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92.010

Messaggio concernente la modifica della legge sull'agricoltura Parte prima: Politica agraria con pagamenti diretti compensativi Parte seconda: Formazione professionale del 27 gennaio 1992

Onorevoli presidenti e consiglieri, Con il presente messaggio vi sottoponiamo per approvazione un disegno di modifica della legge sull'agricoltura (LAgr).

Contestualmente vi proponiamo di togliere di ruolo gli interventi parlamentari seguenti: ad parte prima: Politica agraria con pagamenti diretti compensativi 1981 P 80.335 Coltivazione biologica (N 12.6.81, Neukomm) 1983 P 81.914 Assegni domestici ai piccoli contadini (N 18.3.83, Schnider-Lucerna) 1985 P ad 83.068 Agricoltura. Contributi vincolati ai prodotti (N 25.9.85, Commissione del Consiglio nazionale) 1987 P 86.821 Concezione per un'agricoltura senza sostanze tossiche (N 19.6.87, Gruppo AdI/PEP) 1987 P 87.323 Agricoltura e ambiente. Armonizzazione (N 19.6.87, Longet) 1987 P 87.347 Assegni familiari nell'agricoltura (N 19.6.87, Jung) 1987 P 87.394 Materie ausiliarie nell'agricoltura. Tassa d'incentivazione (N 19.6.87, Jäger) 1987 P 87.555 Agricoltura biologica (N 18.12.87, Weder-Basilea) 1988 P 88.409 Pagamenti diretti nell'agricoltura (N 23.6.88, Berger) 1989 P 89.548 Assegni familiari nell'agricoltura (N 15.12.89, Jung) 1990 P 89.451 Revisione della legge sull'agricoltura (N 23.3.90, Ruckstuhl) 1992-4

1 Foglio federale. 75° anno. Voi. II

1

1990 P 89.473 1990 P 89.668

1990 P 89.830

1990 P 90.486 1991 P ad 89.079

1991 P ad 89.236 M 90.895 ad parte seconda 1989 M 88.547

Aiuto alle aziende agricole familiari (N 23.3.90, Wyss William) Pagamenti diretti nell'agricoltura. Criteri d'ordine ecologico (N 23.3.90, Dormann) Metodi naturali di coltivazione e produzione sotto contratto (N 23.3.90, Nussbaumer) Riconoscimento dell'agricoltura biologica (N 5.10.90, Dormann) Consolidamento dei debiti dell'agricoltura (N 4.3.91, Commissione del Consiglio nazionale; S 23.9.91) Pagamenti diretti nell'agricoltura (N 4.3.91, Commissione del Consiglio nazionale) Pagamenti diretti nell'agricoltura (Bühler) Formazione professionale Legge sull'agricoltura. Revisione sul capitolo sulla formazione professionale (N 7.10.88, Zwingli; S 7.6.89)

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

27 gennaio 1992

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Felber II cancelliere della Confederazione, Couchepin

Parte prima: Politica agraria con pagamenti diretti compensativi

Compendio Questa prima parte del presente messaggio contiene la proposta d'inserire nella legge sull'agricoltura le basi legali per le due forme seguenti di pagamenti diretti: 1. pagamenti diretti complementari di carattere generale non vincolati alla produzione e intesi in primo luogo a conseguire un obiettivo di politica dei redditi (art. 3la) a complemento di una politica dei prezzi maggiormente orientata verso il mercato nonché per rimunerare prestazioni d'interesse pubblico e 2. pagamenti diretti per metodi di produzione e di gestione particolarmente rispettosi dell'ambiente, della protezione degli animali o in sintonia con la natura (sulla scorta di un contratto concluso su base volontaria art. 31b), ossia contributi compensativi a fini ecologici.

Il progetto si fonda essenzialmente sui lavori preparatori e sulle conclusioni di una Commissione peritale '' (detta qui di seguito «Commissione»).

Il progetto tiene parimenti conto degli interventi parlamentari presentati in questi ultimi anni da un gran numero di deputati, nonché degli elementi essenziali delle due iniziative popolari già formalmente riuscite: a) «per un'agricoltura contadina competitiva e rispettosa dell'ambiente» e b) «contadini e consumatori - per un 'agricoltura in armonia con la natura».

"Cfr. Rapporto della Commissione Popp: Pagamenti diretti nella politica agricola svizzera (300 pagine circa), Ufficio federale centrale degli stampati e del materiale, Berna, maggio 1990, detto qui di seguito «Rapporto Popp».

I II

Parte generale Situazione generale, cenni storici

I problemi posti da una politica agraria che fa capo al sostegno dei prezzi sia per orientare la produzione sia per garantire il reddito sono noti da tempo. Il Quarto rapporto sull'agricoltura (1969) '' già alludeva a questo conflitto d'obiettivi della legislazione agricola svizzera (art. 18 e 29 LAgr) e proponeva di esaminare se i pagamenti diretti potessero contribuire a risolvere questo problema.

Dopo i dibattiti parlamentari concernenti il Quarto rapporto sull'agricoltura, nel marzo 1971 il consigliere federale Ernst Brugger aveva incaricato una prima Commissione peritale di studiare in dettaglio il problema dei pagamenti diretti a titolo di reddito nell'agricoltura e di formulare proposte concrete in merito.

La Commissione procedette a un'analisi approfondita e propose modelli concreti. La priorità fu data a un sistema di pagamenti indipendenti dalla produzione fondato sulla superficie e combinato con un contributo di base per azienda, a complemento della politica dei prezzi sia per la zona di pianura sia per la zona di montagna. I lavori di questa Commissione sono stati oggetto di un rapporto di circa 200 pagine 2'.

La procedura ulteriore fu discussa in seno a una nuova commissione («Commissione Piot»), composta di rappresentanti dell'economia e della politica e diretta da J. C. Piot, direttore dell'Ufficio federale dell'agricoltura. Questa commissione rifiutò a maggioranza l'introduzione di pagamenti diretti per la zona di pianura, ma raccomandò di introdurre contributi di superficie e contributi d'estivazione a titolo di nuovi pagamenti diretti a favore dell'agricoltura montana. Un disegno di legge corrispondente (FF 1979 I 1265) fu presentato al Parlamento nel corso della primavera 1979. Le Camere l'adottarono il 14 dicembre 1979 in forma di legge federale istitutiva di contributi per la gestione agricola del suolo in condizioni difficili. I contributi sono stati accordati per la prima volta nel 1980. Quelli di superficie sono destinati ai gestori di terreni declivi o con forte declività. Si tratta di terreni che, in zona di montagna e in zona prealpina collinare, hanno una declività del 18 per cento e più e, in zona di pianura, del 35 per cento e più (terreni con forte declività). Il 99 per cento dei casi concerne aziende situate in zona di montagna e in zona prealpina collinare. Nel frattempo era apparso il Quinto rapporto sull'agricoltura (1976)-3). Vi si attirava nuovamente l'attenzione sul dilemma della politica dei prezzi e dei redditi e sulla conformità riguardo agli obiettivi di pagamenti diretti indipendenti dalla produzione.

Nel 1978, il consigliere nazionale Schmid - San Gallo depositò un'iniziativa parlamentare che chiedeva un miglior aggiustamento della politica dei prezzi conformemente all'articolo 18 LAgr e, pertanto, dei pagamenti diretti comple'> Quarto rapporto sull'agricoltura (FF 1969 I 233).

Rapporto della Commissione peritale preparatoria istituita dal Dipartimento federale dell'economia pubblica (Commissione Popp): Pagamenti compensativi nell'agricoltura svizzera, Berna 1973.

"Quinto rapporto sull'agricoltura (FF 1977 I 243).

2)

mentari volti a garantire redditi equi. L'Ufficio federale dell'agricoltura (UFAG) pubblicò un rapporto di 100 pagine 1' a destinazione della Commissione del Consiglio nazionale incaricata di esaminare l'iniziativa. Questo rapporto esaminava soprattutto le incidenze dell'introduzione di un sistema di pagamenti diretti nell'agricoltura sulle finanze federali, sui consumatori, sull'agricoltura in genere nonché sull'offerta e sulla domanda. Nel 1980, il Consiglio nazionale esaminò l'iniziativa e la rifiutò.

Già prima, il nostro Collegio e le vostre Camere avevano dovuto introdurre mediante procedura d'urgenza alcune misure in vista di limitare la produzione, ossia, nel 1977, la limitazione individuale della garanzia del prezzo del latte (contingentamento lattiero) e, nel 1978, l'autorizzazione obbligatoria per la costruzione di stalle. L'effetto, stimolante per la produzione, di una politica dei prezzi orientata prioritariamente al sostegno dei redditi nell'ambito dell'applicazione dell'articolo 29 LAgr e degli articoli 45-49 dell'ordinanza generale sull'agricoltura diveniva vieppiù evidente. Era poi rafforzato dall'aumento della produttività indotta dalle diverse forme del progresso tecnico, dalla ricerca, dalla formazione, dall'aiuto agli investimenti ecc.

L'iniziativa sui foraggi intendeva regolare questo aspetto in modo unilaterale mediante una limitazione ancora maggiore delle importazioni foraggere. 11 nostro Collegio e le vostre Camere proposero, a titolo di controstrategia, alcune misure orientative delle strutture nonché altre limitazioni nel settore della produzione animale. Nel 1979, l'inserimento degli articoli 19a-19fnella LAgr concretizzò tale intervento. L'iniziativa fu allora ritirata.

Il conflitto d'obiettivi appena menzionato è stato dunque risolto con misure di limitazione dell'offerta.

Nella sua terza parte, il Sesto rapporto sull'agricoltura (1984) mise in evidenza che i settori della politica agraria e dell'alimentazione erano in balia di sviluppi che rendevano necessari adeguamenti della politica agraria. Furono allora presentate e discusse quattro concezioni che potevano servire da pietra miliare per una procedura d'adattamento. Fra queste vi era quella dei «prezzi indicativi atti ad orientare la produzione, completati con pagamenti diretti». Da parte nostra, abbiamo dato chiaramente la priorità a quest'ultima concezione e indicato la nostra intenzione di proseguire i lavori in questa direzione 2.

Nell'ambito dei dibattiti parlamentari sul Sesto rapporto, tale concezione trovò eco favorevole presso i rappresentanti di tutti i grandi partiti. Il Consiglio nazionale fu chiamato a trattare un postulato commissionale (ex-postulato Villiger) il quale esigeva la realizzazione di una tale strategia, un'analisi delle sue conseguenze nonché un'esposizione delle possibilità di finanziamento dei pagamenti diretti.

Nel nostro rapporto concernente il programma di legislatura 1987-1991, vi abbiamo proposto una revisione parziale della legge sull'agricoltura onde creare 1) Ufficio federale dell'agricoltura: risposte alle questioni della Commissione del Consiglio nazionale per la trattazione dell'iniziativa parlamentare Schmid-San Gallo concernente la politica dei prezzi e dei redditi, Berna 7 agosto 1979.

2 >Cfr. Sesto rapporto sull'agricoltura, 1984 (FF 1984 III 449).

una base legale per la concessione di pagamenti compensativi nell'agricoltura".

Nel 1987, venne istituita una seconda Commissione peritale i cui lavori sono riassunti nel capitolo 13 dell'Allegato I.

Il Sesto rapporto sull'agricoltura da un'ampia panoramica della situazione dell'agricoltura nonché degli sviluppi più recenti nei settori della politica agraria nazionale e internazionale. La concezione descritta nel presente messaggio nonché la proposta di completare la legge sull'agricoltura costituiscono una pietra miliare del nuovo orientamento della politica agraria presentata in detto rapporto. Le due opere formano un tutto, un insieme interdipendente.

12

Interventi parlamentari

Nel corso degli ultimi anni sono stati presentati un gran numero di interventi parlamentari in relazione con il problema di una «politica agraria con pagamenti diretti compensativi». Il rapporto della Commissione peritale presenta 31 interventi in versione originale e integrale.

13

Lavori e conclusioni della Commissione peritale

Questi lavori sono riassunti nel capitolo 13 dell'Allegato I.

14

Procedura di consultazione

Si rinvia al capitolo 14 dell'Allegato I nonché all'Allegato II.

2 21

Parte speciale Necessità di un nuovo orientamento della politica agraria, segnatamente della politica dei prezzi e dei redditi

Condividiamo per l'essenziale le considerazioni e le conclusioni della Commissione peritale. I pagamenti diretti complementari nel senso della strategia II (cfr. il prospetto 3 nell'Allegato I) sono conformi agli scopi prefissi e risultano indispensabili. I cambiamenti intervenuti nelle condizioni quadro quali presentati nel paragrafo 132 dell'Allegato I nonché nel Settimo rapporto sull'agricoltura rendono necessario un cambiamento di rotta.

Riassumendo, giungiamo alla conclusione che la politica dei prezzi finora praticata non può più essere proseguita in quanto tale e che pagamenti diretti non vincolati alla produzione rappresentano uno strumento importante del nuovo orientamento della politica agraria svizzera: "Cfr. Rapporto sul programma di legislatura 1987-91 del 18 gennaio 1988 (FF 1988 1 339).

  1. Prezzi fortemente sostenuti hanno effetti inauspicati sulla produzione, quali l'intensificazione e l'utilizzazione di materie ausiliarie, e conducono ad eccedenze, segnatamente nei settori non sottoposti a limitazioni dell'offerta. Inoltre, si assiste viepiù a una presa di coscienza dei problemi ecologici. Contrariamente a quanto avvenuto finora, le quantità prodotte, considerate globalmente, non possono più essere aumentate.
  2. I prezzi elevati delle derrate alimentari inducono sempre più i consumatori delle regioni di confine ad acquistare prodotti meno cari all'estero.
  3. Accanto alla produzione di derrate alimentari, l'agricoltura adempie altri compiti, quali in particolare la conservazione di terre coltive, e fornisce un contributo alla vita economica, sociale e culturale delle regioni rurali. La domanda di tali prestazioni di pubblico interesse aumenta, ma è sempre meno possibile assicurarne la rimunerazione mediante i prezzi dei prodotti agricoli.
  4. Il nostro Collegio ha fatto dell'adesione alla CE lo scopo della politica d'integrazione della Svizzera. Ne consegue la necessità di disporre di strumenti di politica agraria che permettano a lungo termine di conformarsi alla politica agraria della CE. Quest'ultima è contraddistinta da riforme interne e dai risultati dell'Uruguay-Round del GATT. Sul lungo periodo, sarà dunque necessario ridurre le differenze di prezzo tra la Svizzera e la CE.
  5. I negoziati agricoli nell'ambito dell'Uruguay-Round del GATT non sono ancora terminati, ma la principale opzione è già stata decisa. S'intende giungere al passaggio, per lo meno parziale, dal sostegno dell'agricoltura mediante i prezzi, legato ai prodotti, a un sostegno indipendente dai quantitativi prodotti. Si sa con relativa certezza quali saranno i principali criteri d'attribuzione accettati per i pagamenti diretti, affinchè quest'ultimi non siano considerati alla stregua di misure sottoposte a riduzione. I pagamenti diretti dovrebbero segnatamente adempiere i criteri seguenti: - non avere effetti negativi sul commercio o soltanto ripercussioni minime; - essere finanziati unicamente attraverso le finanze pubbliche; - non avere un effetto di sostegno dei prezzi, ossia non essere vincolati ai prodotti.

Con riferimento ai lavori preparatori della Commissione, proponiamo, come elemento centrale del nuovo orientamento della politica agraria, i due tipi seguenti di pagamenti diretti, conformi al GATT: a) pagamenti diretti complementari di carattere generale e non vincolati alla produzione, intesi in primo luogo a conseguire un obiettivo di politica dei redditi (art. 3lo) a complemento di una politica dei prezzi maggiormente orientata verso il mercato, nonché a rimunerare prestazioni di pubblico interesse e b) pagamenti diretti per metodi di produzione e di gestione particolarmente rispettosi dell'ambiente e degli animali o in sintonia con la natura (in base a contratti volontari, art. 310), ossia contributi compensativi a fini ecologici.

Come indicato nel Settimo rapporto sull'agricoltura, sono inoltre necessaria altre modifiche della nostra politica agraria. Parte di quest'ultime è già realtà (cfr. in particolare le misure orientative e limitative della produzione nonché il nuovo decreto federale concernente le misure d'orientamento della produzione vegetale); altre sono in preparazione. Inoltre, adattamenti d'ordine strutturale e razionalizzazioni sono pure necessari in seno all'agricoltura e nei settori economici a monte e a valle di quest'ultima.

22

Pagamenti diretti complementari non vincolati alla produzione (art. 31a)

221

Nuova politica dei prezzi con pagamenti diretti complementari

Per le ragioni menzionate qui sopra, dobbiamo attenerci all'ipotesi che la politica dei prezzi praticata sinora e fondata sul principio dei «prezzi che coprano le spese di produzione» (art. 19 LAgr) dovrà essere abbandonata. In avvenire, i prezzi dipenderanno sempre più dal mercato e dalle relazioni economiche internazionali. Ciò significa che non sarà o quasi più possibile assicurare all'agricoltura un reddito appropriato unicamente per mezzo dei prezzi, senza pagamenti diretti supplementari.

Si potrebbe obiettare che sarebbe parimenti possibile, se non preferibile, seguire una nuova politica «più dura» in materia di prezzi, ossia senza pagamenti diretti complementari, poiché in tal modo si potrebbe accelerare il processo evolutivo delle strutture e ottenere così un'accresciuta competitivita dell'agricoltura svizzera a livello internazionale. Questi argomenti sono stati esaminati approfonditamente dalla Commissione (cfr. anche il n. 135). Indipendentemente dall'opposizione che susciterebbe una politica dei redditi tanto severa e dettata dal principio del «crescere o sparire», quest'ultima finirebbe per modificare e inviluppare a tal punto l'agricoltura da non consentirle più di fornire convenientemente le prestazioni d'interesse pubblico che le incombono e che la società esige.

222

Pagamenti diretti per prestazioni di pubblico interesse

Giungiamo così a un punto essenziale della giustificazione generica dei pagamenti diretti, ossia la garanzia di prestazioni di pubblico interesse e il loro indennizzo. Oltre alla produzione di derrate alimentari, l'agricoltura assume principalmente i compiti seguenti (cfr. anche il Settimo rapporto sull'agricoltura): 1. assicurare i preparativi necessari per garantire la produzione in periodo d'importazioni turbate (sicurezza alimentare); 2. contribuire a mantenere le basi naturali dell'esistenza (suolo, acqua, aria) e a proteggere l'ambiente (obiettivo ecologico); 3. mantenere le terre coltive (paesaggio, struttura dell'occupazione del territorio); 4. contribuire ad assicurare la vita economica, sociale e culturale nelle regioni rurali (salvaguardare la pluralità culturale e sociale).

Mentre il compito tradizionale, originale e per lungo tempo essenziale dell'agricoltura, quello cioè della «produzione di derrate alimentari», sta perdendo in Europa relativamente importanza, altri compiti (in particolare quelli di cui ai n. 2, 3 e 4) tendono a divenire prioritari. Alcuni economisti individuano questa evoluzione nella perdita relativa di valore dei beni «privati» e nella valorizzazione di certi beni «pubblici» forniti dall'agricoltura. Questa nuova ponderazione dei valori risulta dall'evoluzione economica e dalla modificazione della domanda di prestazioni (p. es. domanda incentrata maggiormente sullo svago e il riposo nonché su prestazioni ecologiche).

Il nuovo orientamento della politica agraria che vi proponiamo di ratificare tiene conto di questi cambiamenti. La garanzia del mettere a disposizione «beni pubblici» e l'indennizzo di queste prestazioni non potrebbero in avvenire essere esclusivamente assicurati come finora per mezzo del prezzo delle derrate alimentari prodotte, ma dovranno esserlo sempre più mediante pagamenti diretti.

Quest'ultimi devono essere considerati alla stregua di un indennizzo di tali prestazioni e non di una «elemosina» sui generis. In altri termini, ciò significa parimenti che la società (lo Stato) può esercitare un certo influsso sul modo in cui queste prestazioni sono fornite o in cui il mandato è eseguito (p. es. mediante prescrizioni e/o incitamenti corrispondenti).

223 223.1

Importo dei pagamenti diretti Fattori determinanti

L'importo dei pagamenti diretti dipende da svariati fattori, segnatamente: a) direttive concernenti la politica dei redditi agricoli (disciplinamento concernente il raffronto paritetico, l'equa retribuzione e gli interessi sul capitale proprio); b) possibilità della politica dei prezzi e dei quantitativi; e) progresso tecnico e sua applicazione; d) grado di collaborazione interaziendale, altre forme di razionalizzazione, ritmo dell'adeguamento strutturale nonché possibilità d'impiego fuori dell'agricoltura; e) costi, varianti in funzione delle condizioni locali, causati dalla fornitura delle prestazioni d'interesse generale; f) rincaro, prezzi dei mezzi di produzione e evoluzione dei redditi negli altri settori dell'economia (crescita economica).

223.2

Decisione annua del Consiglio federale

Ogni anno occorrerà decidere, nell'ambito dell'esame delle richieste contadine e tenuto conto dei fattori menzionati qui sopra e della situazione dell'economia in generale, se, in primo luogo, si debbano prendere provvedimenti di politica dei redditi e se, in secondo luogo, il miglioramento previsto dei redditi o la compensazione del rialzo dei costi debba essere accordata in forma di prezzi e/o di pagamenti diretti. Secondo la nostra concezione, occorrerebbe procedere secondo il principio «prezzi, quantitativi e razionalizzazione per quanto possi-

bile, pagamenti diretti complementari per quanto necessario». Tenuto conto delle differenze di prezzo rispetto alla CE, che si dovranno ridurre, i pagamenti diretti avranno la priorità.

Affinchè il nostro Collegio possa disporre di un margine di manovra sufficiente e agire in modo efficace, gli si dovrebbe conferire la competenza di adattare i pagamenti diretti, come oggi già avviene per gli adeguamenti di prezzo. Occorre tuttavia osservare che il nostro intervento rimarrà sottoposto al controllo parlamentare nell'ambito delle decisioni sul bilancio.

223.3

Linea direttiva in materia di politica dei redditi

La linea direttiva per l'operato del nostro Collegio è stabilita nell'articolo 29 LAgr ed è definita in termini più precisi negli articoli 45 a 490 dell'ordinanza generale sull'agricoltura (RS 916.01) (reddito paritetico e diritto all'interesse sul capitale proprio).

Al lume del nuovo orientamento della politica agraria cui abbiamo accennato qui sopra, riteniamo che il raffronto paritetico praticato presentemente debba essere oggetto di un riesame fondamentale. In tale occasione, si dovrebbe adeguare alla nuova concezione anche l'articolo 29 LAgr. Non si dovrebbe più prevedere, come capita nella prassi odierna, una garanzia per «prezzi che coprono i costi di produzione».

Nel Settimo rapporto sull'agricoltura abbiamo esposto sommariamente il modo di concepire la nuova linea direttiva in materia di politica dei redditi.

Tuttavia, poiché le questioni che si pongono in tale contesto sono estremamente complesse, molteplici e politicamente assai contestate, esse richiedono un esame serio e approfondito. Intendiamo parimenti incaricare un gruppo di esperti di trattare questa materia e di formulare proposte atte a trovare un consenso politico.

224 224.1

Costi e possibilità di risparmio Valutazione dei costi

Poiché, per le ragioni menzionate più sopra, il fabbisogno in pagamenti diretti dipende da svariati fattori, non tutti ponderabili con certezza, la valutazione dei costi può essere fatta soltanto in base a talune premesse. Anche in tal caso però la valutazione è estremamente problematica. Calcoli effettuati dal Politecnico federale di Zurigo e dall'UFAG danno il quadro seguente: Valori economici per l'anno base (1991) - Prodotto agricolo lordo senza pagamenti diretti (prezzo per quantitativi) - Reddito netto dell'agricoltura (senza safari degli impiegati) 10

Fr. 9,5 miliardi Fr. 4,0 miliardi

Ipotesi - Tasso annuo d'inflazione del 3,5 per cento (anche per i mezzi di produzione agricola) - Nessun aumento dei quantitativi e dei prezzi alla produzione - Aumento della produttività dello 0,5-1,5 per cento all'anno.

Sulla scorta di queste ipotesi, il fabbisogno in pagamenti diretti rappresenterebbe, secondo gli utili di razionalizzazione, il ritmo dell'adeguamento strutturale e le altre misure di mutuo aiuto, un importo (cumulativo) oscillante tra i 200 e i 300 milioni di franchi all'anno affinchè i redditi dell'agricoltura possano svilupparsi allo stesso ritmo di quelli ottenuti nel resto dell'economia. Se vi fosse la possibilità di aumentare in media i prezzi alla produzione del 2 per cento all'anno, il fabbisogno in pagamenti diretti si ridurrebbe di 190 milioni di franchi e viceversa.

Un altro metodo di valutazione del fabbisogno in pagamenti diretti si rifa alla situazione degli anni passati. Nel corso del decennio 1978-1988, l'agricoltura svizzera ha potuto approssimativamente migliorare il suo reddito allo stesso ritmo del resto dell'economia. In media, si è dovuto ricorrere a un aumento dei prezzi dei prodotti di appena il 2 per cento all'anno. Grazie a un leggero aumento dei quantitativi prodotti, che era ancora possibile in questo periodo, gli introiti sono aumentati di 250 milioni di franchi all'anno. Questo importo corrisponderebbe approssimativamente al fabbisogno di nuovi pagamenti diretti, supponendo prezzi alla produzione e un volume di produzione stabili. Nel caso in cui l'evoluzione delle strutture fosse più forte di quella registrata negli anni '80, il fabbisogno finanziario si ridurrebbe.

Sull'arco di più anni, i pagamenti diretti aumenteranno cumulativamente. Non possiamo tuttavia dire già sin d'ora quale ne sarà il livello poiché quest'ultimo dipende in ultima analisi: - dall'evoluzione politica ed economica e dalle relazioni internazionali, segnatamente dall'integrazione nella CE e nel GATT; - dalla politica dei redditi (metodo di valutazione e raffronto dei redditi); - dall'importanza delle misure di mutuo aiuto, dal ritmo dell'evoluzione strutturale e - dalla misura in cui sarà possibile assicurare i redditi agricoli mediante i prezzi dei prodotti, mediante i progressi realizzati sul piano della produttività, mediante nuovi sbocchi, mediante la riduzione dei costi, mediante altri adeguamenti e attività di sostegno.

