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Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Ausrichtung von Teuerungszulagen an das Bundespersonal für die Jahre 1969 bis 1972 (Vom 26. Februar 1969)

Herr Präsident!

Hochgeehrte Herren!

Seit dem 1. Januar 1969 richten sich die Besoldungen des Bundespersonals nach dem Bundesgesetz vom 28. Juni 1968 betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über das Dienstverhältnis der Bundesbeamten. Es brachte eine Reallohnverbesserung von 6 Prozent, mindestens 793 Franken im Jahr, eine Erhöhung der Sozialzulagen und den Ausbau des Dienstaltersgeschenkes, ausserdem in verschiedener Hinsicht bessere Leistungen der Personalversicherungskassen. Die neuen Besoldungen, Kinderzulagen und Pensionen sollen abmachungsgemäss einem Indexstand von 105 Punkten entsprechen.

Auf den l, Januar 1969 ist ferner das Bundesgesetz vom 15. März 1968 über die Zuständigkeit zur Regelung der Teuerungszulagen des Bundespersonals für die Jahre 1969 bis 1972 in Kraft getreten. Danach ist die Bundesversammlung befugt, zugunsten der Beamten und der Rentenbezüger des Bundes für die Jahre 1969 bis 1972 angemessene Teuerungszulagen zu beschliessen.

Das Gesetz enthält keine weitern Bestimmungen über die Höhe solcher Zulagen und die Voraussetzungen für den Anspruch; diesem Zweck dient der Ihnen in der Beilage unterbreitete Entwurf für einen einfachen Bundesbeschluss.

I. Allgemeines

Die Besoldungspolitik des Bundes unterscheidet zwischen Reallohnerhöhungen und teuerungsbedingten Massnahmen.

Reallohnerhöhungen werden im Blick auf die allgemeine Lohnentwicklung gewährt.

Demgegenüber wird die Notwendigkeit, die Besoldungen der indexstatistisch ausgewiesenen Teuerung anzupassen, unter den heute günstigen wirtschaftlichen Voraussetzungen im allgemeinen anerkannt. Fraglich bleibt in der

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Öffentlichen Meinung fast nur noch, in welchem Rhythmus die Löhne den Preisen folgen sollen und ob es volkswirtschaftlich zu verantworten ist, die Teuerung bis zur letzten Indexspitze auszugleichen.

Die praktisch selbsttätige Anpassung der Löhne an die Preise birgt die grosse Gefahr in sich, das Interesse des Lohnempfängers an der Bekämpfung der Teuerung zu untergraben, weil sich dieser der jährlich erhöhten Zulage erfreuen kann. Unbestreitbar wirken sich zudem die teuerungsbedingten Lohnerhöhungen des Staatspersonals wieder auf die Preise aus, entweder weil sie die Lebenskosten infolge verteuerter Öffentlicher Dienstleistungen direkt beeinflussen oder ändern Wirtschaftskreisen als «Vorbild» dienen, oder weil die Arbeitgeber wegen des angespannten Arbeitsmarktes aus Konkurrenzgründen zu Lohnerhöhungen und damit meistens auch zur Verteuerung ihrer Produkte gezwungen werden. Verständlicherweise wird daher namentlich in Kreisen, die nicht im Genuss eines dem Teuerungsausgleich unterstellten Einkommens sind, die Ansicht vertreten, der Bund solle «mit dem guten Beispiel vorangehen» und zum mindesten auf den vollen Teuerungsausgleich verzichten. Das Bundespersonal kann jedoch in dieser Beziehung nicht ungünstiger behandelt werden als andere Arbeitnehmer. Dank arbeitsvertraglichen Regelungen steht heute der grössere Teil der Unselbständigerwerbenden unseres Landes im Genuss des Teuerungsausgleichs, der mehr oder weniger zu einem Lohnbestimmungsfaktor geworden ist. Der Verzicht auf den Teuerungsausgleich ist unter den gegenwärtigen Umständen keineswegs gleichbedeutend mit entsprechenden Einsparungen auf den Lohnkonten, denn die Arbeitgeber wären gezwungen, die Gehälter und Löhne ihres Personals in anderer Weise der allgemeinen Lohnentwicklung anzupassen, um die Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt auszuhalten.

