La sorveglianza federale sulla radiotelevisione l'esempio della Società Svizzera di Radiotelevisione (SSR) # S T #

Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati

del 10 novembre 1997

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Rapporto I II

Introduzione I limiti costituzionali della sorveglianza sulla radiotelevisione

11 principio dell'indipendenza della radiotelevisione e la sua autonomia di programmazione figurano all'articolo 55bis capoverso 3 della Costituzione federale (Cosi.).

La libertà di opinione, anch'essa garantita dalla Costituzione, vieta allo Stato di programmare e diffondere direttamente trasmissioni radiofoniche e televisive avvalendosi del suo monopolio tecnico. Questo compito incombe a emittenti esterne alle organizzazioni statali. Come ogni organizzazione che assume un compito di interesse pubblico al di fuori dell'Amministrazione federale, anche le emittenti radiofoniche sono sottoposte alla sorveglianza della Confederazione. Considerato il carattere fondamentale della libertà d'opinione, le emittenti radiofoniche godono di una protezione particolare contro eventuali interventi dello Stato. Infatti, la sorveglianza esercitata sulla radiotelediffusione non può essere paragonata alla sorveglianza di un'autorità su organi amministrativi che le sono subordinati o su organizzazioni non protette da un diritto fondamentale.

La sorveglianza rappresenta un punto nevralgico dell'indipendenza nei confronti dello Stato e dell'autonomia di programmazione sancite nel diritto costituzionale. Le autorità sono tenute a esercitare la sorveglianza conformemente al diritto fondamentale e non possono quindi intervenire nella programmazione delle trasmissioni radiotelevisive. In primo luogo, tocca al legislatore prendere le misure organizzative necessarie per assicurare la conformità della sorveglianza prevista dal diritto costituzionale. Ciò non sarà comunque sufficiente per risolvere definitivamente il conflitto d'interesse sul piano costituzionale fra la libertà dell'emittente e i diritti e i doveri dello Stato in materia di sorveglianza. Questo conflitto d'interesse è determinante per l'esercizio della sorveglianza. Infatti, né la sorveglianza, né i diritti fondamentali di indipendenza nei confronti dello Stato e dell'autonomia di programmazione sono illimitati.

Anche le particolari condizioni quadro che caratterizzano i rapporti fra lo Stato e i media elettronici si ripercuotono sull'esercizio dell'alta sorveglianza parlamentare.

Nei loro controlli, anche le Commissioni della gestione sono tenute a rispettare i limiti della sorveglianza federale previsti a livello costituzionale e legislativo.

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Oggetto e funzione dell'alta sorveglianza sulla radiotelevisione

In Svizzera, la sorveglianza sulla radiotelevisione (sorveglianza della diffusione radiotelevisiva) incombe contemporaneamente alle autorità amministrative federali e all'autorità indipendente di ricorso. Non è prevista, a livello legislativo, un'alta sorveglianza parlamentare autonoma delle emittenti. Infatti, nel settore dei media elettronici, il legislatore ha espressamente vietato alla Delegazione delle finanze l'accesso abituale ai rapporti del Controllo federale delle finanze. Conformemente al principio dell'autonomia di programmazione (art. 55bis cpv. 3 Cosi.), il legislatore intende così evitare che il Parlamento e i suoi organi possano esercitare un'influenza sulla programmazione radiotelevisiva per il tramite della sorveglianza finanziaria. Il Parlamento ha poca influenza anche per quanto riguarda la politica dei media. Tuttavia, la radiotelevisione non è completamente scevra di ogni influenza politica. Il

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Consiglio federale, come autorità concessionaria, gode di un potere decisionale considerevole (fissa i contributi e detiene diversi diritti di nomina all'interno degli organi direttivi della radiotelevisione) che influenza in modo decisivo la gestione delle finanze e la politica aziendale delle emittenti.

Il fatto che i compiti di approvazione e di controllo siano delegati al Governo non è ovvio; presso i nostri vicini le organizzazioni di radiodiffusione sono sottoposte a un regime diverso: i Parlamenti o le loro Commissioni fissano le tasse di ricezione (Francia, Danimarca), assumono la sorveglianza finanziaria (Francia, Italia) o esercitano un'attività di sorveglianza complementare a quella del Governo (Spagna).

Quando il controllo sul preventivo dello Stato è esercitato dalla Corte dei conti, essa partecipa in genere anche alla sorveglianza finanziaria delle emittenti. · Nell'ambito dell'alta sorveglianza ai sensi dell'articolo 85 numero 11 Cost. si può valutare in che modo le autorità federali competenti svolgano la sorveglianza sulle emittenti loro delegata. Le Commissioni della gestione possono chiedere tutte le informazioni necessarie all'uopo (secondo l'art. 47quaer cpv. 3bis della legge sui rapporti fra i Consigli 1 anche per quanto concerne le emittenti).

Già nel 1979, la Commissione della gestione del Consiglio nazionale si era informata sulla struttura e sul funzionamento del sistema di sorveglianza per essere in grado di pronunciarsi sull'adeguatezza della sorveglianza federale nell'ambito della diffusione radiotelevisiva. Negli anni Ottanta, la Delegazione delle finanze delle Camere federali si era chinata sulla questione di un eventuale rafforzamento della sorveglianza finanziaria in materia di radiotelevisione. Approfittando dell'aumento della tassa di ricezione, nel 1995 essa si è occupata nuovamente della sorveglianza finanziaria della Società Svizzera di Radiotelevisione (SSR). La Delegazione è del parere che il sistema di sorveglianza finanziaria allora in vigore era soddisfacente nella misura in cui l'aumento della tassa richiesto dalla SSR e dalle PTT era stato ridotto su intervento dell'Autorità di sorveglianza (invece del 7,8% previsto, il Consiglio federale aveva accettato solo un aumento dell'1,2%).

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Obiettivi e oggetto dell'attuale ispezione

La presente ispezione si pone come obiettivo di spiegare l'organizzazione della sorveglianza della Confederazione sulla Società Svizzera di Radiotelevisione (SSR), nonché le modalità e i criteri per l'esercizio di questa sorveglianza da parte dello Stato, allo scopo di determinare se essa venga esercitata in modo appropriato.

Nel 1979, quando la Commissione della gestione del Consiglio nazionale esaminò la questione della sorveglianza federale sulla SSR, non esisteva ancora alcuna base costituzionale o legale sul settore radiotelevisivo. Nel 1984, Popolo e Cantoni conferirono alla Confederazione la competenza di regolamentare il settore della diffusione radiotelevisiva (art. 55bis Cost.), ma la sorveglianza continuò a basarsi sull'attribuzione di concessioni fino al 1991, quando fu ancorata espressamente nella legge sulla radiotelevisione 2. Dopo cinque anni di esercizio della sorveglianza da parte dello Stato, la Commissione della gestione del Consiglio degli Stati ritiene opportuno procedere a una valutazione dell'applicazione della legge e a un esame degli eventuali problemi in questo contesto.

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Legge federale del 23 marzo 1962 concernente la procedura dell'Assemblea federale e la forma, la pubblicazione, l'entrata in vigore dei suoi atti (RS 171.11).

Legge federale del 21 giugno 1991 sulla radiotelevisione (RS 784.40).

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L'esercizio della sorveglianza finanziaria è il punto centrale di interesse della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati. Tutti coloro che vogliono captare programmi radiofonici o televisivi sono tenuti a versare una tassa di ricezione 3 . Le persone che la pagano hanno naturalmente il diritto di esigere che i fondi da loro forniti siano utilizzati in modo razionale e parsimonioso. L'ispezione esercitata dalla Commissione della gestione dovrebbe dimostrare se e come questa esigenza venga tenuta in considerazione nell'ambito della sorveglianza.

La Commissione della gestione ha volutamente scelto l'esempio della SSR per spiegare l'esercizio della sorveglianza prevista dalla legge sulla radiotelevisione. La sorveglianza finanziaria ricopre un ruolo cruciale, poiché la maggior parte degli introiti della tassa di ricezione vengono versati alla SSR 4 che, con questa somma, si finanzia per i due terzi (i rimanenti bisogni finanziari vengono coperti da introiti pubblicitari e dallo sponsoring)5. Sul territorio svizzero, la SSR rimane tuttora la principale emittente di programmi radiotelevisivi, benché sia esposta alla crescente concorrenza delle emittenti locali e regionali private. Essa beneficia di una posizione privilegiata sul piano legale, poiché ha il diritto a una concessione per diffondere programmi nazionali e programmi destinati alle regioni linguistiche, mentre le altre emittenti possono ottenere lo stesso tipo di concessione soltanto se le loro prestazioni non ostacolano quelle della SSR (art. 32 cpv. 1 lett., b della legge sulla radiotelevisione). Dal canto suo, la SSR è però vincolata da un mandato di prestazioni molto esigente. Il fatto che i lavori della Commissione si limitino all'esempio della SSR non esclude che alcune conclusioni possano essere applicate anche a altre emittenti, in particolare a quelle che beneficiano di una parte delle tasse di ricezione.

La presente ispezione non approfondisce tuttavia la questione dei criteri applicati dalle autorità federali per valutare il modo in cui la SSR adempie il mandato di prestazioni previsto dagli articoli 26 e seguenti della legge sulla radiotelevisione. Questo tema è oggetto di un rapporto del mese di giugno 1997 del Consiglio federale e sarà trattato prossimamente dalle Commissioni della scienza, dell'educazione e della cultura e dalle Camere federali. La Commissione della gestione ritiene che il rispetto del mandato di prestazioni da parte della SSR debba essere controllato e garantito nell'ambito della sorveglianza sulla concessione secondo l'articolo 56 capoverso 1 della legge sulla radiotelevisione. Tuttavia, considerati i principi di autonomia in materia di programmazione, l'autorità di sorveglianza deve attenersi a una valutazione globale e non può pronunciarsi su singole produzioni di programmi.

Per il rimanente, la Commissione della gestione si attiene ai limiti della sorveglianza federale. La sorveglianza nell'ambito dei programmi è diventata autonoma nel 1984, sia a livello organizzativo che a livello procedurale. Essa non viene esercitata dall'Esecutivo della Confederazione, bensì dall'Autorità indipendente di ricorso in materia di radiotelevisione (AIR), che opera indipendentemente dall'Assemblea federale, dal Consiglio federale e dall'Amministrazione federale (art. 58 della legge sulla radiotelevisione); infatti, il Consiglio federale e il Parlamento si limitano a assicurare rispettivamente la sorveglianza amministrativa e l'alta sorveglianza sulla 3 4

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Nel 1996, la somma totale delle tasse prelevate dalla Confederazione ha raggiunto circa 1,094 miliardi di franchi.