224.2

Possibilità di risparmio e nuovi introiti

L'aumento dell'onere federale in seguito ai pagamenti diretti sarà accompagnato da un risparmio sui costi, da cui trarranno vantaggio le finanze federali e i consumatori. La Confederazione potrà contare, sia all'interno del Paese sia per i prodotti d'esportazione, su una diminuzione, una stabilità, o perlomeno su un minore aumento dei costi di valorizzazione, soprattutto per prodotti quali il burro, il formaggio, i cereali panificabili, la colza e lo zucchero. Questa 11

diminuzione dei costi risulterà da un calo dei prezzi (o da un minore aumento) e dalla tendenza alla diminuzione delle eccedenze, in seguito all'applicazione della nuova strategia.

Ai risparmi summenzionati potranno aggiungersi aumenti di introiti sulle tasse riscosse alla frontiera grazie alla possibilità di importare di più quando una produzione indigena tende a diminuire; ad ogni modo, tali introiti avranno una minor tendenza a diminuire di quanto non sarebbe il caso con l'applicazione della politica di stimolo praticata finora (soprattutto nel settore dei cereali).

Questi annessi e connessi sono stati minuziosamente analizzati in occasione dell'esame approfondito dell'iniziativa parlamentare Schmid-San Gallo nel 1979.

I risultati ottenuti con la quantificazione dei possibili risparmi sono tuttora validi ''.

Secondo analisi più recenti, la nuova strategia consentirebbe, rispetto alla situazione attuale, un risparmio pari al 30-50 per cento dei costi dei pagamenti diretti. Questa proporzione può essere sensibilmente più importante per i prodotti il cui smercio esige una forte partecipazione finanziaria dello Stato, quali il burro e il formaggio. Dipenderà da ultimo dalla futura politica dei prezzi e delle quantità se il risultato sarà un risparmio reale o una diminuzione dell'aumento dei costi.

225

Pianificazione, criteri

Vari criteri, fra cui la superficie, la gestione aziendale, la famiglia o l'economia domestica, l'unità di lavoro o il bisogno di manodopera, possono essere utilizzati per la pianificazione dei pagamenti diretti non vincolati alla produzione.

È possibile applicare una combinazione di criteri. Il Rapporto della Commissione presenta dapprima esempi e esperimenti fatti all'estero ed in seguito otto possibili modelli di pianificazione con i rispettivi vantaggi e svantaggi (cfr. cap.

IV par. 5). La scelta dei criteri, delle combinazioni e della pianificazione del sistema varierà in funzione del grado di evoluzione strutturale auspicato (cfr.

anche le riflessioni fatte a questo proposito nel n. 352.2 del Settimo rapporto sull'agricoltura).

I dettagli d'applicazione del sistema dovranno essere definiti mediante un'ordinanza, attualmente in preparazione, in collaborazione con gli ambienti direttamente interessati. La pianificazione del sistema dipende parimenti dal modo in cui i contributi ai detentori di bestiame e, se del caso, altri pagamenti diretti vi saranno integrati (cfr. n. 136). Il nostro Collegio è per una soluzione amministrativa quanto semplice possibile, ossia per un contributo di base per ogni azienda e un contributo per ha di superficie agricola utile (SAU).

Oltre alla pianificazione del sistema dei contributi, occorre disciplinare altri elementi ai fini dell'applicazione, quali le condizioni e gli oneri, la definizione più precisa degli aventi diritto, nonché diverse questioni di esecuzione e di con11

Cfr. Ufficio federale dell'agricoltura, DFEP, Rapporto sull'iniziativa parlamentare Schmid-SG, Berna 1979.

12

trollo. A questo proposito, occorre riferirsi a quanto esposto nel Rapporto della Commissione (n. 5.4 del cap. IV), nonché al commento all'articolo 31a presentato qui di seguito.

226

Finanziamento

Come dimostrato più sopra, il risparmio realizzato con la nuova strategia non basta a garantirne il finanziamento. La Commissione ha inoltre esaminato la questione del finanziamento e ha fatto proposte concrete (cfr. cap. IV n. 5.5 del Rapporto Popp) che vanno prevalentemente nelle seguenti direzioni; a) introiti a destinazione vincolata; b) assoggettamento delle derrate alimentari all'ICA.

Il nostro parere in merito è il seguente:

226.1

Introiti a destinazione vincolata

Ci riferiamo a questo proposito a tasse di incitamento sui mezzi di produzione utilizzati a fini di produzione intensiva, quali determinati fertilizzanti commerciali e certe sostanze chimiche ausiliarie. Nel messaggio in corso di preparazione concernente una revisione della legge federale sulla protezione dell'ambiente (LPA) vengono presentate proposte in tale ambito. Se queste ultime dovessero essere accettate, ne risulterebbero introiti a destinazione vincolata stimati fra i 50 e i 100 milioni di franchi annui, da devolvere ai pagamenti diretti.

Occorrerà ancora esaminare altre possibilità (sistemi di finanziamento) per far sì che le prestazioni d'interesse generale dell'agricoltura vengano in parte retribuite dagli stessi beneficiari. Vanno in questa direzione il principio del «Wasser-Pfennig» (tassa riscossa nel Baden Württemberg sull'acqua consumata) e la proposta del consigliere agli Stati Albin Heimann relativa ad una tassa sul turismo (Beherbergungsabgabe).

Inoltre, la Commissione propone tasse sulle importazioni di derrate alimentari prodotte secondo norme meno severe delle nostre per quanto riguarda la protezione dell'ambiente e degli animali. Tale soluzione, di primo acchito interessante, ci porrebbe problemi sul piano delle relazioni internazionali. Secondo la Commissione, le tasse prelevate non dovrebbero essere superiori alla differenza di costo provocata dal provvedimento interno più severo.

Va da ultimo rilevato che, nell'ambito dei negoziati del GATT, si parla di una trasformazione dei contingenti d'importazione in tasse (tariffazione), che renderebbe possibile, almeno in un primo tempo, la realizzazione di introiti supplementari, da devolvere in tutto od in parte ai pagamenti diretti.

La possibilità di attuare tutte queste proposte, di per sé interessanti, è oggi per lo meno ancora incerta sia per quanto concerne i tempi sia per quanto concerne l'aspetto materiale.

13

226.2

Assoggettamento delle derrate alimentari all'ICA

Secondo il disciplinamento attuale, le derrate alimentari sono esenti da imposta sulla cifra d'affari. Per finanziare i pagamenti diretti, si potrebbero pertanto assoggettarle all'ICA (ma a un tasso ridotto). L'onere supplementare che ne deriverebbe per il consumatore si giustifica nelle misura in cui si prevede di condurre, parallelamente all'introduzione dei pagamenti diretti, una politica imperniata maggiormente sul mercato, che permetterebbe ai consumatori di beneficiare di prezzi meno elevati. A titolo illustrativo, un tasso d'imposizione dell" 1,5 per cento (sensibilmente ridotto rispetto al altri prodotti) a livello di commercio al dettaglio frutterebbe già alla Confederazione introiti di circa 450 milioni di franchi annui.

Prevediamo di risolvere la questione dell'assoggettamento fiscale delle derrate alimentari nell'ambito del nuovo regime finanziano della Confederazione (revisione dell'ICA o introduzione di una tassa sul valore aggiunto).

226.3

Risorse generali della Confederazione

In linea di massima, i compiti della Confederazione devono essere finanziati con le risorse generali. Nel presente messaggio e nei rapporti sull'agricoltura abbiamo esposto le ragioni per le quali il mantenimento dell'agricoltura costituisce un compito importante della Confederazione. Il mandato costituzionale e la legislazione agraria sanciscono indubbiamente questo principio. Se vogliamo che l'agricoltura fornisca prestazioni di interesse pubblico anche laddove il suo dinamismo e una gestione razionale delle aziende non permettano di ottenere un reddito adeguato, dobbiamo anche far sì che le siano assicurati pagamenti diretti complementari.

Lo stanziamento dei mezzi finanziari è subordinato, soprattutto in periodi di ristrettezze, a una questione di priorità riguardo ai compiti della Confederazione e dipende pertanto da una decisione politica. È quanto si è già fatto finora per gli aumenti di prezzo che incidono sulle spese della Confederazione (ad es. a carico del conto lattiere): i relativi importi venivano sia iscritti nel preventivo, sia avallati dal Parlamento mediante lo stanziamento di crediti supplementari. Sostanzialmente si tratta della stessa cosa, l'unica differenza consiste nella forma e eventualmente nell'ammontare (cfr. n. 226.2).

Nel piano finanziario 1993 sono previsti 150 milioni di franchi per questi nuovi pagamenti diretti.

227

Costi globali invariati - trasferimento di oneri

Secondo un'argomentazione ricorrente, i nuovi pagamenti diretti comporterebbero un aumento importante delle spese della Confederazione. La strategia che prevede il versamento di pagamenti diretti potrebbe, è vero, richiedere maggiori spese budgetarie di una strategia senza pagamenti diretti. Considerato dal punto di vista macroeconomico o del costo globale del sostegno all'agricoltura, 14

il problema può però essere sensibilmente relativizzato. Il maggior costo risultante per la Confederazione non rappresenta in effetti, rispetto al sistema attuale teso a garantire il reddito mediante i prezzi dei prodotti, nessun onere supplementare dal punto di vista dell'economia in generale.

Si tratta in realtà di un semplice trasferimento nell'imputazione dei costi. In effetti, le strategie senza pagamenti diretti comportano anch'esse costi importanti, che gravano però sul prezzo del prodotto e quindi in gran parte sui consumatori. Nel caso dei pagamenti diretti, invece, una parte più importante dei costi viene sopportata direttamente dallo Stato e figura pertanto nelle spese della Confederazione. All'aumento dei costi a carico delle finanze federali corrisponderebbe quindi una diminuzione degli oneri dei consumatori, a dipendenza del sistema di finanziamento scelto.

Il perseguimento di obiettivi diversi quanto all'evoluzione delle strutture e alle quantità prodotte potrebbe comportare differenze nei costi a carico dell'economia nazionale. Tuttavia questo vale anche per una strategia senza pagamenti diretti. Rispetto ad una politica orientata semplicemente verso il finanziamento della valorizzazione delle eccedenze, il nuovo orientamento della politica agraria con pagamenti diretti comporterà sicuramente minori costi economici e sociali.

Occorre considerare che, nel caso dei pagamenti diretti, il problema politico della ripartizione dei fondi assume dimensioni maggiori che non in un regime di sostegno dei prezzi, il quale richiede però una differenziazione dei prezzi.

La quantificazione del costo globale del sostegno e della protezione accordati all'agricoltura cozza in problemi di metodo ed è assai contestata sotto il profilo scientifico. Nondimeno, l'OCSE ha proceduto a uno studio in tal senso che ha indicato, per la Svizzera, un importo di circa 7 miliardi di franchi nella media degli anni 1987/88 (cfr. i calcoli concernenti gli equivalenti dei sussidi alla produzione nel n. 15 della prima parte del Settimo rapporto sull'agricoltura). Si tratta di fatto della somma delle due componenti seguenti: a) spese dell'ente pubblico in favore dell'agricoltura (Confederazione, Cantoni, Comuni); b) differenza tra il valore della produzione svizzera ai prezzi locali (circa 9 miliardi di franchi) e il valore della medesima ai prezzi del mercato mondiale, in vista di evitare eventuali doppie imputazioni.

Nell'ambito di questa concezione teorica, l'elemento b) è ampiamente contestato poiché presuppone che l'insieme della produzione indigena possa essere acquisito alle stesse condizioni di qualità e maturazione secondo i prezzi del mercato mondiale. In ogni caso, non si può dire semplicemente (perché errato) che questa somma così calcolata corrisponda ai «sussidi all'agricoltura» (cfr.

anche n. 228).

228

Raffronto costi-vantaggi, modifica delle basi d'apprezzamento

Nell'ambito della discussione sui costi di sostegno e di protezione dell'agricoltura, occorre osservare che tali costi offrono in contropartita un vantaggio per 15

la società. Si tratta della somma delle prestazioni e ripercussioni, spesso designata con il termine effetti esterni positivi e/o prestazioni d'interesse generale nel senso più ampio del termine (cfr. n. 222).

Tali prestazioni, rispettivamente ripercussioni, sono difficilmente valutabili in termini monetari, in quanto sfuggono alle leggi del mercato. La società deve pertanto, nella ponderazione degli obiettivi della politica agraria, procedere ad una valutazione politica del rapporto fra costi e vantaggi.

Queste prestazioni d'interesse generale rappresentano, nell'insieme delle attività agricole, una quota in continuo aumento. Anche la popolazione, per altro, accorderà loro importanza sempre maggiore. Se lo Stato le rimunera non è per fare dell'«elemosina», bensì per assicurare, con contributi adeguati, un congnio indennizzo, analogo a qualsiasi altro corrispettivo versato in contropartita di prestazioni commerciali. Un tale rimunerazione è conforme alle disposizioni del GATT.

I mutamenti cui abbiamo accennato non mancheranno a dire il vero di influenzare il comportamento degli agricoltori. Una parte crescente delle prestazioni dell'agricoltura non sarà retribuita per mezzo del mercato dei prodotti (quantità e prezzo), bensì mediante pagamenti diretti a carico delle finanze pubbliche.

23

Pagamenti diretti per prestazioni ecologiche particolari (art. 31Ô)

Nel suo rapporto, la Commissione peritale giunge alla conclusione, come esposto nel numero 137, che i pagamenti compensativi su base contrattuale volontaria per promuovere metodi di produzione e di gestione particolarmente rispettosi dell'ambiente, quali la produzione integrata e la coltivazione biologica, rappresentano uno strumento supplementare per incentivare un'agricoltura che soddisfi alle esigenze di ordine ecologico. Spera quindi che ciò contribuisca ad accelerare l'adempimento delle esigenze ecologiche e propone di iniziare quanto prima le ricerche in merito alle questioni non ancora risolte relative all'attuazione di tale concezione. Queste ricerche sono state fatte nel frattempo e possiamo quindi esporvi la concezione da noi adottata.

231

Strategia in materia ecologica e provvedimenti

In politica agraria ci proponiamo di portare innanzi la strategia presentata nel numero 137.1, tesa alla realizzazione di esigenze ecologiche e basata essenzialmente su: 1. Ricerca, formazione e divulgazione: gli agricoltori devono per quanto possibile essere indotti dalle loro proprie costatazioni e convinzioni ad agire in modo conforme alle esigenze ambientali.

2. Creazione d'incentivi di ordine finanziario e altro: il rispetto dell'ambiente deve essere interessante anche dal punto di vista economico.

3. Prescrizioni nei settori più diversi.

16

Siamo dell'idea che le proposte della Commissione peritale rafforzino in modo efficace e adeguato il punto 2 della strategia. Il nostro Collegio dovrebbe in futuro poter promuovere, mediante il versamento di contributi, forme di produzione e di gestione intraprese con impegno nell'interesse della protezione dell'ambiente. Ci riferiamo in particolare alle tecniche di gestione tese al risparmio energetico e a mezzi di produzione che rispettino i cicli naturali, nonché a provvedimenti speciali atti a proteggere le basi vitali (suolo, acqua e aria). Le perdite di rendimento effettivamente riscontrate e l'aumento dei costi di produzione e di gestione devono essere compensati. Le forme di produzione e di gestione che entrano in linea di conto sono: - la produzione integrata; - la coltivazione biologica; - altri provvedimenti ecologici particolari.

231.1

Produzione integrata (PI)

Nella produzione integrata, ci si adopera per ottenere rendimenti ottimali di prodotti di alta qualità ricorrendo a mezzi particolarmente rispettosi dell'ambiente. La produzione integrata si basa su un concetto incentrato sull'insieme dell'azienda e sulla sua vitalità. Il mantenimento della fertilità del suolo e di un ambiente variato assume qui importanza fondamentale. I processi naturali di regolazione sono utilizzati e stimolati in primo luogo. Preservando l'ambiente (suolo, aria, acqua, flora e fauna) e tenendo conto della redditività e delle esigenze di ordine sociale, si armonizzano sensatamente provvedimenti biologici, tecnici e chimici.

231.11

Esempi di esigenze specifiche PI

  1. Minor utilizzazione di prodotti per il trattamento delle piante, mediante: - una scelta adatta delle colture; - rotazioni che consentano una buona diversità biologica corrispondente alle condizioni naturali; - una scelta di varietà o di miscele di varietà resistenti; - tecniche di coltivazione particolari quali la zappatura e il trattamento localizzato; - il rispetto della soglia nociva e di raccomandazioni, nonché - la rinuncia all'impiego di determinate materie ausiliarie.
  2. Minor utilizzazione di concimi in relazione con: - un bilancio nutritivo equilibrato e analisi del suolo; - rotazioni che consentano lo sfruttamento ottimale del potenziale di materie nutritive del suolo; - un effettivo di bestiame adattato alle condizioni naturali; - una riduzione delle perdite di materie nutritive, nonché - un'intensità della produzione adeguata alle condizioni locali.

2

Foglio federale. 75° anno. Voi. I

17

3. Copertura ottimale del suolo grazie a: - una rotazione adeguata comprendente una buona parte di prati; - soprassuoli originati da seme, colture furtive, inerbamenti invernali; - concimi verdi.

4. Provvedimenti per la salvaguardia dell'equilibrio ecologico quali: - rotazioni variate; - cura e difesa degli ambienti naturali per [a flora e la fauna selvatiche, nonché - creazione di superfici-cuscinetto lungo i biotopi, i corsi d'acqua e le strade.

5. Provvedimenti a favore degli animali (a partire dalle prescrizioni per la protezione degli animali) quali: - pascoli o zone libere per vacche e bovini da allevamento; - stabulazione dei vitelli soltanto sulla paglia.

6. Rispetto dei meccanismi di regolazione naturali mediante: - strumenti di pianificazione e controllo, - formazione continua e - scambio di esperienze.

L'obiettivo delle direttive per la produzione integrata è di assicurare la realizzazione di queste esigenze mediante provvedimenti applicabili dai singoli agricoltori e descritti in modo preciso.

231.12 Direttive e stato d'applicazione della PI Per rispettare le direttive esistenti, in parte ancora provvisorie, i produttori devono soddisfare ad elevate esigenze e solo una piccola parte è in grado di farlo.

Oggi non esiste ancora una concezione della produzione integrata riconosciuta generalmente, applicabile all'insieme dell'azienda, come l'abbiamo definito più sopra. Le organizzazioni interessate stanno però lavorando in tal senso.

Sino ad oggi, nella prassi sono state applicate soprattutto disposizioni orientate verso taluni settori di produzione. Diverse organizzazioni di produttori e associazioni hanno cosi definito e applicato direttive o raccomandazioni in merito.

Senza pretendere di fornire una lista esaustiva, citiamo i seguenti esempi: - Nel settore detta frutticultura esistono direttive del Gruppo di lavoro svizzero per la produzione integrata (GLPI). Nel 1991 è stata prodotta frutta a granelli conformemente a tali direttive su 2787 ha. Secondo le rilevazioni della Fruit-Union, il 44 per cento della produzione svizzera di mele da tavola avrebbe ottenuto il marchio PI.

Su tutto il territorio nazionale, il 15-25 per cento delle superfici viticole, a dipendenza delle regioni, sono state gestite in applicazione di tali direttive.

alle aziende che praticano la produzione integrata. Tali aziende sono stimate attorno alle 100 unità. A partire dal 1992, sarà possibile, come avviene già nel settore della frutticultura, rilasciare un certificato per le verdure ottenute mediante la produzione integrata. L'Unione svizzera dei legumi ne è l'organo responsabile.

Nel maggio 1989 è stata fondata l'Associazione svizzera dei contadini e delle contadine che praticano la produzione integrata. Attualmente, tale associazione conta 500 membri ripartiti su tutto il Paese. Le prime raccomandazioni emanate dall'associazione sono state approvate dall'assemblea generale il 1° marzo 1990 e sono inoltre parte integrante del test effettuato nella rete di aziende pilota.

La maggior parte dei Cantoni ha preso provvedimenti per il promovimento della produzione integrata. I servizi competenti della formazione e del perfezionamento professionale hanno definito programmi speciali di divulgazione e esperimenti in loco.

L'applicazione pratica generalizzata del concetto PI all'insieme dell'agricoltura richiede tuttavia ancora notevoli sforzi. Sono in corso diversi progetti, in stretta collaborazione con agricoltori, ricercatori e consulenti. Informazioni circa lo stato d'esecuzione dei lavori preparatori vengono dati nel numero 235.

Per i motivi summenzionati e per le importanti ripercussioni d'ordine strutturale sulle aziende, l'introduzione generalizzata della produzione integrata può avvenire soltanto progressivamente.

231.2

Coltivazione biologica

La coltivazione biologica si differenzia dalla produzione integrata in quanto rinuncia in modo coerente ai fertilizzanti e ai prodotti fitosanitari chimicosintetici, nonché agli additivi nel foraggio. All'interno della coltivazione biologica, vi sono diversi metodi e gruppi non sempre facilmente distinguibili.

Le sette organizzazioni più importanti di coltivazione biologica sono raggruppate in un'organizzazione mantello chiamata «Associazione nazionale dei produttori biologici svizzeri (ANPBS). Ne fanno parte circa 1000 aziende. Nel 1980 sono state emanate direttive ANPBS contenenti prescrizioni minime che tutti i membri delle organizzazioni devono rispettare.

Le finalità della coltivazione biologica, secondo l'organizzazione summenzionata, sono descritte come segue nelle direttive per i prodotti di vendita della coltivazione biologica/ecologica della primavera 1989.

19

La coltivazione biologica ha lo scopo di: - chiudere ampiamente il ciclo produttivo delle aziende e dotarlo di una struttura diversificata; - mantenere in modo duraturo una fertilità ottimale dei suoli; - produrre in quantità equilibrate alimenti d'alto valore fisiologico e privi di residui nocivi per la salute degli uomini e degli animali; - evitare, anche a fini di produzione energetica, provvedimenti nocivi all'ambiente o suscettibili di impoverirlo; - allevare e impiegare gli animali nel rispetto dei bisogni specifici delle specie secondo criteri etici ed ecologici; - garantire condizioni di vita soddisfacenti e un equo guadagno al personale delle aziende.

Le finalità summenzionate vengono attuate mediante direttive concrete. A questo proposito, la coltivazione biologica è un passo avanti rispetto alla produzione integrata. Le direttive sono conosciute da lungo tempo e sono oggi ampiamente accettate dai contadini che praticano la coltivazione biologica.

La produzione ottenuta dalle aziende biologiche copre circa l'uno per cento del fabbisogno alimentare totale ed è in leggero aumento. I prodotti biologici sono di norma venduti a prezzi più alti.

231.3

Provvedimenti ecologici particolari

In quanto concezione applicabile all'insieme dell'azienda, la produzione integrata e la coltivazione biologica pongono numerose esigenze ai capiazienda. Si prevede pertanto di promuovere, in particolare a titolo d'incentivo, alcuni provvedimenti desunti dalla produzione integrata e implicanti prestazioni ecologiche che vanno ben oltre quanto prescritto dalla legge. Sulla base delle conoscenze attuali si tratta soprattutto delle misure seguenti:

231.31

Concimazione dosata dei prati e dei terreni coltivi, mediante fertilizzanti equilibrati e analisi del suolo

L'ordinanza sulle sostanze pericolose per l'ambiente richiede una fertilizzazione adattata alle colture specifiche e all'ambiente; le legge sulla protezione delle acque prescrive fra l'altro che i concimi delle fattorie vanno conservati in luoghi sufficientemente grandi ed ermetici.

Il provvedimento promozionale qui proposto, che va oltre quanto prescritto dalla legge, prevede un buon dosaggio della concimazione, basato sul potenziale di rendimento dell'ambiente e attuato mediante fertilizzanti equilibrati e analisi del suolo. Il risultato è pertanto una riduzione dell'impiego di fertilizzanti e, grazie a tecniche di produzione appropriate, una diminuzione delle perdite di elementi nutritivi.

20

231.32 Copertura del suolo continua sui terreni coltivi nell'interesse della protezione delle acque e del suolo (tecnica «sempreverde») Contrariamente ai provvedimenti dell'articolo 20a capoverso 1 LAgr, non si tratta qui di una cessazione dello sfruttamento delle superfici destinate alla campicoltura, ma di provvedimenti stagionali atti a diminuire le superfici prive di copertura vegetale. Concretamente, si tratta di nuove tecniche di coltivazione e rotazione nonché di trasemina e di semina di piante con concimazione verde, secondo il metodo «sempreverde» delle stazioni federali di ricerca.

Grazie a questa diminuzione di superfici senza copertura vegetale, specialmente in autunno e in inverno, si ottengono effetti positivi sul tenore di elementi fertilizzanti e sul mantenimento della fertilità del suolo.

231.33 Limitazione dell'impiego di prodotti per il trattamento delle piante L'impiego di queste materie ausiliarie è attualmente disciplinato da decisioni legali, essenzialmente da: - l'autorizzazione dei prodotti di trattamento delle piante (legge sull'agricoltura); - il controllo dei residui (legge sulle derrate alimentari) nonché da - l'obbligo generale di diligenza in occasione dell'impiego di prodotti per il trattamento delle piante (ordinanza sulle sostanze).

Il versamento di contributi compensativi giusta l'articolo 31b potrebbe incentivare le aziende che riducono volontariamente l'impiego di prodotti per il trattamento delle piante nella campicoltura mediante adeguate misure di rotazione, mediante l'impiego di nuove tecniche di coltivazione biologiche e meccaniche, mediante il promovimento della varietà biologica e mediante altre limitazioni dirette dell'impiego di prodotti per il trattamento delle piante.

231.34

Superfici particolarmente vicine all'ambiente naturale nell'interesse della protezione delle acque, del suolo e della natura (superfici di compensazione ecologica)

Secondo l'articolo 20a LAgr, le superfici di compensazione ecologica sulle superfici coltive momentaneamente non sfruttate sono promosse mediante il versamento di sussidi. Secondo la legge sulla protezione della natura e del paesaggio (art. 18a-d) altre superfici non sfruttate possono essere indennizzate mediante contributi, purché siano inventariate o integrate in una zona protetta.

Con i contributi di cui all'articolo 316, altre superfici, non previste dall'articolo 20a e dalla legge sulla protezione della natura e del paesaggio, dovrebbero poter beneficiare della compensazione ecologica. Si tratta per esempio di strisce 21

inerbate trattate in modo estensivo, senza concimi e senza prodotti per il trattamento delle piante, le cosiddette zone-cuscinetto situate lungo le macchie, i boschi, i biotopi protetti, le strade e nelle parcelle minacciate dall'erosione.

231.35

Esigenze particolari per la detenzione di bestiame

Le prescrizioni nell'ambito della detenzione di bestiame, in particolare la legislazione sulla protezione degli animali, esigono già attualmente dagli agricoltori sensibili adeguamenti, soprattutto per quanto riguarda gli edifici. Inoltre, la detenzione degli animali è strettamente connessa al settore dei concimi, già disciplinato dal punto di vista ecologico (n. 231.31). Per il momento non sono previsti altri provvedimenti promozionali basati sull'articolo 316.

