell'Europa orientale. La pace e la stabilità del nostro continente ne hanno tratto profitto e la Russia concorrerà anche in futuro alla loro definizione. Essa ha dunque il diritto di essere integrata istituzionalmente nelle strutture europee in un modo adeguato alla sua importanza così da evitare nuove divisioni in Europa. Il sostegno alle riforme politiche ed economiche in Russia rimane pertanto un obiettivo importante della cooperazione svizzera con l'Europa dell'Est, tanto più che per ora non è prevista un'adesione della Russia all'Unione europea. Tener conto in modo particolare della posizione della Russia in Europa è ormai una delle preoccupazioni tradizionali della politica estera svizzera. Lo provano gli sforzi profusi dal nostro Paese nel 1996, anno di presidenza dell'OSCE, sforzi volti a evitare un'esclusione della Federazione Russa dalla politica di sicurezza.

Caucaso e Asia centrale La cooperazione tecnica e finanziaria, che attualmente si concentra sul Kirghizistan, nei prossimi anni sarà estesa con misure mirate anche agli altri Paesi membri del gruppo di voto che la Svizzera dirige in seno alle Istituzioni di Bretton Woods e della BERS (Azerbaigian, Tagikistan, Turkmenistan, Uzbekistan), purché le necessarie condizioni siano soddisfatte (si veda al riguardo n. 343). In particolare per quanto attiene alla cooperazione tecnica il sostegno a questi Stati dipenderà anche dai mezzi a disposizione. L'obiettivo di rafforzare il gruppo di voto svizzero in seno alle Istituzioni di Bretton Woods è, accanto all'indiscutibile bisogno di riforma in questi Paesi, un'ulteriore motivazione per l'impegno svizzero. Altri Paesi della CSI potranno beneficiare di attività puntuali sotto forma di progetti comuni con organizzazioni internazionali, sia nel settore della promozione del commercio e degli investimenti, sia per misure quali garanzie di credito.

Indicativamente, ecco la ripartizione geografica dei mezzi a disposizione: Europa centrale, Baltico 5-10% Europa sudorientale 50-55% Stati europei della CSI 25% Caucaso, Asia centrale 15%

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342

Rischi e prevenzione dei conflitti

La decisione di orientare geograficamente gli sforzi verso le regioni meno progredite nel processo di transizione è conforme alla necessità di impiegare i mezzi disponibili limitati laddove sono più urgentemente necessari e contemporaneamente garantiscono la massima efficacia, contribuendo a preservare gli interessi della Svizzera in materia di politica di sicurezza. Pertanto, in futuro le misure si concentreranno sulle regioni con elevata instabilità politica. Può accadere tuttavia che gli obiettivi di promuovere la democrazia e l'economia di mercato e gli sforzi per stabilizzare la situazione in queste regioni entrino in conflitto con le esigenze di condizionalità politica. L'evoluzione in Albania e in Bulgaria mostra che le riforme avanzano molto più lentamente di quanto previsto e che occorre attendersi contraccolpi che possono annullare gli sforzi fatti finora. La cooperazione con questi Paesi è sottoposta a rischi considerevolmente più elevati, di cui l'opinione pubblica e le vostre Camere devono essere consapevoli. Tuttavia, non vi sono alternative al proseguimento della cooperazione, dato che tutti siamo interessati a un nuovo ordinamento di pace nell'Europa orientale e nella CSI. Un fallimento provocherebbe indubbiamente costi elevati, dovuti in particolare all'afflusso di rifugiati, all'aiuto umanitario e ai costi di ricostruzione dopo i conflitti. In questa situazione, la comunità internazionale è chiamata ad assumere un rischio maggiore rispetto all'economia privata. Anche la popolazione dei Paesi interessati è chiamata a sostenere notevoli sacrifici (diminuzione del benessere, lotte di spartizione, insicurezza). La fase di transizione è molto delicata, ma dev'essere superata se in futuro si vogliono realizzare condizioni stabili dal profilo politico e dell'economia di mercato.

La Svizzera intende rimanere un partner fidato per le popolazioni interessate. I criteri di condizionalità enumerati nel numero 343 devono servire da guida per l'attività futura. La cooperazione svizzera con l'Europa orientale evita un accumulo dei rischi impegnandosi in vari Paesi di concentrazione e in diversi settori. I progetti devono avere un sostegno il più ampio possibile nei Paesi partner. Per ridurre i rischi mediante interventi mirati ed efficaci, la Svizzera collabora con i Governi, le amministrazioni e le istanze regionali nonché con partner del settore privato. Quale parte integrante dell'aiuto internazionale ai Paesi in transizione, questa collaborazione contribuisce a evitare i conflitti armati e a svolgere un ruolo preventivo.

Situazioni postconflittuali Le situazioni postconflittuali prevalgono laddove, a causa di conflitti provocati da influenze esterne o locali, non è stato possibile né avviare né sostenere un normale processo di transizione. Se è possibile giungere a un armistizio o addirittura a un trattato di pace (come in Bosnia-Erzegovina o nel Tagikistan), si stabilisce rapidamente una stretta interazione fra stabilizzazione politica e sostegno economico esterno per la ricostruzione della regione o del Paese interessato. Di regola, tutti i Paesi donatori occidentali sono chiamati a partecipare in modo solidale a tali azioni.

In tal caso, la Svizzera deve rapidamente organizzare programmi straordinari in regioni in cui, sia per motivi di concentrazione del proprio aiuto o a causa di una situazione di conflitto, non era attiva o lo era soltanto nell'ambito dell'aiuto umanitario e di azioni di mantenimento della pace (si veda a questo proposito il n. 334 e le spiegazioni concernenti i programmi straordinari). Attualmente, l'impegno della Svizzera si concentra sulla ricostruzione in Bosnia-Erzegovina.

Questi interventi coordinati a livello internazionale sono sottoposti a un elevato rischio di fallimento e non si possono escludere temporanei rovesci: i primi sforzi di

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ricostruzione possono essere annullati da un giorno all'altro e spesso occorre ricominciare da capo dopo un nuovo armistizio o un accordo di pace. In queste situazioni, intervengono congiuntamente vari strumenti: aiuto umanitario, promozione e mantenimento della pace, cooperazione tecnica e finanziaria, sia bilaterale che multilaterale. Questi interventi sono delicati da coordinare e realizzare e non possono essere pianificati con molto anticipo, ma devono essere realizzati di caso in caso nell'ambito di programmi straordinari. Ciò significa di regola mettere a disposizione mezzi supplementari affinchè i programmi nazionali regolari non vengano compromessi. Non è da escludere che nei prossimi anni nel Caucaso e nel Tagikistan siano necessarie operazioni postconflittuali.

343

Condizionalità e dialogo politico

La cooperazione con gli Stati dell'Europa orientale ha essenzialmente la finalità di promuovere la stabilità e la sicurezza sul continente europeo (cfr. messaggio del 19 settembre 1994, FF 1994 V 501 relativo al decreto federale del 24 marzo 1995, RU 1998 868). La Svizzera intende pertanto sostenere attivamente il processo di riforma politica ed economica. Il presupposto fondamentale per un contributo svizzero è la disponibilità e la volontà di questi Stati di avviare o proseguire le necessarie riforme.

Decisivi a tale riguardo sono i loro sforzi per sviluppare e consolidare la democrazia e i diritti dell'uomo nonché introdurre e rafforzare i principi dell'economia di mercato. La nostra valutazione degli sforzi negli Stati beneficiari non deve tuttavia concentrarsi su misure e risultati a breve termine, ma occorre basarsi sulla tendenza a medio termine.

Dalla dissoluzione dell'ex Unione Sovietica in poi, l'aiuto ai Paesi dell'Est si è esteso anche alla Russia e agli altri membri della Comunità di Stati Indipendenti (CSI), giungendo così fino all'Asia centrale. In questa regione, altre condizioni influenzano tuttavia il procedere delle riforme. Abbiamo tenuto conto di questa situazione nella risposta all'interrogazione ordinaria Bührer del 6 giugno 1994 e abbiamo enunciato i seguenti criteri in materia di cooperazione: - i Paesi beneficiari devono manifestare la loro intenzione di procedere a riforme politiche ed economiche o perlomeno di non ostacolare misure riformatrici; - le misure devono essere in grado di far progredire le riforme; - i Paesi beneficiari non devono violare sistematicamente i diritti dell'uomo e devono porre le basi per un sistema politico pluralistico; -- l'aiuto non è accordato ai Paesi in guerra.

In analogia con la prassi dell'UÈ e in considerazione dei problemi che si pongono nel campo dell'asilo a causa del rifiuto di numerosi Paesi, in violazione del diritto internazionale pubblico, di permettere il rientro dei loro cittadini dopo una procedura d'asilo infruttuosa, terremo conto, nella cooperazione con uno Stato beneficiario dell'aiuto all'Europa orientale, della sua disponibilità a riammettere i propri cittadini.

Il decreto federale del 24 marzo 1995 concernente la cooperazione con gli Stati dell'Europa dell'Est (RU 1998 868) precisa inoltre nell'articolo 4 che il Consiglio federale ha facoltà, in caso di gravi violazioni dei diritti dell'uomo e di discriminazioni di minoranze, di cessare o sospendere, in tutto o in parte, la cooperazione.

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I criteri della condizionai ita dell'aiuto possono non essere applicati se interessi in materia di politica estera, di politica economica esterna o di politica di sicurezza a favore del sostegno a un determinato Paese o gruppo di Paesi prevalgono sulle esigenze della condizionalità. Il Consiglio federale decide in merito a queste eccezioni.