Für den Bund, der die Bezüge seines Personals auf dem Gesetzgebungswege regelt, hat der Teuerungsausgleich überdies den Vorteil eines vereinfachten Verfahrens der Besoldungsbestimmung. Er bewirkt nicht nur die Anpassung der Personalbezüge an die steigenden Preise, sondern teilweise auch an das sich erhöhende allgemeine Lohnniveau. Hierbei wird der Verwaltung erspart, die im Gesetz festgelegten Grundbesoldungen überprüfen zu müssen, was regelmässig Auseinandersetzungen über das Besoldungssystem auslöst. Die
Teuerungszulagen lassen - abgesehen höchstens von den Bestimmungen über die Mindestzulage - die Besoldungsordnung vollständig intakt.

Die Lohndiskussion wird damit entschärft.

Aus diesen Gründen schlagen wir auch für die nächsten Jahre vor, die Besoldungen des Bundespersonals periodisch dem allgemeinen Preisniveau anzupassen. Die eidgenössischen Räte haben sich übrigens selber im vergangenen Jahr zu diesem Grundsatz bekannt, als sie die Rechtsgrundlage für die Weiterausrichtung von Teuerungszulagen zu den Beamtenbesoldungen und Pensionen genehmigten.

Unsere Vorlage für die Jahre 1969 bis 1972 ist gleich aufgebaut wie die bisherigen bewährten Ordnungen. Danach setzt sich die Teuerungszulage aus einer

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einmaligen und einer wiederkehrenden Komponente zusammen. Die einmalige Teuerungszulage wird am Jahresende ausgerichtet und bezweckt die rückwirkende Anpassung der Bezüge an den mittlern Indexstand des betreffenden Jahres. Die wiederkehrende Zulage wird monatlich ausbezahlt und soll der Höhe des Teuerungsausgleichs im jeweils vorausgehenden Jahr Rechnung tragen. Diese Ordnung hat den Vorteil, dass keine Prognosen über die Entwicklung der Lebenskosten zu diskutieren sind und das Personal nicht mehr und nicht weniger als die Teuerung ausgeglichen erhält, die der Landesindex der Konsumentenpreise nachweist. Über die Auswirkung in den vergangenen Jahren orientiert die folgende Übersicht.

Jahr

Basisindex det Besoldung

Teuerungszulage einmalig wiederkehrend % %

alte Indexgrundlage (1939 = 100) 1962 186,8 4,5 1963 186,8 3,5 1964 202,7 2,5 1965 202,7 3,0 1966 202,7 5,5

-- 4,5 -- 2,5 5,5

neue Indexgrundlage (September 1966 = 100) 1967 89,7 5,0 11,0 1968 89,7 . 2,0 16,0

Total %

Index der Bezüge (einschl. TZ)

Indexstand

4,5 8,0 2,5 5,5 11,0

195,2 201,7 207,8 213,8 225,0

,194,8 201,5 207,7 214,8 225,0

16,0 18,0

104,1 105,9

103,6 106,1

Als Nachteil der bisherigen Regelung wurde empfunden, dass die Vorlagen vom Bundesrat jeweils erst im Juli des ersten Jahres der betreffenden Periode verabschiedet wurden und von den eidgenössischen Räten dringlich behandelt werden mussten. Dieses Vorgehen war unvermeidbar, weil eine zuverlässige Prognose über den mittleren Indexstand des Jahres erst nach Kenntnis des Juni-Indexes möglich ist, die Zulage aber noch vor Jahresende ausbezahlt werden sollte. Damit die neue Vorlage auf dem ordentlichen Wege und ohne Zeitnot behandelt werden kann, ist es unerlässlich, die Kompetenz zur Festsetzung der Zulage für das Jahr 1969 etwas weitergehend als bisher zu delegieren.

Der beigefügte Beschlussesentwurf enthält deshalb einerseits wie bisher die Bestimmungen über den Aufbau der Teuerungszulage, über den sogenannten Mindestbetrag sowie über die Voraussetzungen für den Anspruch auf Zulage.

