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98.020

Messaggio concernente la politica d'investimento della Cassa pensioni della Confederazione (Modifica della legge federale sulle finanze della Confederazione e degli Statuti della Cassa pensioni della Confederazione)

del 22 aprile 1998

Onorevoli presidenti e consiglieri, Con il presente messaggio ci pregiamo sottoporvi, per approvazione, il disegno di modificazione della legge federale sulle finanze federali e un decreto federale concernente l'approvazione della modifica degli Statuti della Cassa pensioni della Confederazione (CPC).

Nel contempo, vi proponiamo di togliere di ruolo il punto 3, concernente l'organo di controllo ai sensi dell'articolo 53 LPP, delle seguenti mozioni di tenore identico: 1996 96.3545 Alta vigilanza, vigilanza e organo di controllo nel settore della LPP (S5.12.96CPICPC) · 1996 96.3553 Alta vigilanza, vigilanza e organo di controllo nel settore della LPP (N 10.12.96 CPI CPC) Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

22 aprile 1998

1998-237

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Cotti II cancelliere della Confederazione, Couchepin

2393

Compendio / fondi della CPC sono oggi retribuiti dalla Confederazione con un interesse equivalente al rendimento medio delle obbligazioni della Confederazione, ma almeno del 4 per cento. Il disavanzo tecnico frutta un interesse del 4 per cento. Negli anni 1985-1997 il rendimento dei fondi della CPC si è aggirato attorno al 4,5 per cento, un tasso nettamente inferiore dunque al reddito del 7,6 per cento secondo l'indice LPP conseguito dalle Casse pensioni nello stesso periodo.

Il passaggio ad una moderna gestione di portafoglio improntata ad un'ampia diversificazione degli investimenti impone un adeguamento delle pertinenti basi legali.

Visto che l'articolo 36 della legge sulle finanze della Confederazione (LFC) proibisce l'acquisto di fondi e di azioni a scopo d'investimento, occorre completare tale disposizione con una clausola derogatoria a favore della CPC. È inoltre necessario adeguare gli Statuti della CPC alle nuove esigenze.

Il messaggio fornisce nella parte generale una panoramica sull'attuale politica d'investimento e sulle norme in materia di rimunerazione dei fondi e ne presenta i vantaggi e svantaggi. In seguito traccia la struttura di una futura politica d'investimento. Nell' ottica di una moderna gestione del portafoglio la correlazione equilibrata tra attivi e passivi nonché la creazione di una riserva di fluttuazione assumono grande importanza. In futuro la strategia d'investimento sarà definita dal Consiglio federale. Al DFF spetterà l'approvazione delle istruzioni d'investimento.

Le questioni di politica d'investimento saranno esaminate in stretta collaborazione tra la CFA, l'AFF e la Commissione della Cassa.

La parte speciale riassume l'attuale situazione normativa, illustra l'adeguamento degli Statuti della CPC, la modifica dell'articolo 36 della LFC e commenta tali modifiche. Infine, vengono spiegate le conseguenze finanziarie e sull'effettivo del personale connesse all'attuazione della nuova politica d'investimento.

2394

Messaggio I II III

Parte generale Situazione iniziale Considerazioni generali

Nei prossimi anni la previdenza professionale del personale della Confederazione e delle sue imprese subirà diversi cambiamenti che necessitano nuove basi legali. Con il presente messaggio proponiamo dapprima alle Camere federali la revisione parziale della legge sulle finanze della Confederazione e -- concepita in un primo tempo come normativa transitoria - la revisione parziale dell'ordinanza sulla Cassa pensioni della Confederazione (Statuti della CPC); queste due modifiche definiscono un nuovo disciplinamento per l'investimento dei fondi della CPC. In un secondo messaggio, che seguirà ancora nel 1998, verrà esposta la futura struttura organizzativa della previdenza professionale e il concetto di previdenza della Confederazione. A questo proposito, occorrerà in particolare adeguare alle future strutture definitive anche il ruolo e i compiti nonché la composizione della Commissione paritetica della Cassa.

Il nuovo disciplinamento della politica d'investimento persegue un miglioramento dei proventi degli investimenti della CPC. Si è deciso di scindere il progetto in due messaggi poiché l'attuazione della politica d'investimento richiederà diversi anni e va quindi iniziata il più presto possibile. Inoltre, i lavori concernenti la nuova politica d'investimento sono più avanzati che quelli riguardanti gli altri cambiamenti.

Per poter integrare il presente messaggio in un contesto più ampio, al numero 113 sono esposti i capisaldi della futura previdenza professionale della Confederazione.

Occorre tuttavia dapprima (n. 112) spiegare come tenere conto delle riserve poste dal Parlamento nel dicembre 1994 all'approvazione degli statuti della CPC del 24 agosto 1994 attualmente vigenti (Statuti CPC; RS 172.222.1). D'altra parte, al numero 114 è presentata una nuova regolamentazione concernente l'organo di controllo della CPC. Il numero 115 introduce infine il vero e proprio oggetto del presente messaggio, ossia la nuova politica d'investimento.

112 112.1

Riserve poste all'approvazione degli Statuti della CPC Introduzione

II 15 dicembre 1994 l'Assemblea federale approvò gli Statuti della CPC e gli Statuti del 18 agosto 1994 della Cassa pensioni e di soccorso delle Ferrovie federali svizzere (RS 172.222.2). L'approvazione fu vincolata a tre riserve, brevemente descritte qui appresso (FF 7995 I 576).

112.2

Prima riserva

«L'ordinanza è approvata purché agli assicurati non sia concesso alcun nuovo diritto acquisito più esteso rispetto alle prescrizioni obbligatorie della legge del 17 dicembre 1993 sul libero passaggio.» Gli Statuti della CPC del 1994 attualmente vigenti hanno dovuto essere emanati per garantire l'applicazione delle disposizioni della legge sul libero passaggio (RS

2395

·831.42) e dell'ordinanza del 3 ottobre 1994 sulla promozione della proprietà d'abitazioni mediante i fondi della previdenza professionale (OPPA; RS 831.411), entrambe entrate in vigore il 1° gennaio 1995. À prescindere dalle modifiche rese necessarie dall'esecuzione di questi due disposti, gli statuti del 1994 corrispondono essenzialmente alla precedente ordinanza del 2 marzo 1987 sulla Cassa federale d'assicurazione (Statuti della CFA) (per più ampi dettagli cfr. il messaggio del 24 agosto 1994 relativo all'ordinanza concernente la Cassa pensioni della Confederazione e agli Statuti della Cassa pensioni e di soccorso delle Ferrovie federali svizzere; FF 1994 V 279). Nel 1994 non sono pertanto stati creati nuovi diritti per gli assicurati, che eccedano quanto stabilito dalle disposizioni della legge sul libero passaggio e dall'OPPA.

112.3

Seconda riserva

«II Consiglio federale deve presentare entro il 31 dicembre 1997 una revisione degli statuti che permetta di ridurre il disavanzo tecnico della Cassa pensioni della Confederazione e della Cassa di soccorso delle FFS (CPS), legato anzitutto alle prestazioni supplementari conseguenti all'introduzione del libero passaggio. Se necessario, gli assicurati sono tenuti a contribuire al versamento delle relative prestazioni.» Dall'ottobre 1995 è disponibile una perizia sul concetto di previdenza e sulle prospettive di sviluppo della Cassa pensioni della Confederazione 1. Nel capitolo 4 di questa perizia («Procedure di finanziamento») si esaminano in dettaglio gli aspetti finanziari della futura evoluzione della CPC. Per quanto concerne la riserva summenzionata risultano di particolare interesse soprattutto le osservazioni riguardanti il livello del grado di copertura. Ai sensi della legge sul libero passaggio, dal 1995 il capitale di copertura della CPC è calcolato in base alla somma delle prestazioni di libero passaggio; si considera quindi che il capitale di copertura degli assicurati attivi equivale alle prestazioni di libero passaggio. In questo caso si parla di «bilancio tecnico retrospettivo», in opposizione al «bilancio prospettivo» (capitale di copertura indicativo=valore attuariale delle future prestazioni - valore attuariale dei futuri contributi; p. 59 e seg. della perizia). Il cambiamento provocò un deterioramento del grado di copertura («rapporto tra i fondi di copertura effettivamente disponibili e quelli calcolati teoricamente»; p. 62 della perizia) che a fine 1994 raggiunse per la Confederazione e l'Azienda delle PTT il 63,1 per cento, mentre l'articolo 58 degli Statuti della CPC prescrive che la Cassa pensioni dev'essere gestita «a lunga scadenza, a un tasso di copertura dei due terzi». In base a diverse simulazioni gli esperti giungono alla conclusione che la situazione si riequilibrerà nel corso dei prossimi dieci o 15 anni (p. 66 segg. della perizfa). A questo proposito, si è constatato che lo sviluppo finanziario della CPC è assai insensibile ai cambiamenti delle ipotesi di calcolo. È ad esempio risultato che anche supponendo una diminuzione annua dell'I per cento dell'effettivo degli assicurati attivi durante 15 anni, il grado di copertura evolverebbe positivamente (subendo però una flessione dell'1,5% senza tuttavia pregiudicare gli obiettivi statutari; p. 71 della perizia). Contrariamente a quanto richiesto dalla riserva del dicembre 1994, non è dunque necessario procedere a modifiche degli statuti per raggiungere il grado di copertura dei due terzi. Occorre invece osservare attentamente l'evoluzione reale nei prossimi anni distinguendo chiara1

Perizia dell'ottobre 1995 sul concetto di previdenza e sulle prospettive di sviluppo, dei prof.

