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ATTUAZIONE DELLE POLITICHE FEDERALI:

Collaborazione tra Confederazione e Cantoni e presa in considerazione dei pareri cantonali nell'ambito delle procedure di consultazione Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati

del 10 novembre 1997

1997-691

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Rapporto 1

Contesto generale

L'ispezione decisa dalla Commissione della gestione del Consiglio degli Stati il 17 novembre 1994 esamina i problemi connessi con il concretamento delle politiche federali da parte dei Cantoni. Le carenze constatate dalla CdG nei settori della protezione degli animali, della lotta contro l'inquinamento atmosferico e dell'asilo hanno indotto la Commissione a effettuare un esame per sommi capi della collaborazione tra Confederazione e Cantoni in materia di attuazione. Negli ultimi tempi, molti enti interessati segnalano i gravi problemi posti dalla messa in atto delle leggi e dei decreti federali.

Inoltre, i Cantoni esprimono da sempre il desiderio di essere maggiormente coinvolti nell'elaborazione del diritto federale. Ritengono di non essere sufficientemente consultati e che le loro opinioni sono mal comprese, male interpretate o non abbastanza considerate. Il problema della partecipazione insufficiente dei Cantoni alla formazione della volontà federale e quello dell'inadeguatezza delle procedure di consultazione si iscrivono in un malessere generale che viene regolarmente denunciato.

Considerate queste fattispecie, occorre esaminare in modo critico le condizioni cui soggiace il concretamento delle politiche federali e presentare proposte tese a migliorare l'attuabilità delle misure adottate dalla Confederazione.

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Modo di procedere

In una prima fase, la Sezione «Efficacia» 1 della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati ha esaminato la collaborazione tra Confederazione e Cantoni nell'ambito dell'attuazione delle politiche federali. L'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione (OPCA) ha elencato, all'attenzione della Sezione sopraccitata, i principali problemi posti da tale collaborazione ed ha indicato i provvedimenti adottati dalla Confederazione per risolverli.

In questa prima fase di carattere descrittivo sono state constatate carenze in materia di attuazione e una partecipazione insufficiente dei Cantoni alla formazione della volontà federale. La Sezione ha pertanto deciso di approfondire la questione, incaricando l'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione di esaminare in che modo la Confederazione tiene conto dei pareri espressi dai Cantoni durante le procedure di consultazione.

Il 22 aprile 1997 - presenti Mare Buntschu, responsabile di progetto dell'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione, e due periti incaricati dall'OPCA, F.

W. Gerheuser e Adrian Vatter - la Sezione ha discusso in dettaglio il rapporto di lavoro e il rapporto finale dell'OPCA del 20 marzo 1997. Ha inoltre approvato i risultati presentati dall'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione e formulato su tali basi le sue conclusioni e raccomandazioni. Il Consiglio federale ha espresso il proprio parere con scritto del 31 luglio 1997. Si è tenuto ampiamente conto delle sue osservazioni. Il 29 agosto 1997, la Commissione della gestione del Consiglio degli Stati ha approvato all'unanimità il rapporto della Sezione.

1

Membri della Sezione «Efficacia» sino alla fine della 44" legislatura (fine 1995): consiglieri agli Stati Peter Bloetzer (presidente), Thomas Onken, Kaspar Rhyner.

Membri della Sezione sopraccitata dall'inizio della nuova legislatura: consiglieri agli Stati Kaspar Rhyner (presidente), Françoise Saudan, Peter Bieri.

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Per presentare un rapporto il più conciso possibile, la Commissione si limita a esporre le proprie conclusioni e raccomandazioni, rinviando per il resto al rapporto finale dell'OPCA del 10 novembre 1997 (cfr. Allegato).

3 31

Conclusioni e raccomandazioni della Commissione della gestione Attuazione del diritto federale da parte dei Cantoni.

Vigilanza della Confederazione

L'attuazione del diritto federale è affidata in ampia misura ai Cantoni. In numerosi settori, la competenza legislativa spetta alla Confederazione mentre i Cantoni concorrono alla messa in atto delle disposizioni adottate. Nella misura in cui concretizzano il diritto federale, questi ultimi intervengono in qualità di organi della Confederazione. L'adempimento dei compiti di attuazione ad essi conferiti soggiace alla vigilanza federale. In virtù dell'articolo 102 numeri 2 e 13 della Costituzione (Cost.), detta vigilanza è in principio esercitata dal Consiglio federale. L'Esecutivo deve garantire che i Cantoni incaricati del concretamento di un atto legislativo assolvano tale compito conformemente alla legge. Per esercitare la vigilanza il Consiglio federale può fra l'altro avvalersi del reclamo e dell'ispezione presso le autorità di attuazione cantonali. Ha inoltre la facoltà di revocare un atto esecutivo cantonale e di impartire istruzioni generali sulle modalità di attuazione di una legge federale.

Durante l'ispezione ci si è chiesti quale ruolo potesse svolgere la vigilanza del Consiglio federale per evitare eventuali lacune in materia di attuazione. Secondo la Commissione della gestione, tale vigilanza non offre in generale strumenti adeguati per affrontare le questioni e i problemi posti dalla messa in atto delle politiche federali. Da un lato infatti, i problemi principali e le loro cause, che pregiudicano la collaborazione tra Confederazione e Cantoni e rendono quindi lacunosa tale attuazione, sono assai compositi2. La vigilanza è invece piuttosto concepita per fronteggiare eventuali reticenze dei Cantoni nell'ambito del concretamento della legislazione federale. D'altro canto, in un sistema fortemente federalistico quale quello svizzero, i controlli dell'attuazione sono soggetti a severe limitazioni e politicamente difficili da effettuare.

Per quanto concerne il ruolo e le possibilità della vigilanza, la Commissione della gestione ritiene che le lacune in materia di attuazione non possano essere esclusivamente addebitate alla scarsità dei controlli. Nell'esercizio delle sue funzioni di sorveglianza, il Consiglio federale si preoccupa tuttavia solo parzialmente delle questioni di efficacia.

Raccomandazione 1: Nell'ambito della vigilanza che gli compete, il Consiglio federale si informa maggiormente circa l'attuazione e i problemi che le sono connessi. Valuta attentamente le esperienze fatte con gli atti legislativi vigenti (p. es. sotto forma di dati rappresentativi concernenti l'attuazione e di valutazioni esterne).

L'OPCA cita: la ripartizione poco chiara delle competenze tra Confederazione e Cantoni, una coordinazione orizzontale talvolta insufficiente, l'eterogeneità delle amministrazioni cantonali, lo stato di precarietà in cui versano le finanze della Confederazione, una legislazione federale troppo dettagliata, l'insufficiente presa in considerazione delle particolarità regionali, una vigilanza che si preoccupa solo parzialmente dell'efficacia dell'attuazione delle politiche federali da parte dei Cantoni.

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Responsabilità della Confederazione in materia di attuazione

Come esposto in precedenza, la messa in atto della maggior parte delle disposizioni federali compete ai Cantoni. La delega di tale compito non implica tuttavia che la Confederazione possa disinteressarsi totalmente dei problemi di attuazione. La responsabilità principale in questo settore rimane alla Confederazione, in particolare al Consiglio federale (art. 102 Cost.). Secondo la Commissione della gestione, le autorità federali non si impegnano a sufficienza per chiarire le questioni di attuazione legate all'adozione delle loro politiche. Nei messaggi del Consiglio federale si esaminano soltanto di rado le conseguenze a livello cantonale della messa in atto di disposizioni della Confederazione. I periti incaricati dall'OPCA rilevano che nei casi da essi analizzati l'Amministrazione non ha mai effettuato esami preliminari volti a verificare l'attuabilità di un disegno di legge. La Confederazione sembra confidare nel fatto che i Cantoni le segnaleranno i possibili problemi di attuazione. Spesso le condizioni quadro (mancanza di esperienze e di conoscenze, scarsità di personale e di risorse finanziarie, mancanza di informazioni sulle disposizioni esecutive, complessità delle politiche federali, ecc.) non consentono tuttavia alle autorità cantonali di valutare a priori tali problemi. Proprio per questo, Consiglio federale e Parlamento devono esaminare attentamente la questione dell'esecuzione efficace dei compiti federali. Alla Confederazione non servono infatti regolamentazioni e provvedimenti inapplicabili o che potranno essere applicati solo in modo inadeguato.

Il Consiglio federale si è dichiarato disposto a migliorare l'informazione. La Commissione ritiene tuttavia che in tal modo la Confederazione non assolverebbe ancora pienamente i propri compiti in materia di attuazione. Le commissioni della gestione delle Camere hanno più volte sottolineato che il Governo non tiene sufficientemente conto delle conseguenze dell'operato statuale (cfr. la trattazione della Mozione 92.037: Efficacia dei provvedimenti dello Stato). A causa della carenza di risorse finanziarie, il Consiglio federale ha sinora rifiutato di compiere un esame preliminare e sistematico degli effetti degli atti legislativi proposti. Secondo la Commissione della gestione, per realizzare in modo ottimale le politiche della Confederazione è indispensabile che le autorità federali abbiano una maggiore consapevolezza delle questioni di attuazione e si impegnino più a fondo in questo settore. La CdG auspica che il Consiglio federale proceda (in collaborazione con i Cantoni) a un'analisi completa di tali questioni. Per assicurare un'attuazione coordinata, la Confederazione deve stabilirne i principi e gli obiettivi già prima dell'elaborazione di un disegno di legge. Un esame preliminare dell'attuabilità dei provvedimenti federali consentirebbe in seguito, nelle successive consultazioni, di porre domande precise ai Cantoni.

