Allegato

Rapporto annuale 2015 del Controllo parlamentare dell'amministrazione Allegato al rapporto annuale 2015 delle Commissioni della gestione e della Delegazione delle Commissioni della gestione delle Camere federali del 29 gennaio 2016

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Riepilogo delle attività del CPA nel 2015 Nel corso del 2015, che l'ONU ha dichiarato anno internazionale della valutazione, il Controllo parlamentare dell'amministrazione (CPA) ha portato a termine cinque valutazioni e ne ha avviate altre due. Ha inoltre elaborato una serie di proposte per il programma annuale 2016 delle Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) e ha allestito le basi per il trattamento delle valutazioni e dei controlli successivi svolti da queste ultime. Per festeggiare i suoi 25 anni di esistenza, il CPA ha partecipato all'organizzazione del congresso della Società svizzera di valutazione (SEVAL), tenutosi nel settembre del 2015 e dedicato al tema «Valutazione e indipendenza».

Progetti portati a termine Dal 1999 la Svizzera opera all'insegna del motto «Sicurezza attraverso la cooperazione» e da allora ha concluso diversi accordi internazionali di cooperazione in ambito militare. Lo scalpore suscitato da alcuni di questi accordi ha indotto le CdG a commissionare al CPA una valutazione della cooperazione internazionale nella formazione e nell'armamento militari. I risultati della valutazione differiscono per i due settori considerati: benché le prescrizioni legali generiche siano state concretizzate solo parzialmente a livello strategico, la cooperazione internazionale nel settore dell'istruzione militare (accordi e attività) è giudicata, nel suo complesso, conforme alla legge e opportuna, mentre il CPA è più critico per quanto concerne la cooperazione in materia di armamenti. In primo luogo, il CPA ha rilevato come nel settore dell'armamento via sia poca chiarezza per quel che riguarda il numero effettivo degli accordi di cooperazione esistenti e il loro valore giuridico. Ha inoltre constatato che in passato il Parlamento non è stato informato esaustivamente sugli accordi esistenti. In secondo luogo, dato che per le attività internazionali di cooperazione manca una gestione strategica, non è possibile stabilire se esse contribuiscono a garantire efficacemente la sicurezza del nostro Paese e se sono adeguate dal punto di vista della politica estera. Bisogna inoltre tener presente che, quando la Svizzera conclude con un altro Stato un accordo quadro nell'ambito dell'armamento o dell'istruzione militare, essa stringe legami a lungo termine portatori di un valore simbolico in termini di politica estera che trascende il settore militare.

Le autorità di vigilanza e di regolamentazione dell'Amministrazione federale decentralizzata, come l'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari o l'Ispettorato federale della sicurezza nucleare, sono da tempo bersaglio di critiche. Ad essere messa in dubbio è soprattutto l'indipendenza dei membri dei diversi organi direttivi, nominati dal Consiglio federale. Per questa ragione le CdG hanno incaricato il CPA di valutare l'indipendenza delle autorità di vigilanza e di regolamentazione dell'Amministrazione federale decentralizzata. Lo studio si articola attorno a due aspetti: la valutazione delle basi normative che reggono la garanzia dell'indipendenza delle 16 autorità di vigilanza e di regolamentazione e la loro applicazione in seno a cinque autorità selezionate. Nella sua valutazione, il CPA giunge alla conclusione che le normative che disciplinano l'indipendenza di queste autorità sono globalmente funzionali, benché nella loro concezione divergano molto da un'auto-

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rità all'altra. Inoltre, nelle leggi e nelle ordinanze l'indipendenza è gestita in modo lacunoso. Ad esempio, fra alcune autorità e l'Amministrazione federale centrale la separazione istituzionale è imperfetta; inoltre nessuna di queste autorità dispone di un codice di condotta per gli organi direttivi e il personale. Dal punto di vista dell'applicazione, le norme non sono sempre giudicate adeguate per quel che concerne l'indipendenza così come è disciplinata nelle leggi e nelle ordinanze, ma a livello pratico non sono state rilevate difficoltà maggiori. Nella valutazione si rileva però che il Governo non sfrutta sempre il potenziale di gestione di cui dispone nella nomina dei membri dell'organo direttivo.

Il mantenimento delle superfici coltive è sancito nella Costituzione e in diverse leggi federali. Nel 1992, nel Piano settoriale delle superfici per l'avvicendamento delle colture (PS SAC), il Consiglio federale aveva fissato la superficie minima dei terreni agricoli, considerati i più idonei, da garantire ­ le superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) ­ e l'aveva ripartita tra i Cantoni. Questi ultimi devono garantire la superficie minima delle SAC. Poiché le superfici destinate alle colture continuano comunque a diminuire, sorgono alcune domande quanto all'efficacia dell'attuazione di tale Piano. Lo studio del CPA, commissionato dalle CdG, ha riguardato principalmente l'attuazione del PS SAC e, in particolare, la vigilanza esercitata dalla Confederazione sull'esecuzione del Piano da parte dei Cantoni, nonché gli sforzi di questa riguardo alle SAC nel quadro dei propri progetti. Del resto, la diminuzione delle superfici coltive è stata misurata e descritta fondandosi sulla statistica della superficie; inoltre sono state analizzate le basi legali della Confederazione che disciplinano la protezione delle superfici coltive. Dalla valutazione risulta che la legislazione non garantisce sufficientemente il mantenimento delle superfici coltive, in particolare delle SAC. Essa è in particolare troppo vaga per quanto riguarda la loro definizione. Per tale motivo le superfici designate come SAC variano a seconda dei Cantoni. Visto che non sa per tutti i Cantoni quali terreni facciano parte delle loro SAC e non ne conosce l'evoluzione, la Confederazione si trova limitata nel suo diritto di interporre ricorso quando vi è il rischio di una perdita di superfici coltive o di SAC. La protezione delle superfici coltive è poco considerata anche nei progetti infrastrutturali della Confederazione (strade, ferrovia ecc.) che sollecitano tali superfici.

La missione del servizio diplomatico del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), che impiega quasi 380 collaboratori, consiste nel rappresentare e nel tutelare gli interessi della Svizzera all'estero. Per varie ragioni, negli scorsi anni sono state formulate alcune riserve a proposito del personale del servizio diplomatico (in particolare per quanto riguarda le persone provenienti da altri percorsi professionali, le partenze precoci, i concorsi di ammissione e le competenze attualmente richieste). Le CdG hanno incaricato il CPA di rilevare le competenze definite per il personale del servizio diplomatico e di analizzare in che modo esse vengono considerate nei processi e negli strumenti di reclutamento e di fidelizzazione del personale. I risultati della valutazione sono stati presentati nell'agosto del 2015 alla sottocommissione competente della CdG-S. Quest'ultima sta allestendo un rapporto in cui presenterà le proprie conclusioni e le relative raccomandazioni.

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Secondo l'articolo 1 della relativa legge, la formazione professionale è compito comune della Confederazione, dei Cantoni e delle organizzazioni del mondo del lavoro. In considerazione dell'importanza della formazione professionale in Svizzera e di talune critiche mosse alla cooperazione tra questi attori, le CdG hanno incaricato il CPA di valutare la qualità del partenariato nel settore della formazione professionale. L'accento è stato posto sulla ripartizione delle competenze tra gli attori, sulla capacità dei partner di definire un quadro strategico e di gestire le azioni definite e sul funzionamento del partenariato nella conduzione di attività o progetti nei quali la Confederazione svolge un ruolo chiave. Il CPA ha presentato il proprio rapporto alla sottocommissione competente della CdG-N nel novembre del 2015. Quest'ultima sta allestendo un rapporto in cui presenterà le proprie conclusioni e le relative raccomandazioni.

Progetti in corso Negli ultimi anni la conclusione di accordi di libero scambio (ALS) ha assunto notevole importanza. Oltre a favorire il commercio con l'estero, facilitano l'accesso delle imprese svizzere a mercati importanti. Tuttavia si conoscono molto poco gli effetti degli accordi di libero scambio. L'evoluzione delle relazioni commerciali dipende infatti da svariati fattori politici ed economici che sono estremamente difficili da valutare. D'altronde, risulta spesso difficile conoscere la stima degli effetti degli ALS da parte del Consiglio federale e dell'Amministrazione e le basi sulle quali tale stima si fonda. Di fronte a questa constatazione, le CdG hanno incaricato il CPA di svolgere una valutazione, i cui risultati dovrebbero essere presentati alla sottocommissione competente della CdG-N nel corso del quarto trimestre del 2016.

Diverse città e Comuni della Svizzera ricorrono sempre più al conteggio elettronico dei voti (e-counting). Il voto viene espresso, come d'uso, su carta ma le schede vengono successivamente scansite e contate elettronicamente, rendendo più celere e più efficace il loro conteggio. La mancanza di sicurezza del conteggio elettronico e il fatto che lo stesso possa essere oggetto di manipolazione sono però oggetto di critiche ricorrenti. La legge prevede che il ricorso al conteggio elettronico dei voti in occasione degli scrutini federali debba essere approvato dal Consiglio federale.

L'opportunità e la legittimità di questo processo d'approvazione sono rimesse in questione, così come i criteri su cui esso si fonda. Per questa ragione, le CdG hanno incaricato il CPA di valutare questi aspetti. Il CPA dovrebbe riferire sul suo studio alla sottocommissione competente della CdG-N nel corso del primo trimestre del 2017.

