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Botschaft über die Volksinitiative «zur Sicherung der Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern und gegen das Ladensterben»

vom 27. September 1982

Frau Präsidentin, Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, Wir legen Ihnen hiermit unsere Botschaft über die Volksinitiative «zur Sicherung der Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern und gegen das Ladensterben» vor und beantragen Ihnen, die Initiative dem Volk mit dem Antrag auf Verwerfung zur Abstimmung zu unterbreiten.

Der Entwurf zu einem entsprechenden Bundesbeschluss liegt bei.

Ferner beantragen wir Ihnen, die folgenden Motionen und Postulate abzuschreiben: 1973 M 11 422 Strukturwandel im Detailhandel (N 7. 3. 73, Fischer-Bern; S 7. 12.72) 1973 M 11 424 Strukturwandel im Detailhandel (S 7. 12. 72, Münz; N 7. 3.73) 1979 P 79.429 Lebensmittel-Detailhandel (N 26. 9. 79, Fraktion der Schweizerischen Volkspartei) 1981 P zu 79.221 Strukturwandel im Lebensmitteldetailhandel (N 1. 6. 81, Rommission des Nationalrates) Wir versichern Sie, Frau Präsidentin, Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

27. September 1982

1982-718

16 Bundesblatt. 134. Jahrg. Bd. III

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Honegger Der Bundeskanzler: Buser

261

Übersicht Die am 3. Oktober 1980 eingereichte Volksinitiative verlangt eine Ergänzung der Bundesverfassung durch Bestimmungen zum Schütze der Kleinhändler. Damit soll die Versorgung aller Teile unseres Volkes mit lebensnotwendigen Gütern zu gleichen Bedingungen gewährleistet werden. Gefordert wird namentlich, dass die Errichtung und Erweiterung grossflächiger Einkaufszentren einer von einem Bedürfnisnachweis abhängigen Bewilligung unterstellt, Wettbewerbsverzerrungen im Detailhandel ausgemerzt und die Grossverteiler steuerlich gerecht erfasst und entflochten werden.

Der Bundesrat empfiehlt, von neuen Verfassungsbestimmungen im Sinne der Initiative abzusehen und das Volksbegehren abzulehnen, und zwar aus den folgenden Gründen: - Die Versorgung ist in der Schweiz generell genügend gewährleistet. Allerdings sind gewisse Versorgungsmängel in schwachbesiedelten ländlichen Gemeinden, in Berggebieten, in einzelnen Stadtquartieren und Vororten grösserer Städte nicht zu übersehen. Für die Bewältigung gegenwärtiger oder zukünftiger Versorgungsprobleme genügen aber die bestehenden Rechtsgrundlagen. Allfälligen Versorgungsschwierigkeiten in Krisen- und Kriegszeiten kann mit dem in parlamentarischer Beratung stehenden Landesversorgungsgesetz begegnet werden.

Dieses Gesetz hat seine verfassungsrechtliche Grundlage in Artikel 31bis Absatz 3 Buchstabe e der Bundesverfassung.

262

Botschaft i I

Ausgangslage

II

Formelles

''

Am 3. Oktober 1980 hat die Schweizerische Republikanische Bewegung mit Unterstützung seitens verschiedener Detaillistenorganisationen eine Volksinitiative «zur Sicherung der Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern und gegen das Ladensterben» eingereicht. Mit Verfügung vom 27. November 1980 (BB1 1980 III 1297-1299) stellte die Bundeskanzlei fest, dass die Initiative mit 112 959 gültigen Unterschriften zustande gekommen ist. · 111

Wortlaut der Initiative

Die Initiative hat folgenden Wortlaut:

;

Zur Gewährleistung der Versorgung aller Teile unseres Volkes mit lebensnotwendigen Gütern zu gleichen Bedingungen ist die, Bundesverfassung durch Bestimmungen zum Schütze der Kleinhändler zu erweitern, die insbesondere a. die Errichtung neuer und die Erweiterung bestehender grossflächiger Einkaufszentren einer von einem Bedürfnisnachweis abhängigen Bewilligung unterstellen; . ,· , · , b. die Wettbewerbsverzerrungen im Detailhandel ausmerzen; c. eine gerechte steuerliche Erfassung und eine Entflechtung der Grossverteiler herbeiführen.

Die französische und italienische Übersetzung der Initiative waren vor dem Start zur .Unterschriftensammlung überprüft worden (BEI 1979 I 675, FFfr 1979 1673, FFit «791636).

.

, 112

Behandlung der Initiative

Die Initiative hat die!Form einer allgemeinen Anregung. Sie untersteht deh Behandlungsfristen des Geschäftsverkehrsgesetzes (vgl. Bundesgesetz vom 17. Dez.

1976 über die politischen Rechte [BPR; SR 161.1]). Demnach muss der Bundesrat innert zweier Jahre der Bundesversammlung Bericht und Antrag unterbreiten, damit diese innert dreier Jahre nach der Einreichung über die Initiative Beschluss fassen kann i(Geschäftsverkehrsgesetz vom 23. März 1962 [GVG; SR 171.11], Art. 26 Abs. l in Verbindung mit Art. 29 Abs. 1).

Stimmen die eidgenössischen Räte der Volksinitiative zu, so müssen sie die Partialrevision der Bundesverfassung im Sinne der Initianten ausarbeiten und sie anschliessend dem Volk und den Ständen zur Abstimmung vorlegen (Art. 121 Abs. 5 BV; Art. 26 Abs. 2 GVG).

Lehnen die eidgenössischen Räte das Volksbegehren ab oder'kommt ein übereinstimmender Beschluss innert der gesetzlichen Frist nicht zustande, so ist die Initiative, mit oder ohne Verwerfungsantrag, dem Volke zur Abstimmung zu unterbreiten (Art. 121 Abs. 5 BV; Art. 26 Abs. 3-5 GVG).

263

Da das Volksbegehren die Form einer allgemeinen Anregung aufweist, haben die eidgenössischen Räte, anders als bei einer in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs gestellten Initiative, nicht die Möglichkeit, einen Gegenvorschlag zur Initiative zu formulieren. In der Botschaft kann allenfalls auf getroffene oder zu treffende Massnahmen des Bundes hingewiesen werden, die aber bestenfalls als indirekter Gegenvorschlag zu bezeichnen wären. Formell kann also die vorliegende Initiative nur mit der Empfehlung auf Zustimmung oder auf Verwerfung versehen werden.

Wird die Initiative vom Volk abgelehnt, so hat sie keine Folgen. Spricht sich die Mehrheit des Schweizervolkes für die Initiative aus, so hat die Bundesversammlung die Verfassungsrevision im Sinne des Volksentscheides an die Hand zu nehmen. Anschliessend ist der Revisionsentwurf Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten.

113

Gültigkeitserfordernisse

113.1

Einheit der Form

Nach Artikel 121 Absatz 4 B V können Initiativbegehren in der Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs gestellt werden. Nach Artikel 75 Absatz 3 BPR ist die Einheit der Form gewahrt, wenn die Initiative ausschliesslich in der Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs gestellt ist. Trifft dies nicht zu, so hat die Bundesversammlung die Initiative für ungültig zu erklären (Art. 75 Abs. l BPR und Art. 24 Abs. l GVG).

Volksbegehren in der Form der allgemeinen Anregung haben sich demnach darauf zu beschränken, der Bundesversammlung eine allgemeine Leitidee vorzulegen, die einen gewissen Gestaltungsspielraum offen lässt. Die allgemeine Anregung darf mit anderen Worten nicht so konkret gefasst sein, dass sie ohne weiteres als Verfassungstext dienen könnte. Andernfalls würde es sich trotz der Bezeichnung als allgemeine Anregung materiell um einen ausgearbeiteten Entwurf handeln (vgl. Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung über das Volksbegehren für die Schaffung eines Zivildienstes [BEI 1973 l 90 f.]; Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über das Volksbegehren für gerechtere Besteuerung und die Abschaffung der Steuerprivilegien [BB1 1975 I 277]; Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte [BB1 79751 1351 f.]).

Was die vorliegende Initiative betrifft, fällt eine stellenweise konkrete Formulierung auf. So werden namentlich ein Bedürfnisnachweis (Bst. a) und die Entflechtung der Grossverteiler (Bst. c) gefordert: Der Bedürfnisnachweis ist zwar ein konkretes Mittel, das der Bundesversammlung keinen Gestaltungsspielraum einräumt. Indessen ist sein sachlicher Geltungsbereich nicht gleicherweise konkret umschrieben (grossflächige Einkaufszentren). Insofern bleibt ein Gestaltungsspielraum.

Die Entflechtung der Grossverteiler sodann ist zwar ein konkretes Ziel. Die Mittel sind aber offen, so dass auch hier ein Gestaltungsspielraum zu bejahen ist.

264

Die Initiative genügt den Anforderungen der Einheit der Form, zumal die iangeführten Massnahmeri nur als Beispiele dienen, gewissermassen ein Minimalprogramm umreissen, das die Bundesversammlung erweitern kann.

113.2

Einheit der Materie

Artikel 121 Absatz 3 BV verankert den Grundsatz der Einheit der Materie. Artikel 75 Absatz 2 BPR konkretisiert diese Bestimmung dahin, dass die Einheit der Materie gewahrt ist, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative ein sachlicher Zusammenhang besteht. Die Bundesversammlung muss die Initiative ungültig erklären, wenn die Einheit der Materie verletzt ist (Art. 75 Abs. l BPR; Art. 24 Abs. l GVG).

Die Einheit der Materie ist nach der bisherigen Praxis der Bundesbehörden und des Bundesgerichtes dann nicht gewahrt, «wenn die Zusammenfügung, die Verkoppelung verschiedener Gegenstände oder Forderungen sachlich nicht gerechtfertigt ist» (Botschaft über die Volksinitiative «gegen Teuerung und Inflation» [BB1 197711 509]; vgl. auch BGE 99 la 646; 105 la 14 und 105 la 89).

Mit Bezug auf die vorliegende Initiative verhält es sich damit wie folgt: Auf den ersten Blick erscheint es, als spräche die Initiative zwei sachlich verschiedene, zusammenhangslose Ziele an, nämlich die Versorgung aller Teile unseres Volkes mit lebenswichtigen Gütern einerseits und den Schutz der Kleinhändler anderseits. Bei näherer Prüfung zeigt sich jedoch, dass die Initianten einen sachlichen Zusammenhang zwischen den beiden Zielen sehen: Gelinge es, die Kleinhändler wirksam zu schützen, so sei auch die Versorgung gewährleistet. Insofern erscheint ihnen der Schutz der Kleinhändler als Voraussetzung für die Sicherheit der Versorgung.

Wenngleich nicht ausgeschlossen ist, dass sich die Versorgung auch anderswie sicherstellen Hesse, wird man anerkennen dürfen, dass dieses Ziel jedenfalls durch den Schutz der Kleinhändler angestrebt werden könnte. Damit ist der erforderliche sachliche Zusammenhang zwischen der Versorgungssicherheit und dem Schutz der Kleinhändler gegeben.

In den Buchstaben a-c werden Mittel für die Zielverwirklichung als Beispiele aufgeführt. Auch hier wird man davon auszugehen haben, dass sich zwar durchaus andere Mittel denken Hessen, die angeführten aber den Kleinhändlern jedenfalls einen gewissen Schutz bieten können. Die Einheit der Materie kann demnach auch in Bezug auf die anvisierten Mittel zur Zielverwirklichung bejaht werden. Die angeführten Mittel sind nicht derart unterschiedlich, dass jeder sachliche Zusammenhang fehlen würde.

12

Strukturwandel im schweizerischen Detailhandel

121

Quantitative und qualitative Entwicklung

Die Entwicklung des Detailhandels in der Schweiz war ab Mitte der sechziger Jahre durch starke Strukturwandlungen gekennzeichnet. Die Veränderungen erfolgten im Rahmen eines bedeutenden Konzentrationsprozesses. Betroffen war 265

vor allem der Lebensmittelsektor, insbesondere der institutionelle Lebensmittelhandel, der hier als Beispiel für diese Entwicklung und für die Erörterung des Versorgungsaspektes der Initiative (Sicherstellung der Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern) im Vordergrund unserer Ausführungen stehen soll. Unter der Bezeichnung «institutioneller Lebensmittelhandel» sind jene Firmen und Organisationen zu verstehen, die mit einem Vollsortiment an Lebensrnitteln auf dem Markt auftreten. Ausgeschlossen sind somit Betriebe des sogenannten Lebensmittelhandwerkes wie -Metzgereien, Bäckereien und Molkereien, die nur ein Teilsortiment an Waren des täglichen Bedarfs führen und damit keine eigentlichen Konkurrenten der Lebensmittelgeschäfte sind. Ebenfalls nicht Inbegriffen sind Warenhäuser und Kioske sowie weitere Verkaufsstellen, bei denen der Verkauf von Lebensmitteln nur eine Teilaktivität darstellt.

Wie sich im Zusammenhang mit der Konzentration im Lebensmittel-Detailhandel - sie wurde in einem 1979 veröffentlichten Bericht der Schweizerischen Kartellkommission ausführlich dargelegt - die Anzahl der Verkaufsstellen verändert hat, mögen folgende Zahlen illustrieren: Bis 1966 bestanden in der Schweiz nach Angaben einer 1981 letztmals erschienenen Statistik der «Sweda International» (Litton Business Systems, Zürich) rund 19000 Verkaufsstellen; dann setzte ein eigentliches Ladensterben ein. 1970 wurden noch 16062 Läden ermittelt und 1980 waren es nur noch 9511. Nicht in diesen Zahlen enthalten sind die freien, nicht an eine Einkaufsorganisation oder eine freiwillige Kette angeschlossenen privaten Detaillisten. Nach Schätzungen des Schweizerischen Verbandes der Lebensmitteldetaillisten (Veledes) dürfte die Zahl der freien Lebensmittelhändler zurzeit etwa 300 ausmachen.

1977 schien es, als sei der Schrumpfungstrend endlich zum Stillstand gekommen; zwischen 1971, als noch 6,1 Prozent der schweizerischen Lebensmittelgeschäfte vom Markt verschwanden, und 1977, als der Verlust noch 1,3 Prozent betrug, sank nämlich die Verlustrate ständig. Dieser Trend hat sich aber in den folgenden Jahren nicht bestätigt. Seit 1978 wurden Jahr für Jahr 350-400 Verkaufsstellen geschlossen, wobei diese Verluste fast ausschliesslich zu Lasten der privaten Detaillisten gingen. Zwischen 1970 und 1980 betrug dabei der Rückgang bei den privaten Detaillisten 5565 Einheiten, was einer Reduktion von 45,8 Prozent entspricht, während die Gruppe der Filialunternehmungen und Konsumgenossenschaften 986 Läden (25,3%) verloren.

Obwohl die privaten, an Einkaufsgenossenschaften und freiwilligen Ketten angeschlossenen Detaillisten demnach viel grössere Verluste hinnehmen mussten, ist die Zahl ihrer Verkaufsstellen 1980 nach wie vor grösser als diejenige der Verkaufspunkte ihrer grossen Konkurrenten; sie beläuft sich auf 69,3 Prozent aller Ladenlokale. Im Vergleich dazu stellte «Coop Schweiz» im gleichen Zeitpunkt 14,1 und die Migros 4,9 Prozent aller Verkaufsstellen.

Umgekehrt zur Redimensionierung bei der Anzahl der Verkaufsstellen verlief die Entwicklung bei der Verkaufsfläche. Wies die Verkaufsfläche des intitutionellen Lebensmittelhandels der Schweiz 1970 noch 1,3 Millionen m2 auf, betrug die entsprechende Nutzfläche zehn Jahre später 1,669 Millionen m2 oder einen Drittel mehr. Die Verkaufsfläche des privaten Detailhandels ging in diesem Zeitraum um 21 Prozent zurück, während die Filialunternehmungen und Kon266

sumgenossenschafteri ihre Verkaufsfläche um nicht weniger als 76 Prozent ausweiten konnten. Die beiden Grossverteiler verfügen heute zusammen über eine Verkaufsfläche yon mehr als einer Million Quadratmeter, was rund 60 Prozent der gesamten Verkaufsfläche entspricht.

' Wie die Zunahme der Verkaufsfläche verlief auch die Umsatzentwicklung sehr unterschiedlich. Obwohl es sich bei den nachstehenden Angaben über die Entwicklung der Detailhandelsumsätze weitgehend um Schätzungen handelt, vermögen diese, von der Orell Füssli Werbe AG, Zürich, ermittelten Zahlen, die eingetretenen Verschiebungen und Entwicklungstendenzen deutlich aufzuzeigen. Zusammen realisierten die Verkaufsstellen des institutionellen Lebensmittelhandels 1970 einen Umsatz (Food -f Non Food) von knapp unter 10 Milliarden .Franken. Der Umsatzanteil des privaten Detailhandels betrug damals 3,0 Prozent; die restlichen 70 Prozent'entfielen auf die Filialunternehrmmgen und .Konsumgenossenschaften. Im Geschäftsjahr 1980 konnte diese zweite Gruppe ihren Anteil, bei einem Umsatzvolumen von 16,3 Milliarden Franken auf 84 Prozent steigern, während die privaten Detaillisten nur noch 16 Prozent erreichten. Dabei gelang es der Migros, ihren, .Umsatz ;innerhalb von zehn Jahren zu verdoppeln und,den Marktanteil um 6 auf heute 40 Prozent zu vergrössern. i Hingegen büsste Coop 2 Prozent ein, und bei den Filialunternehmungen, vorwiegend bei Denner, stagnierten die Umsatzanteile.

Die Strukturveränderungen im Lebensmittel-Detailhandel lassen sich auch im Wandel der Bedienungsart und der Geschäftstypen erkennen. 1970 kannten noch rund ein Drittel der Verkaufsstellen nur die Bedienung; in den übrigen Geschäften gab es teilweise oder ausschliesslich die Selbstbedienung, wie aus der.yorne erwähnten Statistik der Sweda hervprgeht. Anfang, 1980 wurden die Konsumenten in weniger als einem Fünftel aller Lebensmittelgeschäfte ausschliesslich bedient. Die Zahl der reinen Bedienungsläden hat sich dabei um 3746 Einheiten vermindert. Auch die Zahl der Läden mit teilweiser Selbstbedienung ging zwischen 197,0 und 1980 stark zurück (-3354 Einheiten). Neben der zunehmenden Tendenz zur Selbstbedienung - der Anteil der Geschäfte mit reiner Selbstbedienung wuchs von 29 Prozent im Jahre 1970 auf 46,9 Prozent im Jahre 1980 - war,vor allem auch ein starkes Wachstum neuartiger Geschäftstypen wie Supermärkte und Discountgeschäfte festzustellen. Im Jahre 1970 wurden auch die ersten regionalen, grossflächigen Einkaufszentren eröffnet (vgl.

Ziff. 3).

122

Ursachen des Strukturwandels

Der Strukturwandel im Detailhandel kann nicht auf eine Ursache allein zurückgeführt werden. Es zeigt sich vielmehr, dass eine ganze,Reihe von interdependenten Gegebenheiten und Erscheinungen, die inner- und ausserhalb des Einflußbereiches des Detailhandels liegen, diese Entwicklung geprägt haben.