La Commissione della gestione approva quindi le richieste formulate nell'iniziativa parlamentare 96.456 (Rhinow)3, che intende migliorare l'attuabilità delle misure della Confederazione obbligando il Consiglio federale a esaminare in dettaglio, nei messaggi destinati alle Camere, le questioni inerenti alla messa in atto delle leggi e dei decreti federali. Occorre in particolare prendere provvedimenti intesi a garantire che sia tenuto maggiormente conto dei problemi di attuazione anche nella procedura di elaborazione delle ordinanze del Consiglio federale e nelle deliberazioni delle commissioni parlamentari o delle Camere federali.

3

II 12 giugno 1997, il Consiglio degli Stati ha deciso di dar seguito all'iniziativa, impegnandosi a tener conto delle richieste che vi sono formulate nell'ambito di una revisione parziale della legge sui rapporti tra i Consigli.

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Raccomandazione 2: II Consiglio federale esamina sin dapprincipio e con cura i problemi di attuazione e attuabilità delle misure che intende proporre o adottare. Durante la preparazione di disegni legislativi elabora un programma contenente i principi di attuazione.

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Procedura di consultazione. Presa in considerazione dei pareri cantonali e dei problemi di attuazione

Nel sistema vigente, le questioni di attuazione vengono soprattutto esaminate nell'ambito della procedura di consultazione. In tale procedura i Cantoni hanno la possibilità di richiamare l'attenzione della Confederazione sui problemi legati al concretamento di un atto legislativo.

La Commissione della gestione ritiene che, in linea di massima, la procedura di consultazione formale è ancora atta ad assolvere i fondamentali compiti di politica statuale che le sono stati attribuiti. Tale strumento consente alla Confederazione di verificare se i provvedimenti che intende adottare sono adeguati alle necessità, attuabili e condivisi a livello politico (considerata la minaccia del referendum, in una democrazia diretta quest'ultimo aspetto riveste un'importanza particolare). Contribuisce pertanto all'informazione e alla sensibilizzazione dei destinatari di un provvedimento dello Stato.

La procedura di consultazione presenta tuttavia diverse lacune. La Commissione della gestione citerà soltanto i fattori che incidono sull'attuazione delle politiche federali.

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Termini di consultazione troppo brevi

I Cantoni si lamentano spesso di non disporre di sufficiente tempo per elaborare le loro risposte, sostenendo che i termini di consultazione sono estremamente brevi. Lo studio condotto dall'OPCA ha rivelato che il termine di tre mesi previsto dall'articolo 5 dell'ordinanza sulla procedura di consultazione 4 viene quasi sempre abbreviato. In otto degli undici casi esaminati, il termine impartito ai Cantoni per esprimere il loro parere oscillava di regola tra uno e due mesi.

L'accelerazione delle procedure pregiudica la qualità degli atti legislativi e rende più difficile l'esame delle questioni di attuazione. La Commissione della gestione ritiene che nella maggior parte dei casi la riduzione dei termini non sia opportuna. Il termine di consultazione previsto dall'ordinanza sopraccitata non prolunga oltre misura la procedura legislativa. Confrontata con la lunga procedura legislativa preliminare, la procedura di consultazione è relativamente breve. Al momento della fissazione di un termine occorre tenere maggiormente conto delle circostanze: talune riduzioni sono giustificate dal fatto che vi sono già stati contatti preliminari tra l'amministrazione federale e gli interpellati. Una collaborazione più intensa tra Confederazione e Cantoni prima della procedura di consultazione vera e propria consente di abbreviare il termine per la presentazione delle risposte. Tuttavia, detto termine non va mai ridotto a causa di un'urgenza politica, poiché è proprio in questi casi che occorre prestare particolare attenzione alle questioni di attuazione.

4

Ordinanza del 17 giugno 1991 sulla procedura di consultazione (RS 172.062).

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Raccomandazione 3: II Consiglio federale vigila affinchè i termini di consultazione assegnati agli interpellati siano meglio valutati.

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Ponderazione dei pareri cantonali

Secondo i Cantoni, l'amministrazione federale non tiene sufficientemente conto dei loro pareri. Dallo studio dell'OPCA è emerso che non esistono criteri uniformi e vincolanti per la ponderazione di tali pareri. In principio, le proposte formulate dai Cantoni in materia di attuazione sono prese in considerazione soltanto se non incidono sul contenuto dei disegni legislativi. È tuttavia difficile sapere quale importanza venga attribuita all'applicabilità di un progetto. La Commissione della gestione ha l'impressione che non si presti sufficiente attenzione a questo importante criterio.

Non è nemmeno stato chiarito in che modo siano considerate le questioni di attuazione quando Cantoni con interessi politici diversi esprimono pareri divergenti, né quali siano le condizioni necessarie per una ponderazione unitaria di simili questioni. Occorrerebbe inoltre prendere maggiormente in considerazione il fatto che, nell'ambito dell'attuazione delle politiche federali, i Cantoni non sono semplici gruppi d'interesse, bensì partner della Confederazione.

Raccomandazione 4: II Consiglio federale verifica che siano stabiliti criteri ben definiti e di validità generale per la ponderazione dei pareri. Tiene adeguatamente conto delle opinioni espresse dai Cantoni e del criterio di attuabilità.

Se in una prima fase l'Amministrazione si limita a riassumere i risultati della consultazione, in seguito, nella proposta destinata al Consiglio federale, essa procede alla loro valutazione e ponderazione. Quest'ultima è coperta dal segreto e non viene quindi discussa pubblicamente. Secondo la Commissione della gestione, l'osservanza del segreto è contraria allo spirito della procedura di consultazione, che dovrebbe, informare, sensibilizzare e instaurare un clima di fiducia. Il pubblico viene quindi escluso da una fase fondamentale di tale procedura. La Commissione auspica pertanto una maggiore apertura della procedura di consultazione, per consentire la formazione delle opinioni anche nell'ambito della ponderazione dei pareri. La discussione pubblica permette di scoprire eventuali errori e di elaborare soluzioni ottimali. Contribuirebbe inoltre a semplificare la procedura di consultazione. Il pericolo che l'opinione del Consiglio federale venga influenzata da pressioni politiche può essere evitato allestendo un catalogo dei criteri da rispettare. Del resto, nemmeno il sistema attuale consente di escludere completamente l'esercizio di tali pressioni.

Raccomandazione 5: II Consiglio federale rende accessibili al pubblico tutte le fasi della procedura legislativa.

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Forma della procedura di consultazione

La forma scelta per la consultazione influisce anche sulla valutazione e la presa in considerazione dei pareri cantonali. La procedura in forma di conferenza è meno trasparente e più selettiva di quella scritta. Suscita inoltre una certa diffidenza (ciò è dimostrato dal fatto che dopo le conferenze sono inviati pareri scritti per confermare le opinioni espresse oralmente). Presuppone infine un numero limitato di partecipanti con affinità di vedute. La consultazione per scritto è invece formale e meno interattiva. Rende inoltre più difficoltosa l'elaborazione di soluzioni innovative. I Cantoni prediligono tale procedura, soprattutto per motivi di rappresentatività (possibilità di associarvi le autorità politiche e i parlamenti cantonali).

Considerati i vantaggi e gli inconvenienti dei metodi sopraccitati, la Commissione della gestione ritiene che la soluzione più adeguata consista nel combinare i due modi di procedere. La consultazione sotto forma di conferenza non deve sostituire quella scritta bensì completarla.

Raccomandazione 6: La combinazione di pareri scritti e scambi di informazioni nell'ambito di conferenze e gruppi di lavoro comuni della Confederazione e dei Cantoni consente di considerare con più attenzione i problemi di attuazione.

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Informazione dei Cantoni sulle disposizioni di esecuzione previste

I Cantoni possono valutare meglio gli eventuali problemi connessi con l'attuazione di un atto legislativo se conoscono le disposizioni esecutive che la Confederazione intende adottare (disegno dell'ordinanza di esecuzione). In principio, i Cantoni non dispongono di tali informazioni; spesso non sono quindi in grado di pronunciarsi in merito alla messa in atto del disegno che viene loro sottoposto. Attualmente la procedura di consultazione non si occupa ancora a sufficienza delle questioni di esecuzione.

Raccomandazione 7: II Consiglio federale informa tempestivamente (vale a dire già durante la procedura di consultazione) i Cantoni sugli elementi essenziali delle disposizioni di esecuzione previste per il disegno posto in consultazione.

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Collaborazione tra Confederazione e Cantoni e tra Cantoni maggiormente orientata all'attuazione

A prescindere dalle proposte formulate alle pagine precedenti, volte a migliorare la procedura di consultazione formale, la Commissione ritiene che occorra trovare nuove soluzioni per quel che concerne la collaborazione tra Confederazione e Cantoni. La ridefinizione della collaborazione non può e non deve sostituire la procedura di consultazione. Consente tuttavia di eliminare talune delle sue lacune e inadeguatezze in materia di attuazione.