231.36

Conservazione dei paesaggi rurali di alto valore e delle zone di svago

Un altro postulato, anch'esso trattato dalla Commissione peritale (cap. V n.

4.1), è il promovimento di forme di gestione tradizionali onde preservare paesaggi rurali di alto valore e di svago (p. es. pascoli boscati nel Giura). La realizzazione spetta ai Cantoni e ai Comuni, ma necessita di ulteriori chiarimenti.

232

Un incentivo supplementare per le prestazioni ecologiche

I metodi della produzione integrata e della coltivazione biologica sono particolarmente atti a tener conto delle esigenze di ordine ecologico. Queste due forme di produzione sono già promosse, con notevole impegno, mediante la ricerca, la formazione e la divulgazione. Ne sono prova il numero crescente di consulenti in tali settori e lo sviluppo delle loro attività. Tuttavia, nonostante una crescente attenzione per gli aspetti ecologici, gli agricoltori sono spesso nell'impossibilità di applicare i provvedimenti necessari in quanto subirebbero perdite economiche troppo importanti.

I provvedimenti particolari, la produzione integrata e, in misura ancora maggiore, la coltivazione biologica possono comportare costi più elevati (ad es. lavoro supplementare, migliore qualificazione, macchine più care) e/o rendimenti inferiori rispetto alla gestione tradizionale. I rischi che queste forme di produzione comportano sono pertanto anch'essi maggiori. La retribuzione dovrebbe per quanto possibile essere garantita attraverso il mercato. Questo può valere per determinati prodotti, soprattutto per quelli della coltivazione biologica, ma non per la totalità della produzione agricola o perlomeno non in modo sufficiente. In alcuni casi si rivela pertanto opportuna, se non addirittura necessaria, una compensazione finanziaria.

La Stazione di ricerche di economia aziendale e genio rurale di Tänikon ha effettuato un raffronto (sul periodo 86-88) fra aziende condotte in modo convenzionale e aziende cosiddette ecologiche. Secondo lo studio, la coltivazione biologica ha un rendimento lordo (malgrado i prezzi siano più alti) del 9 per cento 22

inferiore rispetto a quella convenzionale, mentre i costi di produzione sono inferiori soltanto del 7 per cento. Il rapporto fra costo del lavoro e costi di produzione delle aziende ecologiche era del 10 per cento superiore a quello delle aziende tradizionali. Il reddito agricolo delle aziende ecologiche è, in media, inferiore di 500 franchi per ettaro, ossia del 10 per cento.

Nel lavoro «Umweltschonende Bewirtschaftungstechniken in der Landwirtschaft» del programma nazionale di ricerca sul suolo sono stati esaminati una serie di casi per valutare l'incidenza finanziaria della produzione integrata. Le perdite di reddito sono stimate fra i 300 e i 1200 franchi per ettaro di superficie agricola utile, dovute ad una riduzione del rendimento nonché a restrizioni imposte dalle direttive PI. Esse toccano in minima parte la praticoltura, sono più elevate per la campicoltura e raggiungono punte massime nelle aziende specializzate.

Nel progetto aziendale pilota vengono analizzate ancora più da vicino le questioni relative alla redditività e all'ammontare degli eventuali contributi compensativi, onde disporre di dati più affidabili.

Siamo dell'idea che un'agricoltura rispettosa dell'ambiente debba andare di pari passo con un'agricoltura dinamica operante secondo principi economici.

Il progresso tecnico, nelle sue diverse forme, non potrebbe essere trascurato.

La sua applicazione deve però essere imperniata in modo selettivo su metodi di gestione rispettosi dell'ambiente.

233 233.1

Rapporti fra l'articolo 31 b e gli atti legislativi in vigore Decreto federale del 21 giugno 1991 concernente una modifica temporanea della legge sull'agricoltura (orientamento della produzione vegetale e sfruttamento estensivo) (RU 1991 2611/2614)

II decreto federale del 21 giugno 1991, la cui validità è limitata a 5 anni, ha lo scopo di stabilizzare la produzione di cereali e di promuovere un'agricoltura maggiormente adeguata alle condizioni locali, meno intensiva e quindi più rispettosa dell'ambiente.

A tale scopo, in virtù degli articoli 20a e 20b LAgr, sono stati decisi i seguenti provvedimenti: 1. Contributi per la cessazione provvisoria dello sfruttamento di superfici destinate alla campicoltura, da trasformare particolarmente in: a. superfici di compensazione ecologica; b. terre incolte in rotazione.

2. Contributi per un'utilizzazione estensiva di superfici agricole utili, in particolare per: a. la produzione estensiva di cereali; b. prati sfruttati in modo poco intensivo.

3. Contributi compensativi in sostituzione dei premi per la gestione agricola del suolo in condizioni difficili (art. 206).

23

L'ordinanza contenente le disposizioni d'esecuzione di tali provvedimenti è entrata in vigore il 1° gennaio 1992.

Il decreto federale del 21 giugno 1991, segnatamente l'articolo 20a LAgr, contiene alcune proposte di cui la Commissione peritale ha già sottolineato l'urgenza. I provvedimenti di cui ai punti la, 2a e 2b sono essenzialmente previsti anche dal nuovo articolo 31b In teoria ne potrebbero derivare talune sovrapposizioni. L'articolo 3lb è però più vasto e consente, come descritto nel numero 231, di concedere contributi per provvedimenti supplementari (PI, coltivazione biologica, ecc.)

Onde evitare sovrapposizioni o addirittura un cumulo abusivo di contributi per la stessa superficie, l'articolo 310 capoverso 5 prevede l'armonizzazione dell'esecuzione.

233.2

Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio

(LPN) Gli articoli 18a-d della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio possono essere applicati al fine della conservazione di biotopi di valore e di superfici di compensazione ecologica. La Confederazione può inoltre basarsi sull'articolo 13 LPN per concedere contributi volti alla salvaguardia di paesaggi meritevoli di protezione.

Le due leggi disciplinano due ambiti che rischiano di sovrapporsi. È pertanto necessaria una buona armonizzazione nell'esecuzione, come presentata nei numeri 231.3 e 233.1. Il disciplinamento da noi proposto a tal fine nell'articolo 3ìb capoverso 5 ha il seguente tenore: 5

II contributo accordato per una determinata superficie in virtù del presente articolo è dedotto da eventuali contributi concessi conformemente agli articoli 20a della presente legge e 18a-d della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio.

Nell'esecuzione, di competenza dei Cantoni, ne risulta una limitazione pragmatica, dovuta innanzitutto al fatto che i provvedimenti di cui all'articolo 316 e all'articolo 20a LAgr, contrariamente a quelli previsti dall'articolo 18a-d LPN, si applicano unicamente alle superfici non integrate, secondo il diritto pubblico, a zone protette o ad inventar!. La Confederazione può del resto, conformemente alla LPN, addossare ai Cantoni parte dei costi per la manutenzione di biotopi di importanza nazionale. Per oggetti di importanza regionale o locale, nonché per la compensazione ecologica, la Confederazione può partecipare ai costi con una copertura massima del 50 per cento. Le superfici in questione sono considerate zone protette - il che comporta obblighi per i proprietari fondiari - oppure vengono tutelate mediante accordi contrattuali. Un esempio è il versamento di contributi federali per la gestione di terreni a strame e di terreni secchi disciplinato dall'ordinanza del 20 dicembre 1989 istituente contributi per la gestione del suolo agricolo in condizioni difficili (ordinanza sui contributi per la gestione agricola).

24

233.3

Decreto federale del 3 maggio 1991 che istituisce un fondo per la conservazione e la tutela dei paesaggi rurali tradizionali

Nel corso della sessione autunnale 1988, gli Uffici dei due Consigli incaricarono un gruppo di lavoro di elaborare un progetto per la partecipazione dell'Assemblea federale alle manifestazioni per il 700° anniversario della Confederazione.

Dopo una discussione approfondita sui possibili provvedimenti, il gruppo di lavoro giunse alla conclusione che la conservazione e la cura di paesaggi meritevoli di protezione fossero un argomento particolarmente adatto alla ricorrenza.

Con la collaborazione di esperti vennero esaminate più varianti e venne infine deciso di proporre l'istituzione di un fondo per il finanziamento di provvedimenti tesi alla protezione del paesaggio. Il fondo deve servire in particolare a promuovere provvedimenti ricorrenti in materia di conservazione e cura del paesaggio.

Il 3 maggio 1991, le vostre Camere hanno istituito il fondo, dotandolo di 50 milioni di franchi. Con questa somma sarà possibile prestare aiuti finanziari per il mantenimento di forme tradizionali di sfruttamento, quali ad esempio i pascoli boscati.

233.4

Necessità di una nuova base giuridica

Secondo quanto esposto, l'attuazione della strategia presentata nel paragrafo 231 richiede una nuova base giuridica ai sensi dell'articolo 31b LAgr.

Le possibilità esistenti in virtù del decreto federale del 21 giugno 1991 (segnatamente secondo l'art. 20a LAgr), la cui finalità principale è l'orientamento della produzione vegetale nella campicoltura, nonché quelle previste dagli articoli 18a-d LPN, il cui scopo principale è la protezione della natura e del paesaggio, non sono però sufficienti. L'esecuzione richiede ad ogni modo un buon coordinamento ed una stretta collaborazione.

234

Concezione ed esecuzione

Al lume delle proposte della Commissione (cap. V), il pagamento di contributi concessi per prestazioni ecologiche particolari deve fondarsi sulla partecipazione volontaria. Onde garantire la realizzazione di tale concetto, occorre, secondo le conoscenze attuali, che siano applicati gli elementi elencati qui di seguito (commenti secondo l'esempio della produzione integrata PI).

234.1

Elementi per l'esecuzione della concezione

Direttive Le direttive per lo sfruttamento e la gestione aziendale devono impartire istruzioni particolari, rispettivamente porre esigenze minime - descritte sopra -, ap25

plicabili alla produzione vegetale e animale. L'applicazione nella pratica agricola deve garantire che gli obiettivi elencati nel numero 231.1 vengano conseguiti.

Contratto Stipulando un contratto con un servizio cantonale o un'organizzazione riconosciuta, l'agricoltore si impegna a gestire secondo le direttive la superficie da lui sfruttata.

Consulenza e assistenza Questi compiti spettano essenzialmente ai servizi di consulenza esistenti.

Sorveglianza La sorveglianza, effettuata dagli specialisti designati da un servizio cantonale o un'organizzazione competente, si estende a determinati punti risultanti dal contratto o precisati dalle direttive. L'agricoltore è tenuto ad annotare un minimo di dati.

Contributo L'ammontare del contributo viene stabilito in applicazione dei criteri summenzionati (diminuzione del rendimento / aumento dei costi / rischi) ed è comunicato per tempo all'agricoltore. Il contributo è versato agli agricoltori la cui azienda è riconosciuta gestita secondo le direttive.

234.2

Schema d'esecuzione (sull'esempio IP)

L'agricoltore che decide volontariamente di lavorare conformemente alle direttive si annuncia al servizio competente. Questi, o un'organizzazione riconosciuta dall'Ufficio federale, lo informa sulle condizioni e decide in merito al riconoscimento della gestione PI. L'organizzazione o il servizio cantonale devono vigilare affinchè le direttive siano rispettate, recandosi sul posto per accertarne l'applicazione. Spetta in ogni caso ai servizio cantonale esercitare l'alta sorveglianza.

Qualora i controlli non possano essere garantiti a livello cantonale, è possibile far capo a un'organizzazione nazionale come avviene attualmente per la frutticultura, la viticultura e l'orticultura nonché per la coltivazione biologica. L'organizzazione, attiva a livello nazionale, può inoltre istituire sezioni regionali e incaricarle dei compiti di controllo nella misura in cui i Cantoni prevedano una delega siffatta. Ogni anno l'agricoltore deve fornire al servizio cantonale i dati (richiesta) necessari alla valutazione dei contributi. Il servizio cantonale pronuncia mediante una decisione impugnabile su ricorso.

Lo schema d'esecuzione di cui sopra è attualmente sperimentato nell'ambito delle rete aziendale pilota e verrà infine rielaborato in collaborazione con i Cantoni.

26

235

Stato dei lavori preparatori, rete aziendale pilota

Per sostenere l'attività dei servizi privati e cantonali nonché per completare i lavori preparatori eseguiti dalle stazioni federali di ricerca, il 1° agosto 1989 è stato creato un servizio di coordinamento per un'agricoltura rispettosa dell'ambiente (SECO). Il servizio è coadiuvato da un gruppo di lavoro composto da cinque persone provenienti dagli ambienti scientifici o con esperienza pratica.

I compiti principali del gruppo di lavoro vertono sull'integrazione delle esigenze di ordine ecologico alla politica agraria, sull'adozione di disposizioni legali di carattere agro-ecologico e delle relative prescrizioni d'esecuzione, nonché sul coordinamento di tali sforzi.

Alla fine del 1990, l'Ufficio federale dell'agricoltura ha istituito, con l'appoggio dei direttori cantonali dell'agricoltura e la collaborazione attiva dei Cantoni, una rete aziendale pilota. Conformemente alle indicazioni della Confederazione, le centrali di consulenza di Losanna e Lindau, responsabili del coordinamento e dell'esecuzione, seguono una rete di circa 200 aziende, distribuite su tutto il territorio nazionale. Si tratta di aziende gestite sia in modo convenzionale, sia secondo le direttive della produzione integrata o della coltivazione biologica, che vanno dalla produzione mista alla campicoltura o coltura foraggera sino alle colture speciali.

La rete pilota comprende aziende nelle zone di pianura, di montagna e alpestri.

Gli scopi dell'esperimento sono i seguenti: - valutare le esigenze PI onde stabilire in che misura siano applicabili, accettabili dagli agricoltori, adatte allo scopo e controllabili; - valutarne gli effetti economici ed ecologici; - concepire un modello di contratto da concludere sulla base della partecipazione volontaria, nonché un sistema per l'attribuzione dei contributi.

Un gruppo nazionale, composto da collaboratori di stazioni di ricerche agronomiche, da centrali di consulenza e dall'Ufficio federale dell'agricoltura, dirige i lavori a livello federale.

Alcuni gruppi di lavoro del SECO, incaricati di preparare i test da effettuare nella rete aziendale pilota, elaborano le esigenze (direttive) della produzione integrata. Tali esigenze sono costituite di 32 punti. Sono sperimentate nel progetto pilota e consentiranno infine di emanare direttive definitive. Alcune esigenze particolari sono attualmente concretizzate meglio in gruppi di lavoro regionali.

Visto che le questioni amministrative sono state sufficientemente chiarite, è già possibile nel corso del 1992 sperimentare l'esecuzione in Comuni scelti, con la collaborazione dei Cantoni. Probabilmente nell'estate 92 disporremo del primo rapporto intermedio sui costi effettivi, sulla diminuzione di rendimento e sull'aumento di lavoro, nonché sui problemi d'adeguamento strutturale delle aziende, in particolare riguardo alla detenzione di animali e le restrizioni relative alla rotazione.

27

236

Contributi di conversione

Durante la procedura di consultazione sono state sollevate questioni relative all'istituzione di contributi di conversione. Secondo la nostra concezione, la forma dei contributi prevista consente di procedere anche a conversioni graduali. Se, per motivi inerenti alla gestione, non è possibile convertire tutta l'azienda alla produzione integrata o alla coltivazione biologica, sono applicabili progressivamente alcuni provvedimenti isolati (cfr. n. 231.3).

Qualora una conversione rapida si riveli indispensabile, ma implichi perdite di reddito non sopportabili, è possibile far ricorso ai provvedimenti previsti dalla legge federale sui crediti agricoli d'investimento e gli aiuti per la conduzione aziendale agricola. Inoltre alcuni Cantoni hanno già istituito contributi di conversione. Ci sembra ad ogni modo più sensato che la Confederazione si concentri sul versamento di contributi annui, lasciando ai Cantoni la questione dei contributi di conversione.

237

Provvedimenti e valutazione dei costi

Per allestire la ricapitolazione dei costi presentata nel prospetto qui appresso ci siamo basati sulle indicazioni dei numeri precedenti (in particolare sui n. 231 e 232) dove vengono descritti i provvedimenti meritevoli di sostegno e vengono giustificati i contributi. Gli importi medi dei contributi, alla base della valutazione dei costi, possono, secondo le prestazioni ecologiche e le condizioni naturali locali, essere più o meno elevati. I risultati ottenuti con l'esecuzione del progetto pilota consentiranno di fornire indicazioni più precise sull'estensione dei provvedimenti e sugli importi dei contributi necessari. Sono prese in considerazione unicamente le perdite di reddito effettive e gli aumenti dei costi di produzione.

L'allestimento del sistema di contributi dovrà fondarsi sui risultati forniti dal progetto pilota. Si prevede una ripartizione fra contributi per azienda e contributi di superficie, come è il caso per i pagamenti diretti secondo l'articolo 31a.

Le cifre indicate relative al numero di aziende e agli ettari sono soltanto stime provvisorie. Il programma si basa sulla partecipazione volontaria, per cui non è ancora possibile determinare il tasso di partecipazione.

Sulla base di tali dati, in alcuni casi ancora molto incerti, i provvedimenti previsti per indennizzare talune prestazioni ecologiche dovrebbero costare inizialmente 40 milioni di franchi annui. La maggior parte di tale importo è prevista per provvedimenti volti alla protezione delle acque, del suolo, delle specie e dell'ambiente. Con il tempo, l'interesse degli agricoltori per il programma dovrebbe aumentare, e con esso anche i costi. Inoltre non si esclude che, a lungo termine, alcune forme di gestione (p. es. PI) si diffondano a livello generale, divenendo in tal modo una condizione generale per l'ottenimento dei «pagamenti diretti complementari» ai sensi dell'articolo 3la.

La realizzazione di questo concetto comporterà determinate diminuzioni quantitative della produzione, dovute ad un minor impiego di materie ausiliarie, a modifiche nella rotazione e ad altri provvedimenti. La Confederazione avrà 28

pertanto la possibilità di realizzare risparmi, in particolare per le spese di valorizzazione (cfr. argomentazione nel n. 223.2).

I nuovi provvedimenti presentati nel prospetto 5 completano quelli già previsti dalla LPN e dell'articolo 20a LAgr.

Per maggior chiarezza, ogni provvedimento è presentato con l'indicazione della superficie stimata: 7000 ha superfici di compensazione su terreni coltivi; 35 000 ha produzione cerealicola estensiva; 25 000 ha prati sfruttati in modo poco intensivo; 5 000 ha siti secchi e umidi (secondo LPN).

Prospetto Valutazione dei costi iniziali dei provvedimenti previsti all'articolo 310 1. Coltivazione biologica (n. 231.1) 1000 aziende riconosciute a fr. 5000 (media)

Mio fr.

5,0

2. Produzione integrata (n. 231.2) 3000 aziende riconosciute a fr. 5000 (media)

15,0

3. Provvedimenti ecologici speciali (n. 231.3) 3.1 Provvedimenti sulle tecniche di produzione 50 000 ha Concimazione dosata dei prati e dei terreni coltivi, mediante fertilizzanti equilibrati e analisi del suolo a 100 fr./h 50 000 ha Copertura del suolo continua sui terreni coltivi («sempreverde») a fr. 100/ha ".

50 000 ha Limitazione dell'impiego di prodotti per il trattamento delle piante sui terreni coltivi a fr. 100/ha

5,0

5,0

5,0

3.2 Superfici particolarmente vicine alla natura 4000 ha

Zone-cuscinetto (zone di compensazione ecologica) lungo corsi d'acqua, siepi, ecc. e su parcelle minacciate dell'erosione a 1000 fr./ha

4,0

4. Contributi alle organizzazioni riconosciute (cpv. 4) per l'esecuzione presso 4000 aziende a fr. 250

1,00

Totale contributi annui secondo l'articolo 31b

40,00 29

24

Commento relativo alle disposizioni legali

241

Sistematica

La legge sull'agricoltura è suddivisa in otto titoli. Il titolo secondo contiene le «disposizioni d'ordine economico» (art. 18-39). Gli articoli 29-31 contengono le disposizioni relative ai prezzi; in particolare, l'articolo 29 definisce la linea direttrice della politica dei redditi, ossia il principio della copertura dei costi di produzione mediante i prezzi. Dal punto di vista della sistematica della legge, le nuove disposizioni relative ai pagamenti diretti devono essere inserite dopo l'articolo 31.

242

Articolo 31a

Nel numero 22 abbiamo già esposto i motivi per l'introduzione di nuovi pagamenti, gli obiettivi e la concezione, nonché la linea direttrice per determinarne l'ammontare, i costi e il finanziamento. Detto capitolo espone anche la forma dei pagamenti diretti nonché le relative disposizioni d'esecuzione. Nel commento dedicato ai quattro capoversi dell'articolo 3 la ci limiteremo pertanto a fornire alcune informazioni complementari.

L'esecuzione del provvedimento spetta ai Cantoni, come è il caso per gli attuali pagamenti diretti, sotto la sorveglianza della Confederazione.

Capoverso 1 Questo capoverso indica in modo chiaro e conciso che i pagamenti diretti sono anzitutto un provvedimento complementare alla politica dei redditi agricoli.

Capoversi 2 e 3 L'ordine gerarchico dei criteri tiene conto delle preferenze espresse durante la consultazione. Le esperienze fatte sinora con i pagamenti diretti dimostrano che una formulazione aperta può essere utile, per cui la lista viene completata con «o altri criteri appropriati». Occorre inoltre considerare che nel corso degli anni intendiamo integrare nel nuovo sistema il maggior numero possibile di tipi di pagamenti diretti attuali.

Nei numeri 13 e 22 ci siamo espressi in modo generale e, per quanto oggi possibile, sulla pianificazione del sistema. D'intesa con i Cantoni, abbiamo già chiarito diverse questioni relative alla forma dell'ordinanza e continueremo i lavori in tale ambito. Da questi scambi di opinioni risulta, come d'altronde anche dalla procedura di consultazione, che viene reiteratamente richiesto un sistema il più semplice possibile dal punto di vista amministrativo. Tale sistema deve tenere conto dei seguenti elementi principali: - Il contributo di base per azienda è completato con un contributo di superficie per ettaro di superficie agricola utile, comprese le colture speciali. È però richiesta una superficie minima.

30

Capo verso 4 Questo capoverso formula in modo più preciso gli obiettivi da conseguire nonché le condizioni e gli oneri imposti, soddisfacendo così alle richieste espresse durante la procedura di consultazione.

Osservazioni relative al capoverso 4 lettere a-c: a) In linea di massima soltanto una produzione «rispettosa dell'ambiente e degli animali» può, ai sensi della legge e delle prescrizioni vigenti, dar diritto a contributi. Partiamo dall'idea che gli oneri d'ordine ecologico entrano in linea di conto nell'ambito dei contributi per i detentori di animali.

I dettagli sono da definirsi nell'ordinanza d'esecuzione.

I contributi dovrebbero inoltre essere subordinati ad una produzione conforme alle esigenze del mercato per quanto concerne la quantità e la qualità. Se, in determinati settori, la produzione non è «conforme alle esigenze del mercato» (p. es. troppo elevata), il nostro Collegio può vincolare la concessione dei pagamenti diretti alla condizione di ridurre la produzione, rispettivamente la superficie coltivata. È quanto avviene all'estero (soprattutto negli Stati Uniti) già da diversi anni e anche il nuovo programma di riforma della politica agraria della CEE prevede provvedimenti analoghi.

b) Occorre continuare a promuovere in modo ragionevole la produzione agricola contadina dipendente dal suolo rispetto a quella aziendale basata esclusivamente su foraggi acquistati. Vanno inoltre esaminati più da vicino la questione del trattamento delle aziende statali e comunali ed il caso dei produttori che fanno eseguire da terzi la maggior parte dei lavori relativi allo sfruttamento delle loro terre.

e) Al momento dell'applicazione dei pagamenti diretti, occorrerà in particolare vigilare affinchè non venga ostacolata l'iniziativa personale in tutte le sue forme. Questo vale segnatamente per i limiti superiori di superficie e di reddito. Occorre inoltre provvedere affinchè i pagamenti diretti non sfocino in un aumento dei fitti e del prezzo dei terreni.

243

Articolo 31b

Le disposizioni di questo articolo sono già state essenzialmente commentate nel numero 23. Si tratta di un programma facoltativo teso a fornire ai produttori 31

alcuni elementi supplementari alla politica agraria e alla questione ecologica nonché a diminuire la tendenza alle eccedenze.

Anche per l'articolo 310 è in corso di elaborazione un'ordinanza. Qui di seguito sono commentati i sei capoversi: Capoverso 1 La formulazione non esaustiva è stata accolta con favore durante la consultazione. Consente in particolare di adeguare il testo all'evoluzione attualmente in atto nel settore in questione. Le forme di produzione e di gestione che devono essere oggi prese in considerazione per il versamento di contributi sono definite in modo più preciso nel numero 231 e ricapitolate nel prospetto (n. 237). I contributi sono concessi unicamente per prestazioni, rispettivamente provvedimenti, effettivamente forniti e controllabili e a condizione che la remunerazione non sia possibile sul mercato.

Capoverso 2 Per condizioni e oneri vanno in particolare intese le esigenze contenute nelle direttive sulle forme di produzione e di gestione che danno diritto a contributi (prestazioni ecologiche speciali) commentate nel numero 231, nonché gli elementi che garantiscono un'esecuzione appropriata (cfr. n. 234). Le direttive sono elaborate da specialisti, dalle categorie professionali e dagli ambienti diretamente interessati (cfr. n. 231 e 235). L'intenzione è quella di mantenere le basi esistenti e di dare il più possibile libero corso allo sforzo personale. I servizi federali sono chiamati a partecipare a tali provvedimenti soltanto nei casi in cui sia necessario e per fissare le esigenze minime.

Capoverso 3 Per l'esecuzione, occorre optare per una soluzione chiaramente federalistica, fondata sull'iniziativa degli interessati. Tale compito incombe innanzitutto ai Cantoni. Considerate le strutture d'esecuzione esistenti, questi devono avere un margine di manovra quanto mai ampio e poter integrare le diverse organizzazioni nel sistema. La Confederazione si limita ad aiutare nell'allestimento del sistema e a garantire il coordinamento.

Nei numeri 234 e 235 abbiamo esposto la nostra concezione dell'esecuzione, fornendo precisazioni sullo stato dei preparativi. L'esecuzione del programma, compito delle organizzazioni professionali e dei responsabili della consulenza, può essere fondata sui lavori intrapresi e sulle strutture esistenti nei Cantoni.

