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Messaggio a sostegno di un articolo costituzionale sulla promozione della cultura (art. 27septies Cost.)

del 6 novembre 1991

Onorevoli presidenti e consiglieri, Con il presente messaggio vi sottoponiamo per approvazione un disegno di articolo costituzionale sulla promozione della cultura (art. 27septies Cost.).

Nel contempo vi proponiamo di togliere di ruolo i seguenti interventi parlamentari: 1976 P 11851 Teatri e orchestre professionali (N 4.3.76, Meyer H.R.)

1987 P 86.172 Danza. Miglioramento delle condizioni quadro (N 20.3.87, Weder-Basilea) 1987 P 86.812 Articolo sulla cultura (N 18.12.87, MorO Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

6 novembre 1991

1991-751

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Cotti II cancelliere della Confederazione, Couchepin

31 Foglio federale. 75° anno. Voi. I

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Compendio Nel settembre 1986, popolo e Cantoni rifiutavano l'iniziativa popolare federale sulla cultura e il relativo controprogetto del Consiglio federale e del Parlamento. Fondandosi sulle analisi di questo responso popolare, il Consiglio federale si era proposto di sottoporre al Parlamento, nella seconda metà della legislatura 1987-1991, un nuovo progetto d'articolo costituzionale che, pur tenendo conto del principio di sussidiarietà e salvaguardando la competenza di principio dei Cantoni, conferisse allo Stato centrale la facoltà di promuovere la vita culturale in Svizzera e di agevolare gli scambi culturali con l'estero.

In Svizzera, dove convivono quattro gruppi linguistici e più comunità culturali, la cultura ha un valore e un significato del tutto particolari. È fattore promozionale di identità locale, regionale e nazionale non solo all'interno ma anche nelle relazioni internazionali. La promozione della vita culturale e segnatamente la -salvaguardia della pluralità culturale assumono dunque particolare rilievo anche a livello federale. Lo scopo di una siffatta promozione della cultura da parte dello Stato dev 'essere la promozione della comprensione per i valori culturali. La cultura e la sua promozione assurgono pertanto ad elemento di coesione e questa funzione aggregativa fa, della cultura, un compito federale politicamente significativo.

Dopo la pubblicazione del messaggio del Consiglio federale sull'iniziativa e il controprogetto surriferiti (1984), il settore culturale ha subito importanti mutamenti. Il termine «cultura» è oggi interpretato in accezione più ampia e nel contempo la vita culturale si è fatta non solo più copiosa ed eterogenea, ma anche più esigente. Parecchi Cantoni e Comuni hanno reagito a questa evoluzione ed in parte creato proprie basi giuridiche per la promozione della cultura.

Un articolo costituzionale sulla promozione della cultura deve appunto tener conto in primo luogo di questi mutamenti.

Anche sul piano internazionale la cultura ha guadagnato importanza. Gli scambi culturali vengono sempre più considerati quali provvida occasione per dare solide basi alle relazioni con gli altri Stati, nonché con la popolazione straniera residente nel nostro Paese. Lo si vede soprattutto nell'ambito europeo.

L'avvicinamento economico degli Stati europei e in particolare anche i cambiamenti intervenuti nell'Europa dell'Est hanno chiaramente mostrato che le relazioni interpersonali, ma anche quelle fra Stati, sono essenzialmente segnate da elementi culturali. E ciò vale, a dire il vero, anche per i contatti con Stati extraeuropei, segnatamente del Terzo Mondo.

Per poter far fronte a queste sfide e a questi mutamenti sia in Svizzera sia all'estero, e conferire alla cultura il posto che le spetta anche sotto il profilo politico, la Confederazione deve dotarsi di un chiaro e pertinente fondamento costituzionale. Le competenze federali ivi sancite devono per principio avere natura sussidiaria ed esplicare effetti equilibratori. Lo Stato centrale deve però anche poter intervenire con propri provvedimenti per completare le attività cul-

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turali dei Cantoni, dei Comuni e dei privati laddove un interesse nazionale all'adempimento di un dato compito lo richieda.

Con un articolo costituzionale così concepito sarà possibile, a livello federale, sviluppare una politica culturale appropriata, in sintonia con guanto si fa nei Cantoni, nei Comuni e nel settore privato. Questa politica deve infatti improntarsi ai bisogni esistenti e prendere le mosse da quanto già esiste.

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Messaggio I II III

Parte generale Situazione iniziale Cronologia del presente messaggio

II 28 settembre 1986 popolo e Cantoni respingevano in votazione sia l'iniziativa popolare sulla cultura sia il relativo controprogetto elaborato dall'Esecutivo e dal Parlamento federali. Già allora attestammo la nostra ferma volontà di sottoporre quanto prima alle Camere federali un nuovo progetto. La nostra analisi aveva infatti mostrato che il responso negativo delle urne non poteva essere interpretato come un'opposizione di principio all'ancoramento costituzionale di un'esplicita competenza federale in materia di promozione culturale, tanto più che l'esito della votazione era stato in particolare influenzato dal divieto del doppio sì, allora ancora in vigore. Questa nostra valutazione fu poi confermata da diverse analisi scientifiche, da commenti politici e dalle reazioni dei gruppi interessati, nonché da una serie di interventi parlamentari (cfr. n. 115, 116 e 14). L'elaborazione del presente messaggio venne così preannunciata nel rapporto sul programma di legislatura 1987-1991, e precisamente per la seconda metà della legislatura. Prendendo atto del rapporto, le vostre Camere hanno approvato tale modo di procedere. Una mozione contraria, concernente le linee direttive della politica governativa, venne chiaramente respinta dal Consiglio degli Stati.

Nella procedura di consultazione riguardo all'articolo costituzionale qui proposto, circa un terzo di tutti gli interpellati hanno plauso alla nostra intenzione di riproporre in tempi relativamente brevi la creazione di una competenza federale in materia di promozione della cultura. Soltanto pochi si sono detti stupiti di questa proposta, avanzando d'altronde qualche critica riguardo ai tempi previsti per attuarla. È un segno, questo, che la nostra valutazione della situazione e dei bisogni politico-culturali del Paese nonché lo scadenzario previsto per por vi rimedio erano fondamentalmente corretti.

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Significato della cultura e della politica culturale nella società moderna

Nella scala dei valori della nostra società, la cultura occupa un posto di rilievo, incontrovertibile nella sua legittimità. Il fatto che la Svizzera disponga di quattro lingue nazionali grosso modo equipollenti, e rappresentanti nel contempo altrettante civiltà, contribuisce a far sì che la cultura, nel nostro Paese, assuma un'importanza peculiare. Contrariamente ad altre nazioni, la Svizzera non può avvalersi di un'unica lingua nazionale fautrice di identità, ma è costretta a far appello alle diverse comunità linguistiche e culturali, alla volontà loro di adoperarsi per assicurare la comprensione reciproca. Eppure, è proprio la garanzia individuale di una vita e sensibilità culturale autonoma nelle varie regioni linguistiche che contribuisce essenzialmente alla coesione nazionale. Questo appa472

rente paradosso si spiega soprattutto per l'assetto federalistico, cardine politico dello Stato svizzero. Il nostro Stato federativo poggia sul riconoscimento della molteplicità culturale, riconoscimento che ancor oggi contribuisce in gran misura a plasmare la maggior parte delle idee e considerazioni sulla situazione culturale in Svizzera e al quale deve necessariamente far capo anche una politica culturale a livello nazionale. Fermo questo presupposto, una politica culturale concepita razionalmente, volta a promuovere la vita culturale nei suoi aspetti più diversi, potrà fornire un contributo decisivo al rafforzamento dell'identità nazionale, intesa come unità nella diversità.

In un'ottica più generale la cultura assume però oggi grande importanza anche a livello di coscienza sociale collettiva. Non è questa certo la sede per discuterne a fondo. Ci limiteremo qui ad accennare ad alcuni aspetti settoriali di questo tema estremamente complesso, quelli, soprattutto, sollevati anche in alcune risposte alla procedura di consultazione.

Il fatto che alla cultura spetti oggi un'importanza quanto mai rilevante va certamente visto alla luce di un'evoluzione che orienta vieppiù verso il tempo libero il mondo del lavoro e la vita in generale. È un aspetto, questo, su cui si insiste anche nella maggior parte delle risposte alla procedura di consultazione.

A proposito dell'importanza della cultura e della sua promozione nella società contemporanea, parecchi interpellati hanno per esempio segnalato che proprio nella società moderna del tempo libero è assolutamente importante disporre di un'offerta culturale sufficiente, diversificata e di qualità.

La crescente importanza della cultura va però ascritta anche ad altri fattori. Si pensi anzitutto all'evoluzione del termine «cultura», oggi interpretato in accezione ben più ampia di quanto si soleva fare solo pochi anni fa. Difficile dire se questo nuovo modo di vedere le cose sia dovuto veramente all'importanza crescente della cultura o non stia piuttosto a monte della stessa rivalutazione culturale. Da un canto è certamente corretto affermare che l'estensione del concetto «cultura» ha ingenerato anche una maggior considerazione dei contenuti culturali. Dall'altro, questa più vasta accezione, che nelle recenti discussioni è stata invero anche criticata segnatamente sotto il profilo della praticabilità nella promozione culturale, è conseguenza diretta di un sovvertimento di valori avvenuto, di fatto, nella società moderna. In tal senso, la cultura viene intesa come stimolo estensivo - ed in parte anche surrogatorio - di fattori d'identificazione etici, religiosi e sociali un tempo esclusivamente imperanti. La cultura diviene così aiuto all'orientamento; in un certo senso, strumento di vita.

In connessione con l'ampliarsi del pluralismo dei valori cui abbiamo accennato rinviamo al rapporto finale della Commissione peritale «Svizzera domani», apparso nell'aprile 1991. Tale rapporto considera fra l'altro come sfide più importanti dei tempi moderni anche «la transizione culturale tra postmodernismo e nuovi orientamenti» nonché «l'individualizzazione e la commercializzazione delle forme d'esistenza» e, a partire da tali premesse, sviluppa quattro scenari per il futuro della Svizzera. Destinato a suscitare un dibattito sul futuro del nostro Paese e concepito nel contempo quale documento di base per l'elaborazione delle linee direttive di governo per la prossima legislatura, il rapporto non si limita ovviamente a un mero approccio culturale o di politica culturale. Sfo473

cia infatti anche in raccomandazioni finali che, imperniate su sei valori considerati imprescindibili, indicano i settori più importanti in cui urge un intervento politico e prospettano possibilità per riforme concrete. Uno di tali valori fondamentali è individuato nell'«orientamento della conoscenza», un postulato che, senza dubbio - tenuto conto in particolare della funzione stimolante della cultura - ha pure dimensione politico-culturale.

Un secondo corollario dell'estensione del concetto di cultura è l'affacciarsi di nuove forme d'espressione culturali in quanto elementi seri e ragionati della vita culturale. La cultura alternativa era finora stata per lo più considerata come deliberata contrapposizione alle istituzioni culturali ufficialmente riconosciute e sussidiate. La maggior comprensione per le forme d'espressione culturali non convenzionali e il maggior sostegno accordato loro anche dai poteri pubblici hanno però svuotato il termine stesso di «cultura alternativa», tant'è che oggi si preferisce parlare di «cultura sperimentale». Questa evoluzione ha sprigionato in molti luoghi un vero e proprio «boom culturale» dove si intrecciano attività, discipline e settori non necessariamente riconducibili alla cultura od all'arte nel senso tradizionale del termine. Essa ben si riassume, anche a prescindere dal contesto, nella massima dell'artista tedesco Joseph Beuys: «Ogni uomo è un artista».

Nel 1983, abbiamo incaricato il Fondo nazionale per le ricerche scientifiche di elaborare, nell'ambito della quarta serie dei programmi nazionali di ricerca, un piano d'attuazione vertente sul tema «Pluralità culturale e identità nazionale».

Nel quadro del programma nazionale di ricerca n. 21 (PNR 21), da noi approvato nel 1985, sono stati già attuati numerosi progetti di ricerca. Un rapporto di sintesi della direzione del PNR 21 è atteso nei prossimi mesi. Un progetto d'ampio respiro era dedicato all'esame del comportamento culturale della popolazione. Il risultato essenziale che ne è emerso, e che qui ci interessa in modo particolare, è che nella popolazione invero predominano ancora concezioni culturali «borghesi» (lettura, teatro), ma che nella vita quotidiana l'accento, prioritariamente, è posto sul mercato del tempo libero (pasti al ristorante, viaggi, escursioni, sport, incontri con amici, televisione). Per altro, questo studio ha permesso di accertare che siffatta evoluzione è condizionata dalle offerte del mercato e dal boom culturale commerciale, non già da una «mancanza d'orientamento generalizzata» della popolazione.

Un settore con tante implicazioni sociali come quello della cultura merita d'essere riconosciuto anche sul piano politico e giuridico. Riteniamo pertanto che sia giunto il momento di creare anche a livello costituzionale basi promozionali chiare ed efficaci, che rispecchino l'importanza che è venuta assumendo la cultura nel nostro assetto statuale. Contemporaneamente occorre cogliere l'occasione per mettere a disposizione di tutti i livelli dello Stato svizzero, a condizioni quanto possibile ottimali, una serie di strumenti che consentano di assicurare e potenziare il pieno appagamento culturale del singolo e dei diversi gruppi linguistici e culturali del Paese, nonché di esplicare a tal fine una politica culturale conforme alle esigenze dei tempi.

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La situazione costituzionale dell'attività promozionale della Confederazione in favore della cultura e la sua genesi storica

Nella Costituzione vigente, unicamente gli articoli 24sexies (protezione della natura e del paesaggio) e 27ter (cinematografia) sono, nell'accezione stretta del termine, esplicite basi giuridiche per l'attività promozionale della Confederazione in favore della cultura. Storicamente, ambedue sono riconducibili a determinati quadri circostanziali ed hanno pertanto una propria genesi particolare. È così che relativamente pochi settori culturali hanno ottenuto fondamento costituzionale e pertanto uno strumentario ben strutturato, gli altri permanendo ampiamente privati di un sostegno federale sistematico e sostanziale.

La conseguenza è che le attività di promozione culturale da parte della Confederazione risultano, nel complesso, lacunose e slegate, anzi addirittura arbitrarie per quanto concerne i criteri di scelta. Da questa situazione consegue anche che la collaborazione fra i diversi livelli dello Stato risulta più difficile visto che - segnatamente verso l'esterno - le strutture mancano di trasparenza e lamentano spesso concezioni carenti nonché inefficienza nell'impiego dei mezzi.

Da più di cent'anni, tuttavia, la Confederazione opera in svariati modi nel settore culturale. Questa attività dello Stato centrale - contrassegnata dall'assetto federalistico della Svizzera - è per principio di natura sussidiaria (quanto al concetto di sussidiarietà cfr. n. 123 e 222.2). La promozione pubblica della cultura in Svizzera compete principalmente ai Cantoni e ai Comuni. La Confederazione ha nondimeno più volte preso proprie iniziative, segnatamente laddove 10 richiedevano motivi squisitamente politici ovvero si trattava di compiti che potevano essere adempiuti soltanto a livello nazionale. Rientrano qui soprattutto - a causa del plurilinguismo del Paese - gli scambi culturali tra le diverse regioni del Paese nonché - legittimato principalmente da realtà topografiche 11 riequilibrio dello scompenso economico-strutturale tra le singole regioni. Ne è un esempio l'istituzione della fondazione Pro Helvetia poco prima dello scoppio della Seconda Guerra mondiale. Va annoverata in questo contesto anche la fondazione del Museo nazionale svizzero nel 1890 e della Biblioteca nazionale svizzera quattro anni dopo. Scopo di queste due istituzioni era ed è la preservazione e divulgazione del patrimonio culturale, spirituale e materiale, della Svizzera. Merita qui d'essere menzionato anche l'Archivio federale, costituito in occasione della fondazione dello Stato federale nel 1848, subentrato all'Archivio nazionale già esistente al tempo dell'Helvetica nei primi anni del XIX secolo. Oltre che ad essere centro di raccolta e di gestione degli atti e documenti della Confederazione, l'Archivio federale svolge una funzione culturale che non può essere sottovalutata, segnatamente nell'interesse della ricerca storica.

Per altri dettagli circa queste istituzioni si rinvia a quanto detto nel numero 112.

Nel 1886 una risoluzione federale sancì l'appoggio della Confederazione a favore della conservazione e dell'acquisto di antichità patrie dotando la Confederazione, per la prima volta, di un organo abilitato a prendere provvedimenti promozionali in favore della cultura; nel 1887 seguì la risoluzione federale per il promovimento e l'incoraggiamento delle arti nella Svizzera, la quale creò il 475

fondamento giuridico per svariate attività promozionali delle arti liberali da parte del Dipartimento federale dell'interno (DFI). Nel settore delle arti applicate si ebbe poi, nel 1917, il decreto federale sull'incoraggiamento e l'incremento dell'arte applicata (arte decorativa e industriale).

Con decreto federale del 5 aprile 1939, inteso soprattutto alla difesa spirituale del Paese, venne poi creata la Comunità di lavoro Pro Helvetia, trasformata poi in fondazione di diritto pubblico con decreto federale del 1949. Nel 1965, infine, fu varata la legge federale concernente la Fondazione «Pro Helvetia», che rappresenta ancor oggi il fondamento giuridico per l'attività di questo organo promotore della cultura a livello federale (cfr. anche n. 114.4).

Il fondamento costituzionale di tutte queste attività culturali generali della Confederazione è la competenza culturale dello Stato centrale, indirettamente sancita dalla Costituzione federale. Secondo una prassi costante del Consiglio federale e dell'Assemblea federale, la Confederazione può, entro dati limiti, assumersi compiti di promozione della cultura segnatamente laddove si tratti di attività che possono essere svolte razionalmente soltanto se coordinate a livello nazionale. Parte della dottrina considera che si tratti qui di una cosiddetta competenza federale tacita, risultante dalla «natura stessa delle cose», ossia di una competenza scaturente dal contesto globale della Costituzione, rispettivamente dalle decisioni fondamentali che improntano il testo costituzionale (analogamente ali'«inhérent powers» del diritto costituzionale degli Stati Uniti). Una siffatta decisione fondamentale va intravista in particolare nell'asserita volontà di strutturare lo Stato secondo principi federalistici. Un'altra parte della dottrina considera invece la competenza federale in materia di promozione della cultura alla stregua di un diritto consuetudinario derivante dalla prassi pluriennale esplicata in questo campo dalla Confederazione. Più recentemente, la presunzione di una competenza non scritta è però anche stata criticata. In primo luogo non si contesta però la competenza in quanto tale, bensì il fatto di presumerla in quanto tacita o consuetudinaria, incompatibilmente con la ripartizione esaustiva delle competenze tra Stato centrale e Cantoni quale prevista dall'articolo 3 della Costituzione federale.

Come già detto, col passar del tempo si sono nondimeno create singole disposizioni costituzionali che hanno conferito alla Confederazione esplicite competenze ad agire nel settore culturale.

Nel 1958, popolo e Cantoni hanno per esempio accettato l'articolo 27ter Cost.

che ha conferito alla Confederazione la facoltà di promuovere la produzione cinematografica svizzera e le attività culturali nel campo della cinematografia, nonché di prendere pertinenti disposizioni protettive nel settore dell'importazione, della distribuzione e delle proiezioni cinematografiche.

L'articolo 24sexies Cost., accettato nella votazione popolare del 1962 e completato con un capoverso 5 il 6 dicembre 1987, costituisce il fondamento giuridico per misure politico-culturali da parte della Confederazione nel settore della protezione della natura e del paesaggio nonché in quello della conservazione dei monumenti.

Nel 1966 è stato accettato l'articolo 45bis Cost. che ha conferito alla Confederazione la facoltà di sostenere le scuole svizzere all'estero.

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Infine va menzionato anche l'articolo 116 Cost. - l'articolo sulle lingue - nella versione tuttora vigente, accettata dal popolo e dai Cantoni nella votazione del 1938 (riconoscimento del romancio come lingua nazionale). Con messaggio del 4 marzo 1991 (FF 1991 II 293) vi abbiamo proposto una nuova modifica di questa disposizione costituzionale (cfr. n. 125). In virtù di questa stessa disposizione, dal 1921 vengono periodicamente versati sussidi a favore della lingua e della cultura romance e, dal 1931, anche a favore della lingua e cultura italiane in Svizzera. Il fondamento giuridico è dato qui dalla legge federale del 24 giugno 1983 sui sussidi ai Cantoni dei Grigioni e del Ticino per il promovimento della loro cultura e della loro lingua (RS 441.3).