II dialogo politico dev'essere intensificato e sostenuto a tutti i livelli (popolazione, parlamento, Governi) soprattutto se le riforme progrediscono solo molto lentamente o si sono arenate. La Svizzera, per tradizione, è chiamata a intervenire soprattutto in simili situazioni, sia nell'ambito bilaterale che multilaterale. Occorre evitare, per quanto possibile, da un lato l'interruzione delle azioni di sostegno nel settore sociale ed economico che si rivolgono innanzitutto alla popolazione civile e, d'altro lato, che il Governo possa usarle per i propri scopi politici.

344

Concertazione internazionale

Intendiamo proseguire in futuro il coordinamento delle azioni svizzere con quelle degli altri Paesi donatori e delle organizzazioni internazionali. I principali meccanismi di coordinamento sono l'OCSE, il G-24 sotto la direzione dell'UE (cfr. n. 32), la Banca mondiale e il Programma dell'ONU per lo sviluppo (PNUS), le conferenze internazionali settoriali e specializzate nonché il coordinamento sul posto da parte degli uffici svizzeri di coordinamento e delle rappresentanze diplomatiche.

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Promozione dell'autoaiuto, dello sviluppo sostenibile e della parità di opportunità per uomini e donne

Uno degli scopi della cooperazione è di promuovere l'autoaiuto. Questa idea si basa sulla motivazione e sullo spirito d'iniziativa di partner affidabili e ne incoraggia l'emancipazione e la responsabilizzazione. Favorendo la ricerca comune di soluzioni nuove e adeguate alle circostanze per risolvere i problemi prioritari, questo approccio mira innanzitutto a sfruttare e a stimolare il potenziale esistente come pure a rafforzare le strutture e a sostenere donne e uomini per dar loro i mezzi necessari a raccogliere in modo autonomo e competente le sfide future. Il decentramento, la creazione e il consolidamento delle istituzioni e delle loro relazioni, anche a livello internazionale, svolgono un ruolo determinante.

Il principio di sostenibilità implica una prospettiva che superi la durata della cooperazione: un progetto è sostenibile se incoraggia la solidarietà sociale, l'efficacia economica e la protezione dell'ambiente a lungo termine. Alla conclusione di un progetto, i partner devono essere in grado di proseguire e sviluppare, in modo autonomo e con i propri mezzi, il processo avviato nell'ambito della cooperazione. Per questo motivo i progetti e i programmi favoriscono l'indipendenza dei partner, mentre la pianificazione e l'esecuzione tengono conto del contesto economico e socioculturale.

La parità delle opportunità per uomini e donne costituisce una condizione indispensabile per la giustizia sociale, l'efficienza economica e la partecipazione democratica della popolazione. La Svizzera, che accorda alle donne un'importanza particolare nell'ambito dello sviluppo sostenibile, segue due principi di base nella cooperazione tecnica e finanziaria: - programmi e progetti non devono provocare alcuna ripercussione negativa per le donne e i bambini dei Paesi dell'Europa orientale e della CSI; 3973

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Esecuzione

Come è avvenuto finora, gli uffici federali responsabili non si incaricano direttamente dell'esecuzione dei progetti e dei programmi, ma affidano mandati a terzi, di regola imprese specializzate, organizzazioni non governative, organizzazioni internazionali nonché altri organi della Confederazione o dell'amministrazione. La Confederazione può inoltre collaborare con Cantoni, Comuni e istituzioni pubbliche e sostenere i loro sforzi. In tal modo è possibile sfruttare le conoscenze e le competenze disponibili in modo flessibile ed efficace senza estendere le strutture dell'amministrazione. I terzi svolgono però soltanto funzioni d'esecuzione, mentre gli uffici competenti conservano la responsabilità politica e la direzione delle operazioni.

La scelta dei mandatari incaricati di realizzare i progetti di cooperazione tecnica e finanziaria avviene sulla base della nuova legge federale del 16 dicembre 1994 sugli acquisti pubblici della Confederazione (LAPub, RS 172.056.1), entrata in vigore il 1° gennaio 1996, e della relativa ordinanza dell'I 1 dicembre 1995 (OAPub, RS 172.056.11). Benché questa legge autorizzi una libera attribuzione dei mandati nel caso degli accordi internazionali, nell'ambito della cooperazione con l'Europa dell'Est i mandati sono per principio attribuiti mediante concorso, conformemente al senso e allo spirito della legge. La DSC e l'UFEE intendono così contribuire a rafforzare la concorrenza tra fornitori, a migliorare la trasparenza delle procedure di aggiudicazione e a promuovere un impiego razionale delle risorse disponibili 8.

Secondo lo strumento della cooperazione e la natura del progetto, i mandati possono essere attribuiti a imprese private, a organismi politici o a organizzazioni non governative. Mentre i mandati relativi alla cooperazione tecnica possono essere assegnati a partner esteri in quanto essi siano più qualificati, la cooperazione finanziaria è vincolata per la maggior parte a forniture di beni e di servizi di origine svizzera.

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Strumenti della cooperazione con i Paesi dell'Est

II nostro messaggio del 19 settembre 1994 relativo al decreto federale di obbligatorietà generale concernente la cooperazione con gli Stati dell'Europa dell'Est (FF 1994 V 501) presenta e spiega dettagliatamente gli strumenti della cooperazione con i Paesi dell'Est. La cooperazione può assumere le seguenti forme (cfr. anche art. 6 del DF del 24 marzo 1995, RU 1998 868): - cooperazione tecnica; -cooperazione finanziaria, inclusi gli aiuti finanziari, l'aiuto alla bilancia dei pagamenti, la riduzione dell'indebitamento e le garanzie di credito; -- provvedimenti atti a promuovere la partecipazione degli Stati dell'Europa orientale al commercio mondiale; - provvedimenti atti a incoraggiare l'impiego di mezzi del settore privato; - qualsiasi altra forma idonea a raggiungere gli scopi della cooperazione con i Paesi dell'Est.

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La DSC ha emanalo a tale scopo una direttiva interna concernente gli acquisti che non soggiacciono alla LAPub.

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Le prestazioni della Confederazione sono accordate sotto forma di donazioni, prestiti o garanzie. Per la realizzazione di progetti e programmi è possibile combinare varie forme di cooperazione, in particolare la cooperazione tecnica e quella finanziaria.

La Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) e l'Ufficio federale dell'economia esterna (UFEE) sono competenti per la preparazione, l'elaborazione delle proposte, l'esecuzione, il controllo e la valutazione delle misure a favore degli Stati dell'Europa orientale. Il DFAE assume il coordinamento generale delle misure d'aiuto. Le linee direttive sono elaborate congiuntamente dai due uffici.

Nell'ambito della riforma del Governo e dell'amministrazione (progetto NOVE), le competenze della DSC e dell'UFEE sono state precisate e in parte ridefinite il 1° marzo 1998.

Secondo questa riorganizzazione, la DSC ha la competenza esclusiva per i seguenti settori: politica, strutture statali, amministrazione pubblica, politica di bilancio, previdenza sociale, sanità, scienza e ricerca, nonché sicurezza alimentare per le misure di cooperazione tecnica e finanziaria. Quanto all'UFEE, è l'unico responsabile delle misure di cooperazione tecnica e finanziaria nei settori della promozione del commercio e degli investimenti, dello sdebitamento, degli aiuti legati alla bilancia dei pagamenti, delle garanzie di credito e del settore finanziario a carattere internazionale. Negli altri settori 9, la DSC si concentra sulla cooperazione tecnica, completata mediante investimenti fino a circa 1,5 milioni di franchi, mentre l'UFEE negli stessi settori si occupa del finanziamento di grandi progetti d'investimento (comprendenti la fornitura di beni d'investimento il cui valore supera 1,5 mio di fr.), completandoli con il trasferimento del necessario know-how.

Nell'ambito della riforma del Governo e dell'amministrazione, abbiamo anche ridefinito i meccanismi di coordinamento. Mentre i direttori della DSC e dell'UFEE sono competenti per definire una strategia globale e per stabilire il quadro finanziario, il Comitato per la politica d'intervento della DSC e dell'UFEE definisce e coordina l'impiego dei mezzi. Il coordinamento fra questi due uffici e gli altri servizi federali interessati avviene nell'ambito dei vari processi di pianificazione.

Inoltre, le competenze
del Comitato interdipartimentale per lo sviluppo e la cooperazione internazionali e quelle della Commissione consultiva per lo sviluppo e la cooperazione internazionali non si limitano ora più alla cooperazione allo sviluppo e all'aiuto umanitario ma si estendono anche alla cooperazione con i Paesi dell'Est.

351 351.1

Cooperazione tecnica II nuovo approccio della cooperazione tecnica

La nuova concezione della cooperazione tecnica è molto flessibile. Una nozione rigida non corrisponderebbe d'altronde alla dinamica dei Paesi dell'Est. Alla base della cooperazione tecnica vi sono sempre problemi che la fornitura di materiale da sola non basta a risolvere. In una certa misura la cooperazione tecnica interviene a livello delle risorse umane, ossia delle motivazioni delle persone, delle strutture, de9

Infrastnittura, ambiente, silvicoltura, biodiversità, catasto, metrologia, gestione, finanze nel settore del piccolo credito e dell'agricoltura, promozione dell'artigianato, smaltimento dei rifiuti, riduzione dell'emissione di sostanze nocive industriali, acqua/acque di scarico, attrezzature per la protezione dell'ambiente, energia, siti contaminati nel settore nucleare, telecomunicazioni, trasporti, impianti industriali e privatizzazioni.

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gli strumenti e dei processi. La volontà di cambiamento dei partner è la condizione essenziale per una collaborazione fruttuosa: Lo sviluppo della loro autonomia è l'obiettivo prioritario: si tratta di dare loro i mezzi di raccogliere le sfide e di superare essi stessi le enormi difficoltà che accompagnano inevitabilmente gli sconvolgimenti che scuotono i Paesi dell'Est. Vecchie o nuove, le ricette già pronte non servono nella cooperazione: occorrono piuttosto soluzioni innovative adeguate a situazioni particolari. Inoltre, un progetto o un programma può avere un effetto durevole soltanto se i partner mantengono la loro capacità di risolvere i problemi anche dopo la sua conclusione.