Nuove valutazioni nel 2016 In occasione della definizione del loro programma annuale, il 29 gennaio 2016, le CdG hanno incaricato il CPA di svolgere due nuove valutazioni. Riguardano la partecipazione della Confederazione all'applicazione di sanzioni economiche e la detenzione amministrativa dei richiedenti l'asilo. Inoltre le CdG hanno scelto come riserva il tema riguardante l'utilizzazione di diversi scenari dell'evoluzione della popolazione.

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Indice Riepilogo delle attività del CPA nel 2015

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Il CPA, servizio di valutazione dell'Assemblea federale 1.1 Attività e organizzazione del CPA 1.2 I 25 anni del CPA nell'anno internazionale della valutazione

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Progetti realizzati nel quadro dell'alta vigilanza parlamentare 2.1 Panoramica dei progetti 2.2 Progetti portati a termine 2.2.1 Cooperazione internazionale nella formazione e nell'armamento militari 2.2.2 Indipendenza delle autorità di vigilanza e di regolamentazione dell'Amministrazione federale decentralizzata 2.2.3 Mantenimento delle superfici coltive 2.2.4 Personale del servizio diplomatico 2.2.5 Qualità del partenariato nella formazione professionale 2.3 Progetti in corso 2.3.1 Effetti degli accordi di libero scambio 2.3.2 Conteggio elettronico dei voti (e-counting) 2.4 Nuove valutazioni nel 2016

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Utilizzazione del credito stanziato per il ricorso a esperti

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Pubblicazioni e relazioni

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Elenco delle abbreviazioni

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Rapporto 1

Il CPA, servizio di valutazione dell'Assemblea federale

1.1

Attività e organizzazione del CPA

Il compito principale del Controllo parlamentare dell'amministrazione (CPA) è quello di svolgere valutazioni. Se si considerano i molteplici compiti dello Stato e la scarsità delle risorse pubbliche, la valutazione costituisce uno strumento importante per gestire efficacemente gli affari pubblici. La valutazione completa gli strumenti tradizionali del controllo politico e consente di esaminare con metodi scientifici la pianificazione, l'attuazione e le ripercussioni delle misure prese dallo Stato. Il CPA effettua valutazioni su incarico delle Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) e valuta, su mandato di altre commissioni, l'efficacia delle misure adottate dalla Confederazione1. Il CPA assume inoltre mandati brevi volti a chiarire questioni specifiche nell'ambito delle attività in corso delle CdG. Infine, il CPA fornisce alle commissioni parlamentari consulenza per l'analisi politica dei risultati delle valutazioni e per i controlli successivi e segnala alle CdG i temi che necessitano di un esame approfondito per quanto riguarda l'alta vigilanza parlamentare. I compiti e l'attività del CPA sono descritti dettagliatamente nel commento alla legge sul Parlamento (art. 27 Verifica dell'efficacia) 2.

I risultati dei lavori del CPA trovano riscontro in vari modi nei processi decisionali del Parlamento e dell'Esecutivo:

1

2

­

sulla base dei risultati della valutazione condotta dal CPA, le CdG redigono un loro rapporto in cui formulano conclusioni di natura politica e raccomandazioni all'indirizzo del Consiglio federale. Su queste raccomandazioni prende successivamente posizione lo stesso Consiglio federale. Le CdG esaminano il parere dell'Esecutivo e, se necessario, gli chiedono che fornisca loro ulteriori informazioni. Le valutazioni del CPA costituiscono pertanto un'importante base per il dialogo fra il Consiglio federale e il Parlamento;

­

in taluni casi le CdG depositano interventi parlamentari (mozioni, postulati) basandosi sulle valutazioni svolte dal CPA, nell'intento di esercitare sul Consiglio federale una pressione supplementare in merito a proposte di modifica;

­

circa due anni dopo aver pubblicato un rapporto d'inchiesta, le CdG effettuano di regola un controllo successivo, nell'ambito del quale chiedono al Consiglio federale di indicare in che misura sono state attuate le loro raccoI compiti e i diritti del CPA sono descritti nell'art. 10 dell'ordinanza del 3 ott. 2003 relativa alla legge sul Parlamento e all'amministrazione parlamentare (Ordinanza sull'amministrazione parlamentare, Oparl; RS 171.115).

Bättig, Christoph / Tobler, Andreas (2014), Art. 27 ParlG, in: Graf, Martin / Theler, Cornelia / von Wyss, Moritz (a c. di), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung. Kommentar zum Parlamentsgesetz, Basilea, Helbing & Lichtenhahn, pagg. 242­251.

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mandazioni. La varietà di informazioni di solito contenute in una valutazione del CPA permette alle CdG di valutare meglio se il Governo ha agito in modo adeguato nel rimediare alle lacune ravvisate e di esigere eventualmente l'adozione di provvedimenti di legge. Il CPA può fornire il suo sostegno alle CdG effettuando verifiche; ­

in taluni casi le valutazioni del CPA possono anche evidenziare la necessità di un adeguamento delle basi giuridiche. I risultati delle valutazioni possono essere ripresi nel quadro della revisione di leggi e di ordinanze dall'Amministrazione federale, dalle competenti commissioni legislative o dalle CdG attraverso iniziative parlamentari.

Va infine osservato che le valutazioni del CPA esplicano i loro effetti prima ancora che si siano concluse. Già il fatto stesso di condurre una valutazione (nella forma p. es. di colloqui con l'Amministrazione) o di porre in consultazione una bozza di rapporto può infatti portare i servizi coinvolti a trarre determinati insegnamenti o indurli ad apportare i necessari correttivi.

Il CPA fa parte dei Servizi del Parlamento ed è subordinato amministrativamente alla segreteria delle CdG. Per svolgere il suo mandato, il CPA si avvale di un gruppo di ricerca interdisciplinare, il cui effettivo corrisponde a 4,3 posti a tempo pieno. Il CPA e gli esperti esterni cui delega incarichi dispongono di estesi diritti d'informazione e intrattengono rapporti diretti con le autorità, i servizi e altri responsabili di compiti della Confederazione, cui possono rivolgersi per ottenere informazioni e documenti. L'obbligo di informazione non è vincolato dal segreto d'ufficio. La base legale del diritto d'informazione è sancita nell'articolo 10 capoverso 3 dell'ordinanza sull'amministrazione parlamentare in combinato disposto con gli articoli 67, 153 e 156 della legge sul Parlamento3. Di regola, i rapporti del CPA sono pubblicati; possono essere ordinati presso il CPA o consultati sul suo sito Internet 4.

Il CPA opera sulla base di singoli mandati affidatigli dalle commissioni parlamentari, che assolve comunque in piena autonomia. Nel farlo si attiene alle norme emanate dalla Società svizzera di valutazione (SEVAL) e alle conoscenze scientifiche acquisite nei settori della ricerca interessati. Il CPA coordina le proprie attività con gli altri organi di controllo della Confederazione e intrattiene relazioni professionali con gli istituti universitari, gli istituti di ricerca privati e gli organismi statali di revisione.

3 4

Legge federale del 13 dic. 2002 sull'Assemblea federale (Legge sul Parlamento, LParl; RS 171.10).

www.parlamento.ch (> Organi > Commissioni > Controllo parlamentare dell'amministrazione CPA > Pubblicazioni)

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1.2

I 25 anni del CPA nell'anno internazionale della valutazione

25 anni di esistenza del CPA Nel 2015 il CPA ha festeggiato i 25 anni di vita. La sua nascita è da ricondurre a un'iniziativa parlamentare depositata dalla Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (CdG-S) e accolta dalle Camere federali il 22 giugno 19905. Il CPA è operativo dal 1991, anche se bisogna osservare che in un primo tempo lo era esclusivamente su mandato delle CdG. La nuova legge sul Parlamento, entrata in vigore nel 2002, gli ha dato facoltà di svolgere verifiche dell'efficacia anche su richiesta di altre commissioni parlamentari. Questa eventualità si è però verificata molto raramente: fra i 68 progetti realizzati dal CPA o ancora in corso alla fine del 2015, una sola valutazione è da ascrivere alla richiesta di una commissione legislativa6.

Dall'inizio degli anni 1990, il CPA ha svolto in media circa tre valutazioni ogni anno. Esse hanno riguardato temi come le misure di accompagnamento alla libera circolazione delle persone, l'ammissione e il riesame dei medicamenti, il ricorso alle perizie esterne nell'Amministrazione federale, le misure coercitive in materia di diritto degli stranieri o l'acquisto di armamenti in seno al DDPS. Con le sue valutazioni il CPA copre, come riportato nella figura 1, un ampio spettro di settori politici.

Fra questi, la previdenza sociale è uno dei più indagati, così come quello riguardante le condizioni istituzionali e finanziarie dell'attività statale (politica del personale, gestione degli immobili della Confederazione ecc.), che assieme costituiscono la metà dei progetti realizzati finora. Altri importanti settori politici (come la formazione e la ricerca) sono invece meno rappresentati: questo aspetto ­ riconducibile, tra l'altro, alle preferenze politiche dei membri delle commissioni, oltre che alle limitate risorse a disposizione del CPA e delle CdG ­ può rivelarsi problematico se si considera che l'alta vigilanza deve essere sistematica e globale7. Non bisogna comunque dimenticare che le CdG esercitano gran parte delle loro attività di alta vigilanza senza il CPA (ispezioni, visite di servizio) e che queste attività non vengono considerate nel presente documento.