Le attività culturali della Confederazione all'estero nonché gli scambi culturali con l'estero sono stati finora fondati, a livello costituzionale, sulla competenza di principio della Confederazione in materia di politica estera. Siffatta competenza deriva (nel senso di una competenza federale tacita in forza di un nesso materiale con una norma costituzionale scritta) dagli articoli 8 e 102 numero 8 della Costituzione federale. La competenza federale in materia di politica estera continuerà ad essere un importante fondamento giuridico anche per le attività culturali svolte dalla Confederazione all'estero.

Riassumendo si può dire che già oggi sussistono fondamenti costituzionali per le attività culturali della Confederazione, ma che essi non rientrano in una chiara visione d'assieme, mancano dei necessari nessi reciproci ed in parte sono insoddisfacenti anche sotto il profilo contenutistico. Nell'interesse della chiarezza e certezza del diritto, ma anche tenuto conto delle riserve espresse dalla più recente dottrina nei confronti della presunzione di una competenza costituzionale non scritta, risulta pertanto necessaria la creazione di un'esplicita norma costituzionale che sancisca in genere la competenza della Confederazione in materia di promozione della cultura. Per quanto concerne le relazioni con l'estero, si tratta unicamente di recepire una competenza che, incontestabilmente, spetta già oggi alla Confederazione. Una soluzione di questo tipo ha in sé anche il vantaggio di porre gli scambi culturali con l'estero nel contesto più generale della promozione culturale (cfr. n. 222.3). Per quanto concerne l'interno del Paese, la competenza federale in materia di promozione della cultura a livello nazionale può essere già oggi fondamentalmente dedotta dalla Costituzione in quanto competenza tacita o consuetudinaria. Va però detto che in tal modo una promozione culturale concepita su basi regionali (segnatamente in favore di regioni e gruppi di popolazione meno favoriti) non troverebbe o quasi legittimità.

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L'odierna attività promozionale della Confederazione in materia di cultura

II principio secondo cui la Confederazione medesima dev'essere e rimanere attiva a livello di politica culturale era ampiamente incontestato già alla vigilia della votazione sull'iniziativa e sul controprogetto del 1986 (cfr. in particolare n. 115). Questa attività federale è oggi esplicata da diversi organi appartenenti per lo più al DFI o a questo strettamente connessi.

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114.1

Ufficio federale della cultura (UFC)

In quanto servizio specializzato del DFI, l'UFC è competente per la politica (di promozione) culturale della Confederazione. Dal 1° luglio 1989, comprende, oltre alla sezione per la promozione della cultura, anche il Museo nazionale svizzero (MNS) e la Biblioteca nazionale (BNS). Con decisione del 5 aprile 1989, l'ex Ufficio federale degli affari culturali è stato fuso con il MNS e la BNS in un nuovo Ufficio federale della cultura nell'intento deliberato di ridimensionare le strutture direttive in seno al DFI e, grazie a migliori effetti sinergici, di sfruttare al meglio il potenziale presente nella politica culturale della Confederazione.

Il Museo nazionale, con la sua sede principale di Zurigo, con la succursale che sta per essere creata a Prangins, con le filiali del castello di Wildegg, di Gandria (Museo doganale), di Seewen (Museo d'automazione musicale) e ben presto di Svitto (Panorama della storia svizzera), svolge nel suo ambito, come la Biblioteca nazionale nel suo, attività di raccolta, ricerca e diffusione ed assicura prestazioni nei settori della conservazione e del restauro, attività che poggiano, per ciascuna di queste due istituzioni, su leggi specifiche. L'UFC svolge nondimeno la propria attività essenzialmente in virtù dell'ordinanza del 9 maggio 1979 sui compiti dei dipartimenti, dei gruppi e degli uffici (RS 172.010.15), dalla quale risulta chiaramente ch'esso è il principale servizio specializzato della Confederazione in materia di questioni culturali e politico-culturali.

La Divisione per la promozione della cultura, con le sue tre sezioni arte/monumenti storici/patrimonio culturale, cinematografia e questioni culturali generali, svolge compiti culturali assai diversi la cui eterogeneità è riconducibile in particolare alle già ricordate circostanze storiche. Mentre le prime due sezioni citate si occupano principalmente dell'esecuzione delle disposizioni giuridiche che le concernono, la terza, quella delle questioni culturali generali, assume una serie di compiti di più o meno vasta portata nel settore della promozione culturale: promozione delle minoranze linguistiche, promozione delle attività giovanili extra-scolastiche, creazione e garanzia di possibilità di formazione per i giovani svizzeri all'estero, cura della promozione del libro e della lettura (sostegno alla Biblioteca per tutti e a organizzazioni che operano in favore della letteratura infantile e giovanile), sostegno ad organizzazioni culturali nazionali 0 sovrarregionali - associazioni di operatori culturali - nonché ad organizzazioni attive nel settore dell'educazione degli adulti.

1 settori della cinematografia, delle belle arti e delle arti applicate hanno ciascuno una propria sezione presso l'UFC e fruiscono dunque di una promozione mirata. Per contro, l'UFC non promuove progetti specifici negli altri settori artistici tradizionali: teatro, letteratura, musica e danza. Lo stesso vale per la cosiddetta cultura popolare e per quei nuovi settori e tendenze artistici che rientrano in un concetto di cultura d'accezione più vasta. Tenuto conto di una ripartizione dei compiti che si è venuta organicamente a creare, il sostegno puntuale di progetti specifici è qui segnatamente assicurato dalla Fondazione Pro Helvetia. Certamente, l'UFC dispone di diversi crediti che permettono di compensare un poco questi squilibri (sostegno alle organizzazioni culturali e all'educazione degli adulti, promozione della letteratura infantile e giovanile), ma 478

si tratta di crediti che, dipendendo da decisioni meramente budgetarie del Parlamento, consentono soltanto limitatamente una coerente politica promozionale.

114.2

Archivio federale

Oltre alla sua attività usuale, l'Archivio federale ha potenziato la ricerca archivistica ed è curatore di diverse pubblicazioni in proposito. Esercita inoltre molteplici funzioni culturali che vanno dalla conservazione e dalla diffusione dei beni culturali alla consulenza e documentazione in materia di esposizioni e pubblicazioni.

114.3

Ufficio delle costruzioni federali

Organo responsabile delle costruzioni della Confederazione, l'Ufficio delle costruzioni federali, dipendente dal DFI, si occupa, nell'ambito delle sue attività usuali, dell'assetto estetico e decorativo delle costruzioni federali.

114.4

Fondazione Pro Helvetia

Accanto all'UFC, la Pro Helvetia è il principale ente responsabile della promozione della cultura a livello federale. Questa fondazione di diritto pubblico, le cui risorse provengono esclusivamente dalla Cassa federale in virtù di decreti di finanziamento quadriennali, promuove in diversi modi, nell'ambito della competenza tacita della Confederazione di cui al numero 111 del presente messaggio, la creazione culturale e la diffusione culturale all'interno del Paese nonché le relazioni culturali con l'estero.

Pro Helvetia è nata nel contesto degli sforzi di difesa spirituale del Paese intrapresi prima e dopo la Seconda Guerra mondiale. Istituita per favorire e consolidare la vita culturale e spirituale in Svizzera, nel dopoguerra Pro Helvetia ha continuato ad esistere con una missione più ampia, includente la promozione e la diffusione culturali a livello nazionale.

Il legislatore ha conferito scientemente a Pro Helvetia una larga autonomia.

L'organo direttivo supremo è un Consiglio di fondazione nominato dal Consiglio federale. Le vere e proprie competenze decisionali sono ripartite a diversi livelli (Comitato direttivo, Gruppi di lavoro, Segreteria). La fondazione sottosta alla sorveglianza del DFI, tramite l'UFC, e all'alta vigilanza del Consiglio federale. Questa sorveglianza delle autorità è intesa esclusivamente ad assicurare che la fondazione osservi le disposizioni legali e impieghi i suoi mezzi conformemente agli scopi che le sono stati assegnati. La fondazione prende però essa stessa le proprie decisioni, impugnabili presso una Commissione indipendente di ricorso.

Le attività della fondazione sono descritte nelle grandi linee nella legge federale del 17 dicembre 1965 concernente la fondazione «Pro Helvetia» (RS 447.1). All'interno del Paese, consistono soprattutto nel sostegno a singoli progetti in 479

tutti i settori artistici e culturali nonché nella promozione degli scambi tra le comunità linguistiche e culturali della Svizzera. Il legislatore ha inoltre previsto che la fondazione sostenga anche la cosiddetta cultura popolare. Le attività principali di Pro Helvetia si svolgono però all'estero, nelle forme più svariate.

La fondazione è segnatamente presente in permanenza al Centro culturale svizzero di Parigi, di sua proprietà, conduce campagne temporanee negli altri Paesi limitrofi, realizza e cofinanzia progetti in diverse parti del mondo, tenendo conto anche qui di tutte le discipline culturali ed artistiche. In quest'ambito di relazioni con l'estero, Pro Helvetia collabora strettamente con il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), in particolare con le rappresentanze diplomatiche e consolari svizzere all'estero.

114.5

Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE)

Come detto, anche il DFAE assume compiti nel settore degli scambi culturali con l'estero. Trattasi essenzialmente della cooperazione puntuale tra rappresentanze diplomatiche all'estero e Pro Helvetia (sostegno e consulenza reciproci) e della rappresentanza e difesa di interessi politico-culturali in consessi internazionali quali l'UNESCO, il Consiglio d'Europa e la Conferenza per la sicurezza e la cooperazione in Europa. Per altro, il DFAE è incaricato di curare le relazioni culturali e scientifiche con l'estero, a livello bilaterale e multilaterale, conformemente al mandato conferitogli dall'ordinanza del 9 maggio 1979 sui compiti dei dipartimenti, dei gruppi e degli uffici (RS 172.010.15). In questo contesto ha assunto particolare rilievo la stretta collaborazione con la Fondazione Pro Helvetia. Nel corso del 1991 il DFAE e la Fondazione Pro Helvetia hanno intavolato negoziati per elaborare le basi di una proficua collaborazione. L'Ufficio federale della cultura, a cui sono stati sottoposti i risultati di queste negoziazioni, deve ancora pronunciarsi in merito.

115

Iniziativa popolare sulla cultura e controprogetto: testi sottoposti alla votazione del 1986

L'elaborazione di un articolo costituzionale in tema di cultura è da anni oggetto d'intense discussioni, alimentate soprattutto dalla pubblicazione, nel 1975, del rapporto Clottu (cfr. n. 121). La richiesta si era fatta più viva nel 1981 quando fu presentata, con 122 277 firme valide, l'iniziativa popolare «per la cultura». Tale iniziativa era sostenuta in particolare dagli operatori culturali e dalle loro organizzazioni, che intendevano cosi intensificare la discussione pubblica su un tema che da tempo stava loro particolarmente a cuore. Sostanzialmente, l'iniziativa tendeva, oltre che a porre una base costituzionale formale per la promozione generale della cultura da parte della Confederazione, a far devolvere obbligatoriamente l'I per cento delle spese federali all'adempimento di compiti di ordine culturale.

Al termine di una vasta procedura di consultazione e di lunghi dibattiti, anche il nostro Collegio e e il Parlamento erano giunti alla conclusione che la Costituzione dovesse essere completata con un articolo sulla cultura. Elaborammo al480

lora un controprogetto la cui formulazione, meno drastica del testo dell'iniziativa e più chiaramente improntata alla sussidiarietà, si limitava a sancire che la Confederazione era in linea di massima abilitata ad agire nel campo culturale; prescindevamo così dal definire concretamente ordini di grandezza (mero articolo attributivo di competenza). Ritenendo che il controprogetto si sospingesse troppo poco lontano, gli autori dell'iniziativa decisero, ancorché ad assai debole maggioranza, di mantenere la loro proposta.

Si giunse così a una votazione vertente simultaneamente sull'iniziativa e sul controprogetto. A quell'epoca - si era nel 1986 - non esisteva ancora a livello federale la possibilità del doppio sì. Nello spoglio, i no all'uno o all'altro testo si trovarono dunque cumulati, mentre i sì conteggiati separatamente ancorché, se assommati, denotassero un'adesione di principio alla creazione di una base costituzionale per la promozione della cultura da parte della Confederazione.

L'esito dello scrutinio fu il seguente:

Iniziativa Controprogetto

....

Si

No

In bianco

16,7% 39,3%

75,2% 48,1%

8,1% 12,6%

Nell'analisi VOX della votazione (pubblicata dalla «Schweizerische Gesellschaft für praktische Sozialforschung», Zurigo, e dal «Forschungszentrum für schweizerische Politik» dell'Università di Berna, dicembre 1986), si rilevava come non fosse facile valutare politicamente la volontà popolare in uno scrutinio ancora soggetto al divieto del doppio sì. L'analisi proponeva diverse interpretazioni possibili: II 56 per cento delle schede valide esprime un'adesione di principio alla creazione di una base costituzionale nel campo culturale. Si tratta però di un «parere maggioritario senza validità giuridica». Invitati a scegliere tra l'iniziativa e il controprogetto, i votanti hanno chiaramente preferito il secondo (circa il 39% dei voti) alla prima (meno del 17% dei voti). Il solo elemento significativo opponibile al risultato favorevole del voto sulla questione di principio è il numero di schede contenenti un doppio no. Quest'ultime rappresentano, secondo i sondaggi, il 42 per cento dei votanti, persone manifestamente opposte a qualsiasi forma di promozione della cultura da parte dello Stato (o quantomeno da parte della Confederazione). Il 2 per cento restante costituisce un gruppo di votanti il cui responso è difficilmente interpretabile.

Sempre secondo l'analisi VOX, i principali argomenti avanzati nell'ambito della votazione del 1986 erano i seguenti: controversa, soprattutto, era la questione di principio, ossia se la promozione della cultura dovesse essere organizzata in modo «centralistico» o federalistico. In merito, il responso delle urne esprimeva una posizione mediana. Si può concluderne che i votanti desiderassero chiaramente un'azione in comune da parte di tutte le autorità interessate.

Difficile dire con certezza la sorte riservata agli argomenti prò o contro l'iniziativa (per cento culturale) e quelli prò o contro il controprogetto. A questo proposito l'analisi VOX afferma che né l'uno né l'altra erano in grado di raccogliere una maggioranza.

481

Sembra incontestabile che una delle cause principali del fallimento del progetto del 1986 fu la procedura allora ancora vigente in caso di duplice votazione. È la conclusione cui giunge anche l'analisi VOX, la quale - anche per relativizzare questa conclusione di carattere assai globale ed aritmetico - ha voluto anche porre in evidenza il punto di vista dei votanti circa l'opportunità di una promozione culturale da parte dello Stato. Il risultato di questo complemento d'inchiesta è formulato nei termini seguenti: «in pratica, visto che l'interesse è stato piuttosto tiepido, è probabile che il consenso del popolo sia maggiore di quanto lasci presumere a prima vista il risultato finale dello scrutinio».

Se l'analisi VOX cerca di spiegare le cause profonde dell'esito negativo della votazione, altri studi mostrano chiaramente che il medesimo è riconducibile all'impossibilità del doppio sì. Due giorni dopo lo scrutinio, il Cancelliere della Confederazione rilevava un certo numero di contraddizioni nel risultato della votazione (Boll. Uff. 1986 S 523). Occorre inoltre menzionare una pubblicazione scientifica che dimostra in modo convincente come l'esito negativo delle votazioni implicanti il divieto del doppio sì sia dovuto alla procedura medesima e che non se ne possono dunque trarre valutazioni politiche circa l'opinione dei votanti. Secondo tale studio, questa procedura di voto può comportare distorsioni fino nella misura del 38 per cento (Hans-Urs Wili, «Nein oder nicht nein, das ist hier die Frage», in Rivista di diritto svizzero, vol. 104, 1985, prima parte, quaderno 5, pag. 527 segg.).

116

La situazione dopo la votazione del 1986

Ovviamente, il risultato della votazione del 1986 non poteva non avere ripercussioni sulla promozione della cultura da parte della Confederazione. In ossequio all'esito negativo della consultazione popolare, il nostro Collegio fece sapere che, senza voler por fine alle sue attività di promozione della cultura, sarebbe stato ormai suo dovere usare la massima cautela quanto all'assunzione di nuovi compiti nel settore culturale. In seguito, si vide costretto a rifiutare una serie di richieste interessanti ed invero oggettivamente legittime e pur meritevoli di un sostegno da parte della Confederazione.

Visti i risultati dell'analisi della votazione e considerata l'importanza incontestata della promozione della cultura in quanto compito della collettività, fummo nondimeno ben presto indotti a riproporre relativamente presto un nuovo progetto d'articolo costituzionale in materia, in ciò sorretti e incoraggiati da diversi interventi parlamentari (interpellanze Hess del 29 sett. 1986 e Morf del 1° ott. 1986; mozione Morf del 19 die. 1986, cfr. in merito n. 143).

Nel nostro rapporto del 18 gennaio 1988 sul programma di legislatura 19871991 (FF 1988 I 339) vi avevamo dunque preannunciato la presentazione di un nuovo articolo costituzionale che tenesse conto dell'importanza crescente della cultura nella società e permettesse di consolidare il federalismo culturale e pertanto di contribuire alla pluralità sociale e culturale del Paese. Questa nostra intenzione è stata da voi espressamente approvata nell'ambito delle deliberazioni sul programma di legislatura dopo che una mozione contraria (Cavadini e cofirmatari) era stata respinta a chiara maggioranza dal Consiglio degli Stati.

482

Nella prassi, la Confederazione, traendo le conseguenze dalla votazione del 1986, ha rifiutato di assumersi nuovi compiti nel settore culturale insistendo presso i numerosi richiedenti, fra cui anche parecchi Cantoni, sulla necessità di conferire un fondamento costituzionale alle attività federali di promozione della cultura.

12 121

Politica culturale e promozione della cultura al giorno d'oggi II messaggio del 1984

L'iniziativa popolare «per la cultura» ci aveva indotto a presentarvi, il 18 aprile 1984, un primo messaggio relativo all'introduzione di un articolo costituzionale sulla promozione della cultura (FF 1984 II 441). In quella sede vi avevamo proposto di respingere l'iniziativa e di accettare il nostro controprogetto.

Il messaggio conteneva una riflessione approfondita sulla nozione di cultura e sulla necessità di principio di svolgere una politica culturale a livello nazionale.

Già nel 1975 era stato pubblicato, sotto il titolo «Elementi per una politica culturale in Svizzera», il rapporto già menzionato della Commissione federale peritale per lo studio di questioni concernenti la politica culturale svizzera. Lo scopo di questo rapporto, più noto sotto il nome di «Rapporto Clottu» dal nome del Presidente della Commissione, era di fornire uno studio di base sulla politica culturale del nostro Paese. Ci si era anzitutto proposti di allestire un inventario quanto completo possibile di quanto si faceva in materia di politica culturale ai diversi livelli politici dello Stato e di inventariare i bisogni del nostro Paese nel settore culturale onde poter formulare concretamente misure di politica culturale. In quest'ottica, il Rapporto Clottu ha messo chiaramente in evidenza la necessità e l'urgenza, già a metà degli anni Settanta, di una politica più attiva in materia di promozione culturale.

Quanto affermato nel Rapporto Clottu, nonché nel messaggio del 1984 che se ne ispira, è in buona parte ancor valido oggi. Rinviamo dunque a queste due fonti limitandoci qui a ricordare l'importanza capitale che rivestono gli obiettivi politico-culturali in qualsiasi Stato democratico, anche se occorre ammettere che i rapporti tra Stato e cultura permangono tesi. «La politica culturale è [...] anzitutto un contributo alla realizzazione di miglioramenti sociali, allo scopo di formare persone mature, in grado di creare e rinnovare sotto la loro propria responsabilità. Il suo scopo è di dare agli uomini la capacità di orientarsi e di capire se stessi grazie al sapere, alla curiosità, alla consapevolezza, nonché grazie a sentimenti e a sensazioni verso se stessi, verso gli altri e verso l'ambiente naturale. Tutto ciò che contribuisce a risvegliare e ad animare queste proprietà e queste qualità fa anche parte della politica culturale». Queste affermazioni, in cui si concentra buona parte della sostanza del messaggio del 1984, sono oggi più vere che mai.