La cooperazione tecnica svolge un ruolo di catalizzatore. In proporzioni ogni volta diverse, comprende sempre le seguenti attività: - perizie, consulenze; - scambi scientifici; - sviluppo di strutture, rafforzamento di istituzioni; - formazione e perfezionamento; -- interazione fra le istituzioni; -- piccoli crediti e aiuto finanziario, purché servano alla trasmissione di conoscenze.

La preparazione e la realizzazione dei programmi e dei progetti richiedono una buona conoscenza del contesto e le misure collaterali quali monitoraggio e valutazione rivestono un'importanza decisiva. La cooperazione deve intervenire a lungo termine e avere obiettivi precisi. Deve produrre risultati concreti e la sua utilità dev'essere riconosciuta dalla popolazione locale.

La DSC negli ultimi anni ha perfezionato i propri strumenti di cooperazione tecnica e possiede oggi una vasta esperienza di tutti gli aspetti politici, sociali ed economici del processo di riforma. In collaborazione con l'UFEE, ha realizzato sul posto le strutture necessarie (uffici di coordinamento) e messo a punto metodi operativi che garantiscono al suo lavoro un'efficacia ottimale.

Continueremo ancora ad applicare e approfondire la nozione di Paese di concentrazione, che consiste nel focalizzare geograficamente gli sforzi di cooperazione. I programmi nazionali costituiscono una base indispensabile per l'attuazione concreta della cooperazione tecnica e assicurano una più forte coerenza tra i vari strumenti della cooperazione dal profilo degli obiettivi e dei livelli d'intervento.

Programma nazionale - Il programma nazionale è elaborato per la cooperazione con un Paese d'intervento in cui i mezzi di tale cooperazione raggiungono un volume critico, ossia sono nettamente rilevabili e relativamente elevati, intervengono a tutti i livelli (macro, meso, micro) e permettono così un dialogo politico.

-- Il programma nazionale stabilisce i limiti della pianificazione della cooperazione.

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351.2

Sviluppo delle capacità e rafforzamento delle istituzioni

Uno degli ostacoli maggiori per un rapido progresso delle riforme nei Paesi meno avanzati dell'Europa orientale è costituito dal mancato funzionamento delle istituzioni pubbliche e private o addirittura dalla loro assenza. Questa carenza istituzionale è già riuscita a paralizzare grandi programmi o progetti delle istituzioni finanziarie internazionali in taluni Paesi, in particolare in Russia e in altri Stati della CSI.

Senza istituzioni forti è impossibile instaurare uno Stato di diritto stabile e una crescita economica continua che tenga conto delle esigenze sociali e ambientali. Simili istituzioni sono un presupposto per collaborare con l'estero e per promuovere il commercio e gli investimenti. Se lo sviluppo politico, sociale ed economico stagna, il prodotto nazionale lordo continua a diminuire o la criminalità economica e la corruzione sono diffuse, si può affermare con certezza che il funzionamento delle istituzioni è difettoso.

Il rafforzamento delle istituzioni è un compito che esige molto impegno e non comporta soltanto aspetti tecnici e amministrativi. Richiede infatti il confronto con eventuali resistenze interne e, infine, con il sistema di valori e di norme della società.

Ogni evoluzione inizia con un'evoluzione del modo di pensare, con un cambiamento di mentalità. Gli sviluppi istituzionali, essendo processi dinamici, sono più difficili da prevedere e da realizzare degli interventi materiali. In futuro svolgeranno tuttavia un ruolo preponderante, poiché uno sviluppo sostenibile non è possibile senza un miglioramento delle istituzioni politiche, amministrative , economiche e sociali. Il rafforzamento delle istituzioni civili ha un'importanza considerevole anche dal profilo della politica migratoria, poiché contribuisce a stabilizzare il Paese e ad attenuare un'eventuale pressione migratoria.

Nel corso dei prossimi anni, la Svizzera prevede di sviluppare ulteriormente le sue attività in questo settore. L'esperienza della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni nel settore istituzionale e le molteplici organizzazioni economiche e sociali private di cui dispone la Svizzera rappresentano un know-how di cui le grandi agenzie internazionali di sviluppo, ad esempio, dispongono solo in modo ridotto.

351.3

Provvedimenti nei vari settori

Politica e strutture sociali La stagnazione e i rovesci subiti dalle riforme politiche, sociali ed economiche in vari Paesi dei Balcani e della CSI sono in parte riconducibili alle mancanze della politica e delle strutture statali. Per questo motivo la Confederazione intende rafforzare la cooperazione in tale settore. Le numerose domande che riceviamo prove-

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nienti dai Paesi partner, come pure dalle cerehie internazionali, confermano che la Svizzera ha un'esperienza specifica in materia.

Le principali strategie in questo settore sono: - sostenere le riforme a livello nazionale, regionale e locale per istituire amministrazioni più vicine al cittadino, rispettose del diritto ed efficienti; - promuovere il decentramento dei meccanismi politici di decisione accordando mezzi finanziari adeguati alle regioni e ai Comuni; -- rafforzare l'indipendenza e incoraggiare la pluralità dei media pubblici e privati; - avviare riforme del sistema giudiziario e della polizia per aumentare la fiducia nello Stato di diritto e reprimere il crimine organizzato; -- rafforzare le organizzazioni e gli uffici pubblici e privati che si impegnano per il rispetto dei diritti dell'uomo; -- sostenere le ONG e le istituzioni locali che incoraggiano la coesistenza plurietnica (oppure di maggioranze e minoranze etniche).

L'organizzazione e la stratificazione della società civile rimangono una preoccupazione dominante. A tale scopo, continueremo a sostenere il partenariato di organizzazioni svizzere di vario genere - associazioni, sindacati, organizzazioni di soccorso, partiti politici - con organizzazioni equivalenti sul posto. I partner svizzeri in questo settore sono molto motivati e riescono a raccogliere mezzi finanziari considerevoli oltre ai contributi della Confederazione.

Economia e formazione II crollo del sistema dirigista e centralizzato ha lasciato intere regioni in una situazione difficile: devono gestire da sole la pesante eredità industriale di una pianificazione economica e ambientale errata. Numerose scuole sono state chiuse perché lo Stato non è più in grado di finanziare la formazione di cui un tempo era l'unico responsabile. Non soltanto i pensionati ma anche gli impiegati di imprese, di cui una parte considerevole è stata privatizzata solo superficialmente, aspettano per mesi il versamento dei loro salari o delle loro rendite. In questo contesto, soltanto le piccole e medie imprese dinamiche e innovative- fondate molto spesso in condizioni poco favorevoli - fanno sperare in una soluzione economica e sociale valida. Occorre pertanto porre al centro della cooperazione tecnica la promozione di questi pionieri della riforma economica e motori dello sviluppo regionale. L'offerta e la messa a disposizione di servizi finanziari a condizioni di mercato (piccoli crediti a scopo di produzione) e lo sviluppo delle risorse umane potranno svolgere un ruolo di catalizzatore nelle regioni di concentrazione della cooperazione svizzera. A medio termine, occorrerà permettere alle istituzioni di credito esistenti di diventare autonome (integrazione nel settore bancario abituale, trasformazione in istituti del genere Raiffeisen o in banche industriali e artigianali). Parallelamente, si sosterranno gli imprenditori mediante consulenze specifiche e metodologiche in materia di pianificazione e di gestione d'impresa, di garanzia della qualità e di commercializzazione e, all'occorrenza, con beni materiali.

È importante non accontentarsi del successo isolato a livello locale o regionale, ma darsi quale obiettivo un impatto più ampio. Allo scopo, occorre cercare sinergie con lo strumento dell'aiuto finanziario, intensificando la cooperazione con i partner bilaterali e multilaterali, poiché un dialogo politico comune dovrebbe contribuire a migliorare le condizioni quadro.

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Sanità e settore sociale La soddisfazione dei bisogni fondamentali è la premessa per il rigoglio degli individui e della società. Occorre dunque sforzarsi di ottenere miglioramenti durevoli nel settore sanitario favorendo l'autonomia degli interessati.

Nell'ambito del partenariato stabilito da vari anni tra ospedali svizzeri e ospedali dei Paesi di concentrazione dell'Europa sudorientale, il compito della Confederazione si limiterà essenzialmente a sostenere la valutazione delle esperienze fatte finora nell'ambito della riforma del sistema sanitario in corso. I recenti sforzi in materia di formazione del personale e di aiuto alla gestione saranno proseguiti. Poiché fa parte dei donatori internazionali, la Svizzera è pronta a incoraggiare l'elaborazione di strategie di sanità pubblica che rispondono ai bisogni nazionali. Progetti innovativi quali il principio del medico di famiglia, nuovi concetti di ospedalizzazione e di cure a domicilio contribuiranno a introdurre cure di migliore qualità e contemporaneamente meno costose. Occorrerà trovare il mezzo per finanziare la sanità, dato che una parte cospicua dei contributi dev'essere assunta dagli utenti delle prestazioni.

Una migliore pedagogia sociale e un lavoro educativo più efficace dovrebbero aumentare le possibilità dei bambini che crescono nelle strade e negli istituti educativi di integrarsi nella società (messa in pratica della Convenzione relativa ai diritti del bambino).

