Erfüllung angenommener Motionen und Postulate Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 8. Oktober 2019

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Bericht 1

Einleitung

1.1

Ausgangslage

Motionen und Postulate sind gemäss Artikel 118 Parlamentsgesetz (ParlG) 1 parlamentarische Vorstösse, welche sich in der Regel an den Bundesrat richten.2 Parlamentarische Vorstösse können jedoch auch an die Büros der eidgenössischen Räte, die eidgenössischen Gerichte und an die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft gerichtet sein.3 Sowohl eine Kommission oder eine Fraktion als auch jedes Ratsmitglied ist berechtigt, einen parlamentarischen Vorstoss einzureichen.4 Gemäss Artikel 120 ParlG wird der Bundesrat durch eine Motion beauftragt, einen Entwurf zu einem Erlass der Bundesversammlung vorzulegen oder eine Massnahme in seinem Zuständigkeitsbereich zu treffen. Ratsmitglieder können Motionen nur während der Session einreichen. Grundsätzlich muss der Bundesrat bis zum Beginn der darauffolgenden Session Antrag auf Annahme oder Ablehnung der Motion stellen.5 Dies gilt für jene Motionen, welche während der Session eingereicht werden (müssen). Falls beide Räte die Motion annehmen, gilt diese als definitiv angenommen, was gleichzeitig der Auslöser für den Auftrag an den Bundesrat ist. Artikel 122 ParlG bestimmt, dass der Bundesrat verpflichtet ist, über den Erfüllungsstand Bericht zu erstatten, wenn die Motion nicht innerhalb von zwei Jahren erfüllt worden ist. Der Bericht geht an die sachlich zuständigen Kommissionen. Sollte der Auftrag der Motion erfüllt sein, so stellt der Bundesrat oder die entsprechende Kommission Antrag auf Abschreibung der Motion, welcher sich grundsätzlich an beide Räte richtet. Wird die Abschreibung von beiden Räten abgelehnt, so muss der Bundesrat den Auftrag der Motion innerhalb eines Jahres oder einer anderen von den Räten gesetzten Frist erfüllen (Art. 122 Abs. 5 ParlG).

Artikel 123 ParlG definiert den Gegenstand eines Postulates: Mit einem Postulat wird der Bundesrat aufgefordert, zu prüfen und Bericht zu erstatten, ob ein Entwurf zu einem Erlass der Bundesversammlung vorgelegt werden oder ob eine Massnahme in seinem Zuständigkeitsbereich getroffen werden soll. Zudem kann auch ein Bericht zu einem anderen Gegenstand verlangt werden. Mit diesem zweiten Satz stellt Artikel 123 Absatz 1 ParlG klar, dass auch unabhängig von künftigen Massnahmen ein Bericht eingefordert werden kann, der beispielsweise einen Sachverhalt darstellt

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Bundesgesetz vom 13. Dez. 2002 über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG; SR 171.10) Art. 118 Abs. 2 ParlG; weitere parlamentarische Vorstösse sind die Interpellationen und die Anfragen.

Art. 118 Abs. 3­5 ParlG; Motionen an die eidgenössischen Gerichte und an die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft sind ausgeschlossen.

Art. 119 ParlG Die Frist für die Beantwortung von Kommissionsmotionen ist ebenfalls in Art. 121 Abs. 1 ParlG geregelt.

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bzw. analysiert.6 Der Bundesrat stellt auch bei einem Postulat Antrag auf Annahme oder Ablehnung. Zur definitiven Annahme eines Postulates ist, im Gegensatz zur Motion, die Zustimmung lediglich eines Rates notwendig. Falls ein Postulat nach zwei Jahren noch nicht erfüllt ist, muss der Bundesrat über den Erfüllungsstand des Auftrages Bericht erstatten. Dieser Bericht wird der sachlich zuständigen Kommission vorgelegt. Der Bundesrat oder die entsprechende Kommission kann dem Rat die Abschreibung eines Postulates beantragen.

Motionen und Postulate sind die wichtigsten parlamentarischen Vorstösse unter anderem, weil diese verbindlicher Natur sind und den Bundesrat zu einem konkreten Aktivwerden verpflichten.

Bis heute wurde noch nie untersucht, wie der Bundesrat und die Bundesverwaltung angenommene Motionen und Postulate erfüllen.7 Aus diesem Grund, wurde die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) durch die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) an der Sitzung vom 30. Januar 2018 mit einer Evaluation zur «Erfüllung angenommener Motionen und Postulate» beauftragt.

1.2

Gegenstand der Untersuchung, Kompetenzen und Verfahren der GPK

1.2.1

Gegenstand der Untersuchung

Die Evaluation wurde der Subkommission EJPD/BK der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (GPK-S) zugeteilt. Die Ergebnisse der Evaluation sind im Schlussbericht der PVK vom 7. Mai 20198 festgehalten. Die Evaluation befasst sich vertieft mit drei Fragestellungen: Erstens wollte die Subkommission wissen, ob die Erfüllung angenommener Motionen und Postulate zeitgerecht erfolgt. Innerhalb dieser ersten Fragestellung sollte unter anderem untersucht werden, ob zwischen den Departementen bzw. Bundesämtern Unterschiede in Bezug auf die Dauer der Erfüllung bestehen.9 Zweitens wurde die Frage gestellt, ob die Erfüllung angenommener Motionen und Postulate sachgerecht durchgeführt wird. In diesem Rahmen sollte untersucht werden, ob die Motionen und Postulate die von der Urheberin bzw. dem Urheber des Vorstosses angestrebte Wirkung entfalten. Schliesslich wurde in einer dritten Fragestellung die Frage erörtert, ob das Parlament mit den bestehenden Instrumenten die Erfüllung angenommener Motionen und Postulate angemessen überwachen kann.10 Die Ergebnisse der PVK basieren auf einer statistischen Analyse, einer Dokumentenanalyse, Interviews und auf Fallstudien zu acht ausgewählten 6