5 6

7

Iv. Pa. CdG-S «Istituzione di un organo parlamentare di controllo dell'amministrazione» del 12 feb. 1990 (90.221).

Si tratta della valutazione Pro Helvetia, dei cui risultati si è avvalsa la Commissione della scienza, dell'educazione e della cultura del Consiglio degli Stati (CSEC-S) in occasione della revisione della legge Pro Helvetia. Si veda CPA (2006), Valutazione di Pro Helvetia, rapporto del CPA del 18 mag. 2006 alla CSEC-S (FF 2006 8409).

Si veda Janett, Daniel (2004), Die Evaluationsfunktion des Bundesparlaments ­ eine Zwischenbilanz, in LeGes, 2004/2, pag. 143.

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Figura 1 Progetti del CPA per ambiti di competenza (totale di 68 progetti, 1991­2015) Trasporti Difesa nazionale Formazione e ricerca Agricoltura e alimentazione Ordine e sicurezza pubblica Cultura e tempo libero Ambiente e ordinamento del territorio Economia Relazioni con l'estero - Cooperazione internazionale Previdenza sociale Condizioni istituzionali e finanziarie 0

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Nota: ambiti di competenza secondo il Piano finanziario della Confederazione, allegato 4

Il compito di pubblicare le valutazioni e i loro risultati spetta alle CdG. Nel corso dell'ultimo congresso della SEVAL, tenutosi nel 2015 a Ginevra, una ex presidente della CdG-N ha sottolineato come le valutazioni del CPA costituiscano una base importante per la Commissione: esse contribuiscono infatti a convincere il Consiglio federale della necessità di apportare i necessari cambiamenti, tanto più che l'alta vigilanza parlamentare non ha la facoltà di impartire istruzioni né può costringere il Governo ad agire. La relatrice ha aggiunto che l'utilizzazione delle valutazioni da parte delle CdG è comunque condizionata dalle limitate risorse di cui dispone un parlamento di milizia come quello svizzero, mentre l'attuazione delle raccomandazioni formulate dalle CdG dipende dalla volontà del Consiglio federale.

Il bilancio che si può trarre da questi 25 anni di esistenza è il seguente: il CPA ha istituito processi di comprovata efficacia, mentre la valutazione è divenuta uno strumento utile e indispensabile dell'alta vigilanza parlamentare. L'obiettivo volto a un migliore impiego delle valutazioni da parte degli attori della politica rimane invece ancora una sfida aperta.

Il congresso della SEVAL nell'anno internazionale della valutazione Per festeggiare i suoi 25 anni di esistenza, il CPA ha partecipato all'organizzazione del congresso della Società svizzera di valutazione, che aveva per tema «Valutazio5725

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ne e indipendenza». Il congresso si è tenuto a Ginevra il 3 e il 4 settembre 2015, anno che l'ONU ha dichiarato anno internazionale della valutazione, ed è stato organizzato in collaborazione con la rete di valutazione delle organizzazioni internazionali che hanno sede a Ginevra.

La partecipazione del CPA al congresso si è articolata in vari modi, e in particolare nel corso di un seminario dedicato all'indipendenza degli organi di valutazione. In tale ambito i suoi responsabili hanno colto l'occasione per rammentare che l'istituzione del CPA è da ricondurre alla volontà di rafforzare l'alta vigilanza esercitata dal Parlamento sul Consiglio federale, sull'Amministrazione e su altri attori incaricati dell'esecuzione di compiti federali. È stato pure ricordato come a suo tempo le CdG abbiano voluto istituire un servizio che, agendo in modo indipendente dall'Amministrazione, si sarebbe occupato delle questioni riguardanti la concezione, l'attuazione e gli effetti dell'azione statale. Nel corso dell'intervento è stato inoltre spiegato che la collaborazione del CPA con le CdG e l'Amministrazione è stata istituzionalizzata facendo riferimento alle pertinenti basi legali. Per quel che concerne la scelta dei temi di valutazione e l'orientamento da dare a un progetto, le commissioni esercitano naturalmente un influsso preponderante, anche se il CPA dispone di piena autonomia nell'esecuzione delle valutazioni e nell'allestimento dei suoi rapporti.

2

Progetti realizzati nel quadro dell'alta vigilanza parlamentare

2.1

Panoramica dei progetti

La tabella 1 fornisce una panoramica dei progetti realizzati, dei progetti in corso e dei progetti previsti, indicando il riferimento ai capitoli corrispondenti.

Tabella 1

Panoramica dei progetti del CPA N.

Progetto

2.2.1

Cooperazione internazionale nella formazione e nell'armamento militari Indipendenza delle autorità di vigilanza e di regolamentazione dell'Amministrazione federale decentralizzata Preservazione dei terreni agricoli coltivi Personale del servizio diplomatico Qualità del partenariato nella formazione professionale Effetti degli accordi di libero scambio Conteggio elettronico dei voti (e-counting) Partecipazione della Confederazione all'applicazione di sanzioni economiche Detenzione amministrativa dei richiedenti l'asilo

2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.3.1 2.3.2 2.4 2.4 1

Avvio del progetto1

Presentazione alla sottocommissione

27.06.2013

23.03.2015

21.08.2013

16.02.2015

02.09.2013 20.08.2014 01.07.2014 24.06.2015 07.10.2015 3° tr. 2016

25.06.2015 25.08.2015 18.11.2015 4° tr. 2016 1° tr. 2017 Da definire

2° tr. 2016

Da definire

Data della presentazione della bozza del progetto durante la seduta della sottocommissione competente delle CdG

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2.2

Progetti portati a termine

Nell'anno in rassegna il CPA portato a termine cinque valutazioni, tre delle quali sono state pubblicate dalle CdG nel 2015. Le altre due sono invece ancora al vaglio delle sottocommissioni competenti delle CdG e pertanto non è possibile presentarne i risultati nei capitoli corrispondenti del presente rapporto (2.2.4 e 2.2.5).

2.2.1

Cooperazione internazionale nella formazione e nell'armamento militari

Oggetto e procedura Dalla pubblicazione del rapporto sulla politica di sicurezza 2000, la strategia di base della Svizzera si fonda sul concetto di «sicurezza attraverso la cooperazione»8.

Questo significa che il Consiglio federale e l'esercito devono cercare il modo di cooperare con altre forze armate. Da allora il Consiglio federale ha pertanto stipulato numerosi accordi di cooperazione con altri Paesi. Alcune di queste cooperazioni sono però finite sulle prime pagine dei giornali, come è stato il caso dell'istruzione impartita a soldati russi nelle montagne svizzere. Il 24 gennaio 2013 le CdG hanno pertanto deciso di incaricare il CPA di valutare le cooperazioni internazionali in ambito militare. Il 27 giugno 2013 la sottocommissione competente DFAE/DDPS della CdG-S ha deciso che il CPA avrebbe esaminato sia la cooperazione in materia d'istruzione militare sia la cooperazione in materia di armamenti. In entrambi i settori il Parlamento ha attribuito al Consiglio federale la competenza di concludere accordi internazionali. La valutazione era incentrata sul modo in cui il Consiglio federale fa uso di questa sua competenza e sul modo in cui l'Amministrazione (Aggruppamento Difesa del DDPS per l'istruzione, armasuisse per l'armamento) attua questi accordi di cooperazione.

Il CPA ha analizzato tutti gli accordi conclusi con altri Stati (non ha invece preso in considerazione la cooperazione multilaterale nel quadro di organizzazioni internazionali). Raccogliere tutti gli accordi si è rivelato un'impresa difficile e dispendiosa.

Il CPA ha in seguito identificato i 16 accordi quadro conclusi nel settore dell'istruzione e gli altri 15 conclusi nel settore dell'armamento. Questi accordi quadro disciplinano i principi della cooperazione. Oltre agli accordi quadro conclusi con Paesi europei (figura 2), la Svizzera ha firmato un accordo quadro con gli Stati Uniti valido in entrambi i settori9 e un altro con il Ghana nel settore dell'istruzione militare. Quest'ultimo disciplina unicamente il distaccamento di militari svizzeri in un centro d'istruzione per le missioni di pace dell'ONU.

8

9

Sicurezza attraverso la cooperazione. Rapporto del Consiglio federale del 7 giu. 1999 all'Assemblea federale concernente la politica di sicurezza della Svizzera (RAPOLSIC 2000; FF 1999 6561).

Il campo di applicazione dell'accordo concernente la cooperazione nel settore dell'istruzione è molto più limitato.

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Figura 2 Accordi quadro nei settori dell'istruzione militare e dell'armamento conclusi con Paesi europei

Legenda: in nero: accordi quadro nei settori dell'istruzione e dell'armamento; in grigio scuro: soltanto accordi quadro nel settore dell'istruzione; in grigio chiaro: soltanto accordi quadro nel settore dell'armamento.

Fonte: CPA; cartina: www.aneki.com (stato 16.2.2015)

Oltre agli accordi quadro vi sono gli accordi d'esecuzione, denominati spesso accordi tecnici, che vengono conclusi per determinate attività. Per quanto riguarda il periodo in esame, compreso fra il 2010 e il 2013, il CPA ne ha identificati 53 nel settore dell'istruzione e otto nel settore dell'armamento, benché fino alla fine della valutazione non si sapesse se armasuisse abbia fatto pervenire al CPA tutti gli accordi d'esecuzione.