Oltre a queste affermazioni d'indole generale, il messaggio del 1984 contiene un capitolo che descrive in dettaglio i bisogni degli operatori culturali e delle loro organizzazioni, delle istituzioni culturali e dei loro utenti. Anche qui il Rapporto Clottu era stato il punto di riferimento.

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Il testo dell'articolo 27septies proposto a suo tempo dagli autori dell'iniziativa constava di 4 capoversi. Oltre a un capoverso concernente le disposizioni esecutive, conteneva una norma generale ed esaustiva sugli scopi di politica culturale, una norma di competenza dettagliata sulle attività della Confederazione nel settore culturale e infine una norma di politica finanziaria secondo cui l'I per cento delle spese totali iscritte nel bilancio di previsione della Confederazione doveva essere destinato all'adempimento di compiti culturali. Il nostro controprogetto, ripreso per l'essenziale anche dal Parlamento, era invece assai più conciso. Si limitava a definire gli scopi generali della politica culturale, a fissare gli obiettivi dell'operato dei poteri pubblici, nonché ad ancorare una mera norma di competenza generale per le attività della Confederazione nel campo della promozione culturale.

Il programma di politica culturale da noi infine elaborato nel messaggio del 1984 scaturiva naturalmente dal testo stesso del controprogetto, muovendo dal principio secondo cui la Confederazione era chiamata a svolgere un ruolo sussidiario: «Lo Stato non crea cultura, può al massimo favorirla». I principali attori in materia di promozione della cultura dovevano essere i privati, i Cantoni e i Comuni, fermo stante che la Confederazione doveva sostenerne e se del caso completarne le attività. Si affermava espressamente che il sostegno federale presupponeva un'attività dei Cantoni, ma si sottolineava nel contempo che occorreva accordare alla Confederazione la possibilità di agire laddove i Cantoni non lo potessero per ragioni oggetti ve. Al riguardo, pensavamo essenzialmente al settore fiscale, alla formazione, alla sicurezza sociale degli artisti, alla protezione giuridica degli autori e inventori, all'aiuto alle organizzazioni attive a livello interregionale, all'informazione, alla documentazione, alla ricerca ecc., nonché a settori in cui la Confederazione è primariamente competente, come quello delle relazioni con l'estero.

Come già indicato più sopra nelle osservazioni concernenti la votazione del 1986 (n. 115), si può presumere che il risultato dello scrutinio sarebbe stato diverso se ci fosse stata la possibilità del doppio sì. In particolare, come, d'altronde confermano i risultati dell'analisi VOX, si può affermare che il programma di politica culturale scaturente dal messaggio del 1986 non è stato respinto dal popolo; i punti controversi erano infatti da un lato l'idea dell' «1 per cento culturale», che aveva suscitato obiezioni di politica finanziaria, e dall'altro la questione se la Confederazione dovesse fare di più in materia di politica culturale.

122

Gli sviluppi intervenuti nel settore culturale dopo il 1984/1986

Gran parte dei cambiamenti intervenuti nel settore culturale dopo il nostro messaggio del 1984 e dopo la votazione del 1986 (cfr. anche n. 123-126) è strettamente legata all'evolversi dell'attività culturale e della sua divulgazione. Trattandosi, per sua natura, di un'evoluzione assai complessa, ci limiteremo qui a abbozzarne gli aspetti di maggior rilievo per la politica culturale della Confederazione.

484

Una prima doverosa costatazione è che gli operatori culturali acquisiscono viepiù consapevolezza di se stessi. Gli artisti tendono sempre più a coinvolgere il pubblico nelle loro preoccupazioni, a far sentire pubblicamente la «voce della cultura». In quest'ottica va certamente vista anche la rivendicazione di migliori condizioni quadro, di spazi culturali pubblici, di ateliers, di possibilità di scambi ecc. Parallelamente, il pubblico è divenuto sempre più critico ed esigente, sempre più incline a interessarsi e a partecipare attivamente alla vita culturale, conseguenza questa, a sua volta, anche di una maggior offerta culturale.

Accanto a questa accresciuta presenza pubblica degli operatori culturali si delinea anche la tendenza all'organizzazione e alla strutturazione del settore culturale. Sempre più numerosi sono gli operatori culturali che, nell'intento di tutelare assieme i loro interessi, si organizzano in associazioni, in gran parte attive anche su scala nazionale. Proprio qui si palesa un profondo bisogno d'informazione sia da parte degli operatori medesimi sia da parte del pubblico interessato. Al moltiplicarsi delle manifestazioni culturali fanno così riscontro il desiderio generalizzato di una maggior divulgazione delle preoccupazioni e delle opere culturali, nonché una più viva necessità di sviluppare l'informazione e il coordinamento. In questo contesto assumono un ruolo essenziale i mezzi moderni di comunicazione sociale e le possibilità offerte dai sistemi elettronici di elaborazione e trasmissione dei dati.

Il configurarsi di un settore culturale sempre più strutturato ha per corollario, a livello nazionale, un numero crescente di domande rivolte alla Confederazione da parte di organizzazioni di operatori culturali che intendono ottenere un sostegno per la loro infrastruttura o per progetti d'ordine concettuale.

Il nuovo articolo costituzionale sulla promozione della cultura va dunque compreso anche quale elemento integrativo di una legislazione sui diritti d'autore adeguata ai nostri tempi e attenta ai bisogni e alle aspettative degli artisti.

Come esposto nel messaggio del 19 giugno 1889 sulla revisione del diritto d'autore (FF 1989 III 413), riteniamo nondimeno che occorra anche una specifica politica di promozione culturale adeguata ai bisogni per garantire la sicurezza materiale degli artisti in Svizzera e che questa finalità non possa essere conseguita dalla sola legislazione sui diritti d'autore visto che il suo scopo è anzitutto quello di garantire i diritti inerenti alla proprietà dell'opera in quanto tale nonché le pretese materiali che le sono connesse.

Un'altra conseguenza del dinamismo che caratterizza le relazioni fra artisti ed opinione pubblica si intravede anche nell'interesse crescente che negli ultimi anni vien riposto nelle componenti economiche della cultura. La cultura è divenuta un fattore economico, quanto meno in certi suoi settori d'attività. La tendenza è chiaramente confermata da tre studi realizzati in questi ultimi anni circa l'importanza economica della cultura nelle zone urbane (Ginevra, Losanna e Zurigo). Rimane da esaminare in qual misura questa evoluzione, a priori rallegrante, rischi di avere anche certe ripercussioni negative (cfr. n.

127).

L'evoluzione cui abbiamo accennato - auménto dell'interesse del pubblico per le questioni culturali e sfruttamento economico di questo potenziale - si mani32 Foglio federale. 75° anno. Voi. I

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festa per esempio anche nel settore dei media, in particolare nella stampa. Negli ultimi anni si è così assistito all'apparizione di un gran numero di nuove pubblicazioni svizzere ed estere (giornali, riviste e periodici in parte assai specializzati) dedicate a temi culturali.

» II recente, forte aumento del numero degli artisti e delle persone attive nel settore culturale è un fatto importante anche sotto il profilo socio-politico. Riteniamo rallegrante che siano molti in Svizzera a dedicarsi alla creazione artistica 0 ad operare, in senso lato, nel settore culturale. Occorre però che la società prenda coscienza di questa realtà, dimostri tolleranza e abbia la volontà di dare agli operatori culturali la possibilità di realizzarsi.

1 risultati del programma di ricerca 21 (PNR 21) «Diversità culturale e identità nazionale», a proposito del quale sarà pubblicato prossimamente un rapporto di sintesi, forniranno informazioni dettagliate sulle tendenze che qui ci siamo limitati solamente a tratteggiare e presenteranno anche pertinenti strategie.

123

II ruolo dei privati

Nel nostro messaggio del 1984 abbiamo già rilevato che la promozione culturale deve fondarsi sul principio della doppia sussidiarietà. Ciò significa che la promozione culturale dovrebbe spettare in primo luogo alle cerehie private. Da un lato, gli artisti devono assumere la responsabilità della loro attività; dall'altro è compito del settore privato, con i suoi meccanismi peculiari, creare i presupposti di un'attiva vita culturale in Svizzera. Il potere pubblico deve intervenire soltanto laddove le risorse e i mezzi delle cerehie private sono limitati e dove la mancanza di un intervento pregiudicherebbe irrimediabilmente la realizzazione di opere importanti (primo livello di sussidiarietà). Nell'ambito di questa promozione culturale pubblica, spetta prima di tutto alle autorità più prossime ai cittadini, ovvero i Comuni e i Cantoni, incoraggiare la creazione culturale locale e regionale, come pure salvaguardare il patrimonio culturale e facilitare l'accesso del pubblico alla cultura. La Confederazione, quale autorità nazionale, deve intervenire, ancora una volta, soltanto quando le possibilità d'azione o le competenze delle istanze inferiori non permettano la realizzazione di compiti importanti (secondo livello di sussidiarietà). Pure nel presente messaggio ci atteniamo a questo principio, conforme al nostro sistema federalistico.

Nell'ambito della promozione culturale il settore privato svolge un ruolo di primaria importanza, che è andato viepiù accentuandosi negli ultimi anni. In generale si possono distinguere quattro forme di promozione culturale privata.

In primo luogo occorre menzionare gli amatori d'arte, che promuovono la cultura in silenzio, fuori da ogni circuito pubblicitario. Motivate esclusivamente dal loro gusto per le opere d'arte e per i fenomeni culturali, queste persone forniscono un contributo essenziale alla promozione culturale. Sia mediante l'acquisto di opere, sia fornendo contributi a lavori o in altro modo, esse sono un'importante fonte di reddito per gli artisti.

Il secondo gruppo, quello costituito dai cosiddetti promotori culturali o promotori d'arte, compie invece già un primo passo verso il pubblico. Si tratta di

486

persone private che, perpetuando la tradizione del mecenatismo e seguendo soltanto i propri gusti personali, praticano la promozione dell'arte e della cultura e rendono in parte accessibile anche al pubblico i risultati di questa attività.

In terzo luogo vanno menzionati i promotori privati che creano istituti di promozione culturale propri, per lo più fondazioni, i quali praticano una promozione culturale sistematica o selettiva comparabile in parte a quella praticata dai poteri pubblici. Simili fondazioni sono sovente create da imprese commerciali ma restano indipendenti sotto il profilo operativo. Negli ultimi anni il loro numero è notevolmente aumentato.

Simile a questa forma di promozione culturale è infine la sponsorizzazione culturale. La sponsorizzazione funziona secondo il principio dello scambio di prestazioni. I promotori culturali, generalmente imprese private, intendono trarre profitto dagli aiuti che forniscono alla cultura. Questa forma d'incoraggiamento opera dunque in modo selettivo, nella misura in cui la sua azione è retta da criteri commerciali (v. anche n. 127). Essa ha ultimamente suscitato alcune critiche da parte di artisti.

La sponsorizzazione della cultura ha generato negli ultimi anni anche alcune discussioni a livello federale. Si constata infatti che non per tutti la cultura e le imprese che la sponsorizzano formano un insieme armonico. In particolare quando all'aiuto fornito dallo sponsor si aggiunge quello dei poteri pubblici, è necessario che la controprestazione attesa dallo sponsor soddisfi determinati criteri; in questi casi lo sponsor deve fissarsi esigenze elevate. In simili occasioni, inoltre, occorre soprattutto evitare collusioni tra interessi pubblici e interessi dello sponsor. Nelle nostre risposte all'interpellanza del consigliere nazionale Ulrich del 5 ottobre 1988, all'interpellanza del consigliere nazionale Aliesch del 22 giugno 1989 e all'interrogazione ordinaria Ulrich del 5 ottobre 1989, tutte e tre intitolate «Sovvenzioni federali e sponsor privati», abbiamo sottolineato la nostra intenzione d'elaborare direttive in materia di sponsorizzazione.

Nella breve descrizione della promozione culturale privata non abbiamo menzionato le operazioni di tipo commerciale, le quali svolgono tuttavia in questo contesto un ruolo importante. Il commercio dell'arte, l'edizione, la produzione e la distribuzione di dischi sono, insieme ad altre, attività indubbiamente indispensabili per gli artisti e per il mondo della cultura in generale. Dal punto di vista della politica culturale sarebbe tuttavia un errore includerle nell'ambito della promozione culturale vera e propria. Il commercio, l'editoria, la produzione di dischi e il loro smercio e altre attività sono subordinate a leggi e meccanismi che lasciano ben poco spazio alle esigenze della promozione culturale intesa in senso di politica culturale. Da qualche anno si constata a livello internazionale, ma anche in Svizzera, il sempre maggiore interessamento d'investitori privati per l'arte. È noto, come testimoniano d'altronde i dibattiti sulla questione della sponsorizzazione, che un legame troppo stretto tra arte e capitale non è auspicabile. Il mercato dei capitali, estremamente sensibile alle crisi, è inconciliabile con una politica di promozione culturale attenta all'evolvere dei bisogni.

Abbiamo ugualmente tralasciato, tra le forme private di promozione culturale, di menzionare il ruolo svolto dalle persone e dalle economie domestiche che 487

con i loro acquisti (dischi, biglietti per spettacoli, ecc.) contribuiscono al finanziamento diretto della cultura, assicurando perciò anche la sussistenza di numerosi artisti. Benché essenziale, questo settore non può essere assimilato a ciò che si definisce promozione della cultura.

124

Nuovi orizzonti: l'evoluzione nei Comuni e nei Cantoni dal 1984 al 1986

L'ampliamento del concetto di cultura e la sua conseguente maggiore presenza nella società hanno fatto aumentare le esigenze cui deve far fronte il settore culturale. Si constata da un lato un aumento della domanda di prestazioni culturali e, d'altro lato, un'intensificazione delle attività dei creatori, degli istituti di diffusione della cultura e degli organismi incaricati della salvaguardia della cultura. Questa doppia evoluzione ha evidentemente ripercussioni sui poteri pubblici. Cantoni e Comuni sono oggi più sollecitati che in passato in merito a progetti culturali.

In questo processo assume un ruolo del tutto particolare la diffusione della cultura. Ad eccezione del cinema, questa funzione era assunta fino ad ora essenzialmente da istituzioni tradizionali dipendenti dai poteri pubblici, come teatri municipali, sale di concerto, sale d'opera, musei ed altri enti analoghi. Oggi si osserva, soprattutto nei Comuni e nei centri urbani di una certa importanza, un aumento della domanda di locali polivalenti. Gruppi teatrali indipendenti richiedono sale per le prove o per spettacoli, gli artisti si aspettano dalle autorità ateliers di lavoro e superfici per esposizioni, ma anche i gruppi che dipendono da istituzioni culturali ufficiali non dispongono sovente di sale idonee ai loro scopi. Quando i poteri pubblici propongono soluzioni, queste generano spesso altri costi o domande ricorrenti di partecipazione alle spese di gestione.

Negli ultimi tempi si è radicato un luogo comune secondo il quale le grandi città che sostengono o gestiscono direttamente istituzioni culturali di alto livello giungono ai limiti delle loro possibilità finanziarie. Le rivelazioni fatte recentemente a questo proposito da città come Ginevra, Losanna e Zurigo, ma anche da collettività più modeste, hanno fatto scalpore su tutti i giornali. È vero che il mantenimento e la gestione di tali istituzioni diviene viepiù oneroso, mentre gli introiti fiscali dei grandi centri diminuiscono in seguito al progressivo spostamento dalla popolazione verso le fasce periferiche. Come in altri settori, gli oneri a carico del centro aumentano notevolmente mettendo seriamente in pericolo la permanenza di importanti attività culturali.

Tutte queste evoluzioni hanno dato vita, nei Comuni e nei Cantoni, a una felice emancipazione sul piano culturale. Soprattutto negli ultimi anni, numerosi Cantoni hanno emanato norme giuridiche in materia di promozione culturale, oppure sviluppato e adeguato alle più atttuali esigenze le loro strutture corrispondenti. Proprio recentemente ha cominciato a delinearsi una tendenza verso una cooperazione attiva tra gli organi cantonali e comunali incaricati di promuovere la cultura. In alcuni casi si è tentato di far poggiare gli oneri addebitati ai centri urbani su una più ampia assise, mediante la costituzione di un sistema orizzontale di ripartizione dei costi fra i Comuni, in cui è coinvolto atti488

vamente pure il Cantone. A questo fine sono stati battuti diversi sentieri, che vanno dal modello del sostegno misto (o economia mista) a quello del versamento diretto di contributi da parte del Cantone. Benché si tratti generalmente d'iniziative nate dalla presenza di bisogni concreti e urgenti, esse denotano un'evoluzione favorevole, nella misura in cui corrispondono alla nozione federalista di cooperazione e alla nostra idea di sussidiarietà.

L'emancipazione culturale dei comuni traspare anche dai dati statistici. Nel periodo precedente il nostro messaggio del 1984, l'Ufficio federale di statistica aveva effettuato una vasta analisi sulle spese pubbliche in favore della cultura in Svizzera (Spese pubbliche in favore della cultura, a cura dell'Ufficio federale di statistica, Berna, 1983). Da questa analisi emerge una ripartizione degli oneri che mette chiaramente in evidenza il principio della sussidiarietà. Un nuovo studio, attualmente in corso, comporterà dati aggiornati e tenterà, in base a rilevamenti empirici, di fornire una stima delle spese delle cerehie private. I risultati saranno pubblicati l'anno prossimo.

Con i loro contributi, i Cantoni e i Comuni incoraggiano e sostengono in varie forme la vita culturale locale e regionale. Creano le condizioni propizie allo sviluppo di una cultura creativa, fornendo nel contempo agli artisti un indispensabile incoraggiamento. D'altra parte, assicurando la gestione e il sostegno di istituti di diffusione della cultura e mediante i loro sforzi nell'ambito della conservazione dei beni culturali, provvedono affinchè questa vita culturale goda di un ampio sostegno da parte della popolazione.

Lo studio effettuato nell'ambito del PNR 21 sui comportamenti culturali della popolazione fornisce pure un'immagine della situazione della cultura nei Comuni e nei Cantoni e consente di trarre alcune conclusioni riguardo alle esigenze della popolazione in questo settore. Si constata per esempio una forte domanda di beni culturali che fanno parte del settore tempo libero e hobby. L'analisi mostra che la popolazione percepisce la cultura in modo assai tradizionale. Occorrerà dunque tener conto di questi due fatti nella gestione e nella creazione d'istituti di diffusione della cultura.

Gli organi cantonali di promozione della cultura hanno costituito nel 1986, a livello nazionale, una conferenza permanente il cui scopo è di assicurare e migliorare la coordinazione fra i Cantoni e la Confederazione. Questa conferenza dei responsabili cantonali della cultura, subordinata alla Conferenza svizzera dei direttóri dell'istruzione pubblica (CDIP), come pure la Conferenza delle città svizzere per le questioni culturali, hanno, in particolare mediante le loro posizioni su alcuni temi specifici e con documenti basilari, notevolmente arricchito il dibattito pubblico sulla cultura in questi ultimi anni, evidenziando dunque chiaramente che Cantoni e Comuni assumono con competenza e determinazione le loro responsabilità nella vita culturale del Paese.

125

Evoluzione a livello della Confederazione

Dopo la reiezione da parte del popolo dell'iniziativa sulla cultura e del controprogetto, avevamo deciso, per quanto concerne le attività culturali della Confederazione, di mantenere immutata la situazione e di non realizzare alcun nuovo 489

progetto. Occorre dunque tener ben presente tale premessa Dell'esaminare l'evoluzione recente della politica culturale a livello federale, e in particolare presso i servizi federali direttamente responsabili.

Nonostante questa situazione, l'Ufficio federale della cultura, ovvero l'organo federale incaricato delle questioni di politica culturale, ha subito nel corso degli ultimi anni diversi cambiamenti. Essi non rientrano in un disegno globale, ma sono più che altro cambiamenti puntuali dovuti generalmente a necessità esterne all'ufficio stesso. Ciò giustifica il loro carattere eterogeneo.

Il 24 febbraio 1988 abbiamo emanato l'ordinanza istitutiva dell'Ufficio per l'uguaglianza fra donna e uomo (RS 172.212.11). La creazione di questo organo, a cui è stato esplicitamente assegnato il compito di lavorare in stretto contatto con il pubblico, risponde a diversi interventi parlamentari e si collega all'accettazione da parte di popolo e Cantoni, nel 1981, dell'articolo costituzionale sull'uguaglianza dei sessi (art. 4 cpv. 2 Cost.). L'Ufficio è stato integrato quale servizio di stato maggiore in seno all'Ufficio federale della cultura.