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Collaborazione anticipata nel tempo tra Confederazione e Cantoni

Nella procedura di consultazione tradizionale, l'amministrazione federale elabora da sola la maggior parte degli avamprogetti, consultando soltanto in seguito i Cantoni (che dovranno concretarli). La Commissione della gestione ritiene che questo modo di procedere non consente di tenere sufficientemente conto degli eventuali problemi di attuazione. I Cantoni vanno associati sin dall'inizio e in modo sistematico all'esame delle questioni di messa in atto: visti gli importanti compiti che assumono nell'ambito del concretamento del diritto federale, è indispensabile che le loro richieste siano prese in considerazione a tempo debito. Di regola, i Cantoni sono gli «esperti» in materia di attuazione dei provvedimenti federali. Nella maggior parte dei casi possono già vantare esperienze in questo settore. È quindi evidente che la Confederazione deve collaborare intensamente con i Cantoni, consentendo loro di familiarizzarsi per tempo con le politiche federali. Se le autorità cantonali non hanno alcuna esperienza, occorre procedere a una riflessione comune per acquisire le conoscenze necessarie. I Cantoni possono esigere che la Confederazione li consideri suoi partner in materia di attuazione. Rivendicano a giusto titolo il diritto di collaborare attivamente e in modo costruttivo all'elaborazione e alla realizzazione delle politiche federali.

Raccomandazione 8: II Consiglio federale associa sin dall'inizio i Cantoni all'elaborazione delle politiche federali che saranno incaricati di attuare.

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Collaborazione più intensa tra Confederazione e Cantoni

Nell'ambito del suo studio, l'OPCA ha rilevato casi in cui la Confederazione ha lavorato sin dall'inizio in stretta collaborazione con i Cantoni5. Contatti preliminari e regolari non garantiscono che determinati aspetti dell'attuazione a livello cantonale siano integrati nell'avamprogetto. Si sono tuttavia rivelati estremamente utili, poiché consentono di acquisire una buona conoscenza di siffatti aspetti e di raggiungere un consenso di massima all'interno dei gruppi di lavoro comuni 6. L'adesione dei Cantoni alle politiche federali (nel senso di un consenso di base) è un fattore determinante per garantire che dette politiche siano attuate senza difficoltà. Occorre inoltre tener presente che gli aspetti materiali (obiettivi e misure di natura politica) e le questioni di attuazione sono intimamente legati tra loro. È quindi difficile separare gli uni dalle altre. Per questi motivi, in futuro sarà opportuno tenere maggiormente conto dei problemi di attuazione nel processo di formazione della volontà federale.

Anche per quanto concerne la politica estera, l'Esecutivo ha riconosciuto che è di fondamentale importanza coinvolgere i Cantoni nella formazione della volontà federale, in modo da prendere meglio in considerazione le questioni di messa in atto. Ciò dovrebbe essere garantito da una legge federale sulla partecipazione dei Cantoni alla 5

6

L'OPCA cita quali esempi di simili contalli: i lavori preparatori dell'ordinanza sull'energia e i lavori preliminari per la revisione dell'ordinanza sulla protezione degli animali, dell'ordinanza 2 sull'asilo e dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico.

Un consenso di base e un'influenza diretta sul contenuto degli avamprogetti sono stati constatati nell'ambito della revisione dell'ordinanza sulla protezione degli animali, dell'ordinanza 2 sull'asilo e dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico.

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politica estera della Confederazione. La procedura di consultazione relativa all'avamprogetto di tale legge si è conclusa alla fine del mese di maggio del 1997.

Attualmente, il Consiglio federale si ispira già al senso e allo spirito delle disposizioni contemplate dal disegno sopraccitato. La Commissione della gestione è favorevole a una regolamentazione esplicita della partecipazione dei Cantoni all'elaborazione della politica estera della Confederazione. In tal modo sarà possibile tener conto delle condizioni quadro proprie di questo settore.

La collaborazione tra Confederazione e Cantoni può essere intensificata nell'ambito delle cosiddette «preconsultazioni», vale a dire di consultazioni effettuate, prima della procedura di consultazione vera e propria, in vista dell'elaborazione di un avamprogetto. Sinora tali consultazioni rappresentavano l'eccezione. Anche in questo caso i Cantoni hanno la possibilità di richiamare l'attenzione delle autorità federali su problemi di messa in atto. Secondo la Commissione della gestione, è indispensabile che la Confederazione sviluppi una collaborazione interattiva, partecipe e consensuale con i Cantoni. Tale cooperazione può essere instaurata mediante l'istituzione di gruppi di lavoro paritetici Confederazione/Cantoni o contatti con organi di coordinamento intercantonali (quali p. es. la Conferenza dei Governi cantonali o le diverse conferenze dei direttori cantonali).

In questo contesto, bisogna poi evocare l'intenzione del Consiglio federale di istituire dei «Colloqui Watteville» con i Cantoni. La Commissione della gestione ritiene che questa potrebbe divenire una struttura interessante, capace di rafforzare il dialogo tra la Confederazione e la Conferenza dei governi cantonali e di identificare con anticipo i problemi insiti nella collaborazione tra Confederazione e Cantoni.

Raccomandazione 9: Per migliorare l'attuazione delle politiche federali, il Consiglio federale promuove contatti regolari e organizzati tra autorità federali e cantonali. Nell'ambito di tali contatti, Confederazione e Cantoni vanno considerati interlocutori di uguale importanza. Il Consiglio federale provvede inoltre affinchè sia garantito, mediante modalità di consultazione e diritti di partecipazione adeguati, un concorso effettivo dei Cantoni alla formazione della volontà federale. La collaborazione non deve perseguire soltanto lo scambio preliminare di opinioni sui principi di un avamprogetto, bensì anche l'elaborazione comune di quest'ultimo o persino la sua modifica in comune al momento della valutazione dei risultati della procedura di consultazione.

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Collaborazione tra i Cantoni

Nell'ambito dell'ispezione si è constatato che un'intesa tra i Cantoni esplica effetti positivi anche sulla messa in atto delle politiche della Confederazione. In altri termini: l'esistenza di pareri cantonali divergenti rende più difficile la ponderazione unitaria, da parte degli uffici federali competenti, dei diversi problemi materiali e di concretamento. È inoltre importante che ciascun Cantone organizzi l'attuazione in modo efficiente; le sue capacità in tal senso sono dunque fondamentali.

Non spetta alla Commissione interferire nelle competenze organizzative dei Cantoni.

Vanno tuttavia segnalati gli sforzi compiuti da questi ultimi per assumere una posizione comune nei confronti della Confederazione. La Commissione della gestione ritiene che gli organi di coordinamento intercantonali (quali p. es. la Conferenza dei

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Governi cantonali o le diverse conferenze dei direttori cantonali) possano fornire un valido contributo in tale ambito. Gli interessi dei Cantoni non costituiscono un criterio determinante ai fini della realizzazione delle politiche federali. In questo settore dovrebbe quindi essere possibile raggiungere un'intesa intercantonale senza limitare eccessivamente l'autonomia dei Cantoni. La soluzione ideale consisterebbe nell'elaborazione, da parte dei Cantoni, di un parere comune, che si estenda anche alle questioni di attuazione. Tale parere dovrebbe naturalmente riflettere l'opinione espressa dalla maggioranza dei Cantoni ed essere elaborato dalle loro rappresentanze (governi cantonali). Una buona organizzazione intercantonale conferirebbe maggior peso ai pareri dei Cantoni. La Commissione della gestione ritiene sia quindi opportuno che questi ultimi si concertino e si coordinino meglio tra loro per quel che riguarda le questioni di attuazione ed approverebbe il ricorso sistematico a tali possibilità.

Con i consiglieri agli Stati, i Cantoni dispongono di una rappresentanza a livello federale. Prima di elaborare un disegno di legge sarebbe quindi opportuno intensificare i contatti tra i governi cantonali e tali consiglieri. La funzione originaria e storica dei veri rappresentanti dei Cantoni (i consiglieri agli Stati) potrebbe così essere assolta in modo ottimale. Ciò richiede tuttavia che la Confederazione coinvolga i Cantoni prima di quanto avviene attualmente.

Raccomandazione 10: Nell'ambito della consultazione e della cooperazione dei Cantoni, il Consiglio federale tiene conto degli sforzi compiuti da questi ultimi per assumere una posizione comune. Mediante contatti con gli organi di coordinamento intercantonali, si adopera affinchè i Cantoni raggiungano un consenso circa le questioni di attuazione.

4

Valutazione generale e seguito dei lavori

L'attuazione della maggior parte degli atti legislativi federali spetta ai Cantoni. Il legislatore federale può stabilire gli obiettivi da perseguire. Il raggiungimento di tali obiettivi dipende tuttavia dalla trasposizione effettiva della legislazione federale a livello cantonale. Sull'attuabilità di un disegno legislativo non incidono soltanto le possibilità di cui dispongono i Cantoni in materia giuridica, organizzativa, finanziaria e di personale, ma anche il modo in cui viene tenuto conto delle questioni di messa in atto e l'adesione alle politiche federali. Occorre pertanto creare le premesse per l'istituzione di nuove forme di collaborazione tra Confederazione e Cantoni, come lo ha indicato il Consiglio federale7.

La Commissione della gestione invita il Consiglio federale a esprimere il proprio parere e le proprie raccomandazioni in merito al presente rapporto entro la fine di aprile del 1998.

7

Cfr. la risposta del Consiglio federale del 14 agosto 1996 all'interpellanza Zbinden (95.3631), «Politica estera. Partecipazione dei Cantoni».

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Gradite, egregio signor presidente della Confederazione e onorevoli consiglieri federali, l'espressione della nostra alta considerazione.