Energia e ambiente I danni ecologici nei Paesi dell'Europa orientale sono talmente estesi che solo un'azione internazionale comune potrà rimediare con successo ai problemi più gravi, quali la sicurezza nucleare, l'inquinamento atmosferico, le emissioni di CO2, i rifiuti speciali e il prosciugamento del Lago di Arai. La Confederazione continuerà a partecipare ai programmi multilaterali in questo settore, completandoli sul posto con azioni bilaterali se l'esperienza specifica della Svizzera potrà essere utile. Convenzioni internazionali, un sostegno accordato all'introduzione di leggi e strumenti d'economia di mercato nonché la nascita di una società civile rispettosa dell'ambiente dovrebbero favorire la presa di coscienza e un mutamento di comportamento a favore di uno sviluppo sostenibile.

Si tratta essenzialmente di indurre la gente a cambiare il proprio atteggiamento nei confronti della natura, di sviluppare un comportamento responsabile in materia di sicurezza, ad esempio per quanto riguarda le centrali nucleari, e di attuare programmi per un impiego dell'energia più razionale e più efficace.

A lungo termine, le azioni intraprese per rimediare ai danni attuali dovranno essere affiancate da altre misure altrettanto importanti: la protezione del suolo, dell'acqua, dell'aria e di interi biotopi, allo scopo di preservare la diversità biologica. A tale scopo proseguiremo i vasti programmi nel settore della silvicoltura.

Scienza, formazione e cultura Occorreranno ancora diversi anni prima che la formazione, la scienza e la cultura nei Paesi dell'Est siano sufficientemente forti per garantire stabilità alla riforma economica e sociale. Anche in questi settori la costituzione e la riorganizzazione delle istituzioni svolgerà un ruolo primordiale. Invece di sostenere progetti di ricerca isolati, viaggi di studio e attività culturali, la Confederazione intende promuovere più estesamente organizzazioni in grado di valorizzare la diversità, l'indipendenza e l'efficacia della scienza, della formazione e della cultura. La Svizzera continuerà a fornire il proprio sostegno a gruppi di artisti contemporanei indipendenti per per3979

mettere loro almeno di sopravvivere in strutture sociali completamente nuove. Inoltre, incoraggia attivamente i contatti fra questi gruppi e queste istituzioni e le analoghe istituzioni svizzere. Il Fondo nazionale e Pro Helvetia sono due partner solidi a tale riguardo, che hanno già dimostrato il loro valore nella cooperazione con i Paesi dell'Est e sono in grado di soddisfare il bisogno di contatti dei partner locali.

Si pone maggiormente l'accento sullo sviluppo delle istituzioni e sull'impiego del nuovo strumento dato dalla promozione di partenariati fra istituzioni.

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Fondo sociale del Consiglio d'Europa

Nel 1956 il Consiglio d'Europa istituì un fondo destinato a risolvere i problemi sociali legati alle migrazioni. Nato all'insegna della solidarietà tra i Paesi dell'Europa occidentale, il fondo è oggi a disposizione di tutti i membri del Consiglio, e in particolare dei Paesi dell'Europa orientale.

Conformemente ai suoi statuti il fondo mira innanzitutto a contribuire alla soluzione dei problemi sociali legati alla presenza nei Paesi europei di rifugiati, sfollati, persone cacciate con la forza o immigrati vittime di catastrofi naturali o ecologiche. Le azioni finanziate dal fondo intendono attenuare le conseguenze sociali, economiche, politiche o ecologiche dei flussi migratori. Il fondo può anche sostenere progetti di rimpatrio, naturalmente solo se nel Paese di destinazione la sicurezza è garantita.

Il funzionamento del fondo è analogo a quello di una banca multilaterale di sviluppo specializzata nel settore sociale. I suoi membri sono istituzioni pubbliche o private cui il fondo concede prestiti per il finanziamento di azioni concernenti i flussi migratori. Nel 1996 il fondo ha finanziato sette progetti in Europa orientale: ricostruzione ed equipaggiamento di un ospedale distrutto da una catastrofe naturale (Romania), ritorno di famiglie deportate (Lituania) e assistenza ai rifugiati (BosniaErzegovina).

Gli obiettivi del fondo, cui il nostro Paese aderisce, corrispondono ai principi che la cooperazione tecnica svizzera applica ai flussi migratori. In caso di azioni coordinate a livello internazionale, la Svizzera stanzia fondi attinti al credito quadro per la cooperazione con l'Europa orientale per sostenere, sotto forma di garanzia, progetti sociali e ambientali in diversi Paesi con cui coopera.

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Promozione del commercio e degli investimenti e cooperazione finanziaria

In Europa orientale e nella CSI il crollo delle economie pianificate e l'apertura dei mercati ha causato massiccio calo di gran parte delle attività industriali. Gli impianti di produzione e le infrastnitture sono ormai obsoleti e hanno già provocato più volte danni anche irreparabili all'ambiente circostante. D'altro canto in numerosi settori tecnici questi Paesi dispongono di forza lavoro relativamente ben formata, le cui capacità non sono sufficientemente sfruttate. Per creare le condizioni quadro indispensabili alla necessaria ripresa economica e alla stabilità del processo di riforma e nel contempo salvaguardare le risorse naturali occorrono nuovi, considerevoli investimenti. Senza un aiuto esterno, il settore pubblico e il settore privato di questi Paesi non sono in grado di affrontare quanto li attende.

Promovendo il commercio e gli investimenti come pure la cooperazione finanziaria, la Svizzera si augura di contribuire realmente a garantire e accelerare il processo di 3980

transizione. Intende partecipare a tutta una serie di progetti a largo respiro, volti a migliorare le infrastrutture economiche e sociali, la situazione ambientale o le condizioni quadro che permettono di intensificare le relazioni economiche internazionali. Per valorizzare nel miglior modo possibile il suo contributo, la Svizzera accorderà particolare attenzione al coordinamento con altri strumenti, altri Paesi partner e altre organizzazioni intemazionali. Gli interventi della cooperazione finanziaria saranno concordati con gli uffici nazionali responsabili sulla base delle risorse disponibili.

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Impiego degli strumenti

Promozione del commercio e degli investimenti Anche in futuro intendiamo proseguire, se possibile in modo ancor più approfondito, nelle azioni di promozione del commercio e degli investimenti, coordinandole con gli altri strumenti della politica estera economica (preferenze doganali, accordi di libero scambio, convenzioni di garanzia degli investimenti, disciplinamento delle denominazioni d'origine, garanzie di credito) così da renderle più efficaci sui mercati interessati. Effettivamente, in questo campo la promozione delle esportazioni dei Paesi in questione riveste un'importanza cruciale. Sul piano istituzionale intendiamo sostenerli nei loro sforzi per aderire all'OMC. Inoltre estenderemo alle associazione e alle imprese di quei Paesi il programma di sostegno diretto all'espansione commerciale. Per realizzare questi propositi in particolare continueremo a contare sui servizi dell'USEC, delI'ITC e dell'UNCTAD.

In poche altre regioni del mondo il processo di privatizzazione, vale a dire il ritorno dello Stato ai suoi compiti essenziali, assume un'importanza quale sta avendo negli Stati dell'Europa orientale e della CSI. La pressione cui è sottoposto lo Stato, in particolare nella produzione di beni, è palese, sia a livello finanziario, sia a livello organizzativo; spesso non è nemmeno in grado di garantire le infrastrutture necessarie all'economia (energia, telecomunicazioni ecc.). Mentre negli Stati dove il processo di riforma è avanzato la privatizzazione è molto sviluppata, in altri è appena agli inizi.

Se la Confederazione si assumesse in questo ambito un ruolo attivo si sottoporrebbe ad una pressione eccessiva e non sarebbe pertanto il partner più adatto. Di conseguenza ha scelto di agire in modo più efficace avvalendosi di intermediari specializzati, che sono in contatto permanente con il mercato; accanto ad attori economici locali, interpella organizzazioni internazionali specializzate (filiali della Banca mondiale, IFC, AMGI, BERS). Anche in questo campo sono tuttavia necessarie azioni a largo respiro che hanno bisogno del sostegno statale: tra queste figurano la ricerca, valorizzazione e rielaborazione di informazioni concernenti le occasioni di investimento e i partenariati tra ditte svizzere e ditte dell'Europa orientale. Questo genere di attività, a determinate condizioni, va a vantaggio soprattutto dei Paese beneficiari, ma anche la piazza economica del Paese investitore ne è valorizzata.

Per sostenere questo tipo di azioni sia in Europa orientale che nei Paesi in sviluppo la Confederazione ha istituito una nuova organizzazione - la Swiss Organisation for Facilitating Investments (SOFI) -, che ha avviato le proprie attività nel corso del 1997. Il suo budget è finanziato metà dalla Confederazione e metà dalla vendita dei servizi offerti. Un terzo circa dei mezzi finanziari necessari sarà attinto dal credito quadro per la cooperazione con i Paesi dell'Europa orientale; il resto proviene dal quinto credito quadro per la continuazione dei provvedimenti economici e commerciali di cooperazione allo sviluppo (messaggio del 29 maggio 1996, FF 7996 III 661).

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Intendiamo inoltre sostenere la Società finanziaria svizzera per lo sviluppo, preconizzata in tale credito quadro, mediante un nuovo aumento di capitale e in proporzione alle attività di questo strumento nei Paesi in transizione. Proprio in questi Paesi veglieremo affinchè la società funga effettivamente solo da catalizzatore per mobilitare capitali privati locali ed esteri e non favorisca invece, mediante un cofinanziamento troppo estesi con altri istituti finanziari, lo sviluppo di strutture statali.

In questo settore la Svizzera ha inoltre la possibilità di sostenere direttamente, assieme ad altri donatori bilaterali e multilaterali, alcuni intermediari finanziari locali importanti dal punto di vista dell'economia estera oppure di prestare loro mezzi rimborsabili. La Confederazione intende sostenere ogni singolo progetto con un contributo di 5 milioni di franchi al massimo o con una partecipazione minoritaria. I finanziamenti sono scarsi e difficilmente accessibili: questo è uno dei principali ostacoli allo sviluppo del settore privato, soprattutto in quei Paesi dove il processo di riforma non è ancora molto avanzato.