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Graf, Art. 123 ParlG, in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.), Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG) vom 13. Dez. 2002, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung (zit.: Autor, Art., Kommentar zum ParlG), Rz. 2 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 1.1 Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 7. Mai 2019, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate (folgend: PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate), Kapitel 1.1 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 1.1 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 1.1 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 1.1

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Vorstössen. Die statistische Analyse der von der PVK erhobenen Daten führte das Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern durch, welches mittels Ausschreibungsverfahren damit beauftragt wurde.11 Die PVK führt aus, dass es in Bezug auf die Ergebnisse der Evaluation verschiedene Einschränkungen zu beachten gelte. Eine erste Einschränkung ergebe sich aus den verfügbaren statistischen Daten, welche oft nicht in strukturierter Form vorlägen und aus der Tatsache, dass gewisse Informationen erst seit wenigen Jahren erfasst würden. In Bezug auf Informationen zur sachgerechten Erfüllung seien nur sehr wenige Angaben überhaupt vorhanden, weshalb eine vertiefte Analyse hierzu nicht möglich gewesen sei.12 Zweitens weist die PVK bei den Ergebnissen ­ insbesondere zur zweiten Fragestellung ­ auf die Tatsache hin, dass eine angenommene Motion oder ein angenommenes Postulat, als Auftrag des entsprechenden Rates bzw. der Räte zu qualifizieren ist und nicht an ein bestimmtes Ratsmitglied anknüpft.13 Nach Ansicht der GPK-S hat dies zur Folge, dass sich die Erwartungen des Urhebers bzw. der Urheberin an den parlamentarischen Vorstoss nicht in jedem Fall mit jenen des Rates bzw. der Räte decken. Einerseits ist die Erwartungshaltung des Rates bzw. der Räte zu beachten, da diese den Vorstoss an den Bundesrat überweisen. Andererseits sollen aber auch die schriftlichen Beweggründe der Urheberin bzw. des Urhebers herangezogen werden, insbesondere wenn sich diese mit der Erwartungshaltung des Rates bzw. der Räte decken.14 Aufgrund der Lancierung eines Vorstosses, kommt der Erwartungshaltung des Urhebers bzw. der Urheberin eine wichtige Rolle zu.

Drittens ergibt sich eine Einschränkung, die der Natur der parlamentarischen Vorstösse geschuldet ist. So können diese sowohl in Form und Inhalt sehr unterschiedlich sein, weshalb es schwierig ist, allgemeine und für sämtliche Motionen und Postulate gültige Schlussfolgerungen zu ziehen.15

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PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 1.2.1: Die PVK erhob die Daten, welche in der Geschäftsdatenbank der Parlamentsdienste (CURIA) über die Verfahren zur Annahme und Abschreibung von parlamentarischen Vorstössen vorhanden sind. Das Institut für Politikwissenschaft stützt seine Analyse auf die Erhebung der PVK; Bericht des Instituts für Politikwissenschaft der Universität Bern zuhanden der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate: Statistische Datenanalyse vom 5. Apr. 2019 (folgend: Stadelmann-Steffen/Oehrli/Vatter, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate).

PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 1.2.2 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 1.2.2 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 1.2.2 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 1.2.2

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1.2.2

Kompetenzen und Verfahren der GPK

Da gerade im Bereich der parlamentarischen Vorstösse das Parlament und die Parlamentsdienste naturgemäss eine gewichtige Bedeutung einnehmen, gilt es, die Kompetenzen der GPK diesbezüglich kurz zu umreissen. Gemäss Artikel 169 der Bundesverfassung16 übt die Bundesversammlung die Oberaufsicht über den Bundesrat und die Bundesverwaltung, die eidgenössischen Gerichte und die Träger von Aufgaben des Bundes aus. Artikel 26 Absatz 1 ParlG konkretisiert diese Bestimmung, indem er explizit auch die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft und die Bundesanwaltschaft aufführt. Den Oberaufsichtskommissionen (GPK und Finanzkommissionen) kommt keine Befugnis zu, die Aufsicht über die Bundesversammlung oder die Parlamentsdienste auszuüben. Diese Aufgabe nimmt innerhalb der Bundesversammlung die Verwaltungsdelegation wahr (Art. 38 Abs. 2 ParlG und Art. 20 Parlamentsverwaltungsverordnung17). Vor diesem Hintergrund bezwecken sowohl der Bericht der PVK wie auch der vorliegende Bericht den Sachverhalt im untersuchten Bereich transparent darzulegen. Die Feststellungen und Bewertungen der GPK-S richten sich jedoch ausschliesslich an den Bundesrat bzw. an die Bundesverwaltung. Ob seitens des Parlamentes und seiner Verwaltung aufgrund der vorliegenden Erkenntnisse Handlungsbedarf besteht, ist gegebenenfalls durch die Verwaltungsdelegation bzw. die Parlamentsdienste zu beurteilen.

2

Feststellungen und Empfehlungen

Die PVK kommt in ihrem Bericht zu den folgenden Schlussfolgerungen, auf welche sich die folgenden Ausführungen beziehen werden:

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­

Die Erfüllungsdauer schwankt zwar sehr stark, ist im Allgemeinen betrachtet jedoch angemessen.18

­

In formeller Hinsicht werden die Aufträge meistens erfüllt. In Bezug auf die Erwartungen der Urheberin bzw. des Urhebers trifft dies jedoch nicht immer zu.