Per la sua analisi il CPA si è basato, oltre che sui testi degli accordi, anche su documentazione di altra natura (leggi, ordinanze, direttive, documenti strategici) e a suo complemento ha condotto interviste, in particolare con i responsabili del settore dipartimentale Difesa e di armasuisse. Ha inoltre analizzato i dati esistenti dei servizi amministrativi concernenti le attività internazionali.

Il rapporto del CPA dell'11 marzo 2015 è stato pubblicato dalla CdG-S il 9 ottobre 2015.

Principali risultati I risultati della valutazione differiscono per i due settori considerati: benché le prescrizioni legali generiche siano state concretizzate solo parzialmente a livello strategico, la cooperazione internazionale nel settore dell'istruzione militare (accordi e attività) è giudicata, nel suo complesso, conforme alla legge e opportuna, mentre il CPA è più critico per quanto concerne la cooperazione in materia di armamenti. Le

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lacune evidenziate qui di seguito riguardano in misura maggiore la cooperazione in materia di armamenti piuttosto che quella nel settore dell'istruzione.

Mancanza di trasparenza per quel che riguarda il numero degli accordi e il loro valore giuridico I trattati internazionali sono pubblicati in uno degli elenchi esistenti: la Raccolta sistematica del diritto federale, il rapporto annuale all'attenzione del Parlamento sui trattati internazionali conclusi dal Consiglio federale, la banca dati del DFAE sui trattati internazionali. Nessuno di questi registri può però essere considerato completo per quel che riguarda gli accordi conclusi in ambito militare. Il CPA ritiene inoltre in parte insufficienti le motivazioni addotte per giustificare tali lacune e s'interroga sulla fondatezza di classificare gli accordi quadro nel settore dell'armamento come trattati di portata limitata non destinati alla pubblicazione. Inoltre, nel settore dell'armamento il valore giuridico degli accordi è poco chiaro. Infatti, non tutti gli accordi d'esecuzione sono stati approvati in modo sistematico dal Consiglio federale o da un servizio da esso designato, né l'Assemblea federale era informata esaustivamente della loro conclusione. Inoltre, non tutti i collaboratori di armasuisse interpellati si rendevano conto del carattere giuridicamente vincolante di questi accordi.

Gestione strategica carente nel settore dell'armamento In netto contrasto con il settore dell'istruzione militare, in cui le singole attività internazionali dell'esercito sono registrate e verificate in modo centralizzato, nel settore dell'armamento manca una gestione strategica. Da un lato non esistono criteri strategici chiari che potrebbero fungere da base per la gestione, mentre dall'altro manca anche un'istanza che gestisca: lo stato maggiore Relazioni esterne di armasuisse registra in modo centralizzato soltanto gli accordi quadro, mentre non ha alcuna panoramica degli accordi d'esecuzione e delle singole attività. Esso svolge unicamente una funzione di supporto nell'esecuzione di attività internazionali mediante i singoli settori di competenza e non assume finora compiti di controlling.

Incertezza sugli obiettivi da perseguire Le prescrizioni legali e i criteri strategici alla base delle cooperazioni internazionali nel settore militare sono molto generici. Secondo gli obiettivi strategici superiori, le cooperazioni internazionali sono uno strumento utile alla Svizzera per contrastare in modo efficiente ed efficace le minacce alla propria sicurezza e i pericoli. Nel settore dell'istruzione ogni attività internazionale è sottoposta a verifica, ma senza che gli obiettivi strategici rappresentino un criterio. Nel settore dell'armamento le cooperazioni internazionali non sono nemmeno collegate direttamente con detti obiettivi. In entrambi i settori non è nemmeno chiaro in che misura le cooperazioni internazionali apportino un contributo alle diverse missioni dell'esercito.

Gli effetti sulla politica estera non sono sufficientemente considerati L'esercito verifica sistematicamente se le sue attività internazionali nel settore dell'istruzione soddisfano il criterio di opportunità in termini di politica estera. Per quanto riguarda il settore dell'armamento, invece, il Consiglio federale ha definito soltanto di recente, in seguito a un'ispezione delle CdG, criteri strategici e approcci gestionali mediante i quali verificare in futuro la sostenibilità delle acquisizioni in 5729

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termini di politica estera10. Rimane da vedere in che misura sarà effettuato un esame sistematico e unitario. Il CPA si chiede inoltre ­ alla luce delle dichiarazioni fatte dai collaboratori dell'Amministrazione federale interpellati ­ se si sia sufficientemente consapevoli del fatto che la Svizzera, nel concludere accordi quadro nell'ambito dell'istruzione militare e dell'armamento, stringe con altri Stati legami a lungo termine portatori di un valore simbolico in termini di politica estera che trascende il settore militare.

2.2.2

Indipendenza delle autorità di vigilanza e di regolamentazione dell'Amministrazione federale decentralizzata

Oggetto e procedura Nel corso degli ultimi venti anni un numero crescente di funzioni statali di vigilanza e di regolamentazione è stato affidato ad autorità che non fanno parte dell'Amministrazione federale centrale. Lo scopo era di garantire l'indipendenza di tali compiti senza che la Confederazione si ingerisse nella loro esecuzione. L'indipendenza degli organi menzionati deve pure essere garantita nei confronti del mercato sorvegliato.

La delega di questo tipo di compiti comporta sfide e necessita della gestione strategica del Consiglio federale. Il sistema di gestione strategica è definito nella legge e nelle ordinanze che disciplinano ciascuna di queste unità e il Consiglio federale è tenuto a metterlo in atto.

Alcune autorità di vigilanza e di regolamentazione sono finite nel mirino della stampa a causa di legami apparentemente problematici. Sono infatti sorti dubbi in merito all'indipendenza degli organi di direzione dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (FINMA) e dell'Ispettorato federale della sicurezza nucleare (IFSN). La stampa ha inoltre giudicato superata la tradizione secondo cui nella Commissione della concorrenza (COMCO) siedono rappresentanti degli ambienti economici.

Sulla base di tali indicazioni, il 24 gennaio 2013 le CdG hanno incaricato il CPA di valutare l'indipendenza delle autorità di vigilanza e di regolamentazione dell'Amministrazione federale decentralizzata. Fondandosi sulla bozza di progetto del CPA, la sottocommissione competente della CdG-S ha deciso il 21 agosto 2013 che la valutazione si concentrerà su due aspetti: la valutazione delle basi normative che reggono la garanzia dell'indipendenza delle autorità di vigilanza e di regolamentazione e la loro applicazione.

L'analisi delle norme che regolano l'indipendenza delle autorità di vigilanza e di regolamentazione si è fondata su un modello che comprende quattro ambiti concettuali. La figura 3 presenta tali ambiti concettuali e mostra se gli stessi riguardino l'indipendenza nei confronti della Confederazione e/o del mercato sorvegliato. Essa illustra pure i criteri, specifici di ciascun ambito concettuale, che sono stati utilizzati nel quadro della valutazione.

10

Risposta del Consiglio federale del 6 nov. 2013 alla lettera della CdG-N del 7 set. 2011 concernente la verifica dell'ispezione relativa all'acquisto di armamenti nel DDPS.

5730

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Gli ambiti concettuali dell'indipendenza

Figura 3

Ambito funzionale (indipendenza nei confronti della Confederazione e del mercato) ­ statuto giuridico dell'indipendenza in generale e di fronte al settore specifico ­ nessun obbligo di applicare direttive ­ competenza legislativa autonoma ­ potere di decidere e di impartire istruzioni

Ambito istituzionale (indipendenza nei confronti della Confederazione) ­ modalità di definizione delle strategie e del controllo gestionale ­ competenza di nominare la direzione operativa ­ libertà d'organizzazione sul piano interno ­ propria politica del personale e delle assunzioni ­ natura e forma della presentazione di rapporti

Ambito relativo al personale (indipendenza nei confronti della Confederazione e del mercato) ­ procedura di nomina e di destituzione dell'organo direttivo strategico, compreso il profilo dei requisiti ­ regole in materia di conflitti d'interessi e di cumulo di funzioni ­ definizione delle competenze tecniche ­ regole per la gestione operativa ­ regole in materia di indipendenza del personale

Ambito finanziario (indipendenza nei confronti della Confederazione e del mercato) ­ potere normativo a proposito della natura e dell'entità del finanziamento proprio ­ fonti di finanziamento (tasse, emolumenti, controprestazioni, sussidi, disponibilità finanziaria) indipendenti da partecipanti importanti (stakeholder) ­ sovranità in materia di preventivo

Fonte: bolz+partner/Centro di competenze per la gestione pubblica dell'Università di Berna

In una prima fase lo studio bolz+partner ha analizzato, in collaborazione con il professor Andreas Lienhard dell'Università di Berna, le basi normative delle 16 autorità di vigilanza e di regolamentazione dell'Amministrazione federale decentralizzata. In seguito a un rapporto intermedio stilato dal CPA, la sottocommissione competente della CdG-S ha deciso, fondandosi sui risultati scaturiti, di concentrare la valutazione su un'analisi dettagliata delle basi legali e della loro applicazione in seno alle cinque autorità seguenti: Swissmedic, IFSN, Autorità federale di sorveglianza dei revisori (ASR), Commissione federale delle comunicazioni (ComCom) e COMCO.