Nel settore degli investimenti l'esperienza prova che, soprattutto durante la preparazione di un progetto, occorre uno specifico bagaglio di conoscenze tecniche, parte del quale dovrebbe essere direttamente a disposizione per analizzare in modo sistematico la situazione e i rischi. Ai potenziali investitori svizzeri, soprattutto se piccole o medie imprese, manca il personale necessario a questo scopo, e il rischio di rispondere a un'offerta appare sovente eccessivo. Entro le possibilità finanziarie offerte dal nuovo credito quadro la Confederazione ha pertanto previsto di sostenere mediante un apposito fondo le fasi di preparazione di progetti promettenti. Questo finanziamento non supererà tuttavia il 50 per cento delle spese o un milione di franchi al massimo.

In tutte queste attività la questione della legittimità degli aiuti finanziari statali assume una particolare importanza. Al fondo destinato al finanziamento degli studi (e nel limite del possibile anche ad altre azioni, in particolare la SOFI e la Società finanziaria svizzera per lo sviluppo) abbiamo pertanto applicato il principio della ripartizione dei guadagni e delle perdite effettive tra il partner privato e lo Stato. La suddivisione avverrà proporzionalmente alle azioni di sostegno della Confederazione. Queste azioni e questi meccanismi corrispondono a quelli che le vostre Camere hanno approvato nell'ambito del quinto credito quadro per la continuazione del finanziamento e il riorientamento dei provvedimenti economici e commerciali di cooperazione allo sviluppo (messaggio del 29 maggio 1996, FF 1996 III 661).

Garanzie di credito Negli ultimi tempi, in molti Paesi in cui il processo di riforma è ben avanzato, le garanzie di credito accordate nell'ambito della cooperazione con l'Europa orientale hanno potuto essere rilevate dalla GRE ordinaria (cfr. allegato VI). D'altro canto, prevediamo che la richiesta di garanzie di credito aumenterà in altri Paesi, le cui economie nazionali sono, in parte, di proporzioni considerevoli. Entrano in linea di conto in particolare, per i Paesi della CSI: Russia, Ucraina, Geòrgia, Bielorussia, Kazakistan, Uzbekistan, Azerbaigian, Turkmenistan. Quanto agli altri, si tratta soprattutto dei Paesi dell'ex lugoslavia e dell'Albania, ammesso che la situazione in questi Paesi migliori. Il nuovo credito quadro dovrà pertanto prevedere mezzi sufficienti anche per questo strumento. Se vogliamo che sia in grado di rispondere alle esigenze dell'economia dobbiamo tuttavia porre alcuni limiti: limiti di credito per singolo progetto e riconoscimento di intermediari finanziari locali come controgaranti. Visto il carattere vincolato del nostro aiuto finanziario, le forniture potranno 3982

beneficiare di una garanzia di credito solo se la quota di valore aggiunto svizzera ammonterà almeno al 50 per cento. Questa quota si calcola sostanzialmente in base alla differenza tra la fattura in entrata e la fattura in uscita delle singoli componenti di un progetto.

Gli incidenti occorsi finora sono minimi. Sulla base delle esperienze raccolte in Lituania, Macedonia e soprattutto in Russia occorrerà profittare maggiormente della possibilità di coinvolgere banche private nella copertura del rischio dello star delcredere. È vero che questo provvedimento, così come la concessione di garanzie di credito ai Paesi ad alto rischio, potrebbe incrementare le possibilità di incidente. Affrontare i rischi fa tuttavia parte di questo strumento: non avrebbe altrimenti alcun senso.

Aiuti alla bilancia dei pagamenti Finora in Europa orientale la maggior parte degli aiuti alla bilancia dei pagamenti e alle azioni simili (sdebitamenti) sono avvenuti sulla base dell'accordo monetario e sulle correnti operazioni bilaterali di sdebitamento (GRE). Questo modo di procedere è giustificato per due ragioni: da un lato i Paesi dell'Europa orientale sono economicamente molto più forti dei Paesi in sviluppo meno avanzati e dall'altro molti governi non intendono rimettere in questione l'accesso ai mercati internazionali di capitali. Ciò non significa che in Europa orientale non vi sarà più alcun Paese che intende beneficiare dell'aiuto alla bilancia dei pagamenti o delle azioni di sdebitamento. Questi provvedimenti toccheranno tuttavia solo una parte dei Paesi dell'Europa orientale, i più poveri.

Aiuto finanziario non rimborsabile L'aiuto finanziario svizzero agisce in settori che moltiplicano la sua efficacia. Per esplicare gli effetti previsti e permettere alla Svizzera di profilarsi deve tuttavia disporre di un certo volume.

Per gli aiuti finanziari continueranno ad essere prioritari i progetti concernenti l'infrastruttura economica e sociale, il cui buon funzionamento va a favore di tutta l'economia di un Paese (energia, comunicazione, trasporti, catasto, metrologia e topografia, ambiente). Dato che l'aiuto finanziario svizzero è vincolato alla fornitura di materiale svizzero, nella scelta dei progetti concreti occorre agire secondo le priorità dei Paesi beneficiari ma anche garantire un'offerta svizzera di apparecchiature e servizi tecnicamente e finanziariamente concorrenziale a livello internazionale. Eccezioni a questa regole possono tuttavia essere concluse con altri Paesi donatori sulla base della reciprocità. In questo settore consideriamo la cooperazione con l'Europa orientale come un vero e proprio sostegno economico, nella misura in cui intende favorire una maggiore cooperazione tra l'economia svizzera e quella del Paese beneficiario, nel muto interesse.

Ai progetti infrastrutturali più estesi occorrono tuttavia mezzi che superano le possibilità delle singole istituzioni finanziarie bilaterali e multilaterali. Vogliamo mantenere aperta la possibilità di una partecipazione del nostro Paese a questo tipo di progetti, riservandoci di attingere ai fondi destinati alla cooperazione con l'Europa orientale e di ricorrere a diverse forme di cofinanziamento o di finanziamento parallelo.

Tutte gli aiuti finanziari dei due ultimi crediti quadro sono stati concessi a fondo perso, in base all'accordo OCSE (Pacchetto di Helsinki). I Paesi che possono accedere a condizioni ragionevoli al mercato internazionale dei capitali e per i quali sono 3983

aperte le normali istituzioni di garanzia ai rischi dell'esportazione, non dovrebbero di norma beneficiare di questo tipo di finanziamento. Un'eccezione va tuttavia concessa in caso di problemi ambientali, che richiedono un finanziamento adatto e sono direttamente importanti anche per la Svizzera. In questa categoria rientrano azioni per l'aumento dell'efficacia energetica e tutti i progetti pilota per la riduzione dei gas ad effetto serra (cfr. infra).

Investimenti prioritari nel settore ambientale In futuro gli aiuti finanziari a fondo perso dovranno concentrarsi maggiormente su progetti per la salvaguardia delle risorse naturali, il promovimento della razionalizzazione energetica e la protezione dell'ambiente.

I progetti di sicurezza nucleare rappresentano una categoria a parte. I rischi non sono ancora completamente eliminati. Ad esempio, nel caso della centrale nucleare di Cemobyl, la copertura provvisoria deve essere sostituita da una sarcofago più sicuro.

Questa operazione da sola potrebbe costare circa un miliardo di franchi. Azioni di questo genere dovrebbero essere coordinate a livello internazionale, e tutti gli Stati direttamente e indirettamente toccati dovrebbero partecipare ai costi. La BERS si è dichiarata pronta a coordinare i progetti di questo tipo (cui la Svizzera intende prendere parte) e ha istituito a questo proposito un'unità amministrativa speciale.

Nell'ambito della cooperazione con l'Europa orientale andranno inoltre sostenuti progetti dimostrativi intesi a diminuire la concentrazione di gas ad effetto serra nell'atmosfera. La riduzione di una determinata quantità di CO2 e di altri gas ad effetto serra risulta probabilmente meno costosa in Europa orientale che nei Paesi dell'OCSE. Da questa ipotesi è nata l'idea di applicare congiuntamente i provvedimenti di salvaguardia climatica. Ogni Paese OCSE sosterrebbe un progetto realizzato in un Paese dell'Europa orientale: la riduzione ottenuta verrebbe assegnata in parti uguali ai due Paesi. II funzionamento di questo meccanismo solleva una serie di interrogativi. Prima di rispondervi intendiamo affrontare qualche progetto concreto e riunire esperienze per stabilire quale sia il modo migliore di applicare la Convenzione internazionale sul clima. Per valutare le proposte in questo settore è stato istituito un gruppo interno all'amministrazione composto da rappresentanti dell'UFEE, della DSC, dell'UFAFP e dell'UFE. I risultati ottenuti andranno a favore sia dei Paesi dell'Europa orientale sia della Svizzera. In relazione a questo meccanismo intendiamo mettere alla prova la vendita di certificati di riduzione di emissioni di gas a effetto serra. Anche in questo ambito la Svizzera deve intervenire in modo appropriato per integrare i Paesi in sviluppo e i Paesi dell'Europa orientale nel dibattito internazionale e nelle azioni concrete. Per i provvedimenti concreti dovrà essere utilizzato al massimo il 5 percento dei nuovi mezzi vincolati.