Als eine der äusseren;Ursachen, die dem direkten Einfluss des Lebensmittel-Detailhandels entzogen sind und für diesen somit unkontrolliertere Faktoren darstellen, ist zunächst die 'Entwicklung der Wohnbevölkerung anzuführen: Die Einwohnerzahl der ganzen Schweiz vermehrte sich von 1960 bis 1970 im Jahresmit267

tel um 1,45 Prozent. Diese Zuwachsrate sank in der Periode 1970-1980 deutlich unter l Prozent. Neben dieser Verminderung der Zuwachsrate blieben auch die beachtlichen Umschichtungen in der Alterstruktur unserer Wohnbevölkerung nicht ohne Einfluss auf den Lebensmitteldetailhandel. Der Sockel der «Alterspyramide» hat sich wegen der seit 1963/64 stark rückläufigen Geburtenrate verengt, wobei sich der prozentuale Anteil der älteren Einwohner allmählich vergrösserte. Es kann zwar davon ausgegangen werden, dass diese Bevölkerungsgruppe eher im «Laden um die Ecke» als in den Shopping-Centers einkauft.

Die im Bereich der Nahrungsmittel allgemein geringere Konsumneigung älterer Leute führt jedoch tendenziell zu einer Abnahme der Nachfrage nach Lebensmitteln, was schliesslich die Verminderung der Zahl der Lebensmittelgeschäfte mitverursachen kann.

Der demographische Ballungsprozess und die räumliche Konzentration der Wirtschaftstätigkeit gehörten ebenfalls zu den wichtigsten Triebkräften der Strukturveränderungen. Die Abwanderung aus den ländlichen Gegenden und Bergtälern in die Ballungszentren führt in den «Entleerungsgebieten» unweigerlich zu einer Schrumpfung des Detailhandels. Um so stärker wuchsen auf der anderen Seite die Agglomerationen. Dies bewirkte eine zusätzliche Ballung der gesteigerten Kaufkraft, was natürlich das Aufkommen neuer grossflächiger Verkaufsformen in diesen Räumen begünstigte.

Welche Bedeutung dem anhaltenden Kaufkraftabfluss aus den Abwanderungsgebieten in die Ballungsgebiete und damit seiner konzentrationsfördernden Wirkung zukommt, lässt sich aufgrund folgender Daten ermessen: Im Jahre 1973 wurden rund 80 Prozent des Einzelhandelsumsatzes in den Ballungszentren erzielt (355 Städte, Ortschaften und ihre Agglomerationen). Der Detailhandelsumsatz in den übrigen 2600 Gemeinden machte etwa 20 Prozent aus. Trägt man dem Umstand Rechnung, dass in diesen Gemeinden noch 42 Prozent unserer Bevölkerung leben, wird offensichtlich, dass viele dieser Bewohner die Dienste des Handels in den Städten und ihrer Agglomerationen in Anspruch nehmen.

Die Tatsache, dass heute Wohn- und Einkaufsort oft getrennt sind, weil z. B.

zahlreiche Pendler am Arbeitsort einkaufen, erklärt zum Teil die vielen Schliessungen der Lebensmittelgeschäfte und auch die Probleme, mit welchen die Verteiler zu kämpfen haben, die heute noch in den «Entleerungsgebieten» tätig sind.

Ein weiterer wesentlicher Grund für den Strukturwandel im Detailhandel liegt in der Änderung der Verbrauchsgewohnheiten - als Folge der Erhöhung des Lebensstandards der breiten Masse unserer Bevölkerung - und des Einkaufsverhaltens. Wurden 1970 für Nahrungs- und Genussmittel noch rund 22,7 Prozent des Haushaltbudgets ausgegeben, so sank dieser Wert bis 1980 auf 16 Prozent.

Der Konsum verlagert sich immer mehr von den Gütern und Dienstleistungen des täglichen Bedarfs auf nicht unmittelbar notwendige Güter und Dienstleistungen (z. B. für Kultur und Freizeit). Die veränderten Lebensgewohnheiten, die zunehmende Berufstätigkeit der Frau, der hohe Motorisierungsgrad, verbunden mit dem bequemen Transport der eingekauften Warenmengen und der vermehrte Gebrauch von Kühlgeräten haben in den vergangenen Jahren dazu geführt, dass Güter des täglichen und periodischen Bedarfs weniger häufig eingekauft werden.

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Ausserdem lässt sich; ein vermehrter Wunsch des Konsumenten feststellen, Lebensmittel und Artikeln des Alltagsbedarfs da einzukaufen, wo das Angebot konzentriert ist und der gesamte Bedarf bequem, rasch und billig gedeckt werden kann. Zweifellos hat dieses Einkaufsverhalten den betrieblichen und räumlichen Konzentrationsprozess im Handel wesentlich akzentuiert. Schliesslich ist auch noch auf das sogenannte Einkaufserlebnis hinzuweisen, das von den Verkaufspsychologen als wichtiger Grund für die Beliebtheit der Einkaufszentren und anderer grossflächiger Ladengeschäfte bezeichnet wird. Der Einkauf ist teilweise für gewisse Konsumentenschichten zu einer eigentlichen Freizeitbeschäftigung geworden. Dies schlägt sich in einer stärkeren Verlagerung des Einkaufs auf das Wochenende und die Abende nieder, wobei gerade - im Gegensatz zu den peripheren Shopping-Centers - viele Dörfer und Städte die Öffnungszeiten der Geschäfte zu wenig flexibel handhaben und damit den Konsumentenwünschen nur ungenügend entgegenkommen.

Als weiterer Faktor der Strukturveränderungen ist der technische Fortschritt zu erwähnen, der sich vor allem auf die Verarbeitung und Verteilung der Produkte auswirkte. Neuerungen, wie zum Beispiel elektronische Anlagen, die hohe Investitionen bedingen, Hessen sich bisher nur bei bedeutenden, zentral organisierten Detailhandelsunternehmen mit einem grossen Handelsvolumen betriebswirtschaftlich verantworten. Aber auch für den Einzelhändler und in zunehmendem Mass für Organisationen mit weit verstreuten Filialen gestaltet sich die Überwachung des Warenlagers und der täglichen Verkäufe ohne elektronische Hilfsmittel immer schwieriger. So ist es auch nicht weiter verwunderlich, wenn die Einzelhändler oft weniger rasch auf die Käuferpräferenzen und auf die Verkaufsstrategien der Konkurrenz reagieren können und sie dadurch Umsatzanteile verlieren, was letztlich die Konzentration fördert.

Entscheidend für den Strukturwandel war die Aufhebung der Preisbindung der zweiten Hand im Jahre 1967. Sie nahm dem Händler die garantierte Marge, verhalf dem Discountprinzip zum Durchbruch und zur Ausbreitung und löste einen sehr starken Preisdruck aus. An verkehrsgünstigen Standorten begannen Discountgeschäfte und Verbrauchermärkte beschränkte Sortimente, vorwiegend problemloser Ware, rund 20 Prozent günstiger anzubieten. Zudem wurde versucht, mit hohen Konsumentenrabatten auf solchen Artikeln Kunden anzulokken. Vor allem die Lebensmittelverkaufsstellen an ungünstigen Standorten, u. a.

auch kleinere Läden genossenschaftlicher Grossverteiler, erlitten dadurch Umsatz- und Ertragseinbussen, was nicht selten zur Geschäftsaufgabe oder -Übergabe führte.

Neben diesen äusseren Bestimmungsfaktoren des Strukturwandels bzw. der Konzentration sind die inneren, die vom Lebensmittel-Detailhandel selbst beeinflusst werden können, ebenfalls von grosser Bedeutung. Dabei ist vor allem an betriebswirtschaftliche Fakten zu denken. Wenn es darum geht, die wichtigsten Wettbewerbsparameter wie Standort, Angebotspreis, Sortiment und moderne Managementsmethoden optimal auszugestalten, gemessen die Grossbetriebe gegenüber1 den durchschnittlichen Klein- und Mittelbetrieben des Lebensmittel-Detailhandels in vielen Fällen Vorteile, die einer Konzentration förderlich sind. Erklären lässt sich dieser Wettbewerbsvorsprung gewisser Grossverteiler zum Beispiel mit der Nachfragemacht und Kapitalkraft, mit dem von Spe269

zialisten getragenen Management in verschiedenen Bereichen (Marketing, Werbung usw.) und mit den Rationalisierungsmöglichkeiten durch die Zentralisierung der Gross- und Detailhandelsfunktionen.

Dagegen waren die kleineren Detaillisten bis vor wenigen Jahren nur selten in der Lage, sich rechtzeitig den technologischen, handels- und verwaltungsmässigen und sozialen Veränderungen anzupassen. Obwohl Selbsthilfeorganisationen und Verbände sich immer wieder um eine Stärkung der Stellung des selbständigen Detailhandels bemühen, ist beim einzelnen Detaillisten oft ein passives Verhalten gegenüber Neuerungen und Zusammenarbeit festzustellen. Nur zu oft haben Inhaber von Einzelhandelsbetrieben in den vergangenen Jahren mit längst fälligen Sortimentsbereinigungen und Rationalisierungsmassnahmen zugewartet. Der Trend zum breiteren Warensortiment und zur grösserflächigen Verkaufsstelle überstieg daneben oft die vorhandenen finanziellen Mittel und die unternehmerischen Fähigkeiten: Zudem konnte mancherorts das Nachfolgeproblem nicht gelöst werden. Dies mag nicht überraschen, zumal den attraktiven Seiten des Detailhändlerberufes häufig auch negative gegenüberstehen, wie zum Beispiel die lange Präsenzzeit, das oftmals bescheidene Einkommen, die harte Konkurrenz und die fehlenden Möglichkeiten zum Ausbau des Geschäftes.

123

Auswirkungen des Strukturwandels

Der Strukturwandel im Detailhandel, insbesondere das Verschwinden von kleineren und mittleren Verkaufsläden ist zunächst unter versorgungspolitischen Aspekten zu würdigen, da die Initiative die Sicherung der Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern in den Vordergrund stellt, wobei der Schutz der Kleinhändler als Grundvoraussetzung für die Erreichung dieses Zieles betrachtet wird. Anschliessend werden wir kurz die sicherheits-, regional- und wettbewerbspolitischen Gesichtspunkte erörtern. Der Einfluss der Einkaufszentren auf Versorgungslage, Siedlungsstruktur, Umwelt usw. wird unter Ziffer 312 gesondert behandelt.

123.1

Auswirkungen des Strukturwandels auf die Versorgungslage

123.11

Einleitung

Wie hat sich die Entwicklung des Lebensmittel-Detailhandels auf die Versorgungslage der Schweiz ausgewirkt? Wo und in welchem Ausmass sind Versorgungslücken festzustellen?

Diese Fragen sind nicht leicht zu beantworten, zumal eine vollständige, detaillierte und räumlich genügend differenzierte Darstellung der schweizerischen Versorgungssituation fehlt und objektive, allgemeingültige Kriterien für die Umschreibung des Begriffs «Unterversorgung» schwer zu finden sind.

Im Berggebiet zum Beispiel sind Bewohner von Gemeinden und Einzelsiedlungen ohne Verkaufsladen oft lange Einkaufswege gewohnt; sie werden sich auch bei Fusswegen von über einer halben Stunde kaum als «unterversorgt» betrach270

ten. Zudem erfordern die ohnehin gro.ssen Distanzen oftmals ein Fahrzeug; damit verliert der lange Einkaufsweg an Bedeutung, wobei die Zahl der zur Dekkung des Grundbedarfs nötigen Einkäufe wegen der Ladekapazität des Autos und der guten Lagermöglichkeiten beträchtlich vermindert werden kann. Für die Hausfrau im Stadtquartier hingegen ist ein gewisser Einkaufskomfort üblich. Sie wird das Verschwinden des «Ladens um die Ecke» möglicherweise als deutliche Verschlechterung empfinden, obwohl sie vielleicht nur fünf bis zehn Minuten mehr bis zum nächsten Geschäft benötigt.

Àusschliesslich von der Anzahl der Verkaufsstellen her auf den Versorgungsgrad der Bevölkerung eines Gebietes zu schliessen, ist somit irreführend. Wichtig ist auch ,der qualitative Aspekt der Versorgung, wozu sowohl die Breite und Tiefe des, Sortimentes als auch die Preiswürdigkeit, und, die Vielfalt der Vertriebsformen zählen. Ebenso spielt das Vorhandensein öffentlicher und privater Nahverkehrsmittel, also die Erreichbarkeit, eine wesentliche Rolle.

Auch wenn unter diesen Gesichtspunkten die vorhandenen Grundlagen für die Beurteilung der Versorgung mit Gütern des täglichen Bedarfs nicht zu befriedigen vermögen und deshalb eine Beurteilung nur unter Vorbehalten möglich ist, so lassen die Resultate von Umfragen und Berichten doch einige wesentliche Aussagen über die schweizerische Versorgungslage zu.

123.12

Ergebnisse von Umfragen, Berichten und Studien zur Versorgungslage

Eine vom BIGA anfangs 1982 bei kantonalen Lebensmittelkontrollstellen durchgeführte Umfrage hat ergeben, dass die Anzahl der Gemeinden ohne Lebensmittelgeschäfte von 407 anfangs 1978 auf 466 Ende 1981 gestiegen ist. (vgl.

Anhang; Tabelle 1). Die Anzahl der Gemeinden mit nur mehr einem Laden ist von 698 auf 683 gesunken. » Gemäss Volkszählung 1980 wohnen in den Gemeinden ohne Lebensmittelverkäufsstellen insgesamt bind 82000 Personen, was 1,3 Prozent der Gesamtbevölkerung entspricht. In den Gemeinden mit nur mehr einem Geschäft leben rund 234000 Personen (3,7%).

Die Gemeinden ohne Läden :weisen mit wenigen Ausnahmen durchwegs geringe Beyölkerungszahlen auf. Rund 37 Prozent dieser Gemeinden zählen nicht mehr als 100 und rund 87 Prozent nicht mehr als 300 Einwohner (vgl. Anhang; Tabelle 2). Nur gerade 1,5 Prozent dieser Gemeinden ohne Verkaufsstellen zählten mehr als 700 Einwohner.

Nimmt man aufgrund betriebswirtschaftlicher Analysen eine Bevölkerung von 300 Personen als minimale Voraussetzung für eine selbsttragende Verkaufsstelle an (vgl. Die Versorgung entwicklungsschwacher Gebiete mit Gütern des tägli') Diese Zahlen beziehen sich auf 22 Kantone, wobei sämtliche Gemeinden erfasst wurden, die gemäss Betriebszählung 1975 über keinen oder nur einen Lebensmittelladen verfügten. Nicht angefragt wurden die Gemeinden der Kantone Appenzell I. Rh., Obwàlden, Nidwälden und Zug. da sie aufgrund der Betriebszählung 1975 in jeder Gemeinde jeweils mindestens zwei oder mehr Verkaufsstellen,aufwiesen.

271

eben Bedarfs, hrsg. vom EVD 1975), so dürfte es kaum überraschen, wenn viele Gemeinden ohne Verkaufsstellen auskommen müssten. Erstaunlicherweise gibt es aber in der Schweiz immer noch eine beträchtliche Zahl von Gemeinden, die sehr geringe Bevölkerungszahlen aufweisen und dennoch über mindestens eine Lebensmittelverkaufsstelle verfügen (vgl. Anhang; Tabelle 3). So zählen 33 Prozent dieser Gemeinden mit einer Verkaufsstelle jeweils höchstens 200 und 58 Prozent höchstens 300 Einwohner. Der Grand, weshalb viele dieser Verkaufsstellen trotzdem existieren können, liegt oft darin, dass diese Läden im Nebenerwerb geführt werden und die Öffnungszeiten entsprechend beschränkt sind.

Wie schon erwähnt, hängt die Versorgungslage nicht allein davon ab, ob eine Verkaufsstelle vorhanden ist oder nicht. Für die Beurteilung ist unter anderem auch die Erreichbarkeit in Betracht zu ziehen. Diesen Aspekt hat auch die vorligende Umfrage zu erfassen versucht. Auch diese Ergebnisse sind allerdings mit Vorbehalten aufzunehmen. Sie beruhen auf geschätzten Distanzangaben der befragten Gemeinden, wobei die Entfernung vom Siedlungskern bis zur nächsten Verkaufsstelle massgebend war. Auch geht aus dieser Erhebung nicht hervor, wie gross der Anteil der Gemeindebevölkerung ist, für den die Distanzangaben gelten; in Anbetracht der vielen Streusiedlungen ist dieser Aspekt nicht unwichtig. Die Ergebnisse betreffend die Erreichbarkeit lauten wie folgt: Rund 200 Gemeinden, die ohne ein eigenes Lebensmittelgeschäft auskommen müssen, sind zwischen 0,5 und 2 km von der nächsten Verkaufsstelle entfernt (vgl. Anhang; Tabelle 4). Einzig nach dem Kriterium der Erreichbarkeit beurteilt, dürften für viele dieser Gemeinden die Versorgungsprobleme nicht allzu gewichtig sein. Schon schwerer wiegen dürften sie für diejenigen 265 Gemeinden, deren Bewohner 2km oder weiter bis zur nächsten Verkaufsstelle gehen müssen. Betroffen sind davon rund 45 500 Einwohner oder 0,7 Prozent der Gesamtbevölkerung der Schweiz.

Hier ist zu beachten, dass die Bewohner dieser vorwiegend ländlichen Gemeinden oft direkt bei landwirtschaftlichen Erzeugern einkaufen können; dies ist die auf dem Lande noch recht häufig anzutreffende Form der teilweisen Selbstversorgung. Hinzu kommt, dass sich die Kühl-, Verpackungs- und Lagertechnik derart gewandelt haben, dass das Fehlen von Einkaufsmöglichkeiten in unmittelbarer Nähe nicht die gleiche Bedeutung hat wie früher. Ebenso sind Art und Anzahl der Verkaufswagen, die vorab auf dem Lande, aber auch in Stadtquartieren und Vorortsgemeinden verkehren, zu beachten, wenn es gilt, Versorgungslücken zu beurteilen. So bediente zum Beispiel die Migros im Jahre 1980 in 1562 Gemeinden 4374 Haltestellen, wobei sie 114 Verkaufswagen einsetzte.

Trotz verschiedener Nachteile dieser Verkaufsform darf behauptet werden, dass die Bedienung mit mobilen Verkaufsstellen und auch die Zulieferdienste von Bäckerei- und Metzgereibetrieben benachbarter Dörfer zu einer Entschärfung der Versorgungsprobleme beitragen können, und zwar vor allem dort, wo das traditionelle Ladensystem bereits zusammengebrochen ist.

Wie beurteilen die Kantone selbst ihre Versorgungslage? Um eine Antwort auf diese Frage zu erhalten, hat das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit im Juni 1980 bei den für die regionale Wirtschaftsförderung zuständigen kanto272

nalen Departementen eine Umfrage durchgeführt. Dabei hat sich gezeigt, dass es vielen Kantonen zu jenem Zeitpunkt nur sehr beschränkt möglich war, ihre Versorgungslage zu beschreiben. Diei eingegangenen Antworten unterscheiden sich durch Art und Umfang beträchtlich. Bei der Analyse der Versorgungslage wurden auch unterschiedliche Indikatoren verwendet. Die meisten Berichte verdeutlichen jedoch die regionalen und kommunalen Versorgungsunterschiede, so dass einige Hinweise zur Versorgungsproblematik in der Schweiz gewonnen werden konnten.