Il 5 aprile 1989, in seguito all'analisi generale dell'organizzazione dell'amministrazione federale (analisi McKinsey), abbiamo deciso, come già rilevato (cfr.

n. 114.1), la creazione di un ufficio della cultura ampliato. Dal 1° luglio 1989 esso comprende, oltre alla Divisione di promozione della cultura (ex ufficio federale della cultura), la Biblioteca nazionale svizzera a Berna e il Museo nazionale svizzero a Zurigo con le sue differenti filiali e la sua succursale a Prangins.

Già solo questi due sviluppi parlano chiaro: consideriamo che l'Ufficio federale della cultura deve aprirsi maggiormente verso l'esterno e intensificare i rapporti col pubblico. Anche il Museo nazionale svizzero tende ad evolvere in questo senso. I lavori che condurranno all'apertura di un secondo istituto del Museo nazionale al castello di Prangins sono attualmente in corso. Speriamo in un'apertura entro il 1998 al più tardi. Un'ulteriore estensione dell'attività del Museo nazionale è stata approvata dalle Camere mediante il decreto federale del 7 febbraio 1990 concernente l'istituzione di un «Panorama della storia svizzera» a Svitto (messaggio del 6 settembre 1989, FF 1989 III 757). Infine, nel 1990, grazie ad una donazione, al Museo nazionale si è aggiunta una nuova succursale, il Museo svizzero di automazione musicale di Seewen (SO).

La riorganizzazione della Biblioteca nazionale svizzera (BN), iniziata nell'estate 1990 dopo l'entrata in funzione del suo nuovo direttore, mira pure ad una maggiore apertura verso il pubblico. La BN deve diventare una biblioteca moderna, uno strumento d'informazione accessibile, al servizio della scienza, della ricerca e dell'amministrazione. In stretta collaborazione con altre istituzioni (in particolare l'Archivio federale), deve raccogliere sistematicamente gli Helvetica. In un prossimo messaggio vi sottoporremo una richiesta relativa a mezzi finanziari e provvedimenti in materia di personale necessari alla realizzazione di questo progetto, come pure una proposta di revisione parziale della legge federale del 1911 concernente la Biblioteca nazionale svizzera.

Nel 1990 abbiamo concluso con Friedrich Dürrenmatt, deceduto poco più tardi, un contratto di donazione relativo ai suoi archivi personali. Lo scrittore aveva infatti offerto di donare i suoi archivi alla Confederazione, a condizione 490

che fosse creata un'istituzione che raccogliesse e mettesse in valore il retaggio letterario svizzero come pure gli archivi di scrittrici e scrittori di tutto il Paese. L'archivio letterario svizzero si è aperto in dicembre 1990. Da allora, l'istituzione ha potuto acquistare e rendere accessibile al pubblico diversi fondi d'archivi.

Anche l'attuale Divisione di promozione della cultura è stata teatro di alcuni sviluppi. Dopo l'approvazione da parte del Parlamento del decreto federale del 9 ottobre 1987 concernente il sostegno della Biblioteca per tutti, si è potuto svolgere un lavoro importante nell'ambito della diffusione della cultura. Fondandosi sul nostro recente messaggio del 28 febbraio 1990, il 24 gennaio 1991 il Parlamento ha approvato il mantenimento di questo sostegno durante la legislatura 1991-1995. L'entrata in vigore, il 1° gennaio 1991, della legge federale del 6 ottobre 1989 sulle attività giovanili (LAG, RS 446.1) ha permesso di rispondere concretamente a richieste importanti provenienti dalle organizzazioni giovanili. Questa legge permetterà alla Confederazione di sostenere le attività socio-culturali in un settore fondamentale. D'altra parte, la revisione della legge sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN), che vi abbiamo sottoposto con messaggio del 26 giugno 1991 (FF 1991 III 897), mira alla creazione di uno strumento moderno per salvaguardare e conservare il patrimonio culturale del Paese, tutti compiti che fanno parte della conservazione del patrimonio culturale in senso lato. Infine, mediante le revisione dell'ordinanza sul cinema, che sarà varata prossimamente, intendiamo procedere anche in questo settore ad alcuni adeguamenti, resi necessari da nuovi bisogni culturali ed economici.

La Fondazione Pro Helvetia ha pure conosciuto sviluppi, indirettamente legati alle attività dell'UFC. Nel nostro messaggio del 25 febbraio 1987 sull'aiuto finanziario alla Fondazione Pro Helvetia negli anni 1988-1991 (FF 1987 I 781) vi abbiamo sottoposto una proposta di sovvenzioni per un importo totale di 86 milioni di franchi. L'approvazione di questo pacchetto finanziario testimonia che le Camere riconoscono l'importanza di questa fondazione. Nel contempo, nonostante l'esito negativo della votazione popolare del 1986, avete pure riconosciuto la necessità di accordare prestazioni federali per promuovere gli scambi culturali all'interno del Paese e con l'estero.

Nel medesimo messaggio abbiamo esaminato il problema della distinzione dei compiti tra Pro Helvetia e l'Ufficio federale della cultura. Le competenze dell'UFC dovrebbero, osservavamo, estendersi ai compiti fondamentali e generali di politica culturale a livello della Confederazione, mentre quelle di Pro Helvetia interessare più che altro l'incoraggiamento puntuale della cultura, ad eccezione dei settori affidati tradizionalmente e per legge all'UFC (promozione del cinema e delle belle arti, conservazione dei monumenti storici). Dopo un minimo adeguamento delle strutture, effettuato a tappe già a partire dal 1985, l'UFC ha ricevuto l'incarico di sostenere le organizzazioni culturali di portata nazionale. Questo compito, precedentemente svolto da Pro Helvetia, ha infatti carattere permanente e interessa la politica culturale generale più che la promozione puntuale della cultura.

Il 18 marzo 1991 abbiamo sottoposto alle Camere un nuovo messaggio concernente Pro Helvetia (FF 1991 I 1201). Per il periodo 1992-1995 la Fondazione rileva un aumento del fabbisogno finanziario e in materia di personale, dovuto 491

ad un incremento delle attività soprattutto all'estero, ove essa ha notevolmente esteso il suo campo d'azione e ha dovuto tener conto di nuove forme di espressione culturale. Anche in questo caso, il Parlamento ha seguito i principi della nostra politica culturale, dimostrando di voler assicurare anche per il futuro un simile impegno culturale da parte della Confederazione.

Nel corso degli ultimi anni le relazioni della Svizzera con l'estero si sono in generale intensificate, come abbiamo già accennato nel numero 114.5. La Commissione di coordinazione per la presenza della Svizzera all'estero (Coco), istituita nel 1976 e comprendente differenti gruppi di lavoro in cui sono rappresentati, oltre al DFAE, diversi servizi della Confederazione, ha continuato le sue attività nell'ottica degli scambi culturali e nella prospettiva della futura esposizione universale. Inoltre, le conferenze e i colloqui che hanno luogo nell'ambito dei differenti organismi culturali del Consiglio d'Europa sono state una buona occasione per i competenti servizi del DFI e del DFAE di sviluppare direttamente relazioni culturali sul piano internazionale. Nel 1990 la Svizzera ha partecipato alla 5° Conferenza europea dei ministri della cultura a Palermo; la delegazione svizzera era diretta dal capo del DFI.

L'evoluzione politica nei Paesi d'Europa dell'Est ha avuto ripercussioni anche in ambito culturale. Il nostro messaggio del 22 novembre 1989 sul rafforzamento della cooperazione con Stati dell'Europa dell'Est (FF 1990 I 109) prevedeva, tra l'altro, anche attività sul piano culturale. Da allora, le esperienze effettuate, complessivamente positive, hanno mostrato che la cultura è un campo particolarmente idoneo alla formazione di solide fondamenta su cui costruire una più stretta cooperazione con detti Stati. Simili constatazioni, come pure i numerosi bisogni espressi dagli Stati interessati, ci hanno indotto a presentare, nel messaggio del 23 settembre 1991 (FF 1991IV 473), una seconda serie di misure destinate ad assicurare e rafforzare la realizzazione di progetti culturali in questo contesto (per ulteriori chiarimenti sulla situazione internazionale, cfr. n.

126).

Pubblicato nel 1975, il Rapporto Clottu ha suscitato numerose idee nuove e aspirazioni, affluite da ogni dove verso i servizi della Confederazione incaricati di questioni culturali. Gran parte degli sviluppi intervenuti dal 1984/1986, citati in precedenza, si trovavano già allo stadio germinale nel Rapporto Clottu: in particolare l'esigenza, più volte sottolineata, di una migliore coordinazione delle attività d'incoraggiamento della cultura in Svizzera. Per rispondervi, l'UFC ha ripubblicato, in collaborazione con l'Associazione svizzera delle fondazioni culturali, il manuale della promozione pubblica e privata della cultura, un'opera che informa in modo chiaro e completo sulle attività di organismi pubblici e privati che provvedono in Svizzera alla promozione della cultura.

Questo manuale è divenuto uno strumento di lavoro indispensabile nelle cerehie interessate, al punto da rendere necessaria già fin d'ora una nuova edizione. È prevista una nuova versione del manuale per il 1994.

Negli ultimi anni l'UFC, come d'altronde la maggior parte degli altri servizi interessati alla promozione della cultura, ha constatato un notevole aumento delle domande di sostegno puntuale per la realizzazione di progetti culturali.

D'altra parte, si fanno sempre più numerose le organizzazioni culturali che si 492

rivolgono alla Confederazione per chiedere il finanziamento di progetti ambiziosi e di ampia portata. Sia che si tratti di progetti di manifestazioni o di progetti legati al miglioramento di infrastrutture, l'UFC ha prevalentemente respinto le relative domande oppure, nei casi in cui ciò sia parso ragionevole, le ha trasmesse a Pro Helvetia, non disponendo (in particolare nell'ambito della danza, del teatro, della musica e della letteratura) né di basi giuridiche, né dei mezzi finanziari necessari per fornire aiuti puntuali alla realizzazione di progetti importanti. Anche se si darà alle attività culturali della Confederazione una base costituzionale, questa situazione non dovrebbe subire repentini cambiamenti. L'articolo costituzionale sulla promozione della cultura non è che la prima tappa di un processo nel corso del quale saranno elaborate le basi giuridiche che sfoceranno in una rivalutazione generale delle competenze e in un incremento delle attività. La medesima osservazione vale per differenti interventi politici ai quali, pur approvandone lo scopo e condividendone l'idea di fondo, non possiamo dar seguito per mancanza di basi legali. Citiamo a questo proposito il postulato Blum del 1977 sulla previdenza per la vecchiaia di scrittori e artisti, il postulato Morf del 1985 vertente sulla creazione di una garanzia dei rischi d'assicurazione per le esposizioni d'arte, e infine il postulato Onken del 1988 che chiede la creazione di un servizio d'informazione culturale. Rinviamo a questo proposito al numero 233.5 e al numero 14, ove sollecitiamo, motivandola, la reiezione di diversi altri interventi.

La situazione si presenta invece diversamente per quanto riguarda la politica linguistica. Questa questione occupava ancora ampi spazi nel nostro messaggio del 1984 dedicato all'iniziativa popolare sulla cultura, ma ha da allora subito uno sviluppo parallelo a quello della politica di promozione della cultura. Nel 1985 il consigliere nazionale del Canton Grigioni Martin Bundi aveva domandato, mediante una mozione trasmessaci dalle due Camere, una nuova formulazione dell'articolo 116 della Costituzione, che concerne le lingue. La mozione mirava innanzi tutto a rafforzare la posizione del romancio. Il capo del DFI incaricò pertanto un gruppo di lavoro di procedere ad una valutazione dei problemi più importanti in questo ambito e di elaborare una nuova versione dell'articolo costituzionale sulle lingue. Il rapporto finale del gruppo di lavoro è stato pubblicato nel 1989 col titolo Quadrilinguismo svizzero - presente e futuro. Esso evidenzia in particolare l'importante ruolo svolto, dal punto di vista culturale, dalla politica delle lingue per una buona intesa e comprensione tra i diversi gruppi della popolazione e le differenti comunità culturali del nostro Paese. Le proposte del rapporto riguardanti la nuova formulazione dell'articolo sulle lingue sono state sottoposte ad una vasta consultazione, in base alla quale abbiamo poi redatto il messaggio del 4 marzo 1991 riguardante la revisione dell'articolo costituzionale (FF 1991 II 293). Rinunciamo dunque scientemente a trattare la questione delle lingue nel presente messaggio. Rileviamo tuttavia che la questione riveste non poca importanza nell'ambito dell'incoraggiamento degli scambi culturali in Svizzera e che assumerà un ruolo decisivo quando occorrerà elaborare una politica di promozione della cultura attenta ai bisogni.

Il progressivo ampliamento della nozione di cultura ha avuto notevoli ripercussioni sulle attività della Confederazione, le quali si sono sviluppate, benché in 493

misura modesta, anche in quei settori che fino a poco tempo prima avevano legami alquanto tenui con la promozione culturale. Le donne e l'uguaglianza dei sessi, da un lato, e la gioventù, dall'altro, sono gli ambiti maggiormente evoluti dal nostro messaggio del 1984. Vi si può aggiungere il settore delle lingue, più direttamente legato alla politica culturale ma poggiante su esplicite basi costituzionali. Nel contempo, è aumentata la sensibilità al problema della coesistenza, nel nostro Paese, di quattro culture. Esamineremo in seguito i legami tra questa realtà e l'evoluzione internazionale ed europea (cfr. n. 126). Il PNR intitolato «Diversità culturale e identità nazionale», già menzionato precedentemente, dimostra che l'attenzione per queste questioni è notevolmente accresciuta in Svizzera. Oggi si riconosce che la cultura sia qualcosa di più di una sovrastruttura secondaria o di un insieme di attività artistiche riservate soltanto ad una cerchia ristretta d'interessati: la cultura è infatti percepita come una realtà essenziale per il nostro Paese.

La reiezione nel 1986 del progetto di un articolo costituzionale sulla cultura ha avuto ripercussioni anche sul piano della formazione degli adulti. Anche qui gli sviluppi auspicati dalle cerehie interessate hanno dovuto far fronte a determinati limiti. Dal 1973, dopo che, mancando l'appoggio della maggioranza dei Cantoni, fu respinto il progetto di un nuovo articolo sulla formazione, il settore della formazione degli adulti si è progressivamente avvicinato, a livello federale, a quello della cultura, entrando in un primo tempo nel campo d'azione di Pro Helvetia e poi, più tardi, in quello dell'UFC a titolo di promozione delle organizzazioni culturali. Abbiamo tuttavia sempre considerato, anche per motivi strettamente inerenti alla natura della materia, che spetti in primo luogo ai Cantoni, in virtù della loro sovranità in materia d'educazione e conformemente alla Costituzione, provvedere all'offerta sufficiente nell'ambito dell'educazione degli adulti, la quale riveste d'altronde anche aspetti socio-culturali. Quale settore della politica sociale, la formazione degli adulti è una componente essenziale della politica d'educazione.

Gli sviluppi in ambito culturale devono essere considerati anche dal punto di vista della politica sociale. Visto che le persone che esercitano un'attività indipendente di carattere artistico sono più numerose che in passato, occorre preoccuparsi della situazione degli artisti sul piano delle assicurazioni sociali.

Il nostro Collegio è stato invitato più volte ad esaminare questo problema e a formulare, ove necessario, concrete proposte normative. Ritorneremo su questo problema essenziale, che interessa anche le condizioni generali della vita culturale in Svizzera, nel nostro programma di politica culturale (cfr. n. 233.7).

Nell'evoluzione culturale i massmedia svolgono un ruolo del tutto centrale. Ad un livello generale, si riscontra nel settore dei mass media (e soprattutto nella stampa) una tendenza alla specializzazione (giustificabile con la volontà di adeguamento ai bisogni) e all'internazionalizzazione. La legge sulla radiotelevisione (FF 1991 II 1225) permetterà di fondare una parte importante del panorama mediale su basi nuove e costruttive. In occasione dei dibattiti parlamentari su questa legge, è stata più volte avanzata la richiesta di una radio e di una televisione che siano non solo di alto livello culturale, ma anche adeguate alle reali esigenze della popolazione. Le esperienze concrete mostreranno se, e in che modo, detta legge soddisfarà i bisogni del pubblico e dei creatori al ser494

vizio dei mezzi di comunicazione; il futuro indicherà pure se questa legge consentirà di tener conto dell'evoluzione della cultura. È soprattutto il settore della radio a dover far fronte, recentemente, alle differenti esigenze dei professionisti dei media, dei creatori di cultura e del pubblico, una situazione dovuta indubbiamente anche all'inasprirsi della concorrenza delle radio private. In futuro, la politica culturale e la politica mediale, soprattutto dal punto di vista dei provvedimenti da adottare, dovranno essere considerate e trattate in un'ottica di maggiore interdipendenza.

Occorre menzionare poi anche la creazione, nel 1984, della Fonoteca nazionale svizzera. Insediata a Lugano, tale istituzione si è assegnata il compito di raccogliere, archiviare e valorizzare il patrimonio sonoro nazionale, per poter offrire alle cerehie di specialisti ma anche al pubblico, un materiale completo, contribuendo nel contempo alla salvaguardia di una parte importante del nostro patrimonio culturale.

126

Mutamenti: la politica culturale in ambito internazionale e gli sviluppi in Europa

Sul piano internazionale la politica culturale è attualmente caratterizzata da un aumento dei flussi migratori in senso sud-nord e in senso est-ovest. Il movimento migratorio verso i Paesi industrializzati, da un lato, e la crescente mobilità all'interno di questi stessi Paesi, d'altro lato, introducono nuovi elementi nel contesto culturale dominante. Da qui, il fenomeno di società multiculturale e di interculturalità. Queste formule intendono designare la coesistenza all'interno di un Paese di diversi modi di vita e d'espressione culturale in un rapporto di reciproca influenza. Una simile evoluzione contribuisce indubbiamente all'estensione della nozione di cultura e costituisce, a nostro parere, una nuova sfida per la politica culturale.

Negli ultimi anni si assiste, in alcuni Paesi, all'emergenza del fondamentalismo religioso. Tale fenomeno non è scevro d'implicazioni culturali. Il ritorno ad una visione rigorosamentre religiosa del mondo significa che interi popoli e culture sono alla ricerca della propria identità. Ne deriva la necessità d'accordare maggiore importanza alle questioni culturali a livello internazionale come pure l'esigenza, per le collettività internazionali, di ricercare soluzioni ai problemi globali tenendo conto anche dei fattori culturali. L'UNESCO, il Consiglio d'Europa e la CSCE, ma anche numerose altre istituzioni di minore importanza attive sul piano multilaterale o bilaterale si adoperano per far fronte a questa sfida e tentano, nell'ambito delle loro possibilità, di prestare maggiore attenzione agli aspetti culturali al momento di valutare gli sviluppi della politica internazionale.

Come rilevato nei precedenti capitoli, la nozione di cultura è oggi più estesa che in passato. Questa constatazione è applicabile anche a livello internazionale. Si tratta infatti di un fenomeno generale, anche se non è percepito dappertutto nel medesimo modo.

495

Contemporaneamente è anche la cultura stessa ad aver assunto dimensioni più internazionali. Per essenza, la cultura non è confinata tre le frontiere nazionali: più il mondo diviene «piccolo» grazie ai mezzi di comunicazione e a quelli di trasporto, maggiore globalité assumono i fatti e le manifestazioni culturali.

Una conseguenza di tale evoluzione è indubbiamente una certa commercializzazione della cultura, ovvero il suo adeguamento ai gusti di un ampio pubblico, lo smercio di grandi quantità di prodotti e la ricerca della redditività. Tutto questo induce ad effettuare scelte non sempre compatibili con i criteri culturali e artistici.

In un mondo in cui le interazioni sono viepiù numerose, gli scambi culturali con l'estero rivestono un'importanza primordiale per tutti gli artisti, siano essi dilettanti o professionisti. Sono indispensabili allo sviluppo di una vita culturale animata, ma anche al perfezionamento personale degli artisti stessi. Occorrerà dunque prestare un'attenzione del tutto particolare a questo aspetto soggettivo delle relazioni culturali con l'estero e al contatto degli artisti con nuove forme d'espressione. Oggettivamente, lo scambio culturale con l'estero è l'espressione e la manifestazione verso l'esterno dell'identità nazionale. Una cultura viva e innovatrice può avere un'influenza positiva, formare l'immagine del Paese nel contesto internazionale e contribuire al suo prestigio.