L'analisi è basata sulle leggi e ordinanze che disciplinano queste autorità e sulle direttive e altre codifiche emanate dal Dipartimento cui sono aggregate o dall'autorità stessa. Fondandosi sulle conclusioni della prima parte della valutazione e su colloqui e documenti, il CPA ha successivamente studiato l'applicazione delle norme, in collaborazione con lo studio bolz+partner. I colloqui sono stati condotti con gli attori coinvolti in seno ai dipartimenti e con i membri degli organi direttivi e gli attori interessati dalla vigilanza e dalla regolamentazione.

La CdG-S ha pubblicato l'8 ottobre 2015 il rapporto del CPA redatto il 2 febbraio 2015.

Principali risultati Le normative che disciplinano l'indipendenza delle autorità di vigilanza e di regolamentazione sono globalmente funzionali benché molto diverse le une dalle altre. In 5731

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generale le leggi sono adeguatamente concretizzate nelle ordinanze, ma presentano lacune in particolare per quanto riguarda l'indipendenza funzionale e l'indipendenza in materia di personale. Le norme non sono sempre giudicate adeguate per quanto concerne la loro applicazione, ma a livello pratico non sono state rilevate difficoltà maggiori.

Lacune o norme rudimentali nelle leggi Dall'analisi delle basi legali scaturisce che le normative delle autorità esaminate non tengono conto sistematicamente di tutte le sfaccettature dell'indipendenza. Mancano per esempio, per talune autorità, regole sul cumulo delle funzioni e sui conflitti d'interessi, ma anche profili di competenze per l'organo direttivo o esigenze per il livello operativo, come pure l'obbligo di applicare il codice di condotta e/o di adottare misure per garantire l'indipendenza. Per alcune autorità la lacuna legislativa risiede nel fatto che la legge non prevede alcun obbligo, per l'autorità stessa, di dotarsi di un codice di autoregolamentazione.

Separazione istituzionale talvolta imperfetta La separazione istituzionale tra l'autorità e la Confederazione è netta nella maggior parte dei casi, ma alcune autorità sono strettamente legate all'Amministrazione federale centrale. Ad esempio, non tutte dispongono di una propria segreteria scientifica. L'autorità deve quindi ricorrere al personale di un ufficio federale per la preparazione dei suoi fascicoli, il che presuppone che la stessa disponga della competenza di impartire istruzioni nei riguardi dell'ufficio. Questo tipo di struttura è una risposta pragmatica ed economica che permette di sfruttare le sinergie e di evitare i doppioni. La vicinanza tra l'autorità e un ufficio federale può tuttavia restringere l'indipendenza poiché l'ufficio riceve istruzioni simultaneamente da parte dell'autorità e del dipartimento.

Debole influenza del Consiglio federale in occasione della nomina dell'organo direttivo La procedura di nomina è globalmente la stessa per tutte le autorità esaminate. Nella maggior parte dei casi, i preparativi vengono effettuati dal dipartimento con la collaborazione, a livelli diversi, dell'autorità interessata. Ma in ogni caso la decisione definitiva è presa dal Consiglio federale. Mentre alcuni dipartimenti cercano essi stessi dei candidati oltre a quelli proposti dall'autorità, accade pure che il dipartimento e il Consiglio federale praticamente non esaminano le candidature loro sottoposte. Non si conosce peraltro alcun caso in cui le persone proposte non siano state elette dal Consiglio federale. Sembrerebbe dunque che il Governo non sfrutti sempre il potenziale di gestione strategica di cui dispone della nomina dei membri dell'organo direttivo, il che conferma le conclusioni della valutazione, condotta dal CPA, della procedura di nomina dei quadri superiori da parte del Consiglio federale11.

11

Valutazione della procedura di nomina dei quadri superiori da parte del Consiglio federale. Rapporto del Controllo parlamentare dell'amministrazione del 20 giu. 2013 a destinazione della Commissione della gestione del Consiglio nazionale (FF 2014 2535)

5732

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Pertinenza di una cultura dell'indipendenza In definitiva, soltanto la normativa garantisce l'indipendenza di un'autorità di vigilanza e di regolamentazione e ne sancisce di fatto l'indipendenza. La sensibilità delle persone interessate, il loro modo di agire quotidianamente e la maniera in cui agiscono nei confronti del pubblico svolgono un ruolo molto più importante. Tutti questi aspetti contribuiscono alla formazione di una cultura dell'indipendenza in seno all'autorità. Ma ciò non toglie nulla alla necessità di disporre di esigenze chiare. Tale cultura è pure rafforzata da un codice di condotta che definisce le competenze tecniche di controllo e da un sistema di presentazione dei rapporti.

2.2.3

Mantenimento delle superfici coltive

Oggetto e procedura Da decenni si deplora la riduzione delle superfici coltive in Svizzera. La Costituzione federale e la legislazione prevedono un'utilizzazione misurata delle superfici coltive. Un buon terzo della superficie della Svizzera, ossia 1,5 milioni di ettari, è costituito da superfici coltive. Si stima che circa il 30 per cento delle superfici coltive siano superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC). Visto che sono indicate specialmente per la coltura intensiva di cereali e altri prodotti alimentari di base, le SAC rivestono un ruolo particolare in termini di approvvigionamento alimentare. Al fine di mantenere la superficie di tali terreni agricoli, considerati i più idonei, nel Piano settoriale delle superfici per l'avvicendamento delle colture (PS SAC), approvato nel 1992, il Consiglio federale aveva fissato la superficie minima di avvicendamento da garantire, che aveva successivamente ripartito tra i Cantoni. Visto che in Svizzera le superfici coltive continuano a diminuire, le CdG hanno incaricato il CPA, il 24 gennaio 2013, di valutare le misure volte a mantenere le superfici coltive.

Il 3 aprile 2014 la sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N, competente in materia, ha precisato l'orientamento di tale valutazione.

Secondo l'articolo 3 della legge sulla pianificazione del territorio (LPT) 12, le autorità competenti rispettano il paesaggio e vigilano affinché per l'agricoltura siano mantenute sufficienti superfici coltive idonee. La Confederazione esercita l'alta vigilanza sull'attuazione degli obiettivi relativi alla protezione delle superfici coltive da parte dei Cantoni e deve tener conto del mantenimento delle SAC nel quadro delle proprie attività, ad esempio in occasione della costruzione delle strade nazionali. La valutazione si è quindi proposta di rispondere alle domande relative all'importanza della diminuzione delle superfici coltive, all'adeguatezza del diritto federale concernente la limitazione dell'utilizzazione delle superfici coltive, alla vigilanza esercitata dalla Confederazione sull'attuazione degli obiettivi da parte dei Cantoni e al mantenimento delle superfici coltive, in particolare delle SAC, nel quadro dei progetti realizzati dalla Confederazione.

Il CPA ha realizzato un'analisi quantitativa della diminuzione delle superfici coltive fondandosi sulla statistica della superficie dell'Ufficio federale di statistica (UST).

12

Legge federale del 22 giu. 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT; RS 700)

5733

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Nel contempo ha studiato il diritto federale e, in particolare, gli strumenti intesi a frenare la diminuzione delle superfici coltive a beneficio dell'urbanizzazione. I cambiamenti introdotti dalla prima revisione parziale della LPT, entrata in vigore il 1° maggio 2014, sono presi in considerazione nella misura in cui incidono sulla protezione delle superfici coltive. La valutazione della vigilanza della Confederazione sulla protezione, da parte dei Cantoni, delle superfici coltive, in particolare l'esame dei piani direttori di sei Cantoni selezionati, e della protezione delle superfici coltive nel quadro di progetti della Confederazione poggia su un'analisi di documenti, su colloqui guidati e su un questionario standardizzato sottoposto ai servizi cantonali dell'agricoltura e della pianificazione del territorio. Queste ultime due parti della valutazione sono state realizzate da Ecoplan AG ed Evaluanda, su mandato del CPA. Per l'accompagnamento tecnico il CPA ha fatto ricorso a Lukas Bühlmann, direttore dell'Associazione svizzera per la pianificazione nazionale (VLP-ASPAN).

Il rapporto del CPA dell'11 giugno 2015 è stato pubblicato dalla CdG-N il 24 novembre 2015.

Principali risultati Dalla valutazione risulta che la legislazione non garantisce sufficientemente il mantenimento delle superfici coltive, in particolare delle SAC. Essa è in particolare troppo vaga per quanto riguarda la loro definizione. Per tale motivo le superfici designate come SAC variano a seconda dei Cantoni. Visto che non sa per tutti i Cantoni quali terreni facciano parte delle loro SAC e non ne conosce l'evoluzione, la Confederazione si trova limitata nel suo diritto di interporre ricorso quando vi è il rischio di una perdita di superfici coltive o di SAC. La protezione delle superfici coltive è poco considerata anche nei progetti infrastrutturali della Confederazione (strade, ferrovia ecc.) che sollecitano tali superfici.

Debole protezione delle superfici coltive da parte della legislazione federale In Svizzera le superfici coltive diminuiscono in primo luogo a causa dell'urbanizzazione (vedi la figura 4). Le aree di costruzione, costituite da case monofamiliari e palazzine, sono le principali responsabili di tale diminuzione. Le superfici coltive sono protette soltanto debolmente dalla legislazione federale contro le sollecitazioni finalizzate all'urbanizzazione. Lo conferma il confronto con altre superfici (paludi, foreste ecc.), per le quali la legge stabilisce obiettivi di protezione molto più specifici. Ad eccezione del PS SAC, non esiste alcun obiettivo o strumento concreto capace di garantire il mantenimento delle superfici coltive.