Sechs Kantone bezeichnen ihre Versorgung mit Gütern des täglichen Bedarfs als genügend, gewährleistet, gesichert, nicht bedrohlich usw. (AI, BE, OW, SG, VD, ZG), ein Kanton .(AG) beurteilt sie als im allgemeinen sehr gut. Weitere acht Kantone scheinen aufgrund ihrer Berichte relativ gut versorgt zu sein (AR, BL, BS, GE, NW, SO, UR, ZH). Der Kanton Schaffhausen stellt lediglich eine Unterversorgung in ländlichen Gebieten fest, sieht aber deswegen die Landbevölkerung keineswegs vor unlösbare Probleme gestellt. Auf eine umfassende Grundlagenstudie aus dem Jahre 1973 verweist der Kanton Graubünden. Aus diesem Bericht geht hervor, dass die Lage im Berggebiet einstweilen noch besser ist als befürchtet wurde, und dass in den untersuchten Regionen von einer Unterversorgung grösserer Bevölkerungskreise nicht die Rede sein kann (vgl. Die Versorgung entwicklungsschwacher Regionen mit Gütern des täglichen Bedarfs, hrsg. vom EVD 1975). Nach Auffassung des Kantons Graubünden gelten die Schlussfolgerungen dieser Arbeit auch heute noch.

In den Berichten der bisher noch nicht erwähnten Kantone wird auf ein Urteil über die Versorgungslage verzichtet, weil in den meisten Fällen die erforderlichen Daten fehlen oder nicht mehr aktuell sind. Wohl lassen sich aber mehr oder weniger grosse Versorgungslücken erkennen, wobei sich dem Kanton Tessin offenbar die grössten Versorgungsprobleme stellen. Für die beiden Kantone Thurgau und Glarus liegen keine Unterlagen vor.

Viele Kantone, darunter auch solche, die mit ihrer Versorgung zufrieden sind, weisen auf die beträchtlichen regionalen und kommunalen Unterschiede hin.

Aufgrund verschiedener Berichte scheint sich der Ausleseprozess im Lebensmittel-Detailhandel eher in den Ballungsräumen als in den ländlichen Gebieten abgespielt zu haben. Ebenfalls ist festzustellen, dass Benachteiligungen offenbar nicht eine Region schlechthin betreffen, sondern vor allem spezifische soziale und demographische Gruppen wie ältere Leute, Behinderte, Nicht-Motorisierte, die Bergbevölkerung usw. Dies zeigt die sozialpolitische Dimension des Versorgungsproblems.

Die vorangegangenen Ausführungen geben die Beurteilung der Versorgungslage aus der Sicht der kantonalen Behörden wieder. Wie ist aber der Konsument selbst mit seiner Versorgungssituation zufrieden? Interessante Aufschlüsse darüber vermittelt eine. 1981 durchgeführte Umfrage des Forschungsinstitutes für Absatz, und Handel der Hochschule St. Gallen für Wirtschafts- und Sozial Wissenschaften. Befragt wurden 400 haushaltführende Personen in der nördlichen Ostschweiz. Aus dieser Untersuchung mit dem Titel «Konsumentenzufriedenheit», deren Ergebnisse grundsätzlich als repräsentativ angesehen werden dürfen, ging deutlich hervor, dass die Konsumenten mit ihren Einkaufsmöglichkei273

ten und der Versorgung insgesamt und auch im einzelnen mehrheitlich zufrieden sind. Dabei war die Versorgungszufriedenheit in den ländlichen Gebieten etwas weniger ausgeprägt als in den städtischen; grundsätzlich ist sie jedoch ortsunabhängig. Überraschend ist dabei auch, dass die älteren Befragten mit ihren Einkaufsmöglichkeiten besser zufrieden sind als die jüngeren. Selbst die Erreichbarkeit der Lebensmittelgeschäfte beurteilen die älteren Befragten positiver.

Zum Verschwinden von Lebensmittelverkaufsstellen äussern sich die Autoren der Untersuchung wie folgt: Trotz der relativ hohen Versorgungszufriedenheit erklärten 70 Prozent der Befragten, dass sie das «Ladensterben» beschäftigt. Interessanterweise stellt das Ladensterben für Personen mit hoher Versorgungszufriedenheit eher ein Problem dar, als für die Befragten mit einer weniger hohen Versorgungszufriedenheit. Die negativen Auswirkungen des Ladensterbens sehen die Konsumenten weniger in einer Beeinträchtigung ihrer Versorgung, sondern eher im Verlust von persönlichen Kontakten, in der Bedrohung von «Kleinen», in der Zusammenballung von Macht, in Gefahren für das Dorfleben.

Zusammenfassend kann aufgrund der verschiedenen Untersuchungen festgehalten werden, dass die Versorgung mit Gütern des täglichen Bedarfs in der Schweiz gegenwärtig und auch auf mittlere Sicht keineswegs generell, sondern höchstens punktuell beeinträchtigt ist.

123.2

Auswirkungen des Strukturwandels aus sicherheits-, regionalund wettbewerbspolitischer Sicht

Die Auswirkungen des Strukturwandels im Lebensmittel-Detailhandel berühren unter anderem auch sicherheitspolitische Fragen. Ist zum Beispiel die Verdünnung des Ladennetzes bereits so weit fortgeschritten, dass die Versorgung in Krisen- und Kriegszeiten nicht mehr gewährleistet werden könnte? Diese Frage kann verneint werden. Der Entwurf zum Bundesgesetz über die wirtschaftliche Landesversorgung (BB1 1981 III 405), der gegenwärtig im Parlament noch beraten wird, berücksichtigt nämlich die veränderte Versorgungsstruktur und schafft die Voraussetzungen dafür, dass sowohl im Kriegsfall oder bei sonstiger machtpolitischer Bedrohung von aussen.als auch bei schweren quantitativen Mangellagen, denen die Wirtschaft nicht mehr selber begegnen kann, die Versorgung mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen sichergestellt werden kann.

Welche Massnahmen dazu zur Verfügung stehen, wird unter Ziffer 2 dargelegt.

Neben sicherheitspolitischen sind auch regionalwirtschaftliche Überlegungen anzustellen. Bund und Kanton nehmen grosse Anstrengungen auf sich, um die entwicklungsschwachen Regionen unseres Landes wirtschaftlich zu fördern.

Zweifellos könnte eine allzu starke Abnahme der Lebensmittelverkaufsstellen diesen regionalpolitischen Zielen teilweise zuwiderlaufen. So wie sich allerdings heute die Versorgungsstruktur in den entwicklungsschwachen Räumen präsentiert, hat der Strukturwandel im Detailhandel keine solchen Formen angenommen, dass diese Gefahr droht. Sowohl das Bundesgesetz vom 28. Juni 1974 über Investitionshilfe für Berggebiete (SR 901.1 ) wie das Bundesgesetz vom 25. Juni 1976 über die Bürgschaftsgewährung in Berggebieten (SR 901.2) erlauben im 274

übrigen, Einrichtungen zur Sicherstellung der Versorgung mit Gütern des täglichen Bedarfs finanziell zu unterstützen.

Zum wettbewerbspolitischen Aspekt des Strukturwandels schliesslich äussert sich die Schweizerische Kartellkommission 1979 in ihrem Bericht über «Die Konzentration im Lebensmitteldetailhandel» wie folgt:

' ,

Die neben den bedeutendsten Unternehmungsgruppen nach wie vor hohe Anzahl von Wettbewerbern im Lebensmittelbereich scheint für die Gewährlei· stung eines gesunden Wettbewerbs heute ausreichend. Von einer den Wettbe, werb gefährdenden oder ausschliessenden Unternehmungskonzentration kann somit im jetzigen Zeitpunkt nicht gesprochen werden.

Dass jedoch Wettbewerbsverfälschungen und -behinderungen zum Beispiel als Folge von Lockvogelpraktiken oder des Missbrauchs der Nachfragemacht auftreten können, ist nicht zu bestreiten. Mit diesen Problemen und ihrer Bekämpfung durch gesetzliche Massnahmen beschäftigt sich Ziffer 32 dieser Botschaft.

124

Entwicklungsperspektiven

Für die zukünftige Entwicklung des Detailhandels spielen neben anderen Faktoren hauptsächlich die Bevölkerungsentwicklung, das wirtschaftliche Wachstum und das Verhalten der Konsumenten eine wesentliche Rolle. Aber es wird auch entscheidend von der Aktivität und Dynamik des Einzelhändlers abhängen, wie die Entwicklung verlaufen wird. Nachstehend sei ein Ausblick in die Zukunft - mit allen nötigen Vorbehalten - gewagt.

Für das Bevölkerungswachstum in der Schweiz ist mit geringen Zuwachsraten zu rechnen (vgl. Bevölkerungsprojektionen für die Schweiz 1976 - 2006 BFS, Bern 1977). Damit wird eine der entscheidenden Triebkräfte für die; Expansion des Handels weitgehend dahinfallen. Darüber hinaus dürften im Laufe der nächsten 20-25 Jahre in der Altersstruktur unserer Wohnbevölkerung tiefgreifende Änderungen eintreten, die sich ebenfalls eher dämpfend auf die Entwicklung der Nachfrage im Einzelhandel auswirken dürften.

Die verfügbaren Prognosen stimmen darin überein, dass das Bruttoinlandprodukt (BIP) ein weit geringeres Wachstum aufweisen wird als in den zurückliegenden Jahrzehnten. Pessimistische Varianten sagen sogar einen Rückgang des BIP voraus.

Der Konsum im Einzelhandel (d. h. jener Teil der privaten Konsumausgaben, welcher über den Detailhandel getätigt wird) nahm bisher langsamer zu als das Bruttosozialprodukt. Wenn diese Entwicklung anhält, werden auch in den kommenden Jahren die realen Zuwachsraten bescheiden ausfallen. Mit ändern Worten, das Marktpotential des Einzelhandels dürfte sich nur geringfügig vergrössern. Insbesondere für den Lebensmitteldetailhandel dürften aufgrund des veränderten Verhaltens der Konsumenten nur geringe Wachstumsraten zu erwarten sein. Die Pro-Kopf-Ausgaben für die alltäglichen Lebensmittel werden wohl weiterhin stagnieren, d. h. gemessen am steigenden Einkommen, sogar: relativ zurückgehen. Hingegen wird sich vermutlich der Konsum bei anhaltendem Wohlstand immer stärker auf nicht unmittelbar notwendige Güter und Dienst275

leistungen (z. B. für Kultur und Freizeit) verlagern. Die Kaufkraftabwanderung in den Dienstleistungssektor dürfte sich also weiter fortsetzen und der «NonFood-Bereich» an Bedeutung gewinnen.

Wie verschiedene Experten des Detailhandels festgestellt haben, ist die Nachfrage in letzter Zeit wieder «individueller» geworden, der Kunde lässt sich gerne beraten und persönlich bedienen. Die Bedeutung des Preises als kaufsentscheidender Faktor ist zurückgegangen; Qualität und Serviceleistung stehen vermehrt im Vordergrund. So erlebt zum Beispiel in den USA das Fachgeschäft, das spezialisierte Quartiergeschäft, das Geschäft mit Übersicht und persönlichen Kontaktmöglichkeiten eine wahre Renaissance.

Unter diesen Gesichtspunkten bieten sich auch in der Schweiz dem selbständigen Detaillisten - die Lebensmitteldetaillisten eingeschlossen - echte Chancen, wenn er es versteht, den soziologischen und psychologischen Veränderungen und insbesondere der veränderten Einstellung des Konsumenten Rechnung zu tragen, m. a. W. die neuen Entwicklungen auszunutzen und sich darauf einzustellen.

Diese Aussichten mögen aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass der private Detailhandel auch in Zukunft mit grossen Problemen konfrontiert sein wird.

Zweifellos wird sich der Konkurrenzkampf in Anbetracht der dargelegten Tendenzen noch weiter verschärfen und somit an die kleineren Marktteilnehmer erhöhte Anforderungen stellen.

Aktive Selbsthilfe und verstärkte Zusammenarbeit (im Einkauf, Marketing usw.), eine weitergehende Zentralisierung der Gross- und Detailhandelsfunktionen und günstige staatliche Rahmenbedingungen (vgl. Ziff. 313, 321, 332 und 343) vorausgesetzt, dürfte der selbständige Detailhandel trotz aller Schwierigkeiten ein fester Bestandteil des marktwirtschaftlichen Absatzsystems bleiben und auch in Zukunft einen bedeutenden Marktfaktor darstellen. Dabei dürfte sich ein Nebeneinander unterschiedlicher Verkauf s Strukturen mehr und mehr einpendeln, denn für alle können sowohl stimulierende wie auch hemmende Faktoren aufgezeigt werden: Bremsend auf die grossen Einkaufszentren «auf der grünen Wiese» wirken zum Beispiel die zahlreichen Nutzungsvorschriften im Rahmen der Raumplanung, die Baugesetze, die gestiegenen Boden- und Energiepreise usw., stimulierend dagegen die Mobilität der Konsumenten, ihre Bequemlichkeit und das Bedürfnis nach einem möglichst breiten Sortiment unter einem Dach sowie die guten Parkierungsmöglichkeiten. Eher ungünstig für die Entwicklung des Quartieroder Dorfgeschäftes anderseits sind Faktoren wie das recht beschränkte Kundenpotential im Einzugsgebiet, die Trennung von Wohn- und Einkaufsort, die Preisgestaltung usw. Positive Faktoren sind hingegen die Nähe, die Spezialisierung, die zeitlich rationelle Abwicklung des Einkaufs, die Dienstleistungen, der persönliche Kontakt und die Möglichkeit zur Kommunikation. Eine bremsende Wirkung auf den Discount kann von seinem in Tiefe und Breite beschränkten Sortiment und der fehlenden Einkaufsatmosphäre ausgehen, während dem Preis ein eher stimulierender Effekt zukommt. Für die Zukunft des städtischen Supermarktes wirken sich zumindestens vorläufig noch die Verkehrsverhältnisse, die mangelnden Parkierungsmöglichkeiten, die Anonymität usw. eher nachteilig 276

aus. Hingegen kann die Möglichkeit zu einer breiten Bedarfsabdeckung bei attraktiven Preisen und die stimmungsvolle Umgebung der Innenstadt einer Entwicklung dieser Zentren wiederum förderlich sein.

13

Politische Vorstösse

Der Strukturwandel im Detailhandel hat vor allem innerhalb der letzten drei Jahre eine Reihe von politischen Vorstössen ausgelöst. So forderte Nationalrat Schärli im März 1979 jn einer parlamentarischen Initiative, die Bundesverfassung sei durch eine SpezialVorschrift betreffend eine Minimalsteuer für Genossenschaften zu ergänzen (vgl. Ziff. 331). Der Nationalrat lehnte zwar diese Einzelinitiative im Juni 1981 ab, doch überwies er eine Motion der vorberatenden Kommission für die Initiative Schärli, die ebenfalls eine stärkere Besteuerung der Erwerbsgenossenschaften anvisiert (vgl. Ziff. 331).

Zudem überwies der Nationalrat ein Postulat eben dieser Kommission mit dem Titel «Strukturwandel im Lebensmitteldetailhandel», in dem der Bundesrat ersucht wird abzuklären, ob und inwieweit das öffentliche Interesse durch die gestörten Versorgungsmöglichkeiten im Einzugsgebiet von Einkaufszentren gefährdet wird. Weiter soll der Bundesrat darüber Auskunft geben, in welchem Masse infolge der Konzentration zusätzliche Lager zur Sicherung der Landesversorgung notwendig sind und welchen finanziellen Aufwand dies für den Bund bedeuten würde.

Inzwischen hat auch der Ständerat im Dezember 1981 die vom Nationalrat angenommene Motion über die Besteuerung der Erwerbsgenossenschaften teilweise gutgeheissen. Der erste Teil dieses Vorstosses wurde als Motion überwiesen, der zweite Teil als Postulat.

In einem Postulat vom Juni 1979 verlangt die Schweizerische Volkspartei Massnahmen gegen die Konzentration im Lebensmittelhandel. Sie strebt eine ausgewogene Verteilung der Verkaufsstellen an und empfiehlt gesetzliche Vorkehren gegen schädliche Nachfragemacht, offensichtliche Lockvogelangebote; und Preisdiskriminierungen.i .

: , Am 7. Oktober 1980 ersuchte Nationalrat Carobbio in einer Interpellation den Bundesrat um Auskunft zu Fragen, die insbesondere die Versorgungsproblematik in Rand- und Berggebieten betreffen.

Ferner hat die SVP-Fraktion den eidgenössischen Räten ein Postulat betreffend die Neuumschreibung der «Genossenschaft» eingereicht, in dem der Bundesrat aufgefordert wird, «Abklärungen vorzunehmen sowie Bericht und allenfalls Antrag zu einer Teilrevision des Obligationenrechts (Art. 828 ff.) vorzulegen». Dabei, gelte es namentlich abzuklären, «ob die Kriterien zur Führung eines Unternehmens in der Rechtsform der Genossenschaft in dem Sinne neu zu umschreiben wären, dass der Charakter der Selbsthilfe als entscheidendes Kriterium im Vordergrund steht».

In, einer Einfachen Anfrage vom I.Juni 1981 wünscht Nationalrat Roy Aufschluss über den Treibstoffverbrauch bei Einkaufsfahrten zu peripheren Einkaufszentren und erkundigt sich unter anderem nach Massnahmen, die diese Energieaufwendungen reduzieren könnten.

277

Schliesslich sei noch auf die Motion Fis cher-Münz vom 4. Oktober 1972 hingewiesen, die eine Abklärung der Folgen des Strukturwandels im Lebensmittelhandel und konkrete Anträge zur Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung (Aufrechterhaltung einer dezentralisierten Warenversorgung) fordert.

Neben diesen parlamentarischen Vorstössen ist auch noch auf die kürzlich erschienenen Berichte zweier Parteien zur Detailhandelsproblematik hinzuweisen.

Die Schweizerische Volkspartei legt das Schwergewicht zur Lösung der Fragen des Strukturwandels im Detailhandel auf Selbsthilfemassnahmen und wünscht eine Verschärfung der Praxis bei kantonalen Bewilligungen für Einkaufszentren.

Ferner misst die SVP Steuer- und gesellschaftsrechtlichen Fragen eine grosse Bedeutung bei.

Die Freisinnig-demokratische Partei appelliert primär an die Selbsthilfe und Selbstordnung im Detailhandel, wie sie mit einer alle Verteiler verpflichtenden «Charta des fairen Wettbewerbs» angestrebt wird. Als flankierende Massnahmen werden eine beförderliche Revision des Gesetzes über den unlauteren Wettbewerb und für die Revision des Kartellgesetzes eine bessere Erfassung des Missbrauchs von Nachfragemacht gefordert. Zudem soll die Frage der Besteuerung genossenschaftlicher Leistungen sowie die Versorgungssicherheit der Bevölkerung abgeklärt werden. Und wie die SVP fordert auch die FDP eine Unterstützung der Bestrebungen des gefährdeten Detailhandels durch geeignete raumplanerische Massnahmen.

2

Die Ziele der Initiative

Die Volksinitiative strebt einmal die Gewährleistung der Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern an. Dieses Ziel soll durch die Bereitstellung von Massnahmen zum Schütze des Kleinhandels erreicht werden. Die im Initiativtext unter den Buchstaben a-c aufgeführten instrumentellen Vorschläge, die allesamt bestehende Gesetze (Raumplanungsesetz, Bundesgesetz über den unlauteren Wettbewerb, Kartellgesetz, Steuergesetze) berühren; werden in den Ziffern 31-34 behandelt. Vorerst sind aber noch einige Bemerkungen zum versorgungspolitischen Ziel der Initiative anzubringen : Die Besorgnis der Initianten über die Sicherheit der Versorgung bezieht sich nicht nur auf die gegenwärtige Versorgungslage, sondern vor allem auf Krisenund Kriegszeiten (vgl. Ziff. 4).