L'Ufficio federale dell'agricoltura
deve assumere qui un compito di coordinamento, la direzione in materia di concezione nonché l'alta sorveglianza. Per il resto, occorre che il sistema di mutuo aiuto risulti autosufficiente.

Nell'esecuzione occorre inoltre assicurare la più stretta coordinazione possibile con l'applicazione delle misure volte a garantire, in virtù della LPN, la conservazione di siti rurali, zone di svago e preziosi biotopi.

Capoverso 4 I Cantoni possono incaricare organizzazioni riconosciute dall'Ufficio federale dell'agricoltura (p. es. l'Associazione nazionale dei produttori biologici svizzeri) 32

di svolgere certi compiti esecutivi quali il riconoscimento e il controllo di aziende. La Confederazione può partecipare alle spese versando contributi.

Nell'ambito della procedura di consultazione, parecchi Cantoni hanno espresso il desiderio di fruire anche di un sostegno supplementare. In merito va detto che la Confederazione versa già contributi ai servizi di consulenza cantonali.

Spetta dunque ai Cantoni di far leva su questi servizi e sugli uffici cantonali competenti affinchè assumano essi stessi questi compiti. Non riteniamo dunque necessario prevedere il versamento di un sussidio supplementare.

Capo verso 5 Nel numero 233 è stata spiegata e motivata la norma in questione. Lo scopo è di evitare possibili sovrapposizioni e cumuli di determinati provvedimenti applicati in virtù degli articoli 20a LAgr e 18a-d LPN.

Capo verso 6 All'inizio non era prevista una partecipazione finanziaria dei Cantoni ai contributi per le prestazione ecologiche particolari. Durante la procedura di consultazione, sono state però formulate richieste in questo senso da parte di organizzazioni e partiti (v. allegato II).

Nonostante la politica agricola sia sostanzialmente di competenza della Confederazione, vi sono in questo caso - contrariamente ai pagamenti diretti complementari secondo l'articolo 3la - buoni motivi per far partecipare i Cantoni al finanziamento. Alcuni Cantoni hanno in effetti già elaborato provvedimenti in materia ed è pertanto necessario coordinare l'elaborazione e l'esecuzione dei provvedimenti secondo l'articolo 310.

La stretta connessione fra l'articolo 31a e 316, nonché il bisogno di rapidità e semplicità d'esecuzione, si oppongono invece a questo tipo di finanziamento.

La formula potestativa dell'articolo 6 ci garantisce la flessibilità necessaria dal punto di vista materiale e temporale.

3 31 311

Conseguenze Ripercussioni finanziarie Pagamenti diretti compensativi indipendenti dalla produzione (art. 3la)

Da quanto esposto nei numeri 223 e 224 risulta molto difficile valutare i costi in base ai diversi fattori e alle «incognite» ivi descritte (n. 223.1). Nel numero 224 abbiamo valutato i bisogni finanziari annui a 200-300 milioni di franchi, partendo dal presupposto che i prezzi e i quantitativi siano destinati a stagnare.

Secondo la valutazione dei fattori enumerati nel numero 223.1, tali bisogni potrebbero variare da un anno all'altro e, conseguentemente, anche i bisogni supplementari potrebbero aumentare annualmente. È comunque certo che, dovendosi realizzare il nuovo orientamento della politica agraria descritto nei numeri 21 e 22, il bisogno globale aumenterà di anno in anno.

3 Foglio federale. 75° anno. Voi. II

33

Per i nuovi pagamenti diretti il piano finanziario 1993 prevede 150 milioni di franchi e per i due anni successivi ulteriori 100 milioni di franchi. È bene rivelare che questa valutazione è in parte riduttiva; una diminuzione dei prezzi intesa a raggiungere un certo adeguamento rispetto ai prezzi praticati dalla CEE esigerebbe in ogni caso mezzi finanziari supplementari (vedi n. 224.1).

D'altro lato, possiamo attenderci una diminuzione di taluni costi e introiti supplementari di circa 50 milioni di franchi (le ragioni sono esposte nel n. 224.2) cosicché il disavanzo netto a carico della Confederazione raggiunge approssimativamente 100 milioni di franchi all'anno.

Sull'orco di parecchi anni e cumulativamente le spese destinate ai pagamenti diretti aumenteranno; è tuttavia difficile prevedere già sin d'ora la loro entità.

In primo luogo ciò dipenderà dall'evolvere dell'integrazione alla CEE, dalle relazioni economiche internazionali (GATT) nonché: - dalla crescita economica (inflazione, evoluzione dei redditi, ecc.); - dalla politica dei redditi (metodo di valutazione dei redditi e raffronto paritetico); - dalla consistenza delle misure di mutua assistenza, dal ritmo dell'evoluzione strutturale e - dalle possibilità di garantire i redditi dell'agricoltura mediante i prezzi dei prodotti, i progressi realizzati a livello di produttività, i nuovi sbocchi, la riduzione dei costi, mediante altri adeguamenti o attività collaterali.

312

Contributi compensativi a fini ecologici (art.31b)

Anche in questo caso le conseguenze finanziarie dipendono dai diversi fattori precedentemente esposti nel numero 22. L'interesse riservato dai produttori alle nuove forme di produzione, il grado di partecipazione e la vastità dei provvedimenti adottati contano tra gli elementi essenziali. Come già esposto nel prospetto (n. 237), secondo i nostri calcoli i costi iniziali dovrebbero ammontare a 40 milioni di franchi all'anno; in seguito, potranno raggiungere 100-200 milioni di franchi annui. Dovendosi realizzare la partecipazione dei Cantoni all'esecuzione di queste misure, quale la prevede il capoverso 6 dell'articolo 3le, le spese della Confederazione diminuirebbero conseguentemente. Il piano finanziario 1993 prevede 20 milioni di franchi per questi nuovi pagamenti diretti.

32

Ripercussioni sull'effettivo del personale

II nuovo orientamento della politica agraria e le relative misure supplementari comportano un aumento dei compiti per l'Ufficio federale dell'agricoltura tanto a livello concettuale che amministrativo e statistico. Per farvi fronte in termini di tempo adeguati è indispensabile aumentare il personale qualificato.

L'Ufficio federale dell'agricoltura valuta il fabbisogno di personale supplementare nel modo seguente: - 1 collaboratore per la preparazione e l'attuazione dei pagamenti diretti complementari giusta l'articolo 3lo; 34

Prevediamo inoltre che l'UFAG esamini e approfondisca altre proposte di riforma presentate dalla Commissione d'esperti e riprese nel Settimo rapporto sull'agricoltura, in particolare: 1. L'opportunità di concedere una rendita transitoria ad agricoltori che gestiscono aziende in declino in modo da facilitarne un'evoluzione strutturale (punto 3 del n. 139 del presente messaggio nonché n. 3 del capitolo 6 del Rapporto della Commissione e il n. 358 del Settimo rapporto sull'agricoltura).

2. Le linee direttive riguardanti l'importo dei pagamenti diretti e la politica dei redditi agraria in generale (riesame e nuovo disciplinamento del raffronto paritetico attualmente in vigore secondo l'art. 29 LAgr).

3. Le particolarità di una strategia d'adeguamento alla politica agraria comune della CE.

Questi compiti potranno essere affrontati soltanto mediante nuovi collaboratori qualificati, oltre a quelli già chiesti in precedenza. Il DFEP farà il possibile per ottenere i posti necessari tramite riorganizzazione interna. Il raggruppamento e la semplificazione del sistema di sovvenzionamento consentirà di recuperare parte di questi posti in un secondo tempo.

4

Programma di legislatura

II nuovo orientamento della politica agraria qui proposto risponde alle intenzioni presentate nel programma di legislatura 1987-1991.

5

Rapporti con il diritto europeo e il GATT

II nuovo orientamento della politica agraria e le modifiche di legge qui proposte sono in armonia con i nostri impegni attuali in materia di politica economica esterna.

Nel contesto dell'integrazione europea, i provvedimenti previsti non pongono problemi; in futuro, potrebbero persino facilitare l'adozione del sistema agricolo della CE.

Rispetto al GATT la situazione è analoga e le modifiche proposte sono in armonia con i negoziati in corso (Uruguay-Round). Infatti, la riduzione sostanziale del livello di sovvenzione e di protezione dell'agricoltura perseguito a lungo termine nell'ambito di tali negoziati si applica ai provvedimenti che stimolano la produzione e provocano distorsioni a livello di scambi commerciali.

La concezione prospettata nel presente messaggio intesa a garantire un passag35

gio graduale verso misure di sostegno non vincolate alla produzione dovrebbe invece rafforzare la nostra posizione nei negoziati agricoli del GATT.

In sostanza, le modifiche proposte possono essere considerate «conformi alla CE e al GATT».

6

Costituzionalità

Come la legge sull'agricoltura, anche la modifica proposta trova fondamento nell'articolo 31bis e nell'articolo 32 della Costituzione federale.

36

Allegato I Lavori della Commissione peritale 13 131 131.1

Lavori e conclusioni della Commissione peritale Mandato, composizione e principali proposte Mandato

Con decisione del 14 luglio 1987, il consigliere federale Jean-Pascal Delamuraz, capo del Dipartimento federale dell'economia pubblica (DFEP), istituiva una Commissione peritale (presieduta dal prof. Hans Popp, direttore sostituto delPUFAG) incaricandola di esaminare il problema dei pagamenti diretti nell'agricoltura e assegnandole, segnatamente, il mandato seguente: « 1. Elaborare una soluzione giudiziosa e praticabile in rapporto con il versamento di contributi ai detentori d'animali conformemente agli articoli 19a e 19c della legge sull'agricoltura. Si prevede di stabilire un tetto annuo di spesa di 90 milioni di franchi e di estendere il regime di questi contributi su un periodo di 3-4 anni. I lavori dovranno essere eseguiti in modo da permettere il versamento dei contributi per la prima volta nel 1988.

2. Presentare proposte intese all'adozione, su nuove basi legali, di una soluzione globale e duratura concernente la concessione di pagamenti diretti in sostituzione di quelli ai detentori d'animali. Ciò facendo, si dovrà tener conto in particolare degli obiettivi di copertura del reddito agricolo e di orientamento della produzione (riduzione delle eccedenze) nonché delle considerazioni di protezione della natura e dell'ambiente. I lavori dovranno vertere su due tipi di nuovi pagamenti diretti, ossia: - contributi generalizzati, indipendenti dalla produzione e vincolati a precise condizioni (nel contesto di una politica dei prezzi incentrata maggiormente sull'economia di mercato), e - contributi specifici per prestazioni speciali, in particolare di carattere ecologico.»

131.2

Composizione della Commissione

Nella scelta dei membri della Commissione si era fatto in modo di assicurare che, oltre alle cerehie scientifiche, vi fossero rappresentate le principali organizzazioni interessate alla politica agraria (parti sociali). (Per ulteriori dettagli concernenti i membri, il modo di procedere e lo svolgimento dei lavori, cfr. il Rapporto della Commissione Popp, pagg. 2-6).

"Cfr. Rapporto sul programma di legislatura 1987-91 del 18 gennaio 1988 (FF 1988 I 339).

37

131.3

Riassunto delle principali proposte della Commissione

All'inizio del marzo 1988, la Commissione aveva già svolto la prima parte del mandato, ossia «l'elaborazione di una soluzione giudiziosa e praticabile in rapporto con il versamento di contributi ai detentori d'animali conformemente agli articoli I9a e 19c della legge sull'agricoltura». Il 14 marzo 1988, promulgavamo l'ordinanza istitutiva dei contributi ai detentori d'animali (RS 916.311) con durata di validità limitata al 31 dicembre 1992.

La seconda e principale parte del mandato, consistente nella presentazione di «proposte intese all'adozione di una soluzione globale e duratura concernente la concessione di pagamenti diretti» richiese invece maggior tempo, tant'è che i lavori si sono conclusi soltanto nell'aprile 1990 (cfr. nota 1 nel compendio).

Le proposte principali vanno nelle due direzioni generali menzionate qui sopra, ossia: - Pagamenti diretti complementari di carattere generale e non vincolati alla produzione, versati all'occorrenza per poter conseguire anche gli obiettivi di politica dei redditi quali definiti nella legge sull'agricoltura, laddove ciò non fosse possibile unicamente per il tramite dei prezzi (nella zona di pianura), in particolare per motivi dovuti al commercio esterno e al mercato.

Per l'essenziale, queste proposte intendono compensare direttamente le prestazioni di interesse pubblico dell'agricoltura con una politica dei prezzi maggiormente orientata dal mercato, più attenta all'evoluzione sul piano internazionale e alle esigenze d'ordine ecologico. Concretamente, la Commissione propone di completare la legge sull'agricoltura con due nuovi articoli: il 29a e il 29b (cfr.

n. 138). Nel presente messaggio abbiamo ripreso questi articoli con alcune modifiche e una nuova numerazione: 31a e 316. La realizzazione di queste proposte non richiede una modifica della Costituzione federale.

Il prospetto i riassume le proposte della Commissione per quanto concerne i pagamenti diretti. Da parte nostra, riprendiamo le proposte menzionate nelle colonne 1 e 2; quelle di cui alla colonna 3 possono essere attuate in base alle disposizioni legali vigenti mentre quelle della colonna 4 richiedono ancora un esame più approfondito.

132 132.1

Concezione globale della politica agraria: condizioni quadro e conseguenze Analisi della situazione

Dopo aver proceduto a un'analisi approfondita della situazione e delle prospettive d'evoluzione dell'agricoltura, la Commissione ha elaborato le principali proposte esposte qui sopra. In tal ambito, ha in particolare concentrato i suoi sforzi sui cinque problemi seguenti: 38

Per la Commissione, la questione dei pagamenti diretti nell'agricoltura può essere valutata soltanto nell'ambito di una concezione globale di politica agraria.

Partendo da obiettivi fondamentali di politica agraria, ha esposto sotto forma di tesi (v. n. 132.2) l'evoluzione prevedibile delle future condizioni quadro e le conclusioni da trarre per la politica agraria.

A causa dei rapidi sviluppi intervenuti a livello internazionale (negoziati GATT in seno all'Uruguay-Round, integrazione europea) dopo la conclusione dei lavori della Commissione Popp, certe formulazioni e conclusioni non corrispondono evidentemente più alla situazione odierna. Se ne è tenuto conto nella seconda parte speciale del presente messaggio.

132.2

Tesi della Commissione in materia di politica agraria

(1) II progresso tecnico prosegue ed ha per corollario nuovi incrementi della produttività; la tendenza all'aumento dell'offerta permane. Ne risultano anche effetti a livello strutturale.

(2) Per contro, la domanda di derrate alimentari aumenta, laddove è il caso, soltanto in misura assai limitata. In tale contesto, vi sono tuttavia buone prospettive di commercializzazione per prodotti di qualità e prodotti speciali.

(3) Conseguenze: la tendenza alla sovrapproduzione dovrebbe proseguire senza alcuna flessione. Per combatterla efficacemente occorre, oltre ad adattamenti strutturali, mantenere, per lo meno a medio termine, le limitazioni dell'offerta con garanzia dei prezzi per un volume determinato, ma con la maggior elasticità possibile. Tali limitazioni devono essere accompagnate da misure collaterali.

(4) Tuttavia, in considerazione dell'esplosione demografica persistente in numerose regioni del pianeta, l'evoluzione della situazione alimentare mondiale è incerta a lungo termine. Per l'agricoltura, l'obiettivo di assicurare l'approvvigionamento della popolazione in derrate alimentari indigene continuerà dunque ad avere grande importanza, al pari dell'adempimento di altre prestazioni di pubblico interesse.

(5) L'intensificazione delle relazioni internazionali nonché la necessità di tener conto soprattutto dei Paesi in sviluppo più poveri assumono viepiù importanza; diverrà sempre più urgente (anche nel nostro proprio interesse) capovolgere la tendenza odierna verso un ampliamento del fossato che separa «poveri e ricchi». Occorre attendersi a un'integrazione più spiccata dei prodotti agricoli nel sistema degli scambi commerciali internazionali (norme del GATT). Le possibilità di ridurre ulteriormente le importazioni di prodotti agricoli sono assai limitate; sembra dunque inevitabile una diminuzione dei sussidi all'esportazione.

39

Prospetto 1: Principali proposte concernenti i pagamenti diretti (PD) Motivazione primaria Caratteristiche

PD incentrati prioritariamente sulla politica dei readiti

PD incentrati prioritariamente sull'ecologia

®

®

PD incentrati su obiettivi di politica sociale e strutturale ®

®

Base legale

LAgr. art. 29a (nuovo)

LAgr.: art. 29Ô (nuovo)

LPN (in vigore)

Da esaminare

Scopo/concetto

Completare la politica dei prezzi; sostituire i contributi ai detentori di bestiame; includere altri PD in vigore

2.1 promuovere metodi di produzione naturali, dalla produzione integrata alla coltivazione biologica 2.2 programma estensivo

Mantenere: 3.1 spazi di svago 3.2 biotopi

Rendita transitoria agli agricoltori (aziende in declino)

Pagamento/criterio

per azienda e per ettaro

per azienda e/o per ettaro

per azienda e/o per ettaro

per agricoltore

Forma

PD senza contratto

su base contrattuale

su base contrattuale

su base contrattuale

Amministrazione

UFAG e amministrazioni cantonali

UFAG, servizi cantonali e organizzazioni di mutuo aiuto

UFAFP/UFAG e servizi cantonali

UFAG e servizi cantonali

Destinatari

Insieme dell'agricoltura

2. 1 a lungo termine, insieme dell'agricoltura 2.2 aziende appropriate

Aziende appropriate

Agricoltori anziani (aziende in declino)

Costi iniziali

200 mio fr. (lordi)

30-40 mio di fr.

3-5 mio fr.

5-10 mio fr.

Finanziamento

Tasse d'incitamento e all'importazione, prestazioni della Confederazione, eventualmente imposta sulle derrate alimentari/risparmi

Tasse d'incitamento e all'importazione, prestazioni della Confederazione.

Cantoni?

Risparmi

Prestazioni della Confederazione e fondi cantonali

Prestazioni della Confederazione; Cantoni?

Parlamento

Legge con condizioni quadro

idem

Legge in vigore

Nuova base legale

Consiglio federale

Ordinanze, prestazioni annuali secondo U preventivo

idem

idem

idem

(6) Conseguenze: se la protezione al confine dev'essere mantenuta, l'accesso al mercato deve nondimeno essere consentito ad importazioni appropriate di prodotti agricoli (problemi posti da una produzione crescente di cereali); laddove è possibile, le restrizioni quantitative all'esportazione devono essere sostituite da misure tariffarie.

(7) Si è accertata una sensibilità crescente per i problemi ecologici. L'intensificarsi dell'attività agricola ha effetti indesiderati sull'ambiente e questi sono vieppiù percepiti e criticati. Parallelamente, vi è una domanda di prestazioni ecologiche (conservazione del paesaggio, dei biotopi, ecc.) nonché di derrate alimentari prodotte secondo metodi rispettosi dell'ambiente.

(8) Per questo fatto, gli aspetti ecologici avranno sempre maggior importanza nell'agricoltura e nella politica agraria; occorreranno ulteriori misure promozionali per tenerne conto. Si dovranno compiere importanti sforzi nei settori della ricerca, della formazione e della divulgazione e prendere nuovi provvedimenti per consentire all'agricoltura di soddisfare a più severe esigenze d'ordine ecologico.

(9) Diverse cerehie chiedono, oltre alla garanzia di un reddito contadino equo paragonabile a quello di altri gruppi professionali, la riduzione delle differenze di reddito in seno all'agricoltura.

(10) I divari di prezzo nei confronti dell'estero e eventuali aumenti dei prezzi pongono viepiù problemi (sia in Svizzera sia all'estero). Ne derivano incidenze nefaste anche sulla domanda di prodotti indigeni, segnatamente nelle regioni di confine.

(11) Lo spazio di manovra per aumenti di prezzi alla produzione dovrebbe ridursi sempre più principalmente per le ragioni seguenti: situazione economica internazionale, processo d'integrazione europea, ecologia, differenze di redditi in seno all'agricoltura, prezzi che, nei loro effetti, aumentano l'offerta e stimolano l'intensità.

(12) Nonostante il procedere e l'accelerarsi dell'aggiustamento strutturale, sarà sempre più difficile assicurare agli agricoltori della zona di pianura un reddito equo ai sensi della legge sull'agricoltura, unicamente per mezzo di misure di razionalizzazione e sulla scorta dei prezzi alla produzione. Si pone così in termini sempre più drastici, anche nelle regioni di pianura, la questione della necessità di completare la politica dei prezzi con pagamenti diretti.

(13) Se il processo d'integrazione europea dovesse accelerarsi a tal punto da inglobare anche il nostro settore agricolo, occorrerebbe attendersi - secondo il calendario del riavvicinamento dei prezzi - a bisogni crescenti di pagamenti diretti. Per quanto riguarda quelli versati in Svizzera, i prezzi alla produzione nella CE ammontano presentemente a circa Vi per i cereali e tra il 60 e il 70 per cento per il latte (cfr. la tavola 1). Pagamenti compensativi sarebbero necessari per il fatto che la perdita di reddito, causata dall'abbattimento dei prezzi, sarebbe soltanto parzialmente compensata da spostamenti nella produzione e dagli adeguamenti ragionevoli delle strutture, nonché da un ribasso dei prezzi dei fattori di produzione.

41

(14) Le possibilità di guadagno fuori dell'agricoltura assumeranno un ruolo più importante, donde la necessità di misure sul piano delle politiche economica e regionale, nonché in materia di formazione.

(15) L'applicazione di misure d'autosoccorso è prioritaria in tutti i settori e adattamenti d'ordine strutturale sono necessari, come nel passato, anche nei campi economici a monte e a valle. Gli sforzi intesi a sviluppare il mutuo aiuto devono essere parimenti sostenuti mediante la creazione di condizioni quadro di carattere legale. L'aiuto interaziendale, che assume vieppiù importanza, dev'essere ulteriormente promosso.

(16) In materia di crescita economica e di situazione dell'impiego, la Commissione non si attende modifiche fondamentali, bensì una tendenza a un rallentamento e alla stabilizzazione. A più lungo termine, non è escluso un «ristagno ad alto livello» accompagnato da problemi crescenti sul piano dell'impiego.

(17) Col passar del tempo, soluzioni di ricambio potrebbero offrirsi all'agricoltura a livello della produzione, per esempio in materia di utilizzazione della biomassa a fini di produzione energetica o come materia prima per la fabbricazione di prodotti industriali. L'importanza di queste possibilità nel nostro Paese dipenderà da diversi fattori (sviluppo tecnico, strutture, costi, incidenze sull'ecologia, prezzi dell'energia, possibilità ed accettazione dei provvedimenti di protezione al confine, ecc.), la cui evoluzione a lungo termine è difficilmente valutabile. Occorre dunque procedere a nuove ricerche in merito.

133

Pagamenti diretti: definizione e entità attuale

Per pagamenti diretti s'intendono i contributi versati direttamente agli agricoltori dallo Stato - di regola da parte di un servizio ufficiale - a titolo di reddito e non in quanto prezzo del prodotto.

Non sono considerati pagamenti diretti gli aiuti all'investimento (sussidi per migliorie fondiarie e crediti d'investimento) nonché le spese legate alla valorizzazione dei prodotti (riduzione dei prezzi), per esempio quelle in favore del burro e del formaggio per mezzo del conto lattiere. L'obiettivo dei primi consiste nel migliorare le strutture e le basi di produzione mentre quello dei secondi è di garantire anzitutto lo smercio. I contributi di riduzione dei prezzi non sono peraltro direttamente versati all'agricoltore.

Oggi si sente spesso parlare anche di «pagamenti compensativi» quasi fossero un sinonimo di pagamenti diretti. A dire il vero, i pagamenti compensativi hanno un'accezione più stretta poiché il loro scopo principale è di compensare, perlomeno in parte, diversità che derivano per esempio da differenti condizioni di produzione nelle regioni di montagna o da differenze d'ordine strutturale.

Tendono parimenti a equilibrare redditi inferiori o oneri più elevati dovuti, per esempio, a una produzione estensiva. I pagamenti compensativi rappresentano dunque un genere di pagamento diretto, ma non tutti i pagamenti diretti sono compensativi.

42

Tavola 1

Paragone fra i prezzi alla produzione della CE e in Svizzera Prodotto

Genere di prezzo

Grano tenero

Prezzo indicativo Prezzo d'intervento 4 '

Orzo

Colza

Prezzo CE 1991/920 in ECU/dt

Prezzo CE 1991/92D in frs./dt2>

23,33

42,0

16,85

30,3

Prezzo indicativo Prezzo d'intervento 4 *

21,23

38,2

16,01

28,8

Prezzo indicativo Prezzo d'intervento

44,27

79,7

40,08

72,1

Barbabietole da zucchero

Prezzo di base 6> (16% di zucchero)

Carne bovina

Prezzo CH 1991 in frs./dt

104,03>

Prezzo CE in % dei prezzi svizzeri

40 29

5

91,0 >

42 32

205

39 35

14,5

50

640,0"

56

4,00

7,2

Prezzo orientativo (PV) Prezzo d'intervento (PM)

200,00

360,0

343,00

617,4

1182,7 >

52

Carne suina

Prezzo base (PM)

189,70

341,4

628,2')

54

Latte

Prezzo indicativo 10)

26,81

48,3

107

45 io»

8

" Senza le riduzioni sulla base degli stabilizzatori.

Tasso di cambio: 1 ECU = 1,80 frs. A causa dei corsi di cambio adottati per i prodotti agricoli (ECU verde), vi sono scarti tra i diversi Paesi della CE. Per esempio, la conversione a partire dai prezzi tedeschi in DM darebbe valori più elevati.

31 Classe le; se le forniture di cereali panificabili superano i bisogni interni, il prezzo alla produzione è proporzionalmente ridotto (nel 1990, 10 fr./dt.).

4 > Per i cereali, i prezzi ottenuti dagli agricoltori, nella CE, corrispondono circa al prezzo d'intervento (a causa delle eccedenze).

5 > Prezzo dell'orzo commercializzato (prezzo indicativo: 69 fr./dt + premio di coltivazione di 1320 fr./ha in media, calcolato secondo un reddito di 60 dt/ha (media ponderata 1989/1990).

6) II prezzo medio ottenuto in Svizzera nel 1988 per le barbabietole della categoria A è stato di fr. 16.24/dt e, per es., di fr. 9.20/dt nella RFG.

7 > Prezzo indicativo medio per la categoria IA per 100 kg. di peso vivo (PV).

8 > Prezzo indicativo inferiore per la categoria IA calcolato in peso morto (PM), valorizzazione del 52%.