Dr. H. Bühlmann, prof. Dr. H. Schmid, V.P. Schönenberger, D. Thomann, in seguito perizia «Concetto di previdenza».

2396

mente la tendenza generale del cambiamento del grado di copertura da parametri incidenti nti particolari (ad es. eventuali ripercussioni della progressiva rettifica degli incartamenti della CPC).

a

menti

112.4

della

CPC)

Terza riserva

«II Consiglio federale deve predisporre, d'intesa con i PF, una soluzione che, in particolare, disciplini adeguatamente i problemi posti dai costi elevati dei riscatti di annate da parte delle persone di età compresa tra 40 e 50 anni. Tale soluzione dovrebbe considerare i sistemi previdenziali analoghi vigenti all'estero.» L'intento espresso in questa riserva è già stato adempiuto il 21 dicembre 1994 apportando una modifica all'ordinanza del 16 novembre 1983 sul corpo insegnante dei Politecnici federali (RS 414.142). A tenore di questo disposto, i professori ordinari o straordinari nonché tutti i professori assistenti nominati dopo il 31 dicembre 1994 sono obbligatoriamente affiliati alla Cassa pensioni della Confederazione (art. 18 dell'ordinanza sul corpo insegnante dei PF). Un nuovo articolo 19e della medesima ordinanza disciplina la partecipazione della Confederazione alle somme di riscatto mancanti per i professori ordinari, straordinari e assistenti nominati dopo il 31 dicembre 1994. Qualora le prestazioni d'uscita di altri istituti di previdenza non fossero sufficienti per il riscatto, detto articolo 19e capoverso 3 prevede che la Confederazione ne assume il finanziamento con mezzi budgetari del PF in misura equivalente al professore. La partecipazione della Confederazione è tuttavia limitata al 200 °per cento del guadagno assicurato all'entrata.

113

Capisaldi della futura previdenza professionale della Confederazione

II 24 marzo 1995 le vostre Camere hanno votato diverse modifiche dell'ordinamento dei funzionari (OF; RS 172.221.10), entrate in vigore il 1° gennaio 1996. Fu tra l'altro introdotto nell'articolo 48 un capoverso lbis, a tenore del quale stabilisce che «i principi concernenti la cerchia degli assicurati, la forma assicurativa, il tipo e l'estensione della copertura assicurativa e il finanziamento sono disciplinati in un decreto federale di obbligatorietà generale che non sottosta al referendum.» Muovendo da tali presupposti, il 13 agosto 1997, nell'ambito di una discussione in materia, il nostro Collegio ha definito i capisaldi del futuro concetto di previdenza della Confederazione e delle sue aziende. Si trattava soprattutto di questioni concernenti il livello e il sistema delle prestazioni, ma anche l'investimento e la retribuzione dei capitali della CPC, la struttura dei contributi, la compensazione del rincaro nelle pensioni, il tasso di copertura della Cassa ecc. Per gli ulteriori lavori del Dipartimento federale delle finanze (DFF) abbiamo stabilito la seguente impostazione generale: conservazione di massima del livello delle prestazioni per l'amministrazione federale e di un piano previdenziale principale basato sul primato delle prestazioni con simultanea modifica di alcuni punti del modello attuale (tra l'altro graduazione a seconda dell'età dei contributi periodici e dei contributi per l'aumento del guadagno dei lavoratori, rinuncia ad una compensazione automatica del rincaro sulle pensioni, compensazione che per il personale dell'amministrazione generale della Confederazione sarà garantita soltanto per metà e comunque risulterà dall'ottimizzazione degli investimenti di capitale). A titolo complementare, per talune cate-

2397

gorie speciali di personale occorrerà prevedere un piano di previdenza basato sul primato dei contributi e la CPC deve poter offrire ai differenti datori di lavoro soluzioni previdenziali flessibili. Infine, per ogni datore di lavoro il tasso di copertura deve ammontare almeno ai due terzi e qualora sia invece nettamente insufficiente, il Consiglio federale deve poter prendere misure per ridurre il rischio di finanziamento.

D 14 gennaio 1998 abbiamo avuto una seconda discussione in merito al futuro della Cassa federale d'assicurazione (CFA) e alla previdenza professionale della Confederazione e delle sue aziende; non si è più esaminato il contenuto della futura previdenza, bensì le sue future strutture portanti. Le proposte del DFF per lo snellimento organizzativo, in particolare del secondo pilastro della Confederazione e delle sue aziende, che abbiamo approvato con riserva della loro concretizzazione entro l'estate 1998, prevedono essenzialmente quanto segue: in futuro la CPC dovrà concentrarsi su un ambito d'attività comprendente l'amministrazione centrale della Confederazione, i PF e altre organizzazioni vicine alla Confederazione. Swisscom e la Posta, invece, potranno in avvenire gestire autonomamente la loro previdenza professionale, tenendo tuttavia conto dei vincoli definiti nella legge sulle telecomunicazioni e nella legge sull'organizzazione delle poste. Le FFS continueranno ad avere una propria cassa pensioni, vale a dire che occorre rinunciare definitivamente ad una fusione tra la CPS e la CPC. È infine prospettato lo scorporo dalla CFA della Cassa federale di compensazione (CFC), che gestisce il primo pilastro per il personale federale.

L'idea principale della nuova impostazione strategica e della nuova struttura organizzativa nell'ambito della CFA e della previdenza per la vecchiaia nella Confedera-, zione consiste nel ridurre l'attuale complessità dei compiti gestionali nella CFA e nella CPC. In tal modo si creeranno le premesse affinchè in futuro i compiti oggi attribuiti alla CFA possano essere assolti in modo ottimale. Nel contempo si potrà anche tenere conto degli sviluppi che hanno indotto o che indurranno una maggiore autonomia aziendale, segnatamente di Swisscom, della Posta e delle FFS.

Le basi legali per la suddivisione della CPC vanno create a livello formale di legge. A tal fine, un decreto federale d'obbligatorietà generale secondo l'articolo 48 capoverso lbìs OF non è sufficiente. Si prevede di sottoporre tali normative alle Camere in un unico progetto comprendente pure i principi del futuro concetto di previdenza del personale della Confederazione. I lavori preparatori effettuati sinora per il decreto federale restano comunque utili anche per elaborare le future disposizioni legali.

114

Organo di controllo della CPC

La mozione n. 2 presentata col Rapporto della Commissione parlamentare d'inchiesta sui problemi d'organizzazione e gestione della Cassa pensioni della Confederazione (CPC) e il ruolo del DFF in relazione alla CPC (FF 1996 V 121) esige che la legislazione sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità sia modificata. L'alta vigilanza sulle autorità di vigilanza ai sensi della legge federale del 25 giugno 1982 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP; RS 831.40), esercitata attualmente dal Consiglio federale e delegata in parte all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali, deve essere trasferita ad un'autorità che sia in grado di garantire un'alta vigilanza efficace. Inoltre, la vigilanza che il DFF esercita sulla CPC e sugli altri istituti di previdenza della Confederazione deve essere trasferita a un'autorità che non abbia rapporti gerarchici con tali 2398

istituti di previdenza. Queste due esigenze concernono da una parte la LPP (art. 64) e d'altra parte l'ordinanza del 29 giugno 1983 concernente la vigilanza sugli istituti di previdenza e la loro registrazione (OPP 1; RS 831.435.1; cfr. art. 3 cpv. 2 OPP 1), sicché i relativi lavori saranno svolti sotto la sovrintendenza dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS). Il terzo incarico assegnato in questo contesto concerne invece l'articolo 63 capoverso 1 degli Statuti della CPC e .chiede che il controllo sulla CPC secondo l'articolo 53 LPP sia ritirato al Controllo federale delle finanze (CDF) e affidato ad un altro organo di controllo.