Mit der heutigen Versorgungslage haben wir uns bereits unter Ziffer 123.1 befasst. Wie aus diesem Abschnitt hervorgeht, ist in der Schweiz die Versorgung heute und auf absehbare Zeit, mit Ausnahme einiger punktueller Versorgungsmängel, gewährleistet.

Was insbesondere die Versorgungsproblematik in Krisen- und Kriegszeiten betrifft, so werden im Entwurf des Bundesgesetzes über die wirtschaftliche Landesversorgung (BB1 1981III 405) die nötigen Massnahmen vorgesehen, um eine ausreichende Versorgung mit Grundnahrungsmitteln aufrechtzuerhalten (vgl.

Ziff. 123.2).

278

Eines der wesentlichsten Instrumente ist die Pflichtlagerhaltung. Gemessen am durchschnittlichen Monatsverbrauch reichen die Vorräte für relativ lange Zeiträume aus (vgl. Anhang; Graphik 1).

Ohne hier noch weitere Massnahmen näher zu erläutern, wollen wir festhalten, dass die Warenversorgung mit dem bestehenden Versorgungs- und Verteilnetz trotz allen Konzentrationserscheinungen - auch in kritischen Zeiten noch ausreichend funktionieren dürfte. Neben dem mittelständischen Kleinhandel mit seinen immer noch zahlreichen Detailverkaufsstellen spielen dabei auch die Grossverteiler eine wichtige Rolle. In ihren zentralen und regionalen Lagern halten sie Pflichtlager und freiwillige Lager an Grundnahrungsmitteln, die dank einer leistungsfähigen und flexiblen Organisation in kurzer Zeit in den Läden zur Verfügung stehen. Im Gegensatz dazu war früher der Nachschub in die Läden auf zahlreiche, voneinander unabhängige Kanäle verzettelt und erfolgte langsam und umständlich. Obwohl die Dezentralisierung stärker war als heute, schützte sie nicht vor Versorgungsausfällen; vielmehr erschwerte sie die Bildung von Schwerpunkten und die Durchführung von Hilfsaktionen.

Die Konzentration der Betriebe in Filialketten ermöglicht erstmals auch eine eigentliche Führung der Lebensmittelverteilung und den organisierten Informationsaustausch zwischen Behörden und Firmen. Die Behörden können erwarten, dass die fachkundigen Stellen des Handels selbständig richtig handeln. Sie können ihnen nötigenfalls Weisungen erteilen oder behilflich sein. Ferner sind im Umschlag und Transportwesen grosse Leistungsreserven vorhanden. Diese Vorteile dürften die Nachteile der Konzentration vermutlich mehr als wettmachen.

Das zweite Anliegen der Initianten, wonach die Versorgung aller Teile unseres Volkes zu gleichen Bedingungen sichergestellt werden soll, könnte als Forderung nach einer Preisnivelliërung verstanden und dahingehend interpretiert werden, dass der Bergbevölkerung die Waren des täglichen Bedarfes zu gleichen Preisen anzubieten seien wiei den Konsumenten in den Städten. Wie die Gespräche mit den Initianten ergaben,! wird aber keineswegs eine Angleichung der Preise etwa mit Hilfe von Subventionen angestrebt. Vielmehr sei mit gesetzlichen Rahmenbedingungen (Bundesgesetz über den unlauteren Wettbewerb, Kartellgesetz, Steuergesetze usw.) dafür zu sorgen, dass der mittelständische Detailhandel für den Konkurrenzkampf mit den Grossverteilern über «gleichlange Spiesse» verfügeJ Es gelte unter anderem, den Kleinhändler wirksam vor Wettbewerbsverfälschungen und -behinderungen zu schützen, wie sie zum Beispiel durch Lockvogelpraktiken, Missbraueh der Nachfragemacht und Preisdiskriminierungen entstehen können.

3

Die instrumentellen Vorschläge der Initiative

31

Bewilligung für Einkaufszentren

Die Initiative verlangt. :die Bundesverfassung sei durch eine Bestimmung zu ergänzen, welche die Errichtung neuer und die Erweiterung bestehender grossflächiger Einkaufszentren einer von einem Bedürfnisnachweis abhängigen Bewilligung unterstellt. Mit dieser Regelung wollen die Initianten einen gewissen 279

Schutz des mittelständischen Detailhandels erreichen und zugleich zur Sicherheit der Versorgung beitragen, denn nach ihrer Ansicht besteht zwischen dem Aufkommen grosser Einkaufszentren und der Verdünnung des Ladennetzes ein direkter Zusammenhang.

Für die Beurteilung dieses Begehrens muss u. E. zunächst die Entwicklung der Einkaufszentren dargestellt werden. Ein weiterer Abschnitt befasst sich dann mit verschiedenen Auswirkungen dieser Zentren und mit den gesetzlichen Möglichkeiten, die Entwicklung zu steuern.

Der Ausdruck «Einkaufszentrum» bedeutet - nach allgemeiner Auffassung eine als Einheit geplante, gebaute und verwaltete Gruppierung von Detailhandelsgeschäften und Dienstleistungsbetrieben mit einem sich teils ergänzenden, teils bewusst konkurrenzierenden Angebot.

Welche Einkaufszentren die Initianten als «grossflächig» verstanden haben wollen, lässt sich dem Text des Volksbegehrens nicht entnehmen. In der Schweiz verfügen grosse Einkaufszentren über 20 000 m2 und mehr Verkaufsfläche und mittelgrosse Zentren über rund 8000-20 000 m2. Shopping-Centers mit weniger als 8000 m2 werden gewöhnlich als klein eingestuft.

311

Entwicklung der Einkaufszentren

Ende 1981 gab es in der Schweiz 81 Einkaufszentren unterschiedlichen Typs und verschiedener Grössenordnung mit einer gesamten Verkaufsfläche von rund 672 000 m2, was einer durchschnittlichen Geschäftsfläche je ShoppingCenter von 8296 m2 entsprach (vgl. Anhang; Tabelle 5). Nach Schätzungen der Unilever (Schweiz) AG betrug im Jahre 1980 der Marktanteil dieser Zentren, gemessen am gesamten Einzelhandel, ungefähr 8 Prozent. In den USA machte der Marktanteil der Einkaufszentren 1970 schon 45 Prozent aus.

Die ersten der 21 grössten Einkaufszentren mit mehr als je 10 000 m2, wurden 1970 eröffnet. Eine eigentliche Eröffnungswelle folgte in den Jahren 1972 bis 1975, in denen 40 Zentren - rund 50 Prozent des heutigen Bestandes - ihre Tore öffneten. Sie umfassten eine Verkaufsfläche von 430 107 m2 (rund 68% der bis Ende 1981 insgesamt erstellten Geschäftsflächen). Dieses beeindruckende Wachstum innerhalb von vier Jahren ist vor allem der Errichtung von sechs Grosszentren mit je über 20 000 m2 sowie von zehn Zentren mit Verkaufsflächen von 10000-20000 m2 zuzuschreiben (vgl. Anhang; Tabelle 5). Im Jahr 1975 kam der eigentliche Höhepunkt der Shopping-Center-Welle. Seither wurden keine grossflächigen Einkaufszentren mit Verkaufsflächen von 20 000 m2 oder mehr und nur ein einziges Zentrum der Grössenordnung von 10 000-20 000 m2 gebaut. Wurden in den letzten sechs bis sieben Jahren neue Einkaufszentren fertiggestellt, so waren es hauptsächlich solche mit Verkaufsflächen unter 5000 m2, und zwar mehrheitlich in Ortschaften und Quartieren. Auch die in diesem Zeitraum neu erstellten Zentren mit mehr als 5000 m2 sind mit wenigen Ausnahmen örtlich integriert und stehen nicht «auf der grünen Wiese».

Fragt man nach den Umständen, die das Aufkommen insbesondere der grossen regionalen Einkaufszentren begünstigten, so stehen die folgenden im Vordergrund: 280

Schliesslich ist für, nicht wenige Kunden mit dem Einkauf in den Shopping Centers ein gewisser Erlebniswert verbunden (kulturelle Veranstaltungen, Ausstellungen, Konzerte, Spiele für Kinder, Einkauf als Familienausflug).

Einige dieser Faktoren : dürften ihre Bedeutung auch in Zukunft nicht so rasch verlieren und sich weiterhin günstig für die Einkaufszentren auswirken. Wie aber die Entwicklung der vergangenen Jahre belegt, ist die Zeit der grossflächigen, am Rande oder ausserhalb von Städten und Orten angesiedelten Einkaufszentren weitgehend vorbei. Der Trend zu eher kleinen, integrierten Orts- und Quartierzentren wird immer deutlicher sichtbar.

312

Auswirkungen der Einkaufszentren

Zweifellos sprechen die Einkaufszentren einen recht bedeutenden Konsumentenkreis an; anders wäre ihre Zunahme nicht erklärlich. Neben den aus der Sicht zahlreicher Verbraucher vorhandenen Vorteilen gilt es auch die Nachteile solcher Zentren zu beachten, weil sie das öffentliche Interesse unmittelbar berühren.

In diesem Zusammenhang setzt im allgemeinen die Kritik weniger bei den in Städten, Siedlungen und Quartieren integrierten Zentren an, weil diese teilweise die Funktionen des traditionellen Detailhandels in anderer Form übernehmen und mindestens den in der Nähe wohnenden oder arbeitenden Konsumenten auch den Vorzug der ständigen Präsenz bieten. Da sie ausserdem mit den in den Ballungszentren vorherrschenden Verhältnissen (Platzmangel, keine Erweite281

rungsmöglichkeiten, höhere Rosten, erschwerte Zugänglichkeit, wenig Parkflächen) zu rechnen haben, verringern sich die Konkurrenzunterschiede zwischen grösseren und kleineren Betrieben. Dabei kann das in der Nachbarschaft gelegene gewerbliche Detailhandelsgeschäft häufig von der Anziehungskraft dieser Einkaufszentren profitieren.

Negative Auswirkungen werden viel eher mit den grossflächigen Einkaufszentren auf der «grünen Wiese», die regional oder überregional konzipiert sind, in Verbindung gebracht. Die folgenden Betrachtungen beziehen sich daher hauptsächlich auf diese Shopping-Centers.

Grossflächige periphere Einkaufszentren bewirken eine Umlenkung der Kundenströme, wovon vor allem Warenhäuser und Filialgeschäfte in den Stadtzentren sowie Fachgeschäfte und Lebensmittelverkaufsstellen in den städtischen Aussenquartieren und in den umliegenden Dörfern betroffen sind.

Der Einfluss der Einkaufszentren auf die Versorgungsstruktur darf aber keinesfalls überschätzt werden. Wohl können solche Zentren zu einer Schliessung von Detailhandelsgeschäften und damit zu einer Verdünnung des Ladennetzes beitragen. Es wäre aber falsch, die Reduktion der Verkaufsstellen der privaten Detaillisten allein oder schwergewichtig auf diese Verteilerformen zurückzuführen.

Vielmehr ist noch eine Reihe anderer bedeutsamer Faktoren massgebend: Abnahme der Landbevölkerung und Bevölkerungskonzentration in den städtischen Agglomerationen, Kaulkraftzunahme und Wunsch nach breiteren Sortimenten, erhöhte Mobilität wegen vermehrter Motorisierung, ungelöste Nachfolgeprobleme, zu kleine Ladenflächen mit ungenügender Sortimentsbreite, verändertes Wettbewerbsklima, mangelhaftes Management, passives Verhalten gegenüber Neuerungen und Kooperationsmöglichkeiten usw.

Ein weiterer Problemkreis, der nicht übersehen werden darf, ist der Einfluss der Grosszentren auf die Siedlungsstruktur. Die Verlagerung der Nachfrage nach Gütern des täglichen Bedarfs von den Dörfern auf regionale Einkaufszentren und von den Stadtquartieren an die Peripherie kann bis zu einem gewissen Grade eine unerwünschte Entmischung und Entleerung zur Folge haben. Eine Änderung der Verteilstruktur verursacht auch eine Veränderung im Angebot der übrigen Dienstleistungen. Die Ausbauchancen bestehender Kerne werden somit verringert. Ortszentren ohne genügend frequentierte Einkaufsmöglichkeiten können in ihrer Autonomie und «Lebenskraft» und damit auch in ihrer «Wohnlichkeit» gefährdet werden.

Es gibt Einkaufszentren, die vor allem auf eine motorisierte Käuferschaft zugeschnitten sind. Dies benachteiligt gewisse Bevölkerungsschichten (z. B. ältere Leute, Behinderte), die weniger mobil sind.

Auch die Verkehrs- und umweltschutzpolitischen Auswirkungen der integrierten Zentren sind zu beachten. Der oft erhebliche zusätzliche Verkehr, den sie verursachen, beeinträchtigt die Lebensqualität des Siedlungsgebietes.

Wenn im Zusammenhang mit peripheren Einkaufszentren von Umweltbelastungen gesprochen wird, sollte jedoch nicht vergessen werden, dass diese Zentren die Städte bis zu einem gewissen Grad vom Strassenverkehr entlasten können.

Die hier dargestellten negativen Auswirkungen (potentielle Gefährdung der Versorgung, Verödung in Siedlungskernen, Immissionen usw.) haben dazu ge282

führt, dass verschiedene staatliche Massnahmen zur Beeinflussung der Entwicklung der Einkaufszentren ergriffen worden sind. Das entsprechende gesetzliche Instrumentarium wird unter dem nächsten Abschnitt vorgestellt.

313

Bestehende gesetzliche Grundlagen

Gesetzliche Regelungen über den Neubau und die Erweiterung von Einkaufszentren finden sich heute im Planungs-, Bau- und Verkehrsrecht aller drei bundesstaatlichen Ebenen. Diese Vorschriften wirken einerseits beschränkend und helfen damit, siedlungs- und versorgungspolitisch unerwünschte Entwicklungen zu verhindern; anderseits tragen die Instrumente der Planung dazu bei, die Voraussetzungen für die Versorgung zu verbessern und dort günstige Lösungen zu finden, wo die Versorgungslage ungenügend ist (z. B. in Agglomerationsgemeinden und Aussenquartieren von Städten).

Wie auch immer eine mit Planungsaufgaben betraute Behörde tätig wird - ob einschränkend oder planerisch gestaltend -, sie muss sich vom Grundsatz leiten lassen, der im Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) verankert ist: «Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten ... Insbesondere sollen ... günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt sein» (Art. 3 Abs. 3 Bst. d). Die Vorkehrungen der Behörden müssen allerdings im Dienste einer raumbezogenen Entwicklungsplanung stehen und dürfen nicht primär wirtschaftspolitische Ziele verfolgen.

Wie der nachfolgende kurze Überblick über die rechtlichen Grundlagen zeigen soll, ist das bestehende Instrumentarium recht vielfältig.

Obschon nach geltender Kompetenzordnung die Kantone und die Gemeinden die Hauptverantwortung für raumplanerische Massnahmen tragen, enthält bereits das Bundesrecht entscheidende Bestimmungen und Planungsinstrumente, um Standort und Grosse von Einkaufszentren massgebend zu beeinflussen. Artikel 22 RPG verlangt, dass Baubewilligungen nur erteilt werden, wenn die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen und das Land erschlossen ist. Nach Artikel 24 RPG dürfen Ausnahmen ausserhalb der Bauzone nur erteilt werden, wenn der Zweck der Bauten einen Standort ausserhälb der Bauzone erfordert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Diese beiden Bestimmungen schränken den für Einkaufszentren verfügbaren Boden bereits beträchtlich ein.

Als Grossanlage bringt ein Einkaufszentrum stets grosse Auswirkungen mit sich. Zu nennen sind insbesondere Verkehrsaufkommen, störende Wirkungen ·auf die Nachbarschaft, Beeinträchtigung der Landschaft oder des Ortsbildes, Erschliessungsprobleme, Beeinträchtigung oder Entleerung von Zentren, überkommunale und überregionale Auswirkungen in den Bereichen Siedlung, Versorgung und Verkehr. Soweit die Auswirkungen von überkommunaler Bedeutung sind, bedarf es der regionalen oder kantonalen Koordination. Denkbar ist auch die Notwendigkeit einer koordinierten Planung über die Kantons'grenze hinweg. Ein wichtiges Instrument ist hier die kantonale Richtplanung (Art. 6-12 RPG). Werden Bundesaufgaben berührt oder können sich Nachbarkantone 283

nicht einigen, erwächst auch dem Bund eine Koordinationsfunktion (Art. 7 und 11 f. RPG).

Das kantonale Recht kann die allgemeinen Bestimmungen des Bundsrechtes (Art. 6 RPG) ergänzen und präzisieren. Es kann zum Beispiel verbindliche kantonale oder regionale Konzepte oder Pläne vorsehen oder unverbindliche Übersichtspläne verlangen, die als Richtlinien oder Führungsmittel dienen. Im Rahmen der allgemeinen Vorschriften des kantonalen Planungs-, Erschliessungs-, Bau- und Strassenrechts sind somit zahlreiche Einflussmöglichkeiten gegeben.

Zudem kennen bereits heute etwa die Hälfte der Kantone spezielle Bestimmungen für den Bau von Einkaufszentren. Diese enthalten zum Teil recht einschneidende und vielfältige Regelungen (Begrenzung der Verkaufsfläche; Übernahme von Infrastrukturkosten, Pflicht zur Erstellung eines Quartierplanes, Überbauungsplanes, Gestaltungsplanes und anderer Spezialpläne mit Sonderbauvorschriften; Bestimmungen über die Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln; Nachweis, dass die Konsumgüterversorgung in den angrenzenden Gemeinden nicht beeinträchtigt wird).

Auch die Gemeinden verfügen über Möglichkeiten, mit raumplanerischen Mitteln die Entwicklung auf dem Versorgungssektor zu beeinflussen. Im Vordergrund stehen die Bauordnung und der Zonenplan, Strassennetzpläne und Strassenreglemente sowie eine aktive.Bodenpolitik.

Die Instrumente, die es braucht, um die Entwicklung von Einkaufszentren zu steuern, sind vorhanden. Es liegt an den Kantonen und Gemeinden, von ihren Raumplanungsbefugnissen wirkungsvoll Gebrauch zu machen. Da die grossen Zentren oft einen grenzüberschreitenden Einzugsbereich aufweisen, drängt sich auf kantonaler oder auf regionaler Ebene allerdings eine vermehrte Koordination auf. Auch dafür sind die rechtlichen Grundlagen sowie die notwendigen Verfahren weitgehend vorhanden.

Es stellt sich nun die Frage, ob sich angesichts der oben kurz dargelegten Vielfalt von kantonalen und kommunalen Einflussmöglichkeiten eine einheitliche eidgenössische Regelung des Bedürfnisnachweises noch aufdrängt oder ob die bestehende föderalistische Lösung nicht zweckmässiger ist.

Bei einer zentralisierten Gesetzgebung müsste zunächst einmal der Begriff «grossflächiges Einkaufszentrum» einheitlich definiert werden. Nun hat aber ein Einkaufszentrum je nach Siedlungs-, Verkehrsund Versorgungsstruktur eines Kantons ganz unterschiedliche Bedeutung. Der Begriff wurde auch deshalb von der kantonalen Gesetzgebung bisher höchst unterschiedlich interpretiert.

Zum Teil werden Läden bereits ab 500 m2 als Einkaufszentren bezeichnet.