355

Cooperazione con istituzioni internazionali

La Svizzera si impegnerà anche in futuro nella cooperazione multilaterale, mantenendo gli stessi partner più importanti, in particolare il FMI e il gruppo della Banca mondiale, la BERS, le organizzazioni specializzate dell'ONU e a livello europeo in particolare l'iniziativa Environment for Europe. La cooperazione della Confederazione interverrà soprattutto sotto forma di cofinanziamenti. La Svizzera continuerà a mettere a disposizione della Banca mondiale, dell'IFC e della BERS mezzi finanziari sotto forma di fondi fiduciari, allo scopo di sostenere consulenze per l'allestimento di progetti come pure la cooperazione tecnica. Anche nell'ambito del 3984

nuovo credito quadro verranno finanziate solo azioni concrete; non verranno pertanto presi in considerazione i contributi periodici generali o le partecipazioni a istituzioni finanziarie o ai programmi dell'ONU.

I programmi bilaterali dovranno tenere conto dei programmi internazionali in corso e, se necessario e richiesto, integrarli.

36

Valutazione e gestione

Le griglie di valutazione elaborate dalla DSC e dall'UFEE costituiscono il punto di riferimento per la valutazione annuale e sono una componente importante del controllo gestionale. Il rendiconto annuale al Parlamento viene elaborato sulla base dei risultati di queste valutazioni.

Poiché condurre valutazioni approfondite è molto dispendioso sia a livello di costi che a livello di personale, non è possibile analizzare in modo approfondito ogni singolo progetto. Saranno pertanto valutati soprattutto i progetti in cui l'impegno finanziario della Confederazione è considerevole o la cui analisi può risultare particolarmente istruttiva per tutti i partner coinvolti.

37

Ammontare e impiego del nuovo credito quadro

II secondo credito quadro di 1400 milioni di franchi approvato dalle vostre Camere in due fasi rispettivamente di 800 e 600 milioni di franchi (gennaio 1992 e marzo 1993) era inizialmente previsto per un periodo di almeno tre anni. A causa dei forti tagli di bilancio effettuati a partire dal 1994, la durata del secondo credito quadro è stata portata a sette anni. Come già spiegato, le necessità dei Paesi dell'Europa orientale e della CSI non sono certo diminuite. Quanto vi chiediamo oggi tiene perfettamente conto sia dei bisogni degli Stati in questione, sia degli interessi del nostro Paese e delle sue possibilità finanziarie.

Il nuovo credito quadro che vi proponiamo con il presente messaggio dovrebbe permettere alla Confederazione di rispettare durante almeno dieci anni gli obblighi assunti per la gestione di progetti e programmi in materia di cooperazione tecnica e di aiuto finanziario.

Sulla base dell'esperienza acquisita durante gli ultimi anni e coscienti degli impegni del nostro Paese in materia di cooperazione internazionale abbiamo stabilito un fabbisogno di 900 milioni di franchi per proseguire l'aiuto tecnico e finanziario entro i limiti tracciati finora. Su questo importo, 200 milioni di franchi sono destinati a garanzie di credito e 700 milioni ad azioni di cooperazione tecnica e finanziaria come pure di promozione del commercio e degli investimenti. Come in precedenza, si può supporre che i mezzi finanziari vincolati per le garanzie di credito non saranno effettivamente versati che in minima parte.

Su un importo di 700 milioni di franchi per la cooperazione tecnica e finanziaria, 310 sono previsti per compiti della DSC (azioni intese a rafforzare la democrazia, l'amministrazione pubblica e le strutture di economia di mercato come pure l'assistenza sociale e sanitaria, l'economia, la ricerca scientifica, la garanzia alimentare e la cultura, come pure la consulenza e la formazione). Altri 390 milioni sono invece assegnati all'UFEE (aiuti finanziari per il rinnovamento dellinfrastruttura economica, per eliminare o attenuare i danni ambientali, per promuovere il

3985

commercio e gli investimenti). La ripartizione dei mezzi sulle singole regioni deve avvenire in base a criteri di priorità, così come esposti nel capitolo 341.

In base allo sviluppo delle diverse situazioni nazionali ci riserviamo la possibilità di modificare questa ripartizione indicativa.

L'ammontare totale del credito quadro tiene conto della ricostruzione della BosniaErzegovina e delle probabili nuove spese che emergeranno nel corso dei prossimi anni nell'ambito del programma internazionale di ricostruzione. Esclude invece i costi di rimpatrio per i rifugiati bosniaci. Il nuovo credito quadro dovrebbe ugualmente permettere un contributo della Svizzera a un'azione internazionale per continuare a garantire un certo margine di sicurezza nelle centrali nucleari degli Stati della CSI. Nel caso in cui in questo settore la Svizzera fosse tenuta a versare contributi supplementari considerevoli, i mezzi finanziari di questo credito quadro e dei crediti di pagamento annuali corrispondenti non sarebbero tuttavia sufficienti.

4 41 411

Ripercussioni Ripercussioni finanziarie e sul personale della Confederazione Ripercussioni finanziarie

II credito quadro di 1400 milioni di franchi votato dalle vostre Camere il 28 gennaio 1992 (800 milioni di franchi per i Paesi dell'Europa centrale e orientale) e il 9 marzo 1993 (ulteriori 600 milioni per il sostegno agli Stati dell'ex Unione Sovietica) per la continuazione della cooperazione tecnica e dell'aiuto finanziario erano previsti per un periodo di tre anni. Il credito è entrato in vigore il 28 gennaio 1992 e sarà completamente esaurito nel corso del 1998. La difficile situazione in cui versano le finanze della Confederazione e i tagli sui crediti di pagamento hanno tuttavia sensibilmente prolungato la durata prevista per questo credito quadro.

Per permettere alla Svizzera di proseguire la cooperazione tecnica e l'aiuto finanziario durante i prossimi quattro anni e di onorare i relativi obblighi almeno fino al 2003 vi chiediamo di votare l'apertura di un nuovo credito quadro di 900 milioni di franchi.

Il volume del nuovo credito quadro è stato stabilito sulla base della pianificazione finanziaria della Confederazione per gli anni 1999 - 2001 e sulle prospettive per il 2002. Queste spese sono stabili in termini nominali per tutto il periodo sulla base del bilancio preventivo per il 1998, o leggermente in diminuzione. L'ammontare totale è stato calcolato tenendo conto anche del fatto che la massa disponibile per gli impegni deve essere superiore a quella dei crediti di pagamento previsti per il medesimo periodo, dato che gli impegni si trasformano in pagamenti che in parte possono continuare al di là del periodo previsto. I pagamenti in questione potrebbero estendersi fino al 2006 e la quota presa in considerazione per tenere conto di questa differenza è del 25 per cento. Sulla base di queste considerazioni, l'ammontare del credito quadro è stato fissato a 700 milioni di franchi più ulteriori 200 quali riserva per le garanzie di credito (22% del totale di 900 mio di fr.). Come insegna l'esperienza acquisita finora, le garanzie di credito comportano solo un numero esiguo di versamenti effettivi; nei due primi crediti quadro sono ammontate al 2,5 per cento del totale delle garanzie accordate (180 milioni di franchi).

3986

Conformemente all'articolo 88 capoverso 2 della Costituzione federale, il presente decreto federale soggiace al freno alle spese e richiede pertanto la maggioranza qualificata di entrambe le Camere.

412

Ripercussioni sul personale

Negli ultimi anni la cooperazione con l'Europa orientale si è fatta più complessa e lo sviluppo, la gestione e la valutazione dei programmi e dei progetti sia della cooperazione tecnica che dell'aiuto finanziario continuano a essere molto dispendiosi dal punto di vista del personale. Il Parlamento chiede inoltre coordinamento tra i diversi uffici federali coinvolti, informazione dell'opinione pubblica e un maggiore controllo dei risultati. È chiaro che tutto ciò comporta un aumento del carico di lavoro.

Intendiamo tuttavia mantenere il personale al livello attuale (42 posti a tempo pieno). Le spese collegate continueranno ad essere imputate al credito quadro: questi posti non rientrano quindi nella gestione del personale della Confederazione. Il personale finanziato mediante il credito quadro sarà impiegato in base all'ordinanza del 9 dicembre 1996 concernente il contratto di lavoro di diritto pubblico nell'Amministrazione generale della Confederazione (RS 172.221.104.6).

Oltre al personale impiegato a Berna, nei principali Paesi continueremo a gestire uffici di coordinamento della cooperazione con l'Europa orientale.

42

Ripercussioni a livello cantonale e comunale

L'applicazione del presente decreto federale compete esclusivamente alla Confederazione e non impegna Cantoni e Comuni.

5

Programma di legislatura 1995-1999

II progetto è annunciato nel programma di legislatura 1995 - 1999 (FF 7996 II 281) del 18 marzo 1996.

6

Relazioni con il diritto europeo

Nell'Europa orientale la Commissione europea è attiva nell'ambito dei due programmi Phare e Tacis e presta inoltre fondi alla Banca europea per gli investimenti (BEI). Il coordinamento internazionale permette di armonizzare l'intervento svizzero con quello di altri Paesi e organizzazioni donatori (cfr. a questo proposito il n. 344): incontri di gruppi consultivi della Banca mondiale, il G 24 coordinato dalPUE, le rappresentanze locali. A parte questo coordinamento multilaterale il progetto non ha alcun legame diretto con il diritto dell'UE, con accordi o raccomandazioni del Consiglio d'Europa o di altre organizzazioni europee specializzate. Nell'impostazione di base e negli obiettivi il progetto si unisce agli sforzi degli altri Paesi europei e dell'Unione europea per sostenere l'Europa orientale nel suo processo di riforma a livello politico ed economico e per attenuare le difficoltà sociali.

3987

7

Basi legali

II decreto federale che vi sottoponiamo per approvazione si fonda sull'articolo 8 del decreto federale del 24 marzo 1995 concernente la cooperazione con gli Stati dell'Europa dell'Est (RU 1998 868), il quale prevede che i mezzi necessari al finanziamento di questa operazione siano assegnati sotto forma di crediti di programma aperti per diversi anni.