5734

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Figura 4

Diminuzione delle superfici coltive 1979/85 e 2004/09 Intensificazione

Estensificazione

0 ha

Boschetti -3 380 ha

Boschi -11 749 ha

-10 000 ha

Area edificata -31 206 ha -20 000 ha

Altre superfici improduttive -16 024 ha

-30 000 ha

Area industriale -5 515 ha

-40 000 ha

Superfici d'insediamento speciali -3 660 ha

Zone verdi e di riposo -4 917 ha

-50 000 ha

Superfici del traffico -8 620 ha

-60 000 ha

Fonte: Ufficio federale di statistica (statistica della superficie)

Mentre la diminuzione delle superfici coltive è dovuta per due terzi circa all'urbanizzazione, quasi un terzo va imputato all'espansione delle superfici boschive, delle foreste e delle superfici improduttive (estensificazione).

Basi problematiche per la protezione delle SAC Al fine di proteggere le superfici più idonee, i Cantoni hanno proceduto a censirle all'inizio degli anni Ottanta fondandosi sugli ausili per l'attuazione della Confederazione. Tale censimento è in seguito servito come base per l'elaborazione del piano settoriale SAC della Confederazione. Gli inventari cantonali delle SAC sono difficilmente comparabili poiché la qualità delle superfici più idonee varia fortemente da un Cantone all'altro e i dati vengono raccolti mediante metodi diversi a seconda dei Cantoni. Inoltre, buona parte dei Cantoni non ha ancora realizzato una cartografia completa della qualità delle proprie superfici. La Confederazione non può dunque stimare in maniera affidabile l'estensione e la qualità delle SAC garantite dai Cantoni. Questi aspetti complicano considerevolmente la protezione effettiva delle superfici più idonee. L'Amministrazione avrebbe potuto uniformare le sue esigenze poste ai Cantoni mediante la sua attività di vigilanza e gli ausili all'attuazione del piano settoriale SAC.

5735

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Vigilanza passiva della Confederazione Per esercitare la vigilanza sull'utilizzazione delle SAC da parte dei Cantoni, la Confederazione si basa in primo luogo sui cambiamenti della situazione, dell'estensione e della qualità delle SAC che i Cantoni le segnalano. Tuttavia, contrariamente a quanto prevede la legislazione, non tutti i Cantoni le comunicano tali cambiamenti.

La Confederazione non può quindi usare le possibilità d'intervento di cui dispone, in particolare il suo diritto di ricorso, nei confronti dei Cantoni che non adempiono il loro obbligo d'informazione. In generale, in occasione dell'esame dei piani direttori cantonali, l'ARE esige che il mantenimento delle SAC sia preso in considerazione nella ponderazione degli interessi per la realizzazione di progetti e che un obbligo di compensazione sia applicato in caso di sollecitazione delle SAC nel momento in cui la superficie totale minima di avvicendamento del Cantone non è più raggiunta. Nei casi analizzati nel quadro della presente valutazione, i Cantoni soddisfano generalmente tali esigenze. Uno di essi ha tuttavia omesso di integrare esplicitamente la ponderazione degli interessi nel suo piano direttore. Quest'ultimo non è quindi stato rifiutato dal Consiglio federale, che ha chiesto al Cantone di formulare tale obbligo in occasione del prossimo adeguamento del piano direttore.

Debole importanza attribuita alle superfici coltive in occasione della realizzazione di progetti della Confederazione La responsabilità dei progetti infrastrutturali della Confederazione (trasporto su strada e ferrovia, installazioni militari ecc.) incombe agli uffici specializzati interessati, che devono segnatamente provvedere all'attuazione economica delle decisioni politiche e garantire il funzionamento dell'infrastruttura. In generale tali uffici si rivolgono all'ARE, che ha il compito principale di difendere il mantenimento delle superfici coltive, soltanto al momento dell'approvazione della pianificazione. A questo stadio, tuttavia, sono già state prese le decisioni fondamentali legate alla scelta delle varianti dei progetti e quindi gli effetti sulle superfici coltive sono essenzialmente già determinati. Benché negli ultimi anni la collaborazione tra gli uffici a proposito di tali procedure sia migliorata, in alcuni settori la Confederazione non assume ancora il suo ruolo modello in materia di protezione delle superfici coltive, per il fatto che viene associata al processo in una fase troppo tardiva. Nelle loro considerazioni generali gli uffici incaricati delle infrastrutture attribuiscono alla protezione dei terreni agricoli un'importanza minore rispetto ad altri temi.

2.2.4

Personale del servizio diplomatico

Oggetto e procedura La missione del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) consiste nel tutelare gli interessi della Svizzera in materia di politica estera13. A tale scopo il servizio diplomatico ha bisogno di collaboratori che dispongano delle competenze appropriate. Esso fa parte del DFAE e impiega quasi 380 collaboratori. Questi ultimi sono di 13

Art. 1 cpv. 1 dell'ordinanza del 20 apr. 2011 sull'organizzazione del Dipartimento federale degli affari esteri (OOrg-DFAE; RS 172.211.1)

5736

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norma assunti mediante concorso e intraprendono per la maggior parte una carriera diplomatica praticamente pianificata.

Negli ultimi anni sono tuttavia state formulate diverse riserve a proposito del personale. Da un lato, è emerso che alcuni collaboratori hanno ottenuto un posto diplomatico in una rappresentanza svizzera senza aver passato il concorso d'ammissione. Ci si può quindi domandare in che misura tale concorso garantisca l'assunzione di persone dotate delle competenze appropriate. Dall'altro, è stato fatto notare che un numero sempre maggiore di collaboratori lascia prematuramente il servizio diplomatico; tra i motivi addotti figurerebbero spesso le condizioni di lavoro, che solo con difficoltà permetterebbero di conciliare vita familiare e vita professionale. È quindi importante disporre di effettivi appropriati affinché gli interessi della Svizzera all'estero possano continuare ad essere tutelati in futuro.

Dopo essersi già occupata, nel quadro di un'ispezione effettuata nel 2002, della politica in materia di personale in seno al servizio diplomatico, il 29 gennaio 2014 la CdG-N ha incaricato il CPA di riprendere in mano e valutare alcuni aspetti di tale ispezione14. Conformemente alla decisione della sottocommissione competente della CdG-N del 20 agosto 2014, la valutazione si è concentrata soprattutto sulle competenze, il reclutamento e la fidelizzazione del personale. Essa ha pure cercato di giudicare in che misura il reclutamento e la fidelizzazione del personale mirino ad assicurare un effettivo di collaboratori dotati delle competenze adeguate.

Per il suo esame il CPA si è fondato in primo luogo su delle analisi di documenti. In secondo luogo ha condotto colloqui per completare e approfondire i risultati dell'analisi dei documenti. Ha pure tenuto diversi colloqui esplorativi con alcuni collaboratori del DFAE, in particolare della Direzione delle risorse (DR), per capire i processi, e con specialisti del reclutamento e dello sviluppo del personale. Inoltre hanno avuto luogo 15 colloqui strutturati, parzialmente standardizzati, con alcune persone chiave del DFAE e con esperti esterni nel campo della diplomazia. In terzo luogo il CPA ha realizzato un'inchiesta presso tutti i collaboratori del servizio diplomatico15. Nell'ambito di un questionario online, parzialmente standardizzato, ai collaboratori è stato chiesto di indicare i propri compiti principali e le competenze fondamentali richieste per assolverli e di formulare la loro opinione in merito a un certo numero di punti riguardanti la fidelizzazione del personale. In quarto luogo il CPA ha analizzato e interpretato i dati esistenti, che comprendevano sia dati estratti dall'inchiesta sul personale realizzata nel 2014 dall'Ufficio federale del personale (UFPER) sia dati della DR sul personale e le funzioni. Sono pure stati presi in considerazione i risultati di un sondaggio condotto nel 2014 dall'Associazione del Corpo diplomatico svizzero. Il CPA ha incaricato Cédric Dupont, professore presso l'Istituto di alti studi internazionali e dello sviluppo dell'Università di Ginevra, di assicurare l'accompagnamento scientifico della valutazione.

14

15

Politica del personale di carriera e organizzazione del servizio esterno presso il Dipartimento federale degli affari esteri. Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio nazionale del 22 ago. 2002 (FF 2003 2600). La CdG-N ha analizzato sia il reclutamento, l'assunzione e la gestione del personale diplomatico e consolare, sia l'adeguatezza della rete di rappresentanze rispetto alle ambizioni politiche della Svizzera nel mondo.

La società know.ch di San Gallo è stata incaricata della realizzazione tecnica dell'inchiesta. I dati raccolti sono stati anonimizzati.

5737

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Principali risultati Il CPA ha concluso la valutazione e presentato i risultati alla sottocommissione competente della CdG-S nell'agosto del 2015. La Commissione sta esaminando il rapporto del CPA e dovrebbe pubblicarlo nella primavera del 2016.