Ma gli scambi culturali favoriscono ugualmente la tolleranza nei confronti delle persone di nazionalità straniera che vivono nel nostro Paese, poiché permettono di meglio capire le loro esigenze e i loro problemi. L'incontro di altre culture, sia all'interno che al di fuori delle nostre frontiere, deve significare apertura e non semplice coesistenza con il prossimo: deve contribuire quindi ad ampliare l'orizzonte delle esperienze di tutte le persone viventi in Svizzera. In questo senso l'interculturalità, intesa come incontro di altre culture nel proprio Paese, è un vero elemento di arricchimento per le cerehie culturali indigene.

L'attuale dibattito culturale in Europa è fortemente influenzato dai due maggiori sviluppi politici in atto nel Continente: gli sconvolgimenti nei Paesi d'Europa orientale e centrale e gli sforzi per la creazione dello Spazio economico europeo. L'apertura in Europa di un grande spazio comunitario sul piano commerciale, economico e lavorativo avrà inevitabilmente ripercussioni sulla situazione culturale. Gli Stati europei e le loro culture si apriranno maggiormente gli uni agli altri in virtù della grande mobilità che caratterizza le nostre società multiculturali.

Mentre dunque nell'ambito dello Spazio economico europeo il futuro statuto della cultura da ancora adito a controversie, si può affermare che la cultura, ed in particolare gli stessi artisti, svolgono un ruolo essenziale negli sconvolgimenti politici attualmente in atto in Europa centrale ed orientale. Motivi ed esigenze culturali in senso lato hanno contribuito in modo determinante ad innescare il processo di riforme in questi Paesi; d'altronde, la futura integrazione, ormai possibile ed auspicabile, di questi ultimi nella comunità dei Paesi europei implicherà soprattutto una più intensa collaborazione sul piano culturale. Nell'ambito della prima serie di misure urgenti a favore dei Paesi dell'Est abbiamo già potuto realizzare con successo diversi progetti culturali. Nel nostro secondo messaggio (del 1991) su questo argomento abbiamo inoltre sottolineato la nostra intenzione di proseguire le attività in questo senso.

496

In ambito internazionale, la promozione degli scambi tra la Svizzera e gli Stati vicini assume un'importanza del tutto particolare. Tre delle quattro culture che coesistono nel nostro Paese posseggono un retroterra linguistico in un Paese limitrofo. Anche se non si trova nella medesima situazione, la cultura romancia risulta pure fortemente radicata nel contesto latino. In Svizzera, la «cultura d'élite» e il suo prestigio a livello internazionale dipendono sempre dal riconoscimento e dal successo ottenuti nei Paesi limitrofi di stessa lingua. Considerando l'evoluzione politica in Europa, questa percezione transfrontaliera degli spazi culturali è indubbiamente destinata ad imporsi nei prossimi anni.

Il Centro culturale svizzero a Parigi, gestito dalla fondazione Pro Helvetia, ha organizzato a partire dal 1985 numerose manifestazioni di carattere artistico e culturale che hanno riscontrato non poco successo presso il pubblico francese.

Questa esperienza ha indotto Pro Helvetia a prevedere la creazione di altri centri culturali all'estero, come risulta dal suo programma d'attività per gli anni 1992-1995. Si prevede in particolare di rafforzare la presenza della Svizzera in Italia (Milano) e in Germania (Berlino). La fondazione intende inoltre intensificare gli scambi culturali in ambito extraeuropeo, soprattutto con i Paesi del Terzo Mondo. Ha in particolare effettuato un tentativo insediando un centro provvisorio in Egitto (II Cairo); visto il successo dell'operazione sono previste azioni analoghe in altri Paesi nei prossimi anni.

127

Stato e cultura: un rapporto difficile

I rapporti tra Stato e cultura sono sempre stati caratterizzati da una certa tensione. All'origine di tale dissidio vi è un'incompatibilità fondamentale tra i loro metodi d'azione: se lo Stato ha come scopo di disciplinare e strutturare la vita collettiva e di gestirne lo sviluppo, la cultura tende in generale ad opporsi ad un simile orientamento. Tuttavia, lo Stato svolge una funzione importante per la promozione della vita culturale. Esso deve in particolare favorire l'esistenza di un ambiente e di condizioni generali propizie allo sviluppo culturale. Il suo compito, anzi, termina qui. Lo Stato deve limitarsi a rendere possibile la vita culturale e a promuoverla, nonché a tentare di migliorare la comprensione da parte dei cittadini per i valori e le creazioni culturali. Esso non deve in nessun modo intervenire nel processo della creazione culturale stessa e determinare ciò che sia opportuno e ciò che non lo sia. In questo modo vengono posti chiari limiti alla promozione della cultura da parte dello Stato: la cultura nasce da iniziative personali, dall'impegno e dall'interesse della popolazione ed essa non può, né deve, essere diretta dallo Stato.

Ciononostante, è anche giustificato, nell'ambito della promozione culturale da parte dello Stato, presentare la cultura come fattore d'identificazione dei cittadini con il loro Stato. Infatti, la cultura può essere fattore d'identificazione se si raggiunge un consenso minimo circa alcuni valori e tradizioni culturali, senza tuttavia pregiudicare l'espressione culturale dei singoli individui. Occorre in particolare essere tolleranti rispetto a opinioni e sensibilità differenti per evitare che la funzione d'identificazione svolta dalla cultura generi tendenze di497

scriminatone. La cultura quale fattore d'identificazione non deve diventare una cultura di Stato al servizio del potere pubblico. Il pericolo di una strumentalizzazione della cultura a fini politici sussiste soprattutto nel settore dei rapporti culturali con altri Stati. Perciò, gli scambi culturali con l'estero devono essere intesi fondamentalmente come occasioni destinate agli artisti e a soddisfare i loro bisogni e solo secondariamente come forma di rappresentanza statale.

Parlare della cultura come fattore d'identificazione non significa, occorre sottolinearlo esplicitamente, che ci si debba aspettare da essa effetti terapeutici.

Anche qui giova evitare qualsiasi strumentalizzazione. Dal momento che l'attività artistica o culturale non si giustifica principalmente, o addirittura esclusivamente, in virtù di un suo ipotetico effetto salutare sul corpo, sullo spirito o sull'anima, altrettanto meno l'incoraggiamento della cultura da parte dello Stato deve mirare a plasmare cittadini «migliori» e maggiormente soddisfatti.

Dobbiamo essere coscienti di questo ulteriore limite della promozione culturale statale, anche se nel contempo affermiamo che l'incoraggiamento della cultura da parte della Confederazione è destinato, tra l'altro, a rafforzare la coesione e l'identità di un Paese tradizionalmente orientato verso il pluralismo linguistico, culturale e sociale.

Evoluzione dell'economia e dei rapporti internazionali, flussi migratori, mondializzazione dei problemi, tendenza alla commercializzazione della cultura: l'emergenza di tutti questi nuovi aspetti esige che sia ridefinito il ruolo tradizionale della cultura. Un simile ripensamento s'impone anche alla luce del divario economico e sociale che separa il Nord dal Sud e, d'altro lato, l'Ovest dall'Est. Si tratta però pure di garantire nello stesso tempo la libertà e l'indipendenza dell'arte e della creazione culturale. A questo proposito, il fatto che il settore privato, complice la situazione economica, sia viepiù presente sul piano della promozione culturale costituisce una sfida supplementare a cui sono legati non pochi rischi per l'indipendenza e la libertà della cultura. Il fenomeno della sponsorizzazione e la tendenza ad utilizzare opere ed avvenimenti culturali per fini commerciali profittano soltanto a un settore determinato della cultura, mentre quanto si presenta in veste inabituale, avanguardistica, provocatrice, di difficile approccio o poco conforme ai gusti del pubblico, è tralasciato.

Questo ci porta ad evocare il rapporto tra la cosiddetta «cultura elitaria» e la «cultura popolare», e ad esaminare in quale misura l'arte possa essere un fenomeno riservato ad una cerchia ristretta di persone e quindi incompatibile con i gusti e le opinioni della maggioranza. A nostro parere tali opposizioni non possono essere definitivamente risolte e non lo devono neppure. L'esistenza di una certa tensione è assolutamente necessaria. Per il proprio sviluppo, una cultura d'élite necessita di poter fondarsi su una cultura popolare effettiva. D'altra parte, quest'ultima tende a stagnare e a degenerare in folclorismo qualora non sia costantemente stimolata da elementi innovatori. Una ragionevole politica di promozione culturale deve cercare di creare gli equilibri e di favorire, nella misura del possibile, l'instaurazione di un regime di tolleranza e di dialogo in cui la cultura e l'arte non siano risentite come un lusso riservato esclusivamente ad una cerchia ristretta d'iniziati.

498

Abbiamo constatato che quando è sfruttata a fini commerciali la cultura diventa oggi un fattore economico. D'altra parte, nella nostra società moderna imperniata sul tempo libero e sui divertimenti, la cultura assume sempre maggiore importanza. La «cultura di svago» è d'altronde sovente considerata parte integrante della cultura. Ciò permette di capire perché i costi dell'arte e della cultura siano diventati negli ultimi anni tanto elevati, sia sul piano della produzione che su quello del consumo. Vi contribuisce anche la maggiore diversità delle forme culturali derivante dall'ampliamento della nozione di cultura. Una simile tendenza alla professionalizzazione e all'aumento dei costi nel settore della cultura ha come conseguenza una sempre più marcata scomparsa dell'impegno culturale benevolo e a carattere amatoriale. Va ricordato che è stato proprio grazie a un tale impegno che in passato ha potuto nascere e svilupparsi la vita culturale nel nostro Paese. È lecito scorgere in tale evoluzione i sintomi di un cambiamento di valori e l'emergenza di un nuovo concetto di cultura: sullo sfondo di una società del tempo libero la cultura ha preso coscienza di essere divenuta una forza determinante e costitutiva integrata al tessuto sociale dello Stato. Questa cultura pone determinate esigenze non da ultimo anche allo Stato quale istituzione sociale, al quale richiede di garantire la sua esistenza e quella dei suoi esponenti.

Queste considerazioni ci inducono ad affrontare il problema della responsabilità dello Stato nei confronti della cultura. Occorre promuovere tutto ciò che si presenta come cultura, oppure subordinare l'incoraggiamento a criteri qualitativi e quantitativi? Abbiamo già più volte rilevato l'importanza che riveste a nostro parere un contesto favorevole allo sviluppo della vita culturale. Esso profitta infatti all'insieme del settore culturale e a tutti coloro che vi operano.

Dal punto di vista pratico è tuttavia inevitabile, in virtù anche del principio della competenza sussidiaria, procedere ad una selezione dei progetti da incoraggiare, poiché lo Stato non può né deve sostenere finanziariamente tutto quanto si presenti col nome di cultura. Dalle nostre precedenti considerazioni riguardo il pericolo di eventuali strumentalizzazioni della cultura da parte dello Stato risulta tuttavia anche che la competenza per l'applicazione di questi criteri selettivi non deve evidentemente spettare direttamente ad organi statali. Lo Stato deve operare le sue scelte indirettamente basandosi su raccomandazioni risultanti dal giudizio obiettivo e indipendente di esperti.

Emerge qui un nuovo limite della promozione statale della cultura. Nell'ambito della propria attività concreta di sostegno, lo Stato deve attenersi ad una nozione ristretta di cultura, poiché nella pratica non è possibile tener conto indiscriminatamente di tutto quanto il discorso teorico e il giudizio del singolo considera come «cultura». Tale riserbo è non da ultimo pure necessario anche perché un sostegno statale prematuro e erroneamente generoso rischierebbe di paralizzare le iniziative e l'impegno privati, frenando dunque lo sviluppo della vita culturale.

La breve descrizione delle tensioni esistenti tra Stato e cultura chiude la nostra rassegna dei problemi. La promozione pubblica della cultura deve rispondere simultaneamente a diverse esigenze: deve corrispondere ai bisogni ed essere sufficiente, non deve avere un effetto paralizzante ed infine occorre che lo Stato dimostri benevolenza verso la cultura e ne rispetti la libertà. Nel suo pro499

prio interesse e in quello della cultura lo Stato, cosciente delle sue responsabilità, deve soddisfare equamente queste diverse esigenze. Ma a questo scopo è pure necessario che si mostri conciliante nei confronti della cultura anche in tutte le sue decisioni. In questo senso, un articolo costituzionale sulla promozione della cultura significa anche il riconoscimento della cultura da parte dello Stato. Nello svolgimento dei suoi compiti lo Stato è tenuto a tener conto della diversità della cultura e dei bisogni culturali di tutti i gruppi della popolazione.

Solo in questo modo la cultura può essere valorizzata adeguatamente e divenire una componente della politica generale.

13 131

Risultati della procedura preliminare Lavori preliminari dell'amministrazione

Nel nostro rapporto sulle linee direttive della politica governativa 1987-1991 rilevavamo la nostra intenzione di sottoporre al Parlamento, nella seconda metà della legislatura, un nuovo progetto di articolo costituzionale sulla (promozione della) cultura. Poco dopo, il capo del DFI incaricò l'UFC di effettuare i lavori preliminari per l'elaborazione del testo.

Le numerose discussioni che la direzione dell'UFC ha avuto con le cerehie interessate, con i rappresentanti delle organizzazioni culturali, con le associazioni interessate e con i partiti, nel corso dei lavori preparatori, hanno fondamentalmente confermato quanto sottolineavamo nel rapporto summenzionato, ovvero che la Confederazione deve continuare la sua politica di promozione culturale, rafforzando il federalismo culturale e fissandosi come obiettivo di contribuire alla diversità sociale e culturale. Da questi scambi d'idee risultò pure che un articolo generale sulla promozione della cultura era una necessità e che occorreva riprendere al più presto i lavori in materia.

In una fase successiva, il capo del DFI incaricava un gruppo di lavoro interno all'amministrazione, comprendente però anche esperti esterni, di formulare un progetto d'articolo che potesse servire quale base per una nuova procedura di consultazione.

Mediante decisione del 10 dicembre 1990 autorizzammo il DFI ad aprire un'ampia procedura di consultazione concernente questo nuovo articolo. Al testo dell'articolo era allegato un commento come pure sei domande concrete concernenti la promozione della cultura da parte della Confederazione.

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Procedura di consultazione

Tutti i Cantoni, i partiti politici e le associazioni mantello dell'economia vennero invitati a pronunciarsi. Furono ugualmente consultate le grandi città della Svizzera, numerose organizzazioni culturali in senso lato e associazioni interessate. La procedura di consultazione iniziò il 21 dicembre 1990 e si concluse, dopo una proroga del termine, il 31 maggio 1991.

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Pervennero complessivamente 172 risposte. In particolare, espressero il loro parere tutti i Cantoni, i quattro partiti governativi e cinque altri partiti rappresentati in Parlamento, diverse organizzazioni economiche, un certo numero di Comuni e di Città, istituzioni federali, organizzazioni culturali e ecclesiastiche, rappresentanti dei mass media a altre associazioni.

In generale, l'avamprogetto del DFI e i relativi commenti sono stati accolti favorevolmente. In particolare, un'ampia maggioranza delle istanze consultate sottolinea esplicitamente l'importanza che la cultura e la sua promozione rivestono per il nostro Paese. È stato anche più volte rilevato che la Confederazione svolge a questo proposito un ruolo centrale (scambi culturali con l'estero, funzione di legame e funzione compensativa della promozione culturale in Svizzera). Nessuno, o quasi, contesta, anche dopo l'esito dello scrutinio popolare del 1986, la necessità di creare un articolo costituzionale che assegni alla Confederazione la competenza di promuovere la cultura. Le istanze consultate approvano pure la chiara affermazione del principio della competenza sussidiaria.

Il tenore stesso dell'articolo è stato complessivamente giudicato molto positivo.

Tuttavia, soprattutto da parte delle cerehie direttamente interessate alla cultura si auspica un articolo costituzionale più completo e più specifico. Sono state formulate le seguenti critiche: - la diffusione della cultura o la facilitazione dell'accesso alla cultura dovrebbero essere esplicitamente menzionate quali compiti compresi nella promozione pubblica della cultura; - è deplorato il fatto che Confederazione e Cantoni siano citati parallelamente nella norma che definisce gli scopi dall'articolo, e quindi che si rinunci a preservare la competenza dei Cantoni; - alcuni criticano l'espressione «valori culturali comuni» nella norma che definisce gli scopi della promozione culturale da parte di Confederazione e Cantoni; - l'esplicita menzione di Comuni e cerehie private è giudicata inopportuna; - è deplorata l'assenza di un'espressa competenza che autorizzi la Confederazione a tener conto delle esigenze culturali delle fasce di popolazione meno favorite; - alcuni si sarebbero aspettati che la Confederazione venisse espressamente incaricata di promuovere gli scambi culturali all'interno del Paese.

Riesaminando l'avamprogetto abbiamo ampiamente tenuto conto di queste critiche e suggestioni. Le osservazioni in merito si trovano nella parte speciale del presente messaggio.

Alcuni interessati hanno insistito affinchè sia devoluta espressamente alla Confederazione la competenza di emanare prescrizioni concernenti il commercio, l'importazione e l'esportazione di beni culturali. Dopo intense discussioni, abbiamo tuttavia deciso di non inscrivere tale competenza in un articolo come quello in questione, che concerne puramente la promozione della cultura. Riteniamo che tale diritto d'intervento, che in virtù dei suoi fini e dei suoi effetti interessa esclusivamente la Confederazione, dovrebbe essere codificato in uno specifico articolo costituzionale. Prevediamo pertanto di presentare a tempo debito un messaggio concernente la creazione di una tale norma, indubbiamente necessaria.

33 Foglio federale. 75° anno. Voi. I

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Diverse grandi città e alcuni Cantoni hanno formulato il desiderio che la Confederazione disponga in futuro di una esplicita competenza che la autorizzi a sostenere direttamente i Comuni che svolgono la funzione di centri regionali di prestazioni culturali. Non approviamo l'iscrizione esplicita di questa competenza nella Costituzione, ma riteniamo che l'articolo costituzionale qui proposto rappresenti una buona base per poter intervenire in simili occasioni a titolo sussidiario o, qualora vi sia un interesse nazionale, a titolo complementare (cfr.

a questo proposito i n. 141 e 142, ma soprattutto 222.2, 222.3 e 233.4). D'altra parte, in numerosi pareri è emersa la volontà di conferire alla Confederazione la competenza di creare e sostenere centri di formazione artistica e accademie e di iscrivere una relativa norma nell'articolo 27septies della Costituzione. Anche in questo caso riteniamo che la proposta debba essere respinta. In merito rinviamo al numero 21.

Mediante decisione del 30 settembre 1991 abbiamo preso atto dei risultati della procedura di consultazione e abbiamo incaricato il DFI di elaborare un progetto definitivo di articolo costituzionale sulla scorta di tutti i dati raccolti.

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Interventi parlamentari

La creazione di un articolo costituzionale sulla cultura come quello qui proposto permette di togliere di ruolo i seguenti interventi parlamentari.

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Postulato Meyer H.R. - Teatri e orchestre professionali (11851, N 4.3.76)

Con postulato approvato il 4 marzo 1976 dal Consiglio nazionale, su proposta del nostro Collegio, il Consigliere nazionale Meyer e tredici cofirmatari domandavano che si esaminassero le possibili forme di una partecipazione della Confederazione ai costi di teatri e orchestre professionali delle città svizzere di grande e media importanza. Il deputato giustificava l'intervento, depositato ormai vent'anni or sono, sottolineando gli oneri assunti dalle municipalità quali centri della vita culturale di una regione. La creazione di una disposizione costituzionale che, da un lato, attribuisce alla Confederazione una competenza sussidiaria in materia di promozione culturale e, d'altro lato, offre la possibilità di fornire un incoraggiamento complementare in ambito culturale per attività d'interesse nazionale costituisce la base che autorizza la Confederazione ad intervenire, a determinate condizioni, nel senso auspicato dall'intervento. In proposito, rinviamo ai numeri 2, 222.2, 222.3 e 233.4.

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Postulato Weder-Basilea - Danza.

Miglioramento delle condizioni quadro (86.172, N 20.3.87)

Presentato in forma di mozione, questo intervento, firmato da 23 membri del Consiglio nazionale, domanda al Consiglio federale di adoperarsi per migliorare le condizioni d'attività nel mondo della danza artistica. Sono proposte dif502

ferenti misure: riconoscimento della professione da parte dell'Ufficio federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro (UFIAML), disciplinamento della formazione, miglioramenti nella sicurezza sociale degli artisti indipendenti e sostegno delle organizzazioni mantello. Su nostra proposta, che rilevava l'assenza di base costituzionale, la mozione è stata accolta sotto forma di postulato. Dopo l'adozione dell'articolo costituzionale, uno degli obiettivi prioritari della politica federale in materia di promozione culturale sarà il miglioramento e la garanzia di condizioni propizie allo sviluppo di una vita culturale variata e il rafforzamento in particolare della promozione nell'ambito della danza. I chiarimenti corrispondenti figurano nella parte speciale del presente messaggio (n. 2, in particolare 233.1).