9 > Prezzo indicativo medio, calcolato in PM, valorizzazione del 78%.

io» Presentemente capita che il prezzo del latte riscosso effettivamente dai produttori della CE superi ampiamente il prezzo indicativo a causa del contingentamento (in Germania raggiunge circa il 65% del prezzo svizzero).

2)

Fonti: CE Agra Europe n. 27/91; Svizzera: Ufficio federale dell'agricoltura.

43

Già oggi, vi sono diversi tipi di pagamenti diretti: da quelli legati alle quantità prodotte (p. es. i contributi versati in occasione di azioni di eliminazione del bestiame e i premi di coltivazione per i cereali da foraggio) a quelli che non dipendono dalla produzione (p. es. i contributi di superficie). I pagamenti diretti, che nel 1990 hanno raggiunto una somma di circa 1 miliardo di franchi (cfr.

tavola 2), rappresentavano oltre il 40 per cento delle spese della Confederazione per l'alimentazione e l'agricoltura. Tra i tre gruppi di misure di politica agraria (cfr. il prospetto 2), quelli che hanno registrato l'incremento maggiore sono proprio i pagamenti diretti. Questa costatazione vale soprattutto per i pagamenti compensativi in favore delle zone di montagna e collinare, pari oggi a circa 750 milioni di franchi. Per altre spiegazioni sui pagamenti diretti esistenti, nonché per questioni di concezione e di classificazione, si rinvia a quanto esposto nel capitolo III del Rapporto Popp.

134

Analisi delle diverse strategie nonché di vantaggi e inconvenienti dei pagamenti diretti

Nella regione di pianura, la politica dei redditi è oggi soprattutto assicurata dal sostegno dei prezzi in collegamento con misure di protezione al confine. Inoltre, la Confederazione versa certi pagamenti diretti volti in primo luogo ad orientare la produzione (p. es. i premi di coltivazione per i cereali e per la coltivazione della patata nei terreni declivi). Questi pagamenti diretti legati alla produzione sono nondimeno sempre più oggetto di critiche per le ragioni già esposte e devono essere trasformati in pagamenti diretti indipendenti dalla produzione. Taluni lo saranno già a partire dal 1992.

134.1

Strategie di politica agraria

La Commissione doveva appurare la possibilità di continuare, nella forma attuale, la politica dei redditi applicata finora in zona di pianura ovvero la necessità di ricorrere a nuovi pagamenti diretti per conseguire gli obiettivi prefissi di politica agraria. La sua analisi si è fondata sulle tre strategìe fondamentali seguenti: Strategia I: Prezzi garantiti senza pagamenti diretti complementari, se necessario con limitazione dei quantitativi (sistema sinora applicato nella zona di pianura).

Strategia II: Prezzi garantiti più pagamenti diretti complementari, se necessario con limitazione dei quantitativi.

Strategia III: Prezzi intesi ad orientare la produzione e pagamenti diretti generalizzati, senza limitazione dei quantitativi.

Date le divergenze d'opinione quanto all'evoluzione delle strutture su cui occorre incentrare le misure di politica agraria, sono stati integrati nell'analisi i due seguenti obiettivi: Obiettivo d'evoluzione delle strutture A: sviluppo come finora.

Obiettivo d'evoluzione delle strutture B: sviluppo più accentuato.

44

Tavola 2

Pagamenti diretti nell'agricoltura, classificati secondo le destinazioni principali Spese in milioni di franchi per

  1. Compensazione di condizioni di produzione difficili (in particolare regionali) . . . .

1 . 1 Contributi alle spese di detentori di bestiame delle zone di montagna e collinare (fino a 15 UBO . .

1.2 Contributi per i partecipanti ai servizi di consulenza per la produzione animale nelle regioni di montagna 1.3 Contributi di superficie per la gestione agricola del suolo in condizioni difficili e l'estivazione, nonché per prestazioni di carattere ecologico . .

1 .4 Premi di coltivazione per cereali da foraggio, supplementi per condizioni di produzione difficili 1.5 Sussidi alla produzione di cereali panificabili nelle zone sfavorite 1.6 Contributi alla coltivazione della patata in regioni di montagna e nei terreni con forte declività .

1,7 Misure di 2 commercializzazione del bestiame (indigeno) ' .

1.8 Contributi compensativi (invece di 1.4-1.6)

Conto 1987

Preventivo 1991

451,7

518,6

547,1

201,9

240 0

282,5

15,5

15 4

108,0

132,0

30,4

40,9

4,0"

20,6

20,6

3,5'>

4,8

4,2

0,8"

70,5

65,5

61,3 50,5

88,4

270,0

96,6 79,3 17,3

109,5 87 4 22,1

136.84' 106,4 30,4

283,3

328,2

380,8

2. Compensazione intersettoriale Contributi ai detentori di bestiame per le piccole e medie aziende contadine (art. 19c LAgr) . . . .

3. Pagamenti diretti motivati da considerazioni di politica sociale3' 3 1 Assegni per i figli ai piccoli contadini 3.2 Assegni familiari ai lavoratori agricoli . . . .

4. Orientamento della produzione (montagna e pianura) 4.1 Premi di coltivazioni per cereali da foraggio, premio base .

....

4.2 Misure d'orientamento per la produzione vegetale 4.3 Contributi ai detentori di vacche il cui latte non è commercializzato 4.4. Indennità a causa del divieto d'insilamento e sovrapprezzo versato sul latte trasformato in formaggio Totale

Conto 1990

113,5

139,5

144,5

95,8S> 69,9«

83 8

101 0

126 0

86,0 831,6

87,7 1044,7

89,1 1334,7

U Pagamenti residui per il raccolto 1991.

I d i cui contributo cantonale 1987: 14,1 mio di fr., 1990: 13,1 mie di fr.

) di cui contributo cantonale 1987: 29,7 mio di fr., 1990: 33,4 mie di fr.

contributo dei datori di lavoro (per gli assegni familiari) 1987: K ',3 mio di fr., 1990: 11,4 mi o di fr.

) Valutazione.

) compresi 20 mio di fr., saldo da pagare per il raccolto 1991.

) compresa la quota dell'Amministrazione federale dei cereali di 1 mio di fr.

Fonte: OFF, consuntivo 1987/1990 e preventivo 1992.

45

Prospetto 2

Misure di politica agraria Miglioramenti delle basi di produzione, politica strutturale ed ecologia

Pianificazione del territorio Diritto fondiario, promozione della proprietà Aiuto agli investimenti: a) Migliorie fondiarie b) Crediti d'investimento Stazioni di ricerche agronomiche Formazione professionale e divulgazione Promozione dell'allevamento e della campicoltura Orientamento delle strutture mediante il diritto fondiario, l'affitto, l'autorizzazione obbligatoria per la costruzione di stalle e gli effettivi massimi Protezione dell'uomo, degli animali, della natura e dell'ambiente (ecologia)

Garanzia dei prezzi, dello smercio e deFapprowigionamento alimentare, orientamento della produzione al confine nel Paese

Orientamento delle importazioni mediante i prezzi - dazi - sopraddazi - soprapprezzi - altri prelievi al confine mediante i quantitativi - sistema delle prestazioni _ sistema trifase - contingentamento delle importazioni - monopoli d'importazione - divieti d'importazione Promozione delle esportazioni Contributi alle esportazioni (bestiame d'allevamento, formaggi e prodotti agricoli trasformati) Promozione delle esportazioni

Garanzia dei prezzi con ritiro obbligatorio da parte dello Stato di: - quantità limitate per azienda: barbabietole da zucchero, colza, latte (contingentamento) - quantità globali limitate (cereali pani ficabili) Prezzi indicativi con intervento sul mercato (p. es.

carne) Orientamento della produzione - autorizzazione obbligatoria per la costruzione di stalle (settori della carne e delle uova) - contributi diretti (premi di coltivazione, contributi ai detentori di vacche) - catasto viticolo - abbandono della gestione di superfici - estensione della coltivazione cerealicola e foraggera Valorizzazione nel Paese - obbligo di ritiro - riduzione di prezzo del prodotto (p. es.

burro, formaggio, cereali panificabili, zucchero, olio di colza) - controlli di qualità - controllo dei prezzi e dei margini Produzione sotto contratto Scorte

46

Supplementi di reddito diretti

Pagamenti diretti legati alla produzione - premi di coltivazione per cereali da foraggio - contributi ai detentori di vacche il cui latte non è commercializzato - contributi per l'eliminazione di bestiame d'allevamento e da macello (regioni di montagna e collinare) - latte : indennità per divieto d'insilamento e soprapprezzo versato sul latte trasformato in formaggio Misure di compensazione regionali - contributi alle spese dei detentori di bestiame - contributo di superficie per la gestione di terreni declivi e con forte declività - contributi d'estivazione - pagamenti compens stivi Contributi ai detentori di bestiame di piccole e medie a/.iende Contributi ecologici per - superfici di compensazione ecologica - gestione estensiva - biotopi di valore Assegni familiari - assegni per i figli di piccoli contadini e lavoratori agricoli - assegno d'economia domestica per i lavoratori agricoli

Sei Strategie possibili derivano dall'amalgama delle tre strategie predette e dei due obiettivi d'evoluzione strutturale (per maggiori dettagli cfr. il prospetto 3).

Le strutture sono presentate e commentate in dettaglio, con vantaggi e inconvenienti, nel Rapporto Popp.

134.2

Valutazione dei pagamenti diretti in base a 15 criteri

La Commissione ha in seguito analizzato l'importanza dei pagamenti diretti nell'ambito di queste strategie. Questa analisi ha dato adito ad assai ampi dibattiti sul problema dei pagamenti diretti. Le diverse strategie sono state analizzate e valutate sistematicamente in base ai 15 criteri seguenti: (1) Commercio esterno (2) Commercializzazione dei prodotti (3) Differenze di reddito in seno all'agricoltura (4) Influsso sull'offerta (5) Intensità, ecologia (6) Indennizzo diretto delle prestazioni d'interesse generale (7) Effetti strutturali (8) Influsso sui prezzi dei terreni (9) Libertà di decisione dell'agricoltore (10) Identità contadina, dipendenza dallo Stato e dalle finanze federali (11) Evoluzione del valore attribuito alle prestazioni dell'agricoltura (12) Implicazioni finanziarie per lo Stato e oneri globali per la collettività (13) Ripartizione del costo del sostegno dell'agricoltura (14) Ottenimento di un consenso e concretamente politico (15) Soluzioni adeguate e loro applicazione II risultato di quest'analisi è riprodotto nella pagine 95-122 del Rapporto Popp.

134.3

Strategia del consenso

In un primo tempo, la Commissione non aveva trovato terreno d'intesa circa la strategia preferibile. Le opinioni delle diverse cerehie economiche e politiche per quanto concerne la politica agraria erano infatti troppo divergenti. In seguito, la Commissione ha cercato di pervenire a un compromesso accettabile per tutti elaborando una proposta comune di politica. Le strategie che non erano in grado di raccogliere un consenso sono state progressivamente abbandonate.

In fin dei conti, un'unica proposta di compromesso è stata accolta unanimemente dalla Commissione. Si tratta di una strategia la quale prevede che il sostegno dei prezzi, accompagnato da una limitazione dei quantitativi, deve rimanere il principale pilastro della politica dei redditi agricoli, completato se del caso con pagamenti diretti (strategia II).

47

.&.

8

Strategie di politica agraria con e senza pagamenti diretti in funzione dei diversi obiettivi d'evoluzione delle strutture

Obiettivo d'evoluzione delle strutture A sviluppo come negli ultimi anni Conseguenze su: - i prezzi

Strategia 1 Prezzi garantiti a copertura delle spese senza pagamenti diretti complementari. Se necessario limitazione dei quantitativi

Strategia II Prezzi garantiti e pagamenti diretti complementari. Se necessario limitazione dei quantitativi

Strategia III Prezzi intesi a orientare la produzione e pagamenti diretti generalizzati

Strategia IA

Strategia HA

Strategia IIIA

riduzione

Strategia IIIB

Obiettivo d'evoluzione delle strutture B politica strutturale meno conservatrice

Strategia IB

Strategia IIB

Conseguenze su - i prezzi

Prospetto 3

Reddito paritetico soltanto per le aziende più grandi - nessun nuovo limitazione dei quantitativi, libera commercializzazione dei contingenti

livello più debole di quello IA, HA e IB, ma più elevato di quello IIIA e II1B (reddito paritetico soltanto per le aziende più grandi) si, ma meno degressiv! di quelli HA.

eventualmente attenuazione della degressività nel corso degli anni in parte mediante i prezzi, in parte mediante i contingenti, commercializzazione controllata dei contingenti

estensione a tutte le aziende, non degressiv! o soppressione della degressività col passar degli anni mediante i prezzi, nessun contingentamento a lungo termine

135

Giustificazione della strategia con pagamenti diretti complementari

La Commissione ha giustificato il suo sì ai pagamenti diretti complementari nei termini seguenti (pag. 143 segg. del Rapporto): L'analisi particolareggiata delle diverse strategie e la loro valutazione in funzione dei 15 criteri di politica agraria ci inducono a concludere che i pagamenti diretti completivi nel senso della strategia IIA/B sono conformi allo scopo e necessari. In particolare, le considerazioni inerenti all'evoluzione futura della situazione nel nostro Paese e sulla scena internazionale dimostrano che sarà verosimilmente assai difficile, se non impossibile, assicurare redditi sufficienti all'agricoltura (nelle regioni di pianura) facendo capo unicamente ai prezzi, senza dunque ricorrere ai pagamenti diretti.

11 portare innanzi una strategia fondata esclusivamente sul sostegno dei prezzi, senza altri strumenti per l'applicazione della politica dei redditi, potrebbe condurre a una situazione che, in caso di disavanzo del reddito agricolo '', non permetterebbe alle autorità di agire in favore dell'agricoltura.

Orbene, tale situazione risulterebbe insoddisfacente per le cerehie contadine e condurrebbe a un chiaro consolidamento dell'esodo agricolo.

Da un punto di vista strettamente economico una tale evoluzione potrebbe, a lungo termine, contribuire a migliorare la competitivita del nostro settore agricolo a livello internazionale, tuttavia con un'immagine del tutto diversa della nostra agricoltura. Inoltre, vi è da dubitare che, in tali condizioni, i compiti assegnati alla nostra agricoltura oltre alla semplice produzione alimentare, ossia le prestazioni d'interesse generale, possano ancora essere svolti.

Peraltro, il contesto politico dimostra oggi chiaramente che una tale evoluzione forzata delle strutture agricole destabilizzerebbe la concezione che la nostra società ha oggi del ruolo e della consistenza della nostra agricoltura. È probabile dunque che vi sarebbero grosse opposizioni sul piano politico, ragion per cui si dovrebbe allora temere che, in caso di problemi, si dovrebbe reagire con provvedimenti d'urgenza, con conseguente interventismo più spiccato e impossibilità di coordinare debitamente i provvedimenti, con tutte le conseguenze che ne derivano.

Riassumendo, la Commissione ritiene necessario proporre una strategia e realizzare misure suscettive di permettere un'evoluzione ordinata dell'agricoltura e della politica agraria.

Non si tratta di frenare la necessaria revisione delle strutture o di cementare quest'ultime, bensì di costruire un pilastro supplementare per l'edificio della politica agraria, in base al quale essa possa evolvere conformemente al suo scopo. Si tratta parimenti di evitare interventi che comporterebbero più oneri per la collettività e dissensi politici che veri e propri profitti.

Secondo la strategia proposta, il sostegno dei prezzi, congiuntamente se del caso con una limitazione dei quantitativi, deve rimanere il principale pilastro della nostra politica agraria, integrato tuttavia con un secondo strumento al servizio della politica dei redditi. Sarebbe in tal modo possibile, con oneri e condizioni adeguate, promuovere selettivamente l'attuazione delle esigenze ecologiche cui sottosta l'agricoltura.

"Determinato nell'ambito del confronto paritetico intrapreso ogni anno dalle autorità federali secondo l'ordinanza concernente le disposizioni di carattere economico della legge sull'agricoltura (ordinanza generale sull'agricoltura, RS 916.01) e mediante l'analisi della situazone effettuata dal Consiglio federale (cfr. n. 1.4 del cap. Il); la Commissione non doveva esaminare se fossero necessari adeguamenti in merito.

4 Foglio federale. 75° anno. Voi. II

'

49

Un tal modo di procedere è conforme alla concezione già prospettala dal Consiglio federale nel Sesto rapporto sull'agricoltura. Permette di alleviare la politica dei prezzi e ribadisce il carattere d'interesse pubblico di certi compiti affidati all'agricoltura, i quali dovrebbero maggiormente essere sostenuti con pagamenti diretti indipendenti dalla produzione.

Infine, una tale strategia dev'essere accolta favorevolmente dal punto di vista dell'economia generale. In particolare, le nuove tendenze nel settore del commercio esterno (GATT, CE) rendono necessari i pagamenti diretti nell'ambito della politica del reddito agricolo onde concretare gli obiettivi primordiali della nostra politica agraria.

Certe divergenze d'opinione sono tuttavia rimaste quanto alla strutturazione e all'estensione dei pagamenti diretti (strategia HA o IIB). Tale situazione ha indotto la Commissione a raccomandare la creazione di una base legale che lasci sufficiente elasticità in proposito. Essa ha ritenuto che una tale soluzione ci procurerebbe in futuro uno spazio di manovra sufficiente sul piano della politica agraria.

136

Necessità di una nuova base giuridica

La Commissione ha in seguito esaminato se le basi legali esistenti permettessero di attuare la strategia scelta. Analizzando il sistema attuale dei pagamenti diretti (cfr. n. 133 e tavola 2), è giunta alla conclusione che una sistemazione dei pagamenti diretti esistenti basterebbe nel caso della zona prealpina collinare e delle zone di montagna, ma che non vi sarebbero basi giuridiche sufficienti per la regione di pianura.

A dire il vero, il sistema dei pagamenti diretti è stato sensibilmente ampliato anche nella regione di pianura mediante l'introduzione, nel 1988, dei contributi ai detentori di bestiame secondo gli articoli 19o e 19c LAgr . La Commissione è però giunta alla conclusione che un nuovo sviluppo dei contributi ai detentori di bestiame non rappresenti, a lungo termine, una soluzione ottimale, né soprattutto una soluzione sufficiente per permettere di realizzare la strategia prevista. Lo si deve in primo luogo al fatto che i contributi previsti dalla legge possono essere versati soltanto alle «piccole e medie aziende».

Tenuto conto di queste e d'altre considerazioni, la Commissione ha infine presentato la proposta menzionata all'inizio, la quale chiede che si completi la legge sull'agricoltura con un nuovo articolo in materia di «pagamenti diretti complementari».

137

Pagamenti diretti per modi di produzione e di gestione particolarmente rispettosi dell'ambiente

In una seconda parte del rapporto, la Commissione ha trattato in modo approfondito le possibilità di promuovere ulteriormente metodi di produzione e di gestione particolarmente rispettosi dell'ambiente, quali in particolare la produzione integrata e la coltivazione biologica (per maggiori dettagli in merito e per la definizione di queste nozioni si rinvia al cap. V del Rapporto Popp nonché al n. 23 del presente messaggio).

50

137.1

Strategia in materia d'ecologia

La Commissione si riferisce alla strategia attualmente seguita in materia di politica agraria per soddisfare alle esigenze d'ordine ecologico: (1) Ricerca, formazione e consulenza; gli agricoltori devono quanto possibile essere indotti dalle loro proprie costatazioni e convinzioni ad agire in modo conforme alle esigenze ambientali.

(2) Creazione di incitamenti d'ordine finanziario e d'altra natura: il rispetto dell'ambiente deve essere interessante anche dal punto di vista economico.

(3) Prescrizioni nei settori più diversi.

Conformemente al suo mandato, la Commissione ha cercato innanzitutto di determinare in qual misura il punto 2 delle strategie potesse o dovesse ancora essere rafforzato con misure concrete, da un lato per mezzo di eventuali contributi compensativi accordati per modi di produzione e di gestione particolarmente rispettosi dell'ambiente e, dall'altro, mediante l'imposizione di condizioni d'ordine ecologico vincolate al versamento dei pagamenti diretti già esistenti. Ha parimenti studiato le esperienze fatte all'estero in questo settore.

137.2

Riassunto delle proposte

Le discussioni dedicate alla prima questione sono sfociate nelle seguenti proposte inerenti alla concezione del versamento dei pagamenti diretti su base contrattuale: (1) Per promuovere la produzione integrata.

(2) Per promuovere la coltivazione biologica.

(3) In favore di misure estensive adattate all'ambiente, di superfici di compensazione ecologica, dell'abbandono della gestione di terreni onde sgravare il mercato, quali il maggese verde.

(4) Per mantenere preziosi paesaggi di svago e di riposo e (5) per mantenere preziosi biotopi.

In materia di produzione integrata e di coltivazione biologica, la Commissione considera che costi di produzione eventualmente più elevati o redditi più deboli dovrebbero prioritariamente essere compensati dal mercato. Tuttavia, visto che ciò non è sempre realizzabile dappertutto, essa ritiene auspicabile versare contributi finanziari complementari. Sottopone dunque a tal fine proposte concrete di promozione su base contrattuale volontaria.

La realizzazione delle proposte commissionali presuppone una nuova base legale nonché ricerche complementari e lavori preparatori. Si tratta soprattutto di elaborare direttive, di sviluppare la formazione e la consulenza nonché di concretare la concezione. È pure necessario un controllo adeguato. La Commissione propone di studiare ancora tali questioni sinché il programma sia pronto per essere realizzato. Il numero 23 fornisce alcune precisazioni sullo stato di questi lavori.

51

138

Proposta della Commissione per due nuovi articoli della legge sull'agricoltura

Riproduciamo qui di seguito i nuovi articoli proposti per completare la legge sull'agricoltura a proposito dei quali la Commissione afferma «che rimane in definitiva da determinare il posto in cui sarebbe più opportuno inserirli nel testo di legge (la numerazione dev'essere cioè considerata provvisoria)» (Rapporto Popp; pagg. 293/94).

Pagamenti diretti complementari a titolo di reddito (art.

29a)

1 Per conseguire l'obiettivo di cui all'articolo 29 in materia di politica dei redditi, il Consiglio federale può parimenti far capo a pagamenti diretti complementari. Occorre in merito tener conto equamente delle differenze di redditività e di reddito risultanti dalle strutture agricole e dalle condizioni naturali di produzione.

2 1 pagamenti diretti sono fissati per unità di superficie, per azienda, per economia domestica, per unità di manodopera o secondo altri criteri appropriati.

Possono essere graduati e limitati verso il basso e verso l'alto.

3 II Consiglio federale definisce le condizioni e gli oneri cui possono essere subordinati i pagamenti diretti. In merito va perseguita l'applicazione, da parte delle aziende familiari contadine, di modi di produzione rispettosi dell'ambiente, vanno promossi la collaborazione interaziendale nonché lo spirito imprenditoriale degli agricoltori e va tenuto conto della competitivita dell'agricoltura svizzera sul piano internazionale.

Pagamenti diretti per forme di produzione estensive e rispettose dell'ambiente

(art. 29b) 1 La Confederazione può, mediante la concessione di contributi finanziari, promuovere forme di gestione e di produzione agricole vicine alla natura e rispettose dell'ambiente.

2 Per alleviare il mercato, la Confederazione può anche, mediante la concessione di contributi finanziari, promuovere l'applicazione di misure appropriate a una produzione estensiva e adattata alle esigenze ambientali.

1 11 Consiglio federale emana le necessarie disposizioni esecutive.

139

Riassunto delle altre ricerche e proposte della Commissione

Ricapitoliamo qui le altre analisi e proposte della Commissione rilevanti in questo contesto (cfr. capitoli VI e VII del Rapporto Popp).

(1) II potenziamento degli assegni familiari non costituisce una soluzione di ricambio soddisfacente La Commissione ha esaminato approfonditamente le possibilità di sviluppare gli assegni familiari versati in virtù della legge federale sugli assegni familiari nell'agricoltura quale soluzione alternativa per i nuovi pagamenti diretti di carattere generale. È giunta alla conclusione che un'estensione degli assegni per i figli al di là delle aliquote praticate negli altri settori economici porrebbe nuovi problemi. Parimenti, la maggioranza dei membri della Commissione ha 52

ritenuto che l'istituzione di un assegno d'economia domestica da versare agli agricoltori debba essere preferibilmente attuata nell'ambito della revisione della legge sull'agricoltura. Per contro, la Commissione ritiene che occorra aumentare sostanzialmente i limiti di reddito per il versamento dell'assegno per i figli.

(2) La realizzazione di una «garanzia di un reddito minimo)) pone troppi problemi La Commissione si è anche occupata di una proposta dell'ex-consigliere di Stato vodese André Gavillet intesa a istituire nell'agricoltura un sistema facoltativo in forma di «garanzia di un reddito minimo», da attuarsi mediante pagamenti diretti subordinati a determinate condizioni. Poiché l'applicazione di un tal soluzione si urterebbe in grandi difficoltà d'ordine amministrativo e giuridico, la Commissione non ha potuto presentare raccomandazioni positive in merito.

(3) La concessione di una rendita transitoria ad agricoltori con un 'azienda in declino merita d'essere esaminata più da vicino La Commissione ha pure esaminato forme di pagamenti diretti versati su base contrattuale ad agricoltori anziani con aziende in declino, sul modello di quanto avviene nella CE (p. es. rendita in caso di cessazione della produzione nella RFG). Queste rendite permettono di attenuare i casi di rigore sociali derivanti da adattamenti strutturali. Ancorché l'applicazione di tali misure non sia priva di difficoltà, la maggioranza della Commissione raccomanda di proseguirne l'esame e di raccogliere informazioni sulle esperienze fatte all'estero. Se del caso, questo sistema di rendite potrebbe essere attuato nell'ambito di un regime di pagamenti diretti imperniato sul reddito. La Commissione presenta pure proposte concrete in merito.

(4) Le comunità aziendali e le aziende «padre/figlio» non dovrebbero essere sfavorite in materia di pagamenti diretti La Commissione si è parimenti occupata del problema posto, nel sistema attuale dei pagamenti diretti, dalle aziende «padre/figlio» nonché da altre forme di comunità aziendali. È un problema legato ai limiti massimi e ad altre condizioni applicate al versamento di diversi contributi, per esempio il limite massimo di 15 unità di bestiame grosso per azienda nel caso dei contributi alle spese dei detentori di bestiame nella regione di montagna. La Commissione raccomanda in genere di non sfavorire, nell'applicazione delle misure di politica agraria e in particolare dei pagamenti diretti, tutte le forme di comunità aziendale nonché le aziende «padre/figlio». Per la Commissione, questo problema può essere risolto tenendo maggiormente conto del criterio della manodopera e/o dell'economia domestica ovvero mediante un aumento del numero delle unità di bestiame grosso che danno diritto al contributo nelle aziende necessitanti di due persone lavoranti a pieno tempo. Raccomanda inoltre di incaricare un gruppo di specialisti di esaminare l'opportunità di una tale soluzione.