Per quanto concerne lo stato dei lavori intesi ad adempiere le richieste di revisione relative all'alta vigilanza e alla vigilanza secondo la LPP va detto quanto segue: l'UFAS ha istituito un gruppo di lavoro interno che esamina sistematicamente le disposizioni attualmente vigenti nel campo della vigilanza e dell'alta vigilanza LPP della Confederazione, anche in combinazione con i compiti di vigilanza adempiuti dai Cantoni. Sicché, la funzione di vigilanza ai sensi della LPP esercitata sinora dal DFF sulla CPC sarà, in ossequio al suggerimento della CPI CPC, attribuita all'UFAS, e ciò ancora nell'anno in corso.

Per quanto attiene infine l'esercizio del controllo sulla CPC ai sensi dell'articolo 53 LPP, nella Parte III, capitolo 1 n. 1.8 segg. del rapporto della CPI si pone in dubbio sia l'indipendenza del CDF rispetto al DFF sia la sua doppia funzione quale controllo delle finanze della Confederazione e organo di controllo LPP della CPC.

A tenore dell'articolo 53 capoverso 1 LPP l'istituto di previdenza designa un organo di controllo per l'esame della gestione, della contabilità e dell'investimento patrimoniale. Secondo il rapporto della CPI l'attività di controllo del CDF sulla CPC concerneva prevalentemente la contabilità. Ebbene, in questo caso il CDF non dovrebbe operare soltanto conformemente alla legge sul controllo delle finanze del 28 giugno 1967 (LCF; RS 614.0), bensì piuttosto secondo la LPP e le relative prescrizioni d'esecuzione. Inoltre, al CDF sarebbe mancata la possibilità di fare confronti con altre casse pensioni. La designazione di un organo di controllo estemo permetterebbe di risolvere anche la questione della sua indipendenza. Nella prospettiva di una revisione della politica d'investimento della Confederazione s'impone anche una modifica concernente il controllo della CPC. Il passaggio ad un sistema d'investimento conforme ai principi di una moderna gestione di portafoglio implica il controllo da parte di un terzo ai sensi della nuova organizzazione dell'amministrazione.

Secondo l'articolo 8 capoverso 3 della legge sul controllo delle finanze, il CDF esercita la vigilanza finanziaria anche nei settori in cui, per legge e per statuto, è disposto un altro controllo. Di conseguenza occorre ritenere che la divisione Cassa pensioni della Confederazione dev'essere sottoposta ad un controllo esterno secondo l'articolo 53 capoverso 1 LPP che controlli la gestione, la contabilità e l'investimento patrimoniale, mentre il conto finanziario dell'Ufficio CFA debba continuare ad essere controllato dal CDF.

115

Nuova politica d'investimento

Le nuove basi legali menzionate al numero 113 potranno entrare in vigore soltanto tra alcuni anni, visto che la nuova struttura organizzativa necessita un lungo periodo di preparazione e che si dovranno ad esempio valutare attentamente anche le nuove soluzioni informatiche di cui le nuove casse pensioni potranno avvalersi. Affinchè la

2399

politica d'investimento della CPC possa essere modernizzata già prima, vi sottoponiamo con il presente messaggio il disegno di una modifica della legge federale del 6 ottobre 1989 sulle finanze della Confederazione (LFC; RS 611.0), che consente di investire i fondi della CPC conformemente ai principi di una moderna gestione di portafoglio. Nel contempo, vi sottoponiamo un disegno di decreto federale che approva l'adeguamento degli Statuti della CPC alla nuova politica d'investimento.

11 21 febbraio 1996 abbiamo incaricato il Dipartimento federale delle finanze (DFF) di presentare nell'ambito della revisione degli Statuti della Cassa pensioni proposte per allentare le prescrizioni in materia d'investimento. A sua volta, il DFF ha incaricato l'Amministrazione federale delle finanze (AFF) di creare un gruppo di lavoro.

Quest'ultimo, presieduto dall'AFF, comprendeva rappresentanti della Cassa federale d'assicurazione (CFA), della Commissione paritetica della CPC nonché un coautore della perizia «Concetto di previdenza». Il gruppo di lavoro aveva il compito di elaborare varianti per l'investimento dei fondi della CPC sotto il profilo della politica d'investimento e dell'organizzazione, e nel novembre 1996 ci ha fornito il suo rapporto sulla nuova politica d'investimento.

Con decisione del 25 novembre 1996 abbiamo preso atto di questo rapporto e incaricato il DFF di elaborare un messaggio a sostegno della modifica della legge sulle finanze della Confederazione e di una revisione degli Statuti della Cassa pensioni al fine di creare le basi legali di una gestione moderna dei fondi della CPC.

12 121

Politica d'investimento odierna e normativa in materia di retribuzione dei fondi Introduzione

La politica d'investimento si fonda sull'articolo 60 degli Statuti della CPC. La Confederazione gestisce i fondi della CPC e le garantisce un interesse equivalente al rendimento medio delle sue obbligazioni, ma almeno del 4 per cento l'anno.

Se il rendimento medio delle obbligazioni della Confederazione è superiore al 4 per cento, il ricavo degli interessi eccedenti questo saggio è destinato all'incorporazione delle indennità di rincaro nelle pensioni. Il Consiglio federale può prevedere altre destinazioni del ricavo degli interessi, segnatamente per i datori di lavoro che hanno ammortato il disavanzo tecnico.

Per l'incorporazione delle indennità di rincaro nel guadagno assicurato il lavoratore fornisce un contributo unico d'aumento del 50 per cento. La Confederazione invece non versa il corrispondente capitale di copertura (art. 29 cpv. 3 degli Statuti della CPC). Ne risulta che il disavanzo tecnico aumenta in modo direttamente proporzionale, sul quale la Confederazione deve tuttavia pagare un interesse del 4 per cento (garanzia d'interesse).

La CPC è gestita secondo il principio della capitalizzazione con un tasso d'interesse tecnico del 4 per cento e un tasso di copertura a lunga scadenza dei due terzi (art. 58 degli Statuti).

Negli anni 1985-1997 la CPC ha conseguito sul suo patrimonio un rendimento medio del 4,5 per cento. Nello stesso periodo l'investimento presso la Confederazione (a fine 1997 21,5 miliardi) ha fruttato in media il 4,8 per cento. Il disavanzo tecnico di natura attuariale (a fine 1996 11,5 miliardi) è soggetto ad un interesse costante del 4 per cento. Una parte dei fondi della CPC (alla fine del 1997 circa 3,5 miliardi di

2400

franchi) è investita sotto forma di mutui al personale federale per l'accesso alla proprietà di alloggi. Secondo l'articolo 4 capoversi 2 e 3 dell'ordinanza del 28 giugno 1989 sui mutui ipotecari della Cassa federale d'assicurazione (stato il 1° gennaio 1995; RS 172.222.17) l'interesse praticato su tali mutui è determinato nel modo seguente: «Se il tasso d'interesse per le vecchie ipoteche di primo grado della Banca cantonale bernese (tassi d'interesse di riferimento) è pari o superiore al 5,75 per cento, il tasso del mutuo della CFA di primo grado si situa a 0,75 punti percentuali al di sotto di tale tasso e quello di secondo grado a 0,5 punti percentuali al di sotto del medesimo. Se il tasso d'interesse di riferimento è inferiore al 5,75 per cento, il tasso del mutuo della CFA di primo grado si situa a 0,5 punti percentuali al di sotto di tale tasso d'interesse e quello di secondo grado a 0,25 punti percentuali al di sotto del medesimo. Il tasso per i mutui della CFA di primo grado non può tuttavia essere inferiore al 4 per cento e quello di secondo grado al 4,25 per cento.» Dal 1° maggio 1997 per i mutui di primo grado è applicato un tasso del 4 per cento e per quelli di secondo grado un tasso del 4,25 per cento.

122

Vantaggi e inconvenienti della soluzione odierna

La soluzione odierna è relativamente semplice e richiede un onere amministrativo assai esiguo.

Si è sempre registrato un rendimento positivo. Visto che la CPC stessa non detiene investimenti, si possono avere soltanto variazioni del reddito ma non del valore degli investimenti.

Il principale inconveniente del disciplinamento attuale consiste nella retribuzione relativamente modesta dei fondi. D'altro canto, i fondi della CPC costituiscono per la Confederazione una fonte di finanziamento proporzionalmente costosa, soprattutto quando i saggi d'interesse sul mercato dei capitali sono bassi. Inoltre, la tesoreria non può gestire tali fondi.

Il cambiamento dei saggi d'interesse comporta corrispondenti oscillazioni del conto finanziario della Confederazione. Anche l'incorporazione del rincaro nelle pensioni ha ripercussioni sul conto finanziario, sempre che non sia coperto dal provento degli interessi.