143

Postulato Morf - Articolo sulla cultura (86.812, N 18.12.87)

Poco tempo dopo la votazione sull'iniziativa a favore della cultura e sul controprogetto, il Consigliere nazionale Doris Morf depositava una mozione che invitava il Consiglio federale a presentare un disegno d'articolo costituzionale suscettibile di costituire una base chiara e sicura per accordare alla Confederazione le competenze necessarie per la promozione della cultura. La mozione richiedeva in particolare che il disegno tenesse conto del principio della competenza sussidiaria, delle attività culturali all'estero, della cultura contemporanea e della sua diffusione. Firmato da 95 membri del Consiglio nazionale appartenenti a tutti i gruppi politici, su nostra proposta l'intervento è stato accolto sotto forma di postulato il 18 dicembre 1987. Giova ricordare che avevamo già allora rilevato di aver annunciato nel settembre 1987 davanti al Consiglio nazionale, in occasione del dibattito sui sussidi da accordare a Pro Helvetia, la nostra intenzione di presentare alle Camere un progetto d'articolo costituzionale sulla cultura prima del termine della legislatura 1987-1991.

2 21

Parte speciale Considerazioni generali

Una politica statale d'incoraggiamento della cultura può certamente fondarsi su una nozione ampia di cultura, ma non può invece coprire l'insieme dell'attività culturale; lo abbiamo sottolineato nella parte dedicata alle tensioni tra Stato e cultura, in cui abbiamo menzionato anche i limiti della promozione pubblica della cultura (cfr. n. 127). Una politica di promozione culturale deve tener conto delle esigenze esistenti e evitare di porsi obiettivi astratti e troppo ambiziosi. Questa osservazione vale in modo particolare per la politica culturale praticata a livello federale, ovvero in un ambito in cui è indispensabile attenersi ad un'interpretazione ristretta della nozione di cultura. Lo scopo dell'articolo costituzionale sulla cultura non è d'incoraggiare o di sostenere tutto quanto possa essere considerato fatto culturale. Il problema è piuttosto la creazione di una base costituzionale che stabilisca precisamente in quali settori e 503

fino a che punto la Confederazione intende essere culturalmente attiva, accanto a Cantoni, Comuni e cerehie private.

Riteniamo urgente la creazione di una base costituzionale esplicita che autorizzi la Confederazione a promuovere la cultura, anche proprio per quanto appena rilevato in merito alla chiara limitazione degli interventi a favore della cultura.

A questo proposito rinviamo alla parte generale del presente messaggio, in cui abbiamo descritto quali sono i bisogni in materia di cultura e le lacune strutturali ereditate dal passato; abbiamo pure sottolineato che se vi sono norme legali nell'ambito del cinema, delle arti plastiche, dei monumenti storici e della protezione del paesaggio, non ne esistono invece nei settori della musica, del teatro, della danza e della letteratura. Aggiungevamo inoltre quanto sia indispensabile tener conto dei bisogni d'informazione e di coordinazione.

Occorre che la Confederazione sia attiva nei tre settori tradizionali della promozione culturale: conservazione, incoraggiamento, diffusione. Giova in primo luogo provvedere ad un giusto equilibrio tra, da una parte, i compiti di conservazione tradizionali (monumenti storici, patrimonio culturale, missione di conservazione di musei e biblioteche) e, d'altra parte, le attività orientate verso il presente e il futuro (promozione della creazione contemporanea, accentuazione della diversità culturale). In virtù del terzo principio, la diffusione, si garantisce anche che la promozione della cultura corrisponda alle esigenze del pubblico.

La promozione culturale non deve essere fine a sé stessa. È proprio la diffusione della cultura che permette di inserire la promozione culturale pubblica in un più ampio contesto. L'impegno culturale profuso dallo Stato non deve limitarsi al sostegno di artisti e creatori, ma deve anche stimolare l'interesse del pubblico per le prestazioni culturali e, conseguentemente, favorire la comprensione dei valori culturali. Da questo punto di vista la promozione culturale da parte dello Stato non serve soltanto ad incoraggiare i particolarismi e i valori in cui s'identificano soltanto singoli individui o un gruppo, ma è anche un mezzo per rafforzare i valori comuni che sono fattori di coesione. La Confederazione deve dedicarsi in particolar modo a questo compito.

Un altro elemento fondamentale
di cui la Confederazione deve preoccuparsi sono gli scambi all'interno del Paese e con l'estero e, conseguentemente, il rafforzamento dell'identità (culturale) nazionale. Si tratta di compiti estremamente importanti per uno Stato federativo e che dovrebbero poter essere assunti in primo luogo dalla Confederazione. Per poter espletare i suoi impegni culturali e, in generale, per assumere i compiti culturali d'importanza nazionale, la Confederazione necessita di una base costituzionale che la autorizzi ad agire ovunque sussista il bisogno. Parallelamente, occorre che la Confederazione possa svolgere una funzione compensativa capace di ridurre le disparità e i rischi di squilibrio tra le differenti parti del Paese o tra alcune categorie della popolazione.

Nella prima parte del presente messaggio abbiamo più volte sottolineato che la competenza sussidiaria è un principio centrale della politica federale di promozione culturale (cfr. n. 113, 121, 123, 124, 127). L'esplicita iscrizione di questo 504

principio a livello costituzionale fornisce la garanzia che si continuerà a tener conto dell'attuale ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni applicata già oggi a generale soddisfazione di tutti gli interessati. Ciò corrisponde inoltre alla richiesta del Consiglio nazionale che domandava il riconoscimento del principio della competenza sussidiaria (mozione Morf, cfr. n. 143), come pure al risultato della procedura di consultazione che a questo proposito non lascia adito a nessun dubbio (cfr. n. 132). Oltre alla sua attività di sostegno, la Confederazione dovrebbe ugualmente avere la possibilità di completare gli sforzi dei suoi interlocutori adottando misure di sua propria iniziativa, in particolare nell'ambito di compiti d'importanza nazionale. La Confederazione deve poter disporre di un tale potere d'intervento complementare per permettere la realizzazione, in collaborazione diretta con le cerehie private e gli enti pubblici, di prestazioni culturali d'interesse superiore. Un tale principio merita di figurare nella Costituzione.

Oggi è primordiale che un articolo costituzionale sulla cultura tenga conto del fatto che l'incoraggiamento della cultura è un impegno che necessita la collaborazione tra i differenti livelli dei poteri pubblici e delle cerehie private. Occorre menzionare esplicitamente tali interlocutori nell'articolo costituzionale, mantenendo in ogni caso l'attuale ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni e garantendo a questi ultimi la competenza di adottare propri disciplinamenti per quanto concerne i loro rapporti con i Comuni. La creazione di un articolo costituzionale conferisce maggiori possibilità d'azione a livello federale. Ciò dovrebbe incitare i Cantoni, i Comuni e i privati ad intensificare gli sforzi. Con l'articolo costituzionale lo Stato assume l'impegno d'instaurare una politica d'incoraggiamento della cultura in cui siano coinvolte tutte le forze attive del Paese.

La libertà della creazione artistica e l'accesso alla cultura sono già ampiamente garantiti dai principi della libertà individuale e della libertà d'espressione. Non necessitano dunque d'essere specialmente menzionati in un articolo sulla promozione della cultura. Riteniamo pure che non sia necessario menzionare esplicitamente la formazione artistica. Per quanto concerne il sostegno materiale fornito ai centri di formazione artistica, esso potrà essere preso in considerazione sulla base dell'articolo proposto (cfr. n. 233.6). Occorrerà attendere una revisione dell'articolo sulla formazione per disciplinare o unificare la formazione a livello nazionale.

Abbiamo volontariamente rinunciato a definire le nozioni di arte e di cultura.

Riteniamo che un articolo costituzionale non sia il luogo idoneo per tentare di definire nozioni così complesse e fluttuanti. D'altra parte, la definizione della cultura da parte dello Stato non è compatibile con la nostra concezione della cultura. Rinviamo a questo proposito al nostro messaggio concernente l'iniziativa «per la cultura» e al Rapporto Clottu, in cui queste questioni sono esaminate a fondo. Ricordiamo inoltre che ci fondiamo su una definizione ampia della cultura che trae ispirazione dalle definizioni fornite dall'UNESCO e dal Consiglio d'Europa. Queste due istituzioni partono dal principio che la cultura è immediatamente vissuta dall'essere umano e che essa ingloba pertanto le condizioni di vita, la sensibilità e i valori dell'individuo.

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«La cultura comprende le strutture, le forme d'espressione e le condizioni di vita di una società, come pure i differenti modi con cui l'individuo si esprime e si realizza in questa società.» (UNESCO).

«È cultura tutto ciò che permette all'individuo di situarsi rispetto al mondo, alla società e anche al patrimonio culturale, tutto quanto gli consente di capire meglio e, eventualmente, modificare la sua situazione.» (Consiglio d'Europa).

22

Testo proposto e commento

221

II nuovo articolo 27septies

L'articolo costituzionale qui proposto si fonda sulle considerazioni contenute nella parte generale del presente messaggio. Trae inoltre ispirazione dal testo del controprogetto proposto nel 1984, ma si avvale di una formulazione più dettagliata e precisa e tiene inoltre conto dei risultati della procedura di consultazione. L'articolo comporta una norma che ne definisce lo scopo e norme di competenza; stabilisce una netta distinzione tra le competenze che permettono alla Confederazione di assumere attività di sostegno e quelle che la autorizzano ad agire direttamente con misure complementari.

Art. 27septies (nuovo)

' La Confederazione e i Cantoni promuovono, entro i limiti delle loro competenze, la vita culturale nella sua molteplicità nonché la comprensione dei valori culturali da parte della popolazione.

2 La Confederazione può fornire un sostegno ai Cantoni, ai Comuni e ai privati nei loro sforzi volti alla tutela del retaggio culturale, alla promozione della creazione culturale e alla diffusione della cultura. Tiene particolarmente conto degli interessi delle regioni del Paese e dei gruppi della popolazione meno favoriti.

3 La Confederazione può completare gli sforzi dei Cantoni, dei Comuni e dei privati mediante propri provvedimenti volti segnatamente a: a. adempiere compiti culturali di portata nazionale; b. favorire gli scambi culturali in Svizzera e con l'estero.

Il disegno non contiene cifre indicative riguardo l'aspetto finanziario. Motivi giuridici e di politica finanziaria ci inducono a rinunciare a fissare tali importi a livello costituzionale.

Con questo articolo intendiamo innanzitutto stabilire una norma di competenza. Esso definisce quale ruolo deve assumere la Confederazione parallelamente agli altri organi che intervengono nella promozione della cultura. L'articolo non riguarda un diritto fondamentale ed è per l'appunto definito «articolo sulla promozione della cultura». Il testo inizia con la formulazione dello scopo generale che, conformemente all'importanza della politica culturale nel nostro Stato, è soprattutto quello di consolidare la comprensione dei valori e delle prestazioni culturali.

Le necessarie precisazioni saranno apportate a livello normativo. Rinviamo a questo proposito al numero 234 del nostro programma di politica culturale, in cui ci esprimiamo sulle disposizioni esecutive.

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222

Commento del testo proposto

Capoverso 1 L'articolo è introdotto da una norma che ne definisce lo scopo e che interessa la Confederazione e i Cantoni. Una tale disposizione è conforme ai recenti sviluppi del diritto costituzionale che esigono l'iscrizione nella Costituzione delle norme fondamentali concernenti i fini perseguiti dallo Stato.

La Confederazione e i Cantoni provvedono, entro i limiti delle competenze loro attribuite dalla Costituzione, ad assumere correttamente i compiti di promozione di una vita culturale variata. L'espressione «vita culturale» comprende i tre aspetti tradizionali della promozione culturale, ovvero la salvaguardia del patrimonio culturale, l'incoraggiamento della creazione culturale contemporanea e la diffusione della cultura. Tali principi sono esplicitamente menzionati nel secondo capoverso ed evocati nel terzo, fermo restando che la Confederazione può prendere misure soltanto entro i limiti di questi principi.

Abbiamo pertanto rinunciato ad una enumerazione nella norma generale riguardante lo scopo.

La salvaguardia del patrimonio culturale comprende in primo luogo la conservazione dei beni culturali nelle sue differenti forme, che vanno dal restauro di monumenti alla creazione e alla gestione di musei (di storia culturale) di ogni tipo. Parallelamente a questo aspetto rivolto più che altro al passato, vi è l'incoraggiamento della creazione culturale contemporanea. Al centro di questa attività figura l'incoraggiamento della creazione artistica e delle forme di creazione d'avanguardia. Ma questi due aspetti della promozione culturale sarebbero incompleti qualora si dimenticasse un terzo fattore, ovvero la facilitazione dell'accesso alla vita culturale. Anche questo aspetto è compreso nell'espressione «vita culturale» figurante nel primo capoverso, ed è dunque riconosciuto come compito che rientra nelle attività statali.

L'importanza della diversità della vita culturale è sottolineata dall'espressione «nella sua molteplicità». Ciò significa, tra l'altro, che lo Stato non può fissare criteri riguardo al contenuto delle opere culturali. L'idea dell' «unità nella diversità», che è uno dei fondamenti dello Stato svizzero e che presuppone la nozione di federalismo, è di estrema importanza nell'ambito della politica culturale e costituisce uno degli elementi essenziali dell'identità nazionale della Svizzera, Paese profondamente segnato dalla coesistenza di differenti culture.

Il secondo scopo che la Confederazione e i Cantoni si prefiggono nell'ambito della loro politica di promozione della cultura è il consolidamento della comprensione dei valori culturali presso la popolazione. Questa funzione riveste particolare importanza soprattutto per uno Stato e una società che, come la Svizzera, si fondano sulla diversità. Essa permette di evidenziare i valori comuni e la coesione del Paese. Intesa in questo senso lato la nozione di cultura travalica la sensibilità individuale e le esigenze personali per interessare valori propri alla collettività. La cultura diviene in questo senso un elemento che contribuisce a plasmare una comunità umana e lo Stato che quest'ultima si è data e che la rappresenta. Si può pertanto dire che la cultura è un elemento di coesione.

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Tutto questo non deve tuttavia far pensare ad una cultura nazionale unitaria, ma serve invece a sottolineare ancora una volta l'unità nella diversità. In questo contesto è soprattutto essenziale dar prova di tolleranza e di comprensione e saper accettare le differenze, poiché una comunità può funzionare soltanto a questa condizione. Ritroviamo quest'idea nell'espressione «comprensione dei valori culturali da parte della popolazione», una formulazione che mette in evidenza il fatto che i valori culturali variano a seconda delle comunità e che non esiste opinione maggioritaria né un modo di vedere le cose unico e valevole per tutti. Nei loro sforzi, Confederazione e Cantoni devono mirare a promuovere la tolleranza, nella speranza che ciò possa anche contribuire a consolidare il sentimento d'identità.

Mediante la sua attività nell'ambito della promozione culturale, definita nei capoversi successivi, la Confederazione intende pertanto perseguire obiettivi che presentano un interesse nazionale. Confederazione e Cantoni agiscono «entro i limiti delle loro competenze», ciò che significa che il nuovo articolo costituzionale non comporterà modifiche nella ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni. La promozione pubblica della cultura continuerà a spettare in primo luogo ai Cantoni. Quando la Confederazione sostiene questi ultimi, lo fa tenendo conto della loro situazione particolare. Nella promozione culturale vi sono tuttavia alcuni settori la cui natura esige, almeno in parte, l'intervento della Confederazione. Queste competenze sono menzionate nel secondo e soprattutto nel terzo capoverso. Come rilevato precedentemente, già oggi la Confederazione assume simili compiti. Non resta che creare un'esplicita e chiara base costituzionale.

Abbiamo rinunciato a far figurare nella Costituzione l'espressione «sovranità dei Cantoni nel campo culturale». Il termine «sovranità» è essenzialmente estraneo all'ambito della cultura e potrebbe inoltre suscitare l'impressione che la cultura sia retta in modo sovrano da un'autorità politica.

Capoverso 2 Nel capoverso 2 è stata iscritta una norma di competenza. La Confederazione può sostenere i Cantoni, i Comuni e i privati nei loro sforzi miranti a promuovere la cultura; sono espressamente menzionati i tre principi chiave della promozione culturale. È dunque chiaramente stabilito che la Confederazione agisce a titolo sussidiario. Dal punto di vista della Confederazione, la cultura e l'incoraggiamento della cultura devono in primo luogo essere lasciati all'iniziativa privata. Lo Stato deve fornire il suo sostegno soltanto qualora le possibilità dei privati risultassero insufficienti per adempiere gli scopi fissati dall'articolo costituzionale. Il principio della competenza sussidiaria è ugualmente valevole nell'ambito della promozione pubblica della cultura: i Cantoni e i Comuni agiscono per primi, mentre la Confederazione apporta il suo contributo e adotta misure compensative soltanto se i mezzi e le competenze dei Cantoni sono insufficienti (circa la cosiddetta doppia sussidiarietà cfr. n.

123).

Il fatto che nell'articolo costituzionale siano esplictamente menzionati i Comuni e le cerehie private intende sottolineare l'importanza di questi due agenti 508

della promozione culturale e non vuole per nulla pregiudicare la sovranità cantonale o fondare richieste dirette all'attenzione della Confederazione da parte dei privati. La cultura interessa tutti i settori della vita e non è dunque facile delimitarne il campo. È per essenza un compito «interdisciplinare». Proprio per poter tener conto di tale particolarità abbiamo scelto questa formulazione, in cui sono menzionati i principali attori della promozione pubblica e privata della cultura. Non si tratta tuttavia di un'innovazione (cfr. art. 31quinquies cpv.

3: menzione dei Comuni; art. 37quater: menzione delle organizzazioni private).

La protezione del patrimonio culturale e dei monumenti storici ne da testimonianza: in pratica, la collaborazione tra la Confederazione e i Comuni ha dato buoni risultati in ambito culturale.

In base a questa disposizione la Confederazione avrà per esempio la possibilità di sostenere i Comuni che svolgono attività di promozione culturale di portata regionale o sovraregionale. Nella legislazione esecutiva occorrerà precisare in che modo questa collaborazione potrà esercitarsi concretamente. Va da sé che i Cantoni continueranno a decidere per se stessi della maniera in cui intendono organizzare la promozione della cultura e la collaborazione con i Comuni e i privati. Numerosi Cantoni hanno già disciplinato questo problema mediante norme concernenti la promozione della cultura, mentre altri hanno iniziato i lavori preliminari in questo senso.

L'espressione «privati» è da intendersi in contrapposizione al settore pubblico; essa include senza distinzione le persone e le organizzazioni, che agiscono sia a titolo professionale che a titolo accessorio. È tuttavia indispensabile che le cerehie private non si aspettino controprestazioni per il loro impegno nella promozione della cultura. Gli sponsor non possono pertanto essere presi in considerazione. Questa nozione figurava già, su proposta del Parlamento, nel controprogetto all'iniziativa «per la cultura» e ottenne un consenso generale.

La seconda frase del secondo capoverso cita alcuni criteri che devono reggere l'attività sussidiaria della Confederazione. Quest'ultima deve tener particolarmente conto degli interessi delle regioni e dei gruppi di popolazione meno favoriti quando sostiene gli sforzi dei Cantoni, dei Comuni e delle cerehie private.

In altri termini, la competenza sussidiaria della Confederazione deve avere un effetto compensativo. Abbiamo completato il progetto inviato in consultazione precisando che l'effetto compensativo può anche profittare a determinate categorie della popolazione. Ciò significa che nella sua attività di sostegno la Confederazione tiene conto da un lato delle disparità economiche e strutturali tra le differenti parti del Paese e, d'altro lato, della delicata situazione in cui si trovano le minoranze culturali e altri gruppi della popolazione. Queste condizioni devono essere soddisfatte se la Confederazione intende assumere correttamente la sua funzione di autorità centrale nello spirito del nostro Stato federativo. Gli svantaggi economici di cui soffrono alcune parti del Paese e alcune categorie della popolazione sono particolarmente evidenti in ambito culturale, notoriamente molto sensibile alle crisi. La promozione culturale in uno Stato democratico deve pertanto assumere come compito prioritario l'attenuazione di queste disparità, altrimenti la cultura rischia di divenire esclusiva prerogativa di un'elite, pregiudicando ipso facto il generale consenso sulla necessità di una promozione pubblica della cultura.