2.2.5

Qualità del partenariato nella formazione professionale

Oggetto e procedura Secondo la Costituzione federale (Cost.)16 e la legge sulla formazione professionale17, la formazione professionale è un compito comune della Confederazione, dei Cantoni e delle organizzazioni del mondo del lavoro. Al di là dei suoi successi riconosciuti in Svizzera e all'estero, la formazione professionale è pure oggetto di critiche riguardanti principalmente la qualità del partenariato tra gli attori e la mancanza di verifiche delle azioni intraprese dall'Amministrazione federale. In tale contesto le CdG hanno incaricato il CPA, il 31 gennaio 2014, di procedere a una valutazione della gestione strategica della formazione professionale. In seguito, fondandosi sulla bozza di progetto del CPA, il 1° luglio 2014 la sottocommissione competente della CdG-N ha deciso che la valutazione si sarebbe dovuta concentrare sulla qualità del partenariato tra i diversi attori della formazione professionale e in particolare sul ruolo della Confederazione. L'accento è stato posto in primo luogo sulla ripartizione delle competenze tra gli attori, in secondo luogo sulla capacità dei partner di definire un quadro strategico e di gestire le azioni definite e in terzo luogo sul funzionamento del partenariato nella conduzione di attività o progetti nei quali la Confederazione svolge un ruolo chiave.

Sulla base di colloqui esplorativi e delle proprie analisi, il CPA ha scelto di concentrare il proprio studio sia sugli organi di gestione strategica della formazione professionale sia sugli studi di casi nel settore della formazione professionale di base.

Il CPA si è basato su diverse fonti di dati. Ha analizzato numerosi documenti quali leggi, ordinanze, istruzioni, manuali, rapporti di attività, documenti relativi alla preparazione e ai risultati di sedute, conferenze, incontri, verbali di commissione e documenti relativi a progetti. Il CPA ha pure condotto colloqui approfonditi con 30 specialisti: responsabili della formazione professionale in seno alla Segreteria di Stato per la formazione, la ricerca e l'innovazione (SEFRI), rappresentanti dei Cantoni e delle organizzazioni del mondo del lavoro, membri della Commissione federale della formazione professionale (CFFP) ed esperti. Tenuto conto del numero molto elevato di attori e della necessità di disporre di risultati fondati su dati più rappresentativi possibile, il CPA ha proceduto a un'inchiesta online presso l'insieme delle associazioni professionali attive a livello nazionale nella formazione professionale di base (il 59 % delle 169 associazioni interessate ha risposto)18. Il CPA ha pure

16 17 18

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 apr. 1999 (Cost.; RS 101) Legge federale del 13 dic. 2002 sulla formazione professionale (LFPr; RS 412.10) L'inchiesta online è stata realizzata dalla società know.ch.

5738

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intrattenuto 26 colloqui telefonici sulla base di un questionario con tutti i responsabili cantonali degli uffici preposti alla formazione professionale.

Principali risultati Il CPA ha concluso la valutazione e presentato i risultati alla sottocommissione competente della CdG-N nel novembre del 2015. La Commissione sta esaminando il rapporto del CPA e dovrebbe pubblicarlo nel primo semestre del 2016.

2.3

Progetti in corso

Alla fine del 2015 erano in fase di realizzazione due valutazioni del CPA. Tali valutazioni erano state scelte dalle CdG il 29 gennaio 2015, in occasione della definizione del loro programma annuale, su una lista di sette proposte stilata dal CPA19.

2.3.1

Effetti degli accordi di libero scambio

Oggetto Negli ultimi anni, a mano a mano che il sistema di libero scambio nel quadro dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) diveniva più complesso, la conclusione di accordi di libero scambio (ALS) ha acquisito importanza. Al pari di altre nazioni commercianti, la Svizzera ha cominciato a negoziare direttamente la liberalizzazione degli scambi con i Paesi o gruppi di Paesi. Oltre a favorire il commercio di prodotti riducendo i dazi doganali, gli ALS più recenti disciplinano il commercio di servizi, la promozione degli investimenti e la regolamentazione dei mercati pubblici. Essi facilitano anche l'accesso delle imprese svizzere a mercati importanti proteggendole dagli svantaggi che potrebbero subire rispetto ai loro concorrenti stranieri i cui Paesi hanno già firmato accordi con altri Paesi o prevedono di firmarli. La Svizzera dispone attualmente di 28 ALS conclusi con 38 Stati partner fuori dell'UE. Per la maggior parte, tali ALS sono stati conclusi con i suoi partner dell'Associazione europea di libero scambio (AELS) 20.

Tenuto conto dell'importanza crescente degli ALS, il Parlamento ha dovuto approvarne un numero consistente negli ultimi anni. La conclusione degli ALS con la Cina e i negoziati con i Paesi emergenti o in sviluppo hanno suscitato negli ultimi tempi un interesse crescente per questo tipo di trattati, anche in seno all'opinione pubblica. Tuttavia si conoscono molto poco gli effetti di un ALS sulle relazioni commerciali tra i Paesi partner. Fondamentalmente l'evoluzione delle relazioni commerciali dipende da un numero importante di fattori politici ed economici.

Spesso è tuttavia difficile conoscere la stima degli effetti degli ALS da parte del Consiglio federale e dell'Amministrazione e le basi sulle quali tale stima si fonda.

19

20

Le sette valutazioni proposte sono presentate nella nota a piè di pagina 15 del rapporto annuale 2014 del CPA (FF 2015 4365, in particolare 4391). Le sottocommissioni delle CdG le avevano scelte fra un ventaglio più ampio di temi proposti.

Oltre alla Svizzera, i membri dell'AELS sono attualmente l'Islanda, il Liechtenstein e la Norvegia.

5739

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Nel quadro della sua competenza d'approvazione, il Parlamento può soltanto, alla fine di un processo di negoziazione, approvare o respingere un ALS nella sua integralità. Successivamente è difficile sapere se l'esito dei negoziati sarebbe potuto essere diverso.

Di fronte a questa constatazione, il 29 gennaio 2015 le CdG hanno deciso di incaricare il CPA di valutare gli effetti degli ALS.

Questioni principali Riunitasi il 24 giugno 2015, la sottocommissione competente della CdG-N ha deciso di focalizzare la valutazione sulla stima, da parte del Consiglio federale e dell'Amministrazione, degli effetti attesi e reali degli ALS e sulle basi su cui poggia tale stima (figura 5).

Modello analitico

Figura 5

Osservazione: la valutazione non contempla i processi a livello internazionale (caselle tratteggiate).

La valutazione si propone di rispondere alle domande seguenti: ­

come valutare le procedure, le competenze e le basi di cui dispone la Confederazione per stimare gli effetti attesi e reali degli ALS?

­

Tali stime sono comunicate in modo appropriato e integrate nella decisione in maniera trasparente e pertinente?

­

Quali sono gli effetti economici degli ALS e come vanno giudicati alla luce delle attese formulate inizialmente?

Procedura Ciascuna di queste tre domande principali è trattata in una parte separata della valutazione. Nella prima parte, le procedure e competenze determinanti per la Confederazione in occasione della stima e della vigilanza degli effetti degli ALS sono studiate mediante un'analisi di documenti e colloqui standardizzati condotti con i servizi amministrativi interessati e altri interlocutori. Le basi elaborate e utilizzate dalla Confederazione in questo ambito sono valutate con l'ausilio di un'analisi standardizzata. La seconda parte della valutazione si prefigge di sapere, studiando alcuni ALS selezionati, come la Confederazione comunichi in merito alle basi determinanti e come queste ultime sono integrate nel processo di preparazione, approvazione e applicazione degli accordi. Nella terza parte, infine, viene realizzato un esame quantitativo, nel quadro di un mandato esterno, dello studio degli effetti economici reali 5740

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degli ALS sul commercio esterno della Svizzera. Tali effetti sono in seguito comparati con gli effetti attesi.

I risultati della valutazione dovrebbero essere presentati alla sottocommissione competente della CdG-N nel corso del quarto trimestre del 2016.

2.3.2

Conteggio elettronico dei voti (e-counting)

Procedura In diverse città e Comuni della Svizzera lo spoglio dei suffragi non viene più fatto manualmente: le schede sono scansite e contate elettronicamente. Grazie a questo modo di procedere, si presume che i risultati delle votazioni siano conosciuti più rapidamente e con maggiore efficacia. Tuttavia, al fine di garantire un voto autentico la procedura deve essere sicura e precisa. In occasione di una votazione nella città di Berna nel 2014 il controllo di un campione di scrutini contati elettronicamente ha rivelato la presenza di errori. In maniera generale vengono criticati la mancanza di sicurezza del conteggio elettronico e il fatto che lo stesso possa essere oggetto di manipolazione.

Oggi il 13 per cento circa dei suffragi è oggetto di un conteggio elettronico in Svizzera (vedi la tabella 2).