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Das Instrument zur Nachverfolgung der Erfüllung eines Vorstosses eignet sich nur begrenzt. Die Prozesse hierbei sind kompliziert und die aktuelle Form ist als wenig nützlich einzustufen.

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. Apr. 1999 (BV; SR 101) Verordnung der Bundesversammlung vom 3. Okt. 2003 zum Parlamentsgesetz und über die Parlamentsverwaltung (Parlamentsverwaltungsverordnung, ParlVV; SR 171.115) Die Erfüllungsdauer bezeichnet den Zeitraum zwischen der Annahme einer Motion oder eines Postulates und der Abschreibung durch die Bundesversammlung bzw. den entsprechenden Rat.

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Auf das konkrete Verfahren bei angenommenen Motionen und Postulaten wird vorliegend nur soweit eingegangen, wie es für das Verständnis der Feststellungen nötig ist.19 Die Evaluation der PVK befasst sich im Übrigen ausschliesslich mit der Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, weshalb abgelehnte, zurückgezogene oder ohne Ratsbeschluss abgeschriebene Motionen und Postulate nicht Teil der Evaluation sind.20

2.1

Zeitgerechte Erfüllung

Die PVK kommt zum Ergebnis, dass die Erfüllungsdauer im Allgemeinen angemessen ist.21 Sowohl Artikel 122 Absatz 1 ParlG für Motionen als auch Artikel 124 Absatz 4 ParlG für Postulate sehen vor, dass der Bundesrat nach zwei Jahren dem Rat bzw.

den Räten Bericht über den Realisierungsstand erstatten muss. Diese Frist gilt nur für die Berichterstattung und verpflichtet den Bundesrat nicht, innerhalb dieser Zeit den parlamentarischen Vorstoss umzusetzen.22 Die Berichterstattung dient der Ablegung der Rechenschaft durch den Bundesrat an das Parlament. 23 Eine Auslegung sowohl nach dem Sinn und Zweck der Bestimmung als auch eine wortlautgemässe Auslegung lassen den Schluss zu, dass es sich bei der Frist nicht um eine Frist handelt, in der der Bundesrat die Vorstösse zwingend zu erfüllen hat. Die Frist in Artikel 122 Absatz 1 und Artikel 124 Absatz 4 betrifft vielmehr die Berichterstattungspflicht des Bundesrates. Demzufolge kennt das Gesetz keine formelle Frist, an die der Bundesrat bei der Erfüllung von Motionen und Postulaten gebunden wäre.

Die PVK hat untersucht, wie lange die Erfüllung von Motionen und Postulaten durch den Bundesrat tatsächlich dauert.24 Dabei wurde die Dauer herangezogen, welche zwischen der Annahme einer Motion bzw. eines Postulates und deren Abschreibung vergeht. Bei Motionen sind es im Schnitt drei Jahre und fünf Monate.

Bei Postulaten ist die Dauer mit drei Jahren und vier Monaten unwesentlich kürzer, weshalb von einer gleichlangen durchschnittlichen Erfüllungsdauer ausgegangen werden kann. Die statistische Analyse zeigt, dass die Erfüllungsdauer seit dem Jahr 2004 stabil ist.25 Diese Erkenntnis soll jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Dauer der Erfüllung von Motion zu Motion und von Postulat zu Postulat sehr unterschiedlich sein kann, was insbesondere mit dem unterschiedlich hohen Arbeitsaufwand zusammenhängen dürfte.26 Die PVK kommt zum Schluss, dass die Erfüllungsdauer insgesamt als angemessen zu beurteilen sei, da die Dauer meist durch 19 20 21 22

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Siehe dazu im Detail: PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 2 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 2 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 3 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 3.1: Gemäss den Aussagen der PVK wird diese Frist von vielen Befragten in den Departementen und der Bundesversammlung als Frist zur Erfüllung der Vorstösse angesehen.

Graf, Art. 122, Kommentar zum ParlG, Rz. 4 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 3.2 Stadelmann-Steffen/Oehrli/Vatter, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, S. 29.

PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 3.2: Die kürzeste Dauer betrug gerade mal 92 Tage während die längste Dauer bei elf Jahren liegt.

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sachliche Gründe gerechtfertigt werden kann.27 Wird etwa die durchschnittliche Erfüllungsdauer nach Departementen bzw. Bundesämtern betrachtet, so fällt auf, dass die Dauer bei jenen grundsätzlich länger ist, welche mehr Motionen und Postulate bearbeiten müssen.28 Die Vermutung verschiedener Akteure des Parlaments, wonach ein Kommissionsvorstoss mehr Gewicht habe und sich deshalb positiv auf die Erfüllungsdauer auswirke, konnte von der PVK widerlegt werden.29 Auch die These, dass die Erfüllungsdauer bei Motionen und Postulaten länger ist, die der Bundesrat zur Ablehnung empfiehlt, konnte die PVK in ihrem Schlussbericht falsifizieren. 30 Dies führt die PVK auf den Umstand zurück, dass der Bundesrat bei Vorstössen, die er zur Annahme empfiehlt, grössere Bemühungen in die Erfüllung der Vorstösse zu stecken scheint.31 Ebenso wenig wirken sich die Parteizugehörigkeit, die Zugehörigkeit zu einem der Räte oder auch die Anzahl Mitunterzeichnende auf die Erfüllungsdauer signifikant aus, weshalb sich der Einfluss politischer Aspekte auf die Erfüllungsdauer nicht bewahrheitet.32 Die GPK-S schliesst sich den Folgerungen der PVK an und hält fest, dass die Erfüllungsdauer allgemein als angemessen einzustufen ist und im Wesentlichen durch sachliche Gründe gerechtfertigt werden kann.