10 novembre 1997

In nome della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati: II presidente della Commissione: Bernhard Seiler, consigliere agli Stati II presidente della Sezione «Efficacia»: Kaspar Rhyner, consigliere agli Stati Per la segreteria: Martin Albrecht

Allegati: -Rapporto finale dell'Organo parlamentare di controllo dell'Amministrazione, de] 20 marzo 1997: «Attuazione delle politiche federali e consultazione dei Cantoni».

0334

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Allegato

Attuazione delle politiche federali e consultazione dei Cantoni

Rapporto finale dell'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione (OPCA) presentato alla sezione «Efficacia» (H3-S) della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati

del 20 marzo 1997

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Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione

Berna, 20 marzo 1997

All'attenzione della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati

Attuazione delle politiche federali e consultazione dei Cantoni

Onorevole Presidente, Onorevoli Consiglieri agli Stati, Avete da parte vostra conferito all'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione (OPCA) il mandato di esaminare, in una prima fase, la collaborazione fra la Confederazione e i Cantoni nel contesto dell'attuazione delle politiche federali.

Giunta a conoscenza delle conclusioni intermedie di detta prima fase, da cui sono emerse lacune nell'attuazione e una mancanza di partecipazione dei Cantoni alla volontà federale, la sezione «efficacia» della CdG del Consiglio degli Stati ha quindi incaricato l'OPCA di analizzare, in una seconda fase, la presa in considerazione dei pareri cantonali da parte della Confederazione nelle procedure di consultazione, includendo anche le forme di «preconsultazioni».

Le indagini condotte nell'ambito di tale fase del mandato hanno rivelato svariati fattori che influenzano fortemente la presa in considerazione degli aspetti concernenti l'attuazione nell'ambito della procedura di consultazione: la pressione dei termini impartiti ai Cantoni per esprimersi, i quali vengono frequentemente ridotti; l'assenza di criteri uniformi o obbligatori per la valorizzazione dei pareri; la scelta dell'utilizzazione della forma scritta o Cella conferenza; l'orientamento dei Cantoni sulle norme d'esecuzione previste. L'OPCA ha parimenti rilevato nelle sue conclusioni che le diverse possibilità miranti a migliorare la presa in considerazione dei pareri cantonali e i problemi di attuazione implicano una più stretta collaborazione fra Confederazione e Cantoni. In tale ottica è stato dato particolare rilievo all'attuazione di processi di «preconsultazione».

Il rapporto finale (in francese, tedesco e in italiano) che vi presentiamo contiene le risposte agli interrogativi da voi posti nonché le conclusioni dell'OPCA. Le spiegazioni dettagliate sulla procedura utilizzata e sui risultati sono contenute nel rapporto di lavoro circostanziato dell'OPCA (in francese).

Ringraziandovi per aver preso atto di tali documenti, vi preghiamo di gradire, onorevoli Presidente e Consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

20 marzo 1997

Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione: II capo del progetto, Mare Buntschu

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Rapporto finale

Indice 1

Le due fasi del mandato in breve

2

La collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni nell'attuazione delle politiche federali

2.1 2.1.1 2.1.2

II mandato della Commissione della gestione (prima fase) Oggetto del mandato Svolgimento e restrizioni metodologiche e tematiche

2.2

I problemi di collaborazione

2.3

Conclusioni

3

La considerazione dei pareri cantonali nelle consultazioni federali

3.1 3.1.1 3.1.2

II mandato della Commissione della gestione (seconda fase) Oggetto del mandato Metodo applicato

3.2

La problematica in un contesto generale

3.3

La considerazione dei pareri cantonali

3.4 3.4.1 3.4.2

Risultati e conclusioni Risultati Conclusioni

4

Sintesi (Fasi 1 e 2 del mandato)

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Rapporto finale 1

Le due fasi del mandato in breve

Prima fase La Commissione della gestione (CdG) del Consiglio degli Stati ha incaricato l'Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione (OPCA) di esaminare la collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni nell'attuazione delle politiche federali.

Durante questa prima fase descrittiva sono stati classificati i problemi già rilevati da una quarantina di studi esistenti ed è stato presentato tutto quanto intrapreso finora dalla Confederazione per risolverli.

Seconda fase Dopo aver preso conoscenza delle conclusioni intermedie di questa prima fase, da cui sono emerse lacune nell'attuazione e carenze nella partecipazione dei Cantoni alla formazione della volontà federale, la sezione «Efficacia» della CdG del Consiglio degli Stati ha desiderato approfondire la problematica. Ha quindi incaricato l'OPCA di analizzare il modo in cui la Confederazione tiene conto dei pareri cantonali emersi dalle procedure di consultazione. È stato esaminato l'intero processo legislativo, anche analizzando in modo particolare le «preconsultazioni» informali che precedono la procedura di consultazione vera e propria.

2 21 211

La collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni nell'attuazione delle politiche federali II mandato della Commissione della gestione (prima fase) Oggetto del mandato

II 17 novembre 1994 la Commissione della gestione del Consiglio degli Stati ha incaricato l'OPCA di esaminare la collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni nell'esecuzione dei compiti federali. Questo mandato ha origine in modo particolare da ispezioni delle CdG, che hanno evidenziato numerosi problemi di collaborazione nelle politiche riguardanti i rifugiati, la protezione degli animali e l'inquinamento atmosferico. La Commissione della gestione ha formulato quattro domande principali: D.l Quali sono i principali problemi noti che intralciano la collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni nell'attuazione delle politiche federali?

D.2 Quali sono le cause note?

D.3 In che modo la Confederazione avverte questi problemi?

D.4 Quali sono i provvedimenti che la Confederazione ha messo in atto per risolverli?

1503

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Svolgimento e restrizioni metodologiche e tematiche

I! campo di analisi è stato ristretto alle politiche ridistributive. Le domande 1, 3 e 4 sono state analizzate in termini generali; la seconda è stata fecalizzata sulla politica agricola. Per rispondere alle prime due domande, l'OPCA si è basato sui risultati di un mandato affidato a un gruppo di esperti, incaricati di effettuare una metavalutazione, che consisteva nell'analisi di 44 studi settoriali già esistenti. I risultati di questo mandato sono stati presentati in una perizia allegata al rapporto di lavoro (allegato 3/in tedesco). Per le due ultime domande l'OPCA ha fatto ricorso a sei interviste con funzionari federali ed esperti cantonali, come pure ad un'analisi documentaria. La descrizione dei progetti portati avanti dalla Confederazione e i risultati delle indagini dell'OPCA sono limitati al periodo coperto da questa prima fase del mandato, vale a dire dal novembre 1994 al giugno 1995, e sono accompagnati da indicazioni complementari dei principali sviluppi intervenuti durante la seconda fase.

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I problemi di collaborazione D.l Quali sono i principali problemi noti che intralciano la collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni nell'attuazione delle politiche federali?

Gli esperti hanno evidenziato cinque problemi principali che intralciano la collaborazione nell'attuazione delle politiche federali: -- La delimitazione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni è spesso vaga: ne risultano così interpretazioni divergenti.

-- Le finanze federali precarie rendono conflittuali le questioni riguardanti la ripartizione dei mezzi. La qualità dei progetti può soffrirne e la loro attuazione subire ritardi.

D.2 Quali sono le cause note dei principali problemi che intralciano la collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni?

Questa domanda è stata analizzata alla luce della politica agricola della Confederazione. Una prima causa rilevata dagli esperti risale alle grandi differenze strutturali tra i Cantoni. La Confederazione ha tenuto conto di questa diversità: i provvedimenti adottati non erano tuttavia idonei per eliminare le disparità essenziali (ad es. tra l'agricoltura di pianura e quella di montagna).

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Un'altra causa è dovuta alla scarsa autonomia dei Cantoni in materia di attuazione.

Essi sono obbligati ad attenersi alle prescrizioni federali, molto precise; dal loro punto di vista sono talvolta così dettagliate da comportare impegni amministrativi eccessivi.

Il basso grado di politicizzazione che per anni ha regnato nella politica agricola è sfociato in una percezione dei problemi angusta e unilaterale. Nell'attuale contesto delle risorse finanziane federali sempre più precarie e a seguito di un malcontento sempre più esteso, la politicizzazione tende ad aumentare.

Da ultimo, le lacune nell'attuazione hanno origine da problemi di coordinamento e di comunicazione orizzontale che si riscontrano maggiormente tra i diversi servizi federali o cantonali che non tra la Confederazione e i Cantoni. Le sollecitazioni cui è sottoposto il bilancio, il blocco del personale e la complessità sempre maggiore dei compiti portano ad un'attuazione estremamente lenta dei provvedimenti.

La politica agricola è molto specifica; sarebbe quindi opportuno analizzare altri settori politici per giudicare se queste considerazioni sulle cause possono essere generalizzate. A titolo di commento, va rilevato che dal paragone tra gli studi analizzati dagli esperti emergono lacune nell'attuazione e nella collaborazione che variano però secondo le diverse politiche federali. Due criteri sembrano influenzare significativamente la collaborazione: l'approvazione della politica da parte dei Cantoni e la sua delimitazione.

Una parte dei problemi messi in luce dalla metavalutazione è dovuta all'aumento degli aspetti tecnici delle politiche pubbliche, che impone meccanismi di collaborazione verticali e orizzontali sempre più potenti. Questa evoluzione mette in risalto l'importanza dell'adesione dei Cantoni alle politiche federali già al momento della concezione della legislazione. Per prevenire lacune nell'attuazione è importante che i Cantoni abbiano la possibilità di intervenire prima delle procedure di consultazione.