Tabella 2 Conteggio elettronico dei suffragi di votazioni popolari federali, per Cantoni e Comuni (stato: 1.6.2015) Cantone

Utilizzato dal

Utilizzato nei Comuni o per i gruppi di votanti seguenti

Ginevra

2001

Friburgo Vaud

2004 2005

San Gallo Berna Basilea Città

2008 2014 2015

Tutti i Comuni + Svizzeri all'estero (procedura centralizzata) Città di Friburgo Losanna, Ecublens, La Tour-de-Peilz, Lutry, Montreux, Morges, Nyon, Prilly, Renens, Vevey, Yverdon-les-Bains + Svizzeri all'estero Città di San Gallo + Svizzeri all'estero Città di Berna Tutti i Comuni + Svizzeri all'estero (procedura decentralizzata nei Comuni)

Totale

Quota rispetto agli aventi diritto di voto della Svizzera

4,3 % 0,4 % 3,1 % 1,0 % 1,6 % 2,2 % 12,6 %

Osservazione: numero degli aventi diritto di voto l'8 marzo 2015 Fonte: Cancelleria federale, UST

Il conteggio minuzioso e conforme delle schede di voto e delle schede elettorali corrisponde a una delle procedure fondamentali di ogni democrazia e rientra nei diritti politici. Secondo l'articolo 34 capoverso 2 Cost., la garanzia dei diritti politici protegge la libera formazione della volontà e l'espressione fedele del voto. La legge 5741

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prevede che il ricorso al conteggio elettronico dei voti in occasione degli scrutini federali debba essere approvato dal Consiglio federale. Contrariamente al voto elettronico (e-voting), che il Consiglio federale introduce progressivamente preoccupandosi della sicurezza e di cui ha disciplinato i dettagli nelle ordinanze corrispondenti, nessuna disposizione precisa è stata emanata per quanto concerne il conteggio elettronico delle schede di voto (e-counting). Ci si può dunque domandare secondo quali punti di vista i sistemi siano controllati. È difficile dire in che misura lo spoglio corretto dei suffragi e, di conseguenza, l'espressione fedele del voto possano essere garantiti.

In tale contesto, il 29 gennaio 2015 le CdG hanno deciso di incaricare il CPA di procedere a una valutazione del conteggio elettronico dei voti.

Questioni principali Riunitasi il 7 ottobre 2015, la sottocommissione competente della CdG-N ha deciso di concentrare la valutazione sulla pertinenza dei criteri d'approvazione e sull'opportunità e la legittimità del processo d'approvazione della procedura di conteggio elettronico a livello federale. Il CPA è pure stato incaricato di analizzare la precisione del conteggio elettronico rispetto al conteggio manuale. Esso si propone di rispondere alle seguenti domande: ­

i criteri considerati per valutare le procedure di conteggio elettronico sono adeguati?

­

Come valutare l'adeguatezza e la legalità della procedura di approvazione del Consiglio federale?

­

Come giudicare la precisione del conteggio elettronico rispetto al conteggio manuale?

Procedura A ciascuna di queste tre domande principali è dedicata una parte della valutazione.

La prima parte consiste nell'identificare e valutare i criteri applicati dalla Confederazione. La valutazione si basa in primo luogo sull'analisi delle esigenze previste dalla legge, dall'ordinanza e dalle direttive, come pure sull'analisi delle norme tecniche. Parallelamente devono essere realizzati colloqui con esperti e collaboratori della Cancelleria federale, dei Cantoni e dei Comuni a proposito della procedura d'approvazione. La seconda parte è dedicata all'analisi della procedura d'approvazione della Confederazione, ponendo l'accento sull'organizzazione e la realizzazione. Nella terza parte si tratta di selezionare, nel quadro di una votazione federale, determinati Comuni che ricorrono al conteggio elettronico e di procedere in tali Comuni a un conteggio manuale per determinare la precisione del conteggio elettronico. Le schede di voto dovranno pure essere ricontate in alcuni Comuni che effettuano lo spoglio manuale, allo scopo di avere una base di confronto a proposito di eventuali quote di errore. Considerata la sovranità cantonale in materia, i Comuni selezionati sono liberi di partecipare.

Il CPA dovrebbe riferire sul suo studio alla sottocommissione competente della CdG-N nel corso del primo trimestre del 2017.

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2.4

Nuove valutazioni nel 2016

Nell'ambito del processo di ricerca di nuovi temi effettuato nel 2015, il CPA ha sottoposto alle sottocommissioni delle CdG dieci proposte tematiche. Le sottocommissioni hanno quindi effettuato una selezione e stabilito un ordine di priorità fra gli argomenti che le riguardano. Riferendosi a tale ordine di priorità, il CPA ha esaminato in modo approfondito sette proposte. Ne ha concluso che sei argomenti potevano prestarsi a una valutazione21. Il 29 gennaio 2016 le CdG hanno deciso di inserire i due argomenti seguenti nel loro programma annuale 2016: ­

partecipazione della Confederazione all'applicazione di sanzioni economiche;

­

detenzione amministrativa dei richiedenti l'asilo.

Inoltre le CdG hanno scelto il tema seguente come riserva: ­

utilizzazione di diversi scenari dell'evoluzione della popolazione.

3

Utilizzazione del credito stanziato per il ricorso a esperti

Nel corso dell'anno in esame il CPA ha fatto ricorso a esperti esterni per un importo di 53 200 franchi. La tabella 3 indica la ripartizione di tale somma tra i diversi progetti.

Tabella 3 Utilizzazione del credito stanziato per il ricorso a esperti nel 2015 Progetto

Spese in fr.

Stato

Mantenimento della superficie dei terreni coltivabili

39 200

Concluso

Personale del servizio diplomatico

6 950

Concluso

Qualità del partenariato nel settore della formazione professionale

7 050

Concluso

21

Valutazioni proposte dal CPA per il 2016: ­ DFAE/DDPS: 1. Indennità versate al personale della Confederazione all'estero, 2. Contributo degli organi di controllo dei dipartimenti alla vigilanza esercitata sull'Amministrazione federale; ­ DFF/DEFR: Partecipazione della Confederazione all'applicazione di sanzioni economiche; ­ DFI/DATEC: Utilizzazione di diversi scenari dello sviluppo della popolazione; ­ DFGP/CaF: 1. Detenzione amministrativa dei richiedenti l'asilo, 2. Protezione dei testimoni.

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4

Pubblicazioni e relazioni

Al fine di far conoscere le loro attività e i risultati delle loro ricerche al pubblico interessato e di sottoporre le loro questioni metodologiche al dibattito universitario, diversi collaboratori del CPA pubblicano testi in organi diversi da quelli del CPA (segnatamente in riviste specializzate). Nell'anno in rassegna sono stati pubblicati i seguenti saggi: ­

Bättig, Christoph / Schwab, Philippe (2015), La place de l'évaluation dans le cadre du contrôle parlementaire. In: Katia Horber-Papazian (a c. di), Regards croisée sur l'évaluation en Suisse. Losanna, Presses polytechniques et universitaires romandes, pagg. 1­23.

­

Strebel, Felix (2015), Kompensation von gesetzgeberischen Lücken bei der Unabhängigkeit von Aufsichts- und Regulierungsbehörden, in: LeGes, Legislazione & Valutazione, 2015/3, pagg. 587­599.

Il CPA ha inoltre partecipato a conferenze e corsi universitari, in occasione dei quali è intervenuto con relazioni. Alcuni collaboratori del CPA si sono espressi nell'ambito delle seguenti manifestazioni: ­

congresso della Società svizzera di valutazione, coorganizzato dal CPA a Ginevra, sul tema valutazione e indipendenza (argomento della relazione: l'indipendenza del Controllo parlamentare dell'amministrazione),

­

corso di valutazione politica dispensato nel quadro del Diploma of Advanced Studies in Evaluation all'Università di Berna,

­

corso di valutazione dispensato nel quadro dell'Executive Master of Public Management all'Università di Berna,

­

seminario della facoltà di scienze politiche dell'Università di Lucerna (argomento: Parlamento, Amministrazione federale e CPA),

­

rete Valutazione in seno all'Amministrazione federale (argomento: pratica d'apprezzamento del Controllo parlamentare dell'amministrazione).

Alcuni collaboratori del CPA hanno inoltre presentato l'attività di valutazione del CPA a due gruppi di studio del programma Young Generation Will Change Ukraine in occasione delle loro visite a Berna.

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Elenco delle abbreviazioni AELS ALS ARE CdG CdG-N CdG-S COMCO Cost.

CPA CSEC-S DATEC DDPS DEFR DFAE DFF DFGP DFI DR FINMA IFSN LPT OMC PS SAC SAC SEVAL UST

Associazione europea di libero scambio Accordo di libero scambio Ufficio federale dello sviluppo territoriale Commissioni della gestione delle Camere federali Commissione della gestione del Consiglio nazionale Commissione della gestione del Consiglio degli Stati Commissione della concorrenza Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (RS 101) Controllo parlamentare dell'amministrazione Commissione della scienza, dell'educazione e della cultura del Consiglio degli Stati Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca Dipartimento federale degli affari esteri Dipartimento federale delle finanze Dipartimento federale di giustizia e polizia Dipartimento federale dell'interno Direzione delle risorse Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari Ispettorato federale della sicurezza nucleare Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio; RS 700) Organizzazione mondiale del commercio Piano settoriale delle superfici per l'avvicendamento delle colture Superfici per l'avvicendamento delle colture Società svizzera di valutazione Ufficio federale di statistica

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Contatto Controllo parlamentare dell'amministrazione Servizi del Parlamento CH-3003 Berna Tel. +41 58 322 97 99, fax +41 58 322 96 63 Posta elettronica: pvk.cpa@parl.admin.ch www.parlamento.ch > dell'amministrazione

Organi

>

Commissioni

>

Lingue originali del rapporto: tedesco e francese (n. 2.2.5)

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Controllo

parlamentare