Sul totale degli introiti tramite la tassa di ricezione (1,094 miliardi di franchi, nel 1996), 815,85 milioni (74,6%) sono stati versati alla SSR, 269,85 milioni (24,65%) alle PTT e 8,25 milioni (0,75%) all'UFCOM.

Nel 1996, gli introiti della SSR da tasse di ricezione ammontavano a un totale di franchi 814 871 890, mentre le entrate pubblicitarie, lo sponsoring ed entrate varie arrivavano ad un totale di franchi 336 639 404.

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gestione dell'AIR. Tenuto conto di questa situazione, la Commissione della gestione non ha integrato la sorveglianza sulla programmazione nella sua ispezione.

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Metodi di lavoro della Commissione della gestione

La sezione «Prestazioni» della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati si compone degli onorevoli Peter Bieri (presidente), Peter-Josef Schallberger e Hans Uhlmann, consiglieri agli Stati. Per l'ispezione, la sezione ha beneficiato dell'aiuto degli onorevoli Andreas Iten e Franz Wicki, anche loro consiglieri agli Stati e membri della Commissione della gestione.

Dopo una prima riunione il 18 febbraio 1997, la sezione ha tenuto altre quattro sedute sino al 2 luglio 1997. Come prima cosa, essa chiese al Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie (DFTCE) un rapporto sui metodi della Confederazione nello svolgimento della sua funzione di Autorità di sorveglianza sulla SSR. In un secondo tempo e sempre sullo stesso tema, essa ha sentito otto persone, richiedendo successivamente un rapporto alla Delegazione delle finanze delle Camere federali. In occasione di una riunione informativa presso la Direzione, generale della SSR, la sezione ha chiesto informazioni ai rappresentanti della SSR sul sistema di controllo interno.

Il disegno di rapporto è stato approvato il 5 settembre 1997. Il 7 ottobre 1997 la sezione si è intrattenuta con l'onorevole Moritz Leuenberger, consigliere federale e capo del DFTCE. In seguito ha riferito sulle sue inchieste alla Commissione plenaria. La Commissione della gestione del Consiglio degli Stati ha approvato il progetto di rapporto il 10 novembre 1997.

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Sorveglianza sulla SSR. Sistema e competenze Panoramica sul sistema di sorveglianza della legge federale sulla radiotelevisione

La legge federale sulla radiotelevisione stabilisce una distinzione fra la sorveglianza generale (art, 56) e la sorveglianza sui programmi (art. 57-66). La sorveglianza generale si suddivide a sua volta in tre categorie: la sorveglianza finanziaria (art. 56 cpv. 2-4), la sorveglianza tecnica (art. 56 cpv. 5) e gli altri settori di sorveglianza (art. 56 cpv. 1).

Quanto agli strumenti di sorveglianza, le emittenti sono tenute a fare rapporto alle autorità di sorveglianza (art. 68), a fornire informazioni e a registrare le trasmissioni diffuse (art. 69). Per salvaguardare l'autonomia dei media in materia di programmazione, l'articolo 56 capoverso 1 della legge sulla radiotelevisione sancisce il divieto di misure di sorveglianza in questo settore, nonché l'esecuzione di controlli di pura opportunità.

In caso di violazione del diritto, l'Autorità di sorveglianza stessa può prendere alcune misure amministrative che possono giungere fino al ritiro degli introiti ottenuti illegalmente, oppure proporre al Dipartimento di completare, limitare, sospendere o revocare la concessione (art. 67 in relazione con l'art. 15 della legge sulla radiotelevisione). Esistono inoltre sanzioni di diritto penale amministrativo (art. 70). Nel caso della SSR lo strumento di revoca della concessione è senza portata pratica poiché essa gode per legge di un diritto alla concessione (art. 26).

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Sorveglianza generale Sorveglianza finanziaria

Le emittenti che beneficiano di fondi pubblici (quota-parte delle tasse di ricezione o aiuti finanziari) sono sottoposte a una sorveglianza finanziaria da parte dello Stato in virtù dell'articolo 56 capoverso 2 della legge sulla radiotelevisione. L'autorità di sorveglianza assume questo compito procedendo a un esame dei conti annuali, del preventivo e del piano finanziario che, nel caso della SSR, vanno sottoposti tutti e tre all'approvazione del DFTCE. L'autorità di sorveglianza può incaricare il Controllo federale delle finanze (CFF) di verificare la contabilità. Secondo l'articolo 56 capoverso 3 della legge sulla radiotelevisione, l'autorità di sorveglianza è tenuta a verificare se la gestione dei fondi della società di radiodiffusione è conforme ai principi dell'economia aziendale.

Secondo gli articoli 56 della legge sulla radiotelevisione e 112 capoverso 1 lettera a dell'ordinanza sulla radiotelevisione (ORTV)6, il DFTCE esercita la sorveglianza finanziaria sulla SSR. L'ispezione eseguita dalla Commissione della gestione ha permesso di constatare come l'aspetto pratico della sorveglianza dipartimentale sia stato delegato all'Ufficio federale delle comunicazioni (UFCOM): il Dipartimento non ha sviluppato strumenti propri e si basa sui lavori preliminari dell'Ufficio, interessandosi però anche ai metodi con cui l'UFCOM svolge i propri compiti. Inoltre, nell'ambito della sorveglianza sull'UFCOM, il DFTCE potrebbe, per esempio, anche trattare reclami inoltrati dalla SSR in merito alla sorveglianza. Secondo il DFTCE, un tale caso non si è comunque mai verificato. Per quanto riguarda la sorveglianza finanziaria globale - anche su emittenti private e altri beneficiari di sussidi - e per le altre questioni finanziarie, l'UFCOM dispone sin dal 1992 di un collaboratore specializzato. È stato creato un secondo posto agli inizi di marzo 1997.

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Sorveglianza tecnica

La sorveglianza tecnica (frequenze) serve indirettamente a proteggere altre emittenti e altri utenti sulla banda di frequenze (telecomunicazioni). Questa sorveglianza veniva finora esercitata dalle Telecom PTT. In seguito alla liberalizzazione nel settore delle telecomunicazioni, questa funzione sarà esercitata anch'essa dall'UFCOM a partire dall'inizio del 1998.

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Altri tipi di sorveglianza

Gli altri tipi di sorveglianza (chiamati anche sorveglianza comportamentale) esercitati dall'UFCOM (art. 111 cpv. 1 ORTV) riguardano l'applicazione del diritto internazionale sulla radiodiffusione, la legge sulla radiotelevisione, l'ORTV, nonché la concessione della SSR del 18 novembre 1992. Le norme in questo campo si applicano a diversi settori (protezione di altri media, incoraggiamento della creazione cinematografica, protezione contro una pubblicità eccessiva, protezione contro la pubblicità occulta, ecc.). Le attuali norme giuridiche sul comportamento toccano i problemi più svariati. L'UFCOM esercita la sua sorveglianza basandosi su controlli puntuali o su reclami inoltrati da terzi.

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Ordinanza del 16 marzo 1992 sulla radiotelevisione (ORTV); RS 784.401

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Il già citato divieto di esercitare misure di sorveglianza sulla produzione e sulla preparazione di programmi mira a escludere qualsiasi forma immaginabile di censura preventiva sul piano amministrativo. Viene menzionato in questo contesto anche il divieto di controlli di pura opportunità.

In questo ambito, secondo le dichiarazioni dell'UFCOM non sono rare le difficoltà di delimitazione rispetto alla sorveglianza dei programmi che incombe all'Autorità indipendente di ricorso. Risulta infatti talvolta difficile determinare se i problemi sollevati riguardino il contenuto dei programmi o se si riferiscano piuttosto alla gestione aziendale o al settore finanziario.

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Sorveglianza sui programmi

La SSR è autonoma nella produzione dei propri programmi. Il direttore generale della SSR assume la responsabilità della direzione generale dei programmi (art. 8 della concessione SSR) nei confronti dell'Autorità concedente. La sorveglianza dei programmi mira a salvaguardare la libera formazione dell'opinione pubblica.

È soprattutto nell'ambito della programmazione che diventa evidente la possibilità di collisioni d'interesse fra la libertà in materia di programmi e la sorveglianza. Per questo motivo, la sorveglianza della programmazione non viene esercitata dalle Autorità amministrative normalmente competenti, bensì soprattutto da organi indipendenti e, sussidiariamente, da organi statali. I reclami contro le trasmissioni della SSR vengono esaminati in primo luogo dagli uffici di mediazione interni alla SSR (uno per regione linguistica, quattro per tutta la Svizzera)7; in secondo luogo dall'Autorità indipendente di ricorso (aggregata amministrativamente al DFTCE) e, infine, dal Tribunale federale.

La sorveglianza dei programmi serve a soddisfare il bisogno di un controllo delle trasmissioni radiotelevisive, in particolare in merito alla loro oggettività e al loro rispetto della diversità di opinione. Contrariamente alla sorveglianza generale che è esercitata d'ufficio dalle autorità federali, l'Autorità indipendente interviene soltanto in caso di reclami. Il punto di intersezione fra la sorveglianza generale e quella dei programmi consiste nel fatto che anche il DFTCE, secondo l'articolo 63 capoverso 2 della legge sulla radiotelevisione, gode di un diritto di reclamo.

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L'esercizio della sorveglianza finanziaria dello Stato sulla SSR Approvazione del preventivo, dei conti e del piano finanziario (art. 56 cpv. 2 della legge sulla radiotelevisione)

II DFTCE esercita la sorveglianza finanziaria sulla base dei documenti che la SSR è tenuta a sottoporgli. Approva i conti tramite una procedura amministrativa formale (decisione). In pratica, il DFTCE concede la sua approvazione sotto forma di lettera accompagnatoria. Da parte della SSR, le osservazioni contenute nelle lettere del Dipartimento sono finora sempre state considerate come raccomandazioni di riconsiderazione delle valutazioni in materia di politica finanziaria.

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Visto il numero di reclami depositati nella Svizzera tedesca, la creazione dell'Ufficio di mediazione responsabile dell'emittente di lingua tedesca ha permesso di sgravare in modo considerevole l'Autorità indipendente.

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Considerando le lettere di accompagnamento del Dipartimento come raccomandazioni, la SSR rifiuta l'eventualità teorica che il Dipartimento possa far dipendere l'approvazione dei conti da direttive a carattere imperativo. Un'interpretazione puntigliosa del diritto, nel senso del principio della legalità, la induce a ritenere che un'approvazione possa essere sia concessa, sia rifiutata, ma con motivi validi.