Er beauftragt anderseits den Bundesrat, die Höhe der Zulage jährlich auf Grund der Entwicklung der Lebenskosten zu beschliessen. Während bisher die Zulage für das erste Jahr im Bundesbeschluss festgesetzt worden ist, ordnet der Ihnen hiermit unterbreitete Entwurf nur noch die vom Bundesrat zu berücksichtigenden Grundsätze. Diese sind insofern präzisiert, als der massgebende Basisindex ausdrücklich erwähnt wird. Der Bundesrat wird im übrigen wie bisher auf den Ende September zu erwartenden Jahresdurchschnitt des Landesindexes der Konsumentenpreise abstellen und die Differenz zum Basisindex auf die nächste ganze oder halbe Prozentzahl auf- oder abrunden. Eine Nachzahlung ist auch künftig nicht beabsichtigt, wenn bloss eine zusätzliche Teuerung von einem halben Prozent auszugleichen wäre.

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Der Beschlussesentwurf enthält auch dieses Mal keine Bestimmung darüber, wie die Teuerungszulage bei einer Abnahme der Lebenskosten festzusetzen ist. Wir wiederholen deshalb den Passus aus der Botschaft vom 16. Juli 1965 zum gleichen Gegenstand, wonach der Bundesrat im Falle eines nicht nur sporadischen Rückganges des Indexes nicht zögern würde, den eidgenössischen Räten bereits vor Ablauf der Geltungsdauer des Beschlusses eine angemessene Anpassung der Teuerungszulage zu beantragen. Dieses Vorgehen legt den Entscheid in der bedeutsamen Angelegenheit einer Kürzung der Bezüge des Bundespersonals in die Hände der eidgenössischen Räte und garantiert überdies dem Bundespersonal das von ihm beanspruchte Mitspracherecbt.

II. Teuerungszulage für das aktive Personal

Mit Ausnahme der beiden im vorangehenden Abschnitt begründeten Unterschiede weichen die Bestimmungen über die Teuerungszulage für das aktive Personal nicht von der bisherigen Regelung ab. Die Teuerungszulage wird also auch künftig zur Besoldung und zur Kinderzulage, nicht aber zum Ortszuschlag gewährt, Die Beschlüsse über die Ausrichtung von Teuerungszulagen enthalten jeweils eine Bestimmung, wonach die Zulage zur Besoldung mindestens einen bestimmten Frankenbetrag zu erreichen hat. Ausschlaggebend ist die Überlegung, die Bezüger niedriger Einkommen seien von der Teuerung stärker betroffen und hätten weniger Ausweichmöglichkeiten als die Angehörigen der mittlern und obern Einkommensstufen. Umgekehrt bewirkt die Mindestzulage eine Nivellierung der Besoldungen. Über die Grenze zwischen der prozentualen Zulage und der jeweiligen Mindestzulage orientiert die folgende Übersicht: Jahre

·

.

Bcsoldungsgrcnze zwischen

prozentualer und fester Zulage verheiratet ledig Fr.

Fr.

1952-1954 1955 Antrag ER Beschluss BV 1956-1958 1959 Antrag BR Beschluss BV 1960-1961 1962-1963 1964-1968

7 500 6 900 7 200 8 000 8 000 9 000 9 000 10 000 11250

6 750 6 000 6 000 7 000 7 000 8 000 8 000 9 000 11250

Der Grenzwert von 1952 entsprach ebenso wie jener von 1964 etwa dem Höchstbetrag der 23. Besoldungsklasse (1952: 7550 FrankeE; 1964: 11 150 Franken). Er wurde also nicht allein nominell, sondern auch real verbessert.

Dem vom Bundesrat 1955 und 1959 beantragten Abbau der Mindestzulage verweigerten die eidgenössischen Räte die Zustimmung. Wir verzichten daher für heute auf einen neuerlichen Vorstoss in dieser Richtung und beantragen,

361 den Grenzwert zwischen prozentualer und fester Zulage in gleichem Masse zu erhöhen wie die Besoldungen; der vorgeschlagene Betrag von 14000 Franken liegt wiederum knapp über dem Höchstbetrag der 23. Klasse (13 870 Franken).