53

(5) Finanziamento di prestazioni di interesse pubblico e promozione di nuove «nicchie» di produzione La Commissione ha esaminato se, accanto o in sostituzione dei pagamenti diretti, occorresse mettere a disposizione ulteriori mezzi finanziari per retribuire prestazioni d'interesse pubblico quali i lavori di manutenzione delle foreste, la costruzione di strade e di altre infrastrutture, i lavori di manutenzione di tali installazioni ecc.. La Commissione raccomanda alle autorità federali di far esaminare più da vicino questo problema. Ritiene inoltre che occorra rivolgere maggiore attenzione alle produzioni che dispongono ancora di «nicchie di mercato».

(6) Impiego specifico dì tasse d'incitamento Per quanto concerne la riscossione di tasse d'incitamento su certi concimi commerciali e prodotti fitosanitari, la Commissione, dopo aver soppesato minuziosamente vantaggi e inconvenienti di una tale misura, raccomanda di introdurre queste tasse soltanto laddove il ricavo sia utilizzato specificamente per ridurre il costo di un'agricoltura rispettosa dell'ambiente, per esempio per finanziare i pagamenti diretti.

(7) Riesame del sistema attuale dei pagamenti diretti quanto alla loro conformità con lo scopo prefisso La Commissione raccomanda inoltre di riesaminare in genere il sistema dei pagamenti diretti quanto alla loro conformità allo scopo prefisso. Si tratta, in particolare, di determinare se e all'occorrenza come sia possibile conseguire, mediante i pagamenti diretti attuali e imponendo condizioni supplementari, miglioramenti dal punto di vista ecologico e strutturale e sul piano dell'orientamento della produzione. La Commissione ha presentato in merito proposte concrete, per esempio quella di trasformare in pagamenti diretti non vincolati alla produzione i supplementi ai premi di coltivazione nelle regioni di montagna e per i terreni con forte declività. Questa proposta è stata nel frattempo attuata. La Commissione ha parimenti esaminato vantaggi ed inconvenienti della determinazione di un limite d'età per i beneficiari dei pagamenti diretti.

(8) Necessità di semplificare il sistema La Commissione ha pure esaminato il problema della semplificazione amministrativa del sistema dei pagamenti diretti, segnatamente per ottenere una miglior trasparenza nell'applicazione dei provvedimenti. Ha proceduto a un primo esame di diversi suggerimenti e ha raccomandato di sottoporre le pertinenti proposte all'organo federale competente per un esame più approfondito, da eseguirsi in stretta collaborazione con i servizi cantonali e con altre istituzioni interessate.

14

Procedura di consultazione

II rapporto della Commissione è stato pubblicato nel maggio 1990. È stato in genere accolto favorevolmente, in particolare dalla Conferenza dei direttori 54

cantonali dell'agricoltura, dalla Commissione del Consiglio nazionale incaricata di trattare l'iniziativa parlamentare Neukomm (Pagamenti diretti) nonché dalla Commissione consultiva per l'esecuzione della legge sull'agricoltura.

L'autunno successivo, l'Ufficio federale dell'agricoltura è stato incaricato di elaborare un progetto per la procedura di consultazione. Dopo aver sentito gli uffici federali interessati si è allestito un progetto vertente su due articoli (3 la e 316) destinati a completare la legge federale sull'agricoltura (cfr. il prospetto 4). Da parte nostra, abbiamo autorizzato il DFEP a sottoporre questo progetto corredato del «Rapporto sulla politica agraria con pagamenti diretti compensativi» del 16 gennaio 1991, a una procedura di consultazione presso i Cantoni, i partiti e le organizzazioni interessate.

Prospetto 4 Proposta di articoli 3la e 316 LAgr sottoposti alla procedura di consultazione del 21 gennaio 1991 I. Pagamenti diretti compensativi Articolo 3la ' Per conseguire l'obiettivo di cui all'articolo 29 in materia di garanzia dei redditi, il Consiglio federale può accordare pagamenti diretti complementari.

In merito, tiene conto delle differenze di redditività e di reddito risultanti dalle strutture agricole e dalle condizioni naturali di produzione.

2 1 pagamenti diretti sono determinati in funzione di criteri appropriati quali la superficie, l'esercizio aziendale, il numero di economie domestiche, la manodopera e l'effettivo del bestiame. 11 Consiglio federale determina tali criteri.

Può graduare i pagamenti diretti e stabilire importi massimi e minimi.

3 I pagamenti diretti sono subordinati a condizioni e oneri. Questi devono segnatamente: a. tener conto dei bisogni delle aziende familiari contadine; b. promuovere la collaborazione interaziendale nonché stimolare lo spirito imprenditoriale degli agricoltori; e. promuovere modi di produzione rispettosi dell'ambiente e degli animali.

II. Contributi compensativi a fini ecologici Articolo 31b 1 La Confederazione può promuovere, mediante contributi compensativi, forme di gestione e di produzione particolarmente rispettose dell'ambiente e degli animali.

2 I contributi compensativi sono subordinati a condizioni ed oneri determinati dal Consiglio federale.

3 I Cantoni esaminano se i produttori rispettano le condizioni e gli oneri.

Possono affidare questo compito ad organizzazioni professionali riconosciute. Il Dipartimento disciplina il riconoscimento delle organizzazioni.

3 La Confederazione può sostenere con contributi le organizzazioni riconosciute nelle attività da loro svolte giusta il presente articolo.

55

Gli articoli 31a e 316 proposti erano in ampia misura identici agli articoli 29a e 29b elaborati dalla Commissione (cfr. n. 138). Unicamente i «contributi volti a promuovere l'applicazione di misure appropriate a una produzione estensiva al fine di alleviare il mercato», previsti nel progetto d'articolo 29b capoverso 2, non erano stati ripresi nell'articolo 316. Il motivo era che, visto il loro carattere urgente, tali misure erano già state proposte in forma di nuovo articolo 20a nel nostro «Messaggio concernente misure d'orientamento per la produzione vegetale». Nel frattempo, queste misure sono state adottate dal Parlamento in virtù del decreto federale del 21 giugno 1991 la cui validità è limitata a 5 anni.

Nell'allegato II del presente messaggio riassumiamo i risultati della procedura di consultazione in merito alla concezione dei pagamenti diretti secondo i progetti d'articolo 31a e 316. Per l'essenziale, occorre costatare quanto segue: Tranne poche eccezioni, gli interpellati hanno riconosciuto la necessità di dare un nuovo orientamento alla politica dei prezzi e dei redditi e hanno approvato il nuovo orientamento fondandosi sulla concezione esposta nel rapporto e recepita nel progetto d'articolo 3la.

La stessa cosa dicasi per la scelta della forma di legge quadro combinata con una delega al Consiglio federale per quanto concerne la competenza di emanare disposizioni esecutive. Qua e là si sono espressi anche altri desideri di riforma in materia di politica agraria (p. es. quanto alle materie prime rinnovabili e a una base legale per le misure di mutuo aiuto professionale). Su questi aspetti ci pronunciamo nel Settimo rapporto sull'agricoltura.

Parimenti, l'idea e la concezione che stanno alla base dell'articolo 316, il quale concerne i contributi compensativi per modi di produzione e di gestione particolarmente rispettosi dell'ambiente (versati su base contrattuale), sono state approvate dalla maggioranza degli interpellati. Accoglienza particolarmente favorevole ha avuto la promozione della produzione integrata e della coltivazione biologica. Parecchi interpellati hanno inoltre espresso il desiderio di veder incluse nel progetto anche altre prestazioni ecologiche. D'altra parte, si è insistito però anche sulle difficoltà pratiche insite nell'esecuzione e sulla necessità di assicurare una buona preparazione.

Nella versione odierna degli articoli 3la e 316 abbiamo tenuto conto di alcune proposte fatte nell'ambito della procedura di consultazione. Altre proposte concernenti le disposizioni esecutive saranno prese in considerazione al momento dell'elaborazione delle medesime.

4770

56

Allegato II

Risultati della procedura di consultazione relativa al rapporto sulla politica agraria con pagamenti diretti compensativi I II

Considerazioni generali sul rapporto Svolgimento della consultazione

II 21 gennaio 1991, abbiamo incaricato il Dipartimento federale dell'economia pubblica di porre in consultazione il disegno di modifica della legge sull'agricoltura contenente i due nuovi articoli 31a e 31è (vedi prospetto 4 nell'allegato I del presente messaggio).

II 31 gennaio, il Dipartimento ha trasmesso il disegno ai Cantoni, a 13 partiti politici e a 74 organizzazioni. Tutti i Cantoni e Semicantoni, 7 partiti politici e la maggior parte delle organizzazioni consultate hanno espresso un parere.

Inoltre, talune organizzazioni, per lo più regionali, hanno preso posizione spontaneamente. In totale, ci sono pervenute 93 risposte rappresentative di un ampio ventaglio di tendenze politiche e socio-economiche del nostro Paese. Il termine prestabilito per l'invio dei pareri scadeva il 30 aprile 1991.

12

Appoggio alla concezione globale e alle condizioni-quadro

L'analisi delle condizioni-quadro future della nostra politica agraria è quasi unanimemente condivisa; conseguentemente, una forte maggioranza sostiene la nuova concezione globale e le relative basi legali per la concessione di due nuovi tipi di pagamenti diretti.

13

Necessità di altre misure

La maggior parte dei Cantoni e degli ambienti agricoli chiedono inoltre la creazione parallela di nuove basi legali volte a sostenere le misure di mutua assistenza professionale e la produzione di materie prime rinnovabili.

14

Costi e garanzie di finanziamento

Nessuno considera esagerate le previsioni relative ai costi dei nuovi pagamenti diretti; numerosi interpellati ritengono piuttosto che gli importi indicati nel rapporto siano troppo bassi.

Diversi Cantoni e organizzazioni agricole insistono sulla necessità di istituire una base di finanziamento sicura a medio e lungo termine e temono che l'adeguamento dei pagamenti diretti dipenda in modo eccessivo dalla situazione delle finanze federali. Taluni chiedono persine che il sistema di finanziamento sia stabilito nella legge.

57

Per quanto riguarda le fonti di finanziamento, la maggior parte dei pareri espressi cita le risorse generali della Confederazione.

La proposta di gravare le derrate alimentari con l'ICA o con una eventuale TVA ha il sostegno dell'Unione democratica di centro (UDC), del VORORT e della Federazione delle industrie alimentari svizzere (FIAL). I Cantoni di Zurigo e Soletta, nonché l'Unione centrale dei produttori di latte (UCPL) la ritengono invece problematica.

Il prelievo di tasse d'incentivo sul concime e prodotti fitosanitari è visto di buon occhio dal Partito socialista svizzero (PSS), dall'Alleanza degli Indipendenti, dalla MIGROS e dall'Unione sindacale svizzera (USS); è invece respinto dal Partito liberale svizzero, dal Canton Zurigo e dai Cantoni della Sviz/.era romanda come pure da numerose organizzazioni agricole.

Il prelievo di dazi d'importazione sulle derrate alimentari non corrispondenti alle norme di produzione svizzere suscita grandi riserve da parte della FIAL ma è chiaramente condiviso dall'UDC, dai Cantoni Berna e Soletta, nonché dal Gruppo svizzero per le regioni di montagna e dall'Unione svizzera degli orticoltori.

Inoltre, sono state proposte altre fonti di finanziamento quali l'introduzione di tariffe sui prodotti importati, l'imposizione delle risorse non rinnovabili o del CO2 o il prelievo di tasse sul turismo (tassa di soggiorno).

15

Soluzioni semplici per l'amministrazione

La maggior parte dei Cantoni chiede soluzioni semplici per l'applicazione dei nuovi pagamenti diretti. Molto spesso si chiede inoltre di ritoccare e semplificare contemporaneamente l'amministrazione e la gestione dei provvedimenti già attualmente applicati.

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Integrazione dei pagamenti diretti attuali

II VORORT propone l'integrazione di taluni pagamenti diretti attuali nel nuovo sistema e altri prospettano una sostanziale semplificazione del sistema in modo da ottenere maggiore trasparenza. La proposta di integrare i contributi ai detentori d'animali ottiene ampi consensi.

2 21

Commenti all'articolo 31a Principio

La creazione di basi legali per l'attribuzione dei pagamenti diretti compensativi quali li definisce il disegno d'articolo 3lo è sostenuta dalla maggior parte dei Cantoni, dei partiti politici e delle organizzazioni consultate. Solo il Partito liberale svizzero, il Canton Vaud, la Fédération romande des vignerons (FRV), la Fédération des Sociétés d'agriculture de la Suisse romande (FSASR) e l'Unione svizzera degli orticoltori si oppongono all'introduzione di pagamenti diretti, senza tuttavia fornire proposte alternative.

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Considerate le svariate ragioni indicate nel rapporto, globalmente nessuno contesta la necessità di completare la politica dei prezzi mediante i pagamenti diretti concessi a tutte le aziende, sia di pianura che di montagna.

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Livello di reddito

La maggior parte degli ambienti consultati riconosce che i pagamenti diretti previsti dall'articolo 31a serviranno essenzialmente a conseguire un obiettivo in materia di reddito. Al riguardo, le organizzazioni agricole auspicano che le aziende gestite razionalmente e riprese a condizioni normali ottengano un reddito equo calcolato secondo le direttive del raffronto paritetico in vigore (art.

29 LAgr e art. 45 a 490 dell'ordinanza generale sull'agricoltura); la Federazione delle cooperative MIGROS e le organizzazioni dei consumatori rimettono invece in discussione il sistema attuale di calcolo. Chiedono che si consideri maggiormente l'articolo 18 LAgr e auspicano la revisione del'articolo 29 LAgr, come pure della relativa ordinanza.

23

Relazione prezzi-pagamenti diretti

La maggior parte dei pareri espressi condivide la concezione proposta (Strategia II), secondo la quale i prezzi moltipllcati per le quantità debbano formare la quota essenziale degli introiti lordi degli agricoltori, attribuendo carattere sussidiario ai pagamenti diretti, destinati soltanto a sopperire alla parte dei costi di produzione legati alla fornitura di prestazioni d'interesse generale che i prezzi non sono più in grado di coprire. Talune organizzazioni, in particolare i grandi distributori e le associazioni di consumatori, preferirebbero invece assegnare ai prezzi un ruolo di regolatore del mercato (prezzi più bassi e nessun contingentamento dell'offerta) lasciando ai pagamenti diretti il compito di garantire i redditi (Strategia III).

24

Strutture

La maggior parte dei pareri espressi ritiene che i pagamenti diretti effettuati in base all'articolo 3la non dovrebbero frenare un'evoluzione normale delle strutture legata in particolare ai progressi tecnici. Il VKMB, l'Unione dei produttori svizzeri (UPS) e le organizzazioni ambientaliste sono invece favorevoli al mantenimento delle strutture e al sostegno rafforzato delle piccole e medie aziende.

Dal canto loro, le organizzazioni contadine insistono affinchè il sostegno mediante pagamenti diretti sia orientato in priorità verso le aziende agricole gestite a titolo principale, soprattutto in pianura, senza tuttavia escludere le aziende gestite a titolo accessorio. Quest'ultime non dovrebbero essere sostenute particolarmente. A più riprese, si chiede che le aziende «hobby», come pure le aziende nelle quali la parte prevalente dei lavori non è eseguita da mano d'opera dell'azienda stessa non beneficino di pagamenti diretti. Altri chiedono infine che ne siano escluse anche le aziende «hors-sol» e quelle gestite da un amministratore.

59

25

Osservazioni sui diversi capoversi dell'articolo 31a

Capoverso 1 II primo capoverso dell'articolo 3 la esplicita il principio dei pagamenti diretti in funzione di obiettivi di politica dei redditi agricoli; la maggior parte dei pareri espressi condivide questo principio.

La forma potestativa è pure approvata dalla maggioranza, sebbene i principali partiti politici, la maggioranza dei Cantoni e molte organizzazioni agricole chiedano una forma imperativa.

L'espressione «in materia di garanzia dei redditi» suscita qualche perplessità; infatti, l'Unione svizzera dei contadini (USP), appoggiata da taluni Cantoni e organizzazioni agricole, vorrebbe sostituire tale espressione con «copertura dei costi di produzione», facendo riferimento esplicito all'articolo 29 della legge sull'agricoltura. Complessivamente, la maggioranza condivide la forma scelta dal rapporto precisando che la politica dei redditi dev'essere orientata verso aziende gestite razionalmente.

Anche la seconda frase del capoverso, dove si afferma che il Consiglio federale tiene conto delle differenze di redditività e di reddito risultanti dalle strutture agricole a dalle condizioni naturali di produzione, ha suscitato qualche osservazione. L'USP, il PRO, l'UDC, i Cantoni di Nidwaldo, Glarona, Zugo, Friburgo, San Gallo, Argovia, Ticino e Vallese preferirebbero non considerare il reddito. Il Partito liberale svizzero, i Cantoni di Vaud, Neuchàtel e Giura, come pure altre organizzazioni agricole, il VORORT e le organizzazioni dei consumatori insistono inoltre affinchè sia stralciata anche la nozione di strutture agricole. Il Canton Zurigo, l'UCPL e Suisseporcs chiedono che la seconda frase sia completamente tralasciata.

Capoverso 2 II secondo capoverso stabilisce i criteriper l'attribuzione dei pagamenti diretti.

Il disegno presentato nel rapporto prevede la superficie, l'esercizio, il numero di economie domestiche, la manodopera e l'effettivo del bestiame.

Il criterio della superficie è visto positivamente dall'USP, da numerosi Cantoni, dal VORORT e da svariate organizzazioni agricole, ossia dalla maggioranza. Inversamente, è respinto dal PSS, dalle organizzazioni ambientaliste e dalla VKMB.

11 criterio dell'esercizio è accolto favorevolmente da una forte maggioranza, ivi compreso il PDC, il PSS, il VKMB e l'UPS.

L'UPS, appoggiata da taluni Cantoni e dalla maggior parte delle organizzazioni agricole, propone di considerare, unitamente al criterio della superficie, le unità di lavoro normalizzate. Secondo questo nuovo criterio, si vorrebbe attribuire ad ogni produzione un fabbisogno standard di manodopera variabile secondo la regione. A detta dei fautori, combinando questo criterio con quello della superficie si potrebbero considerare con maggiore precisione le differenze esistenti tra le varie produzioni e si contribuirebbe così ad attenuarle. Nondimeno, i fautori stessi riconoscono un pericolo implicito in questo criterio poiché potrebbe indurre le aziende a scegliere le produzioni meglio dotate finan60

ziariamente. Oltre a questo, la determinazione delle norme è complicata e l'applicazione per ogni azienda comporterebbe oneri amministrativi non indifferenti. Inversamente, questo criterio d'attribuzione avrebbe il vantaggio di retribuire le aziende agricole a tempo parziale in modo più adeguato alle loro prestazioni.

I criteri del numero di economie domestiche e della manodapera sono molto spesso respinti, poiché potrebbero favorire le aziende con manodopera sottooccupata; l'effettivo del bestiame è in genere accettato, ma solo per le regioni di montagna.

Complessivamente, la combinazione dei due criteri della superficie e dell'esercizio ottiene ampi consensi in primo luogo per la sua semplicità d'applicazione e inoltre poiché i contributi ai detentori d'animali potrebbero esservi integrati.

II principio della graduazione e degli importi massimi e minimi raccoglie chiari consensi ma anche forti critiche. Il PSS e l'Alleanza degli Indipendenti, le organizzazioni ambientaliste, il VKMB e l'UPS, nonché la Federazione delle cooperative MIGROS vorrebbero renderlo imperativo. Inversamente, taluni Cantoni, soprattutto romandi, e numerose organizzazioni agricole vorrebbero sopprimere tanto la graduazione che gli importi massimi e minimi, ritenendoli in contrasto con il principio della remunerazione di una prestazione.

La nostra proposta di istituire un gruppo di lavoro incaricato di formulare i criteri d'attribuzione è accolta con favore.

Capoverso 3

II principio di subordinare l'attribuzione dei pagamenti diretti a determinate condizioni e oneri è globalmente accettato; i pareri divergono però sul contenuto.

Taluni vorrebbero addirittura stralciare il capoverso (ad es. l'UCPL); altri invece, tra i quali numerosi Cantoni e la maggior parte delle organizzazioni agricole, propongono, come l'USP, se non di stralciare il capoverso quanto meno di sostituire le condizioni e gli oneri con gli obiettivi assegnati ai nuovi pagamenti diretti.

Dal canto loro, le organizzazioni ambientaliste e quelle dei consumatori propongono condizioni e oneri relativamente più severi in modo da raggiungere uno standard ecologico minimo. Esse insistono per prestabilire un effettivo massimo di bestiame e una rotazione adeguata delle colture. Alcune propongono che le aziende agricole debbano adempire le condizioni di produzione integrata previste dall'articolo 3lb per poter ottenere i contributi previsti dall'articolo 31a.

Il VKMB e il Konsumenten-Arbeits-Gruppe für Tier - und umweltfreundliche Nutztierhaltung (KAG) chiedono che le aziende siano in grado di adempiere le prescrizioni della legge sulla protezione degli animali, della legge sulla protezione delle acque e della legge sulla protezione dell'ambiente.

L'Unione svizzera delle arti e mestieri (USAM) e l'Associazione svizzera degli importatori di cereali vorrebbero che il versamento dei pagamenti diretti previsto dall'articolo Sia fosse subordinato a condizioni e oneri atti a limitare la produzione e le superfici destinate alle colture.

61

3 31

Commento all'articolo 316 Valutazione sostanzialmente positiva

La concezione dell'articolo 316, inteso a promuovere mediante contributi compensativi a fini ecologici, forme di gestione e di produzione particolarmente rispettose dell'ambiente (in base a un contratto stipulato liberamente) è stata accolta positivamente dalla maggioranza. In particolare si auspica un incentivo alla produzione integrata e alle colture biologiche, adducendo molteplici ragioni: taluni, compresi i partiti politici, i Cantoni e alcune organizzazioni contadine, di ambientalisti e consumatori, evidenziano l'interesse pubblico per un'agricoltura rispettosa dell'ambiente. Altri mettono invece in rilievo specifici interessi economici o interessi di determinate cerehie (AGPBS, contadini-Pi, COOP, MIGROS, Associazione svizzera per la protezione degli uccelli). Molti ritengono che un incentivo finanziario (indennizzo di una prestazione supplementare) permetterebbe di rafforzare la motivazione, sensibilizzando il maggior numero possibile di agricoltori alle loro responsabilità ecologiche. Secondo i pareri espressi, questa via è certamente più adatta dell'estensione o dell'inasprimento delle prescrizioni legali. I più convengono che si debbano indennizzare soltanto i costi supplementari, la cui entità è dunque funzione del livello delle esigenze poste in questo ambito. A più riprese, è stata chiesta una separazione chiara dei provvedimenti secondo i diversi obiettivi perseguiti, in particolare l'orientamento della produzione e l'ecologia.

I pareri più riservati, o addirittura il rifiuto da parte del VORORT, di Suisseporcs, di AG-Volailles, dell'Association suisse des fabricants d'aliments fourragers (VSF) e dell'UCPL, partono dall'idea che le prescrizioni vigenti in materia di protezione dell'ambiente e degli animali già siano sufficienti e sufficientemente considerati anche nella concezione dell'articolo Sia LAgr, cosicché l'articolo 31ò non dovrebbe ottenere la stessa priorità. Queste organizzazioni ritengono che un comportamento economico normale non debba essere premiato dallo Stato. Un rafforzamento delle norme riguardanti la protezione dell'ambiente non è a loro avviso necessario; inoltre, la produzione integrata va sostenuta mediante la ricerca, la formazione e la divulgazione.

Numerosi pareri favorevoli chiedono un miglior coordinamento rispetto al decreto federale sulle misure d'orientamento della produzione vegetale, deciso il 21 giugno 1991. Taluni Cantoni e organizzazioni agricole ritengono necessario introdurre un aiuto specifico per accelerare il rispetto di numerose esigenze legali già in vigore, ad esempio in materia di protezione degli animali. I Cantoni chiedono inoltre che le istanze amministrative non siano ulteriormente sollecitate per garantire l'applicazione di questa nuova misura.

32

Indennizzo, coordinazione, finanziamento

L'argomento secondo il quale l'indennizzo finanziario di prestazioni particolari a favore dell'ambiente e della protezione degli animali debba dipendere dal primato dell'interesse pubblico o privato è più volte evocato; l'interesse privato dovrebbe essere indennizzato dal mercato. Taluni pretendono che la legge 62

federale sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN), come pure la legge sull'agricoltura attualmente in revisione, già contengano le basi legali necessarie per fondare l'indennizzo di prestazioni speciali d'interesse pubblico che implicano spese supplementari o una riduzione di redditività.

Taluni chiedono che i Cantoni partecipino al finanziamento, in particolare qualora emanino gravami di natura ecologica (UDC, Associazione svizzera del commercio privato agricolo, Unione svizzera delle arti e mestieri (USAM) e Associazione svizzera degli importatori di cereali). Altre organizzazioni agricole chiedono che i costi risultanti dall'articolo 31b non siano addebitati all'agricoltura ma, a seconda dell'obiettivo del provvedimento, siano assunti ad esempio dalla protezione delle acque o dalla protezione della natura.

33

Definizione di condizioni ecologiche particolari

COOP svizzera e le organizzazioni ambientaliste (LSPN, WWF, SGU) esigono condizioni severe; unitamente alla AGPBS e ai consumatori della Svizzera tedesca chiedono che la coltivazione biologica sia citata esplicitamente. La maggioranza parte dall'idea che la produzione integrata e la coltivazione biologica dovrebbero essere incoraggiate allo stesso modo, non appena le esigenze minime stabilite siano adempite.

L'UDC, il VORORT, l'UCPL, il SAB, i Cantoni Ginevra, Glarona e Giura chiedono che l'indennizzo sia concesso non soltanto quando l'azienda rispetta le esigenze prescritte, ma anche per provvedimenti particolari di natura ecologica o di coltivazione estensiva. I Cantoni Vaud, Ginevra, Giura e l'UCPL ritengono che la concessione di contributi agli agricoltori che gestiscono la loro azienda secondo metodi di produzione integrata e di coltivazione biologica dovrebbe essere limitata nel tempo.

34

Concretizzazione e applicazione

La partecipazione volontaria ai provvedimenti previsti dall'articolo 3le è valutata in termini positivi, come pure la proposta di operare mediante contratto. .