Anche il DFTCE è del parere che l'approvazione dei conti produca un effetto limitato.' I poteri del DFTCE in materia di approvazione diventano veramente importanti solo in relazione con l'adeguamento delle tasse di ricezione da parte del Consiglio federale. Di regola, la SSR può chiedere l'adozione di una tale misura ogni due anni (art. 20 cpv. 2 della concessione SSR). In questa occasione, la SSR deve rendere conto dei propri bisogni finanziari in modo dettagliato. Secondo il Dipartimento, nella sua decisione sull'adeguamento della tassa di ricezione il Consiglio federale può tener conto delle eventuali riserve enunciate al momento dell'approvazione dei preventivi, dei consuntivi o del piano finanziario. In definitiva, il Dipartimento utilizza lo strumento della sorveglianza come preparazione per la decisione del Consiglio federale su un'eventuale modifica della tassa di ricezione.

Va comunque sottolineato che, per adattare la tassa di ricezione, il Consiglio federale non è obbligato a attendere una proposta della SSR, ma ha il diritto di prendere l'iniziativa (art. 55 cpv. 4 della legge sulla radiotelevisione). Finora, il Consiglio federale non ha mai fatto un uso formale di questa possibilità, benché in passato la questione di una riduzione della tassa sia già stata evocata all'interno del DFTCE.

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II controllo della conformità di gestione ai principi dell'economia aziendale (art. 56 cpv. 3 della legge sulla radiotelevisione)

Secondo l'articolo 56 capoverso 3 della legge sulla radiotelevisione, il DFTCE deve valutare la gestione finanziaria delle emittenti secondo il criterio della conformità di gestione ai principi dell'economia aziendale, tenendo conto delle norme comparative in vigore nel settore.

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Lo scambio di corrispondenza fra il DFTCE e la SSR nel 1993

Dalla corrispondenza fra il capo del DFTCE (19 agosto 1993) e il presidente della SSR (3 settembre 1993) risultano chiaramente le modalità e il volume del controllo finanziario che il DFTCE intende esercitare sulla SSR. Il DFTCE manifesta la sua intenzione di «rinunciare provvisoriamente a effettuare un controllo in loco tramite l'Ufficio federale delle comunicazioni (UFCOM) per determinare se la gestione del preventivo sia conforme ai principi dell'economia aziendale». II DFTCE constata che, in linea di principio, un tale esame sarebbe necessario se si volessero applicare alla lettera le disposizioni legali (in particolare per quanto concerne l'esame della gestione dei fondi secondo l'art. 56 cpv. 3 della legge sulla radiotelevisione). Il DFTCE è «tuttavia del parere che con un ispettorato delle finanze (attualmente revisione interna SSR), che ormai dipende direttamente dal comitato del Consiglio centrale e che gode quindi di una considerevole autonomia, sia già garantita una efficace sorveglianza finanziaria interna».

Nella sua risposta del 3 settembre 1993, la SSR condivide il parere del Dipartimento e rinvia anche al rafforzamento dell'organo statutario di revisione. Secondo la SSR,

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il nuovo diritto delle società anonime ha creato un aumento delle responsabilità della SSR. Per quanto riguarda la conformità della gestione ai principi dell'economia aziendale, la SSR menziona il diritto di controllo del preposto alla sorveglianza dei prezzi qualora dovesse essere adeguata la tassa di ricezione. Considerando che esiste una sorveglianza ben strutturata nell'ambito finanziario, la SSR si rallegra dell'intenzione manifestata dal DFTCE di rinunciare alla creazione di istanze di sorveglianza supplementari e di limitare il controllo da parte dello Stato ai principi essenziali.

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Applicazione dell'articolo 56 capoverso 3 della legge sulla radiotelevisione: pratica del DFTCE

II DFTCE esamina la conformità della gestione ai principi dell'economia aziendale basandosi sui consuntivi, sui preventivi e sul piano finanziario. Secondo le lettere del 1993, già menzionate, il DFTCE non procede a inchieste supplementari in questo ambito, poiché parte dall'idea che la SSR come impresa cosciente delle proprie responsabilità abbia pieno interesse a essere gestita con criteri di economicità e a essere sottoposta a un controllo in questo senso.

Per quanto riguarda il grado di approfondimento di questo esame, il DFTCE determina in che misura esiste un equilibrio fra entrate e uscite e verifica l'assenza di versamenti incrociati. Esso verifica solo in modo globale se il prodotto della tassa di ricezione sia stato utilizzato con parsimonia, ritenendo che un esame dettagliato sarebbe contrario al divieto dei controlli di pura opportunità previsto dall'articolo 56 capoverso 1 della legge sulla radiotelevisione. Secondo il DFTCE, questo articolo sarebbe valido anche nel settore della sorveglianza finanziaria.

Sul piano pratico e nel contesto dell'adeguamento della tassa di ricezione, il DFTCE riconosce l'importanza di questo esame. La conformità ai principi dell'economia aziendale esiste quando i mezzi finanziari necessari sono previsti e utilizzati in modo che un aumento della tassa venga deciso solo in caso di necessità. Secondo le sue proprie dichiarazioni, il DFTCE valuta da un punto di vista strettamente politico la conformità della gestione della SSR ai principi dell'economia aziendale.

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II ruolo del Controllo federale delle finanze (art. 56 cpv. 4 della legge sulla radiotelevisione)

Fino a oggi la questione del ruolo che il Controllo federale delle finanze (CFF) doveva svolgere nell'ambito della sorveglianza finanziaria sulla SSR ha suscitato discussioni varie riassunte qui di seguito.

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II ruolo del Controllo federale delle finanze prima della promulgazione della legge sulla radiotelevisione

Prima dell'entrata in vigore della legge sulla radiotelevisione e della creazione dell'UFCOM nel 1992, per svolgere il suo compito di sorveglianza sulla SSR il DFTCE aveva beneficiato dell'aiuto di un comitato interdipartimentale composto da rappresentanti del servizio di radiotelevisione del DFTCE, dell'Amministrazione federale delle finanze, dell'Ufficio federale del personale, dell'Azienda delle PTT e del Controllo federale delle finanze (CFF). In quel contesto il ruolo del CFF nel comitato non era quello di un organo di controllo; si trattava invece di un mandato per-

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sonale del suo rappresentante che faceva anche parte dell'organo di controllo della SSR, composto da tre persone. Ciò gli permetteva di ottenere i dati necessari e le esperienze che potevano poi essere utilizzati nell'ambito della sorveglianza da parte del DFTCE.

Sin dal 1980, la Delegazione delle finanze delle Camere federali si è battuta per una riorganizzazione e un rafforzamento della sorveglianza finanziaria 8 e per un maggiore ricorso al CFF come organo di controllo. I diversi incontri fra la Delegazione delle finanze e il DFTCE sono sfociati nella regolamentazione della concessione del 5 ottobre 1987. L'articolo 23 di questa concessione prevedeva che, su mandato del DFTCE, il CFF esaminasse i conti della SSR e presentasse un rapporto al Dipartimento. Il nuovo sistema è stato applicato una sola volta, quando il CFF ha ricevuto il mandato di verificare gli investimenti effettuati dalla SSR nelle regioni e presso la Direzione generale della SSR. Per evitare doppioni, la SSR, il CFF e il DFTCE hanno fissato la procedura di controllo nel corso di numerose riunioni.

La disposizione contenuta nella già citata concessione del 1987 è stata adottata contro la volontà della SSR che temeva che le attività del CFF potessero provocare una «politicizzazione della sorveglianza finanziaria», arrischiando così di minacciare l'autonomia di programmazione.

Nel 1989, in occasione dei dibattiti sulla legge sulla radiotelevisione, era persino emersa all'interno della Commissione del Consiglio nazionale l'eventualità di subordinare le emittenti alla sorveglianza del CFF. Invocando la competenza del CFF e il fatto che quest'ultimo esercitava già una sorveglianza su altri organismi parastatali, i partigiani di una tale formula desideravano rafforzare la sorveglianza finanziaria. Gli avversari l'hanno comunque avuta vinta ed è quindi stata introdotta la regolamentazione dell'articolo 56 capoverso 4 della legge sulla radiotelevisione. Gli argomenti vincenti si riferivano alla minaccia dell'autonomia dei programmi, al carattere discutibile della situazione giuridica, all'opportunità di questa misura sul piano politico, alla funzione di servizio esercitata dal CFF nei confronti del Consiglio federale e del Parlamento, al trattamento della SSR come impresa autonoma e non come impresa statale e alla non-subordinazione al CFF di altre istituzioni (Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni [INSAI], FFS). La questione della subordinazione delle emittenti alla sorveglianza del CFF in generale è stata oggetto anche di un parere giuridico dell'Ufficio federale della giustizia nel 19899.

A suo parere, considerata l'autonomia in materia di programmazione, era più opportuno non subordinare la SSR alla sorveglianza del CFF.

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II ruolo attribuito dalla legge sulla radiotelevisione al Controllo federale delle finanze

Secondo la legge sulla radiotelevisione, l'autorità di sorveglianza può incaricare il CFF del controllo della gestione dei fondi. L'articolo 56 capoverso 4 della legge sulla radiotelevisione non menziona le premesse per l'attribuzione di un mandato al CFF, ragione per la quale spetta quindi al DFTCE valutare l'opportunità di ricorrere all'aiuto del CFF. Fino a oggi, il DFTCE non ha mai fatto uso di questa possibilità.

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Cfr. rapporti d'attività della Delegazione delle finanze 1985/86 (FF 1986 II 351 sega.) e 1986/87 (FF 1987 II 660 segg.).

' Controllo e sorveglianza del Consiglio federale sulle imprese «semi-statali», in: Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione, 1990, fascicolo 54/111, p. 226, segg-

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Nella legge sulla radiotelevisione il legislatore ha attribuito il seguente ruolo al CFF: II CFF opera ormai solo come strumento del Consiglio federale. Nell'ambito della sorveglianza sulla diffusione radiotelevisiva, la sua funzione abituale di organo a disposizione del Consiglio federale e del Parlamento è esclusa, poiché la legge federale del 28 giugno 1967 sul Controllo federale delle finanze (LCFF) è stata dichiarata inapplicabile in questo ambito (cfr. art. 56 cpv. 4 della legge sulla radiotelevisione).

Il CFF interviene esclusivamente sulla base di mandati attribuiti dal DFTCE. La regolamentazione della concessione del 5 ottobre 1987 è così stata integrata nella legge, sia pure sotto forma moderata (formulazione potestativa). Già in occasione dell'applicazione della concessione del 1987 si è partiti dal presupposto che si sarebbe dovuta rinnovare ogni volta l'attribuzione da parte del DFTCE di un eventuale mandato al CFF.