III. Teuerungszulage für die Rentner Die Bezüge des pensionierten Bundespersonals setzen sich aus der Leistung der Personalversicherungskasse (EVK/PHK) und der Rente der Eidgenössischen Alters- und Hinterlassenenversicherung bzw. Invalidenversicherung (AHV/IV) zusammen ; in einigen Fällen tritt der feste Zuschlag der Invalidenrente an die Stelle der AHV/IV-Rente. Für die in den Jahren 1964 bis 1968 eingetretenen Rentenfälle ergeben sich gegenwärtig bei Ausgleich der Teuerung bis zum Indexstand 105 die folgenden Bezüge: Klasse

1. Altersrentner a. unverheiratet EVK/PHK .

AHV/IV . . .

Total b. verheiratet (vor Anspruch auf Ehepaar-Rente) EVK/PHK AHV/IV Total c. verheiratet (mit Anspruch auf Ehepaar-Rente) EVK/PHK AHV/IV Total

2 Fr.

7 Fr.

12 Fr.

17 Fr,

22 Fr.

21 158 4704 25862

14068 4704

18772

10951 4704.

15655

8670 4452 13122

6522 4104 10626

21 158 6600 27758

14068 6600 20668

10951 6600 17551

8670 6252 14 922

6522 5760 12 282

21158 7524 28682

14068 7524 21592

10951 7524 18475

8670 7 104 15774

6522 6552 13074

8793 3780 12573

6845 3780 10625

5419 3576 8995

4076 3288 7364

8793 4704 13497

6845 4704 11549

5419 4452 9871

4076 4 104

2. Witwen

a. mit Anspruch auf AHVWitwenrente EVK/PHK 13224 AHV 3780 Total 17 004 b. mit Anspruch auf AHVAltersrente EVK/PHK 13224 AHV 4704 Total 17928

8180

In den vor 1964 eingetretenen Rentenfällen der mittlern und obern Klassen sind die statutarischen Pensionen wegen der Reallohnverbesserungen geringer als oben angegeben ; für die Rentenfälle des Jahres 1969 ist aus dem Bundesblatt. 121.Jahrg. Bd.I

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gleichen Grund mit höhern Pensionen zu rechnen. Die Pensionen der untem Klassen erreichen für alle Pensionierungsjahre die oben genannten Beträge, da sich hier die Bestimmung auswirkt, wonach der Altrentner nicht mehr erhalten soll als der Neurentner. Die AHV/IV-Renten entsprechen den Beobachtungen beim Rentnerbestand der Eidgenössischen Versicherungskasse. Sie gelten allerdings nur für die erst kürzlich eingetretenen Fälle; insbesondere beziehen die nicht mehr zahlreichen vor 1949 Pensionierten und ihre Hinterbliebenen meist die geringern ausserordentlichen AHV/IV-Renten, Vor allem in den untern Klassen ergibt sich beim Vergleich der Bezüge vor und nach der Pensionierung, wie die folgende Übersicht belegt, ein hoher Versicherungsgrad.

Gesamtbezüge der Altersrentner und Witwen in Prozent der Besoldung und des Ortszuschlages (Die Tabelle gilt nur für Rentenfälle 1964 bis 1968) Erste Prozentzahl: Dienstorte mit dem maximalen Ortszuschlag (1200 Franken für Verheiratete, 900 Franken für Ledige) Zweite Prozentzahl: Dienstorte ohne Ortszuschlag Klasse 2 %

1. Altersrentner a. unverheiratet b. verheiratet (vor Anspruch auf Ehepaar-Rente) c. verheiratet (mit Anspruch auf Ehepaar-Rente) 2, Witwe a. mit Anspruch auf AHV-Witwenrente b, mit Anspruch auf AHV-Altersrente 1