La metavalutazione ha parimenti mostrato che solo un numero ridotto di valutazioni in Svizzera affronta in modo specifico la collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni e che nel quadro dei suoi compiti di sorveglianza in numerosi settori considerati l'Esecutivo federale non si preoccupa che parzialmente delle questioni di efficacia. D'altronde, i mezzi d'intervento della Confederazione nell'ambito della sorveglianza dell'attuazione delle politiche federali sono limitati e politicamente delicati da adottare.

D.3 In che modo la Confederazione avverte i problemi che intralciano la sua collaborazione con i Cantoni?

Dal punto di vista della Confederazione è soprattutto l'eterogeneità dei Cantoni che provoca problemi. Infatti, a causa delle loro risorse molto variabili e delle loro specificità, i Cantoni non hanno sempre i mezzi per adottare i provvedimenti necessari.

D'altra parte, i termini previsti per l'attuazione di una politica non sono necessariamente rispettati da tutti i Cantoni. La Confederazione è preoccupata per la durata delle procedure e in modo particolare per il tempo che trascorre dal momento dell'adozione di una legge al momento in cui essa è effettivamente applicata.

Per quanto concerne il metodo di sussidiamento dei Cantoni, la Confederazione riconosce che il sistema è troppo centralizzato e poco efficace, e in questo modo inde-

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bolisce inutilmente il federalismo. I sussidi sono ritenuti troppo frammentari, sono concessi secondo criteri troppo dettagliati e mediante procedure troppo complicate. I loro obiettivi sono sovente mal definiti e costringono i Cantoni ad intraprendere politiche che non condividono.

I documenti analizzati e le interviste hanno ugualmente dato spazio ad alcune considerazioni dei Cantoni. Questi ritengono che la Confederazione non si occupa a sufficienza dell'attuazione della legislazione che emana. Ricordano, ed è un'osservazione che torna costantemente, che i termini di attuazione sono troppo brevi. Sollevano anche il problema della conoscenza lacunosa delle diverse legislazioni cantonali.

Infine, trovano che i messaggi che accompagnano i progetti di legge sollevano raramente i problemi che essi riscontrano nell'attuazione e non trattano le diverse legislazioni cantonali previgenti.

La partecipazione alla formazione della volontà federale è un problema cruciale per i Cantoni, che ritengono di non essere sufficientemente consultati e si sentono mal compresi, male interpretati o non sufficientemente tenuti in considerazione. A questo aggiungono che i termini previsti per le risposte sono sovente troppo brevi.

D.4 Quali sono i provvedimenti che la Confederazione ha messo in atto per risolvere i problemi che intralciano la collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni?

L'OPCA ha recensito una decina di progetti soprasettoriali portati avanti dalla Confederazione in vista di migliorare, in modo più o meno diretto, la collaborazione con i Cantoni. Si possono ricordare ad esempio i lavori per la nuova ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni, l'adattamento del diritto cantonale al diritto dello SEE (Spazio economico europeo), i provvedimenti comuni di risanamento, il coordinamento delle procedure decisionali nei grandi progetti d'infrastruttura, la revisione totale della Costituzione, la riforma del Governo e dell'amministrazione, il riordinamento della perequazione finanziaria o il controllo dei compiti della Confederazione.

Dal progetto di nuova ripartizione dei compiti sono emersi diversi provvedimenti.

Quanto alla partecipazione dei Cantoni alla politica di integrazione europea, le discussioni sono state riprese, dopo il rifiuto dell'accordo SEE, sotto l'egida del Gruppo di contatto e della Conferenza dei governi cantonali. Un gruppo di lavoro paritetico, copresieduto da un rappresentante dei Cantoni e da uno della Confederazione, ha elaborato un progetto di legge federale sulla partecipazione dei Cantoni alla politica estera della Confederazione. Sono inoltre stati introdotti alcuni cambiamenti (rappresentante dei Cantoni presso l'Ufficio dell'integrazione; Servizio di informazione e coordinamento per le questioni transfrontaliere). // riordinamento della perequazione finanziaria è un progetto di massima importanza per quanto riguarda l'attuazione delle politiche federali mediante la ripartizione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni.

In questo contesto, va sottolineato che i Cantoni partecipano in modo sempre più costante alla formazione della politica federale, per il tramite della Conferenza dei governi cantonali (CdC). Si possono citare in particolare i recenti casi in cui la Conferenza dei governi cantonali ha preso parte ai progetti di riforma della Costituzione federale e di legge sulla partecipazione dei Cantoni alla politica estera e il seguito, a partire dal 1997, dei lavori di riforma della perequazione finanziaria.

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Anche se avranno esito positivo e raggiungeranno i loro obiettivi, i progetti soprasettoriali elencati non risolveranno che una parte dei problemi di collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni. Permangono lacune nel coordinamento tra i progetti, soprattutto a livello di impostazione. La delimitazione rispetto ad altri progetti è sovente poco chiara. Le informazioni diffuse non sono sempre sufficientemente precise e suscitano scarso interesse presso gli altri dipartimenti, che non si sentono coinvolti direttamente.

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Conclusioni

Questo studio ha elencato diversi problemi che intralciano la collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni e che, di conseguenza, comportano lacune nell'attuazione. Vanno ricordati in modo particolare i sette problemi principali seguenti: - Una ripartizione delle competenze vaga, in particolare quando ne conseguono responsabilità mal definite.

La sottile ripartizione del potere e la sensibilità dei Cantoni per quanto attiene ai rischi di perdere parte della loro autonomia rendono precari gli sforzi di revisione del federalismo esecutivo. Eppure ognuno è concorde nell'affermare che è necessario trovare nuove soluzioni in materia di collaborazione. La Confederazione è pronta a lavorare maggiormente sull'informazione. Tuttavia i Cantoni ne auspicano di più e rivendicano un aumento effettivo della loro partecipazione alla formazione della volontà federale.

La ricerca mette in risalto che, per assicurare un'attuazione ottimale delle politiche federali, è importante che i Cantoni vi aderiscano. Una partecipazione effettiva dei Cantoni alla formazione della volontà federale è una condizione determinante per favorire questa adesione. La procedura di consultazione tradizionale è tuttavia formale, poco interattiva e troppo tardiva. L'elaborazione di nuove soluzioni di partecipazione dovrebbe partire da due considerazioni preliminari essenziali: da un Iato, ai Cantoni non piace essere sorpresi da atti definitivi della Confederazione; dall'altro, l'attuazione di una politica federale è facilitata se i Cantoni hanno la sensazione di aver partecipato all'impostazione della politica in modo attivo e sin dall'inizio. Queste soluzioni dovrebbero concernere tanto le forme di consultazione dei Cantoni quanto i loro diritti di partecipazione.

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La considerazione dei pareri cantonali nelle consultazioni federali II mandato della Commissione della gestione (seconda fase) Oggetto del mandato

La sezione «Efficacia» della CdG del Consiglio degli Stati, dopo aver preso conoscenza durante la sua seduta del 27 giugno 1995 delle conclusioni intermedie cui è giunto lo studio dell'OPCA sulla collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni nell'attuazione delle politiche federali, ha desiderato approfondire la problematica sulla base di studi concreti. Ha dunque incaricato l'OPCA di analizzare, in una seconda fase, il modo in cui la Confederazione tiene conto dei pareri cantonali emersi durante le procedure di consultazione. È stato esaminato l'intero processo legislativo, anche analizzando in modo particolare le «preconsultazioni» informali che precedono la procedura di consultazione propriamente detta. Quattro nuove domande sono dunque state formulate dalla Commissione della gestione: D.S In che modo la Confederazione esamina i risultati delle procedure di consultazione?

D.6 Quali sono i criteri utilizzati per valutare i pareri cantonali?

D.7 Come è organizzata la «preconsultazione» durante la procedura legislativa?

D.8 Quali sono gli effetti della «preconsultazione» sulle legislazioni sottoposte a consultazione?

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Metodo applicato

L'OPCA ha incaricato alcuni esperti di analizzare sei diverse legislazioni, di esaminare le opinioni emerse durante le procedure di consultazione e di valutare come i pareri cantonali sono stati presi in considerazione. La perizia si è basata su un'analisi documentaria e su interviste effettuate a livello federale e cantonale.

I risultati dei lavori svolti dagli esperti sono stati presentati in una perizia allegata al rapporto di lavoro (v. allegato 2/in tedesco). Questa perizia è all'origine delle conclusioni tratte dall'OPCA nel quadro di questa seconda fase del progetto.

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La problematica in un contesto generale

L'insufficiente partecipazione dei Cantoni alla formazione della volontà federale e l'inadeguatezza delle procedure di consultazione sono già da parecchi anni oggetto di dibattiti e proposte. Le critiche sollevate dipendono da un malessere generale già riscontrato nel 1974 nell'ambito di lavori condotti dalla Cancelleria federale, che effettuò un'inchiesta presso i Cantoni e l'amministrazione federale a proposito delle difficoltà che l'esecuzione del diritto federale comporta per i Cantoni. In base a que-

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sta inchiesta, il 17 settembre 1976 la Conferenza svizzera dei cancellieri di Stato emanò una serie di raccomandazioni vertenti sull'elaborazione della legislazione federale in vista dell'esecuzione da parte dei Cantoni e sulla preparazione e l'organizzazione delle consultazioni.