Nel settore della radiotelediffusione, il CFF non riveste il ruolo di organo di sorveglianza, bensì unicamente quello di uno strumento ausiliario a disposizione del DFTCE nell'esercizio della sorveglianza finanziaria.

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La sorveglianza finanziaria interna della SSR e i suoi rapporti con la sorveglianza dello Stato

In occasione dell'ispezione, il DFTCE ha dichiarato di partire dal presupposto che la SSR è gestita e controllata conformemente ai principi dell'economia aziendale e di voler quindi limitare l'esercizio della sua sorveglianza ai punti essenziali, fidandosi per il resto del controllo autonomo della SSR (cfr. scambio di lettere del 1993, già citato nel n. 321).

Sembra opportuno esporre brevemente i meccanismi del controllo autonomo della SSR, nonché i rapporti di questo con la sorveglianza esercitata da parte dello Stato.

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Gli organi di controllo della SSR Gli organi di gestione della SSR

(Cfr. organigramma della SSR in appendice) In occasione della riforma delle sue strutture nel 1992, la SSR ha conservato la forma giuridica di associazione corporativa ai sensi degli articoli 60 e seguenti del Codice civile. Essa ha tuttavia ravvicinato le proprie strutture e responsabilità al diritto delle società anonime e dichiarato applicabili certe disposizioni di questo diritto nei suoi statuti nazionali e regionali. La SSR si considera come una holding nella quale le società regionali sono riunite in qualità di società filiali in seno a una societàmadre.

La SSR è composta da un organo istituzionale (quattro società regionalizzate) e da un'organizzazione professionale (unità aziendali). Il Consiglio centrale e i Consigli regionali esercitano in primo luogo la funzione di organo supremo (ciò che corrisponde nel diritto delle società anonime a un'assemblea degli azionisti o dei delegati). Il comitato del Consiglio centrale e quello dei Consigli regionali rappresentano gli organi direttivi. Il Comitato del Consiglio centrale è l'organo direttivo della holding; la sua funzione corrisponde a quella del consiglio d'amministrazione di una società anonima. I comitati dei Consigli regionali rappresentano gli organi direttivi

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delle unità aziendali. Dal punto di vista della responsabilità, gli organi direttivi assumono un ruolo di sorveglianza. Il Consiglio centrale e il Comitato del Consiglio centrale approvano i consuntivi, i preventivi e il piano finanziario. Ogni unità aziendale stabilisce il suo proprio bilancio, il conto economico e un allegato che vengono poi consolidati nel conto principale della casa madre.

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La revisione interna

La revisione interna (RI) sostituisce il vecchio ispettorato delle finanze; la sua attività è retta dal regolamento del 23 dicembre 1992 e dalle direttive interne. L'elenco degli obblighi della RI si ispira al manuale svizzero di revisione.

Nell'ambito della sorveglianza e del controllo, la RI rappresenta lo strumento della direzione suprema della SSR. Essa assume la garanzia della gestione aziendale e dei valori patrimoniali. Su mandato del Comitato del Consiglio centrale, dei comitati dei Consigli regionali e del Direttore regionale, essa verifica se sono stati rispettati i principi di sicurezza, di regolarità, di economicità e di opportunità. La RI si pronuncia quindi sul funzionamento del sistema di controllo interno, sul rispetto delle norme legali e statutarie, sulla concordanza fra svolgimento degli affari e politica generale dell'impresa, sull'opportunità dell'organizzazione, sulla garanzia contro eventuali perdite e sull'informazione all'intenzione della direzione dell'impresa. La RI può far capo a specialisti esterni.

La RI presenta al Comitato del Consiglio centrale un rapporto d'attività annuale. Il Comitato del Consiglio centrale nomina il capo della RI. Dal punto di vista amministrativo, la RI è subordinata alla Direzione generale; essa gode di piena autonomia dal punto di vista tecnico. Il suo posto all'interno dell'organizzazione, esaminato durante la riforma delle strutture della SSR nel 1997, non era ancora stato definito al momento dell'ispezione della Commissione della gestione.

Per quanto riguarda i mezzi della RI, il suo capo dispone di quattro posti di collaboratore e di un posto per la segreteria. Le risorse finanziarie a disposizione della RI ammontano a circa un milione di franchi (1996) e comprendono anche gli onorari per mandati esterni.

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L'organo di revisione

L'organo di revisione, in quanto organo statutario degli organi istituzionali, è stato creato in virtù del diritto delle associazioni 10. Il suo funzionamento si ispira tuttavia al diritto, più restrittivo, delle società anonime (l'art. 16 cpv. 3 degli Statuti della SSR rinvia all'art. 728 segg. CO). Finora, l'organo di revisione era composto da tre collaboratori qualificati (revisori dei conti) e da tre membri supplenti, nominati dal Consiglio centrale. Dal 1° luglio 1997, la revisione dei conti è stata affidata alla fiduciaria KPGM/Fides che gode, fra l'altro, di un'esperienza nel settore dei media.

L'organo di revisione esamina i conti della SSR e quelli delle società regionali. Esso controlla se la contabilità, i conti annuali e l'utilizzazione delle eccedenze sono conformi alla legge, agli statuti e al regolamento finanziario della SSR. Veglia sull'applicazione dei principi enunciati nel Codice delle obbligazioni (CO) riguardo alla stesura regolare dei conti annuali (art. 662a cpv. 2 CO), alla struttura della con10

Art. 16 degli Statuti della SSR del 22 novembre 1991 (Statuti della SSR).

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abilità (art. 663 e 663o CO), ai dati pubblicati nell'allegato (art. 6636 CO) e alla loro valutazione. Nel 1994 sono stati introdotti nei conti del gruppo gli «international accountings standards»; ora, sono uguali a quelli di una società internazionale quotata in borsa. Oltre all'esercizio del controllo di regolarità, questa fiduciaria dovrebbe essere incaricata anche dei controlli dei sistemi e delle procedure.

L'organo di revisione rende conto delle sue attività ai Consigli regionali (tramite le unità aziendali corrispondenti). Esso presenta un rapporto sul conto consolidato e sul conto globale della SSR al Consiglio centrale.

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Gli altri strumenti

Alcuni compiti di controllo vengono assunti nell'ambito della gestione delle finanze.

Va fatta una distinzione fra i processi di pianificazione e di elaborazione del preventivo, la cui gestione e sorveglianza è compito del controlling, e i processi finanziari, la cui sorveglianza incombe alle finanze. II controlling sostiene la direzione dell'azienda nel settore della gestione finanziaria e occupa (a livello delle unità aziendali e della holding) 30 persone. Attualmente, il controlling è in via di estensione.

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II controllo di conformità della gestione ai principi dell'economia aziendale in seno alla SSR

La SSR valuta la conformità della propria gestione ai principi dell'economia aziendale sulla base del preventivo. Ogni unità aziendale è tenuta a rispettare gli obiettivi del preventivo. Secondo le dichiarazioni della SSR, essi sono oggetto di una severa negoziazione. Alla SSR, la valutazione dell'economicità viene effettuata soprattutto tramite processi di controllo e di gestione del management (revisione interna, controlling, finanze). A parere della SSR, il suo sistema di controllo interno rappresenta la principale garanzia per una conformità della gestione ai principi dell'economia aziendale: esso non va però confuso con l'utilizzazione parsimoniosa dei mezzi, ma considerato piuttosto come una ricerca di equilibrio fra entrate e uscite. Secondo la RI, la valutazione di opportunità e di messa a disposizione dei mezzi si avvera piuttosto delicata quando si tratta di produzioni proprie della SSR. In questo settore, anche gli organi di controllo interni danno prova di discrezione, nella misura in cui si astengono dal pronunciarsi su quanto riguarda la regolazione delle produzioni SSR.

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Rapporto fra controllo interno e sorveglianza dello Stato La posizione del DFTCE

Già nello scambio di lettere del 1993 e nel rapporto del capo del DFTCE alla Delegazione delle finanze dell'll novembre 1994 si fa menzione della regolarità della sorveglianza finanziaria all'interno della SSR. Il DFTCE ha mantenuto la propria posizione nei confronti della Commissione della gestione. La struttura della SSR a livello aziendale, l'esistenza di sistemi di controllo interni e la limitazione delle risorse sul piano del personale dello Stato hanno indotto il DFTCE a concentrarsi sulla verifica della gestione dei conti, in particolare del preventivo, del consuntivo e del piano finanziario. Il controllo di conformità della gestione dei fondi ai principi dell'economia aziendale è affidato in primo luogo alla responsabilità della SSR.

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La posizione della SSR

Nell'ambito dell'ispezione, la SSR ha fatto notare che la sorveglianza dello Stato deve essere esercitata in modo sussidiario rispetto al controllo autonomo dell'emittente 11. D'altronde, la SSR è favorevole a un'interpretazione stretta delle disposizioni legali in materia di sorveglianza e accorda molta importanza ai principi di legalità e di proporzionalità nell'esercizio della sorveglianza. Secondo la SSR, prima di qualsiasi intervento dello Stato, una sorveglianza adeguata deve concentrarsi in particolare sul sistema del controllo autonomo, sull'affidabilità e sull'efficacia. In primo luogo, lo Stato deve esaminare la questione della vigilanza della SSR in rapporto alla conformità delle sue attività con la legge e con i principi dell'economia aziendale. Secondo l'interpretazione della SSR, una sorveglianza statale più estesa sarebbe adeguata solo in casi eccezionali, cioè nel caso in cui i sistemi interni della SSR dovessero fallire in modo evidente.

5 51

Valutazioni e conclusioni della Commissione della gestione Valutazione globale

In generale, la Commissione della gestione ha ricavato una buona impressione dalla sua ispezione. Il sistema di sorveglianza prescritto dal legislatore tiene conto delle attuali esigenze nel settore radiotelevisivo e può essere giudicato fondamentalmente appropriato. La pratica in materia di sorveglianza prevista dalla legge sulla radiotelevisione, in vigore dal primo aprile 1992, è certamente ancora recente e la sua applicazione rimane ancora incompleta. Un giudizio definitivo non può quindi ancora essere pronunciato nell'ambito di questa ispezione. Si stanno comunque delineando alcune tendenze che le parti qualificano già ora come un processo di apprendimento.

Il DFTCE è perciò soddisfatto dell'iniziativa della Commissione della gestione di effettuare un'ispezione presso la SSR.