Es ist auch klar, dass ein Zentrum von z. B. 3000 m2 in einem ländlichen Raum ganz andere Wirkungen zeitigt als in einer Stadt oder stadtnahen Gemeinde.

Eine zentrale Regelung auf eidgenössischer Ebene wäre nicht in der Lage, auf die besonderen Verhältnisse in den einzelnen Kantonen Rücksicht zu nehmen.

Denkbar wäre allenfalls eine allgemeine Rahmenbestimmung, welche durch die Kantone zu konkretisieren wäre. Damit wäre allerdings gegenüber dem heutigen rechtlichen Zustand nicht sehr viel gewonnen.

Eine weitere und noch grössere Schwierigkeit bietet die Definition des Bedürfnisnachweises. Welche Kriterien sollen massgebend sein? «Günstige Versor284

gungsmöglichkeiten» lassen sich nicht quantitativ (z. B. Verkaufsfläche pro Einwohner; z.B. zümutbare Entfernung vom Wohnort) abschliessend festlegen.

Quantitative Merkmale sind von zahlreichen Aspekten abhängig (Einkommensniveau der Konsumenten, Verkaufsart, Art des Angebotes, Leistungsniveau der Betriebe usw.) In räumlicher Hinsicht muss die Dichte der Besiedlung, die Entwicklungsgeschichte der Zentren, die Art des Verkehrssystems berücksichtigt werden.

Schliesslich gilt es festzuhalten, dass eine solche Regelung einen ausserordentlich starken Eingriff in die freiheitliche Wettbewerbsordnung darstellen würde, ohne gleichzeitig Gewähr zu bieten, dass die Versorgung langfristig zu günstigen Bedingungen gesichert ist.

Ausserdem lassen es auch die aus den Schutzmassnahmen der dreissiger und vierziger Jahre gezogenen negativen Lehren als ratsam erscheinen, von einer mit dem Bedürfnisnachweis verbundenen, wirtschaftspolitisch gefärbten Bewilligungspraxis auf eidgenössischer Ebene abzusehen.

Damals wurde am 14. Oktober 1933 ein vorerst auf zwei Jahre befristeter dringlicher Bundesbeschluss über das Verbot der Eröffnung und Erweiterung von Warenhäusern, Kaufhäusern, Einheitspreisgeschäften und Filialgeschäften (AS 49 825) erlassen. Dieser sogenannte Warenhausbeschluss wurde - mit gewissen Modifikationen im Sinne einer Lockerung - immer wieder verlängert (AS 51 659, 53 860 und 57 1424), bis er schliesslich am 31. Dezember 1945 endgültig ausser Kraft trat. Obwohl es mit seiner Hilfe gelang, zeitweise die Ausdehnung der Grossbetriebe zu hemmen, führte er nicht zu einer eigentlichen Verbesserung der Einzelhandelssituation (vgl. Vielfalt der Wirtschaftspolitik, Festgabe für Richard Büchner, Zürich Schulthess 1969, S. 197-226). Der Schweizerische Gewerbeverband machte sogar 1939 und 1941 geltend, dass sich die Lage des mittelständischen Detailhandels nicht nur nicht verbessert, sondern eher verschlechtert habe.

314

Zusammenfassung

Mit ihrer Forderung nach einem B e willigungs verfahren, verbunden mit einer Bedürfnisklausel für grossflächige Einkaufszentren, greifen die Initianten nur einen kleinen Teilaspekt des Detailhandelsproblems heraus. Das anvisierte Problem erscheint um so beschränkter, als die Zeit der grossen Einkaufszentren ihren Höhepunkt bereits seit einigen Jahren überschritten hat. Es zeigt sich ein deutlicher Trend zu mittelgrossen und eher kleineren, integrierten Orts- und Quartierzentren. Zudem sind die Probleme des mittelständischen Detailhandels, insbesondere die Schliessungen der Lebensmittel-Verkaufsstellen nur sehr beschränkt auf die Einkaufszentren zurückzuführen. Als ! Ursachen des Strukturwandels und des Rückganges ist vielmehr eine Reihe anderer Faktoren ausschlaggebend gewesen: Entwicklung der Wohnbevölkerung, demographischer Ballungsprozess, Änderung des Verbrauchs- und des Einkaufsverhaltens, verändertes Wettbewerbsklima, mangelhaftes Management der Kleinhändler, passives Verhalten gegenüber Neuerungen, Nachfolgeprobleme usw. (vgl. Ziff. 123).

285

Der Bundesrat teilt mit den Initianten die Auffassung, dass der Entwicklung der Einkaufszentren nicht freier Lauf gelassen werden kann, denn neben den Vorteilen dieser Zentren sind auch nachteilige, wenn auch nur schwer abschätzbare Auswirkungen festzustellen: Potentielle Gefährdung der Versorgung, Verödung von Ortskernen, Umweltbelastungen usw.

Der Bundesrat erachtet aber eine neue Verfassungsbestimmung im Sinne der Initianten als nicht erforderlich, da mit den Bestimmungen des Planungs-, Bauund Verkehrsrechtes auf allen drei bundesstaatlichen Ebenen bereits ein vielfältiges Instrumentarium vorhanden ist, das sich auch ordnungspolitisch vertreten lässt und die besonderen Verhältnisse der einzelnen Kantone berücksichtigen kann. Es liegt an den Kantonen und Gemeinden, ihre gesetzlichen Möglichkeiten wirkungsvoll auszuschöpfen. Infolge des grenzüberschreitenden Einzugsbereiches gewisser grossflächiger Einkaufszentren wird allerdings eine vermehrte Koordination auf kantonaler und regionaler Ebene unumgänglich. Auch dafür bestehen bereits gesetzliche Grundlagen.

32

Ausmerzung der Wettbewerbsverzerrungen

Ein weiteres zentrales Anliegen des Volksbegehrens ist die Ausmerzung von Wettbewerbsverzerrungen. Die Initianten verstehen darunter hauptsächlich die Bekämpfung der Lockvogelpolitik, des Missbrauchs der Nachfragemacht und der Preisdiskriminierung im Verhältnis Lieferant - Abnehmer (vgl. Ziff. 4).

Lockvogelpolitik besteht namentlich darin, dass ein Anbieter die Preise eines geringen Teils seines Sortiments aus werbepolitischen Gründen tief ansetzt, um Käufer anzulocken. Im Gegensatz zur preispolitisch motivierten Preissenkung, mit der in erster Linie der Absatz des herabgesetzten Artikels gefördert werden soll, wird mit Lockvogelangeboten eine Umsatzsteigerung auf den nicht verbilligten Artikeln angestrebt; der Anbieter will, über den kalkulatorischen Ausgleich, einen gesamthaft maximalen Gewinn erreichen oder Marktanteile erobern.

Missbrauch der Nachfragemacht liegt zum Beispiel dann vor, wenn Grossverteiler ihre Marktmacht gegenüber den Lieferanten einsetzen, um Sonderkonditionen und andere Vorteile zu erwirken, die sonst, d. h. bei normalem Wettbewerbsverhalten zwischen gleichgewichtigen Partnern, nicht erzielt werden könnten. Dadurch können die in Konkurrenz stehenden kleineren Detaillisten im Wettbewerb erheblich behindert, allenfalls verdrängt werden. Eine Preisdiskriminierung kann sich dabei insofern ergeben, wenn die vom nachfragemächtigen Verteiler abhängigen Produzenten sich veranlasst sehen, ihre Konditionen gegenüber schwachen Abnehmern (zusätzlich) zu verschlechtern, um sich gesamthaft schadlos zu halten. Unter solchen Umständen kann sich die Wettbewerbsverzerrung im Detailhandel verschärfen.

Diese Probleme können im Rahmen des Bundesgesetzes über den unlauteren Wettbewerb (UWG) und des Bundesgesetzes über Kartelle und ähnliche Organisationen (KG) angegangen werden. Während die Regelung der Lockvogelpolitik in den Aufgabenbereich des UWG (vgl. Ziff. 321.1) fällt, gehören der Missbrauch der Nachfragemacht und die Preisdiskriminierung in den Bereich des 286

KG (vgl. Ziff. 321.2). Ausserdem ist die «Charta des fairen Wettbewerbs» (vgl. Ziff. 322) eine Möglichkeit, Auswüchsen und Missbräuchen des Wettbewerbs auf privater und freiwilliger Basis zu begegnen.

321

Gesetzliche Grundlagen

321.1

Bundesgesetz über den unlauteren Wettbewerb

Das geltende Bundesgesetz vom 30. September 1943 über den unlauteren Wettbewerb (UWG; SR 241) soll gegen unlauteren Wettbewerb schützen. Ausgangspunkt bildet der freie wirtschaftliche Wettbewerb, der allgemein als eine schützenswerte Grundlage der Wirtschaftsverfassung anerkannt ist. In der Generalklausel des Artikels l Absatz l UWG wird der unlautere Wettbewerb umschrieben als «Missbrauch des wirtschaftlichen Wettbewerbs durch täuschende oder andere Mittel, die gegen die Grundsätze von Treu und Glauben verstossen».

Als zentrales Element bildet dabei der Grundsatz von Treu und Glauben ein selbständiges normatives Kriterium, das eine objektive Verhaltensmaxime setzt.

Ein subjektives Verschulden oder eine Absicht des Täters ist somit nicht erforderlich. Der Generalklausel ist ein Katalog von Spezialtatbeständen beigefügt, der nicht abschliessend ist, sondern lediglich illustrieren soll. Das Schwergewicht der Rechtsfolgen liegt im zivilrechtlichen Schutz. Daneben bleibt es dem Klageberechtigten unbenommen, auch strafrechtlich vorzugehen.

Obwphl das geltende UWG zu seiner Entstehungszeit als überaus fortschrittliches Gesetz galt, machen wesentliche Veränderungen im, Wettbewerbssektor eine Revision nötig. Sowohl wirtschaftliche wie auch gesellschaftliche Kräfte haben diesen Wandel verursacht. Neue Handelsstrukturen und Verkaufsformen entstanden, neue Verkaufsmethoden kamen auf, die Rolle des Konsumenten in Wirtschaft und Gesellschaft wurde aufgewertet. Die Aufhebung der Preisbindung der zweiten Hand löste eine Verschärfung,des Wettbewerbs über den Preis aus. Durch die veränderten Wettbewerbsverhältnisse entstand eine Situation, die es .als fraglich erscheinen liess, ob der Schutz gegen unlauteren Wettbewerb durch das geltende Recht noch gewährleistet, sei. Auch die neuere Rechtsprechung hat gezeigt, dass insbesondere die Lockvogelwerbung mit dem geltenden Recht nur ungenügend erfasst werden kann. Diese Entwicklung im Wettbewerb löste ini Laufe der letzten Jahre eine ganze Reihe von politischen Vorstössen aus und führte zu verschiedenen Problemstudien.. Ende 1977 setzte das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement eine Expertenkommission für die Revision :des UWG ein. Im Frühjahr 1980 legte diese Expertenkommission den Entwurf zu einem revidierten UWG vor, der noch im gleichen Jahr den Kantonen, den politischen Parteien, den Spitzenverbänden der Wirtschaft und weiteren interessierten Organisationen zur Vernehmlassung zuging. Das Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens war zum Teil recht kontrovers. Der Revisionsentwurf wurde überarbeitet und der Bundesrat beauftragte das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement mit Beschluss vom 2. Juni 1982, eine Botschaft zu Händen der eidgenössischen Räte auszuarbeiten.: Hauptziel der Revision: des UWG ist es, den Schutz des lauteren Wettbewerbes zu verstärken. Wesentliche Bestandteile des UWG, die sich bewährt haben, wur287

den in die Revisionsvorlage übernommen. Ebenso bleibt das revidierte UWG auf dem Boden der Missbrauchsgesetzgebung. Die Revisionsvorlage umfasst namentlich Bestimmungen über die Lockvogelangebote und die unlautere Werbung, über den Leistungsschutz und die Allgemeinen Geschäftsbedingungen sowie über die Verstärkung des zivil- und strafrechtlichen Schutzes.

Im Zusammenhang mit der Volksinitiative kommt vor allem der Regelung der Lockvogelangebote besondere Bedeutung zu. Die in der Revisionsvorlage enthaltene Bestimmung über Lockvogelangebote bietet eine gesetzliche Grundlage für die Bekämpfung von Wettbewerbsverfälschungen, die durch Lockvogelpolitik entstehen. In diesem Bereich darf das revidierte UWG als indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative gewertet werden. Die vorgesehene Lockvogelbestimmung qualifiziert als unlauter: Unlauter handelt, wer ausgewählte Waren, Werke oder Leistungen wiederholt zu Tiefpreisen anbietet und damit beim Kunden eine Täuschung über die eigene oder die Leistungsfähigkeit von Mitbewerbern erweckt; Täuschung wird vermutet, wenn der Verkaufspreis unter dem geschäftsüblichen Einstandspreis liegt; weist der Beklagte den tatsächlichen Einstandspreis nach, so ist dieser für die Beurteilung massgebend.

Diese Umschreibung baut auf dem wiederholten Anbieten zu Tiefpreisen auf und geht davon aus, dass der Verbraucher objektiv getäuscht wird. Der Täuschungsbeweis wird durch eine Vermutung zu Gunsten des Klägers erleichtert.

Täuschung wird vermutet, wenn der Verkaufspreis unter dem geschäftsüblichen Einstandspreis liegt. Dieser kann mit Hilfe einer im UWG zu statuierenden Preisbekanntgabe-Pflicht ermittelt werden. Dabei sollen die Lieferanten verpflichtet werden, für Waren, die Grossisten und Detailhändlern zum Weiterverkauf angeboten werden, die geschäftsüblichen Preise und Konditionen bekanntzugeben. Diese Preisbekanntgabe-Pflicht gilt ebenfalls für vertikalintegrierte (von der Produktion bis zum Detailverkauf) Unternehmen, da auch hier Lockvogelpolitik verhindert werden soll. Dem Beklagten stehen indes zwei Wege offen, die TauschungsVermutung zu widerlegen. Entweder beweist er, dass keine Täuschung besteht, oder er erbringt den Nachweis, dass er nicht unter seinem individuellen Einstandspreis verkauft hat. Gelingt ihm dieser Nachweis, so ist es Sache des Klägers, zu beweisen, dass eine Täuschung vorliegt.

Wichtigste Folge der Täuschungsvermutung ist die Beweislastumkehr. Dem Kläger wird dadurch die Klageerhebung erleichtert. Die aufgestellte Vermutung dürfte des weiteren eine präventive Wirkung gegenüber wirtschaftlich ungerechtfertigten Preisdiskriminierungen zeitigen, denn wer diskriminiert, muss damit rechnen, dass seine Praktiken im Verlaufe eines Prozesses über ein unlauteres Lockvogelangebot offengelegt werden.

Die hier dargestellte Regelung über Lockvogelpraktiken liegt im Rahmen des Lauterkeitsrechts, da neben dem wiederholten Anbieten zu Tiefpreisen die Täuschung gegeben sein muss. Die Täuschungsvermutung beruht auf der Annahme, ein Unternehmen werde nur aus werbe- und nicht aus preispolitischen Überlegungen systematisch unter Einstandspreis verkaufen.

Die für das UWG vorgesehene Regelung dürfte dazu beitragen, extreme Lockvogelpraktiken zu verhindern und Wettbewerbsverfälschungen, die durch solche 288

Methoden entstehen können, einzudämmen. Ziel der dargestellten Lockvogelbestimmung ist es, den freien und lauteren, auf, dem Leistungsprinzip aufbauenden Wettbewerb zu verstärken und das wirkliche Preis-Leistungsverhältnis, das durch systematische Lockvogelwerbung oft verschleiert wird, wieder in den Vordergrund zu rücken.

321.2

Bundesgesetz über Kartelle und ähnliche Organisationen i

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Die verfassungsrechtlichen Grundlagen für ein Kartellgesetz finden sich im Artikel 31bls Absatz 3 Buchstabe d sowie in den Artikeln 64 und 64bls der Bundesverfassung. Diese Normen geben dem Bund die Kompetenz, mit verwaltungs-, zivil- und strafrechtlichen Gesetzesbestimmungen im Rahmen einer sogenannten Missbrauchsgesetzgebung über das angemessene Funktionieren des für die freie Marktwirtschaft unerlässlichen Wettbewerbs zu wachen. Gegen Kartelle und ähnliche Organisationen ist demnach einzuschreiten, wenn die im Gesamtinteresse erwünschten Wirkungen des Wettbewerbs sich im Zuge übermässiger Kartellierung oder Konzentration nur noch ungenügend entfalten können. Positiv ausgedrückt, das Kartellgesetz soll ein doppeltes Ziel erreichen: Einmal geht es darum, den im Gesamtinteresse liegenden wirtschaftlichen Wettbewerb zu ermöglichen. Anderseits soll der einzelne in seinem Recht auf freie wirtschaftliche Betätigung geschützt werden. Das Gesetz dient damit sowohl dem Schutz des Wettbewerbs als Institution der freien Märktwirtschaft als auch dem Schutz der freien wirtschaftlichen Betätigung, wobei die zweite Aufgabe vorwiegend mit zivilrechtlichen, die erste Aufgabe mit verwaltungsrechtlichen Mitteln zu lösen ist.

Das geltende Kartellgesetz vom 20. Dezember 1962 (KG; SR 251) entspricht den obgenannten Zielsetzungen weitgehend und beschränkt sich nicht auf die eigentlichen Kartelle, sondern erfasst auch die kartellähnlichen Organisationen, welche für die wirtschaftlichen Konzentrationsvorgänge typisch sind. Trotzdem liess sich schon im Jahre 1971 ein ganzer Katalog von Problemen aufstellen, die eine Überprüfung des Kartellgesetzes als angezeigt erscheinen Hessen (Motion' Schürmann). Die folgenden drei zentralen Anliegen der Gesetzesrevision, welchen sich auch der Bundesrat in seiner Botschaft vom 13. Mai 1981 (BB1 1981II 1293) anschloss, kristallisierten sich heraus: - Stärkere Gewichtung des wirksamen Wettbewerbs bei der Interessenabwägung zur Feststellung schädlicher Folgen von Wettbewerbsbeschränkungen.

Im Zusammenhang mit der vorliegenden Initiative kommt der Gesetzesrevision, welche sich gegenwärtig in der parlamentarischen Beratung befindet, zweifellos eine gewisse Bedeutung zu. Insbesondere der letzte der oben aufgeführten Revisionsschwerpunkte dürfte den Intentionen der Initianten entsprechen und soll 289

deshalb etwas ausführlicher dargestellt werden (zur Nachfragemacht vgl. den folgenden Abschnitt, zur Konzentration vgl. Ziff. 34).

Nebst der Wirtschaftskonzentration ist in den letzten Jahren auch das Phänomen der Nachfragemacht wettbewerbspolitisch bedeutsam geworden. Verschiedene Märkte haben sich zu eigentlichen Käufermärkten entwickelt. Den Anbietern stehen in diesen Bereichen Nachfrager gegenüber, die über massgeblichen Markteinfluss verfügen und die Möglichkeit haben, diesen gegenüber den Anbietern zu missbrauchen. Das geltende Kartellgesetz orientiert sich nun aber weitgehend an den herkömmlichen Problemen der Angebotsmacht und gibt kaum Hinweise dazu, wie der Nachfragemacht beizukommefl ist. Zwar hat die Kartellkommission in einer Erhebung die Probleme der Nachfragemacht in allgemeiner Form untersucht und ist dabei zum Schluss gekommen, dass das geltende Kartellgesetz durchaus auch den Missbrauch von Nachfragemacht erfasse. Die Bedeutung, die dieses Problem jedoch in neuerer Zeit erlangt hat, lässt es notwendig erscheinen, den Gesetzestext so zu verdeutlichen, dass sich die künftige Praxis daran orientieren kann.