2.2

Sachgerechte Erfüllung

Hierbei untersuchte die PVK, ob mit der Erfüllung einer Motion oder eines Postulats der tatsächliche Wille bzw. die Intention der Urheberin bzw. des Urhebers umgesetzt worden ist. Die PVK analysierte diesen Aspekt, indem verschiedene Fallstudien durchgeführt wurden.33 Des Weiteren wurden 300 Motionen und 300 Postulate daraufhin analysiert, ob die Aufträge klar formuliert sind und ob die Urheberin bzw.

der Urheber sich an den gesetzlichen Vorgaben in Bezug auf den Inhalt und die konkrete Forderung (einen Erlassentwurf vorzulegen, eine Massnahme zu ergreifen, dies zu prüfen und darüber Bericht zu erstatten) orientierten.

Die PVK kommt in ihrem Bericht zum Schluss, dass die Aufträge häufig nicht klar formuliert sind.34 Des Weiteren bestehe keine Einigkeit darüber, ob nur der einge-

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34

PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 3.2 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 3.3: Die PVK nennt in ihrem Bericht noch weitere Gründe, weshalb die Umsetzung bei manchen Vorstössen länger dauert: lange Dauer eines Gesetzgebungsverfahrens, Beantwortung mehrerer Vorstösse in einem Bericht, die Verflechtung verschiedener Geschäfte, die Notwendigkeit des Beizugs von externen Personen oder das Abwarten künftiger Gesetzesrevisionen.

PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 3.4; StadelmannSteffen/Oehrli/Vatter, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, 18 f.

PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 3.4 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 3.4 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 3.4 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 4; vgl. dazu Tabelle 1 unter PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 1.2.1, hier findet sich eine Übersicht der ausgewählten Motionen und Postulate der Fallstudien.

PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 4.1

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reichte Text oder aber auch die Begründung bindend ist.35 Die GPK-S hält hierzu fest, dass nur der eingereichte Text Beratungsgegenstand in den Räten ist, da letztlich auch nur hierüber Beschluss gefasst wird. Die Begründung ist nicht Gegenstand des Beschlusses. Diese Schlussfolgerung lässt sich auf den Wortlaut der Artikel 119 ff. ParlG und insbesondere auf Artikel 121 Absatz 3 Buchstabe b ParlG stützen, der vorsieht, dass eine Motion durch den Zweitrat abgeändert werden kann. Die Begründung der Urheberin bzw. des Urhebers, die Stellungnahme des Bundesrates und die Ratsdebatte können als Anhaltspunkte bei der Auslegung des überwiesenen Textes herangezogen werden. Dieser Umstand ist deshalb wichtig, weil die Ergebnisse der PVK zeigen, dass in acht Prozent der untersuchten Vorstösse festgestellt wurde, dass Anliegen in der Begründung enthalten, jedoch aufgrund der Ausführungen oben nicht bindend sind.36 Die konkrete Umsetzung von Postulaten und Motionen ist oft tatsächlich nur begrenzt beeinflusst vom jeweiligen Vorstoss, da die Bundesverwaltung in vielen Bereichen bereits tätig ist und Massnahmen eingeleitet hat.37 Verschiedene von der PVK befragte Mitglieder der eidgenössischen Räte wünschten sich, stärker in den Umsetzungsprozess miteinbezogen zu werden. Die GPK-S betont jedoch, dass diesem Wunsch der Grundsatz der Unabhängigkeit des Bundesrates und der Bundesverwaltung entgegenzuhalten ist, wie ihn letztere in Gesprächen mit der PVK auch geltend gemacht haben.38 Die Unabhängigkeit des Bundesrates und der Bundesverwaltung ist nicht zuletzt auch Ausfluss der Gewaltenteilung, welches als grundlegendes Prinzip der schweizerischen Demokratie anzusehen ist.39 Formell werden Motionen und Postulate in den meisten Fällen umgesetzt, so dass die Art der geforderten Massnahme mehrheitlich ergriffen wird, wobei der Bundesrat verschiedentlich sogar weiter geht als vom konkreten Vorstoss gefordert. 40 Dem Bundesrat kommt bei der Erfüllung einer Motion oder eines Postulates ein nicht unerheblicher Ermessensspielraum zu. Gemäss den Aussagen der PVK wird dieser Aspekt von den Mitgliedern der Räte nicht bestritten, so dass sie keine wortwörtliche Umsetzung eines Vorstosses verlangen, wobei der Rahmen und die Stossrichtung stimmen müssten.41 Es fehlen oft objektive Kriterien, nach denen bestimmt wird, wann eine Motion oder ein Postulat erfüllt ist und deshalb abgeschrieben werden kann. Die GPK-S erachtet es jedoch nicht als sinnvoll, allgemein gültige Kriterien festzulegen, nicht zuletzt auch deshalb, weil die Kommissionen und schliesslich auch die Räte den Antrag auf Abschreibung ablehnen können. Nichtsdestotrotz kommt der Expertenbericht zum Schluss, dass der Bundesrat Motionen und Postulate in der Regel zumindest formell sachgerecht umsetzt,42 weshalb auch die PVK die formelle Umsetzung als zufriedenstellend bewertet.43 35 36 37 38 39

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PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 4.1 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 4.1 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 4.2 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 4.2 Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Rz. 1410 ff.: Die Autoren bezeichnen die organisatorische Gewaltenteilung auch als stillschweigende Voraussetzung der Bundesverfassung.

PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 4.3 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 4.3 Stadelmann-Steffen/Oehrli/Vatter, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, 51 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 4.4

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Aus den vorgenannten Gründen lässt es sich auch nur schwierig überprüfen, ob eine Motion oder ein Postulat materiell tatsächlich erfüllt worden ist. Die GPK-S ist jedoch der Ansicht, dass die Räte die Möglichkeit haben, einen Abschreibungsantrag abzulehnen, falls sie der Auffassung sind, dass eine Motion oder ein Postulat nicht erfüllt worden ist. Es handelt sich hierbei um einen politischen Entscheid. Wenn die Räte einem Abschreibungsantrag zustimmen, so ist die betreffende Motion oder das betreffende Postulat formell und materiell als erfüllt anzusehen.

Inhaltlich waren die Urheberinnen und Urheber der in den Fallstudien analysierten Vorstösse nur teilweise mit der Erfüllung zufrieden. Der materielle Gehalt der Umsetzung wird demzufolge kritischer eingestuft, so dass das Anliegen nicht immer angemessen verwirklicht bzw. berücksichtigt wurde.44 Bei zwei der vier vertieft untersuchten Motionen durch die PVK schreibt diese, dass diese beiden Vorstösse nur teilweise erfüllt worden seien, da die ergriffenen Massnahmen nicht geeignet waren, um die Ziele der jeweiligen Motion tatsächlich zu erreichen.45 In einem dieser Fälle sei vom Vorstoss eine Gesetzesänderung gefordert worden. Der Bundesrat wollte den fraglichen Sachverhalt jedoch auf Verordnungsstufe regeln, weshalb das Parlament bei der Beratung des Gesetzes korrigierend eingriff. Die PVK kommt daher zum Schluss, dass ­ zumindest in Bezug auf die untersuchten Fälle ­ die Angemessenheit der Erfüllung von Motionen nicht vollständig bejaht werden kann.46 Die GPK-S schliesst sich der Beurteilung durch die PVK mehrheitlich an. Insbesondere gilt es festzuhalten, dass die eingereichten Vorstösse in Bezug auf das verfolgte Ziel klar formuliert sein sollten, damit die Vorgaben an den Bundesrat eindeutig aus dem Vorstoss hervorgehen. Gleichzeitig weist die GPK-S jedoch darauf hin, dass dem Parlament das Recht zusteht, einen Abschreibungsantrag des Bundesrates abzulehnen, weshalb jene Motionen und Postulate, bei denen die Räte dem Abschreibungsantrag zustimmen, als erfüllt zu betrachten sind.

Um es dem Parlament zu erleichtern, bei den Abschreibungsanträgen einschätzen zu können, ob der Vorstoss tatsächlich umgesetzt wurde oder nicht, soll der Bundesrat künftig in den Antrag auch das ursprüngliche Ziel des Vorstosses integrieren.

Empfehlung 1

Aufnahme des ursprünglichen Ziels eines Vorstosses in den Abschreibungsantrag

Der Bundesrat soll neu das ursprüngliche Ziel des Vorstosses in die Abschreibungsanträge integrieren. Damit soll sichergestellt werden, dass die Mitglieder der Räte die Abschreibungsanträge angemessen beurteilen können.

Dies soll zu mehr Transparenz in Bezug auf die Erfüllung des eigentlichen Ziels bzw. der ursprünglichen Stossrichtung des Vorstosses führen.

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PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 4.4 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 4.4 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 4.4

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2.3

Instrumente zur Kontrolle der Erfüllung von Motionen und Postulaten

Das Hauptinstrument, welches der Nachverfolgung der Erfüllung von Motionen und Postulaten dienen soll, ist der jährliche Bericht des Bundesrates über Motionen und Postulate der gesetzgebenden Räte.47 Dieser Bericht besteht aus vier Teilen: Kapitel I enthält jene Motionen und Postulate, welche der Bundesrat der Bundesversammlung mit diesem Bericht zur Abschreibung beantragt. Kapitel II richtet sich an die zuständigen Kommissionen und gibt einen Überblick über den Realisierungsstand der Motionen und Postulate, welche zwei Jahre nach der Überweisung noch nicht erfüllt sind. Anhang 1 beinhaltet eine Übersicht über Motionen und Postulate, deren Abschreibung im Berichtsjahr mit einer Botschaft beantragt wurde. Schliesslich enthält Anhang 2 eine Übersicht aller am Ende des jeweiligen Berichtsjahres noch hängigen Motionen und Postulate.

2.3.1

Die Erarbeitung des Berichts ­ klare Kompetenzen und Verantwortlichkeiten

Nach den Erkenntnissen der PVK gestaltet sich die Erarbeitung dieses Berichts sehr kompliziert.48 Die PVK kommt zum Schluss, dass der Bericht ineffizient in seiner Erstellung und nicht geeignet sei, eine umfassende Nachverfolgung der Umsetzung von Motionen und Postulaten zu gewährleisten.49 Diese Schlussfolgerung wird unter anderem auf das komplizierte Verfahren innerhalb der Bundesverwaltung zur Erstellung der jeweiligen Teile und der Schlussphase der Fertigstellung des jährlichen Berichts gestützt. Die Bundeskanzlei etwa sucht wöchentlich in den vom Bundesrat angenommenen Botschaften nach Abschreibungsanträgen, um diese in den aktuellsten Bericht aufzunehmen. Eine Liste der potentiellen Abschreibungsanträge wird von der Bundeskanzlei über das jeweilige Generalsekretariat den betroffenen Bundesämtern zur Vervollständigung und Begründung des Abschreibungsantrags unterbreitet. Die Beiträge werden sodann vom Generalsekretariat und der Bundeskanzlei kontrolliert. Zählt man hier noch den Übersetzungsdienst hinzu, so sind vier Akteure beteiligt. In diesem Rahmen kommt es gemäss den Angaben der PVK häufig zu Medienbrüchen, was als Hauptursache für Fehler anzusehen sei. 50 Die häufigsten Fehler bestehen darin, dass Vorstösse erst nach Jahren im entsprechenden Bericht aufgeführt und andere ganz vergessen werden. Die Vollständigkeit der im Bericht genannten Motionen und Postulate ist daher nicht gegeben, auch wenn solche Lücken nicht häufig vorkommen. Die PVK macht in ihrem Bericht zudem geltend, dass die Kompetenzen und Verantwortlichkeiten zwischen der Bundeskanzlei und den Departementen bei der Erarbeitung des jährlichen Berichts nicht klar definiert seien und dementsprechend in der Praxis diesbezüglich Unklarheiten bzw. unter-

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Der aktuellste Bericht ist einzusehen unter: www.bk.admin.ch > Dokumentation > Führungsunterstützung > Bericht Motionen und Postulate.

PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.1 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.1 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.1

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schiedliche Rollenverständnisse bestehen.51 Einerseits liegt die Verantwortung des Berichtes bei der Bundeskanzlei; andererseits jedoch gaben die interviewten Personen an, dass die Departemente für die im Bericht erscheinenden Texte verantwortlich seien.52 Dieser Aspekt führe dazu, dass verschiedene Bemühungen der Bundeskanzlei, den Bericht zu harmonisieren, am Widerstand der Departemente scheitern würden.53 Empfehlung 2

Die Erarbeitung des Berichtes ­ klare Kompetenzen und Verantwortlichkeiten

Der Bundesrat klärt die verschiedenen Kompetenzen und legt die Verantwortlichkeiten sowohl bei der Berichterstattung über die Erfüllung angenommener Motionen und Postulate als auch bei den entsprechenden Abschreibungsanträgen einheitlich fest. Zudem sind die technischen Voraussetzungen zu schaffen, damit Medienbrüche möglichst unterbleiben und der Bericht lückenlos über sämtliche Motionen und Postulate im Rahmen der gesetzlichen Grundlagen Auskunft gibt.

Insbesondere soll eine departementsübergreifende Anwendung eingeführt werden, die sicherstellt, dass die Informationen in einer strukturierten Form eingegeben werden und den Austausch zwischen den verschiedenen Akteuren erleichtert.

Der jährliche Bericht ist das einzige Instrument, welches einen Gesamtüberblick über die Umsetzung von Motionen und Postulaten gibt.54 Nach den Informationen der PVK wird der Bericht und die darin enthaltenen Abschreibungsanträge in den thematisch zuständigen Kommissionen nicht vertieft behandelt, wobei es zwischen den verschiedenen Kommissionen erhebliche Unterschiede gebe.55 Des Weiteren verunmöglicht das derzeitige Instrument eine effiziente und gezielte Suche nach bestimmten Motionen und Postulaten, weil die Motionen und Postulate nach zugeordneten Departementen eingeteilt sind. Dies erschwert zudem den Vergleich über mehrere Jahre hinweg, was nicht zuletzt auch daran liegt, dass eine eigentliche, nach dem jeweiligen Vorstoss geordnete, chronologische Übersicht fehlt.56 Weiter ist die Aufbereitung des Berichtes sehr aufwendig. Gemäss den Informationen der PVK führt die Erstellung des Berichts zu einer hohen Arbeitsbelastung und erfordert eine intensive Kommunikation.57 Die rechtlichen Vorgaben in Bezug auf den jährlichen Bericht des Bundesrates über Motionen und Postulate der eidgenössischen Räte sind sehr rudimentär gehalten (Art. 122 Abs. 1 und Art. 124 Abs. 4 ParlG) und beinhalten keinerlei formelle oder materielle Vorgaben. Die beiden Bestimmungen sagen einzig, dass der Bundesrat 51 52 53 54 55

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PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.2 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.2 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.2 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.3 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.3; siehe dazu auch Graf, Motionen an den Bundesrat: verbindlicher Auftrag oder «frommer Wunsch»?, in: Parlament, Parlement, Parlamento 2/19, September 2019, S. 9.

PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.3 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.2

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die Bundesversammlung nach zwei Jahren jährlich darüber informieren muss, was er zur Erfüllung des Auftrags bisher unternommen hat und was er zur Erfüllung zu tun beabsichtigt. Dieser Bericht zu den nicht abzuschreibenden und noch nicht erfüllten Vorstössen richtet sich an die Kommissionen.

Die Bestimmungen, wonach der Bundesrat die Abschreibung eines Vorstosses beantragen kann, finden sich in Artikel 122 Absatz 2 und Artikel 124 Absatz 5 ParlG. Auch hier äussern sich die beiden Bestimmungen sehr zurückhaltend über Form und Inhalt dieser Anträge. Die Abschreibung kann beantragt werden, wenn der Vorstoss erfüllt ist oder nicht aufrechterhalten werden soll. Zudem bestimmt Artikel 122 Absatz 3 ParlG, wann ein entsprechender Antrag auf Abschreibung einer Motion zu begründen ist.

Mit dem Bericht soll der Bundesrat Rechenschaft über die Erfüllung von Motionen und Postulaten ablegen, welche auch zwei Jahre nach der Überweisung noch nicht erfüllt worden sind.58 In diesem Sinne dient der Bericht in erster Linie der Nachverfolgung bzgl. der Erfüllung angenommener Motionen und Postulate.

Vor dem Hintergrund der Erkenntnisse der PVK, wonach sich das heute verwendete Instrument des jährlichen Berichts sowohl als ineffizient als auch ungeeignet für die Nachverfolgung der Erfüllung von Motionen und Postulaten herausgestellt hat, stellt sich die Frage, ob dieser Bericht in der heutigen Form beibehalten werden soll.