Per quanto riguarda il Parlamento, l'OPCA ha censito numerosi interventi parlamentari che sollevano diversi problemi relativi alle procedure di consultazione. Si può citare in modo particolare la recente iniziativa parlamentare Dünki (CN 96.421) del 10 giugno 1996 concernente la soppressione della procedura di consultazione.

Nella sua seduta del 9 gennaio 1997, la Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale ha proposto di non darvi seguito; una parte delle critiche espresse nell'iniziativa è tuttavia stata condivisa anche da chi è favorevole al mantenimento dello strumento della consultazione.

D'altra parte, durante l'esame del rapporto di gestione 1993 la Commissione della gestione del Consiglio nazionale si è chinata sulla possibilità di accelerare queste procedure e ha ritenuto che la procedura di consultazione potesse essere ulteriormente migliorata. Dando seguito ad un mandato del Consiglio federale, il Servizio di controllo amministrativo del Consiglio federale ha pubblicato, il 27 febbraio 1995, un rapporto concernente la semplificazione della procedura di consultazione.

Il Consiglio federale, dopo aver preso conoscenza di questo rapporto, ha deciso, il 20 marzo 1995, che le segreterie generali dei Dipartimenti avrebbero designato un corrispondente ciascuno, incaricato di prestare agli uffici una consulenza sulle questioni riguardanti la procedura di consultazione e che in futuro le proposte concernenti l'apertura delle procedure di consultazione avrebbero dovuto esporre i motivi per cui la procedura era necessaria e la forma scritta indicata.

Il 1° febbraio 1996 la Cancelleria federale ha pubblicato un rapporto concernente i provvedimenti concreti, dove si chiede in modo particolare di ridurre il numero di queste procedure allo stretto necessario e si propone che la consultazione sotto forma di conferenza sia considerata equivalente alla forma scritta: va dunque indicato perché la procedura è necessaria e che forma deve assumere. Altri provvedimenti proposti intendono soprattutto accordare un'attenzione maggiore all'aspetto politico della valutazione durante l'esame dei risultati delle consultazioni, facendo in modo che questa valutazione si svolga sulla base di criteri ben definiti e di portata generale, che tengano conto in modo migliore della posizione delle istanze che il sistema federalistico prevede di consultare.

Non vanno dimenticate le «check-list» elaborate dal consigliere di Stato Thomas Pfisterer nel quadro delle sue «proposte alla Confederazione in vista di migliori procedure di consultazione dei Cantoni» del 24 gennaio 1994, come pure le proposte miranti ad una riduzione drastica del numero di procedure, ad una diminuzione del numero di organizzazioni consultate, all'impiego più sistematico della forma della conferenza come pure all'instaurazione di maggiori contatti informali (Hans Georg Nussbaum, in NZZ, 8.10.96 «Vernehmlassung-beschränken statt abschaffen»).

Da un punto di vista giuridico, la procedura di consultazione è stata sancita il 17 giugno 1991 nell'ordinanza sulla procedura di consultazione (RS 172.062), che disciplina in dettaglio tutto il processo della consultazione su progetti di legge. Questa ordinanza è stata oggetto di un commento particolareggiato redatto dalla Cancelleria federale e pubblicato sotto forma di «promemoria per la procedura di consultazione» (1° marzo 1994). Benché la procedura di consultazione si sia imposta nella prassi quale elemento importante del processo legislativo, la Costituzione federale non le

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riserva alcuna disposizione di principio. Essa non vi è garantita che in modo puntuale. Il disegno del 20 novembre 1996 di nuova Costituzione federale dovrebbe colmare questa lacuna con l'introduzione dell'articolo 138, che garantisce il principio della procedura di consultazione. Il commento precisa che la definizione delle procedure interessate dalla disposizione offre un margine di manovra sufficiente; sarà sempre possibile semplificare la procedura di consultazione e ridimensionare il suo campo di applicazione limitando il numero delle consultazioni e delle cerehie consultate.

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La considerazione dei pareri cantonali D.5 In che modo la Confederazione esamina i risultati delle procedure di consultazione?

Dalla perizia emerge che i risultati delle procedure di consultazione sono stati esaminati e considerati secondo metodi comprovati, quali vengono insegnati nell'ambito di seminari interni all'amministrazione federale, e garantiscono una valutazione completa e sistematica. Si è constatato che l'operazione di riordinamento è più difficile da realizzare quando le formulazioni dei pareri non sono chiare o sono contraddittorie.

Le opinioni sono ripartite per gruppo (Cantoni, partiti, organizzazioni) e per articolo.

Secondo quanto stabilito, i risultati sono consegnati in rapporti di ricapitolazione il cui tenore è concentrato e riassunto. A questo livello di riordinamento le ricapitolazioni sono redatte senza valutazione, sotto forma di riassunto delle opinioni formulate.

Va rilevato che la valutazione delle procedure di consultazione in forma di conferenza è stata ritenuta più difficile da realizzare, poiché questo metodo è meno trasparente. La perizia fa notare che spesso i verbali sono incompleti. In generale, nei casi considerati, i documenti che più si avvicinavano a un verbale erano note manoscritte o verbali succinti.

Va parimenti sottolineato il problema dei termini e della mancanza di tempo.

L'articolo 8 capoverso 2 dell'ordinanza sulla procedura di consultazione stabilisce che, di massima, la proposta dev'essere presentata entro un termine uguale a quello fissato per rispondere alla procedura di consultazione. La durata della procedura ha innegabilmente un'influenza sulla qualità delle opinioni e sull'apporto di argomenti pertinenti riguardanti i problemi di attuazione. A questo proposito, l'articolo 5 dell'ordinanza sulla procedura di consultazione assegna in linea di massima agli organismi consultati un termine di 3 mesi per esprimere il loro parere. Solo due procedure di consultazione sulle undici intraprese nell'ambito dei sei casi esaminati hanno però rispettato questo termine. Nella maggior parte dei casi questo termine era, secondo gli esperti, di 1-2 mesi.

Questi termini molto brevi sono dovuti al fatto che in alcuni casi si erano già tenute discussioni con gli organismi direttamente coinvolti, come è stato il caso dell'ordinanza sulla protezione degli animali e delle ultime revisioni dell'ordinanza 2 sull'asilo. In altri casi la mancanza di tempo era dovuta a un'elevata urgenza politica. La perizia ha tuttavia fatto notare che in numerosi casi questa mancanza di tempo è risultata in realtà assai relativa.

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In nessuno dei casi esaminati gli esperti hanno constatato deformazioni e neppure interpretaziuni errate dei risultati della procedura di consultazione. Questo giudizio globalmente positivo è dovuto al fatto che i testi giuridici esaminati contenevano disciplinamenti specifici sui quali era possibile prendere posizione in modo chiaro.

D.6 Quali sono i criteri utilizzati per valutare i pareri cantonali?

Dopo essere stati consegnati sotto forma di ricapitolazioni che elencano i pareri senza alcun giudizio di valore, i risultati sono valutati dall'amministrazione federale e trasmessi sotto forma di proposta al Consiglio federale. Dalle indagini eseguite nell'ambito degli studi emerge che i pareri non sono tuttavia stati formulati seguendo criteri uniformi e tassativi. Si è constatato che le riflessioni dei pareri cantonali era spesso legata agli interessi che i Cantoni cercano essenzialmente di difendere.

Inoltre, il gran numero di opinioni cantonali contraddittorie ha reso difficile una valutazione coerente.

Trattandosi di progetti controversi, la valutazione ha fatto ricorso ad un approccio pragmatico, che tenesse conto dei criteri di insoddisfazione. D'altra parte, i pareri cantonali sono sovente più importanti rispetto a quelli espressi da altri ambienti consultati; i Cantoni si pronunciano infatti sull'intero testo, mentre le organizzazioni non esprimono il loro parere che su alcuni punti ben definiti.

Anche se in termini generali, nella maggior parte dei casi solo i Cantoni si sono espressi sull'applicabilità e l'attuazione dei testi legislativi. In linea di massima, l'amministrazione federale ha considerato e tenuto conto delle proposte di attuazione, fatto salvo il seguente criterio: le proposte cantonali sono tenute in considerazione solo nella misura in cui non influenzano il contenuto materiale di una norma legislativa.

Se da un lato non si sono potuti isolare criteri uniformi e tassativi per la valutazione dei pareri cantonali, dall'altro gli esperti hanno riscontrato alcuni criteri secondari.

La consistenza normativa della norma legislativa sottoposta alla consultazione è importante. Si è ugualmente constatato l'impiego, da parte delle autorità federali, di criteri di legalità e di opportunità.

Sono stati rilevati anche alcuni criteri latenti. Si è così constatato che, per applicare una legge in modo uniforme malgrado condizioni sovente molto diverse, non è sufficiente solo il consenso tra la Confederazione e i Cantoni, ma occorre ugualmente che i Cantoni siano d'accordo tra loro. Anche il criterio della pertinenza degli argomenti presentati nei pareri ha svolto un ruolo determinante nella considerazione e nell'operazione di valutazione, in particolare per accettare le posizioni minoritarie.

D.7 Come è organizzata la «preconsultazione» durante la procedura legislativa?

Le «preconsultazioni» sono consultazioni informali effettuate, in vista dell'elaborazione di un avamprogetto, prima della procedura di consultazione vera e propria.