La Commissione della gestione ha l'impressione che l'intervento dello Stato nell'applicazione dell'articolo 56 della legge sulla radiotelevisione si sia verificato soprattutto nel settore della sorveglianza secondo il capoverso I (cfr. n. 223), mentre la sorveglianza finanziaria viene esercitata più o meno nell'ambito della SSR ed è caratterizzata da una maggiore autonomia nei confronti dello Stato.

Nel corso dell'ispezione, la Commissione della gestione ha potuto convincersi della difficoltà della sorveglianza statale in un settore sensibile ai diritti fondamentali in cui lo Stato deve anche garantire la libertà e l'indipendenza. L'esercizio della sorveglianza generale sulla radiodiffusione - oggetto della presente ispezione - rappresenta un compito difficile per le autorità competenti. Lo diventa ancora di più quando esse intervengono o potrebbero intervenire nel settore dell'autonomia dei programmi. Le difficoltà di delimitazione negli altri settori della sorveglianza sono già state citate (cfr. n. 223). Il conflitto fra il controllo e l'autonomia dei programmi garantita dalla legge appare anche nel settore finanziario, benché a prima vista non riguardi direttamente il contenuto dei programmi. Il pericolo di interventi nel settore dell'autonomia dei programmi induce l'autorità di sorveglianza a agire cautamente e in modo particolarmente restrittivo nel caso di nozioni indeterminate e di margini di manovra estesi. La discrezione arriva al punto che l'autorità di sorveglianza rinuncia a procedere alle inchieste in loco e si affida, per l'essenziale, ai controlli interni della 11

Studio del servizio giuridico della SSR, del 20 giugno 1997

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SSR. Secondo la Commissione della gestione, l'esercizio della sorveglianza finanziaria sulla SSR non è condizionata soltanto dalle risorse personali dello Stato e dal controllo interno della SSR, bensì pure, in una certa misura, da un'insicurezza dell'autorità di sorveglianza dello Stato, dovuta alle particolarità del sistema.

Oltre alle tensioni giustificate in ambito radiotelevisivo, va anche tenuto conto della volontà di indipendenza della SSR. Durante un lungo periodo, la SSR è stata considerata una specie di regia della Confederazione. Con la ristrutturazione del 1992 la SSR si è impegnata a favore dello sviluppo della libertà aziendale e della diminuzione della sorveglianza dello Stato 12. Si è battuta attivamente - e secondo la Commissione della gestione, con successo - per non essere più considerata un settore dell'Amministrazione federale. In occasione dell'ispezione, la SSR ha rammentato che doveva preservare la sua indipendenza nell'interesse della libertà dei programmi, aggiungendo che cercava di restringere i settori suscettibili di determinare eventuali interventi e che si era fissata come principale linea di condotta il motto «libertà e responsabilità». In questo contesto va collocata anche la rivendicazione della SSR di una sorveglianza da parte dello Stato esercitata solo sussidiariamente al controllo autonomo.

Prima che la Commissione della gestione si pronunci sul rapporto fra sorveglianza dello Stato e controllo autonomo, e prima che tocchi poi certi aspetti nel contesto della sorveglianza finanziaria sulla SSR, vanno evocati due problemi che hanno dato luogo a osservazioni in margine all'ispezione. Da una parte, la Commissione della gestione ha constatato una divergenza di punti di vista fra l'UFCOM e la SSR per quanto riguarda gli altri tipi di sorveglianza previsti dall'articolo 56 capoverso 1 della legge sulla radiotelevisione. Secondo le dichiarazioni della SSR, in caso di violazione della legislazione sulla radiotelevisione, l'UFCOM avvia direttamente un procedimento penale secondo il diritto penale amministrativo, mentre, per raggiungere gli altri obiettivi della sorveglianza e per chiarire alcune questioni di diritto, a parere della SSR sarebbe sufficiente un procedimento amministrativo, senza carattere penale. D'altra parte, la Commissione ha evocato alcune questioni in sospeso nel settore della sorveglianza delle frequenze (p. es. incasso delle tasse di ricezione, costi della diffusione dei programmi). Confrontata alla liberalizzazione nel settore delle telecomunicazioni che avverrà nel 1998, la sorveglianza tecnica sulle frequenze attraversa attualmente una fase di ristrutturazione. La Commissione della gestione desidera che questi problemi, come pure la divergenza di punti di vista citata nel settore delle altre sorveglianze, siano chiariti al più presto onde garantire la sicurezza giuridica.

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Rapporto fra controllo interno e sorveglianza dello Stato

Oltre alle risposte sul come le autorità federali esercitino la sorveglianza sulla SSR, la Commissione della gestione ha chiesto informazioni anche sul sistema di controllo interno della SSR. La Commissione non si ritiene legittimata a valutare in dettaglio le strutture e i meccanismi di controllo della SSR. A suo parere, un controllo autonomo rafforzato costituisce una delle migliori condizioni per il buon funzionamento di un sistema legale di radiotelediffusione. Essa sottolinea d'altronde che la SSR, in qualità di ente esterno all'Amministrazione e con un compito di interesse pubblico, debba rimanere subordinata alla sorveglianza dello Stato.

12

Dichiarato espressamente nel rapporto della SSR al DFTCE sulle riforme strutturali dell'impresa e sulla realizzazione del mandato di prestazioni della SSR, del 30.9.91, p. IV.

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L'autorità di sorveglianza ufficiale dovrebbe infatti interrogarsi sulle conseguenze che la creazione di un controllo autonomo professionale avrebbe su funzione, volume e esercizio della sorveglianza dello Stato. A parere della Commissione della gestione, le risposte a questo interrogativo vanno differenziate. Per quanto riguarda, per esempio, la sorveglianza dei programmi, l'Autorità indipendente di ricorso interviene solo in caso di presentazione di un reclamo. La sorveglianza della Confederazione in questo ambito è infatti già stata regolata in senso sussidiario da parte del costituente e del legislatore. La sorveglianza generale esercitata d'ufficio deve essere esercitata dallo Stato, poiché il controllo proprio dell'emittente non vi si può sostituire a priori. Ciò è il caso nel settore finanziario, dove la sorveglianza sull'utilizzazione adeguata della tassa di ricezione continua a rimanere compito della Confederazione. Di conseguenza le autorità, tramite adeguati controlli, non hanno solo il diritto ma anche il dovere di informarsi sull'uso dei fondi pubblici. Secondo la Commissione della gestione, è pure opportuno tener conto del fatto che un'economia finanziata da tasse non assicura per sua natura automaticamente una gestione interna delle finanze basata su principi di economicità. Un controllo autonomo ben rodato e che disponga dei contatti necessari con la sorveglianza dello Stato può d'altronde diminuire il bisogno di procedere a controlli da parte delle autorità.

L'autonomia in materia di programmazione esige da parte delle autorità una certa discrezione che non va tuttavia confusa con la nozione di sussidiarietà. Mentre la discrezione definisce il volume (approfondimento, intensità) del controllo, la sussidiarietà della sorveglianza dello Stato - definita come sorveglianza che poggia in primo luogo su controlli interni e che si astiene dalPeseguire controlli propri - rimette in questione la sorveglianza dello Stato in quanto tale. Laddove esiste un conflitto d'interesse evidente fra l'esercizio della sorveglianza da parte dello Stato e l'autonomia nella programmazione - in altre parole, nei settori in cui è in pericolo l'indipendenza nell'ambito della programmazione - può sembrare opportuno che le autorità abbandonino la via della discrezione per scegliere quella della sussidiarietà, poiché una tale misura potrebbe contribuire a permettere, o a facilitare, la sorveglianza da parte dello Stato. Per contro, negli ambiti in cui si teme una potenziale messa in pericolo dell'autonomia dei programmi, l'autorità è obbligata a intraprendere, con la dovuta discrezione, il suo difficile cammino fra il rispetto dell'autonomia dei programmi e una sorveglianza che non può essere delegata alle emittenti stesse. Infine, nel caso in cui non si tratti di aspetti legati in modo determinante alla programmazione, si rivela possibile, in linea di principio, il libero esercizio della sorveglianza. La Commissione della gestione è cosciente che una tale distinzione mette considerevolmente alla prova l'intuito e la sensibilità dell'autorità di sorveglianza. A questo punto, si può ricordare che l'emittente non si trova alla mercé degli organi di sorveglianza e che essa, per far valere un'eventuale ingerenza nell'autonomia dei programmi, può comunque appellarsi al Tribunale federale in virtù del diritto amministrativo o del diritto penale amministrativo.

Pur ammettendo il carattere sussidiario della sorveglianza esercitata dallo Stato, non si può rinunciare a assicurarsi che i controlli di base funzionino. A parere della Commissione della gestione, ciò presuppone che si richieda alla sorveglianza dello Stato, rispettivamente ai meccanismi di controllo autonomo delle emittenti, di adempiere alcune esigenze. Queste condizioni quadro saranno trattate più avanti in relazione ai meccanismi del controllo autonomo delle emittenti. Il fatto di fondarsi in modo più o meno ampio sull'autocontrollo dell'emittente dipende dalla misura in cui la sorveglianza dello Stato può fidarsi del controllo autonomo dell'emittente e legittimarlo verso l'esterno.

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Vincoli (a livello politico) fra sorveglianza finanziaria e decisioni in merito alla tassa di ricezione

Le inchieste effettuate dalla Commissione della gestione tendono a dimostrare che attualmente la sorveglianza finanziaria svolge il suo ruolo soprattutto nel contesto delle decisioni relative all'adattamento della tassa di ricezione. Di regola, nell'ambito del diritto di approvazione, il DFTCE non conferisce effetti giuridici alla propria sorveglianza. Le riserve che esso eventualmente formula in occasione dell'approvazione dei conti rivestono un significato essenzialmente politico. Se ne tiene conto, infatti, solo nell'ambito dell'adeguamento della tassa di ricezione da parte del Consiglio federale.

La Commissione della gestione si chiede se una tale pratica non arrischi di creare una «politicizzazione della sorveglianza». I risultati della sorveglianza vanno comunque utilizzati nell'ambito decisionale del Consiglio federale in fatto di tassa di ricezione. Tuttavia, la sorveglianza dello Stato non deve essere, in primo luogo, messa al servizio delle autorità politiche. Infatti, secondo la Commissione, la sorveglianza, anche a livello organizzativo, è ancorata nella legge come compito che lo Stato si deve assumere in modo separato e indipendente dalle autorità politiche (il Consiglio federale decide sugli adeguamenti della tassa di ricezione secondo l'art.

55 cpv. 4 della legge sulla radiotelevisione, mentre il DFTCE esercita la sorveglianza in virtù dell'art. 56 cpv. 2-4).