Empfehlung 3

Überarbeitung der Berichterstattung als solches

Der Bundesrat prüft, durch welche Massnahmen die Berichterstattung zur Erfüllung angenommener Motionen und Postulate effizienter und angemessener gestaltet werden kann, damit eine einfachere Nachverfolgung der Erfüllung betroffener Vorstösse möglich ist. Zudem wird der Bundesrat gebeten, zu analysieren, ob die heutige Berichterstattung durch eine Datenbank ergänzt und der Prozess der Berichterstattung dadurch vereinfacht werden soll. Die Anwendung sollte auch gewährleisten, dass Interessierte sich jederzeit über den Umsetzungsstand informieren können.

Die GPK-S lädt den Bundesrat ein, bei der Umsetzung der Empfehlung zu vergleichen, wie andere Staaten oder die Kantone mit ähnlichen Vorstossmöglichkeiten von Parlamentariern die Erfüllung von Motionen und Postulaten überwachen und darüber Rechenschaft ablegen.

2.3.2

Einbezug der Urheberin bzw. des Urhebers des Vorstosses

Die Evaluation der PVK hat gezeigt, dass das Interesse der Ratsmitglieder nach dem Einreichen des Vorstosses bzw. bei der Nachverfolgung der Erfüllung sehr beschränkt ist. Ratsmitglieder würden häufig neue Vorstösse einreichen, statt die Erfüllung des ersteren zu verfolgen und allenfalls im Rat den Abschreibungsantrag 58

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Graf, Art. 122, Kommentar zum ParlG, Rz. 4

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des Bundesrates zu bekämpfen, wenn sie mit der Erfüllung nicht einverstanden sind.59 Seit der systematischen Erfassung der Abschreibungsbeschlüsse auf CURIA im Jahre 2013 wurden nur sehr wenige Abschreibungsanträge von den Räten abgelehnt.60 Gestützt auf die Erkenntnisse der PVK61 kommt die GPK-S zum Schluss, dass dies unter anderem auch damit in Zusammenhang steht, dass die Urheberin bzw. der Urheber nach Einreichen des Vorstosses nicht mehr in den Prozess miteinbezogen wird, so wird ihnen etwa die Erfüllung oder ein Abschreibungsantrag nicht speziell angezeigt. Dies liegt in erster Linie daran, dass es sich nach der Überweisung einer Motion oder eines Postulates an den Bundesrat um einen Vorstoss des Rates bzw. der Räte und nicht mehr der jeweiligen Urheberin bzw. des jeweiligen Urhebers handelt. Dies entspricht den rechtlichen und institutionellen Vorgaben.

Empfehlung 4

Mitteilung an Urheberin bzw. Urheber des Vorstosses

Der Bundesrat soll prüfen, welche Möglichkeiten bestehen, um die Urheberin bzw. den Urheber einer Motion oder eines Postulates direkt über den Erfüllungsstand ihres bzw. seines Vorstosses oder den damit zusammenhängenden Abschreibungsantrag zu informieren.

Wenn die Urheberin bzw. der Urheber direkt über den Erfüllungsstand bzw. den Abschreibungsantrag informiert wird, könnte dies auch zu einer Entlastung der Bundesverwaltung führen, da damit der Einreichung eines neuen Vorstosses allenfalls vorgebeugt werden könnte.

2.3.3

Schnittstelle zwischen der Bundesverwaltung und der Bundesversammlung

Die Evaluation der PVK hat verschiedene Mängel bei der Schnittstelle zwischen der Bundeskanzlei und den Parlamentsdiensten aufgedeckt (beispielsweise bei der Übermittlung von Informationen, bei der Erfassung von Daten oder bei den verwendeten Systemen). Dies ist gemäss der PVK unter anderem darauf zurückzuführen, dass beide mit unterschiedlichen Anwendungen und Instrumenten arbeiten.62 Die PVK weist jedoch darauf hin, dass beide Seiten die Probleme erkannt haben und bestrebt sind, eine Verbesserung herbeizuführen.63 Die GPK-S begrüsst insbesondere die Tatsache, dass die Probleme durch die verschiedenen Akteure angegangen werden, indem eine gemeinsame Arbeitsgruppe eingesetzt worden ist, welche unter anderem die in der Evaluation der PVK erkannten Probleme angeht (Arbeitsgruppe Schnittstellen BK/PD).64 Ziel hierbei ist es, 59 60

61 62 63 64

PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.4 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.4: So lehnten die Räte den Abschreibungsantrag bei 4 von 93 Motionen, der Nationalrat bei 1 von 92 und der Ständerat bei 2 von 49 Postulaten ab.

PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 6.5 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.1 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.1 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.1

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eine elektronische Schnittstelle zu erarbeiten, welche einen gesicherten Austausch von Daten verschiedener Systeme gewährleisten soll.65 Dieser Hinweis liegt bereits dem Bericht der PVK zu Grunde,66 er hat sich jedoch in der Zwischenzeit weiter konkretisiert. Gemäss den der GPK-S vorliegenden Informationen soll die heutige Geschäftsdatenbank des Parlaments (CURIA) durch ein Nachfolgesystem (CURIAplus) abgelöst werden. Einen zentralen Aspekt hierbei bildet die Schaffung einer elektronischen Schnittstelle für den Datenaustausch zwischen der Bundeskanzlei und dem Parlament bzw. den Parlamentsdiensten. Zudem sollen die im jährlichen Bericht des Bundesrates über Motionen und Postulate enthaltenen Informationen ­ den Abschreibungsantrag des Bundesrates, die Begründung und den Stand der Umsetzung ­ weitgehend in die neue Datenbank integriert werden. Die neue Datenbank soll 2022 eingeführt werden. Die GPK-S begrüsst diesen Schritt und diese Entwicklungen. Der jährliche Bericht des Bundesrates über Motionen und Postulate enthält nämlich sehr viele wichtige Informationen, welche derzeit ­ auch aufgrund der derzeitigen Form ­ zu wenig genutzt werden, weshalb die Integration in die neue Datenbank ein zentrales Anliegen widerspiegelt.