Zu dieser Konkretisierung soll vor allem Artikel 4 Absatz 2 des Entwurfs beitragen, welcher folgenden Wortlaut hat: 2

Bei der Beurteilung der Wettbewerbsverhältnisse sind alle dafür wesentlichen Tatsachen auf Seiten der Anbieter und der Nachfrager zu berücksichtigen, insbesondere die Anzahl der Wettbewerber und ihre Marktanteile, die Beschaffungs- und Absatzformen, die Finanzkraft, die Verflechtung von Unternehmen sowie die Abhängigkeit der Unternehmen der Marktgegenseite von der zu beurteilenden Organisation.

Diese Norm enthält die wesentlichen Elemente des Marktstrukturtests und betont damit ausdrücklich, dass der Markteinfluss, der auf konglomeraler Konzentration (z. B. bei Mischkonzernen) oder ähnlichen Wettbewerbsvorteilen beruht, bei der Beurteilung der Marktstellung eines Unternehmens berücksichtigt wird und zur Unterstellung unter das Kartellgesetz führt, auch wenn noch nicht von einem bedeutenden Marktanteil des Unternehmens am fraglichen Markt die Rede sein kann. Hohe Marktanteile sind zwar ein gewichtiges Indiz für das Vorliegen massgeblicher Marktbeeinflussung, aber auch bei geringerem Marktanteil kann eine massgebliche Marktbeeinflussung nicht ausgeschlossen werden, weil diese auch aufgrund anderer Umstände möglich ist.

Ferner findet sich in der Aufzählung der unzulässigen Wettbewerbsbehinderungen unter Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b folgende Bestimmung: 2

Als solche Vorkehren fallen insbesondere in Betracht: b. die Bezugssperre, die Diskriminierung von Lieferanten in den Preisen oder Geschäftsbedingungen oder das unzumutbare Fordern von Vorzugspreisen oder bevorzugten Geschäftsbedingungen;

Buchstabe b erwähnt also .explizit Vorkehren, die einen Missbrauch von Nachfragemacht darstellen können. Dabei ist aber ausdrücklich festzuhalten, dass nur das «unzumutbare» Fordern spezieller Preise oder Geschäftsbedingungen als missbräuchliche Vorkehr gelten kann. Das echte Leistungsentgelt soll nicht angetastet werden. Die Bestimmung zielt lediglich auf Vergünstigungen, die 290

dem Missbrauch von Nachfragemacht zuzuschreiben und damit betriebswirtschaftlich nicht gerechtfertigt sind.

Endlich wird zur Durchsetzung von Beseitigungs- und Unterlassungsansprüchen in Artikel9 Absatz l Buchstabe c und dfolgendes festgelegt: , ' Zur Durchsetzung des Beseitigungs- und Unterlassungsanspruchs kann der Richter auf Antrag des Klägers anordnen : c. dass eine gemeinsame Einkaufs- oder Verkaufsorganisation eines Kartells oder Unternehmen, die eine ähnliche Organisation bilden, märktgerechte und branchenübliche Verträge mit dem im, Wettbewerb Behinderten abzuschliessen haben; d. dass Verträge ganz oder teilweise ungültig sind.

Im Zusammenhang mit Buchstabe c ist zu beachten, dass diese Norm in gleicher Weise auf kartellistisch missbräuchliches Verhalten auf der Angebots- und auf der Nachfrageseite anwendbar ist. Der Kontrahierungszwang kann sich damit grundsätzlich auf die Lieferung wie auf die Abnahme erstrecken. Marktmächtige Nachfrager! zur Abnahme zu verpflichten, bedeutet einen starken Eingriff in die Geschäfts- und insbesondere in die; Sortimentspolitik dieser Unternehmen. Die Bestimmung spricht denn auch ausdrücklich von «marktgerechten und branchenüblichen Verträgen». Das Gesetz beschränkt sich mit dieser Formel auf wirtschaftlich tragbare und vernünftige Sachverhalte und will die Unternehmen nicht zu Verträgen zwingen, zu denen beim Fehlen von Nachfragemacht ebenfalls kein Anlass bestünde. Es ist aber denkbar, dass ein marktmächtiger Nachfrager den Bezug eines bestimmten Produkts einstellt, weil der Anbieter wagte, missbräuchliche Forderungen hinsichtlich Preis oder Konditionen zurückzuweisen. In derartigen Fällen ist eine gerichtlich festgelegte Abnahmepflicht, wie sie im Gesetzesentwurf vorgesehen ist, durchaus möglich.

Ditese drei Beispiele zeigen deutlich, dass der Bundesrat gewillt ist, die Wettbewerbspolitik im Bereiche der Nachfragemacht zu akzentuieren. Zivilgerichte und Kartellkommission sollen durch diese richtungsweisenden Bestimmungen vermehrte Möglichkeiten erhalten, Nachfragemacht zu beurteilen und nötigenfalls in geeigneter Form tätig zu werden. Der praktische Erfolg dieser Neuorientierung des Gesetzes hängt allerdings entscheidend yon der Bereitschaft der Betroffenen, ab, künftig Missbräuche vermehrt den zuständigen Behörden zur Kenntnis zu bringen.

322

Charta des fairen Wettbewerbs

Verschiedene private Verbände und Organisationen, vor allem des Lebensmittelhandels, unternehmen seit geraumer Zeit Anstrengungen, um die Probleme, die sich aus dem herrschenden scharfen Wettbewerb und der wirtschaftlichen Konzentration ergeben, durch eine Selbstordnung zu lösen. Unter dem Vorsitz des Vorstehers des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes kam es anfangs 1980 zu einer Aussprache zwischen den wichtigsten im Detailhandel tätigen Organisationen.

Dabei wurde eine Arbeitsgruppe für die private Selbstordnung des Wettbewerbs im Lebensmittelhandel gebildet. Sie erhielt den Auftrag, gemeinsame Verhal291

tensregeln für einen fairen Wettbewerb aufzustellen. Der Arbeitsgruppe gehören alle namhaften Organisationen, Verbände und Grossunternehmen des Lebensmittelhandels an, ebenso die Verbände des selbständigen Detailhandels, des Grosshandels, der Produzenten und der Grossverteiler. Nach zweijähriger intensiver Arbeit ist die «Charta des fairen Wettbewerbes» ausformuliert und soll den beteiligten Verbänden und Organisationen zur Ratifizierung unterbreitet werden. Die in der Charta festgelegten Verhaltensnormen stützen sich auf die nachstehend aufgeführten Grundsätze: - Vermeidung unlauterer Massnahmen, insbesondere in Werbung, Preisgestaltung, Preisangabe und Preisvergleich; - keine Leistung, Neben- und Sonderleistung ohne wirtschaftlich begründbare äquivalente Gegenleistung; - Vermeidung ungleicher und unangemessener Behandlung der Geschäftspartner ohne sachlichen Grund; - Verzicht auf Missbrauch von Anbieter- und Nachfragemacht.

Da die Charta als Selbstordnung bei der Regelung verpönter Tatbestände mehr ins Detail gehen kann als das UWG, erwartet man von ihr Anhaltspunkte für die Auslegung des UWG und somit einen positiven Einfluss auf die Rechtsprechung. Eine wirksame und von den Marktpartnern eingehaltene Charta könnte überdies dem UWG eine gewisse Entlastung bringen, auch wenn dessen Revision damit nicht überflüssig wird.

323

Zusammenfassung

Die Lockvogelpolitik, Missbrauch der Nachfragemacht sowie Preisdiskriminierungen stellen für die Initianten zentrale Probleme dar. Der Bundesrat ist sich ihrer Bedeutung bewusst, und er will seine Wettbewerbspolitik auf der Basis einer Missbrauchsgesetzgebung entsprechend ausrichten.

Die UWG-Revision zielt auf einen verstärkten Schutz des lauteren Wettbewerbs ab. Die in der Revisionsvorlage enthaltene Lockvogelbestimmung dürfte geeignet sein, Wettbewerbsverfälschungen, die auf Lockvogelpraktiken zurückzuführen sind, wirksam zu bekämpfen. In diesem Bereich kann das UWG als indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative betrachtet werden.

Der gegenwärtig in der parlamentarischen Beratung stehende Entwurf für ein revidiertes Kartellgesetz enthält Bestimmungen, die es erlauben werden, dem Missbrauch der Nachfragemacht und damit verbundenen Preisdiskriminierungen besser als bisher entgegenzutreten.

Schliesslich ist auch noch auf die zu ratifizierende Charta des fairen Wettbewerbs hinzuweisen. Sie könnte mit ihren auf privater Basis vereinbarten Verhaltensnormen, sofern diese eingehalten werden, das UWG entlasten und den Gerichten bei der Beurteilung von Wettbewerbsverfälschungen nützliche Entscheidungsgrundlagen liefern.

Mit einem revidierten UWG und KG sowie mit der Charta des fairen Wettbewerbs würde ein Instrumentarium bereitstehen, das nicht unwesentlich zur Erfüllung der wettbewerbspolitischen Anliegen der Initianten beitragen könnte.

292

33

Steuerliche Erfassung der Grossverteiler

331

Einleitung

Die vorliegende Volksinitiative verlangt unter anderem auch eine gerechte steuerliche Erfassung von Grossverteilern. Dahinter steht die Überzeugung der Initianten, die Grossverteiler seien steuerlich bevorzugt. Wie die Hearings ergeben haben (vgl. Ziff. 4), erachten die Initianten den steuerlichen Vorteil der Grossverteiler vorab darin begründet, dass diese als nicht gewinnstrebige, genossenschaftlich organisierte Unternehmen einen Reinertrag aufwiesen, der nicht ihrer effektiven wirtschaftlichen Stärke: entspreche. Hinzu komme^ dass die nicht geschäftsnotwendigen Vorwegleistungen an Genossenschafter und Dritte nur zu einem Teil zum ausgewiesenen Reinertrag aufgerechnet würden.

Zudem entfalle bei den Genossenschaften die steuerliche Doppelbelastung, während bei den Kapitalgesellschaften sowohl der Ertrag der Unternehmung als auch die von der Gesellschaft an die Kapitalseigner erfolgten Ausschüttungen steuerlich erfasst würden.

Von den gleichen Überlegungen ausgehend hatte am 5. März 1979 Nationalrat Schärli eine parlamentarische Initiative eingereicht (79.221). In Form einer allgemeinen Anregung hatte er darin beantragt, in der Bundesverfassung sei eine Grundlage zu schaffen, die dem Bund erlaubt, nicht gewinnstrebige Genossenschaften nach Massgabe ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit aufgrund von Ersatzfaktoren mit einer Minimalsteuer zu besteuern. Dabei seien die Ersatzfaktoren so zu bestimmen, dass kleine Genossenschaften, Selbsthilfegenosserischaften und landwirtschaftliche Genossenschaften nicht unter die Minimalsteuer fallen.

Die vorberatende Kommission des Nationalrates beschloss am 26. November 1980, dem Rat zu beantragen, die parlamentarische Einzelinitiative von Nationalrat Schärli abzulehnen und abzuschreiben, weil die Einführung einer Minimalsteuer sich mit den massgeblichen Grundsätzen einer Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit schwerlich vereinbaren liesse. Anderseits verabschiedete die Kommission zuhanden dès Plenums eine Motion zur Besteuerung der Erwerbsgenossenschaften. Die Motion verlangte in einem ersten Teil, es sei durch Weisungen der Eidgenössischen Steuerverwaltüng dafür zu sorgen, dass Gewinnvorwegnahmen von Genossenschaften, in Form von Leistungen an Genossenschafter oder Dritte, bei den Genossenschaften entsprechend Artikel 49 des Bundesratbeschlusses vom 9. Dezember 1940 über die Erhebung einer Wehrsteuer (WStB; SR 642.11) zum steuerlichen Reinertrag aufgerechnet werden. Nach dem zweiten Teil der Motion sollen derartige geldwerte Leistungen auch bei den Empfängern steuerlich erfasst werden, namentlich durch die Einführung einer Verrechnungssteuer mit Abgeltungscharakter. Mit dieser Motion machte sich die Kommission im wesentlichen die Überlegungen von Prof. Dr. Böckli zueigen, die dieser in einem Aufsatz zur «Reform der Genossenschaftsbesteuerung» vorgetragen hatte (veröffentlicht in Steuer-Revue, Juni 1980, S. 235ff.). In seinem Aufsatz geht Böckli davon aus, dass gemäss Obligationenrecht die von der Genossenschaft zugunsten der Genossenschafter erbrachten geldwerten Leistungen nicht zum Reinertrag gehören, während die Aktiengesellschaft nur ausgewiesenen Reingewinn ausschütten darf. Die Vorweg17

Bundesblatt. 134. Jahrg. Bd. III

293

Mittelverwendung, zu der die Genossenschaft gesetzlich gezwungen sei, bleibe daher im Ergebnis unbesteuert. Der Autor schlägt als Bemessungsgrundlage für Aktiengesellschaft und Genossenschaft die Nettowertschöpfung vor, nach Abzug des Personalaufwands, aber vor den direkten oder indirekten Vorwegleistungen. Anderseits regt er an, die geldwerten Leistungen an Genossenschafter und Dritte durch eine Verrechnungssteuer mit Abgeltungscharakter zu erfassen.

Am 1. Juni 1981 hiess der Nationalrat die von seiner Kommission eingereichte Motion zur Besteuerung der Erwerbsgenossenschaften gut. Der Ständerat nahm demgegenüber am 17. Dezember 1981 nur den ersten Teil der Motion an, während er den zweiten Teil als Postulat überwies. Infolgedessen sind bei der Genossenschaftsbesteuerung nunmehr zwei parlamentarische Vorstösse zu berücksichtigen.

332

Besteuerungsgrundsätze im geltenden Recht

Bis Ende 1958 wurden die Kapitalgesellschaften und Genossenschaften bei der Wehrsteuer (direkte Bundessteuer) unterschiedlich behandelt. Die Kapitalgesellschaften unterlagen einer progressiven, nach dem Ertragsintensitätsprinzip ausgestalteten Steuer vom Reingewinn und einer proportionalen Kapitalsteuer vom einbezahlten Kapital und von den Reserven. Genossenschaften unterlagen demgegenüber einer proportionalen Steuer vom Reinertrag und einer ebenfalls proportionalen Steuer vom reinen Vermögen.

Der Bundesbeschluss vom 1. Juli 1958 (AS 1958 362), in Kraft getreten auf den I.Januar 1959, hat demgegenüber bestimmt, dass alle juristischen Personen, ohne Rücksicht auf ihre Rechtsform, nach Massgabe ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit steuerlich möglichst gleichmässig zu belasten sind (Art. 41ter Abs. 3 Bst. c BV; heute Art. 41ter Abs. 5 Bst. a BV/Art. 8 Abs. 3 Bst. c UeBest BV). Gestützt darauf werden seit dem 1. Januar 1959 nach dem Recht der Wehrsteuer (direkte Bundessteuer) die Genossenschaften im Sinne der Artikel 828 ff.

OR wie die Kapitalgesellschaften besteuert. Entsprechend entrichten sie eine Steuer vom Reinertrag und eine Ergänzungssteuer vom Kapital und von den Reserven. Beide Steuern werden für Kapitalgesellschaften und Genossenschaften nach dem gleichen Tarif berechnet: Die Steuer vom Reinertrag nach dem Dreistufentarif gemäss Artikel 57 WStB, die Ergänzungssteuer nach dem proportionalen Tarif gemäss Artikel 60 WStB.

Auch der Reinertrag wird bei den Genossenschaften nach den selben Grundsätzen wie bei den Kapitalgesellschaften ermittelt. Aufgrund des für Kapitalgesellschaften und Genossenschaften in gleicher Weise massgeblichen Artikels 49 WStB bestimmt sich der steuerbare Reinertrag auf der Grundlage der Gewinnund Verlustrechnung. Er wird erhöht um Posten, die im Laufe des Geschäftsjahres oder anlässlich des Bilanzabschlusses vorweg aus dem Geschäftsergebnis ausgeschieden worden sind, soweit es sich nicht um geschäftlich begründete Unkosten, Abschreibungen oder Rückstellungen handelt. Dazu gehören auch alle Gewinnausschüttungen, die eine Kapitalgesellschaft oder Genossenschaft ihren Mitgliedern oder nahestehenden Personen offen oder verdeckt zukommen lässt. Vom Reinertrag abziehen können die Kapitalgesellschaften und Genos294

senschaften jedoch die Steuern sowie Zuwendungen für Zwecke der Wohlfahrt des eigenen Personals und für ausschliesslich gemeinnützige Zwecke (Art. 49 Abs. 2 WStB).

, .

Richten Genossenschaften ihren Genossenschaftern Leistungen aus, besteht in der steuerlichen Erfassung beim Empfänger ebenfalls kein grundsätzlicher Unterschied gegenüber einem Aktionär, der von der Aktiengesellschaft eine entsprechende Leistung erhält. Gestützt auf Artikel 21 Absatz l Buchstabe c WStB werden vielmehr auch; die geldwerten Leistungen der Genossenschaft an die Genossenschafter bei den Empfängern erfasst, sofern die Leistung auf dem genossenschaftlichen Beteiligungsrecht, d! h. auf dem Genossenschaftsanteil beruht. Die gleiche Regelung gilt bei der Verrechnungssteuer, deren Erhebung zur Deklaration von Einkommen und Vermögen bei den direkten Steuern anhalten soll. Den steuerehrlichen Genossenschaftern wird die Verrechnungssteuer daher zurückerstattet, sofern sie die ihnen 'zugeflossenen geldwerten Leistungen als Einkommen deklariert haben.

Wie erwähnt, setzt die Einkommenshesteuerung beim Leistungsempfänger wie auch die Erhebung der Verechnungssteuer nach der geltenden Ordnung voraus, dass die geldwerte Leistung der Genossenschaft auf dem genossenschaftlichen Beteiligungsrecht beruht. Ist dies nicht der Fall, so wird sie beim Empfänger nicht als Einkommen erfasst. Nicht besteuert werden daher - Leistungen wie z. B. Rückvergütungen, die nicht aufgrund der Kapitalbeteiligung, sondern aufgrund anderer Kriterien (insb. des Umsatzes) ausgerichtet werden; - Leistungen von Genossenschaften, deren Kapital nicht in Anteile zerlegt ist; - Leistungen, die nicht bloss den Genossenschaftern, sondern allgemein gewährt werden.

Dass Leistungen, die ohne Unterschied Beteiligten und Nichtbeteiligten ausgerichtet wurden, nicht besteuert werden, gilt jedoch, genau gleich auch bei Aktiengesellschaften, die Waren (z. B. Konsumgüter) zu den gleichen günstigen Preisen an Aktionäre und Nichtaktionäre verkaufen.

In der Praxis sind die Steuerbehörden auch bei der Erfassung von Naturalleistungen zurückhaltend. Die Abgabe von Bons und Gutscheinen, welche die Genossenschafter zum Besuch eines Zoos oder einer Ausstellung, zur Benützung eines Skiliftes oder einer Bergbahn berechtigen, wird in aller Regel nicht besteuert. Die gleiche Toleranz wird bei Naturalleistungen von Aktiengesellschaften praktiziert, z. B. bei den Flugbons, welche die Swissair ihren Namenaktionären abgibt.