La Commissione è del parere che il DFTCE debba imporre maggiormente le sue conclusioni nell'ambito della vera e propria attività di sorveglianza.

Raccomandazione 1: Autonomizzazione della funzione di sorveglianza rispetto alle decisioni sulla tassa di ricezione II DFTCE traspone costantemente le proprie conclusioni nell'ambito della sua attività di sorveglianza. Inoltre le constatazioni del DFTCE costituiscono la base decisionale del Consiglio federale all'atto dell'adeguamento della tasse di ricezione.

54 541

Criteri per la sorveglianza finanziaria Criterio della regolarità contabile

Benché non sia menzionato espressamente nella legge sulla radiotelevisione, il Dipartimento, nell'ambito dell'esercizio del suo diritto di approvazione, esamina la conformità contabile della presentazione dei conti della SSR. Attualmente, il DFTCE giudica trasparente e affidabile la gestione dei conti della SSR. L'approfondimento e l'intensità delle diverse verifiche si avverano comunque limitati, poiché il DFTCE si basa soprattutto sui risultati dell'organo di revisione della SSR.

Tenuto conto delle condizioni quadro attualmente in vigore, la Commissione della gestione considera che questa pratica sia appropriata. L'organo di revisione esterno della SSR adempie le esigenze legali dal punto di vista delle qualifiche e dell'indipendenza (secondo gli art. 121a e 727c del Codice delle obbligazioni). Esso verifica la presentazione dei conti sulla base delle disposizioni del diritto delle società anonime e degli International Account Standards. Ultimamente, il mandato di organo di revisione è stato affidato a una società di revisione che gode di un'ampia

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esperienza nel settore dei media. Inoltre, questo controllo viene effettuato sistematicamente e d'ufficio. Il vincolo con la sorveglianza finanziaria dello Stato è assicurato sufficientemente dalla presentazione annuale dei conti al DFTCE. Sulla base di queste condizioni quadro, gli organi statali di sorveglianza finanziaria possono presupporre che la presentazione dei conti della SSR sia regolare. A parere della Commissione della gestione, salvo indicazioni contrarie la sorveglianza finanziaria dello Stato può rinunciare a eseguire le proprie inchieste di routine sul posto (p. es. la consultazione delle pezze giustificative).

Digressione: L'esternalizzazione del controllo dei conti esiste anche in Paesi stranieri che dispongono di un apparato di controllo statale su vasta scala. Alcune leggi germaniche sulla radiodiffusione prevedono, per esempio, la possibilità di delegare l'esame del conto annuale a un esperto economista, in comune accordo con il Landesrechnungshof (Corte dei conti dei diversi Länder). Questa opzione è stata scelta dalla WDR (Westdeutscher Rundfunk). Il controllo formale, contabile e di bilancio è assicurato da una società di revisione, mentre il Landesrechnungshof, dal canto suo, esamina la redditività e l'opportunità delle attività non legate al conto annuale della WDR. Per quanto riguarda la SDR (Süddeutscher Rundfunk), il controllo dei conti annuali è interamente affidato a un esperto economista. Si tratta, in questo caso, di un controllo della regolarità che consiste nel verificare, tramite un esame formale, se i conti siano presentati integralmente e secondo la forma prescritta, nonché di controllare l'esattezza delle cifre tramite un esame contabile. L'esame del preventivo o della conformità legale serve a garantire che le entrate e le uscite figurino nelle rubriche adeguate. Questa ripartizione dei compiti permette alla Corte dei conti di concentrarsi sull'esame di redditività e di economicità e di determinare se i compiti avrebbero potuti essere realizzati con meno mezzi o in modo più efficace 13.

Per quanto la Commissione della gestione sia in grado di giudicare, l'organo di revisione della SSR si è finora accontentato di eseguire un controllo della regolarità.

Dal punto di vista della Commissione della gestione sarebbe auspicabile che l'organo di revisione vi integrasse anche gli aspetti dell'economia aziendale. Considerando le condizioni quadro definite precedentemente, il campo d'attività dell'organo di revisione incide in modo considerevole sull'ampiezza delle inchieste svolte dallo Stato. Le attività di controllo della Commissione di controllo dell'Oesterreichischer Rundfunk ORF (che corrisponde all'organo di revisione esterna della SSR) comprendono per esempio anche il criterio di redditività. Secondo il paragrafo 31 della legge federale austriaca sulle spese e le strutture dell'ORF, la verifica annuale della Commissione di controllo non si basa unicamente sull'esattezza della contabilità, bensì anche sull'economicità nei mezzi, sulla redditività e sull'opportunità degli affari, nonché sulla concordanza con le prescrizioni legali. L'esame di conformità della gestione dei fondi ai principi dell'economia aziendale si effettua quindi indipendentemente dal controllo ufficiale esercitato dalla Corte dei conti austriaca.

13

Secondo Norbert Seidel, Michael Libertus, «Rundfunkökonomie: Organisation, Finanzierung und Management von Rundfunkunternehmen», Wiesbaden 1993.

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542 542.1

Criterio di conformità della gestione con i principi dell'economia aziendale La nozione indeterminata e il conflitto nei confronti dell'autonomia dei programmi

La Commissione della gestione ritiene che il criterio della conformità della gestione dei fondi con i principi dell'economia aziendale secondo l'articolo 56 capoverso 3 della legge sulla radiotelevisione ponga considerevoli difficoltà all'autorità di sorveglianza. Infatti, contrariamente al criterio di regolarità contabile, questo criterio non è definito sul piano formale.

La nozione di «conformità con i principi dell'economia aziendale» non è definita nella legge sulla radiotelevisione che si limita a indicare che il controllo deve essere effettuato secondo gli usi praticati nel settore. I materiali legislativi della legge sulla radiotelevisione non offrono nessun aiuto per l'interpretazione. Questa nozione non è stata precisata nemmeno nella prassi. Una definizione del controllo di redditività è invece contenuta nell'articolo 5 capoverso 2 della legge sul Controllo federale delle finanze (LCFF)14 che è però stata dichiarata inapplicabile dall'articolo 56 capoverso 4 della legge sulla radiotelevisione. Dichiarando inapplicabile la legge sul Controllo federale delle finanze, il legislatore ha voluto, in primo luogo, sopprimere l'obbligo del CFF di fare rapporto alla Delegazione delle finanze 15. La Commissione della gestione si chiede quindi se la definizione di redditività dell'articolo 5 capoverso 2 LCF non possa essere applicata o almeno utilizzata per analogia.

Nel suo rapporto alla Commissione della gestione, il DFTCE dichiara che la sorveglianza finanziaria sulla SSR deve «garantire la conformità della gestione dei fondi e un'utilizzazione economica dei fondi pubblici (tassa di ricezione) sulla base dell'esame dei conti annuali, del preventivo e del piano finanziario» 16 . È quindi necessario capire come l'autorità di sorveglianza possa controllare se la tassa di ricezione sia utilizzata in modo economico e efficace, senza nel contempo dare un giudizio sui programmi, poiché questi rappresentano il prodotto che è in diretta relazione con i mezzi di produzione (tassa di ricezione e altri mezzi finanziari). A dipendenza della definizione, la sorveglianza interviene quindi in modo più o meno diretto nell'ambito della programmazione. Un'interpretazione estensiva o un'eventuale critica possono facilmente toccare l'ambito del programma in cui le emittenti devono godere di una vasta autonomia. Secondo la Commissione della gestione, il carattere generale della nozione di conformità della gestione dei fondi con i principi dell'economia aziendale è poco compatibile con il fatto che il criterio di «redditività» entri più o meno in conflitto con l'autonomia in materia di programmi. Anche nel caso in cui questo criterio della sorveglianza finanziaria non potesse essere oggettivabile e che l'autorità di sorveglianza dovesse procedere a una valutazione comparativa, si pone comunque il problema di quale debba essere la base da applicare per i riferimenti e il valore medio.

La Commissione non condivide l'interpretazione specificatamente politica della nozione di redditività data dal DFTCE, secondo cui la conformità con i principi

14 15 16

Legge federale del 28 giugno 1967 sul Controllo federale delle finanze (RS 614.0) Cfr. Bollettino ufficiale del Consiglio nazionale del 5 ottobre 1989, p. 1671 (intervento Uchtenhagen).

Rapporto del 27 marzo 1997 sulla «sorveglianza della Confederazione sulla Società Svizzera di Radiotelevisione (SSR)», p. 2.

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dell'economia aziendale esiste già quando la situazione impone di ricorrere a un aumento della tassa di ricezione.

Secondo la Commissione della gestione, la valutazione dell'ammissibilità costituzionale dell'esame di redditività va chiaramente differenziata. L'ambito protetto dell'autonomia dei programmi copre soltanto i costi legati ai programmi. Possono dunque essere oggetto di verifica soltanto le spese che non hanno un legame stretto con la produzione dei programmi. Considerata l'imprecisione della nozione di redditività, la Commissione della gestione dubita che si tenga debitamente conto di questa distinzione.

Raccomandazione 2: Definizione della nozione di «conformità della gestione con i principi di economia aziendale» II Consiglio federale definisce la nozione di «gestione conforme ai principi dell'economia aziendale» secondo l'articolo 56 capoverso 3 della legge sulla radiotelevisione. Esso esamina se e in quale misura la definizione dell'articolo 5 capoverso 2 della legge federale sul Controllo federale delle finanze possa essere applicata in questo caso. Definisce in particolare i valori medi o paragonabili determinanti.

542.2

Effetti sulla sorveglianza dello Stato della controversia in materia di autonomia dei programmi

Con l'obiettivo di assicurare un uso economico della tassa di ricezione, pur rispettando l'autonomia in materia di programmazione, la Commissione della gestione ritiene che la sorveglianza dello Stato debba essere subordinata a esigenze particolari. Ci si può chiedere quali siano i limiti della discrezione che le autorità di sorveglianza ufficiali debbano osservare per garantire l'applicazione dell'articolo 56 capoverso 3 della legge sulla radiotelevisione. È sufficiente che le autorità di sorveglianza possano semplicemente convincersi del fatto che l'organizzazione e la struttura dell'emittente soddisfino alle condizioni necessarie per una gestione economica o devono invece anche sincerarsi del perfetto funzionamento dei meccanismi di controllo interno e procedere esse stesse a inchieste sull'economicità? Fino a dove possono andare queste inchieste?