Der Bundesrat wird eingeladen, diese Informationen dem Parlament und seiner Verwaltung in einer Form zur Verfügung zu stellen, welche eine einfache Integration in CURIAplus erlaubt. Mit dieser Massnahme lässt sich insbesondere die Transparenz und die Nachvollziehbarkeit erhöhen. Aus Sicht der GPK-S würde diese Massnahme sowohl den Urheberinnen und Urhebern von Vorstössen als auch anderen Mitgliedern der Bundesversammlung die Nachverfolgung stark erleichtern.

Des Weiteren wurden 2018 durch die Bundeskanzlei verschiedene Tests in Bezug auf eine automatisierte Erstellung des jährlichen Berichts des Bundesrates über Motionen und Postulate durchgeführt. Die GPK-S bittet den Bundesrat daher darum, aufzuzeigen, welche Schlüsse daraus gezogen worden sind und welche Verbesserungen diesbezüglich weiter notwendig sind.

Empfehlung 5

Probleme bei der Schnittstelle BK/PD weiter aktiv bearbeiten

Der Bundesrat wird dazu aufgefordert, die seitens der Verwaltung notwendigen Schritte in Zusammenarbeit mit den Parlamentsdiensten weiter zu verfolgen und rasch umzusetzen, damit der Prozess bei der Erarbeitung des jährlichen Berichts weiter vereinfacht und weniger fehleranfällig ausgestaltet werden kann.

Die Informationen aus dem jährlichen Bericht sollen dem Parlament und seiner Verwaltung in einer Form zur Verfügung gestellt werden, welche es erlaubt, diese ganzheitlich in CURIAplus zu integrieren.

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PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.1 PVK, Erfüllung angenommener Motionen und Postulate, Kapitel 5.1

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Schlussfolgerungen und weiteres Vorgehen

Die GPK beaufsichtigen in erster Linie den Bundesrat und die Bundesverwaltung.

Für die Aufsicht über die Geschäftsführung im Bereich der Bundesversammlung sind andere Organe zuständig. Dementsprechend richten sich die verschiedenen Empfehlungen in diesem Bericht an den Bundesrat. Der Schlussbericht der PVK zeigt jedoch, dass gerade im vorliegenden Zusammenhang bei der Schnittstelle zwischen Bundesverwaltung und Parlament bzw. Parlamentsdienste ein nicht unbeachtliches Verbesserungspotential besteht.

Die GPK-S hält abschliessend anerkennend fest, dass das System angesichts der stetig ansteigenden Anzahl an Vorstössen alles in allem funktioniert. Sie begrüsst, dass die Erfüllungsdauer bei Motionen und Postulate durch die Bundesverwaltung insgesamt angemessen ist. Allerdings variiert die Dauer der Erfüllung von Vorstoss zu Vorstoss sehr stark, was wiederum weitgehend durch sachliche Gründe erklärbar ist. In Bezug auf die Erfüllung an und für sich stellt die GPK-S Verbesserungspotential gerade bei der materiellen Komponente der Erfüllung fest. Um jedoch der Vielfalt an Vorstössen Rechnung tragen zu können, will die GPK-S dem Bundesrat keine bestimmte Richtung vorgeben, wie dieses Potential auszuschöpfen ist.

Die GPK-S ortet in erster Linie bei der Möglichkeit der Nachverfolgung der Erfüllung überwiesener Motionen und Postulate Handlungsbedarf. In diesem Bereich steht der jährliche Bericht des Bundesrates über Motionen und Postulate im Vordergrund. Die verschiedenen Empfehlungen betreffen die Erarbeitung des Berichts an und für sich, die Klärung der Kompetenzen und Verantwortlichkeiten, die Berichterstattung als solches, die Mitteilung an Urheberinnen und Urheber von Motionen und Postulate und die Schnittstelle zwischen der Bundeskanzlei und den Parlamentsdiensten.

Die GPK-S ist sich bewusst, dass viele politische Vorstösse mit der Zeit an Aktualität und damit an Interesse verlieren. Diese Tatsache hat nicht zuletzt wohl auch einen Einfluss auf die Umsetzung durch Bundesrat und Bundesverwaltung und auf die Abschreibung durch die Räte.

Die GPK-S ersucht den Bundesrat, zu den Feststellungen und den Empfehlungen dieses Berichts bis am 23. Dezember 2019 Stellung zu nehmen und ihr mitzuteilen, mit welchen Massnahmen und bis wann er die Empfehlungen umsetzen will.

8. Oktober 2019

Im Namen der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates Die Präsidentin: Anne Seydoux-Christe Die Sekretärin: Beatrice Meli Andres Der Präsident der Subkommission EJPD/BK: Peter Föhn Der Sekretär der Subkommission EJPD/BK: Stefan Diezig

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Abkürzungsverzeichnis AB

Amtliches Bulletin

Abs.

Absatz

Art.

Artikel

BBl

Bundesblatt

BGE

Entscheid des Schweizerischen Bundesgerichts

BGer

Bundesgericht

BV

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101)

bzgl.

bezüglich

bzw.

beziehungsweise

E.

Erwägung

EJPD

Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement

GPK

Geschäftsprüfungskommissionen

GPK-S

Geschäftsprüfungskommission des Ständerates

Kap.

Kapitel

N

Note / Randnote

PVK

Parlamentarische Verwaltungskontrolle

SR

Systematische Rechtssammlung des Bundes

Ziff.

Ziffer

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