12 %

17

22 %

brutto netto1 brutto netto1

62-64 68-70 67-69 73-75

65-67 71-73 71-74 77-81

67-70 73-76 74-78 81-85

68-71 74-78 76-81 83-88

69-73 75-80 78-85 85-92

brutto netto1

69-71 75-78

74-77 81-84

78-82 85-90

80-86 87-93

83-90 90-98

brutto netto1 brutto nettol

41^2 45^46 43-44 47-49

43^5 48^9 46-48 51-52

45-47 50-52 49-51 54-56

46-49 51-53 50-54 56-58

47-51

52-55 52-57 58-62

Bei Berücksichtigung der Beiträge an EVK/PHK und AHV/IV/EO

Bei der Beurteilung dieser Prozentzahlen darf nicht vernachlässigt werden, dass die AHV/IV-Renten nicht laufend der Teuerung angepasst, sondern erst nach einer dreijährigen Periode oder einem Anstieg des Landesüidcxes der Konsumentenpreise um 8 Prozent überprüft werden. Weil anderseits gemäss dem vorliegenden Antrag die Teuerung auf den Besoldungen der Beamten jährlich ausgeglichen werden soll, wird sich der Versicherungsgrad vorerst

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etwas abbauen. Eine zusätzliche Verminderung wird in den untersten Klassen dadurch erreicht, dass künftig für die Teuerungszulage zu den Pensionen kein Mindestbetrag festgesetzt wird.

Der Bundesrat prüfte in diesem Zusammenhang einlässlich, durch welche weitern Massnahmen eine Überversicherung verhindert werden kann. Dabei gelangte er zur Überzeugung, dass einerseits die Regelung des Verhältnisses zwischen den Renten der Personalversicherung und jenen der allgemeinen Sozialversicherung mittels eines festen Koordinationsabzuges (unversicherter Teil der Besoldung) zweckmässig ist, dass aber anderseits dieser Abzug bei jeder Erhöhung der AHV/IV-Renten angemessen erhöht werden muss. Während dies beim aktiven Personal in der Regel ohne weiteres möglich ist, ergeben sich bei den Rentenbezügern jeweils Schwierigkeiten. Denn die noch auf Grund des alten Koordinationsabzuges festgesetzten Pensionen sind für einen grossen Teil des Personals höher als der Anspruch nach neuem Recht. Vor der siebten Revision des AHV-Gesetzes hatte beispielsweise der Pensionierte der 22. Klasse einen Rentenanspruch von 6550 Franken einschliesslich 17 Prozent Teuerungszulage. Damit das Verhältnis zwischen den Bezügen vor und nach der Pensionierung etwa unverändert geblieben wäre, hätte der unversicherte Teil von bisher 20 Prozent der Besoldung, höchstens 2500 Franken, auf einheitlich 4000 Franken erhöht werden müssen. Die Rente hätte nun in der 22. Klasse noch 6282 Franken betragen. Vor die Wahl gestellt, eine namhafte Zahl von Pensionen auf den 1. Januar 1969 herabsetzen oder beim aktiven Personal einen höhern Versicherungsgrad in Kauf nehmen zu müssen, beschlossen der Verwaltungsrat der Bundesbahnen und der Bundesrat, den Koordinationsabzug lediglich auf 3600 Franken zu erhöhen. Damit behält der Beamte der 22. Klasse mit 6522 Franken ungefähr den bisherigen Pensionsanspruch ; der Versicherungsgrad steigt jedoch um 1,7 Prozent. Eine Möglichkeit, den Versicherungsgrad zu beschränken, könnte darin bestehen, in die Statuten oder den Teuerungszulagebeschluss eine Bestimmung aufzunehmen, wonach die Bezüge nach der Pensionierung einen gewissen Teil der Besoldung nicht übersteigen dürfen. Ein grosser Nachteil hievon wäre, dass bei einer Erhöhung der AHV/IVRenten die statutarischen Bezüge und Teuerungszulagen gekürzt werden müssten,
und dass solche Kürzungen die untern Personalkategorien viel stärker betreffen würden als die obera. Der Bundesrat prüfte ausserdem eine allmähliche gleichmässige Herabsetzung der Teuerungszulage, um eine künftige Erhöhung des Koordinationsabzuges vorzubereiten. Da die AHV-Renten auf Grund des revidierten Gesetzes periodisch überprüft werden und jedesmal auch der unversicherte Teil der Besoldung des aktiven Personals angemessen erhöht werden muss, wäre es von Vorteil, wenn den Bezügen der Pensionierten bereits ein erhöhter Koordinationsabzug zugrunde läge. Es wäre also verhindert, dass die Leistungen nach altem Recht günstiger wären als nach neuem Recht. Eine solche Regelung Hesse sich heute ohne stessendo Härten verwirklichen, doch hätte sie alle Pensionierten, also auch jene mit keinem zu hohen Versicherungsgrad, sowie die Witwen und Waisen betroffen. Deshalb wurde schliesslich auf eine Massnahme in dieser Richtung verzichtet. Der Bundesrat legt jedoch Wert

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auf die Erklärung, dass er anlässlich einer Revision des AHV-Gesetzes eine Anpassung des unversicherten Teils der Besoldungen in die Wege leiten wird.