Conformemente alla prassi ,(cfr. FF 799; IV 523, FF 1992 I 457, FF 7992 V 361 e FF 7993 I 828) vi proponiamo di aprire il presente credito quadro sotto forma di decreto federale, in base all'articolo 8 della legge sui rapporti fra i Consigli (RS 171.11). Il decreto federale non sottosta al referendum. Le Camere federali sono competenti in proposito conformemente all'articolo 85 numero 10 della Costituzione federale e ai relativi disciplinamento della legge federale (RS 611.0) e dell'ordinanza (RS 611.01) sulle finanze della Confederazione.

3988

Elenco delle abbreviazioni AMGI BEI BERS BWI CCNM CEFTA COMECON CSI

DAC DCE DFAE DSC EAPC ECE/ONU Est FMI GRE IFC ITC IUHEI NACC OCSE OMC ONG OSCE

Agenzia multilaterale di garanzia degli investimenti Banca europea per gli investimenti Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo Istituzioni di Bretton Woods (Banca mondiale e Fondo monetario internazionale) Centro per la cooperazione con i Paesi non membri dell'OCSE Central European Free Trade Agreement Accordo di libero scambio centro-europea Council for Mutual Economie Aid Consiglio di mutua assistenza economica Comunità degli Stati Indipendenti / seguenti Stati successori dell'ex Unione Sovietica sono membri a pieno titolo o membri associati della CSI: Armenia, Azerbaigian, Bielorussia, Geòrgia, Kazakistan, Kirghizistan, Moldavia, Russia, Tagikistan, Turkmenistan, Ucraina, Uzbekistan Development Aid Committee der OECD Comitato per l'aiuto allo sviluppo (CAS) dell'OCSE Divisione per la cooperazione con l'Europa dell'Est e la CSI Dipartimento federale degli affari esteri Direzione dello sviluppo e della cooperazione Euro-Atlantic Partnership Council Consiglio di partenariato euroatlantico Economie Commission for Europe Commissione economica per l'Europa dell'ONU // territorio che comprende tutti i Paesi dell'Europa centrale e sudorientale nonché la CSI Fondo monetario internazionale Garanzia contro i rischi dell'esportazione International Finance Corporation Società finanziaria internazionale International Trade Center UNCTAD/WTO Centro del commercio internazionale UNCTAD/OMC Institut Universitaire des Hautes Etudes Internationales, Ginevra North Atlantic Coopération Council Consiglio di cooperazione nordatlantico Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici Organizzazione mondiale del commercio Organizzazione non governativa Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa 3989

Pf PMI PNL PNUA SOFI Stati dell'Est UÈ UFAPP UFAPub UFE UFEE USEC

3990

Partnership for Peace Partenariato per la pace Piccole e medie imprese Prodotto nazionale lordo Programma delle Nazioni Unite per l'ambiente Swiss Organisation for Facilitating Investments Sono tutti gli Stati che si trovano nell'Europa centrale e sudorientale nonché la CSI Unione europea Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio Ufficio federale degli acquisti pubblici Ufficio federale dell'energia Ufficio federale dell'economia esterna Ufficio svizzero per l'espansione commerciale

Allegato I II commercio estero svizzero con gli Stati dell'Europa orientale 1989 -1997 (senza metalli preziosi) fin mio di fr. l 1989 Esportazioni

VO VO

Importazioni

1992 Saldo

Albania Bulgaria (Totale ex-Jugoslavia)1) Jugoslavia (sino a divisione '92) Bosnia-Erzegovina Croazia Macedonia R F d i Jugoslavia Slovenia Polonia Romania (Totale Cecoslovacchia)') Cecoslovacchia Repubblica Ceca Slovacchia Ungheria

6,6 3,5 3,1 249,4 225,4 24,0 (580,6) (176,5) (404,1) 580,6 176,5 404,1

(Totale Unione Sovietica)') Unione Sovietica Estonia Lettonia Lituania CSI: - Armenia -Azerbaigian - Bielorussia - Geòrgia - Kazakistan

(954,1) (400,8) (553,3) 954,1 400,8 553,3

334,1 118,3 215,8 31,7 40,8 -9,1 (355,5) (203,3) (152,2) 355,5 203,3 152,2 385,4

248,4

137,0

Esportazioni

Importazioni

1996 Saldo

6,1 4,4 1,7 18,5 98,4 79,9 (289,5) (166,2) (123,3) 39,9 77,4 37,5 3,8 5,5 -1,7 33,9 46,3 12,4 37,7 4,5 33,2 5,7 16,3 10,6 79,1 108,0 28,9 416,2 99,3 316,9 17,5 84,7 67,2 (457,2) (187,4) (269,8) 457,2 187,4 269,8 373,7

214,1

(397,5) (377,5)

2,9 2,5 7,9 384,2

1,0 1,8 0,9 373,8

0,9 5,2

0,3 0,2 0,7 0,0 7,6

12,5

0,3 4,1

159,6

(20,0)

1,9 0,7 7,0

Esportazioni

Importazioni

1997 Saldo

Esportazioni

Imporfazioni

Saldo

0,9

3,6

10,2 8,3 1,9 17,1 83,1 66,0 (455,0) (132,6) (322,4)

95,2 (612,1)

21,3 73,9 (159,7) (452,4)

15,5 0,9 14,6 32,4 78,9 46,5 77,4 4,2 73,2 98,1 8,8 89,3 86,3 185,1 98,8 659,1 156,6 502,5 36,3 134,0 170,3 (681,9) (397,4) (284,5)

20,5

175,5 95,6 110,7 209,8 837,7 164,1 (828,7)

1,0 19,5 32,9 142,6 4,4 91,2 18,0 92,7 103,4 106,4 185,8 651,9 48,7 115,4 (458,7) (370,0)

543,4 138,5 366,6

248,3 149,1 236,5

295,1 -10,6 130,1

(679,9) (212,4) (467,5)

16,4 13,8

6,8

4,5

616,1

212,6 453,7

283,4 86,6 118,9

(914,8) (11 62,5) (-247,7)

9,6 3,4 6,4

10,4 37,0

21,2 25,3 55,4

193,0

10,4

43,4 606,3

413,3

812,9

0,6 5,0

0,3 1,2

0,1

0,6

0,2 0,6

1,3 1,8

11,8

27,3

12,2

15,1

27,2

0,3

1,2

1,2

-3,5

15,4

0,0 2,2

13,2

332,7 126,0 334,8

13,3 3,4 6,9 1138,9

7,9 21,9 48,5 -326,0

4,2 0,7 20,5

-2,9 1,1 6,7

6,5

1,5

5,0

26,5

4,7

21,8

S

1989

Is)

Esportazioni

Importazioni

Espor(azioni

Importazioni

Saldo

0,1 2,4

8,2 0,1

-8,1 2,3

337,0

-69,9 -0,5 -0,3 75,8 -2,9

267,1

0,1 0,0

0,6 0,3

86,3

10,5

5,4

8,3

') Ai fini di un confronto, per questi gruppi di Paesi si sono indicati totali intermedi

1997

1996

1992

Saldo

Esportazioni

11,8 10,4 428,3

1,5 11,5 66,1 31,3

Importazioni

Saldo

0,0 0,2

11,8 10,2 276,4 -0,2 10,8 53,6 20,3

151,9

1,7 0,7 12,5 11,0

Esportazioni

1,7

17,1 592,8

1,0 4,2 109,4 23,4

Impor-

Saldo

tazioni

0,2

1,5

16,4 1066,6 - 473,8 0,7 1,0

0,4 32,7

5,7

0,0 3,8 76,7 17,7

Allegato II Accordi economici tra la Svizzera e gli Stati dell'Europa centrale e orientale nonché della CSI (data dell'entrata in vigore) (Stato: settembre 98) Accordo di commercio e di cooperazione

Albania Bosnia-Erzegovina Bulgaria Croazia Estonia Lettonia Lituania Macedonia Polonia Repubblica Ceca RF di Jugoslavia Romania Slovacchia Slovenia Ungheria Armenia Azerbaigian Bielorussia Geòrgia Kazakistan Kirghizistan Moldavia Russia Tagikistan Turkmenistan Ucraina Uzbekistan

1.08.96

Accordo di libero scambio

_ --

-- 15.04.73

1.06.94

in preparazione 31.05.26 2.05.25 -- 1.09.96 15.12.73 1.07.71 -- 15.04.73 1.07.71

-- 1.10.97 1.08.97 1.08.97

1.01.74 in preparazione in preparazione 1.08.94 in preparazione 1.07.97 1.05.98 1.09.96 1.07.95 _ in preparazione 1.12.96 22.07.94

--

1.09.94 1.12.92 -- 1.02.94 1.12.92 2 1.07.95 1.06.94 _ -- -- -- -- -- _ -- _ -

Accordo sulla protezione degli investimenti

Convenzione di doppia imposizione

30.04.93 -- 26.10.93 17.06.97 18.08.93 16.04.93 13.05.93 26.05.97 17.04.90 7.08.91 -- 30.07.94 7.08.91 20.03.97 16.05.89

in preparazione -- 10.11.93

_

-- in preparazione in preparazione in preparazione in preparazione 25.09.92 23.10.96 -- 27.12.94 23.12.97 12.06.961 27.06.82 _

--

-- 13.07.94 in preparazione -- -- 13.05.98 13.03.88 in preparazione 26.11.96 in preparazione 26.08.91 18.04.97 -- -- 21.01.97 13.03.88 5.11.93 in preparazione

') Firma > Applicazione provvisoria

2

3993

Allegato 111

Accordi d'associazione con l'UE e domande d'adesione all'UE (Stato: settembre 1998) Accordi d'associazione

Albania J) Bosnia-Erzegovina Bulgaria Croazia Estonia Lettonia Lituania Macedonia Polonia Repubblica Ceca RF di Jugoslavia Romania Slovacchia Slovenia Ungheria

Domanda d'adesione

firmalo

in vigore dal

8.03.93

1.02.95

14./16.12.95

12.06.95 12.06.95 12.06.95

1.02.98 1.02.98 1.02.98

24728. 11.95 13.10.95 8./1 1.1 2.95

--

-

16.12.91 4.10.93

1.02.94 1.02.95

1.02.93 4.10.93 10.6.96 16.12.91

1.02.95 1.02.95 1.02.94

*' Sono in corso negoziati per un accordo di cooperazione

3994

--

5.04.94 17./23.01.96

22.06.95 27.06.95 10.6.96 31.03.94

Allegato IV Indicatori economici 1997 nell'Europa orientale e nella CSI Produzione industriale lorda

PIL

(Variazione

(Indice: 1989 = 100)

rispetto

ali anno precedente m%)

Europa centrale Estonia Lettonia Lituania Polonia Rep. Ceca Slovacchia Slovenia Ungheria

9,0 6,0 5,0 6,9 1,3 6,5 3,3 4,0

Europa sudorientale Albania -7,0 Bosnia-Erzegovina 68,0 Bulgaria -7,4 Croazia Macedonia RF di Jugoslavia Romania

6,5 1,1 7,4 -6,6

Rincaro

Investimenti esteri cum.