13 131

Proposte di miglioramento per la CPC Maggiore retribuzione da parte della Confederazione

La retribuzione degli investimenti presso la Confederazione e del disavanzo tecnico determinano il rendimento del patrimonio della CPC. Il provento del capitale investito presso la Confederazione dipende dal rendimento medio delle obbligazioni della Confederazione. Negli anni 1985-1997 il rendimento medio del denaro depositato presso la Confederazione si aggirava attorno al 4,8 per cento. Il disavanzo tecnico produce un tasso d'interesse costante del 4 per cento.

Per determinare il rendimento complessivo i rendimenti di cui sopra devono essere ponderati in funzione della loro partecipazione al portafoglio (2/3 di investimenti presso la Confederazione, Vs di disavanzo tecnico attuariale). Ne risulta quindi che nel periodo 1985-1997 la CPC ha conseguito un rendimento medio sul suo patrimonio del 4,5 per cento.

2401

Nello stesso periodo un patrimonio investito conformemente alle prescrizioni della LPP poteva conseguire un rendimento medio del 7,6 per cento secondo l'indice LPP.

Col 4,8 per cento la CPC si situa dunque ad un livello di rendimento nettamente inferiore rispetto a quanto esigibile secondo il tasso di riferimento. Osservando l'indice LPP si constata comunque che vi sarebbero state notevoli oscillazioni: il rendimento minimo sarebbe ammontato a -6,1 per cento (1990) mentre quello massimo a +19,4 per cento (1993). La tabella seguente informa sul rendimento e sulla volatilità (espressa in termini di devianza standard) delle differenti categorie d'investimento negli anni 1985-1997: Dcv. std.

Performance Dati annuali

1985

1986

1987

1989 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

·198531.12.97

"198531.12.97

Indice LPP (OPP2 1993)

11,9

6,5

-0,8

9,5

0,8

-6,1

12,8

12,7

19,4

-2,9

12.6

11.2

14.6

7,6

5.0

5,8

6,1

4,8

4,4

-4,0

1,2

8,2

12,0

13,0

-0,6

12,3

5,4

5,7

5.6

2.8

-5,4

24

84

13,7

12,3

0,0

11,6

5.9

5.2

5.9

2.9

-8,9

23,2

12.0

15,9 -10,5

4,1

20,9

9,3

5.8

9.7

17,6

50,8

23.1

18,3

55,2

15,9

17,5

32,4

25.8

10,2

18.2

1988

Sottoindicatori: Obblig. CHF debitori in Svizzera Obblig. CHF debitori esteri

7,0

6,4

5,1

5,7

Obblig. valuta estera

-2,0

-2.2

-7,9

21.2

Azioni svizzere

61,3

9,7 -27,5

23,6

22.6 -19,3

17,7

Azioni estere

12,2

45,1

19,6 -31,2

26,1

2,0

24,0

-7,4

6.2

4,0 '"4,01 5,13 6,38 6,23

6,42

4,58

4,93

4.57

Retribuì. CPC (InvesL presso la Conf.)

4,0

11,5

4,0

-8,8

8,1

-7,6

4.0

4,0

In futuro l'importo delle indennità di rincaro sulle pensioni potrà essere fatto dipendere interamente o parzialmente dall'entità dei redditi sul capitale delle casse pensioni. In questo caso, una nuova politica d'investimento, con ricavi superiori, sarebbe interessante anche per gli assicurati.

Gli autori della perizia «Concetto di previdenza» raccomandano tra l'altro una maggiore retribuzione del capitale di copertura e del disavanzo tecnico. Visto che comporterebbe maggiori oneri per la Confederazione, tale soluzione non è stata ulteriormente approfondita dal gruppo di lavoro dell'AFF.

132

Investimento dei fondi delle casse pensioni sul mercato

Un'alternativa alla maggiore retribuzione dei fondi della CPC summenzionata sarebbe l'investimento di tali mezzi sul mercato. Nel suo rapporto il gruppo di lavoro presieduto dall'AFF ha raccomandato di investire i fondi della CPC sul mercato.

Anche nella perizia «Concetto di previdenza» si fa notare che una gestione adeguata del portafoglio, caratterizzata tra l'altro da una migliore diversificazione degli investimenti e dall'inclusione di azioni, consentirebbe di aumentare il ricavo degli investimenti senza peraltro modificare i rischi.

L'introduzione il 1° gennaio 1995 della legge sul libero passaggio del 17 dicembre 1993 (LFLP; RS 831.42) e della legge sulla promozione della proprietà d'abitazioni mediante i fondi della previdenza professionale (LPPA; RS 831.411) ha avuto ripercussioni sulla situazione finanziaria della CPC. Inoltre, seguendo una tendenza generale, anche presso la CPC vi è l'intenzione di finanziare in modo più massiccio la garanzia del potere d'acquisto delle pensioni mediante maggiori ricavi dagli investimenti invece che parzialmente con prestazioni dirette da parte del datore di lavoro.

I crescenti impegni della CPC, dovuti in particolare all'aumento della speranza di vita, non possono essere finanziati esclusivamente aumentando i contributi del datore di lavoro e del lavoratore. Strategie d'investimento efficienti aiutano a finanziare almeno in parte le prestazioni viepiù crescenti grazie al ricavo dei capitali.

Un'efficiente gestione patrimoniale rientra quindi in definitiva anche negli interessi della Confederazione. Quanto maggiore sarà il ricavo conseguito in tal modo, tanto sarà ridotto l'onere finanziario a carico della Confederazione e degli altri datori di lavoro per l'incorporazione del rincaro nel guadagno assicurato. Ciò presuppone che il patrimonio della CPC sia investito in modo diversificato sul mercato e che quindi il ricavo degli investimenti sui mercati dei capitali copra il capitale messo a disposizione a tal fine.

Le ripercussioni finanziarie di un miglior rendimento degli investimenti non vanno sottovalutate. Se ad esempio una cassa pensioni consegue per tredici anni un rendimento sul suo patrimonio superiore di 2,8 per cento rispetto a prima, riesce ad ottenere un notevole aumento del proprio capitale. Se per i prossimi 13 anni si suppone la medesima evoluzione del rendimento LPP e della retribuzione dei fondi CPC come durante il periodo 1985-1997, i fondi della CPC depositati presso la Confederazione alla fine del 1997, ossia 21,5 miliardi di franchi, potrebbero maturare ad una somma di circa 55,7 invece di 39,5 miliardi. L'investimento secondo l'indice LPP permetterebbe pertanto una crescita del patrimonio superiore di 16,2 miliardi rispetto a quanto si sarebbe conseguito secondo l'attuale normativa.

2403

14 141 141.1

Struttura della futura politica d'investimento Concetto di una gestione di portafoglio moderna Gestione degli attivi e passivi

La strategia d'investimento «ideale» dovrebbe garantire in modo certo a media e lunga scadenza l'adempimento di tutte le prestazioni pattuite dell'istituto di previdenza con costi quanto più possibile contenuti per il datore di lavoro e per il lavoratore.

Il principio che sta alla base dello sviluppo della strategia d'investimento è il cosiddetto Asset-Liability-Management (ALM), ossia la gestione integrata dell'attivo e del passivo. Gli attivi devono corrispondere ai passivi. In questo modello si provvede affinchè le caratteristiche di liquidità, redditività e di rischio del patrimonio corrispondano il più possibile alle necessità di liquidità, alle esigenze di finanziamento e al grado di rischio degli impegni. Grazie a tale corrispondenza si persegue una dinamica possibilmente parallela tra l'entità e la struttura degli attivi e la struttura dei passivi.

La tolleranza di rischio nella politica d'investimento della Cassa pensioni determina i limiti della massimizzazione del ricavo. Dal canto suo, la capacità di rischio è determinata da una parte dalla necessità di liquidità per il pagamento di prestazioni esigibili agli assicurati e, d'altra parte, dalla condizione prevista dalla legge di trovarsi in ogni momento in equilibrio finanziario.

141.2

Riserve di fluttuazione

Per parare a future fluttuazioni dei corsi sui mercati volatili (rischio azionario e delle valute estere) occorrono riserve. Le necessarie «riserve di fluttuazione» dipendono dalla strategia d'investimento prescelta. È tuttavia anche vero che quanto maggiore è l'entità delle riserve latenti e dichiarate e più crescono le possibilità di investire in collocamenti volatili e redditizi. Le riserve di fluttuazione sono costituite in ragione dei redditi da capitale.