509

Capoverso 3 II capoverso 3 assegna alla Confederazione la possibilità di completare gli sforzi dei Cantoni, dei Comuni e delle cerehie private prendendo misure di propria iniziativa (principio di complementarietà). Tali misure corrispondono alle attività enumerate nel capoverso 2. Esse integrano evidentemente i tre principi della promozione culturale definiti nel capoverso 2. Il principio della complementarietà è garantito nel senso che le attività riguardano principalmente ambiti che in virtù della loro stessa natura spettano alla Confederazione.

Natura, contenuto e portata delle misure proprie alla Confederazione superano nettamente le competenze e i mezzi degli altri attori in materia di promozione culturale, poiché interessano gli scambi culturali all'interno del Paese e con l'estero, come pure i compiti d'importanza nazionale. Si tratta qui di garantire mediante una base costituzionale, come numerose istanze lo richiedono ormai da lungo tempo, il sostegno accordato a istituti come l'Archivio federale, la Fondazione Pro Helvetia, il Museo nazionale e la Biblioteca nazionale, e in favore delle arti plastiche, da una parte, e di creare, d'altra parte, le condizioni quadro propizie alle attività culturali nella misura in cui ciò è in rapporto con l'esercizio di un'altra competenza della Confederazione. Tra i compiti d'interesse nazionale, che i Cantoni non possono sostenere finanziariamente, occorre pure menzionare la promozione del libro e della lettura, il sostegno dei centri culturali all'estero, l'incoraggiamento delle attività giovanili extra-scolastiche, il sostegno d'organizzazioni di artisti di portata nazionale come pure la promozione puntuale di nuove forme d'espressione artistica (p. es. la video). Infine, in applicazione di queste disposizioni, la Confederazione può sostenere gli enti che organizzano manifestazioni culturali onerose e di importanza sovraregionale.

Citiamo un'altra missione d'importanza sovraregionale di cui abbiamo parlato precedentemente: il consolidamento del sentimento d'identità nazionale e della comprensione dei valori comuni. È necessario che la Confederazione presti un'attenzione del tutto particolare a questo tipo di questioni quando decide l'adozione di provvedimenti.

Lo scambio è una componente essenziale della cultura. Cultura significa anche comunicazione, curiosità e interesse per quanto è diverso. Gli scambi culturali all'interno del Paese rivestono in Svizzera un'importanza particolare. La Svizzera multiculturale è fortemente dipendente dagli scambi all'interno delle proprie frontiere. In questo senso, gli scambi culturali all'interno del Paese rappresentano il compito culturale d'importanza nazionale per eccellenza. Abbiamo voluto sottolineare l'importanza degli scambi culturali in Svizzera facendone menzione alla lettera b del capoverso 3 insieme agli scambi con l'estero, invece di considerarli implicitamente inclusi nei compiti citati alla lettera a. Abbiamo così preso in considerazione un elemento emerso più volte nel corso della procedura di consultazione. D'altra parte, abbiamo anche voluto sottolineare che, oltre agli scambi con l'estero, non va neppure dimenticato quanto accade all'interno delle nostre frontiere.

Gli scambi culturali con l'estero non devono solamente, e in primo luogo, essere considerati come strumenti utilizzati per fini politici. L'attività culturale all'estero deve innanzi tutto servire gli interessi della cultura e degli artisti che, 510

per loro natura, non conoscono frontiere, e solo in un secondo tempo servire alla presenza della Svizzera all'estero. La norma di competenza generale dell'articolo 102 numero 8 Cost., che autorizza il Consiglio federale a provvedere agli interessi della Confederazione all'estero, in particolare alla tutela dei suoi rapporti internazionali, non è toccata dalla menzione degli scambi culturali con l'estero che figura a titolo d'esempio nell'articolo qui proposto. Gli scambi culturali sono qui considerati come un elemento dell'incoraggiamento della cultura e non della politica estera. Il termine stesso di scambio presuppone d'altronde la presenza di almeno due interlocutori.

Essendo una componente importante e indispensabile della promozione della cultura, gli scambi devono dunque, per ragioni di diritto costituzionale e d'ordine politico, essere espressamente menzionati in una norma che fonda la promozione della cultura. Sia il progetto di revisione totale della Costituzione del 1977 sia il modello preliminare del 1985 elaborato dal DFGP contengono una disposizione che parte dal medesimo principio, dal momento che autorizza la Confederazione a «... promuovere le relazioni culturali tra le diverse parti del Paese e con l'estero.»

23

Riflessioni di fondo su un programma di politica culturale

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Esigenze

La promozione della cultura da parte dello Stato deve adeguarsi ai reali bisogni dei produttori e dei destinatari. In questo senso, deve essere realizzata in modo pragmatico e in nessun caso basarsi su finalità astratte ed avulse dalla realtà.

La promozione della cultura da parte dello Stato deve ad ogni costo evitare di creare legami di dipendenza. Dovrebbe piuttosto disporre o ottimizzare le condizioni essenziali atte a garantire ad ognuno un'autonomia efficiente. Da nessun punto di vista la vita culturale deve dipendere da prestazioni statali.

La promozione della cultura da parte dello Stato deve fondarsi sui principi della democrazia federalistica. Deve tener conto dell'interazione di differenti lingue, culture e regioni, ma anche di diversi gruppi d'interesse che intendono partecipare al processo decisionale. Un tale spiccato pluralismo corrisponde all' obiettivo prefissato di mantenere una pluralità culturale. Le attività di promozione della cultura svolte dalla Confederazione dovranno pertanto essere caratterizzate da sussidiarietà e complementarità, nonché avere una funzione eminentemente compensativa.

Fondandosi su queste tre esigenze di fondo, la politica svizzera di promozione culturale mirerà a raggiungere uno sviluppo armonico ed equilibrato. Non spetta alla Confederazione assumere l'iniziativa di attività culturali o ordinarne l'esecuzione; essa deve piuttosto reagire o agire ove il suo intervento si dimostri necessario. Tuttavia, volendo evitare di giungere ad una politica d'incoraggiamento arbitraria e opportunistica in cui domini esclusivamente il principio dei «rubinetti aperti», occorre definire una strategia e formulare chiare priorità.

Prima di intervenire in modo concreto (direttamente o indirettamente), la Confederazione deve adeguatamente strutturare i suoi metodi d'azione.

511

232

Obiettivi e strategie

La politica federale di promozione culturale poggia, soprattutto per quanto concerne le attività all'interno del Paese, su due concetti cardinali: la promozione culturale avviene o direttamente mediante prestazioni finanziarie o indirettamente con provvedimenti immateriali volti a creare o migliorare le condizioni quadro ottimali per la vita culturale. Esempi di questa promozione indiretta sono i provvedimenti giuridici nell'ambito della sicurezza sociale o misure fiscali, d'informazione, consulenza e coordinazione o misure organizzative, la messa a disposizione di locali o, in generale, la creazione di un contesto favorevole alla vita culturale.

Ciò significa che tutte le misure adottate dalla Confederazione per promuovere la cultura dovranno essere valutate in funzione della loro idoneità a favorire un tale sviluppo. In assenza di una generale volontà di creare un clima favorevole alla vita culturale, qualsiasi politica d'incoraggiamento culturale resterebbe marginale e senza alcuna rilevanza politica. Questa è una delle ragioni per cui la Confederazione deve porre l'accento sulla promozione indiretta della cultura, lasciando prevalentemente alle altre collettività la promozione diretta, soprattutto nei singoli settori.

Qualora si voglia applicare in modo coerente questa doppia strategia occorre ripensare le forme tradizionali di cooperazione tra l'UFC e, da un lato, Pro Helvetia e, dall'altro, gli interlocutori nei Cantoni, nei Comuni e nelle cerehie private. Ma anche da un altro punto di vista sarà necessaria un'ottimizzazione della ripartizione dei compiti tra Pro Helvetia, che è competente per le decisioni riguardo progetti particolari, e i servizi della Confederazione incaricati di questioni culturali (UFC, DFAE). I capoversi 2 e 3 dell'articolo 27septies Cosi, da noi proposto autorizzano la Confederazione sia a incoraggiare singoli progetti culturali che a fornire un aiuto strutturale a cerehie private o istituti e organizzazioni pubbliche. In ogni caso, l'accento principale delle attività dell'aministrazione federale, in particolare dell'UFC, dovrebbe porsi sull'aiuto strutturale.

Quando parliamo di aiuto strutturale pensiamo innanzi tutto ad aiuti all'investimento forniti ad organizzazioni o istituti per agevolare la preparazione e la realizzazione di programmi speciali, come pure a sussidi ai loro costi di gestione. La Confederazione deve tuttavia subordinare il proprio aiuto a determinate condizioni che, conformemente al capoverso 3 dell'articolo costituzionale in parola, possono essere riassunte nella formula «interesse nazionale». Inoltre, dovranno essere soddisfatti i seguenti presupposti: sufficiente capacità, economicità ed efficienza, effetto moltiplicatore, sgravio degli organi statali. Tali condizioni sono pure in sintonia con la nuova legge federale sulle sovvenzioni.

Affinchè possa esplicare i dovuti effetti, è necessario che l'aiuto strutturale accordato a istituti e organizzazioni si accompagni d'una più stretta cooperazione con gli interlocutori eventualmente interessati, Comuni, Cantoni o persone private. Il nostro progetto di revisione della legge sulla protezione della natura e del paesaggio fornisce un esempio del modo in cui potrebbe concretizzarsi un siffatto maggiore coinvolgimento dei Cantoni (cfr. messaggio del 26 giugno 1991, FF 1991 III 897).

512

Diversi strumenti di promozione culturale potranno essere utilizzati dalla Confederazione ed alcuni lo sono già attualmente. In primo luogo, la Confederazione può rispondere a domande d'incoraggiamento individuali. Questa prima forma di promozione, di natura puntuale, ha il vantaggio di essere flessibile e disponibile. Secondariamente, la Confederazione può fornire il suo sostegno tramite organismi o gruppi di organizzazioni determinate, nell'ambito di precise rubriche del preventivo. Infine, la Confederazione può attribuire premi e organizzare concorsi. Una politica federale d'incoraggiamento che intende essere essenzialmente indiretta e strutturale deve ricorrere a strumenti che garantiscano una certa regolarità dell'intervento, come è il caso per i due ultimi testé citati. È comunque pure auspicabile poter rispondere a esigenze particolari di differenti settori della creazione artistica.

Ove sia necessaria una valutazione dei progetti suscettibili d'ottenere il sostegno, la Confederazione deve attenersi al giudizio di specialisti. Occorrerà, a questo scopo, istituire apposite commissioni nei nuovi settori in cui la Confederazione svolgerà le sue attività promozionali, come avviene già oggi nella maggior parte dei Cantoni o presso Pro Helvetia e l'UFC (nell'ambito del cinema, delle arti plastiche e delle arti applicate). È auspicabile prevedere per dette commissioni peritali mandati di durata limitata onde poter assicurare una regolare rotazione delle persone e rispettare dunque un certo pluralismo di punti di vista. Gioverà inoltre adoperarsi per ottenere la partecipazione di esperti stranieri, onde favorire concretamente lo sviluppo di scambi culturali dinamici.

La diversità e la vitalità culturale presuppongono un giusto equilibrio tra promozione della cosiddetta «cultura di base» e il mantenimento delle garanzie esistenziali della «cultura d'élite». In virtù della loro natura, le forme indirette e strutturali di promozione convengono soprattutto alla cultura di base, ma quest'ultima ha costantemente bisogno d'essere stimolata dalla cultura d'avanguardia. Occorre dunque mettere a disposizione mezzi sufficienti anche per la cultura avanguardistica affinchè possa influire in modo proficuo sulla cultura di base. Conformemente al principio di complementarità, la Confederazione dovrà poter intervenire puntualmente anche a favore dell'avanguardia, laddove un simile intervento risulterà profittevole per l'insieme della vita culturale svizzera.

Le considerazioni precedenti sono applicabili, per analogia, alle attività all'estero, la cui competenza spetta esclusivamente alla Confederazione (compresa Pro Helvetia). A questo livello, tuttavia, la distinzione tra promozione strutturale e incoraggiamento individuale, oppure tra promozione diretta e indiretta riveste minore importanza. Ciò che qui importa è, dal punto di vista organizzativo, il miglioramento e la semplificazione delle procedure e della ripartizione di competenze per gli artisti e per tutte le altre parti interessate. Gli sforzi della Confederazione devono tendere a sostenere, nel modo meno burocratico possibile, gli scambi culturali. A questo proposito, i nuovi processi di avvicinamento a livello economico e politico attualmente in atto in Europa faciliteranno indubbiamente molte cose. Ma occorrerà pure individuare per tempo, onde porvi rimedio, gli eventuali inconvenienti che tale evoluzione in ambito europeo potrebbe provocare per la creazione culturale svizzera.

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A breve scadenza occorrerà rafforzare le attuali attività della Confederazione, mentre a più lungo termine si tratterà di estendere le attività ad altri settori e di assumere altri compiti. Ma innanzi tutto occorrerà, in base al nuovo articolo costituzionale e conformemente ai principi descritti nel numero 231, formulare i concetti e gli obbiettivi che potranno servire da base decisionale (anche a livello normativo).

Tenuto conto di questa pianificazione a lungo termine, occorrerà, dopo l'accettazione dell'articolo costituzionale, istituire gruppi di lavoro il cui incarico consisterà nell'elaborare strategie operative, partendo dai tre principi chiave della promozione culturale e considerando tutti i settori dell'espressione culturale e soprattutto di quella artistica. Converrà inoltre istituire commissioni incaricate di esaminare le strutture esistenti e gli strumenti attuali, e di proporre metodi per la loro ottimizzazione. A questo proposito le condizioni quadro, di cui abbiamo più volte rilevato l'importanza, meriteranno particolare attenzione. In dette commissioni saranno rappresentati i servizi competenti della Confederazione (se necessario anche quelli di Cantoni e Comuni) e le cerehie interessate.

233

Nuovi ambiti d'attività della Confederazione

In questo capitolo illustreremo i nuovi ambiti d'attività della Confederazione nella loro configurazione già attualmente ipotizzabile, ed esporremo come occorra, a nostro parere, affrontare i problemi specifici che vi sono correlati.

Sarà compito dei gruppi di lavoro citati nel numero 232 definire in dettaglio, in analisi approfondite e sotto forma di progetti concreti, le singole procedure adeguate.

233.1

Musica, danza, teatro, letteratura

Si tratterà in primo luogo di elaborare strategie globali e integrate negli ambiti della musica, della danza, del teatro e della letteratura, di cui la Confederazione si è finora occupata soltanto in maniera puntuale. Tali strategie saranno strutturate in modo schematico e trasparente; comprenderanno tutti gli aspetti dei tre principi della promozione culturale e metteranno in evidenza i legami reciproci tra un settore e l'altro, nonché quelli con il tutto.

La futura attività della Confederazione in questi ambiti sarà concepita in modo che il ruolo che essa svolge (in parte) già attualmente (archivi letterari, Biblioteca nazionale, attività di Pro Helvetia, Fonoteca nazionale, promozione della letteratura per la gioventù) sia preso in considerazione ed integrato in una struttura globale coerente. In un secondo momento occorrerà fissare, per la realizzazione di nuovi progetti, uno specifico ordine di priorità che tenga conto da un lato dei bisogni esistenti e, d'altro lato, consenta di raggiungere in modo ottimale gli obiettivi di politica culturale descritti qui sopra.

514

233.2

Libro e lettura

Parallelamente alla promozione di teatro e letteratura è necessario elaborare un concetto specifico per la promozione del libro e della lettura. Occorre, in altri termini, ideare un programma globale d'incoraggiamento della cultura libraria e della lettura, suscettibile di estendersi dall'idea stessa di libro fino alla sua diffusione nelle biblioteche. In questo ambito, più ancora che nei precedenti, converrà tener conto delle numerose attività già tutt'ora svolte dalla Confederazione (segnatamente il sostegno della Biblioteca per tutti); tali attività saranno inventoriate e la loro efficacia sarà esaminata. Una volta inventoriate queste attività, verrà stilato, sempre tenendo conto del triplice aspetto della promozione culturale, un catalogo delle nuove attività che sarebbe auspicabile intraprendere. Un primo passo in questa direzione sarà il messaggio che prevediamo di presentare in merito alla riorganizzazione della Biblioteca nazionale svizzera.

Per quanto concerne la promozione della lettura, occorrerà concentrare gli sforzi sulle attività di diffusione. In tutti i settori della promozione del libro e della lettura converrà prestare particolare attenzione alla componente dell'animazione. Riteniamo infine che sarà ugualmente possibile, mediante un programma completo di promozione del libro e della lettura, tener conto delle richieste formulate nei postulati Hafner Ursula (88.353, N 23.6.88) e Danuser (90.446, N 22.6.90), ambedue relativi alla letteratura per la gioventù, e di quelle contenute nel postulato Daepp, concernente l'educazione degli adulti (90.954, N 22.3.91).

233.3

Conservazione dei beni culturali

Nell'ambito della conservazione dei beni culturali risultano prioritarie la promozione dei musei, la conservazione dei monumenti storici, la tutela del patrimonio culturale e le mediateche. Anche in questo contesto sono già stati avviati alcuni lavori (in particolare la revisione della legge sulla protezione della natura e del paesaggio, LPN) e vi sono già alcune attività, che occorrerà inventoriare accuratamente. Va menzionato a questo riguardo il postulato della commissione del Consiglio nazionale (Fonoteca e videoteca centrale, ad 87.061, N 5.10.89; S 19.9.90) che ci invita a trovare, nel quadro di istituti già esistenti o nuovi, soluzioni per la creazione di una fono-videoteca centrale. Ci pare comunque auspicabile, per il futuro, collaborare strettamente non solo con le autorità cantonali e comunali, ma anche con le istituzioni o le persone private come pure con le differenti istituzioni della Confederazione (tra le altre l'Archivio federale, il MN e la BN). Nell'ottica di un'organizzazione che miri ad effetti sinergici ci sembra soprattutto importante evitare il proliferare d'iniziative parallele e la dispersione di forze, mezzi e attività.

233.4

Promozione di manifestazioni

Pur continuando a svolgere tali attività tradizionali, verranno però battuti anche nuovi sentieri. Anche qui, tutto inizierà con un lavoro di pianificazione e 515

con l'individuazione delle reali necessità. Il nostro intento è di elaborare una strategia d'incoraggiamento delle manifestazioni da parte della Confederazione. Disporremo così di solide basi su cui fondare le attività complementari della Confederazione, contemplate nel capoverso 3 dell'articolo costituzionale da noi proposto. Scopo di questo lavoro è di determinare in quali casi e in quale forma la Confederazione sosterrà, anche a livello locale e regionale, manifestazioni e installazioni, e in quali casi essa ricorrerà, in veste di organizzatore, a mezzi e infrastnitture proprie. In questo complesso d'attività la Confederazione dovrà procedere in modo da svolgere pienamente la sua missione compensativa, nonché impegnarsi per un intervento nell'interesse dell'insieme della Svizzera. A questo proposito rinviamo al postulato Meyer del 1976, che abbiamo proposto di togliere di ruolo (cfr. n. 141).

233.5

Informazione e documentazione

Una vita culturale attiva necessita di possibilità e di adeguati canali per far conoscere il suo operato all'opinione pubblica. Riteniamo pertanto indispensabile rispondere ai bisogni non solo dei creatori, ma anche del pubblico interessato, in materia d'informazione e di documentazione e di proporre concrete soluzioni per i problemi che vi sono connessi. A questo scopo, la stessa politica di promozione della cultura deve potersi fondare su un'informazione la più ampia possibile, per tutto ciò che concerne l'attività creativa e la partecipazione della popolazione alla vita culturale. È a tale necessità che intende rispondere la progressiva elaborazione, all'Ufficio della statistica, di un sistema d'indicatori culturali in grado di fornire importanti informazioni sull'entità, in tutti i settori culturali, delle attività culturali e degli oneri finanziari.