Si chiede inoltre una coordinazione con l'applicazione di talune altre misure; i Cantoni di Friburgo e Vaud, come pure la MIGROS vorrebbero che la nozione di contratto sia esplicitamente menzionata nel testo di legge. Dal canto loro, i centri di divulgazione chiedono che il loro ruolo e i loro compiti nell'ambito della concretizzazione e dell'amministrazione di tali misure siano chiaramente definiti.

35

Osservazioni particolari riguardo ai capoversi dell'articolo 31b

Capoverso 1 La maggioranza condivide la formulazione aperta di questo capoverso; l'USP, la Federazione svizzera dei produttori di bestiame (FSPB), l'UCPL, il VO63

RORT e le organizzazioni ambientaliste chiedono una formulazione più precisa e l'estensione del campo d'applicazione a misure di coltura estensiva e di riconversione nell'utilizzazione delle superfici agricole, come ad esempio la produzione di materie prime rinnovabili.

La nozione di «contributi compensativi a fini ecologici» potrebbe, secondo taluni, indurre a confusioni rispetto alle misure proposte nella legge sulla protezione della natura e del paesaggio, come pure rispetto ai provvedimenti d'orientamento della produzione vegetale. La proposta dell'USP di designare questi nuovi contributi con il termine «contributi d'incentivo alle prestazioni ecologiche» è stata giudicata positivamente.

Il PRO, l'UDC e il Partito ecologista svizzero (PES), taluni Cantoni, le organizzazioni ambientaliste, il VKMB, l'UPS, l'Associazione dei gruppi di produttori biologici svizzeri (AGPBS), i contadini-Pi e i consumatori della Svizzera tedesca chiedono una formulazione imperativa; la maggioranza approva invece la forma potestativa proposta dal disegno in consultazione.

L'espressione «particolarmente rispettose dell'ambiente e degli animali» è stata più volte criticata, poiché potrebbe dare adito a confusione. In particolare, l'espressione «rispettose della protezione degli animali» è respinta dalla maggioranza. Il PRO, i Cantoni di Berna, Svitto, Nidwaldo, Zugo, Appenzello interno, Argovia come pure l'USP, Suisseporcs, l'UMS e l'Unione delle cooperative agricole della Svizzera propongono l'espressione seguente: «La Confederazione può incentivare mediante concessione di contributi le forme di produzione e di gestione che perseguono scopi particolari in materia ambientale».

Le organizzazioni ambientaliste esigono che soltanto le forme riconosciute di gestione e di produzione particolarmente rispettose dell'ambiente (produzione integrata e coltivazione biologica) ricevano contributi. Quest'ultimi devono infatti servire a compensare i costi straordinari e le diminuzioni di reddito.

L'AGPBS, le organizzazioni ambientaliste e i consumatori della Svizzera tedesca chiedono che la coltivazione biologica sia trattata in un articolo separato, ad esempio 31c.

Capo verso 2 La maggioranza dei pareri espressi condivide la formula scelta per questo capoverso; si chiedono soltanto modifiche terminologiche in sintonia con i cambiamenti proposti per il capoverso 1. Le organizzazioni ambientaliste chiedono la menzione esplicita di una serie di esigenze minime: la presa in considerazione di tutto il complesso aziendale, la limitazione della dotazione in bestiame, l'esistenza di un minimo di superfici di compensazione ecologica, il divieto di talune sostanze e di organismi geneticamente manipolati.

Le organizzazioni contadine chiedono di partecipare all'elaborazione delle direttive intese a stabilire le condizioni e gli oneri minimi. Si rileva inoltre che tali condizioni e oneri dovrebbero essere facilmente applicabili, adeguati alle condizioni regionali e basati su conoscenze oggettive dedotte dalla ricerca.

64

Capoverso 3 La maggioranza dei Cantoni e delle organizzazioni approvano la possibilità di delegare ai Cantoni l'amministrazione e il controllo dell'applicazione delle condizioni e degli oneri. Suisseporcs terne i pericoli di un'applicazione differenziata e la dispersione delle forze.

Le organizzazioni contadine chiedono di precisare la nozione «organizzazioni professionali riconosciute» con l'aggettivo «agricole». Le organizzazioni ambientaliste chiedono di essere coinvolte e propongono che gli ambienti direttamente interessati siano equamente rappresentati nelle organizzazioni riconosciute.

La maggior parte dei Cantoni esige di poter proporre le organizzazioni; a più riprese è stato chiesto che si tratti di organizzazioni a livello nazionale. Il problema del riconoscimento delle organizzazioni di commercializzazione è controverso; la MIGROS si è pronunciata a favore, mentre l'Unione delle federazioni cooperative agricole della Svizzera si è espressa contro.

Capoverso 4 La necessità di sostenere finanziariamente le organizzazioni è condivisa dalla maggioranza, in particolare dal PRO, dai Cantoni, dall'USP, da Suisseporcs e dall'UMS. Il PDC, i Cantoni di Obwaldo e Nidwaldo, l'USP e l'Unione delle federazioni cooperative agricole della Svizzera chiedono persino che la Confederazione e i Cantoni assumano integralmente le spese d'applicazione. I Cantoni di Sciaffusa, Ticino, Vaud, Neuchâtel e Giura chiedono che la Confederazione sovvenzioni anche i Cantoni.

La MIGROS, l'Alleanza degli Indipendenti e la divulgazione agricola si oppongono al versamento di un aiuto finanziario per evitare il rischio di creare strutture non razionali. Inoltre, maggiore sarà il numero d'organizzazioni riconosciute, maggiori saranno le difficoltà di ripartizione dei compiti e delle responsabilità per un'applicazione oggettiva e imparziale di questa nuova misura. Il sostegno della Confederazione deve avvenire per quanto possibile mediante canali e strutture già esistenti.

5 Faglio federale. 75° anno. Voi. II

65

Legge sull'agricoltura

Disegno

Modificazione del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto il messaggio del Consiglio federale del 27 gennaio 1992", decreta:

I

La legge sull'agricoltura 2) è modificata come segue:

Art. 31a (nuovo) Pagamenti diret- ' Per garantire un reddito equo secondo i principi della presente ti complementari legge, il Consiglio federale può accordare pagamenti diretti complementari agli agricoltori.

2 1 pagamenti diretti sono determinati in funzione della superficie, dell'esercizio o di altri criteri appropriati. Il Consiglio federale determina tali criteri.

3 Esso può: a. graduare i pagamenti diretti secondo le condizioni naturali di produzione, la redditività del suolo e altri fattori; b. stabilire importi minimi e massimi; e. stabilire un limite d'età per i beneficiari.

4 1 pagamenti diretti sono subordinati a condizioni e oneri. Questi devono segnatamente: a. indurre gli agricoltori ad adeguare la loro produzione ai bisogni del mercato e a considerare la protezione dell'ambiente e degli animali; b. sostenere le aziende familiari contadine dedite alla coltivazione del suolo; e. promuovere una produzione a costi competitivi e incentivare la collaborazione interaziendale.

') FF 1992 II 1 > RS 910.1

2

66

Legge sull'agricoltura

Art. 31b (nuovo) Pagamenti dira- ' II Consiglio federale può promuovere mediante contributi forni ecologiche me di gestione e di produzione particolarmente rispettose dell'amparticolari biente, della protezione degli animali o in sintonia con la natura.

2 1 contributi sono subordinati a condizioni ed oneri determinati dal Consiglio federale.

3 1 Cantoni esaminano se i produttori rispettano le condizioni e gli oneri. Possono affidare questo compito ad organizzazioni riconosciute. Il Dipartimento disciplina il riconoscimento di tali organizzazioni.

4 II Consiglio federale può versare contributi alle organizzazioni riconosciute per le attività da loro svolte in conformità al presente articolo; le organizzazioni cantonali possono rivendicare simile sostegno soltanto qualora i Cantoni accordino loro contributi almeno equivalenti a quelli versati dalla Confederazione.

5 II contributo accordato per una determinata superficie in virtù del presente articolo è dedotto da eventuali contributi concessi conformemente agli articoli 20a della presente legge e 18a-18d della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio.

6 II Consiglio federale può addebitare ai Cantoni il 50 per cento al massimo dei costi derivanti dall'applicazione del presente articolo.

II 1 2

La presente legge sottosta al referendum facoltativo.

II Consiglio federale ne determina l'entrata in vigore.

67

Parte seconda: Formazione professionale

Compendio La presente parte contiene proposte relative alla modifica delle prescrizioni sulla formazione professionale. L'ultima revisione delle basi giuridiche concernenti la formazione professionale agricola risale all'inizio degli anni '70 quando venne modificata la legge sull'agricoltura (1973) e venne emanata l'ordinanza sulla formazione professionale (1975). Le nuove disposizioni sono entrate in vigore il 1° luglio 1975 e, da allora, la formazione professionale agricola è in continua evoluzione. Le prescrizioni in materia sono ormai sorpassate ed è pertanto necessario soddisfare ai bisogni sorti in seguito ai cambiamenti intervenuti nei diversi settori tecnico, economico ed ecologico.

Un adeguamento delle basi giuridiche si è quindi rivelato indispensabile. Il nuovo sistema di formazione deve essere caratterizzato da una maggior trasparenza e flessibilità per quanto riguarda l'accesso a una determinata professione e il cambiamento o la cessazione di un'attività professionale. Inoltre, il sistema di perfezionamento e i corsi di formazione a livello superiore vanno sviluppati e diversificati. A tal fine, occorre che i principali obiettivi della revisione tengano conto dei seguenti criteri: - adeguamento della formazione professionale all'evoluzione e ai nuovi bisogni dell'agricoltura; - armonizzazione delle prescrizioni sulla formazione professionale agricola con le disposizioni della legge federale sulla formazione professionale per garantire una maggior trasparenza; - creazione di nuovi cicli di formazione a livello della formazione di base e del perfezionamen to.

Inoltre, sono ancora in sospeso diverse questioni pratiche. Per conseguire un sistema di formazione che consenta di trasmettere le conoscenze professionali fondamentali alle prossime generazioni occorre creare un sistema orientato verso il futuro.

68

I II III

Parte generale Situazione iniziale Lavori preparatori

Con il presente messaggio vi proponiamo una revisione totale del capitolo sulla formazione professionale della legge sull'agricoltura (LAgr). Le proposte formulate nel messaggio sono state elaborate in seguito alla mozione del consigliere nazionale Zwingli, depositata nel 1988 e approvata dalle vostre Camere.

Detta mozione è stata preceduta da importanti lavori preparatori effettuati da un gruppo di periti, ossia: Ne! 1984, il Dipartimento federale dell'economia pubblica (DFEP) ha costituito una commissione di studio, presieduta dal consigliere nazionale Zwingli, incaricata di esaminare la situazione in materia di formazione professionale agricola e, se del caso, di elaborare raccomandazioni in vista di una revisione delle basi giuridiche. Nell'aprile 1985, la Commissione ha approvato un rapporto finale con proposte di revisione. Sulla base di queste ultime, un gruppo di lavoro, formato in seno all'amministrazione, ha elaborato un disegno di nuovo capitolo sulla formazione professionale. Per varie ragioni, il lavoro di revisione non è tuttavia mai stato portato a termine.

Il 23 giugno 1988, il consigliere nazionale Zwingli ha depositato una mozione con la quale chiedeva la modifica del capitolo sulla formazione professionale.

In occasione della riunione del 14 settembre 1988, il nostro Collegio si è dichiarato disposto ad accettare la mozione Zwingli. La mozione è stata trattata il 7 ottobre 1988 dal Consiglio nazionale e il 7 giugno 1989 dal Consiglio degli Stati ed in seguito trasmessa all'Esecutivo.

Nel frattempo, la diminuzione del numero di allievi ed apprendisti ha indotto il DFEP a istituire una nuova commissione di studio presieduta dal consigliere nazionale Zwingli, con l'incarico di aggiornare i lavori eseguiti nel 1984/85. Le nostre proposte, esposte qui di seguito, si fondano in gran parte sulle raccomandazioni formulate dal gruppo di esperti.

112

Formazione professionale agricola oggi e domani

Le prescrizioni attualmente in vigore hanno ampiamente contribuito al miglioramento della formazione agricola. In effetti, le critiche spesso formulate in passato negli ambienti agricoli e da altre cerehie, quali «formazione retrograda, teorica, poco orientata verso la pratica» sono in gran parte scomparse. L'organizzazione della formazione di base degli agricoltori e gli sforzi di coordinamento hanno avuto un effetto particolarmente positivo. Il tirocinio di due anni è completato con un ciclo di due semestri in una scuola d'agricoltura (cfr. grafici 4 e 5). Inoltre, gli agricoltori hanno una tale fiducia nelle istituzioni d'insegnamento da considerare del tutto naturale fare il necessario per formarsi e perfezionarsi. Non vi è dubbio che l'aumento di produttività registrato nel corso degli ultimi anni è in gran parte dovuto al miglioramento della formazione degli agricoltori.

69

Gli sforzi di razionalizzazione e l'aumento della produttività hanno però dato origine al problema delle eccedenze, con conseguente necessità di limitare la produzione in diversi settori. Inoltre, le esigenze e gli oneri in materia ecologica sono sempre più gravosi e gli altri settori dell'economia hanno una sempre maggiore influenza sull'agricoltura. Le aziende agricole gestite a titolo accessorio o di sostegno si stanno anch'esse diffondendo. Infine, in seguito all'evoluzione verso la creazione di grandi spazi economici, l'agricoltura indigena si vede viepiù confrontata con la concorrenza internazionale.

La revisione totale della legge federale del 19 aprile 1978 sulla formazione professionale (LFP; RS 412.10) è entrata in vigore nel 1980. Vi sono numerose divergenze fra il sistema di formazione agricola e quelli delle professioni dell'industria e dell'artigianato. A causa della mancanza di trasparenza, rimangono illusori la competitivita della formazione professionale agricola e il suo riconoscimento da parte degli altri partner economici. Inoltre, un coordinamento insufficiente ne ostacola l'adeguamento agli sviluppi in corso a livello europeo.

Grafico 1

Formazione professionale dei capiazienda e dei loro collaboratori

Secondo i censimenti federali

I Aziende agricole gestite a tempo pieno

··-

Scuola agricola

o" Esame di tirocinio ··· Esame di capacità Uno o più di questi esami o scuole

II numero degli agricoltori con una formazione professionale continua ad aumentare da un censimento all'altro. Dobbiamo rallegrarcene, in quanto ciò dimostra che le precedenti revisioni della legge hanno raggiunto lo scopo.

70

Allievi, formazione di base

Tuttavia, nonostante questo costante aumento, il numero di apprendisti e allievi continua a diminuire in seguito alla chiusura di diverse aziende e alle incertezze che caratterizzano il futuro dell'agricoltura.

Nuovi diplomi di maestria e ingegneri STS

Grafico 3

La formazione nei livelli superiori e il perfezionamento evolvono in modo meno evidente.

Gli obiettivi più importanti della revisione devono pertanto essere imperniati sulle constatazioni sopraesposte e possono essere formulati nel modo seguente: - La formazione professionale deve rispondere ai nuovi bisogni ed essere adeguata all'evoluzione dell'agricoltura: vista la crescente importanza dell'ecologia e della protezione dell'ambiente per l'agricoltura, occorre che le istituzioni siano obbligate, per legge, ad integrare nel loro programma di formazione materie relative a tali temi. Il perfezionamento e la consulenza acquistano anch'essi maggiore importanza e richiedono una nuova definizione. Da ultimo, affinchè i mezzi messi a disposizione rimangano sempre efficienti, la Confederazione dovrebbe avere la possibilità, nel campo della formazione professionale agricola, di ricorrere ad indagini scientifiche e di conferire mandati di ricerca.

Vanno ancore risolte a livello pratico altre questioni relative alla formazione professionale, come ad esempio l'istituzione di un esame professionale e la modifica delle condizioni d'ammissione nelle scuole agricole.

La legge sull'agricoltura disciplina la formazione professionale per futuri agricoltori e agricoltrici, nonché per candidati delle professioni speciali dell'agricoltura. La formazione professionale delle contadine (insegnamento dell'economia domestica e dell'economia domestica rurale) è invece disciplinata dalla legge sulla formazione professionale e non può pertanto essere trattata nel presente disegno.

72

12

Risultati della procedura preliminare

121

Commissione peritale

Come citato nel numero 111, il DFEP ha istituito nel 1989 una Commissione peritale presieduta dal consigliere nazionale Zwingli, incaricata di attualizzare le proposte formulate da una precedente commissione di studio. Gli esperti disponevano pertanto di un primo disegno di legge che hanno dibattuto nei dettagli e completato. Questa fase fondamentale ha consentito di formulare la proposta di creare scuole professionali anche per gli agricoltori e di dar loro la possibilità di fare un tirocinio di tre anni.

122

Risultati della procedura di consultazione

II 21 gennaio 1991, il nostro Collegio ha incaricato il DFEP di sottoporre a consultazione il disegno di modificazione del capitolo sulla formazione professionale della legge sull'agricoltura.

Il 31 gennaio 1991, il Dipartimento ha fatto pervenire ai Cantoni, a 13 partiti politici e a 47 organizzazioni interessate il disegno ed un rapporto esplicativo.

24 Cantoni e Semicantoni, nonché 5 partiti e 22 organizzazioni, si sono espressi in merito. Alcune istituzioni ed organizzazioni regionali interessate ai problemi di formazione hanno anch'esse preso posizione.

La revisione delle prescrizioni sulla formazione professionale agricola è accolta con favore in ognuno dei pareri espressi. Non è stata formulata nessuna obiezione in merito agli obiettivi enunciati nel rapporto per quanto riguarda sia l'adeguamento della formazione all'evoluzione ed ai nuovi bisogni dell'agricoltura, sia l'armonizzazione delle prescrizioni con le disposizioni della legge sulla formazione professionale, nonché la creazione di nuovi cicli di formazione.

Alcune cerehie auspicano persino un'intensificazione degli sforzi in vista di un'armonizzazione delle prescrizioni, segnatamente ai fini dell'integrazione della formazione agricola nella legge sulla formazione professionale. Sarebbe in tal modo possibile rispondere maggiormente ai bisogni regionali e specifici dell'agricoltura, in particolare sul piano professionale. L'ampia libertà d'azione che la legge sull'agricoltura conferisce agli organi responsabili della formazione professionale rispetto alla legge sulla formazione professionale è stata accolta favorevolmente dalla maggior parte degli ambienti consultati. Non sono tuttavia mancate le critiche e più precisamente a proposito di una temuta riduzione delle possibilità di manovra, segnatamente per quanto riguarda lo scambio di apprendisti fra le regioni del Paese.

Alcune risposte esigono un disciplinamento meno dettagliato, in particolare per quanto riguarda i compiti e le competenze degli organi responsabili della formazione professionale. D'altra parte, sono però in numero maggiore le richieste di una legge più particolareggiata. Alcune cerehie sottolineano ancora una volta la necessità di armonizzare le prescrizioni sulla formazione agricola con le disposizioni della legge sulla formazione professionale.

73

Per quanto riguarda l'aspetto materiale, gli ambienti consultati insistono affinchè gli obiettivi della formazione agricola siano riveduti. È in particolare approvata all'unanimità l'idea di sensibilizzare l'allievo ai problemi ecologici e di fargli adottare un comportamento appropriato. Un'altra richiesta verte su un nuovo orientamento della formazione di base impartita agli agricoltori, e più precisamente sull'integrazione della formazione dei capiazienda nella fase di perfezionamento. Occorrerebbe inoltre considerare maggiormente l'aumento degli agricoltori che esercitano la professione a titolo accessorio o di sostegno.

Se la persona in questione ha già una formazione non agricola, questa dovrebbe essere riconosciuta onde consentire un'eventuale riduzione della durata della successiva formazione agricola.

Gran parte delle cerehie consultate approvano i provvedimenti tesi al coordinamento della formazione agricola con le disposizioni della legge sulla formazione professionale, come ad esempio l'istituzione di una Commissione federale incaricata della formazione professionale agricola, l'adeguamento della terminologia impiegata e alcune disposizioni concernenti il riconoscimento di periodi di pratica in sostituzione del tirocinio. A differenza del disegno proposto inizialmente, viene richiesto che l'esame di tirocinio per gli agricoltori, come è attualmente concepito, sia integrato all'esame finale di tirocinio. Nel presente messaggio si è tenuto conto di detta esigenza. Di conseguenza, l'esame di tirocinio non è più una condizione d'ammissione ad una scuola agricola. È invece mantenuto il principio della formazione di base degli agricoltori (due anni di tirocinio e un anno presso la scuola agricola). La proposta di un eventuale terzo anno di tirocinio è respinta per diverse ragioni.

Da ultimo, la maggior parte degli ambienti consultati si è espressa positivamente in merito all'idea di creare una scuola media professionale per i futuri agricoltori, di istituire la professione d'agricoltore specializzato in un ramo dell'agricoltura, di disciplinare l'equipollenza fra i diplomi conseguiti in Svizzera e all'estero e, infine, di introdurre la ricerca nel settore della formazione professionale agricola. È infine giudicata opportuna l'organizzazione di un esame professionale, segnatamente per alcune professioni speciali.

74

Schema attuale di formazione (semplificato)

Schema di formazione proposto (semplificato)

25

24

23

22

21

20

19

18

17

16 Età

76

Grafico 5

13

Interventi parlamentari tolti di ruolo

La mozione «Legge sull'agricoltura. Revisione del capitolo sulla formazione professionale» (1989 M 88.547 N Zwingli) ci invitava a sottoporvi una revisione del capitolo sulla formazione professionale nella legge sull'agricoltura, segnatamente allo scopo di: - attuare gli adeguamenti ritenuti urgenti; - eliminare le differenze non previste rispetto alla legge federale sulla formazione professionale che ostacolano la possibilità di acquisire una formazione che consenta la combinazione di diverse attività lucrative; - offrire all'agricoltura i mezzi ausiliari per decidere, in funzione dei futuri adeguamenti, in merito a questioni relative all'ecologia, alla coltivazione estensiva, all'evoluzione internazionale, ecc.

La revisione delle prescrizioni sulla formazione professionale, contenute nella legge sull'agricoltura, tiene conto delle esigenze summenzionate.

2

Parte speciale: Commento dei singoli articoli

Articolo 5 Principi II capoverso 1 descrive le finalità della formazione professionale agricola e precisa in particolare nella lettera b che la formazione professionale agricola deve consentire di soddisfare alle esigenze economiche, tecniche, sociali ed ecologiche.

Il capoverso 2 definisce la formazione agricola. Il termine di «formazione complementare» non viene più usato in quanto non vi è una distinzione utile dal punto di vista pratico fra formazione complementare e perfezionamento. La consulenza diventa una parte autonoma della formazione professionale agricola. La formazione e il perfezionamento degli insegnanti e dei consulenti, nonché la ricerca sulla formazione professionale vengono formulate in altro modo. Da ultimo, la formazione impartita nelle scuole tecniche e nelle scuole tecniche superiori (scuole d'ingegneria STS) è considerata alla stregua del perfezionamento.

Articolo 6 Compiti della Confederazione I capoversi 1 e 2 elencano i principali compiti e competenze della Confederazione. Come richiesto da diverse organizzazioni, viene citata anche la formazione delle contadine benché la questione sia già disciplinata nella legge sulla formazione professionale (RS 412.10). La seconda frase precisa le competenze della Confederazione relative al disciplinamento delle diverse professioni agricole (agricoltore, professioni speciali).

Capoverso 5: come è il caso nelle professioni dell'artigianato, dell'industria e della selvicoltura, occorre istituire anche per l'agricoltura una commissione federale incaricata della consulenza. Considerata la struttura decentralizzata adottata in materia di formazione professionale nel settore dell'agricoltura, il coordinamento acquista particolare importanza.

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Capoverso 6: In futuro saranno appoggiate anche le attività delle organizzazioni della gioventù rurale. Per ragioni formali, tale questione non è stata trattata in un articolo speciale. Sono inoltre state citate per la prima volta le organizzazioni di apicoltori, onde consentir loro di avere un appoggio nel campo della formazione professionale in quanto forniscono prestazioni preziose per l'agricoltura.

Articolo 7a Organi responsabili della formazione professionale II capoverso 1 ridefinisce in modo più preciso che cosa si intende per «organi responsabili della formazione professionale». In futuro, soltanto i Cantoni e le organizzazioni professionali potranno assumere questa responsabilità, mentre in passato potevano farlo anche «altri enti o istituti».

Il capoverso 2 descrive la competenza di emanare prescrizioni e direttive, conferita agli organi responsabili della formazione professionale.

Capoverso 3: Le commissioni di formazione professionale assumono già ora importanti compiti nell'ambito della formazione professionale agricola. Dispongono inoltre di un notevole potere decisionale, nonostante non siano menzionate nella legge sull'agricoltura. La presente disposizione offre l'occasione di creare una base giuridica che giustifichi l'attività di tali commissioni.

Articolo 8 Durata e forma della formazione professionale di base II capoverso 1 enuncia le forme della formazione di base impartita agli agricoltori e ai candidati nelle professioni speciali dell'agricoltura. La legge sull'agricoltura vigente non precisa in modo sufficientemente chiaro i diversi tipi di formazione di base. Manca inoltre una distinzione chiara fra la formazione dell'agricoltore e quelle speciali; a queste ultime non viene attualmente riconosciuta l'importanza che meritano. La nuova disposizione colma tale lacuna.

Il capoverso 2 da la possibilità di applicare agli agricoltori, se del caso, un modello di tirocinio di tre anni, come già avviene per la maggior parte delle altre professioni. Va sottolineato che non è ancora stato possibile giungere ad un accordo per quanto riguarda l'eventualità di abbandonare l'odierno speciale sistema di formazione agricola.

Articolo 8a Tirocinio L'articolo Sa definisce il tirocinio e stabilisce i diritti e gli obblighi dei maestri di tirocinio.

Capoverso 2: Fino ad oggi, la legge
sull'agricoltura non definiva i diritti e gli obblighi del maestro di tirocinio e dell'apprendista. L'ordinanza si limitava a rinviare il lettore alle disposizioni previste in materia dal Codice delle obbligazioni. Occorre ora citare tale rinvio nella legge.

Capoverso 4: L'obbligo di versare un salario all'apprendista costituisce un elemento essenziale del contratto di tirocinio. Il Codice delle obbligazioni vi si riferisce soltanto indirettamente, ragione per la quale questa precisazione era necessaria nella legge. La competenza degli organi responsabili della formazione professionale di fissare salari minimi e massimi deve essere fondata su una base giuridica. Attualmente tale base non esiste.

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Articolo 8b Scuole professionali Questa disposizione corrisponde essenzialmente alle prescrizioni vigenti. Tuttavia, onde evitare un articolo troppo lungo, il tirocinio e le scuole professionali vengono disciplinati separatamente.