142 142.1

Struttura organizzativa della nuova politica d'investimento Alta vigilanza

L'alta vigilanza sulla CPC è esercitata dal Consiglio federale. Quest'ultimo emana gli Statuti, decide in merito alla strategia d'investimento e prende atto del rapporto annuale della CPC.

Con la strategia d'investimento il nostro Collegio stabilisce la ripartizione del patrimonio da investire tra le diverse categorie di collocamenti, come ad esempio azioni, obbligazioni e valute estere. Nella strategia d'investimento si definiscono anche i margini d'azione tattici entro cui può oscillare la quota di una particolare categoria d'investimenti. La strategia d'investimento deve tenere conto della tolleranza di rischio della CPC.

142.2

Dipartimento federale delle finanze

II DFF approva, su proposta della CFA, le direttive d'investimento. Nelle direttive d'investimento il DFF può segnatamente disciplinare i seguenti aspetti: categorie 2404

d'investimenti, strumenti d'investimento, limiti per la partecipazione ad imprese, prescrizioni per l'inclusione di criteri sociali, etici od ecologici nell'investimento dei fondi della CPC, direttive per l'esercizio del diritto di voto degli azionisti.

142.3

Cassa federale d'assicurazione

La CFA è responsabile per l'elaborazione della strategia e delle direttive d'investimento da sottoporre per decisione o per approvazione al Consiglio federale, rispettivamente al DFF. A tal fine è assistita dall'AFF e può anche far capo ad esperti.

Un Comitato per gli investimenti, posto sotto la direzione della CFA, elabora le direttive e la strategia d'investimento. Vi partecipa anche l'AFF. La Commissione della Cassa partecipa ai lavori a titolo consultivo.

142.4

Amministrazione federale delle finanze

Conformemente all'articolo 35 LFC l'Amministrazione federale delle finanze amministra gli attivi della Confederazione, tra cui figurano anche i fondi della CPC.

Detti fondi dovranno in futuro essere investiti in sintonia con le disposizioni sulla previdenza professionale (OPP 2).

L'Amministrazione federale delle finanze stabilisce l'organizzazione degli investimenti. Per la definizione di quest'ultima occorre in particolare decidere la quantità di fondi da amministrare internamente e quelli da amministrare all'esterno. L'AFF decide sull'impiego di consulenti esterni e fornitori di servizi (p. es. Global Custodian).

Assegna mandati a gestori di patrimonio esterni e ne controlla l'attività.

All'interno dell'Amministrazione federale delle finanze la gestione di portafoglio è compito della Tesoreria della Confederazione, anche se dal punto di vista organizzativo si prospetta una separazione dagli altri compiti di tesoreria. È prevista la creazione di una nuova unità organizzativa «Gestione di portafoglio CPC», che potrà trarre profitto dalle capacità disponibili presso la Tesoreria, in particolare per quanto concerne l'infrastruttura.

Una parte dei fondi sarà gestita internamente dalla nuova sezione, mentre un'altra parte da gestori esterni. La gestione esterna di investimenti speciali sarà preferibilmente assegnata a banche sotto forma di mandati oppure a fondi, assicurazioni o fondazioni d'investimento. Tali istituti saranno sorvegliati dall'AFF.

Nell'ambito dell'organizzazione d'investimento il Global Custodian svolge una funzione importante. Provvede alla custodia dei titoli in Svizzera e all'estero, alla liquidazione delle transazioni in borsa effettuate dai gestori di portafoglio, all'incasso delle cedole e dei dividendi, alla gestione delle liquidità per l'amministrazione del patrimonio, alla contabilità, al rapporto d'attività (reporting) nonché alla determinazione e all'analisi della performance. L'applicazione dei medesimi criteri per valutare la performance di tutti i gestori di portafoglio consente di comparare i risultati. Un reporting dettagliato permette inoltre di controllare se le direttive d'investimento sono rispettate. Il Global Custodian provvede anche ad eventuali prestiti di titoli (Securities Lending).

Soprattutto per la definizione della nuova organizzazione possono essere molto utili i servizi di un consulente finanziario, suscettibile di formulare proposte su mandati esterni e di negoziare le relative condizioni. Può inoltre essere opportuno far capo ad un consulente esterno per la definizione degli obbiettivi tattici.

2405

142.5

Commissione della Cassa

In futuro la Commissione della Cassa dovrà trattare più frequentemente questioni inerenti alla politica d'investimento, dal momento che parteciperà a titolo consultivo alla definizione della strategia e delle direttive d'investimento. Avrà pertanto l'opportunità di prepararsi gradualmente a svolgere una nuova funzione che dovrebbe in ogni caso assumere nell'eventualità che la CPC diventi giuridicamente autonoma.

Per esaminare le questioni relative all'investimento di capitali la Commissione della Cassa può istituire un comitato degli investimenti.

15

Attuazione degli investimenti della CPC sul mercato

Non appena definita, la strategia d'investimento dev'essere attuata passo dopo passo. La Tesoreria della Confederazione dispone di riserve relativamente ingenti che possono essere utilizzate per il finanziamento degli investimenti della CPC. Prima di iniziare il collocamento vero e proprio dei fondi sui mercati finanziari, la Tesoreria può aumentare le sue liquidità in modo da poter mettere entro breve termine diversi miliardi di franchi a disposizione per gli investimenti della CPC.

Entro la fine del 2005 i fondi della CPC dovranno essere integralmente collocati secondo la strategia d'investimento stabilita dal Consiglio federale. I fondi non ancora investiti secondo siffatta strategia continueranno ad essere rimunerati dalla Confederazione conformemente al disciplinamento attualmente vigente.

La nuova concezione della politica d'investimento della CPC ai sensi del presente messaggio non pregiudica la forma giuridica della Cassa. Nell'eventualità che la CPC assuma uno statuto giuridico autonomo, essa potrebbe assegnare mandati alla sezione «Gestione di portafoglio CPC» oppure a gestori di patrimonio esterni oppure assumere essa stessa compiti del gruppo «Gestione di portafoglio CPC».

16

Aspetti di economia pubblica

La perizia «Concetto di previdenza» analizza anche le ripercussioni che una politica d'investimento alternativa può avere sul mercato dei capitali. Vi si constata tra l'altro che nel caso di un cambiamento della politica d'investimento occorre pianificare realisticamente un collocamento progressivo del patrimonio sul mercato. In questa eventualità, vista la grandezza del mercato svizzero dei capitali, non vi è da temere alcuna ripercussione negativa.

Dopo aver attinto alle riserve di liquidità per costituire il portafoglio di titoli della CPC, la Tesoreria della Confederazione deve provvedere, per poter mettere a disposizione ulteriori fondi, ad un rifinanziamento sui mercati monetari e di capitali. Visto che la CPC investe i fondi corrispondenti almeno in parte in azioni, si avrà un trasferimento di fondi dal mercato monetario e dei capitali a quello azionario, effetto auspicabile sotto il profilo dell'economia pubblica.

2

Parte speciale

21

Situazione normativa

La politica d'investimento praticata sinora si fonda sull'articolo 60 degli Statuti della CPC. La Confederazione amministra i fondi della CPC e le garantisce un interesse 2406

equivalente al rendimento medio delle sue obbligazioni, ma almeno del 4 per cento all'anno. Il tasso d'interesse sul disavanzo tecnico attuariale è del 4 per cento.

22

Norme da rivedere

A tenore dell'articolo 36 capoverso 2 LFC, l'AFF non è autorizzata ad acquistare a scopo d'investimento fondi o diritti di partecipazione a imprese con fine lucrativo.

Questo principio vale anche per i fondi attribuiti alla CPC. Visto che in futuro il patrimonio della CPC dovrà essere gestito conformemente ai principi di una moderna gestione di portafoglio nel quadro delle prescrizioni della legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP) e dell'ordinanza del 18 aprile 1984 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (OPP 2; RS 831.441.1), occorre completare l'articolo 36 LFC con una disposizione derogatoria che abroghi per i fondi della CPC la restrizione degli investimenti stipulata al capoverso 2. Nel contempo, la nuova politica d'investimento impone una revisione degli Statuti della CPC.

La creazione di un portafoglio di obbligazioni sarebbe possibile già nel quadro delle odierne basi legali. Tutte le possibilità d'investimento di cui dispone la Tesoreria potrebbero anche essere scelte per i fondi della CPC. Tuttavia, senza una specifica modifica dell'articolo 60 degli Statuti CPC, il ricavo supplementare non potrebbe fluire alla CPC, ma sarebbe accreditato alla Confederazione quale datore di lavoro.