, , , . , Im kantonalen Recht werden Leistungen, die! Genossenschaften an Genossenschafter ausrichten, beim Empfänger i durchwegs nach gleichen Regeln wie bei der direkten Bundessteuer erfasst. Die Genossenschaften selbst sind in den Kantonen mehrheitlich den Kapitalgesellschaften gleichgestellt; einzelne Kantone hingegen besteuern sie nach den für natürliche Personen geltenden Bestimmungen und Ansätzen.1 Andere Kantone unterscheiden zwischen Erwerbsgenossenschaften und Selbsthilfegenossenschaften und besteuern jene wie Aktiengesellschaften, diese wie natürliche Personen. Ferner kennen einzelne Kantone anstelle der ordentlichen Gewinn- und Kapitalsteuer für juristische Personen eine 295

auf den Ersatzfaktoren Bruttoeinnahmen und/oder Grundeigentum bemessene Minimalsteuer, wenn diese die ordentlichen Steuern übersteigt.

Im Rahmen der kommenden Gesetzgebung zur Steuerharmonisierung soll den Kantonen vorgeschrieben werden, die Genossenschaften generell nach den gleichen Bestimmungen und Tarifen wie die Kapitalgesellschaften zu besteuern.

333

Anwendung der Besteuerungsgrundsätze in der Praxis

Die Eidgenössische Steuerverwaltung ist kraft ihres Aufsichtsrechtes (Art. 72 WStB) dafür besorgt, dass die vorstehend aufgezeigten, bei der direkten Bundessteuer (Wehrsteuer) massgeblichen Besteuerungsgrundsätze für die Genossenschaften und Genossenschafter von den kantonalen Veranlagungsbehörden angewendet werden. Gegebenenfalls macht sie auch von ihrem Beschwerderecht Gebrauch, was zu einem Entscheid des Bundesgerichtes als letzter Instanz führen kann.

Auf Veranlassung der vorberatenden Kommission des Nationalrates hat die Eidgenössische Steuerverwaltung die Steuerleistungen verschiedener Grossverteiler in der 18. und 19. Wehrsteuerperiode eingehend untersucht. Sie hat keine Anhaltspunkte dafür gefunden, dass die genossenschaftlich organisierten Grossverteiler in der Praxis nicht gleich behandelt würden wie entsprechende Aktiengesellschaften. Überprüft worden sind die Ergebnisse von fünf Migros-Genossenschaften, fünf Coop-Genossenschaften, sechs weiteren als Genossenschaften und 21 als Aktiengesellschaften organisierten Grossverteilern. Die Untersuchungen richteten sich nach drei Gesichtspunkten: In einer ersten Berechnung ist der Anteil der Wehrsteuer in Promillen des Umsatzes ermittelt worden. In zwei weiteren Berechnungen ist der steuerbare Reinertrag in Prozenten des Umsatzes und in Prozenten des steuerbaren Kapitals festgestellt worden. Bei allen drei Berechnungsarten waren die Steuerleistungen der Migros-Genossenschaften am grössten, während die der Coop-Genossenschaften und der übrigen Genossenschaften etwas geringer ausgefallen sind als diejenigen der betreffenden Aktiengesellschaften.

334

Motion und Postulat zur Genossenschaftsbesteuerung ; Stand ihrer Verwirklichung

Die Motion (vgl. Ziff. 331), die verlangt, es sei durch Weisungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung dafür zu sorgen, dass Gewinnvorwegnahmen von Genossenschaften - in Form von Leistungen an Genossenschafter oder Dritte - bei den Genossenschaften entsprechend Artikel 49 WStB zum steuerbaren Reinertrag aufgerechnet werden, kann nicht die Gesetzgebung betreffen. Denn schon nach geltender Regelung (Art. 49 Abs. l Bst. b WStB), die in der kommenden Harmonisierungsgesetzgebung weitergeführt wird, sind sowohl bei Kapitalgesellschaften als auch Genossenschaften sämtliche Gewinnvorwegnahmen zugunsten der Gesellschafter bzw. Genossenschafter und Dritter für die Steuer dem Gewinn zuzurechnen. Zusätzliche gesetzgeberische Massnahmen sind daher überflüssig; die Motion kann nur als Unterstützung der Veranlagungsbehör296

den in der Praxis dienen. In diesem Sinne prüft die Eidgenössische : Steuerverwaltung, ob der Bund Weisungen an die Veranlagungsbehörden erlassen soll, um im Rahmen des Möglichen und Machbaren allfällige Vorwegleistungen von Kapitalgesellschaften und Genossenschaften noch besser zu erfassen. Dass sich solche Weisungen nicht allein auf Genossenschaften beziehen können, :ergibt sich aus Gründen der Rechtsgleichheit. Diese Rechtsgleichheit ist ja auch der Grund dafür, dass Kapitalgesellschaften und Genossenschaften sowohl aufgrund geltender wie in Aussicht stehender Regelungen nach denselben Grundsätzen besteuert werden.

Das Postulat hingegen beschlägt Neuland. Die geforderte «Verrechnungssteuer mit Abgeltungscharakter» könnte nämlich - trotz ihrer Bezeichnung - keineswegs mit der heute gestützt auf Artikel 41bis Absatz l Buchstabe b BV erhobenen Verrechnungssteuer gleichgesetzt werden. Denn diese ist ihrer Konzeption nach auf Verrechnung ausgerichtet und hat demgemäss keinen Abgeltungscharakter. Bei der vorgeschlagenen sog.: «Verrechnungssteuer mit Abgeltungscharakter» würde es sich denn auch vielmehr um eine bei den Erwerbsgenossenschaften zu erhebende Quellensteuer auf geldwerten Leistungen handeln. Es ginge deshalb darum, eine neue Quellensteuer zu schaffen. Diese würde vorab eine Besteuerung gewisser geldwerter Leistungen bewirken, die bisher teils aus rechtlichen, vor allem aber - da es sich dabei oft um Bagatellzuwendungen handelt - aus Gründen der Praktikabilität nicht erfasst wurden. Eine solche Erweiterung der Besteuerung könnte ebenfalls nicht nur auf den Genossenschaftsbereich beschränkt bleiben, sondern es wären im Sinne rechtsgleicher Behandlung auch entsprechende Leistungen von Kapitalgesellschaften zu besteuern.

Dass eine Ausdehnung auf fiskalisch wenig ergiebige Grenzbereiche dem Steüerklima zuträglich wäre, muss bezweifelt werden. Vor allem aber stünde sie auch in völligem Widerspruch zu den immer wieder geäusserten Anliegen nach Vereinfachungen im Steuerwesen, nach weniger Fiskalismus und nach der - gerade auch von verschiedenen parlamentarischen Vorstössen geforderten - Milderung der wirtschaftlichen Doppelbelastung von Körperschaft und Beteiligten.

Zweckmässigerweise werden diese Fragen aber im grösseren Zusammenhang bei der Beratung der kommenden Harmonisierungsgesetzgebung zu entscheiden sein.

: i 335

Zusammenfassung

Die vorliegende Volksinitiative geht davon aus, die Grossverteiler seien steuerlich bevorzugt. Nach den geltenden Bestimmungen entrichten jedoch die Genossenschaften wie die Kapitalgesellschaften eine Steuer von dem nach gleichen Grundsätzen ermittelten Reinertrag und eine Ergänzungssteuer vom Kapital und von den Reserven, wobei für alle die gleichen, Tarife angewendet werden. Ebenso besteht kein grundsätzlicher Unterschied in der steuerlichen Erfassung beim Empfänger, wenn Kapitalgesellschaften oder Genossenschaften Leistungen an ihre Mitglieder ausrichten. Auch nach geltendem kantonalem Recht werden Genossenschaften mehrheitlich wie Kapitalgesellschaften und Genossenschafter, die Leistungen der Genossenschaft erhalten, grundsätzlich wie Aktionäre besteuert.' Die Eidgenössische Steuerverwaltung ist kraft ihres Aufsichts297

rechtes dafür besorgt, dass die vorstehend aufgezeigten, massgeblichen Besteuerangsgrundsät/e des Wehrsteuerbeschlusses von den kantonalen Veranlagungsbehörden für die Genossenschaften und Genossenschafter angewendet werden.

Eingehende Untersuchungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung haben ergeben, dass die Grossgenossenschaften gegenüber vergleichbaren Aktiengesellschaften nicht privilegiert sind.

Nach geltender Regelung werden sämtliche Gewinnvorwegnahmen zugunsten der Gesellschafter bzw. Genossenschafter oder Dritter steuerlich dem Gewinn zugerechnet. Die Motion der vorberatenden Kommission des Natiönalrates kann deshalb nur als Unterstützung der Veranlagungsbehörden in der Praxis dienen; zusätzliche gesetzgeberische Massnahmen sind überflüssig. Die Eidgenössische Steuerverwaltung prüft jedoch, ob Weisungen an die Veranlagupgsbehörden zu erlassen sind, damit allfällige Vorwegleistungen noch besser erfasst werden. Die vom Ständerat als Postulat überwiesene Forderung nach einer «Verrechnungssteuer mit Abgeltungscharakter» wäre demgegenüber von der heutigen Konzeption der Verrechnungssteuer nach Artikel 41bis Absatz l Buchstabe b BV nicht gedeckt. Es würde sich bei ihr vielmehr um eine bei den Erwerbsgenossenschaften zu erhebende Quellensteuer auf geldwerten Leistungen handeln. Ob eine solche neue Quellensteuer zu schaffen ist, ist zweckmässigerweise bei der Beratung der kommenden Harmonisierungsgesetzgebung : zu prüfen.

34

Entflechtung der Grossverteiler

Die Initianten haben darauf verzichtet, ihre Forderung nach Entflechtung der Grossverteiler näher zu konkretisieren. Dies zwingt zunächst zu einer Interpretation: «Entflechtung eines Grossverteilers» bedeutet doch wohl nichts anderes, als die Aufspaltung einer grossen wirtschaftlichen Einheit in mehrere kleinere, rechtlich und wirtschaftlich selbständige Einheiten. Damit ist aber noch nicht gesagt, welcher Marktanteil auf welchem Markt eine grosse Wirtschaftseinheit zum «Grossverteiler» macht.

Zieht man jedoch die zweite im Buchstaben c der Initiative aufgestellte Forderung in Betracht, welche zusätzlich eine gerechte steuerliche Erfassung der Grossverteiler verlangt, so zeichnet sich die Stossrichtung der Initiative in diesem Punkt doch klarer ab. Man darf vermuten, dass die Initianten auf diesem Weg die Entflechtung der beiden genossenschaftlichen Verteilorganisationen des Detailhandels anstreben, des Migros-Genossenschafts-Bundes und der Coop Schweiz.

341

Verhältnismässigkeit und Rechtsgleichheit

Hier soll die Entflechtungsforderung zunächst mit dem Rechtsgrundsatz der Verhältnismässigkeit konfrontiert werden. Auszugehen ist dabei von der Feststellung, dass die Entflechtung einer Wirtschaftseinheit den schärfsten Eingriff in diesen Organismus, also gewissermassen das letzte Mittel darstellt. Eine Entflechtung ist demnach, unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprin298

zips, nur dort in Betracht zu ziehen, wo eine Wirtschaftseinheit das Gesamtinteresse in grober Weise verletzt und alle milderen Massnahmen zur Beseitigung dieses Zustandes versagt haben.

Aus dem vorliegenden Initiativtext ist keine Staffelung der Massnahmen zum Schütze des, Detailhandels ersichtlich. Das geforderte Massnahmenpaket vermittelt vielmehr den Eindruck einer konzentrierten Aktion. Das heisst mit anderen Worten, dass die Entflechtung der Grossverteiler nicht als letztmögliche, sondern als eine unter mehreren Massnahmen gefordert wird. Dies widerspricht dem Verhältnismässigkeitsprinzip.

Aber auch isoliert betrachtet, scheint die Entflechtungsforderung dem Verhältnismässigkeitsprinzip kaum zu genügen. Als einziges Kriterium für die Auslösung dieser drakonischen Massnahme wird der Begriff «Grossverteiler» genannt. Dies bedeutet, dass die Initianten die heutige Dimension der Grossverteiler an sich (per se) als volkswirtschaftlich schädlich betrachten, gleichgültig, ob sie ihre allfällige Marktmacht missbrauchen oder nicht. Dieser Auffassung können wir indessen nicht folgen. Eine derartige Konzeption widerspricht dem Kartellartikel der Bundesverfassung (Art.31bis Abs. 3 Bst. d BV), welcher nur «volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen, von Kartellen und ähnlichen Organisationen» ins Recht fasst. Zudem ist der Bundesrat der Meinung, dass die Schwelle noch nicht erreicht ist, ab der die Grossverteiler an und für sich schon als volkswirtschaftlich schädlich angesehen werden müssten.

Im weiteren würde es der Rechtsgleichheit widersprechen, wenn das Entflechtungsgebot lediglich für die bestehenden Grossverteiler eingeführt würde. Es finden sich andere Märkte, die ebenfalls eine hohe Konzentration aufweisen.

Ein Entflechtungsgebot müsste daher generell lauten.

Zusammenfassend ergibt sich demnach, dass eine Entflechtung der Grossverteiler beim heutigen Stande der Konzentration im Detailhandel unverhältnismässig wäre und auch der Rechtsgleichheit widerspräche.

342

Das geltende Kartellgesetz

Wenn die Entflechtungsforderung der Initianten negativ beurteilt wird, so bedeutet dies nicht, dass dem Wachstum überhaupt keine Grenzen gesetzt sein sollen. Die Lehre hat teilweise schon zum geltenden Kartellgesetz die Auffassung vertreten^ dass i Artikel 20 (Abklärung von volkswirtschaftlich oder sozial schädlichen Auswirkungen von Kartellen oder ähnlichen Organisationen) es zuliesse, auch die Auswirkungen von Unternehmenszusammenschlüssen zu prüfen. In der Praxis herrschte jedoch die Meinung vor, man müsse die Entstehung marktmächtiger Unternehmen durch Zusammenschluss hinnehmen und sich darauf beschränken, das Wettbewerbsverhalten der so entstandenen Gebilde zu kontrollieren.

Immer wieder wurden aber die Bildung wirtschaftlicher Macht durch Zusammenschluss und die dadurch allenfalls verursachte Verminderung des Wettbewerbs beklagt. Es schien deshalb angezeigt - im Hinblick auf die neueren wirtschaftlichen Entwicklungen - bei der Revision des Karteilgesetzes eine imassvolle Überwachung von Unternehmenszusammenschlüssen vorzusehen. Damit 299

ist jedoch nicht gesagt, jede wirtschaftliche Konzentration sei wettbewerbspolitisch als schädlich zu betrachten. Entscheidend ist vorerst, dass eine Kontrolle solcher Vorgänge möglich ist. Das Resultat der Beurteilung durch die zuständige Behörde ist damit nicht vorweggenommen.

343

Der Revisionsentwurf des Bundesrates zum neuen Kartellgesetz

Der Revisionsentwurf sieht keine Entflechtung bestehender, intern gewachsener Wirtschaftseinheiten vor, wohl aber ist das Augenmerk auf Unternehmenszusammenschlüsse, d. h. auf externes Wachstum gerichtet.

Bei der Überwachung von Unternehmenszusammenschlüssen kann es jedoch nicht darum gehen, die Fusionen allgemein zu verhindern, weil Konzentration generell als unerwünscht zu bezeichnen wäre. Vielmehr hat die Konzentration positive und negative Aspekte. Aus mittelstandspolitischer Sicht wird sie unter Umständen negativ zu bewerten sein. Sie ist aber anderseits unter Umständen geeignet, den Wettbewerb zu verstärken, da dieser auf einem Markt, der von wenigen Grossunternehmen beherrscht wird (Oligopol), intensiver sein kann als auf einem Markt mit aufgesplittertem Angebot. Schliesslich kann sich die Konzentration unter den Aspekten der Kostensenkung, der Verfahrerisrationalisierung und der Produktinnovation als förderlich erweisen. Ein positives oder negatives Pauschalurteil ist somit nicht möglich. Zu vermeiden ist jedoch, dass durch Konzentration Machtgebilde entstehen, die den Wettbewerb verhindern oder erheblich beeinträchtigen, solange sich dies nicht aus überwiegenden Gründen des Gesamtinteresses rechtfertigen lässt. Diesem Gedanken entsprechen die beiden Bestimmungen über die Unternehmenszusammenschlüsse (Art. 34 und 35 E) im Revisionsentwurf zum Kartellgesetz.

Der Revisionsentwurf will also externes Wachstum vermehrt unter Kontrolle bringen. Dies ist bestimmt ein Schritt in Richtung der Anliegen der Initianten, wobei immerhin zu beachten sein wird, dass allfällige Massnahmen wirtschaftlich sinnvoll sein müssen.

4

Hearingsergebnisse

Der Bundesrat hat auf die Durchführung eines eigentlichen Vernehmlassungsverfahrens verzichtet; hingegen wurden im November 1981 mit den interessierten Kreisen (vgl. Anhang; Verzeichnis der Gesprächsteilnehmer) ausführliche Gespräche (Hearings) über die Ziele und die angestrebten Massnahmen des Volksbegehrens geführt. Nachstehend sind die grundsätzlichen Aspekte der Hearingsergebnisse dargelegt.

Von den 15 befragten Organisationen lehnen 13 spezifische Verfassungsbestimmungen zum Schütze der Kleinhändler ab. Nur die die Initianten unterstützenden Detaillistenverbände befürworten eine entsprechende Erweiterung der Bundesverfassung. Einige Verbände sind auch der Ansicht, Artikel 31bis Absatz 2 und insbesondere Absatz 3 Buchstabe a der Bundesverfassung böten bereits heute relativ weitreichende Verfassungsgrundlagen.

300

Die zum Ausdruck gebrachte Kritik an der Initiative beruht hauptsächlich auf ordnungspolitischen Bedenken. Nach Ansicht vieler Gesprächsteilnehmer enthält das Volksbegehren gewerbeschützlerische Elemente, die auf einen starken Interventionismus des Staates hinauslaufen und deshalb grundsätzlich in Frage zu stellen sind. Zahlreiche Gesprächsteilnehmer haben auch die Meinung vertreten, die von den Initianten angestrebten Massnahmen könnten die Grossverteiler, insbesondere die Migros, kaum zurückbinden und würden deshalb an den eigentlichen Zielen des Volksbegehrens vorbeigehen. Zudem lasse sich das Versorgungsproblem nicht mit einem «Detailhandelsgesetz» lösen, und die gegenwärtige Versorgungslage sei im allgemeinen als genügend bis gut zu bezeichnen. Selbst in Krisen- und Kriegszeiten sollte es nach der Meinung der meisten Hearingsteilnehmer möglich sein, aufgrund des gegenwärtig noch in der parlamentarischen Beratung stehenden Bundesgesetzes über die wirtschaftliche Landesversorgung eine ausreichende Versorgung mit Grundnahrungsmitteln aufrechtzuerhalten.

Der überwiegende Teil der Stellungnahmen betont, dass die angestrebten Verfassungsbestimmungen allesamt bereits bestehende Gesetze tangieren, und dass man auf der Grundlage dieser Gesetze teilweise eine Annäherung an die Anliegen der Initianten suchen könne. Neben den raumplanerischen Bestimmungen und neben dem Kartellgesetz steht dabei das Bundesgesetz über den unlauteren Wettbewerb im Vordergrund.