Si tratta quindi innanzitutto di contatti informali destinati ad affrontare con servizi specializzati, rappresentanti cantonali o di organizzazioni o con commissioni extraparlamentari i principi di un progetto di legge, a elencare i problemi e ad esaminare gli aspetti di attuazione prima dell'elaborazione del testo. I contatti possono assume-

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re forme diverse: sedute di lavoro, discussioni informali, conferenze di direttori cantonali, colloqui specializzati, scambi di informazioni o gruppi di lavoro.

Questi contatti non possono e non devono sostituire la procedura di consultazione formale e non rientrano nemmeno nell'ambito delle procedure di consultazione degli uffici interni all'amministrazione, talvolta effettuate, per guadagnare tempo, parallelamente alla procedura di consultazione ufficiale.

L'instaurazione di contatti preliminari regolari non garantisce tuttavia che gli aspetti di attuazione proposti dai Cantoni siano tenuti in considerazione o integrati nell'avamprogetto. I lavori di revisione dell'ordinanza 2 sull'asilo hanno tuttavia dimostrato che contatti preliminari e regolari possono essere estremamente utili per tenere conto degli aspetti di attuazione.

Durante l'esame dei casi di studio gli esperti hanno rilevato altri esempi concreti di «preconsulazione». L'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio ha ad esempio intrattenuto, per il tramite del gruppo «cercle bruit», .contatti periodici con i servizi cantonali di protezione contro l'inquinamento fonico nel quadro dei lavori relativi alla revisione dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico: questi contatti gli hanno permesso di disporre di una panoramica relativamente buona sugli aspetti di attuazione cantonale in questo settore. Si possono menzionare anche i contatti regolari tra l'Ufficio federale dell'energia e la Conferenza dei servizi cantonali dell'energia nell'ambito dell'ordinanza sull'impiego parsimonioso dell'energia.

In un altro caso, l'intesa preliminare trovata con i direttori cantonali dell'agricoltura ha costituito la base per la revisione dell 'ordinanza sulla protezione degli animali. E stato istituito anche un gruppo di lavoro incaricato di effettuare importanti lavori preliminari, di analizzare la situazione e di presentare proposte sulle quali ha potuto basarsi l'Ufficio federale di veterinaria. I principi della revisione hanno così potuto essere elaborati in comune tra la Confederazione e i Cantoni.

Succede che, nell'ambito della procedura informale di «preconsultazione», contatti regolari e ben organizzati sfocino in un processo di collaborazione più elaborato, che comprende non solo scambi di opinione preliminari sui principi dell'avamprogetto, ma anche la redazione comune di quest'ultimo, se non addirittura il suo adattamento in comune al momento della valutazione dei risultati della procedura di consultazione.

Tuttavia, secondo gli esperti, nella maggior parte dei casi gli avamprogetti sono stati elaborati esclusivamente dall'amministrazione federale, senza una reale «preconsultazione» e molto rapidamente. Le informazioni dei Cantoni sono state utilizzate ed integrate nel progetto solo nei casi in cui si sono intrattenuti con loro contatti regolari e ben organizzati.

Per contro, la perizia ha evidenziato che durante la seconda e la terza revisione dell'ordinanza 2 sull'asilo si è raggiunto un livello di collaborazione che ha oltrepassato il semplice quadro della «preconsultazione» su alcuni principi per arrivare allo stadio della redazione o dell'adattamento in comune di un avamprogetto. In seguito ad una fase di contatti conflittuali tra le autorità federali e cantonali nel quadro della prima revisione dell'ordinanza, durante il processo di consultazione si è assistito ad un'evoluzione costante. Se la revisione del 1993 si è svolta secondo lo schema convenzionale della procedura di consultazione, le premesse per un cambiamento sono emerse alla fine di quest'ultima, durante l'adattamento dell'avamprogetto da parte dell'amministrazione, quando è stata contattata la Conferenza dei direttori cantonali delle opere sociali. Il passo verso la valutazione comune dei ri-

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sultati della procedura di consultazione è stato fatto al momento della revisione del 1994, durante la quale il progetto è stato rimaneggiato ma solo dopo aver incontrato i Cantoni in una conferenza. Dato che in quel caso la maggior parte del lavoro era già stata svolta durante la «preconsultazione», non sono poi emersi che alcuni pareri.

La «preconsultazione» non si è più distinta dalla consultazione. Al momento della revisione del 1995 non c'è più stata una vera e propria consultazione, dato che i testi sono stati elaborati in comune tra rappresentanti dei Cantoni e della Confederazione.

D.8 Quali sono gli effetti della «preconsultazione» sulle legislazioni sottoposte a consultazione?

Dato che nei casi considerati le «preconsultazioni» si sono svolte solo parzialmente, è difficile formulare considerazioni generali. Si può tuttavia affermare che nel caso più favorevole i contatti preliminari hanno dato luogo ad un consenso sugli obiettivi da raggiungere e sulla loro attuazione.

In alcuni casi esaminati non è tuttavia stato possibile mettere in evidenza gli effetti diretti di una procedura di «preconsultazione» e neppure sono stati riscontrati eventuali contatti con interlocutori esterni all'amministrazione. Per contro gli esperti hanno constatato che contatti preliminari tra le autorità federali e i Cantoni o le organizzazioni hanno avuto un'influenza materiale diretta su avamprogetti legislativi in tre casi specifici tra quelli considerati: -- Nel quadro della revisione dell'ordinanza sulla protezione degli animali, dove il gruppo di lavoro dei direttori cantonali dell'agricoltura, con la partecipazione dell'Ufficio federale di veterinaria e dell'Ufficio federale dell'agricoltura, ha gettato le basi consensuali sulle priorità della revsione e ha proposto i provvedimenti necessari come pure le condizioni per la loro applicabilità.

34 341

Risultati e conclusioni Risultati

L'amministrazione federale ha in linea di massima tenuto conto dei suggerimenti concreti in materia di attuazione trasmessi dai Cantoni, tuttavia solo nella misura in cui essi costituivano un miglioramento importante e non modificavano il contenuto materiale del progetto.

Tuttavia, secondo gli esperti, in nessuno dei casi considerati l'amministrazione federale ha condotto di propria iniziativa ricerche preliminari sugli aspetti di attuazione.

Sostanzialmente ha atteso che fossero i Cantoni a renderla attenta ai problemi che un progetto di legge avrebbe potuto comportare. I Cantoni hanno però risposto a questa

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aspettativa solo parzialmente, comunicando sovente opinioni generali, i cui aspetti di attuazione sono stati solo sfiorati. I pareri dettagliati su questi aspetti hanno costituito un'eccezione e spesso entravano in contraddizione.

Mentre il disciplinamento in vigore accorda in linea di massima un termine di 3 mesi agli organismi consultati per esprimere il loro parere, il termine nella maggior parte dei casi esaminati era in realtà, secondo gli esperti, di 1-2 mesi.

Dalla perizia emerge che gli uffici federali hanno valorizzato le opinioni pervenute loro secondo metodi comprovati che garantiscono una valutazione completa e sistematica. I risultati sono stati presentati in rapporti di ricapitolazione privi di valutazioni e giudizi, sotto forma di riassunto delle opinioni espresse.

La valutazione delle procedure di consultazione sotto forma di conferenza è stata ritenuta più difficile da realizzare a causa della mancanza di trasparenza di questo procedimento.

Al momento della valutazione delle opinioni non sono stati applicati criteri uniformi e tassativi. Gli esperti hanno comunque riscontrato alcuni criteri secondari che hanno influenzato la valutazione dei pareri cantonali, ad esempio criteri di legalità, opportunità e consistenza normativa della norme legislativa.

Gli interessi che i Cantoni si trovano a difendere hanno sovente inciso sulla riflessione dei pareri espressi. L'elevato numero di opinioni cantonali contradditorie ha reso difficile una valutazione coerente.

Trattandosi di progetti controversi, la valutazione ha fatto ricorso ad un approccio pragmatico, che tenesse conto dei criteri di insoddisfazione. Dalla perizia emerge d'altra parte che i pareri cantonali sono sovente più importanti rispetto a quelli espressi da altri ambienti consultati; i Cantoni si pronunciano infatti sull'intero testo, mentre le organizzazioni non esprimono il loro parere che su alcuni punti ben definiti.

In nessuno dei casi esaminati gli esperti hanno constatato deformazioni e neppure intepretazioni errate dei risultati della procedura di consultazione.

Contatti preliminari o regolari non garantiscono che gli aspetti di attuazione proposti dai Cantoni siano poi tenuti in linea di conto o integrati nell'avamprogetto. Sono tuttavia estremamente utili: da un lato favoriscono una buona conoscenza della situazione e dei problemi di attuazione a livello cantonale e dall'altra contribuiscono a costruire, all'interno dei gruppi di lavoro, un consenso di base.

Contatti regolari e ben organizzati possono sfociare in un processo di collaborazione più elaborato, che va al di là del quadro della «preconsultazione» e comprende non solo scambi di opinioni preliminari sui principi dell'avamprogetto, ma anche la redazione comune di quest'ultimo, se non addirittura il suo adattamento in comune al momento della valutazione dei risultati della procedura di consultazione ufficiale.

Nei casi in cui sono stati privilegiati i contatti preliminari si può ottenere un consenso sugli obiettivi da raggiungere. Gli esperti hanno constatato che i contatti preliminari tra le autorità federali e i Cantoni o le organizzazioni hanno avuto un'influenza materiale diretta su avamprogetti legislativi in tre casi specifici tra quelli considerati.