Die Rentenbezüger müssen dabei mit Rückwirkungen auf ihre Teuerungszulage rechnen.

Im übrigen stimmt der Beschlussesentwurf hinsichtlich der Pensionierten mit der bisherigen Ordnung überein. Insbesondere bleiben die «freiwillig Versicherten», d.h. die Personen, die vor dem Erreichen der Altersgrenze freiwillig den Bundesdienst verlassen und die Versicherung auf eigene Rechnung weitergeführt haben, vom Anspruch auf Teuerungszulage ausgeschlossen. Diese Regelung, welche von den Betroffenen oft nicht verstanden wird, ist im Blick auf den Umstand begründet, dass die Teuerungszulage keine Kassenleistung darstellt, sondern vom Bund und den Betrieben mit eigener Rechnung den Bediensteten bezahlt wird, die ihnen bis zur Pensionierung die Treue gewahrt haben. Die Ausdehnung des Anspruches auf die freiwillig Versicherten stünde auch im Gegensatz zur statutarischen Bestimmung, wonach der versicherte Verdienst nach dem Austritt aus dem Bundesdienst nicht mehr erhöht werden kann. Es muss also Sache dieser Versicherten bleiben, nach dem Austritt aus dem Bundesdienst für die Anpassung ihrer Renten an die Lebenskosten selbst oder mit Hilfe des neuen Arbeitgebers besorgt zu sein.

IV. Stellungnahme der Personalverbände Die Verbände des Bundespersonals stimmen der hier beantragten Regelung des Teuerungsausgleiches für die Jahre 1969 bis 1972 mit einem Vorbehalt zu. Sie verlangen eine zusätzliche Erhöhung der für die Mindestzulage der Beamten massgebenden Grenze von 14 000 Franken. Der Bundesrat ist nicht in der Lage, diese Forderungen zu berücksichtigen, da er die Nivellierung der Beamtenbesoldungen auf dem Umweg über die Ausdehnung der Minimalzulage ablehnt.

V. Kosten Da unser Antrag die Teuerungszulage für 1969 nicht betragsmässig festlegt, können deren Kosten hier auch nicht beziffert werden. Auf Grund des gegenwärtigen Indexstandes von 108,1 ist jedoch mit einer Zulage von mindestens 3 Prozent der massgebenden Besoldungen und Renten zu rechnen. Dies entspricht einer Ausgabe von schätzungsweise 78 Millionen Franken, wovon 20 Millionen die Staatsrechnung, je 27 Millionen die PTT-Betriebe und die Bundesbahnen und 4 Millionen die übrigen Betriebe mit eigener
Rechnung betreffen.

Die rechtliche Grundlage des beantragten Beschlusses bilden Artikel 85 Ziffer 3 der Bundesverfassung, wonach die Besoldung der Bundesbehörden und der Bundesbeamten in den Geschäftskreis der eidgenössischen Räte fällt, und das Bundesgesetz vom 15. März 1968 über die Zuständigkeit zur Regelung der Teuerungszulagen des Bundespersonals für die Jahre 1969 bis 1972. Gemäss diesem Gesetz ist der Beschluss dem Referendum nicht unterstellt.

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Wir bitten Sie, den beigelegten Beschlussesentwurf zu genehmigen, und benützen den Anlass, Herr Präsident, hochgeehrte Herren, Sie unserer vollkommenen Hochachtung zu versichern.

Bern, den 26. Februar 1969 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident : L. von Moos Der Bundeskanzler : Huber

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Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Ausrichtung von Teuerungszulagen an das Bundespersonal für die Jahre 1969 bis 1972 (Vom 26. Februar 1969)

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