23 231 231.1 231.11

Commento alle modifiche della legge e degli statuti Modifica della LFC Amministrazione dei fondi della CPC Considerazioni generali

Se si vogliono sfruttare pienamente le possibilità d'investimento secondo l'OPP 2, ossia se si intende investire i fondi della CPC conformemente ai principi di una moderna gestione di portafoglio, che di massima include anche il collocamento in immobili e azioni, occorre rivedere l'articolo 36 LFC. Tale revisione comporta la creazione di nuovo capoverso 4 a tenor del quale il patrimonio attribuito alla CPC sarà in futuro investito conformemente alle disposizioni sulla previdenza professionale.

Dalla formulazione scelta traspare il fatto che non avendo personalità giuridica la CPC non dispone di un patrimonio proprio.

La necessità di una revisione dell'articolo 36 LFC può essere giustificata come segue: 231.12

Articolo 36 capoverso 1

L'articolo 36 capoverso 1 LFC prevede che i capitali che superano i bisogni di tesoreria siano investiti in modo che siano sicuri e fruttino un interesse alle condizioni di mercato. Per gli investimenti all'estero il Consiglio federale emana istruzioni (cfr.

anche art. 50 dell'ordinanza sulle finanze della Confederazione dell'll giugno 1990, OFC, RS 611.01).

2407

231.13 Articolo 36 capoverso 2 Secondo l'articolo 36 capoverso 2 LFC non è permesso acquistare a scopo d'investimento fondi o diritti di partecipazione a imprese con fine lucrativo (cfr. il messaggio del 24 agosto 1988 a sostegno della LFC FF 1988 III 721, 759 riguardo l'art. 35, e il messaggio del 21 febbraio 1968 sulla LFC, FF 1968 I 620 segg., 654 riguardo l'art. 34). Tale limitazione degli investimenti include anche il divieto di investimenti indiretti (ad esempio la partecipazione a fondi d'investimento immobiliari e fondi d'investimento su titoli). L'articolo 36 capoverso 2 LFC è anche applicabile alla CPC visto che non ha personalità giuridica e che quindi non può legalmente costituire un patrimonio proprio: dal punto di vista del diritto patrimoniale i capitali della CPC sono di proprietà della Confederazione. È vero che il conto della CPC è tenuto separatamente dagli altri conti della Confederazione (art. 61 cpv. 2 degli Statuti della CPC), ma la LFC subordina tali attivi separati nella contabilità alle stesse prescrizioni amministrative che gli altri capitali della Confederazione (art. 1 cpv. 1 combinato con l'art. 33 segg. LFC).

231.14

Limitazione attuale degli investimenti in virtù della LFC

II fatto che né la LPP né l'OPP 2 contemplino una norma che corrisponda materialmente alla disposizione dell'articolo 36 capoverso 2 LFC non permette tuttavia di dedurre che la legislazione LPP sia, quale lex specialis, poziore alla LFC e renda quindi superfluo il nuovo capoverso 4 qui proposto. Difettando la CPC di personalità giuridica, la norma dell'articolo 36 capoverso 2 LFC costituisce rispetto alle prescrizioni sugli investimenti della previdenza professionale una disposizione speciale: secondo una perizia dell'Ufficio federale di giustizia dell'll luglio 1996 le prescrizioni della LPP e dell'OPP 2 in materia di investimenti vanno intese come quadro legale che gli istituti di previdenza possono ulteriormente limitare su base volontaria. È dunque lecito, anche alla luce dell'articolo 50 capoverso 3 LPP, che un istituto di previdenza escluda per se stesso taluni investimenti di per sé tollerati dall'OPP 2.

Una tale esclusione può essere sancita dagli statuti o da prescrizioni di regolamento e non deve necessariamente essere motivata dalle considerazioni prettamente assicurative che fondano l'OPP 2 (sicurezza, rendimento sufficiente), bensì possono essere giustificate da altre ragioni. Di conseguenza, anche le disposizioni del diritto federale che escludono per la CPC determinati investimenti pur ammessi dall'OPP 2 sono conciliabili con la legislazione sulla previdenza professionale. Esse costituiscono dal canto loro, come rilevato, leges spéciales rispetto alla LPP, che non contraddicono la LPP o l'OPP 2 nella misura in cui queste ultime fissano soltanto uno standard minimo. L'attuale articolo 36 capoverso 2 LFC costituisce una siffatta limitazione rispetto agli investimenti di per sé ammessi dall'OPP 2. Il nuovo capoverso 4 dell'articolo 36 LFC abrogherà pertanto tale limitazione.

231.15

Investimenti futuri secondo i principi della LPP

In futuro quindi nel settore della CPC le prescrizioni della LPP e dell'OPP 2 in materia d'investimenti saranno poziori rispetto a tutte le prescrizioni eventualmente contrarie relative all'investimento di capitali contemplate dalla LFC e dall'OFC; sicché per il capitale attribuito alla CPC sarà anche possibile l'investimento in immobili e in diritti di partecipazione entro i limiti posti dall'OPP 2.

2408

Di massima si potrebbe immaginare di non escludere completamente l'applicazione dell'articolo 36 capoverso 2 LFC, ma di allentare semplicemente la limitazione degli investimenti (p. es. mediante una limitazione percentuale più generosa rispetto a quella dell'OPP 2). Per permettere un'azione flessibile entro i limiti della LPP e dell'OPP 2, il previsto capoverso 4 dell'articolo 36 LFC ammette tutta la gamma delle possibilità d'investimento secondo le prescrizioni della previdenza professionale. Una limitazione più severa può intervenire, se necessario e auspicato, nell'ambito della strategia e delle direttive d'investimento.

Con la norma speciale per gli investimenti dei fondi della CPC si garantisce che l'articolo 36 capoverso 2 continui ad essere applicabile per gli investimenti di Tesoreria.

231.2

Amministrazione dei fondi speciali

Nel previsto capoverso 4 dell'articolo 36 LFC è pure proposto un nuovo disciplinamento per i fondi speciali. Secondo l'articolo 12 capoverso 1 LFC i fondi speciali sono innanzi tutto beni devoluti da terzi alla Confederazione con oneri determinati (eredità, lasciti, donazioni). Il Consiglio federale ne regola l'amministrazione tenendo conto di tali oneri (art. 12 cpv. 2 LFC). Le uscite e le entrate non sono contabilizzate nel conto finanziario (art. 12 cpv. 3 LFC). A tenore dell'articolo 35 capoverso 1 LFC, l'AFF amministra gli attivi e i passivi dei fondi speciali, il cui patrimonio è menzionato nel conto capitale (art. 7 cpv. 1 LFC). 1 fondi speciali non hanno personalità giuridica: il responsabile del patrimonio di scopo è pertanto la Confederazione. In pratica i fondi speciali non derivano esclusivamente da liberalità di terzi, ma anche da atti legislativi speciali. Proprio in questo ultimo caso il patrimonio di siffatti fondi può raggiungere importi considerevoli. Mediante legge federale o decreto federale d'obbligatorietà generale sono stati ad esempio costituiti i seguenti fondi: - fondo per garantire l'aiuto finanziario secondo l'articolo 10 del decreto federale del 3 maggio 1991 (RS 451.51) che accorda un aiuto finanziario per la tutela e la conservazione dei paesaggi rurali tradizionali; -- fondo per danni nucleari secondo l'articolo 15 della legge sulla responsabilità civile in materia nucleare (LRCN; RS 732.44) del 18 marzo 1983.

È inoltre in fase di creazione un fondo concernente la responsabilità civile delle dighe analogamente alla responsabilità per danni nucleari. Essendo pure vincolata dall'articolo 36 LFC nell'investimento del patrimonio di tali fondi, l'AFF deve far spesso fronte ad una problematica di collocamento simile a quella relativa ai fondi della CPC. Di regola si procede semplicemente ad una rimunerazione ad un tasso d'interesse corrispondente al rendimento medio delle obbligazioni della Confederazione. Nel nuovo articolo 36 capoverso 4 LFC occorre pertanto creare la base legale che consenta di investire in futuro anche tali fondi con un rendimento maggiore.

Tale possibilità deve tuttavia essere limitata ai fondi speciali che poggiano su una base legale. L'esigenza di una base legale va intesa in senso materiale, che può essere soddisfatta sia da atti legislativi a livello di legge (legge federale, decreto federale d'obbligatorietà generale), sia da ordinanze del Consiglio federale. Siamo coscienti che tra detti fondi e la previdenza professionale non sussiste un rapporto diretto, ma riteniamo che la soluzione risultata opportuna per i fondi della CPC può essere applicata anche al patrimonio dei fondi speciali. Il riferimento alle disposizioni concernenti la previdenza professionale intende semplicemente stabilire condizioni quadro uniformi per una politica d'investimenti adeguata ai rischi. Se tali condizioni dovessero essere definite singolarmente per ogni patrimonio di fondi, ne risulterebbe un onere amministrativo sproporzionato ed irragionevole.