1990-1997

(Variazione

(in mio $USA)

ali anno precedente in %)

75,4

11,1

6,1 0,7 11,3 2,3 2,7 1,3 1,1

55,5

8,5

42,3

8,8 15,1 8,4

97,5 96,1 95,0

(in %)

rispetto

13,4

111,8

Tasso di disoccupazione 1997

6,2 9,1

90,1

18,4

5,6 19,0 -7,0

79,0 ...

62,8

33,1 11,8

-6,5 1,0 9,5 -5,9

75,9 68,3 50,3 82,4

1.082,6 3,7 3,6 23,2 154,9

2,2

54,4

13,8

-8,0

39,6 71,8

63,9

1.106,0 1.284,0 630,0 8.442,0 8.461,0 1.007,0 1.097,0 15.247,0

4,6 6,7 6,7 10,5 5,2 12,5 14,8 10,4

330,0 362,0 884,0

13,4 -- 13,7

1.164,0 52,0 -- 2.165,0

17,6 42,4 25,6 8,8

44,0 987,0 256,0 39,0 3.067,0 147,0 164,0

11,0 1,3

CSI Armenia Azerbaigian Bielorussia Geòrgia Kazakistan Kirghizistan Moldavia Russia

5,8 1,3 10,4 10,5 1,1 5,6 1,3 0,4

10,8 -23,0 1,9

29,0 62,3 62,9 36,1 57,5

Tagikistan Turkmenistan Ucraina Uzbekistan

-7,0 -3,0 -3,0 1,0

-- 18,0 -1,8 2,0

30,9 82,2 40,2 86,2

17,6 4,5 0,3

3,6 6,9 17,4 25,5 11,8 14,7

85,4 -- 15,9 --

12.931,0 55,0 544,0 1.661,0 7,0

2,8

2,6 3,9 3,1 1,7 9,0 2,8 -- 2,8 0,3

1996 = cifre in corsivo Fonte: ECE/ONU, Ginevra

3995

Allegato V

Adesione degli Stati dell'Europa orientale a organizzazioni internazionali e ad accordi multilaterali e rispettivo anno d'adesione (Stato: settembre 1998)

Albania Bosnia-Erzegovina Bulgaria Estonia Croazia Lettonia Lituania Macedonia Polonia Romania RF di Jugoslavia Slovacchia Slovenia Repubblica Ceca Ungheria Armenia Azerbaigian Geòrgia Kazakistan Kirghizistan Moldavia Russia Tagikistan Turkmenistan Ucraina Uzbekistan Bielorussia

BERS

OSCE

dell'energlio'Europa gl'ai)

Consi-

Carta

OCSE

1991 1996 1990 1992

1991

1995 cand.

1992 1993 1996 1995 1993 1995 1991 1993

1994 1995 1994 1994 1994 1994 1995

in prep. 1991 1991 1992 1993 1990 1990 in prep. 1992 1992 in prep. 1992 1993 in prep. 1992 1993 in prep. 1992 1992 in prep. 1992 1993 5) 1946 19465) 1996 1995 1972 1972 1995 in prep. -- -- in prep. 1995 1993 1993 1993 1995 1992 1995 1995 1993 1993 1996 1995 1982 1982

1993 1992 1992 1993 1990 _1990 1993 1992 1993

1990 1992 1992

1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992

1992 1992

1992 1972 1991 1992 1991 1991 1995 1972 1972 2)

3

1993 > 1992 19933> 1972 1992 1992 1992 1992 1992 1992

1994

_

.

1993 1990

1994 1994 1995 1995

cand.

cand.

cand.

1994 1994 1994

1993 1993


1995

19724> 1996

1992 1992 1992 1992 1992

1996 1994

---- 1995

--

cand.

1994 1994 1994 1994 1994 1995 1994 1995 1994

OMC

FMI

BM

--1996

in in in in in in in


prep.

prep.

prep.

prep.

prep.

prep.

prep.

1992

1992 1992 1992 1992 1992 1992 1993 1992

in prep. 1992 in prep. 1992 in prep. 1992

1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1993

1992 1992 1992 1992

') Firma della convenzione (non ancora in vigore) > Adesione nel 1972, dal 7.7.1992 appartenenza sospesa (Repubblica federale di Jugoslavia) > Nel gennaio del 1993 la Repubblica Ceca e la Slovacchia, Stati nati dallo scioglimento della Cecoslovacchia, diventano membri dellOSCE.

*> Quale successore legale dell'URSS, la Russia ne occupa il posto nell'OSCE.

5 > Nel 1950 la Polonia si ritirò dal FMI e dalla BM; nel 1986 aderì nuovamente alle due organizzazioni.

2

3

3996

Allegato VI

GRE / Garanzie di credito per l'esportazione nell'ambito degli aiuti agli Stati dell'Europa orientale (Stato: aprile 1998)

Albania Armenia Azerbaigian Bosnia-Erzegovina Bulgaria Croazia Estonia Geòrgia Kazakistan Kirghizistan Lettonia Lituania Macedonia Moldavia Polonia Rep. Ceca RF di Jugoslavia Romania Russia Slovacchia Slovenia Tagikistan Turkmenistan Ucraina Ungheria Uzbekistan Bielorussia A breve termine A medio lungo termine GRE

a breve termine

a medio/lungo termine

-- GRE GRE GRE GRE GRE GRE aiuti all'Est GRE GRE

-- aiuti all'Est GRE GRE aiuti all'Est GRE GRE aiuti all'Est GRE GRE

GRE GRE GRE GRE

GRE aiuti all'Est GRE GRE

aiuti all'Est GRE ERG sospeso

aiuti all'Est GRE aiuti all'Est sospeso

Durata massima della garanzia: 24 mesi Durata della garanzia superiore ai 24 mesi Garanzia contro i rischi dell'esportazione

0867

3997

Decreto federale Disegno concernente il credito quadro per il rafforzamento della cooperazione con l'Europa orientale e gli Stati della CSI del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l'articolo 85 numero 10 della Costituzione federale; visto l'articolo 8 del decreto federale del 24 marzo 19951 concernente la cooperazione con gli Stati dell'Europa dell'Est; visto il messaggio del Consiglio federale del 19 agosto 19982, decreta:

Art. l 1 Per il sostegno di azioni a favore del processo di transizione nell'Europa orientale e negli Stati della CSI (Comunità degli Stati Indipendenti) è stanziato un credito quadro di 900 milioni di franchi per una durata minima di quattro anni. Il periodo di credito inizia il 1° gennaio 1999.

2 I crediti annui di pagamento sono iscritti nel preventivo.

Art. 2 1 1 mezzi menzionati nell'articolo 1 possono essere impiegati per: a. contributi non rimborsabili; b. prestiti; e. garanzie.

2 I mezzi possono inoltre essere utilizzati per continuare gli attuali rapporti di impiego di diritto pubblico di al massimo 42 persone a Berna.

Art. 3 II presente decreto, che non è di obbligatorietà generale, non sottosta al referendum.

0868

1 2

RS 974.1; RU 1998 868 FF 1998 3941

3998

Direttive per la pianificazione delle reti emittenti OVC Modifica del 21 ottobre 1998

// Consiglio federale svizzero ordina: I

Le direttive del 31 agosto 19941 per la pianificazione delle reti emittenti OVC sono modificate come segue:

Art. 11 n. 5 Per la diffusione di programmi radiofonici da parte di emittenti locali e regionali devono essere previste le seguenti zone: 5.

Regione di Vaud Emittenti: 1 Zona A: Losanna; da Rolle sino a Montreux; autostrada N5 LosannaYverdon; Orbe, Echallens; Vallorbe (località); Payerne (località) Zona B: Gros-de-Vaud da Ste Croix e Vallèe de Joux; riva sinistra vodese del lago di Neuchâtel fino a Concise; asse stradale da Moudon sino a Payerne; Avenches (località)

II

La presente modifica entra in vigore il 1° dicembre 1998.

21 ottobre 1998

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Cotti II cancelliere della Confederazione, Couchepin

0813

1

FF 1994 III 1424,1996 II 883, V 892

1998-485

3999

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio sul proseguimento della cooperazione rafforzata con l'Europa orientale e gli Stati della CSI del 19 agosto 1998

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Bundesblatt

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Feuille fédérale

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Foglio federale

Jahr

1998

Année Anno Band

4

Volume Volume Heft

44

Cahier Numero Geschäftsnummer

98.049

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

10.11.1998

Date Data Seite

3941-3999

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10 119 469

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