Sarebbe possibile tener conto del conflitto d'interessi già citato, incaricando dell'analisi di redditività un organo indipendente. Una tale formula è in uso, per esempio, in Francia, dove un'istanza indipendente, il Conseil Supérieur de l'Audiovisuel (CSA) procede a analisi di redditività. Anche i controlli effettuati dalle Corti dei conti indipendenti dal Governo e dal Parlamento creano una certa distanza nei confronti delle autorità di sorveglianza. Questo tipo di istanze indipendenti non esiste in Svizzera. Il DFTCE ha scelto una via prammatica che consiste nel basarsi soprattutto sui controlli interni della SSR per quanto riguarda la conformità della gestione dei fondi con i principi dell'economia aziendale e a non procedere a inchieste proprie (scambio di lettere del 1993, n. 321). Secondo la Commissione della gestione, una tale «delega dei compiti» è di per sé ammissibile. Ciò nonostante, la parziale rinuncia al controllo da parte dello Stato implica la determinazione di esigenze diverse riguardo alla sorveglianza sussidiaria dello Stato. Infatti, la sorveglianza finanziaria deve, in un modo o nell'altro, legittimare la fiducia accordata dallo Stato a un'emit-

1478

tente. L'autorità di sorveglianza deve inoltre fornire un considerevole sforzo per determinare se l'utilizzazione della tassa di ricezione sia effettuata in modo economico. Secondo la Commissione della gestione, le modalità per l'esercizio della sorveglianza finanziaria da parte dello Stato devono essere regolamentate in modo imperativo e non tramite uno scambio di lettere.

Raccomandazione 3: Modalità e ampiezza del controllo secondo l'articolo 56 capoverso 3 della legge sulla radiotelevisione II Consiglio federale disciplina in modo imperativo le modalità della sorveglianza esercitata dallo Stato ai sensi dell'articolo 56 capoverso 3 della legge sulla radiotelevisione. Ciò facendo, tiene conto della distinzione fra l'ambito che tocca i programmi e quello che non li tocca.

542.3

Esigenze nei confronti della sorveglianza dello Stato

L'efficacia effettiva della sorveglianza finanziaria interna determina, secondo la Commissione della gestione, il volume e la proporzionalità del controllo dello Stato.

Le esigenze in materia di controllo alle quali dovrebbe attenersi l'autorità di sorveglianza dipendono dal suo giudizio sull'affidabilità e l'efficacia del sistema di controllo interno.

L'ispezione dimostra che il DFTCE non aveva proceduto a una valutazione critica dell'efficacia del controllo interno della SSR. Il DFTCE giustifica la sua attuale applicazione dell'articolo 56 capoverso 3 della legge sulla radiotelevisione con il postulato che la SSR, come impresa moderna, è gestita secondo i principi di economicità. Il DFTCE desume questa conclusione da certi vincoli che obbligano oggi la SSR a utilizzare razionalmente gli introiti dalla tassa di ricezione; si tratta, in particolare, della pressione esercitata dalla concorrenza, della diminuzione degli introiti pubblicitari e dell'esplosione dei prezzi nel settore dei diritti di diffusione di film e di avvenimenti sportivi. Per la Commissione della gestione tali giudizi sono di natura globale e non possiedono il carattere di un sistema di controllo approfondito. Lo scambio di lettere del 1993, in cui le inchieste vengono «delegate», non incita a porre la domanda se il funzionamento del sistema di controllo interno della SSR sia adeguato o meno. Secondo la Commissione, la fiducia evocata dal DFTCE dovrebbe basarsi su un'analisi critica e approfondita del sistema di sorveglianza interno della SSR. Una tale analisi potrebbe permettere di riattualizzare il giudizio emesso nell'accordo del 1993. Inoltre, il modo di valutazione del controllo interno della SSR e dei suoi effetti sulla sorveglianza dello Stato non dovrebbe figurare in un semplice scambio di lettere, ma essere formulato in modo imperativo sul piano giuridico.

La valutazione dell'efficacia del controllo interno delle finanze deve inoltre tener conto del fatto che anche l'organo controllato è esso stesso un controllore. Il grado della sua indipendenza influisce sulle esigenze poste alla sorveglianza dello Stato.

Rinunciando a effettuare le proprie inchieste, il capo del DFTCE, nella sua lettera del 19 agosto 1993, si era basato sul fatto che l'ispettorato interno delle finanze era «in grande misura indipendente». Senza voler valutare in dettaglio il sistema di controllo della SSR, secondo la Commissione della gestione occorre però porsi alcune domande in merito al grado di indipendenza dell'attuale revisione interna (RI). La RI, considerati la sua subordinazione diretta al Comitato del Consiglio centrale e il

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suo obbligo di conformarsi ai criteri settoriali, è certo indipendente nell'esercizio del suo compito all'interno della SSR; tale indipendenza rimane tuttavia limitata, poiché la RI esercita i suoi controlli su mandato del Comitato del Consiglio centrale, del Direttore generale e dei Comitati dei Consigli regionali e poiché non è abilitata a agire di propria iniziativa. La RI è uno strumento della Direzione e il suo intervento può o non può essere richiesto. Inoltre, rimane limitata anche l'indipendenza del personale, visto che i revisori sono impiegati della SSR. Contrariamente all'organo di revisione esterno, la RI non svolge nessun compito regolare definito dalla legge.

Tali riflessioni si applicano anche agli altri strumenti di gestione e di controllo del management che, secondo la SSR, garantiscono la conformità della gestione con i principi dell'economia aziendale, mentre sono soprattutto al servizio del management e non degli organi di sorveglianza. La Commissione della gestione conclude che le autorità di sorveglianza dello Stato dovrebbero essere coscienti della questione dell'indipendenza del sistema di controllo interno e tenerne conto nello svolgimento della loro sorveglianza.

Raccomandazione 4: Conseguenze del controllo autonomo sulla sorveglianza dello Stato Nell'ambito di controlli approfonditi del sistema, l'autorità di sorveglianza esamina il funzionamento e la qualità degli organi di controllo interni dell'emittente. Essa valuta l'efficacia della sorveglianza finanziaria interna della SSR dal punto di vista della sorveglianza esercitata dallo Stato e fissa le esigenze cui quest'ultima dovrebbe essere subordinata.

La valutazione del controllo finanziario interno può portare alla conclusione che i bisogni e le funzioni di sorveglianza dello Stato siano coperti solo in modo insufficiente. In tal caso, sarebbe indicato intensificare gli sforzi di controllo dello Stato e passare da un controllo delle procedure e del sistema a un controllo dei risultati. Allora, l'autorità potrebbe basarsi sulle attività di controllo dell'emittente. L'esercizio di tali attività presuppone tuttavia che l'emittente ne informi l'autorità di sorveglianza e che le presenti rapporti in merito. Nel 1993, anche il capo del DFTCE sembrava andare in questa direzione quando subordinò la sua rinuncia ai controlli in loco alla condizione che gli organi di controllo interno della SSR fornissero tutte le informazioni necessarie allo svolgimento dell'obbligo legale di sorveglianza. In questo ambito sono stati citati espressamente gli studi sull'economicità realizzati nell'ambito degli acquisti.

Nella sua pratica attuale di controllo della conformità con i principi dell'economia aziendale, il DFTCE si limita al preventivo, ai conti e al piano finanziario. Secondo la Commissione della gestione, i documenti a disposizione non permettono di valutare tale la conformità. Nello svolgimento della sorveglianza finanziaria, il Dipartimento si è rivelato molto discreto, invocando gli articoli 68 capoverso 2 lettera a e 69 capoverso 1 della legge sulla radiotelevisione. Gli organi interni della SSR incaricati del controllo di economicità non sono tenuti a fare rapporto al DFTCE. Il fatto che la stessa SSR valuti i programmi esclude, per ragioni di autonomia dei programmi, qualsiasi libertà nella presentazione dei rapporti all'autorità di sorveglianza.

Secondo la Commissione, l'informazione dell'autorità sulle analisi di economicità effettuate dalla SSR potrebbe tuttavia essere intensificata, senza mettere in pericolo

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l'autonomia dei programmi. Secondo l'articolo 8 della concessione SSR, per ciò che riguarda l'economicità nell'ambito della gestione aziendale, anche il Direttore generale è responsabile nei confronti del DFTCE. La presentazione dei rapporti potrebbe quindi essere organizzata in modo da tener conto sia dei bisogni di informazione da parte dell'autorità di sorveglianza, sia di quelli dell'autonomia dei programmi.

Raccomandazione 5: Estensione del rapporto nel settore del controllo dell 'economicità L'autorità di sorveglianza si informa regolarmente sui risultati delle analisi interne di economicità della SSR. Essa fissa la procedura di informazione assieme alla SSR.

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Divieto di «controlli di pura opportunità»

II divieto dei «controlli di pura opportunità» è menzionato nell'articolo 56 capoverso 1 della legge sulla radiotelevisione nel contesto degli altri tipi di sorveglianza (sorveglianza del comportamento), esercitato dall'UFCOM. Ci si deve chiedere se questo divieto valga anche per la sorveglianza finanziaria esercitata dal DFTCE. Il DFTCE, l'UFCOM e la SSR escludono qualsiasi controllo di pura opportunità anche per quanto riguarda la sorveglianza finanziaria. In questo contesto la SSR si riferisce all'inapplicabilità della legge sul Controllo federale delle finanze, citato nell'articolo 56 capoverso 4 della legge sulla radiotelevisione.

La questione sollevata può essere lasciata in sospeso nell'ambito dell'ispezione. Per quanto concerne la sorveglianza, il DFTCE può farsi guidare da riflessioni di opportunità nella misura in cui sono utili alla valutazione dell'economicità nel senso dell'articolo 56 capoverso 3 della legge sulla radiotelevisione (conformità della gestione dei fondi con i principi dell'economia aziendale). Alla Commissione della gestione preme tuttavia sottolineare la difficoltà di un'eventuale definizione del «controllo di pura opportunità» e il suo rapporto un po' vago con il criterio di «economicità». Non è neppure semplice prescindere dal presupposto di un divieto generale dei controlli di opportunità per distinguere, nei singoli casi, i controlli di «pura» opportunità.

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II ruolo del Controllo federale delle finanze

Nell'ambito dell'elaborazione della legge sulla radiotelevisione, il legislatore sembra aver ammesso l'importanza sul piano pratico del ricorso ai servizi del CFF. In questo contesto, il presidente della Commissione incaricata dell'esame preliminare ha fatto la seguente dichiarazione al Consiglio nazionale: «Lasciamo la situazione così com'è. Il DFTCE può incaricare il Controllo federale delle finanze - e lo sta facendo - di controllare, assieme alle istanze interessate, alcune cose»17.