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Conclusioni

Dalle indagini condotte nel quadro di questa seconda fase del progetto e dai risultati a cui si è giunti nei diversi casi considerati emergono le seguenti conclusioni:

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342.1

Procedura di consultazione

Diversi fattori influenzano la considerazione degli aspetti dell'attuazione nel quadro della procedura di consultazione: - La mancanza di tempo comporta sovente una riduzione dei termini stabiliti. Se alcune riduzioni possono giustificarsi in ragione dei contatti preliminari, la fretta comporta una perdita di qualità dei progetti di legge, in particolare quando la mancanza di tempo e l'urgenza politica si rivelano poi essere relativi.

Una migliore valutazione dei termini da stabilire sarebbe dunque opportuna.

Da un lato, sarebbe opportuno formulare criteri ben definiti e di portata generale per valutare i pareri, che tengano conto in particolare della posizione delle istanze consultate. Dall'altro, oltre a cercare il consenso tra la Confederazione e i Cantoni, occorrerebbe favorire un accordo anche tra i Cantoni.

La combinazione di pareri scritti e scambi sotto forma di conferenza o gruppi di lavoro comuni tra la Confederazione e i Cantoni (come avviene all'interno del gruppo di contatto Confederazione-Cantoni, della Conferenza dei governi cantonali e delle diverse conferenze dei direttori) costituisce una soluzione pragmatica che consente di tener maggiormente conto dei problemi di attuazione.

Un'informazione anticipata dei Cantoni sulle disposizioni di esecuzione previste, già a livello della procedura di consultazione dei progetti di legge, li aiuta a percepire i problemi di attuazione che il progetto di legge comporta.

1515

Una condizione per una maggiore partecipazione dei Cantoni all'elaborazione della volontà federale è anche la considerazione dei pareri cantonali durante tutta la procedura legislativa.

342.2

Procedura informale di «preconsultazione»

Indipendentemente dai provvedimenti che si possono prevedere nel quadro della procedura formale di consultazione, le differenti possibilità che permettono di migliorare la considerazione dei pareri cantonali e dei problemi di attuazione si basano su una collaborazione più stretta tra la Confederazione e i Cantoni: - Come emerge da alcuni casi considerati, è importante che le questioni legate all'attuazione siano integrate sin dall'inizio e sistematicamente nella procedura legislativa, a cui gli specialisti dei Cantoni devono avere la possibilità di partecipare.

In quest'ottica, un approccio interattivo, partecipe e consensuale si è rivelato pagante, sia durante scambi di opinioni sui principi di un avamprogetto, sia nella sua redazione in comune, o persino nel suo adattamento in comune al momento della valutazione dei risultati della procedura di consultazione.

Per favorire la realizzazione di vere e proprie «comunità paritetiche di attuazione» si possono privilegiare numerose possibilità, sia a livello di aspetti tecnici sia a livello di interessi politici. Si possono in particolare ricordare i diversi contatti informali instaurati tra i servizi speciali federali e cantonali o i contatti regolari con le diverse conferenze dei direttori cantonali così come con la Conferenza dei governi cantonali · Non esiste un modello standard per la «preconsultazione» e neanche un metodo specifico per organizzarla. L'iniziativa dell'instaurazione di tali contatti può provenire sia dalle autorità federali sia dai Cantoni o da altre organizzazioni o partiti.

È tuttavia opportuno che le autorità federali siano particolarmente sensibilizzate su questa problematica, dato che i mandati di elaborazione degli avamprogetti della legislazione federale sono affidati a loro.

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Sintesi (Fasi 1 e 2 del mandato)

Questo studio ha messo in evidenza i principali problemi che intralciano la collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni e che, di conseguenza, provocano lacune nell'attuazione (ripartizione vaga delle competenze, coordinamento orizzontale talvolta insufficiente, amministrazioni cantonali eterogenee, mezzi finanziari federali precari, legislazione federale che entra troppo nel dettaglio, particolarità regionali tenute in poco conto o sorveglianza che si occupa solo parzialmente di un'attuazione efficace).

Spunti di riflessione indicano nuovi mezzi che possono permettere di armonizzare o di controllare, anche indirettamente, la qualità dell'attuazione finale da parte dei Cantoni (prescrizioni che riescano ad uniformare i criteri qualitativi minimi; indicatori di rendimento; monitoring comparativo). Ma i provvedimenti che la Confederazione mette in atto per influire sulla qualità dell'attuazione delle sue politiche devono badare a non violare eccessivamente la sovranità dei Cantoni con un aumento eccessivo dell'importanza della Confederazione.

Dall'analisi effettuata nell'ambito di questo studio emerge che, in generale, la condizione determinante per la buona attuazione della politica federale è l'accettazione di questa politica da parte dei Cantoni.

Una partecipazione effettiva dei Cantoni alla formazione della volontà federale costituisce un elemento indispensabile per favorire la loro adesione alle politiche federali e per assicurarne così un'attuazione ottimale.

La procedura di consultazione tradizionale è regolarmente oggetto di critiche e fonte di insoddisfazione. Ognuno è concorde nelPaffermare che esiste un malessere e che è necessario trovare nuove vie in materia di collaborazione.

I Cantoni si sentono troppo poco coinvolti nella formazione della volontà federale.

Una buona participazione da parte loro appare tanto più giustificata quanto più i mezzi d'intervento della Confederazione in caso di lacune nell'attuazione delle politiche federali sono deboli.

Sono stati rilevati fattori di miglioramento della collaborazione a livello di procedura di consultazione, in modo particolare: una valutazione corretta dei termini stabiliti per prendere posizione (evitando riduzioni sistematiche inadeguate), una combinazione tra pareri scritti e scambi sotto forma di conferenza, un'elaborazione di criteri generali per la valutazione dei pareri oppure un'informazione anticipata dei Cantoni sulle disposizioni d'esecuzione previste.

Una nuova possibilità è stata particolarmente messa in evidenza da questo studio: il processo di «preconsultazione». Questa forma di collaborazione permette non soltanto di favorire il coordinamento orizzontale tra i Cantoni e di migliorare il coordinamento verticale tra Cantoni e Confederazione, ma anche di ovviare ad alcune debolezze della procedura di consultazione, in particolare a livello di valutazione dei pareri.

Questa fase di «preconsultazione», intessuta su contatti regolari o su gruppi di lavoro, può sfociare in processi di collaborazione più elaborati, che comprendono non solo scambi di opinioni preliminari sui principi dell'avamprogetto, ma anche la redazione comune di quest'ultimo, se non addirittura il suo adattamento in comune al momento della valutazione dei risultati della procedura di consultazione ufficiale.

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Benché non esista un modello standard per la «preconsultazione», non c'è motivo di modificare l'attuale situazione istituendo una procedura formale di «preconsultazione» in più. Sarebbe invece opportuno incoraggiare e favorire questi contatti informali tra Cantoni e Confederazione in quanto interlocutori allo stesso livello, mirando in modo particolare a sensibilizzare maggiormente le autorità federali su questa problematica, dato che i mandati di elaborazione degli avamprogetti della legislazione federale sono affidati a loro.

Il modo scelto per realizzare un processo di «preconsultazione» non è deteminante.

L'importante è riuscire, grazie a contatti preliminari, a raggiungere un consenso di base tra la Confederazione e i Cantoni, e tra i Cantoni stessi, includendo gli aspetti di attuazione già a livello di avamprogetto legislativo. Una volta raggiunto questo obiettivo, la procedura di consultazione non comporta in seguito che poche modifiche o adattamenti del testo sottoposto. Può persino divenire, a seconda dei casi, una semplice formalità.

Tuttavia, questi contatti non possono e non devono sostituire la procedura di consultazione formale.

La realizzazione di una tale collaborazione completa in modo adeguato le diverse proposte depositate recentemente, volte in particolare a semplificare l'attuale procedura di consultazione e a diminuirne il numero. Lo svilupppo di questo processo interattivo si iscrive nell'ottica di una complementarietà alle procedure di consultazione che da sole non sono sufficienti per tenere conto di tutti i problemi di attuazione.

Questo processo tende a coinvolgere i Cantoni nel raggiungimento di un obiettivo qualitativo che permetterà di migliorare l'attuazione consultandoli meno frequentemente ma meglio.

Il presente rapporto illustra i principali risultati dello studio (Rapporto finale: sintesi e conclusioni / in francese, tedesco e in italiano). Il rapporto di lavoro del 20 marzo 1997 contiene i risultati più dettagliati (in lingua francese).

È possibile ottenere i citati rapporti dell'OPCA presso la Centrale di documentazione dei Servizi del Parlamento, Palazzo federale, 3003 Berna, tel. (031) 322 97 44.

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Realizzazione dello studio Responsabili del progetto: Mare Buntschu

Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione

Emmanuel Sangra

Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione

F. W. Gerheuser,

Büro für Politikberatung und Sozialforschung, Brugg

Adrian Vatter F. Sager

Politikforschung & -beratung, Bern

  1. Balthasar, Ch. Bättig

Interface Institut für Politikstudien, Luzern

W. Zimmermann, R. Kurz Gygax

Forschungsstelle Wissenschaft und Politik, Bern

Assistente

Andreas Tobler

Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione

Segretariato

Hedwig Heinis

Organo parlamentare di controllo dell'amministrazione

Esperti

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

ATTUAZIONE DELLE POLITICHE FEDERALI: Collaborazione tra Confederazione e Cantoni e presa in considerazione dei pareri cantonali nell'ambito delle procedure di consultazione Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati del 10 no...

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1998

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21.04.1998

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