L'informazione culturale è un compito d'interesse nazionale, utile agli scambi all'interno della Svizzera e a quelli con l'estero. Nell'elaborare una strategia in materia d'informazione e di documentazione non si potrà ignorare il progetto DISCUS della Fondazione Stapferhaus, mirante all'installazione di una rete comunicativa collegante gli organismi di promozione della cultura. A questo proposito rinviamo pure al postulato Onken (Informazione culturale, 88.405, S 16.6.88) che ci invita a facilitare l'accesso alle informazioni di carattere culturale e che propone la creazione di un servizio d'informazione culturale oppure di esaminare una eventuale soluzione decentralizzata. Occorre infine menzionare l'esistenza della Commissione federale dell'informazione scientifica (CIS), da noi istituita e la cui missione consiste nel promuovere una politica nazionale in materia d' informazione scientifica e nel formulare raccomandazioni in merito. Detta commissione, che svolge le proprie attività in un settore parallelo e complementare all'informazione culturale, esamina la realizzazione di differenti centri d'informazione scientifica, di cui uno concerne Helvetica.

233.6

Promozione della formazione

La promozione della formazione deve tener conto di tutti gli elementi dei tre principi della promozione culturale e di tutti i settori della cultura. A questo 516

proposito non si giustifica nessun cambiamento nella ripartizione delle competenze: la formazione e l'educazione devono restare di competenza cantonale.

Ci pare tuttavia utile esaminare, in particolare nell'ottica della futura configurazione delle relazioni intereuropee, in quale misura la Confederazione debba sovvenzionare scuole e accademie cantonali e regionali a carattere culturale e artistico. Tali sovvenzioni sarebbero possibili in virtù del secondo capoverso dell'articolo proposto.

233.7

Sicurezza sociale degli artisti

La sicurezza sociale occupa un posto essenziale nel miglioramento delle condizioni generali della vita culturale. Anche in questo ambito ci proponiamo di elaborare un modello globale che non si limiti al problema della previdenza per l'anzianità (vedi postulato Blum, Previdenza per l'anzianità: Scrittori e artisti, 76.408, N 24.6.77), ma che esamina globalmente, dal punto di vista giuridico, il problema delle assicurazioni e delle assicurazioni sociali degli artisti. Già nel nostro messaggio del 1984 concernente l'iniziativa a favore della cultura e il controprogetto, avevamo menzionato la raccomandazione dell'UNESCO del 1980 relativa alla situazione sociale dei creatori culturali. Il 18 dicembre 1984 i ministri della cultura della Comunità europea hanno adottato una risoluzione che prevede un maggiore impiego del fondo sociale europeo a favore degli artisti (85/C 2/02).

Come già rilevato nel messaggio del 1984 (vedi n. 614.3 del presente messaggio), anche in Svizzera occorre creare un sistema minimo di sicurezza sociale per questa categoria della popolazione. Un tale sistema deve poter tener conto, nel diritto privato e ove necessario anche nel diritto pubblico, dell'irregolarità dei redditi degli artisti. Riteniamo che il principio della sussidiarietà debba essere mantenuto in questo ambito: le prestazioni e le risorse degli artisti e dei promotori devono prevalere, mentre il sostegno statale deve intervenire soltanto dove ciò risulti indispensabile. Giova ricordare che nel nostro parere del 9 marzo 1987 riguardo la mozione Morf (Attività culturali. 2° pilastro, 86.591) avevamo sottolineato la necessità di procedere ad un esame approfondito di tutte queste questioni. Questa proposta è stata tolta di ruolo il 17 marzo 1989 dal Consiglio nazionale, mentre la discussione chiesta dal suo autore è tuttora in sospeso.

233.8

Provvedimenti fiscali

Occorre effettuare un attento esame delle norme federali in materia di diritto fiscale per poter individuare appropriate misure suscettibili di favorire un arricchimento della vita culturale in generale e di incitare le istituzioni private ad intensificare le loro attività d'incoraggiamento della cultura. D'altra parte, converrà pure prevedere misure a favore degli artisti, degli organizzatori e dei destinatari della cultura. Nel nostro messaggio del 1984 sottolineavamo che simili misure possono essere prese soltanto fondandosi sugli articoli costituzionali relativi alla fiscalità.

34 Foglio federale. 75° anno. Voi. I

.

517

Questo problema, seguito da vicino anche dall'Unione svizzera delle fondazioni culturali della Svizzera, ha suscitato vivo interesse e riscosso ampi consensi in Parlamento. La Commissione del Consiglio nazionale ha depositato in merito una mozione, trasmessaci in seguito dalle due Camere. Nella nostra risposta del 22 febbraio 1989 ad un'interpellanza del consigliere nazionale Ernst Mühlemann vertente sull'esonerazione fiscale degli artisti, abbiamo ribadito la necessità di agire in questo ambito. In seguito al risultato negativo della votazione del 1986 abbiamo tuttavia rinunciato ad intraprendere qualsiasi iniziativa in materia, ma contiamo riprendere i lavori quando esisterà un articolo costituzionale sulla cultura.

233.9

Altre misure per il miglioramento delle condizioni generali

Oltre alle misure riguardanti la sicurezza sociale e la fiscalità, la Confederazione può, in altri ambiti, adottare provvedimenti indiretti destinati a migliorare le condizioni generali della vita culturale in Svizzera. Citiamo a questo proposito il postulato Morf, il cui tema (Esposizioni d'arte. Garanzia dei rischi d'assicurazione, 84.500, N 19.3.85) costituisce anche un'importante preoccupazione dell'Unione svizzera delle fondazioni culturali. È nostra intenzione allestire un inventario di altre misure dello stesso tipo e di esaminarle a fondo, onde elaborare in seguito un ampio programma per un complessivo miglioramento delle condizioni generali della vita culturale.

A questo proposito rinviamo a due postulati attualmente pendenti: il postulato Petitpierre (Identità nazionale, 88.420, N 23.6.88) e il postulato Gadient (Identità nazionale. Rafforzamento, 87.958, S 16.6.88). Questi due interventi, di contenuto pressoché identico, propongono che siano esaminate dal punto di vista economico e da quello della politica linguistica e dei mass media differenti misure atte a promuovere l'identità nazionale. Un gruppo di lavoro interdipartimentale, istituito dall'UFC, ha esaminato le misure attualmente applicate in materia. Il rapporto finale di questo gruppo di lavoro stabilirà in quale misura le domande formulate nei due postulati potranno essere soddisfatte mediante la revisione da noi proposta dell'articolo costituzionale sulle lingue e mediante la creazione di un articolo costituzionale sulla promozione della cultura. Prevediamo di licenziare il rapporto ancora nel corso della corrente legislatura e di sottoporlo quindi al Parlamento.

233.10 Settore mediale II problema dei rapporti tra cultura e mass media (di diritto pubblico o privato) dovrà in futuro essere seguito con attenzione, come pure quello dell'atteggiamento di questi mezzi di comunicazione nei confronti dei fenomeni e delle realtà culturali. Soprattutto i mass media elettronici, ma anche quelli stampati di grande tiratura, svolgono nella nostra società un ruolo del tutto essenziale quale luogo privilegiato ove si plasmano e si esprimono le opinioni. Ci proponiamo pertanto, con la collaborazione dei rappresentanti del mondo dei mass518

media e tenendo conto dei lavori preliminari già effettuati (in particolare della legge sulla radiotelevisione), di esaminare da vicino le relazioni tra i media e la cultura. A seconda dei risultati a cui perverremo, prevediamo, nella misura del possibile, di estendere la nostra politica culturale anche a questo ambito.

Un provvedimento concreto potrebbe consistere nello sgravare o sostenere la SSR a livello strutturale mediante, ad esempio, misure a favore delle orchestre di cui questa organizzazione assicura la permanenza.

233.11

Scambi culturali con l'estero

Le relazioni culturali della Svizzera con l'estero devono essere riesaminate e ristrutturate a fondo. Come rileva il nostro disegno di articolo costituzionale, esse devono prima di tutto consistere in scambi. Devono innanzi tutto essere una fonte di vitalità e d'arricchimento sia per la Svizzera che per i nostri interlocutori stranieri. Abbiamo già descritto nel messaggio del 18 marzo 1991 concernente l'aiuto finanziario alla Fondazione Pro Helvetia negli anni 1992-1995 (FF 1991 I 1201) le nuove sfide che gli scambi culturali con l'estero dovranno affrontare. Esse derivano prevalentemente dai mutamenti intervenuti in seguito ai recenti sviluppi politici in Europa, ma anche da una nuova formulazione delle esigenze nell'ottica della cooperazione con il Terzo Mondo.

Riteniamo che una riorganizzazione e una ristrutturazione delle nostre attività culturali all'estero debbano mirare ad una salutare sburocratizzazione e ad aumentare la trasparenza (vedi anche n. 232). È nostro intento istituire, per discutere tutti questi problemi, un gruppo di lavoro a cui parteciperanno tutti i servizi interessati, in particolare il DFAE e il DFI, e il cui compito consisterà nell'elaborare un modello per i nostri scambi culturali.

233.12 Interculturalità Anche l'ultimo dei nuovi ambiti d'attività da noi previsti è in relazione con gli scambi culturali con l'estero. Non solo le relazioni tra gli Stati sono divenute più intense e dirette, ma il nostro territorio ospita un'importante popolazione proveniente da altre civiltà. Abbiamo già menzionato questo fenomeno, riconducibile al termine di società multiculturale e interculturalità. Riteniamo pure che un aumento dei contatti con altre culture ha effetti favorevoli sulla vita culturale svizzera. Ne consegue che qualsiasi nuova concezione delle attività della Confederazione in materia di promozione culturale dovrà prestare particolare attenzione, almeno a titolo di scopo ideale, alla questione dell'interculturalità.

234

Legislazione

Per quanto concerne la legislazione che sarà elaborata in base all'articolo costituzionale sulla promozione della cultura vi sono molteplici possibilità. Riteniamo che i nostri principi politici e federalistici si oppongano all'elaborazione di una legge quadro nell'ambito della promozione culturale, che delegherebbe 519

esplicitamente specifiche competenze. Una tale legge non sarebbe d'altronde neppure giustificata in questo contesto. Il presente messaggio mostra in modo sufficientemente chiaro quanto sia eterogeneo il mondo della cultura e quanto siano differenti i compiti assunti dalla Confederazione in ambito culturale.

Una legge unica che pretenda coprire tutti i bisogni e le necessità legate alla promozione culturale non sarebbe certamente in grado di soddisfare la diversità delle esigenze in questo campo. Ne risulterebbero invece un'uniformizzazione e una schematizzazione certamente poco desiderabili.

Invece di una legge quadro è possibile immaginare da un lato diverse leggi specifiche ad ogni singolo ambito. Si potrebbero infatti emanare leggi analoghe alla legge sul cinema in tutti gli altri settori dell'espressione artistica, e disciplinare in questo modo le attività della Confederazione in ognuno di questi settori. Questo metodo, tuttavia, ci sembra poco appropriato, poiché non permetterebbe di tener sufficientemente conto di fenomeni culturali difficilmente classificabili entro determinati settori artistici e del fatto che oggigiorno non vi sono più frontiere ben delimitate tra i differenti settori. Ne risulterebbe che numerose attività culturali non sarebbero coperte da nessuna legge speciale. Consideriamo inoltre un errore voler segmentare il mondo della cultura. Una politica culturale adeguata ai reali bisogni deve mettere in atto sinergie e coniugare attività diverse per trovare nuove soluzioni.

Una terza possibilità consisterebbe nell'emanare una legge quadro per ciascuno dei tre ambiti che formano i principi chiave della promozione culturale. Pur rispettando i tre principi nell'applicazione di una futura politica di promozione culturale, ci sembra di dover scartare anche questa soluzione, inficiata, come la precedente, dagli svantaggi legati ad una concezione troppo rigida e da una frammentazione settoriale della legislazione. Una legge federale concernente la salvaguardia della cultura, ad esempio, dovrebbe coprire sia il settore di bibilioteche, archivi e musei, sia quello della conservazione dei monumenti e della protezione del patrimonio culturale. Un simile approccio forzerebbe oltremodo le possibilità legislative, associando materie eterogenee entro una medesima regolamentazione che sarebbe difficilmente adattabile ai singoli bisogni concreti.

Occorrerà dunque legiferare in modo puntuale onde adeguare le norme giuridiche al loro oggetto. Le analisi abbozzate nel numero 233 riguardanti i nuovi ambiti d'attività della Confederazione indicheranno i campi e le modalità di un'eventuale attività normativa. Ciò permetterà di garantire che le attività di promozione culturale della Confederazione non olterpassino i dovuti limiti, ma siano intese come una ricerca di soluzioni ove ciò sia indispensabile, conformemente alla ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni. D'altra parte, tale procedimento permetterà d'integrare giudiziosamente i testi normativi già esistenti e, in certi casi, di rivederne alcuni per includervi nuovi campi d'attività. Tale approccio consente infine di ripartire nel tempo i nostri progetti e di adattare il ritmo dei lavori legislativi alle esigenze dei lavori di concezione e di pianificazione.

520

3 31 311

Conseguenze Conseguenze finanziarie e sull'effettivo del personale Conseguenze per la Confederazione

II preventivo globale dell'Ufficio federale della cultura ammonta, per l'anno in corso, a 132,8 milioni di franchi, a cui si aggiungono i 23 milioni di franchi attribuiti alla Fondazione Pro Helvetia. Gli importi preventivati per i prossimi anni dimostrano che non prevediamo un aumento massiccio delle spese per il periodo che seguirà l'adozione di un articolo sulla promozione della cultura, come risulta d'altronde anche dalle nostre considerazioni nel capitolo dedicato al programma di politica culturale (vedi n. 232 e 233). Ci pare più opportuno accertare dapprima l'entità dei bisogni, preparare le concezioni di base e soltanto in seguito intraprendere i necessari lavori legislativi. È tuttavia prevista a breve termine un'intensificazione degli sforzi finanziari assunti già finora dalla Confederazione. A tal fine contiamo iscrivere nel piano finanziario per il 1994 e il 1995 un importo totale di 12 milioni di franchi destinati principalmente allo sviluppo di attività già esistenti d'incoraggiamento della cultura.

Per quanto concerne i bisogni finanziari e in materia di personale di Pro Helvetia rinviamo, per gli anni 1992 a 1995, al nostro messaggio del 18 marzo 1991 (FF 1991 I 1201); la nostra proposta di aiuti finanziari per questo quadriennio è stata da voi approvata con decreto federale 26 settembre 1991, con un lieve aumento dell'importo totale. Allo scadere di questo periodo vi sottoporremo nuovamente una proposta specifica sull'aiuto finanziario di Pro Helvetia. A quel momento dovrebbero anche essere ultimati i lavori di riorganizzazione strutturale previsti a lungo termine (vedi n. 232).

Le altre conseguenze finanziarie del nostro progetto di revisione costituzionale potranno essere valutate soltanto quando disporremo di modelli d'azione in differenti settori e sulla base di progetti concreti. Al momento opportuno, inoltre, occorrerà prendere le decisioni in materia tenendo anche conto della situazione politico-finanziaria. Non è da escludere che sia necessario a questo proposito fissare un ordine di priorità, il che non dovrebbe porre grandi problemi visto il nostro modo di procedere a tappe. Non avrebbe d'altronde molto senso aumentare i mezzi versati a servizi esterni all'amministrazione (tra i quali occorre in un certo senso annoverare anche Pro Helvetia) senza aumentare simultaneamente il margine di manovra della Confederazione per i suoi interventi diretti.

Le medesime considerazioni possono essere fatte in merito al personale. A breve termine l'elaborazione di modelli d'intervento necessiterà la creazione di due posti supplementari. Le esigenze di personale che risulteranno in seguito per i lavori di esecuzione dovranno essere motivate e giustificate in base ai differenti progetti.

312

Conseguenze per Cantoni e Comuni

II primo capoverso dell'articolo costituzionale proposto presenta la promozione culturale come un compito che Confederazione e Comuni assumono «entro i limiti delle loro competenze». I Cantoni e i Comuni sono inoltre menzio521

nati nei due paragrafi successivi quali interlocutori della Confederazione. Una simile corresponsabilità costituirà un onere molto diverso a seconda dei Cantoni e dei Comuni. Numerosi Cantoni e collettività dispongono infatti già oggi di strumenti assai sviluppati in materia di promozione culturale, poggianti d'altronde su discrete risorse finanziarie. Come rilevato nel numero 124, si tratta qui del risultato di un'evoluzione iniziata diversi anni or sono. L'iscrizione nella Costituzione di una competenza federale in materia di promozione culturale non avrà a questo proposito alcuna conseguenza e non comporterà un aumento dell'onere finanziario dei Cantoni. Visto che la Confederazione eserciterà anche a lungo termine un'azione compensativa e complementare, è invece lecito aspettarsi un certo sgravio per alcune collettività da compiti strutturali legati a nuovi progetti e nuove esigenze.

32

Altre conseguenze

Alla revisione costituzionale da noi proposta dovrebbero far seguito a lungo termine, soprattutto a livello federale, conseguenze in ambito legislativo. In merito, rinviamo ai numeri 233 e 234.

4

Programma di legislatura

II presente progetto figura nel programma di legislatura 1987-1991 (FF 1988 I 339, n. 2.16).

5

Rapporti con il diritto europeo

Nel presente messaggio abbiamo più volte menzionato il nuovo significato assunto dalla politica culturale in ambito internazionale (vedi n. 126, 21, 222.3, 232, 233.11). In previsione della soppressione delle barriere economiche all'interno della comunità europea, quale corollario della creazione di un vasto spazio economico comune, la cultura dovrebbe assumere un importante ruolo quale fattore di preservazione e di definizione dell'identità dei cittadini di questi Paesi.

La Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) del 4 novembre 1950 (RS 0.101), ratificata dalla Svizzera il 28 novembre 1950, non contiene disposizioni speciali concernenti la cultura. Il nostro punto di vista secondo il quale la politica culturale deve mirare innanzi tutto a creare le condizioni quadro per un libero sviluppo delle esigenze artistiche e culturali dei cittadini è indubbiamente in sintonia con i principi di questo accordo internazionale.

La Comunità europea (CE) si è pronunciata in numerose pubblicazioni e, in modo più vincolante, in varie direttive, risoluzioni e raccomandazioni, su differenti questioni che interessano anche l'ambito culturale. In alcuni casi, per esempio nel settore del cinema, essa ha anche elaborato progetti concreti d'ordine culturale. L'atteggiamento fondamentale della CE che ne risulta è in accordo con la nostra concezione della politica culturale. Concretamente, lad522

dove vi è il rischio di conflitti con norme vincolanti del diritto comunitario, converrà esaminare nel quadro della legislazione esecutiva dell'articolo costituzionale se l'una o l'altra delle singole misure promozionali previste debba essere adeguata alle norme della CE.

Il Consiglio d'Europa ha più volte sottolineato l'importanza della cultura quale fattore di coesistenza pacifica degli Stati europei e di sviluppo personale dei cittadini. Salvaguardare il patrimonio culturale, favorire la creazione e lo sviluppo della cultura, promuovere la diversità culturale e l'accesso al mondo della cultura, sono tutti intenti che coincidono con la politica praticata dal Consiglio d'Europa.

4729

523

Decreto federale concernente un articolo costituzionale sulla promozione della cultura (art. 27septies Cost.)

Disegno

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto il messaggio del Consiglio federale del 6 novembre 1991 ", decreta: I

La Costituzione federale è modificata come segue: Art. 27septies (nuovo) 1 La Confederazione e i Cantoni promuovono, entro i limiti delle loro competenze, la vita culturale nella sua molteplicità nonché la comprensione dei valori culturali da parte della popolazione.

2 La Confederazione può fornire un sostegno ai Cantoni, ai Comuni e ai privati nei loro sforzi volti alla tutela del retaggio culturale, alla promozione della creazione culturale e alla diffusione della cultura. Tiene particolarmente conto degli interessi delle regioni del Paese e dei gruppi della popolazione meno favoriti.

3 La Confederazione può completare gli sforzi dei Cantoni, dei Comuni e dei privati mediante propri provvedimenti volti segnatamente a: a. adempiere compiti culturali di portata nazionale; b. favorire gli scambi culturali in Svizzera e con l'estero.

II

II presente decreto è sottoposto al voto del popolo e dei Cantoni.

4730

»FF 1992 I 469 524

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio a sostegno di un articolo costituzionale sulla promozione della cultura (art.

27septies Cost.) del 6 novembre 1991

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Bundesblatt

Dans

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Jahr

1992

Année Anno Band

1

Volume Volume Heft

06

Cahier Numero Geschäftsnummer

91.073

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

18.02.1992

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469-524

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