Secondo la Commissione della gestione, il fatto che il DFTCE non abbia finora fatto nessun uso di questa possibilità è dovuto a diversi fattori. Come già citato, il DFTCE si basa in gran parte sul controllo interno della SSR. Il ricorso al CFF sarebbe sicu17

Bollettino ufficiale del Consiglio nazionale del 5.10.89, p. 1671

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ramente interpretato dalla SSR come un «voto di sfiducia». Si aggiunge il fatto che l'unica volta, prima dell'introduzione della legge sulla radiotelevisione, in cui un mandato di controllo è stato conferito al CFF, l'operazione si è svolta sotto forma di una complicata procedura e in un clima di grande sfiducia. Il CFF, in qualità di organo ufficiale del controllo delle finanze della Confederazione, esamina quasi tutti gli attori del settore delle spese pubbliche secondo i criteri dell'Amministrazione.

Quanto alla SSR, considerata la relativa indipendenza di cui gode nei confronti dello Stato, essa è tenuta a differenziarsi dalle altre unità amministrative e dai responsabili delle spese pubbliche. Inoltre, poiché la revisione dei conti è ormai diventata più professionale e viene effettuata da una società privata di revisione, il ricorso al CFF, in qualità di esperto in materia, può essere percepito come più o meno obsoleto.

Va pure tenuto conto della posizione del CFF. Secondo le sue dichiarazioni davanti alla Commissione della gestione, il mandato già citato sarebbe risultato poco efficace. Il CFF ritiene inoltre che il suo margine di manovra in eventuali ulteriori controlli sia molto piccolo. Esso ha affermato che avrebbe interpretato in modo restrittivo (controllo della regolarità e della conformità legale) qualsiasi mandato conferitogli in questo ambito e che avrebbe rifiutato di effettuare un esame di economicità per non mettere in pericolo l'autonomia dei programmi.

La Commissione della gestione si dichiara in grado di comprendere le riserve enunciate precedentemente. Tuttavia, non condivide la rigida interpretazione data dal CFF all'articolo 56 capoverso 4 della legge sulla radiotelevisione nel senso di una pura e semplice limitazione ai controlli di regolarità. Secondo la Commissione della gestione, la conformità della gestione con i principi dell'economia aziendale rappresenta un criterio per la sorveglianza che andrebbe considerato determinante sia dal DFTCE, sia dai suoi organi ausiliari.

La Commissione ritiene inoltre che il Dipartimento, qualora fosse tributario di un sostegno professionale, non dovrebbe limitarsi al solo ricorso al CFF per chiarire alcune questioni specifiche nell'ambito dell'esercizio della sorveglianza finanziaria.

Per esercitare la sua funzione di sorveglianza, il DFTCE dovrebbe anche poter ricorrere a altri esperti. Va da sé che gli esperti dovrebbero osservare le stesse condizioni quadro del DFTCE (p. es. l'autonomia in materia di programmi). Nella sua lettera dell'll novembre 1994 alla Delegazione delle finanze, anche il capo del DFTCE ammette la possibilità per il DFTCE di ricorrere, oltre che al CFF, a altri organi ausiliari, per esempio all'ispettorato interno della SSR. La Commissione della gestione non esclude nemmeno che, per eventuali controlli specifici, il DFTCE faccia appello a specialisti indipendenti, esterni all'Amministrazione e alle emittenti, purché abbiano anche un'esperienza nel settore dei media. La Commissione della gestione si chiede se la posizione del DFTCE (possibile ricorso agli organi di controllo interno della SSR) e la sua propria ottica siano conciliabili con le disposizioni dell'articolo 56 capoverso 4 della legge sulla radiotelevisione. Se ciò non fosse il caso, la disposizione in questione dovrebbe essere modificata nell'ambito della prossima revisione della legge.

Nell'interesse dell'autonomia dei programmi, le condizioni generali per un ricorso a esperti esterni dovrebbero essere fissate sotto forma imperativa.

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Raccomandazione 6: Ricorso a esperti da parte dell'autorità di sorveglianza A determinate condizioni, l'autorità di sorveglianza può chiedere un aiuto esterno nell'ambito dell'esercizio della sorveglianza finanziaria. Essa fissa queste condizioni in modo generale e imperativo. Il Consiglio federale esamina se l'articolo 56 capoverso 4 della legge sulla radiotelevisione debba essere adeguato conseguentemente.

6

Riassunto delle raccomandazioni e procedure da seguire

Sulla base di queste considerazioni e conclusioni, la Commissione della gestione sottopone al Consiglio federale le seguenti raccomandazioni: 61

Autonomizzazione della funzione di sorveglianza rispetto alle decisioni sulla tassa di ricezione

L'autorità di sorveglianza migliora l'applicazione delle proprie conclusioni nell'ambito dell'attività di sorveglianza vera e propria. In questo modo, impedisce che la sorveglianza sia in primo luogo utilizzata per preparare la decisione sulla tassa di ricezione, trasformandola così in una questione politica.

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Definizione della nozione di «conformità della gestione con i principi dell'economia aziendale»

II Consiglio federale definisce la nozione di «gestione conforme ai principi dell'economia aziendale» secondo l'articolo 56 capoverso 3 della legge sulla radiotelevisione. Esso esamina se e in quale misura la definizione dell'articolo 5 capoverso 2 della legge federale sul Controllo federale delle finanze possa essere applicata in questo caso. Definisce in particolare i valori medi o paragonabili determinanti.

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Modalità e estensione del controllo secondo l'articolo 56 capoverso 3 della legge sulla radiotelevisione

II Consiglio federale disciplina in modo imperativo le modalità di sorveglianza esercitata dallo Stato ai sensi dell'articolo 56 capoverso 3 della legge sulla radiotelevisione. Ciò facendo, tiene conto della distinzione fra l'ambito che tocca i programmi e quello che non li tocca.

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Conseguenze del controllo autonomo sulla sorveglianza dello Stato

Nell'ambito di controlli approfonditi del sistema, l'autorità di sorveglianza esamina il funzionamento e la qualità degli organi di controllo interno dell'emittente. Essa valuta l'efficacia della sorveglianza finanziaria interna della SSR dal punto di vista della sorveglianza esercitata dallo Stato e fissa le esigenze cui quest'ultima dovrebbe essere subordinata.

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Estensione del rapporto nell'ambito del controllo di economicità

L'autorità di sorveglianza si informa regolarmente sui risultati delle analisi interne di economicità della SSR. Essa fissa la procedura di informazione assieme alla SSR.

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Ricorso a esperti da parte dell'autorità di sorveglianza

A determinate condizioni, l'autorità di sorveglianza può chiedere un aiuto esterno nell'ambito dell'esercizio della sorveglianza finanziaria. Essa fissa queste condizioni in modo generale e imperativo. Il Consiglio federale esamina se l'articolo 56 capoverso 4 della legge sulla radiotelevisione debba essere adeguato conseguentemente.

La Commissione della gestione invita il Consiglio federale a voler prendere posizione in merito al presente rapporto e alle sue raccomandazioni entro la fine di aprile 1998.

10 novembre 1997

In nome della Commissione del gestione del Consiglio degli Stati: II presidente della Commissione: Bernhard Seiler, consigliere agli Stati II presidente della sezione «Prestazioni»: Peter Bieri, consigliere agli Stati Per la segreteria: Martin Albrecht

Allegati: 1 Struttura societaria della SSR 2 Struttura aziendale della SSR 3 Elenco delle persone sentite 4 Elenco delle abbreviazioni

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Gesellschaftsstruktur · Société Struttura societaria · Structura da societad

Zentralrut · Conseil central Consiglia centrale- Cussegl centrai

Kontrollstelle Organe de révision Ufficio di revisione Post du controlla

Allegato 2

Generaldirektor Antonio Riva (bis 30. August 1996), Armin Walpen (ab 1. September 1996)

Interne Révision Beat Häring

Finanzen François Landgraf

Gene rals ekretär Beat Durrer

Technik Daniel Kramer

Human Resources Raymond Zumsteg (bis 30. Juni 1996) Edi Koch (ab 1. Juli 1996)

Forschungsdienst Matthias Steinmann

Kommnnitation/Marketing

Boy Oppenheim

Rechtsdienst Beat Dürrer

Stab Fernsehen Tïziana Mona

Stab Radio Félix Bollmann

Femsehen Schweiz 4

CHS Nationale Koordination und Dienste (für Radio und Femsehen)

Pressesprecher

Oswald Sigg

Schweizer Fernsehen der deutschen and der rätoromanischen Schweiz

Télévision suisse romande

Peter Schellenberg

Guillaume Chenevière

Schweizer Radio der deutschen und der rätoromanischen Schweiz Andreas Blum

486

Radiotelevisione svizzera di lingua italiana

Dario Robbiani (bis 30. Juni 1996) Carla Ferrari (ab 1. Juli 1996)

Heinz Schollenberger

Radio suisse romande

Radio e Televisiun rumantscha

Schweizer Radio International und Telefonrundspruch

Gerald Sapey

Chasper Stupan

Ulrich Kündig

A [legato 3

Elenco delle persone sentite Brügger Paul Dörig Hans Rudolf Durrer Beat Dumermuth Martin Faessler François Haering Beat Landgraf François Lehmann Eric Leuenberger Moritz Walpen Armin

Controllo federale delle finanze Segretario generale supplente del DFTCE Segretario generale SSR Vicedirettore dell'Ufficio federale delle comunicazioni Direttore supplente del Controllo federale delle finanze Capo della revisione interna SSR Capo delle finanze SSR Presidente SSR Consigliere federale, capo del DFTCE Direttore generale SSR

1487

Allegato 4

Elenco delle abbreviazioni AIR art.

CFF CO Cosi.

cpv.

CSA DFTCE INSAI LCF lett.

LRTV n.

ORF ORTV PTT RI SDR SSR UFCOM WDR

0335

1488

Autorità indipendente di ricorso articolo Controllo federale delle finanze Codice delle obbligazioni Costituzione federale capoverso Conseil Supérieur de l'Audiovisuel Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie Instituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni Legge sul Controllo federale delle finanze lettera Legge sulla radiotelevisione numero Österreichischer Rundfunk Ordinanza sulla radiotelevisione Azienda delle Poste, dei Telefoni e dei Telegrafi Revisione interna SSR Süddeutscher Rundfunk Società svizzera di radiotelevisione Ufficio federale delle comunicazioni Westdeutscher Rundfunk

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

La sorveglianza federale sulla radiotelevisione l'esempio della Società Svizzera di Radiotelevisione (SSR) Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati del 10 novembre 1997

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Bundesblatt

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Feuille fédérale

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Foglio federale

Jahr

1998

Année Anno Band

2

Volume Volume Heft

15

Cahier Numero Geschäftsnummer

---

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

21.04.1998

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1459-1488

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