Articolo 8c Scuole agricole Questa disposizione introduce una nuova designazione nella versione tedesca per i termini «Fachschule» e «landwirtschaftliche Schule», sostituendoli con il termine «Landwirtschaftschule».

Articolo 8d Cicli particolari di formazione Nella prassi, esistono già attualmente cicli di formazione speciali che conferiscono particolare importanza ad alcuni rami di gestione, quali l'arboricoltura, la viticoltura e l'orticoltura. Ci sembra pertanto opportuno menzionare espressamente questa possibilità nella legge. In diverse regioni, esiste una struttura di gestione in gran parte fondata, oltre che sull'agricoltura in generale, sulle colture speciali. Inoltre, in seguito al forte calo del numero di apprendisti in talune professioni speciali, sono state soppresse certe classi delle scuole professionali. In seguito a questa evoluzione, alcune scuole professionali e d'agricoltura applicano con successo sistemi di formazione che consentono di tener conto dei fattori summenzionati: durante i primi semestri l'allievo segue una formazione generale e in seguito si specializza in una disciplina di sua scelta.

Articolo 8e Scuole medie professionali II capoverso 1 introduce nella legge la possibilità di creare scuole medie professionali, che sino ad oggi era prevista soltanto nell'articolo 28 dell'ordinanza del 25 giugno 1975 sulla formazione professionale agricola (OFPA; RS 915.1).

Giusta il capoverso 2, il candidato che ha superato l'esame finale di una scuola media professionale deve potere, a determinate condizioni, frequentare una scuola d'ingegneria STS senza sottoporsi all'esame di ammissione. Spetterà ad una commissione occuparsi dell'uniformità d'esecuzione.

Capoverso 3: le discussioni sull'equivalenza della formazione professionale nell'artigianato e nell'industria a livello europeo mettono sempre più in risalto la necessità di creare scuole superiori in grado di formare ingegneri. Una delle esigenze cui devono rispondere le scuole d'ingegneria STS per essere riconosciute come scuole superiori è che i candidati ammessi abbiano una maturità professionale. L'esame finale delle scuole medie professionali può, a determinate condizioni, essere trasformato in maturità professionale, come era stato proposto dalle scuole d'ingegneria al termine della procedura di consultazione.

Articolo 9 Esami Per tutte le professioni agricole la formazione di base deve concludersi con un esame di fine tirocinio. Gli esami di tirocinio e di capacità per gli agricoltori devono essere soppressi. Questi esami erano stati concepiti nell'ottica della formazione di base. La legislazione attuale non cita espressamente l'esame di fine tirocinio per le professioni speciali. L'articolo lOa capoverso 5 precisa

79

unicamente che, per quanto riguarda tali professioni, l'esame di tirocinio equivale all'esame di capacità. Nella nuova legislazione è mantenuto soltanto l'esame di fine tirocinio, organizzato in modo uniforme per tutte le professioni.

Ci sembra che questo disciplinamento sia più semplice e comprensibile. L'esame di tirocinio previsto sinora per gli agricoltori sarà sostituito dalla prima parte dell'esame di fine tirocinio giusta il capoverso 1.

Capoverso 2: II fatto che la professione agricola sia accessibile agli uomini e alle donne appare chiaramente in ogni titolo, mediante una designazione al femminile. Non riteniamo pertanto necessario introdurre una disposizione che preveda la possibilità di formazione per entrambi i sessi.

Capoverso 3: Sinora era ammesso all'esame chiunque avesse «lavorato nella professione per un periodo doppio di quello prescritto per il tirocinio...». La durata è stata ridotta ad una volta e mezza, analogamente a quella prevista dalla legge sulla formazione professionale.

Capoverso 5: II disciplinamento del riconoscimento delle formazioni non agricole e dell'equivalenza delle formazioni acquisite all'estero o delle formazioni non agricole ha parimenti lo scopo di stabilire una concordanza con la legge sulla formazione professionale.

Articolo 10 Perfezionamento Tenendo conto della crescente importanza del perfezionamento, l'articolo 10 ne ridefinisce lo scopo, le forme e le istituzioni.

Nell'ordinamento vigente si parla da una parte di formazione complementare e di consulenza e dall'altra di perfezionamento. Visto però che la distinzione fra queste nozioni non è chiara, abbiamo rinunciato all'uso del termine di formazione complementare.

Secondo il capoverso 1, il perfezionamento, a carattere speciale o in una professione speciale, deve anche consentire agli interessati di adeguarsi all'evoluzione ecologica.

11 capoverso 2 enuncia le diverse forme di perfezionamento. Il capoverso 3 elenca le istituzioni che ne sono incaricate.

Articolo lOa Scuole speciali Occorreva ridefinire la nozione di scuola speciale in quanto istituzione incaricata di garantire il perfezionamento (cfr. anche il commento all'art. 8c).

Articolo lOb Scuole per capiazienda Capoverso 1: Queste scuole corrispondono ai corsi per capiazienda, come sono concepiti nelle legislazione in vigore. La nuova denominazione ci sembra più adatta all'evoluzione dei corsi, che rivestono attualmente la forma di un'istituzione autonoma. Lo scopo non è definito nella legge sull'agricoltura, ma nell'ordinanza sulla formazione professionale agricola. Non viene tuttavia trattata l'importante questione della preparazione all'esame di maestria.

80

Articolo lOc Esami professionali L'esame professionale è concepito per persone attive in una professione agricola speciale che occupano un posto di capo nel settore tecnico, senza che siano però necessariamente direttori amministrativi.

Il disciplinamento vigente non prevede per gli agricoltori e le persone attive in una professione agricola speciale l'eventualità di presentarsi a un esame professionale durante il perfezionamento, benché sia auspicata una possibilità di questo tipo. Anche se la riuscita dell'esame summenzionato non sia teoricamente una condizione indispensabile d'accesso all'esame di maestria, va comunque rilevato che nella pratica sarebbe pensabile applicare tale criterio.

Articolo lue Scuole tecniche e scuole tecniche superiori L'articolo delimita il campo d'attività, la competenza e i titoli per le scuole tecniche e le scuole tecniche superiori.

Le disposizioni sulle scuole tecniche e le scuole d'ingegneria STS sono state modificate, rispettivamente introdotte nel 1986. Essenzialmente rimangono invariate. L'unica novità da integrare nella legge è che l'insegnamento impartito nelle scuole deve trattare anche discipline affini all'agricoltura, quali le tecniche produttive degli alimenti e delle bevande. Il Dipartimento definisce le esigenze minime per il riconoscimento delle scuole tecniche e delle scuole d'ingegneria STS. Disciplina inoltre le materie insegnate, la portata dell'insegnamento, il materiale didattico, le esigenze cui gli insegnanti devono rispondere, le condizioni d'ammissione e promozione, nonché gli esami finali. Per le scuole tecniche e di ingegneria STS non è pertanto previsto nessun disciplinamento speciale, ma vengono applicate le prescrizioni generali previste per tali istituzioni.

Articolo 11 Consulenza L'articolo definisce le finalità, l'organizzazione e la competenza della consulenza.

Con la modifica della LAgr del 19 dicembre 1986 (RU 1988 640) è stata creata la base legale che consente alla Confederazione di prendere a carico i centri di consulenza. Siccome non è ancora stata presa una decisione in merito, rimangono aperte le due possibilità: mantenere la forma attuale oppure applicare la nuova possibilità proposta dalla modifica.

Il termine di «servizi di consulenza» comprende gli uffici centrali. Questi ultimi non vengono però più menzionati, in quanto contribuiscono essenzialmente alla formazione dei consulenti anche se hanno un'organizzazione soprarregionale o nazionale. Questa soluzione consente di evitare confusioni fra «servizi di consulenza» e «centri».

Articolo 12 Formazione e perfezionamento degli insegnanti e dei consulenti Occorre creare una base legale che consenta di stabilire le esigenze minime per gli insegnanti ed il loro obbligo di frequentazione di corsi o di altre istituzioni di perfezionamento.

6° Foglio federale. 75° anno. Voi. Il

81

Le condizioni imposte per la formazione e il perfezionamento degli insegnanti (maestri di tirocinio, professori, consulenti, periti d'esame) non sono attualmente definite in modo chiaro dalla legge. Ci sembra pertanto opportuno introdurre un disciplinamento più dettagliato anche in questo settore.

Articolo 13 Ricerca nel campo della formazione professionale La Confederazione deve promuovere la ricerca nel campo della formazione professionale. Il testo vigente non accenna a tale compito. Vista l'importanza di adeguare per tempo la formazione professionale all'evoluzione tecnica, economica, sociale ed ecologica, ci sembra giustificato descrivere questo compito nella legge e creare la base legale che autorizzi a promuovere la ricerca in tale settore.

Artìcolo 15 Aliquote dei singoli contributi Non è prevista nessuna modifica importante delle aliquote dei contributi.

Le spese che danno diritto al contributo e all'aiuto finanziario concesso per la ricerca nell'ambito della formazione agricola non dovrebbero subire un grosso aumento. Nelle condizioni attuali il costo totale della formazione professionale agricola dovrebbe aumentare di poco; le spese supplementari sarebbero compensate da risparmi realizzati in altri settori (diminuzione del numero di allievi e apprendisti).

3

Ripercussioni

Le modifiche proposte non avranno ripercussioni finanziarie né sull'effettivo del personale.

Anche se la legge non dovesse essere sottoposta a revisione, vi sarà molto probabilmente una diminuzione del numero degli allievi e degli apprendisti nei corsi di base e un aumento delle persone intenzionate a perfezionarsi o a seguire un ciclo di formazione superiore.

4

Programma di legislatura

II disegno è menzionato nel numero 2.22 del rapporto del 18 gennaio 1988 sul programma di legislatura 1987-1991. Era previsto come linea direttrice della seconda metà della legislatura, ma è stato differito al periodo legislativo 1991-1995.

5

Rapporti con il diritto europeo

I provvedimenti proposti non richiedono alcun tipo di armonizzazione con il diritto europeo. La legge conferisce tuttavia al Consiglio federale la competenza di disciplinare l'equivalenza delle formazioni acquisite in Svizzera rispetto a quelle conseguite all'estero.

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6 61

Basi giuridiche Costituzionalità

La revisione della legge sull'agricoltura si fonda sull'articolo 31bis capoverso 3 lettera b della Costituzione federale, teso al mantenimento di una sana popolazione rurale e di una buona produzione agricola. Peraltro, l'articolo 34ter capoverso 1 lettera g della Costituzione medesima autorizza la Confederazione a legiferare in genere in materia di formazione professionale.

4770

83

Legge federale

Disegno

concernente il promovimento dell'agricoltura e la conservazione del ceto rurale (Legge sull'agricoltura) Modificazione del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto il messaggio del Consiglio federale del 27 gennaio 19921', decreta:

I

La legge sull'agricoltura 2' è modificata come segue:

Titolo primo: Formazione professionale e ricerche agrarie Capo primo: Formazione professionale

  1. in generale i. Principi

Art. 5 ' La formazione professionale agricola deve: a conferire je conoscenze e le capacità necessarie all'esercizio di una professione agricola; b. consentire di soddisfare le esigenze economiche, tecniche, sociali ed ecologiche nel settore agricolo; e. ampliare la cultura generale e favorire lo sviluppo della personalità.

2 La formazione professionale agricola comprende: a. la formazione di base; b. il perfezionamento, compresa la formazione impartita nelle scuole tecniche e nelle scuole tecniche superiori (scuole d'ingegneria STS); e. la consulenza; d. la formazione e il perfezionamento degli insegnanti e dei consulenti, nonché e. la ricerca nel campo della formazione professionale.

3 L'orientamento professionale è disciplinato dalle disposizioni della legge del 19 aprile 19873) sulla formazione professionale.

1> FF 1992 II 1 RS 910.1

2 > 3

> RS 312.10

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Promovimento dell'agricoltura e conservazione del ceto rurale

n. compiti confederazione

Art. 6 ' La Confederazione promuove la formazione professionale agricola tenendo conto degli interessi dei Cantoni e delle regioni del Paese; può emanare disposizioni speciali in favore delle regioni di montagna.

2 Stabilisce le esigenze minime in materia di formazione per la professione di agricoltore e agricoltrice, per le professioni agricole speciali, nonché per l'economia domestica rurale.

3 La Confederazione provvede al coordinamento degli organi responsabili della formazione professionale. A tal fine, il Dipartimento federale dell'economia pubblica (Dipartimento) e l'Ufficio federale dell'agricoltura (Ufficio) possono: a. emanare direttive, istruzioni e programmi quadro d'insegnamento; b. promuovere le attività di coordinamento degli organi responsabili della formazione professionale.

4 Prima della promulgazione di prescrizioni e direttive, la Confederazione sente gli organi responsabili della formazione professionale.

5 II Dipartimento istituisce una commissione permanente, incaricata di consigliare la Confederazione in materia di formazione professionale.

6 La Confederazione promuove le attività delle organizzazioni di apicoltori e di gioventù rurale nel settore della formazione professionale. Queste organizzazioni collaborano con gli organi responsabili della formazione professionale.

Art. 7 III. compiti dei ' Se la competenza non spetta alla Confederazione, la formazioCantoni ne professionale agricola è di pertinenza dei Cantoni.

2

1 Cantoni possono delegare le loro competenze ad associazioni professionali e ad altre collettività ed istituzioni riconosciute dalla Confederazione.

Art. 7a iv. organi re- ' Gli organi responsabili della formazione professionale sono i formazione pro- Cantoni e le associazioni professionali da essi incaricate.

2 Essi definiscono, per ogni professione, le prescrizioni e direttive necessarie, in particolare i regolamenti d'istruzione e d'esame, nonché i programmi di formazione e d'insegnamento. Le prescrizioni devono essere approvate dall'Ufficio.

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Promovimento dell'agricoltura e conservazione del ceto rurale 3

Gli organi responsabili della formazione professionale istituiscono commissioni di formazione professionale per l'esecuzione di determinati compiti. Le commissioni sono in particolare competenti per: a. il riconoscimento dei maestri di tirocinio e delle aziende di tirocinio; b. l'approvazione dei contratti di tirocinio; e. la sorveglianza delle condizioni di tirocinio; d. l'organizzazione degli esami nell'ambito della formazione di base.

Art. 7b Abrogato

B. Formazione ?.' Durata e forma

n. Tirocinio

» RS 220 86

Art. 8 ' La formazione di base dura almeno tre anni. Essa comprende: a - Per eu agricoltori: due anni di tirocinio con scuola professionale e due semestri in una scuola agricola, oppure un anno di tirocinio con scuola professionale e quattro semestri presso una scuola che, oltre all'insegnamento professionale, offre anche la formazione pratica; b. per le professioni agricole speciali: tirocinio presso un'azienda e, contemporaneamente, frequentazione della scuola professionale o di una scuola che, oltre all'insegnamento professionale, offre anche la formazione pratica.

2 D'intesa con il Dipartimento, gli organi responsabili della formazione professionale possono applicare agli agricoltori un sistema di formazione identico a quello applicato per le professioni agricole speciali. In tal caso, le disposizioni particolari valide per le professioni agricole speciali si applicano per analogia anche alla professione d'agricoltore.

Art. 8a ' II tirocinio professionale consente di acquisire le conoscenze fondamentali e le capacità pratiche necessarie.

2 Ogni tirocinio dev'essere disciplinato in un contratto scritto, conformemente agli articoli 344 segg. del Codice delle obbligazioni 1).

3 II maestro e l'azienda di tirocinio devono essere riconosciuti dalla competente commissione per la formazione professionale.

Essi possono essere riconosciuti soltanto se garantiscono una for-

Promovimento dell'agricoltura e conservazione del ceto rurale mazione irreprensibile e offrono le condizioni necessarie per lo sviluppo della personalità dell'apprendista.

4 II maestro di tirocinio è tenuto a versare all'apprendista un salario adeguato alla sua età e capacità. Gli organi responsabili della formazione professionale possono fissare salari minimi e massimi.

Art. 8b III. scuole pro- ' La scuola professionale fa parte del tirocinio. Essa consente di fessionali acquisire una cultura generale e le conoscenze teoriche necessarie per l'esercizio della professione.

2 Gli organi responsabili della formazione professionale istituiscono le scuole professionali e ne assicurano il funzionamento. Le scuole devono essere riconosciute dalla Confederazione.

3 Per gli apprendisti, l'insegnamento impartito nella scuola professionale è obbligatorio.

iv. scuole agri-

co

Art. 8c ' La scuola agricola conferisce le conoscenze generali e tecniche, nonché le capacità necessarie agli agricoltori qualificati.

2 Gli organi responsabili della formazione professionale istituiscono le scuole agricole e ne assicurano il funzionamento. Esse devono essere riconosciute dalla Confederazione.

Art. 8d v. cicli panico- D'intesa con l'Ufficio federale, gli organi responsabili della forzioneforma" mazione professionale possono prevedere, nel quadro della formazione di base, cicli particolari di formazione orientati su determinati rami di produzione.

Art. 8e vi. scuole me- ' D'intesa con l'Ufficio federale, gli organi responsabili della fordie professionali mazione professionale possono istituire scuole medie professionali che completano l'insegnamento obbligatorio impartito nelle scuole professionali e nelle scuole agricole, agevolando in tal modo l'accesso a studi di livello superiore.

2 La Confederazione può istituire una commissione incaricata di coordinare le formazioni impartite nelle scuole medie professionali.

3 La Confederazione può organizzare l'esame finale della scuola media professionale come maturità professionale.

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Promovimento dell'agricoltura e conservazione del ceto rurale

vii. Esami

Art. 9 ' L'apprendista conclude la formazione di base con l'esame di fine tirocinio. L'esame può essere ripartito in più sessioni.

2 Chi supera l'esame di fine tirocinio ottiene il certificato federale di capacità e può avvalersi del titolo corrispondente.

3 È inoltre ammesso all'esame chiunque, senza aver fatto il tirocinio: a. ha un'esperienza professionale della durata di almeno una volta e mezza quella della formazione di base, e b. può dimostrare di aver frequentato la scuola professionale e la scuola agricola o la scuola professionale nelle professioni agricole speciali, oppure di aver acquisito in altro modo le conoscenze professionali.

4 Gli organi responsabili della formazione professionale organizzano gli esami.

5 La Confederazione disciplina il riconoscimento e l'equivalenza delle formazioni non agricole e delle formazioni acquisite all'estero.

6 Per gli esami e la ripetizione di esami nell'ambito della formazione di base non vengono prelevate tasse dai candidati.

Art. 9a Abrogato

Art. 10 e. Perfeziona- ' Gli organi responsabili della formazione professionale creano 1. Scopo, forme possibilità di perfezionamento che consentano alle persone che e organizzazione esercitano una professione di perfezionare le loro conoscenze e di adattarle all'evoluzione economica, tecnica, sociale ed ecologica.

2 II perfezionamento comprende segnatamente corsi, seminari, conferenze, mostre, concorsi, nonché la partecipazione a viaggi e soggiorni di studio.

3 Altre possibilità di perfezionamento vengono offerte in particolare dalle scuole professionali, dalle scuole agricole, dalle scuole speciali, dalle scuole tecniche e dalle scuole d'ingegneria STS, nonché dai centri e dai servizi di consulenza e dalle organizzazioni professionali.

Art. JOa

ii. Scuole spe-

ciali

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' Le scuole speciali formano persone che hanno terminato la formazione agricola di base, in particolare nei settori tecnici, econo-

Promovimento dell'agricoltura e conservazione del ceto rurale mici, sociali ed ecologici, affinchè siano in grado di esercitare un'attività impegnativa nel loro settore specifico o di svolgere una funzione dirigenziale all'interno di un'azienda. Esse preparano i candidati anche agli esami professionali e agli esami di maestria.

2 Le scuole speciali devono essere riconosciute dalla Confederazione.

in. Scuole per capiazienda

iv. Esami pròfessionali

Art. lOb ' Le scuole per capiazienda hanno lo scopo di approfondire e completare la formazione di base, nonché di preparare i candidati agli esami di maestria.

2 Esse devono essere riconosciute dalla Confederazione.

Art. lue ' Gli organi responsabili della formazione professionale possono organizzare esami professionali.

2 Gli esami professionali consentono di accertare se il candidato possiede le conoscenze e le capacità necessarie per occupare un posto dirigenziale o esercitare un'attività professionale comportante esigenze elevate.

3 La Confederazione disciplina l'ammissione agli esami e ne sorveglia l'esecuzione.

4 Chi ha superato l'esame professionale può aggiungere alla designazione della professione la dicitura «titolare del certificato professionale federale».

Art. lud V. Esame di maestria

  1. ' Gli organi responsabili della formazione professionale organizzano gli esami di maestria. Essi possono delegare tale compito ad una commissione.

2 L'esame di maestria consente di accertare se il candidato è in grado di gestire in modo autonomo un'azienda agricola o un'azienda di un settore agricolo specifico.

3 La Confederazione disciplina l'ammissione agli esami e ne sorveglia l'esecuzione.

4 Chi ha superato l'esame riceve il diploma federale di maestria ed è autorizzato ad avvalersi del titolo di maestro o ad aggiungere alla designazione della professione la dicitura «diplomato».

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Promovimento dell'agricoltura e conservazione del ceto rurale

Art. 10e vi. scuole tecni- ' Gli organi responsabili della formazione professionale possono niche superiori istituire scuole tecniche e scuole tecniche superiori (scuole d'ingegneria STS) per la professione d'agricoltore, per le professioni agricole speciali e per le professioni affini; essi ne assicurano il funzionamento.

2 Le scuole tecniche e le scuole d'ingegneria STS conferiscono le conoscenze e le capacità necessarie per esercitare con perizia, in Svizzera ed all'estero, professioni tecnico-agricole e tecnicoagricole superiori, nonché professioni affini.

3

Le scuole tecniche e le scuole d'ingegneria STS devono essere riconosciute dalla Confederazione. 11 Dipartimento stabilisce le esigenze minime per il riconoscimento. Esso disciplina le materie d'insegnamento, la durata degli studi, il materiale didattico, le esigenze a cui devono adempiere gli insegnanti, le condizioni d'ammissione e di promozione, nonché gli esami finali.

4

Chi ha superato l'esame finale in una scuola tecnica o in una scuola d'ingegneria STS è autorizzato ad avvalersi del titolo stabilito dalla Confederazione.

o. consulenza

Art. 11 ' La consulenza aiuta le persone attive nel settore agricolo a risolvere i problemi specifici che si presentano nella loro professione e ad adeguarsi alle nuove circostanze.

2 Per poter svolgere tali compiti gli organi responsabili della formazione professionale possono istituire servizi di consulenza di cui assicurano il funzionamento. Essi elaborano basi decisionali e offrono possibilità di perfezionamento.

3 La Confederazione sostiene i servizi di consulenza. D'intesa con i Cantoni, può sostenere anche servizi di consulenza privati.

4 La Confederazione può sostenere, istituire e assicurare il funzionamento di centri di consulenza; questi assistono i servizi di consulenza nell'adempimento dei loro compiti.

5 1 servizi e i centri di consulenza collaborano con altre istituzioni di formazione, con le stazioni di ricerche agronomiche, con i servizi di consulenza in economia domestica rurale, con le organizzazioni della gioventù rurale e con altre organizzazioni.

Art. 11a Abrogato

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Promovimento dell'agricoltura e conservazione del ceto rurale

Art. 12 E. Formazione e ' La Confederazione stabilisce le esigenze minime cui devono degli insegnanti adempiere i maestri di tirocinio, gli insegnanti, gli esperti d'esae dei consulenti me, nonché i consulenti che esercitano un'attività nel settore della formazione professionale agricola.

2 Gli insegnanti e i consulenti sono tenuti a perfezionare le loro conoscenze tecniche e pedagogiche.

Art. 12a-12b Abrogati Art. 13

F. Ricerca nei La Confederazione promuove la ricerca nel campo della formaSA» zione professionale agricola.

sionale

Art. 14 e. Aiuti finan- La Confederazione promuove la formazione professionale versan1. Principio do aiuti finanziari e indennità. Essa stabilisce le condizioni, fissa le aliquote e determina le spese computabili.

Art. 15

n. Aliquote dei ' La Confederazione versa agli organi responsabili della formasingoli contri- zione professionale contributi del 50 per cento al massimo delle spese computabili per: a. la formazione professionale di base; b. il perfezionamento giusta gli articoli 10-1 Oc; e. la consulenza fornita fuori della regione di montagna; d. la formazione e il perfezionamento degli insegnanti e dei consulenti; e. la ricerca sulla formazione professionale.

2 La Confederazione versa agli organi responsabili della formazione professionale contributi del 75 per cento al massimo delle spese computabili per: a. la consulenza fornita nella regione di montagna; b. le scuole importanti dal profilo intercantonale; e. le scuole tecniche e le scuole d'ingegneria STS.

3 La Confederazione versa contributi che possono coprire l'importo totale delle spese computabili per: a. i centri di consulenza; b. l'organizzazione di corsi di perfezionamento obbligatori destinati agli insegnanti (art. 10 cpv. 2), nonché per la partecipazione a simili corsi.

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Promovimento dell'agricoltura e conservazione del ceto rurale 4

La Confederazione versa contributi del 35 per cento al massimo delle spese computabili per: a. la costruzione, l'ampliamento e la trasformazione degli edifici; b. la dotazione aziendale.

5 La Confederazione versa contributi del 25 per cento al massimo delle spese per l'acquisto del materiale didattico e del materiale necessario all'organizzazione dell'insegnamento, nonché di altri documenti utili alla formazione professionale.

Art. 15a L'Assemblea federale stabilisce, nell'ambito del preventivo annuo, l'importo massimo dei crediti d'impegno riservati alle spese effettuate in applicazione dell'articolo 15 capoverso 4.

Art. 15b-15d Abrogati Titolo ottavo: Protezione giuridica e disposizioni penali

Art. 112a 2a. usurpazione ' Chiunque si avvale intenzionalmente di un titolo a norma, degli dei molo articoli 9 capoverso 2 e 10c-10e, senza aver superato l'esame pertinente, è punito con l'arresto o con la multa.

2 Gli organi responsabili della formazione professionale sono tenuti a sporgere querela qualora, per motivi giustificati, dovessero sospettare l'esistenza di un'infrazione.

II

Referendum ed entrata in vigore 1 La presente legge sottosta al referendum facoltativo.

2 II Consiglio federale ne determina l'entrata in vigore.

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio concernente la modifica della legge sull'agricoltura Parte prima: Politica agraria con pagamenti diretti compensativi Parte seconda: Formazione professionale del 27 gennaio 1992

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1992

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09

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92.010

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10.03.1992

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1-92

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