2409

232 232.1

Modifica degli Statuti della CPC Adeguamenti redazionali dovuti alla riforma delle PTT

La riforma delle PTT entrata in vigore il 1° gennaio 1998 impone diversi adeguamenti redazionali. Il concetto di «Azienda delle PTT» è di regola sostituito da quelli di «La Posta svizzera» e di «Azienda delle telecomunicazioni della Confederazione». Diverse leggi e ordinanze hanno già subito tale adeguamento terminologico.

232.2

Articolo 13 capoverso 3

Nel capoverso 3 di questo articolo il numero di prelievi anticipati è stato limitato a due volte. Questa limitazione era originariamente prevista nell'avamprogetto dell'ordinanza del 3 ottobre 1994 sulla promozione della proprietà d'abitazioni con i fondi della previdenza professionale (ÓPPA; RS 831.411), ma fu poi espunta. Visto che gli Statuti della CPC sono stati elaborati parallelamente alla legislazione concernente la promozione della proprietà d'abitazioni, questa disposizione è fluita in occasione della revisione degli statuti del 24 agosto 1994. L'eliminazione del capoverso 3 pone semplicemente in atto l'adeguamento alla OPPA.

232.3 232.31

Articolo 60 Investimento dei fondi della CPC Capoverso 1

Secondo l'articolo 60 capoverso 1 degli Statuti della CPC la Confederazione garantisce oggi un interesse che corrisponde al rendimento medio delle obbligazioni della Confederazione, ma almeno del 4 per cento all'anno. In futuro i fondi della CPC non saranno più rimunerati dalla Confederazione secondo questo schema, bensì investiti nel quadro delle disposizioni sulla previdenza professionale.

In virtù del nuovo tenore dell'articolo 60 capoverso 1 degli Statuti della CPC il maggior ricavo che si conseguirà grazie alla nuova politica d'investimento potrà essere accreditato alla CPC. Nel contempo, tuttavia, viene meno la garanzia di una rimunerazione annua da parte della Confederazione del 4 per cento. Eventuali risultati annuali negativi saranno dunque addebitati al conto della CPC.

Anche con la nuova politica d'investimento saranno possibili collocamenti presso la Confederazione, ad esempio sotto forma di depositi a termine. Siffatti investimenti dovranno avvenire alle condizioni del mercato.

232.32

Capoverso 2

In futuro i fondi della CPC saranno investiti dall'AFF in virtù della competenza attribuitale dall'articolo 35 LFC, conformemente ad una strategia d'investimento stabilita mediante decisione del Consiglio federale.

Con la strategia d'investimento il nostro Collegio stabilisce la ripartizione del patrimonio da investire tra le diverse categorie di collocamenti, come ad esempio azioni, obbligazioni e valute estere. Nella strategia d'investimento si definiscono anche i margini d'azione tattici entro cui può oscillare la quota di una particolare categoria d'investimenti.

Il DFF approva, su proposta della CFA, le direttive d'investimento. Nelle direttive d'investimento il DFF può segnatamente disciplinare i seguenti aspetti: categorie

2410

d'investimenti, strumenti d'investimento, limiti per la partecipazione ad imprese, prescrizioni per l'inclusione di criteri sociali, etici od ecologici nell'investimento dei fondi della CPC, direttive per l'esercizio del diritto di voto degli azionisti.

232.33

Capoverso 3

II presente capoverso corrisponde materialmente alla prima frase del vigente capoverso 2.

232.34

Capoverso 4

Questo capoverso corrisponde al vigente capoverso 4.

232.4 232.41

Articolo 60a Impiego dei proventi dell'investimento Capoverso 1

In futuro il reddito da capitale non sarà più composto esclusivamente dagli interessi versati dalla Confederazione, bensì dai proventi degli interessi e dei dividendi nonché dai guadagni e dalle perdite sui corsi. Di conseguenza non si potrà più parlare di «ricavo degli interessi», bensì di reddito da capitale. Il reddito eccedente il 4 per cento è utilizzato per incorporare il rincaro nelle pensioni. Tale formulazione corrisponde materialmente alla disposizione contenuta nella seconda frase del vigente articolo 60 capoverso 2.

Le prescrizioni circa l'entità dell'indennità di rincaro versata sulle pensioni non sono interessate dalle presenti modifiche. La compensazione del rincaro continuerà anche nei prossimi anni ad essere retta dall'articolo 45 capoverso 3bis OF e dall'ordinanza del 18 ottobre 1995 (RS 172.221.153.01) concernente l'indennità di rincaro al personale federale e ai beneficiari di pensioni della Confederazione. Una nuova regolamentazione di questo aspetto sarà presumibilmente oggetto del secondo messaggio sulle questioni della previdenza professionale della Confederazione, annunciato al numero 111. Le nuove disposizioni a questo proposito potrebbero in futuro far dipendere parzialmente o completamente la compensazione del rincaro sulle pensioni dall'entità dei redditi da capitale delle casse pensioni.

232.42

Capoverso 2

La parte di reddito eccedente il 4 per cento che non è utilizzata per incorporare il rincaro nelle pensioni, è utilizzata ogni anno per costituire accantonamenti per un importo equivalente allo 0,5 per cento del capitale di copertura degli attivi e dei beneficiari di pensioni destinati al finanziamento delle prestazioni risultanti dall'aumento della speranza di vita. Tali accantonamenti sono accumulati fino a raggiungere il livello necessario dal punto di vista attuariale.

232.43

Capoverso 3

II resto dei proventi del capitale è utilizzato in primo luogo per alimentare la riserva di fluttuazione, e in seguito per costituire riserve tecniche.

2411

232.44

Capoverso 4

Le riserve di fluttuazione servono per compensare le oscillazioni dei corsi dei titoli. Il loro importo dovrebbe quindi essere direttamente proporzionale alla volatilità degli investimenti. Le riserve tecniche sono invece destinate a costituire accantonamenti per la futura incorporazione del rincaro nelle pensioni nonché per finanziare miglioramenti delle prestazioni agli assicurati. Sul cumulo e sull'impiego della riserva di fluttuazione e della riserva tecnica decide il Consiglio federale su proposta della CFA.

232.45

Capoverso 5

La disposizione non ha subito modifiche e corrisponde al vigente articolo 60 capoverso 3.

232.5

Articolo 63 capoverso 1

Affinchè il controllo della Cassa pensioni della Confederazione possa essere trasferito dal CDF ad un organo estemo, occorre modificare l'articolo 63 capoverso 1 degli Statuti della CPC. A tenore dell'articolo 53 capoverso 1 LPP, l'istituto di previdenza designa un organo di controllo per l'esame annuo della gestione, della contabilità e dell'investimento patrimoniale. L'articolo 63 capoverso 1 degli Statuti della CPC è stato corrispondentemente riformulato.

Per la CPC l'organo di controllo sarà designato dal DFF, previa consultazione della Commissione paritetica della CPC, nel senso di una regolamentazione provvisoria finché la cassa sarà autonoma.

Pur non essendo una cassa ai sensi della LPP, anche la Cassa di deposito (di cui agli art. 47 segg. degli Statuti della CPC) sarà sottoposta al controllo giusta l'articolo 53 capoverso 1 LPP. Ciò si giustifica considerando che dal punto di vista amministrativo la Cassa di deposito è strettamente legata alla Cassa pensioni. Anche in questo caso dev'essere inoltre garantita l'indipendenza dell'organo di controllo.

232.6

Disposizioni transitorie

La CPC sostituirà gradualmente i fondi collocati secondo la normativa attuale con gli investimenti secondo la strategia d'investimento di cui all'articolo 60 capoverso 2. Entro la fine del 2005 tutti i fondi dovranno essere investiti conformemente alla strategia definita dal Consiglio federale. Nel frattempo, i fondi non ancora investiti in tal modo continueranno ad essere rimunerati dalla Confederazione secondo la normativa attuale.

232.7

Entrata in vigore

Visto che la nuova politica d'investimento può essere applicata soltanto quando l'articolo 36 della LFC sarà stato completato con il capoverso 4, la modifica degli Statuti dovrà entrare in vigore allo stesso tempo.

La modifica dell'articolo 63 degli Statuti della CPC entra in vigore prima delle modifiche degli altri articoli degli Statuti, ossia il primo giorno del secondo mese che segue l'approvazione da parte dell'Assemblea federale.