Ob das geltende UWG heute noch genügt oder ob und, wenn ja, wieweit es revidiert werden soll, damit die anstehenden Probleme insbesondere im Zusammenhang mit Lockvogelpraktiken gelöst werden können, darüber gehen die Meinungen allerdings zum Teil erheblich auseinander. Einig ist man sich hingegen über den Nutzen einer auf privaten Vereinbarungen beruhenden «Charta des fairen Wettbewerbs», an der gegenwärtig gearbeitet wird. Wenn sie auch das UWG nicht ersetzen könne, so bringe sie doch feine Entlastung und könnte der richterlichen Praxis bei der Beurteilung von Wettbewerbsverzerrungen als Auslegehilfe dienen.

!

Was die steuerliche Erfassung der Grossverteiler betrifft, so unterstützen von den 15 befragten Verbänden und Organisationen sechs die Motion der Nationalratskommission, die eine stärkere Besteuerung der Genossenschaften anstrebt. Zu den Befürwortern gehören auch die Detaillistenverbände.

Die grosse Mehrheit der Gesprächsteilnehmer betrachtet eine Entflechtung der Grossverteiler als unrealistisch und politisch nicht durchsetzbar. Selbst von den Detaillistenverbändeh wurde die Realisierbarkeit einer solchen Massnahme in Frage gestellt. Verschiedentlich hat man auch darauf hingewiesen, dass aus Gründen der Rechtsgleichheit eine Bestimmung zur Entflechtung von Unternehmungen nicht einzig und allein auf missliebige Grossverteiler, sondern allgemein auf alle Grossunternehmungen des öffentlichen wie des privaten Rechts anzuwenden wäre. Ein derartiger Interventionismus sei aber entschieden abzulehnen.

Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die meisten Befragten der verstärkten Selbsthilfe einen hohen Stellenwert beimessen, soweit es darum geht, die Lage des Kleinhandels zu verbessern.

18 Bundesblatt. 134. Jahrg. Bd. III

301

5

Schlussfolgerungen

Der Detailhandel, insbesondere der institutionelle Lebensmittel-Detailhandel, hat in der Schweiz seit Mitte der sechziger Jahre einen starken Strukturwandel durchgemacht, der zu einer massiven Konzentration geführt hat. Ausschlaggebend dafür waren zahlreiche verschiedene Faktoren; diese haben jedoch die Entwicklung unserer ganzen Wirtschaft und nicht nur die des Detailhandels geprägt. Trotz dieses Strukturwandels weist der Einzelhandel nach wie vor ein hohes Leistungsniveau auf. Dementsprechend ist heute auch die Versorgung generell genügend gewährleistet. Allerdings sind gewisse Versorgungsmängel in schwach besiedelten ländlichen Gemeinden, in Berggebieten, in einzelnen Stadtquartieren und Vororten grösserer Städte nicht zu übersehen.

Im allgemeinen ist - unter dem Gesichtspunkt einer optimalen Versorgung - die Lage des Konsumenten heute eher besser als früher. Dies erklärt sich nicht zuletzt durch die zunehmende Wettbewerbsintensität im Handel und insbesondere im Wettbewerb zwischen den einzelnen Verkaufsstrukturen mit ihren sehr unterschiedlichen Leistungen. Von den Preissenkungstendenzen, die sich daraus ergeben, konnte der Konsument ebenso profitieren wie von der immer grössern Vielfalt des Angebotes.

Angesichts dieser Lage drängt sich hinsichtlich des versorgungspolitischen Ziels der Initianten keine Ergänzung der Bundesverfassung auf. Die Konzentration im Detailhandel ist nicht so stark, dass einer allfälligen Unterversorgung in einzelnen Gebieten mit staatlichen Eingriffen ausserhalb bereits bestehender Rechtsgrundlagen begegnet werden müsste. Bei Versorgungsengpässen in Krisen- und Kriegszeiten können Massnahmen aufgrund des Artikels 31bis Absatz 3 Buchstab e BV getroffen werden. Gestützt auf diesen Artikel schafft der Bund mit dem noch in der parlamentarischen Beratung stehenden Landesversorgungsgesetz die Grundlagen, um diese Probleme in den Griff zu bekommen.

Bezüglich des strukturpolitisch motivierten Anliegens der Volksinitiative Schutz des Kleinhandels - und der instrumenteilen Vorschläge zur Verwirklichung dieses Zieles ist folgendes festzuhalten: Artikel 3lbls Absatz! und 3 Buchstabe a der Bundesverfassung genügt als Grundlage für die Verwirklichung der Anliegen der Initiative, mit Ausnahme der Forderung nach einer Entflechtung der Grossverteiler in ihrer heutigen Dimension. Der Bundesrat hält es jedoch nach wie vor nicht für angebracht, auf Grund des Absatzes 3 Buchstabe a, der Abweichungen von der Handels- und Gewerbefreiheit erlaubt, eine protektionistische Strukturpolitik einzuleiten. Die negativen Erfahrungen auf diesem Gebiet - insbesondere im Zusammenhang mit der staatlichen Einzelhandelspolitik der dreissiger und vierziger Jahre - lassen es als angezeigt erscheinen, auf solche dirigistischen Massnahmen zu verzichten. Allzugross ist die Gefahr, dass die Struktur zementiert und damit die Wettbewerbskraft der Branche auf Kosten des Konsumenten geschwächt würde.

Von besonderen Schutzbestimmungen zugunsten des Detailhandels, die auf Artikel 3 lbis Absatz 3 Buchstabe a oder auf neue Verfassungsnormen abgestützt würden, ist vor allem auch deshalb abzusehen, weil die von den Initianten anvisierten Probleme - ausgenommen die Entflechtungsforderung - durchaus im Rahmen bestehender Gesetze oder durch Erweiterung dieser Grundlagen ange302

gangen werden können. Zu nennen sind das Planungs-, Bau- und Verkehrsrecht auf allen drei bundesstaatlichen Ebenen, die beiden Wettbewerbsgesetze (UWG und KG) und die Steuergesetze.

Dies bedeutet aber nicht, dass einem übermässigen Wachstum keine Grenzen gesetzt werden sollen. Mit dem Revisionsentwurf zum Kartellgesetz wird eine verstärkte Kontrolle des externen Wachstums angestrebt, was als ein Schritt in Richtung des Anliegens der Initianten Bewertet werden kann.

Neben den angeführten gesetzlichen Grundlagen spielt die Selbsthilfe eine wichtige Rolle, wenn es gilt, die .Probleme des Kleinhandels ohne staatlichen Strukturinterventionismus zu meistern. So ist die auf privatwirtschaftlichen Verhaltensregeln basierende «Charta des, fairen Wettbewerbs»,.die vor der Ratifizierung steht, sehr zu begrüssen. Die selbständigen Detaillisten sind aber auch aufgerufen, die zahlreichen Selbsthilfemöglichkeiten vermehrt auszuschöpfen und hauptsächlich durch den Ausbau ihrer Zusammenarbeit in verschiedenen Bereichen (Einkauf, Marketing usw.) eine stärkere Stellung anzustreben.

Ebenso kommt einer verstärkten Information und Aufklärung der Konsumenten über die Probleme und die gesellschafts- und versorgungspolitische Bedeutung des Kleinhandels ein hoher Stellenwert zu. Letztlich sind es nämlich nicht allein die Grossverteiler und die Detaillisten, welche die Entwicklung bestimmen; es sind die Millionen von Konsumenten, die die Zukunft des schweizerischen Detailhandels entscheidend beeinflussen.

Der Bundesrat ist sich der Bedeutung der von den Initianten anvisierten Probleme durchaus bewusst. Nach eingehender Überprüfung der Anliegen des Volksbegehrens ist er jedoch zur Ansicht gelangt, dass die erforderlichen Lösungen im Rahmen der bestehenden Gesetzesbestimmungen bzw. durch Erweiterung dieser Grundlagen gefunden werden können. Er empfiehlt Ihnen deshalb, die Initiative abzulehnen.

8749

303

Anhang Tabellen 1-5 Bemerkungen zu den Tabellen Für die Tabellen 1-4 wurden Angaben aus folgenden Quellen verwendet: - Gianadda, Henri: Consultation des communes des régions à faible structure commerciale, Sion janvier 1978. Diese Umfrage wurde im Auftrage des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit durchgeführt.

Die Tabelle 5 beruht auf Angaben der Unilever (Schweiz) AG, Abteilung PR vom März 1982.

Graphik l Verzeichnis der Gesprächsteilnehmer

304

Tabelle 1

Gemeinden onne Laden und uemeinden mlt emem Laden nach Kantonen 1978 und 1982 Kanton

Zurich Bern Luzern Uri Schwyz Freiburg Solothurn Basel-Stadt Basel-Landschaft Schaffhausen Appenzell A. Rh St Gallen . .

Graubiinden Tessin Waadt Wallis...

Genf Jura . . .

Total 22 Kantone Nidwalden Appenzell I Rb.

Total Schweiz

Wohnbevolkerungen 1980

Anzahl Gemeinden 1980

1 122 839 912022 296 159 33883 97354 36718 185246 218 102 203915 219 822 69413 47611 391 995 164 641 453 442 183 795 265 899 528 159 218707 158 368 349 040 64986

171 410 107 20 30 29 266 130 3 73 34 20 90 215 231 181 247 385 163 62 45 82

i 6222 116

2994

25865 28617 75930 12844

7 11 11 6

6365372

3029

305

') Fur beide Stichjahre sind die Ergebnisse der Volkszahlung 1980 verwendet worden.

Gemeinden ohne Laden

Gemeinden mit einem Laden

Anzahl

WohnbevBIkerung "

Anzahl

1978

1978

1982

21

22 71 4 2 3 6 71 25 1 23 13 1 5 76 47 57 70 106 40 10 10 20

12 304 21 482 542 482 846 2109 18596 11 140 1 161 10717 5 125 1 142 3 105 14360 21781 21208 19111 36341 13315 4233 8 184 5063

12847 24267 542 482 846 2 109 16 786 12288 1 161 10717 5491 1 142 3 105 14305 22687 18 188 18856 38378 12698 4283 8 184 5049

683

232 347

234411

1978

1982

1 34 10

44 11

303 5864 2291

303 8751 · 3517

2 -67 16

2 78 16

380 8447 2982

380 11965 2982

5 6

7 7

1240 1 286

1 586 I 579

39 9 38 27 122 7 5 5 14

41 10 48 31 130 10 9 5 16

3002 1672 7956 2881 19916 426 984 2088 1656

3334 2177 12-183 3696 21 432 975 2884 2088 2 105

69 4 2 3 6 78 23 1 23 12 1 5 76 46 65 73 105 42 12 10 21

407

466

63374

81 937

698

1

1982

Wohnbevolkerung !>

1978

, 1982

Diese Kantone sind nicht erfasst worden, weil samtliche Gemeinden aufgrund der Betriebszahlung 1975 jeweils mindestens zwei oder mehr Verkaufsstellen auswiesen.

Quellen: - Consultation des communes, Janvier 1978 - Eigene Erhebungen, Wmter/Friihjahr 1982 - Volkszahlung 1980

Gemeinden ohne Laden nach Kantonen und Grössenklassen 1982 Kanton1*

Wohnbevölkerung 1980 bis 100

Zürich Bern Luzern Uri Schwyz Claras Freiburg Solothurn Basel-Stadt Basel-Landschaft Schaffhausen Appenzell A. Rh St. Gallen Graubünden Aargau Thurgau Tessin Waadt Wallis Neuenburg Genf Jura

Tabelle 2

101-200

201-300

301-400

Total Gemeinden 401-500

501-700

über 700

l 4 2,

l 44 11

12 l

14 4

37 6

l 29 5

2 78 16

3 4

7 7

32 l 7 20 41 9 l

5 6 16 4 54

10 2

4 l 13 5 25

41 10 48 31 130 10 9 5 16

2 l 3

7

Total Gemeinden

174

153

77

29

13

Verteilung in Prozenten

37,4

32,8

16,5

6,2

2,8

466

13

'' Die Kantone Obwalden, Nidwaiden, Zug und Appenzell I. Rh. sind nicht erfasst worden (vgl. auch Tabelle 1).

Quellen: -- Consultation des communes, janvier 1978 ^ - Eigene Erhebungen, Winter/Frühjahr 1982 - Volkszählung 1980

1,5

100

Tabelle 3

Gemeinden mil nur einem Laden nach Kantonen und Grossenklassen 1982 Kanton1)

Wohnbevolkerung 1980 bis 100

Zurich Bern Luzern Uri Schwyz Glarus Freiburg Solothurn Basel-Sladt Basel-Landschaft Schaffhausen Appenzell A. Rh St. Gallen Graubunden Aargau Thurgau Tessin Waadt Wallis Neuenburg Genf Jura

1 1 7 1

-101-200

13 1 1 1 1 26 6

201-300

301-400

401-500

2 27 2-

4 10 1 1

5 10

2 23

1 7

1 5 4

2 5

7

2 ·4

4 2

1 5 9 5 9 8 6 2 1 3

1 3 8 7 2 5 4 1 3

6 2 6 13 3 1 4

3

501-700

4 6

Uber 700.

7 4

1 1

'..'..

1 6 1 4 2 1 2

Total Gemeinden

22 71 4 2 3.

6 71 25 1 23 13 1 5 - 76 47 57 70 106 40 10 10 20

2 1

4 4

18 1 1 20 4 7

36 3 20 14 24 - 8 ". 2

1 12 10 16 12 37 8 2

2

5

5

2 10 6 7 15 4 2 2 5

Total Gemeinden

63

164

170

84

80

59

63

683

Verteilung in Prozenten

9,2

24,0

24,9

12,3

11,7

8,7

9,2

100

307

'' Die Kantone Obwalden, Nidwalden, Zug und Appenzell I. Rh. sind nicht erfasst worden (vgl. auch Tabelle 1).

Quellen: - Consultation des communes, Janvier 1978 - Eigene Erhebungen, Winter/Friihjahr 1982 _ _ . . . _ - Volkszahlung 1980

Gemeinden ohne Laden nach Kantonen und Entfernung' > vom nachsten Laden 1982 Kanton2'

Gemeinden ohne Laden insgesamt

vom nachsten,Laden entfernt bis 2 km

Zurich Bern Luzern Uri Schwyz Glarus Freiburg Solothurn Basel-Stadt Basel-Landschaft Schaffhausen Appenzell A. Rh St. Gallen Graubiinden Aareau Thurgau Tessin Waadt Wallis Neuenbure Genf Jura Total

Tabelle 4

uber 2 km

Wohnbevolkerung der Gemeinden, die iiber 2 km vom nachsten Laden entfernt sind

1 44 11

21 5

1 23 6

303 3384 2215

2 78 16

1 36 8

1 42 8

248 5865 1926

7 7

3 3

4 4

962 1 127

41 10 48 31 130 10 9 5 16

14 3

29 12 55 4 2 1 4

27 7 19 19 75 6 7 4 12

2379 2008 5356 1725 11 899 712 2088 1 882 1420

466

201

265

45499

'' Entfernung des Siedlungszentrums der Gemeinde ohne Laden vom nachstgelegenen Laden ausserhalb der Gemeindegrenzen. Angaben der Gemeindebehorden.

> Die Kantone Obwalden, Nidwalden, Zug und Appenzell I. Rh. sind nicht erfasst worden (vgl. auch Tabelle 1).

Quellen: - Consultation des communes, Janvier 1978 - Eigene Erhebungen, Winter/Friihjahr 1982 - Volkszahlung 1980 2

308

Die Einkaufszentren nach Eroffnungsjahr und Verkaufsflache Eroffnungsjahr

1970

1971

1972

1973

Tabelle 5 1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

Bruttoverkaufsfiiicric

iiber 20000 m2 10 000-20 000 m22 7 000- 9 990 m 5 000- 6 990 m2 unter 5 000 m2

v

"2"

2 6

2 5 5 2

3

1 1

i

11)

3 4

3

1 1

2 2

7

2 2 3

5

1 1 2 1

1

2 1

1 1

4

1

Total Einkaufszentren

4

1

11

14

11

5

3'

5

9

7

6

5

Bruttoverkaufsflache 1000 m2

65,7

7,7

67,5

97,8

147,8

122,0

15,1

20,7

36,3

35,4

17,8

38,2

309

'> Eroffnung 1968.

Quelle: - Unilever (Schweiz) AG, Marz 1982

Stand Ende 1981 Zentren

Bruttoverkaufsflache 1000 m2

8 12 13 16 32

220,0

81

159,1 104,9 92,9 95,1

672,0

Bedarfsdeckung der Pflichtlager und freien Vorrate per 31. Marz 1982

Graphik 1 Monate

Zucker

Reis

Freie Vorräte

Pflichtlager

310

Fett Ol

Kaffee

Kakaobohnen

Kakaobutter

Tee

Verzeichnis der Gesprächsteilnehmer 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

Schweizerischer Gewerbeverband Schweizerischer Verband der Lebensmitteldetaillisten Schweizerischer Detaillistenverband Verband schweizerischer Filialunternehmungen Verband der schweizerischen Waren- und Kaufhäuser Migros-Genossenschafts-Bund COOP Schweiz Aktiengesellschaft für Einkaufszentren Colgro Vereinigung des schweizerischen ;Import- und Grosshandels 11. Schweizerische Gesellschaft der Konsumgüterindustrie 12. Stiftung für Konsumentenschutz 13. ; Schweizerischer Konsumentenbund , 14. Konsumentinnenforum der deutschen Schweiz und des Kantons Tessin 15. Fédération romande des consommatrices

SGV Veledes SDV VWK Migros Coop AGEZ VSIG Promarca SKS SKB CKF FRC

Die ;; Aktionsgemeinschaft selbständiger Detaillisten der Schweiz (ASD) hat schriftlich Stellung genommen.

8749

311

Bundesbeschluss Entwurf über die Volksinitiative «zur Sicherung der Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern und gegen das Ladensterben»

Die Bundesversammlung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft,

nach Prüfung der am 3. Oktober 1980 eingereichten Volksinitiative «zur Sicherung der Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern und gegen das Ladensterben»1), nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 27. September 19822', beschliesst:

Art. l 1 Die Volksinitiative vom 3. Oktober 1980 «zur Sicherung der Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern und gegen das Ladensterben» wird der Abstimmung des Volkes unterbreitet.

2

Die Initiative ist in der Form der allgemeinen Anregung gestellt und hat folgenden Wortlaut: Zur Gewährleistung der Versorgung aller Teile unseres Volks mit lebensnotwendigen Gütern zu gleichen Bedingungen ist die Bundesverfassung durch Bestimmungen zum Schütze der Kleinhändler zu erweitern, die insbesondere a. die Errichtung neuer und die Erweiterung bestehender grossflächiger Einkaufszentren einer von einem Bedürfnisnachweis abhängigen Bewilligung unterstellen; b. die Wettbewerbsverzerrungen im Detailhandel ausmerzen; c. eine gerechte steuerliche Erfassung und eine Entflechtung der Grossverteiler herbeiführen.

Art. 2 Dem Volk wird die Verwerfung der Volksinitiative beantragt.

8749

') BB1 1980 III 1297 > BB1 1982 III 261

2

312

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Botschaft über die Volksinitiative «zur Sicherung der Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern und gegen das Ladensterben» vom 27. September 1982

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1982

Année Anno Band

3

Volume Volume Heft

44

Cahier Numero Geschäftsnummer

82.063

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

09.11.1982

Date Data Seite

261-312

Page Pagina Ref. No

10 048 804

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.

Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.

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