2412

3 31

Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale Ripercussioni per la Confederazione

Occorre prevedere una spesa iniziale di circa un milione di franchi, compresi i costi per la dotazione informatica. I costi d'esercizio annui, inclusi gli stipendi di quattrosei persone ammonteranno a 700 000-1 000 000 di franchi. Una valutazione preliminare mostrerà se sarà possibile ridurre il numero di nuovi posti assegnando tutta la gestione del patrimonio, eccettuati i collocamenti presso la Confederazione, a gestori di portafoglio esterni. L'economia di posti risultante dovrebbe compensare le maggiori spese per i mandati supplementari.

A questo proposito occorre tuttavia considerare che i costi della gestione patrimoniale, che comprendono gli emolumenti amministrativi, le commissioni, il pagamento del Global Custodian, il controlling, i consulenti e gli oneri dell'unità amministrativa «Gestione di portafoglio della CPC» nonché della Sezione «Previdenza per gli alloggi e finanze» del Servizio degli immobili dell'AFF, che concede i mutui ipotecari agli assicurati per conto della CPC, saranno addebitati al conto della CPC.

Questi costi supplementari sono compensati da ricavi supplementari. Nella fase iniziale l'aumento del rendimento del patrimonio può essere stimato in media a 50 fino a 200 milioni all'anno. Quando la nuova politica d'investimento sarà completamente assestata si possono prospettare rendimenti sensibilmente maggiori.

L'attribuzione dei compiti di controllo ad un organo indipendente cagionerà spese supplementari di circa 250000 franchi all'anno, che graveranno il conto della Confederazione. Nel contempo, il CDF sarà sgravato da questo onere lavorativo. Visto che il mandato di controllo è assegnato all'esterno, questa parte del progetto non avrà incidenze sull'effettivo del personale.

32

Ripercussioni per i Cantoni

II presente progetto non ha ripercussione alcuna sui Cantoni e sui Comuni.

4

Programma di legislatura

II presente progetto non è esplicitamente annunciato nel programma di legislatura 1995-1999 (FF 1996 II 281). I motivi esposti ai numeri 122 e 13 ci hanno tuttavia indotti a modificare la politica d'investimento della CPC. La modifica dell'articolo 63 degli Statuti della CPC è stata domandata dalle vostre Camere in una mozione.

5

Basi legali; costituzionalità e legalità

La qui proposta modifica della LFC è conforme all'articolo 85 numeri 1, 2 e 10 della Costituzione federale.

La revisione degli Statuti della CPC si fonda sulla disposizione finale della modifica del 24 marzo 1995 dell'ordinamento dei funzionari (RS 172.221.10; RU 1995 5061) nonché sull'articolo 50 LPP.

0554

2413

Legge federale sulle finanze della Confederazione

Disegno

(LFC) Modifica del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto il messaggio del Consiglio federale del 22 aprile 19981, decreta: I

La legge federale sulle finanze della Confederazione2 è modificata come segue: Art. 36 cpv. 4 (nuovo) 4 Per l'investimento dei capitali della Cassa pensioni della Confederazione sono applicabili le disposizioni sulla previdenza professionale. Tali disposizioni sono pure applicabili per l'investimento dei capitali di fondi speciali che sono stati costituiti mediante un atto legislativo.

II 1 2

La presente legge sottosta al referendum facoltativo.

II Consiglio federale ne determina l'entrata in vigore.

0557

1 2

2414

FF 1998 2393 RS 611.0; RU 1997 2022 2465

Decreto federale che approva una modifica degli Statuti della CPC

Disegno

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto il numero 2 capoverso 1 delle disposizioni finali della modifica del 24 marzo 19951 dell'ordinamento dei funzionari del 30 giugno 19272; visto il messaggio del Consiglio federale del 22 aprile 19983, decreta:

Art. l La modifica del 22 aprile 19984 degli Statuti della CPC del 24 agosto 19945 (allegato) è approvata.

Art. 2 II presente decreto, che non è d'obbligatorietà generale, non sottosta al referendum.

0555

1 2

3 4 5

RU 1995 5061 RS 172.221.10 FF 1998 2393 R U . . . (FF 1998 2416) RS 172.222.1

2415

Allegato

Ordinanza

Disegno

sulla Cassa pensioni della Confederazione (Statuti della CPC) Modifica del 22 aprile 1998 Approvata dall'Assemblea federale il...

// Consiglio federale svizzero ordina: I

Gli Statuti della CPC del 24 agosto 19941 sono modificati come segue: Art. l cpv. l prima abbreviazione 1 Nella presente ordinanza sono impiegate le seguenti abbreviazioni: SM per Servizio medico dell'Amministrazione generale della Confederazione, della Posta Svizzera e dell'Azienda delle telecomunicazioni della Confederazione.

Art. 2 cpv. 2 let, d 2 La CPC gestisce, come istituto di previdenza registrato, l'assicurazione obbligatoria secondo la LPP per i membri della Cassa pensioni, come anche per le persone che soggiacciono ad uno dei seguenti ordinamenti previdenziali della Confederazione:

d.

regolamento di previdenza della Posta Svizzera (C25);

Art. 13 cpv. 3 Abrogato

Art. 60 Investimento dei fondi della CPC 1 1 fondi della CPC vanno investiti conformemente alle disposizioni sulla previdenza professionale. Gli investimenti presso la Confederazione sono effettuati alle condizioni del mercato.

2 II Consiglio federale stabilisce la strategia d'investimento. La CFA elabora le direttive d'investimento e le sottopone per approvazione al DFF.

3 La CPC allestisce annualmente un bilancio tecnico.

1 2416

RS 172.222.1; RU 1997 2779

Statuti della CPC

4

II Consiglio federale determina la parte del patrimonio che la CPC può utilizzare per la concessione di mutui destinati a costruire e ad acquistare abitazioni nonché al finanziamento della proprietà d'abitazioni. Esso stabilisce le condizioni e i tassi d'interesse.

Art. 60a Utilizzazione del reddito da capitale (nuovo) 1 II reddito eccedente il 4 per cento è impiegato per l'incorporazione del rincaro nelle pensioni.

2 La parte del reddito da capitale eccedente il 4 per cento che non è utilizzata per incorporare il rincaro nelle pensioni è utilizzata annualmente per costituire accantonamenti pari allo 0,5 per cento del capitale di copertura degli assicurati attivi nonché dei beneficiari di pensioni, destinati a finanziare prestazioni pattuite risultanti dall'aumento della speranza di vita. Tali accantonamenti sono alimentati fino a raggiungere il livello necessario dal punto di vista attuariale.

3 Le rimanenti eccedenze del reddito da capitale sono utilizzate secondo il seguente ordine di priorità: a. per alimentare la riserva di fluttuazione; b. per alimentare le riserve tecniche.

4 Le riserve di fluttuazione servono a compensare oscillazioni dei corsi dei titoli. Le riserve tecniche servono a costituire accantonamenti per la futura incorporazione del rincaro nelle pensioni nonché al finanziamento di miglioramenti delle prestazioni per gli assicurati. Sull'accumulo e sull'impiego della riserva di fluttuazione e delle riserve tecniche decide il Consiglio federale su proposta della CFA.

5 I costi attuariali dovuti all'incorporazione del rincaro nelle pensioni sono determinati per la Confederazione, le sue aziende con contabilità propria e le organizzazioni affiliate secondo la riserva matematica richiesta per i loro pensionati.

Art. 63 cpv. 1 (nuovo) 1 II controllo ai sensi dell'articolo 53 LPP è svolto da un organo di controllo autorizzato giusta la LPP.

II

Disposizioni transitorie 1 Entro il 31 dicembre 2005 i fondi della CPC devono essere investiti integralmente secondo la strategia d'investimento stabilita dal Consiglio federale.

2 Per i fondi non ancora collocati secondo tale strategia d'investimento la Confederazione garantisce alla CPC un interesse equivalente al rendimento medio delle sue obbligazioni, ma almeno del 4 per cento all'anno.

2417

Statuti della CPC

III

Entrata in vigore 1 Fatto salvo il capoverso 2, la presente modifica entra in vigore contemporaneamente alla modifica del 22 aprile 1998 dell'articolo 36 della legge sulle finanze della Confederazione 2.

2 La modifica dell'articolo 63 degli Statuti della CPC entra in vigore il primo giorno del secondo mese che segue l'approvazione da parte dell'Assemblea federale.

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Cotti II cancelliere della Confederazione, Couchepin

0556

2

2418

RS 611.0; RU 1997 2022 2465

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio concernente la politica d'investimento della Cassa pensioni della Confederazione (Modifica della legge federale sulle finanze della Confederazione e degli Statuti della Cassa pensioni della Confederazione) del 22 aprile 1998

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Jahr

1998

Année Anno Band

2

Volume Volume Heft

23

Cahier Numero Geschäftsnummer

98.020

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

16.06.1998

Date Data Seite

2393-2418

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10 119 325

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