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Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues (Vom 3. September 1969)

Herr Präsident, Hochgeehrte Herren, Wir haben die Ehre, Ihnen mit dieser Botschaft den Entwurf zu einem Bundesgesetz über die Verlängerung und Änderung des Bundesgesetzes vom 19. März 1965 über Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues (AS 1966 433) zu unterbreiten.

1. Übersicht Die Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues gemäss dem in Kraft stehenden Gesetz sind, zusammen mit den sich auf den Verfassungszusatz vom 9. Oktober 1964 (AS 1964 1425; BB11964 I 729) stützenden befristeten Preiskontrollmassnahmen, das Resultat eines seinerzeit zwischen den Sozialpartnern zustandegekommenen Verständigungswerkes (s. dazu BB11964 II 629 ff.). Danach fällt einerseits die Mietzinsreglementierung Ende 1969 dahin; anderseits sollte ein zahlenmässig ausreichendes Angebot an Neuwohnungen (rund 50 000 im Durchschnitt der Jahre 1961-1970, einschliesslich des Ersatzes für abgebrochene Häuser) gesichert und innerhalb dieser Gesamtproduktion der soziale Wohnungsbau gefördert werden. Zusicherungen von Bundeshilfen in diesem Sinne können nach dem geltenden Gesetz bis längstens Ende 1970 erfolgen.

Gegenstand der vorliegenden Botschaft bildet die Verlängerung und teilweise Änderung des Wohnbaugesetzes um drei Jahre. Diese Frage ist im Zusammenhang mit der gesamten Wohnungsmarktpolitik zu betrachten. Wir verweisen deshalb nachdrücklich auf die Ihnen gleichzeitig zugehenden Berichte über das Volksbegehren für das Recht auf Wohnung und die Initiative des Kantons Waadt betreffend Mieterschutz. In den gleichen Zusammenhang gehört der Ihnen am 27. November 1968 überwiesene Entwurf zu einem Bundes-

876 gesetz über die Ergänzung des Obligationenrechts durch Bestimmungen über eine Beschränkung des Kündigungsrechtes im Mietverhältnis (BB1 1968 II 849).

2. Allgemeiner Teil 2.1 Ausgangslage 2.11 Hilfsmöglichkeiten des Wohnbaugesetzes Das in Kraft stehende Gesetz ermöglicht die Förderung des Wohnungsbaues in mittelbarer und unmittelbarer Weise: Mittelbare Hilfe a. Die Eidgenössische Wohnbaukommission ist beauftragt, die Bemühungen von Privaten und den Gemeinwesen zu koordinieren und zu fördern und dabei der Hebung der Produktivität im Wohnungsbau und der Aufklärung über dieses Gebiet besondere Aufmerksamkeit zu schenken.

b. Forschungsarbeiten zur Erhöhung der Produktivität im Wohnungsbau können subventioniert werden; auch kann der Bund direkte Forschungsaufträge erteilen.

c. Der Bund fördert eine auf längere Sicht zweckmässige Besiedlung und gewährt Beiträge an die Kosten der Landesplanung und der Regionalund Ortsplanungen.

Unmittelbare Hilfe a. Unter Beteiligung der Kantone in einem bestimmten Verhältnis gewährt der Bund jährliche Beiträge an die Kapitalverzinsung während 20 Jahren für einfache, zu einem angemessenen Preis erstellte, aber solide, zweckmässige und rationell geplante und ausgeführte Wohnungen für Familien in relativ bescheidenen finanziellen Verhältnissen.

b. Bei Bauvorhaben, für die solche Beiträge geleistet werden, - bei grösseren Überbauungen genügt ein Drittel der Wohnungen - kann der Bund die II. Hypothek bis zur Höhe von 40 Prozent der gesamten Investitionen verbürgen.

c. Wird durch eine Verknappung des Kapitalmarktes die Erstellung von Wohnungen allgemein erschwert, so kann der Bund den Banken oder Kantonen Vorschüsse zur Finanzierung von Wohnbauvorhaben im Sinne des Gesetzes gewähren.

Für Forschungsarbeiten zur Erhöhung der Produktivität und für die Landesplanung, Regional- und Ortsplanung wurden durch das Gesetz je 10 Millionen Franken zur Verfügung gestellt.

Für die Verbilligung der Mietzinse von in der Regel 5000 Wohnungen im Jahr wurden 320 Millionen Franken zugesichert. Die Gesamtsumme der Bürgschaftsverpflichtungen, die durch den Bund eingegangen werden können,

J a h r g .

121.

Unmittelbare Bundeshilfe

Kapitalzuschusse Normal (Art 7 Abs 1) Erhoht (Art. 7 Abs. 2) Total Davon Einfamilienhauser . . .

Biirgschaften Kapitalbeschaffung .

...

Mittelbare Bundeshilfe

Orts- und Regionalplanung . . .

~ Landesplanung Bauforschung

Anzahl Wohnungen

1967

Mio. Fr.

Anzahl Wohnungcn

Mio. Fr.

3544 2,26 - 963 31,03 4507 152 6,9 261 40

3163 164 3327 55 634

28,77

Fr.

51 560 261 455

32,97

11,13 44,10 6,41 38,52 Fr.

1175620 766 710 593 517

Anzahl Wohnungcn

Mio. Fr.

29 10 39

3091 851 3942 143 1027

Total

Jan.-Juni 1969

1968

20 21,28

Anzahl Wohnungen

Mio.

738 219 957 67 239

Fr.

7,48

2,62 10,10 4,3 1,77

Fr.

Fr.

905 000 975 000 957 545

713 100 453 400 190 000

Anzahl Wohnungen

10536 2197 12733 417 2161

Mio. Fr.

98,22 26,01 124,23

37,61 101,77 Fr.

2 845 280 2195 110 2 002 517

LLB

1966

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wurde auf eine Milliarde Franken festgesetzt. Für Darlehen im Falle der Verknappung des Kapitalmarktes sieht das Gesetz schliesslich einen Gesamtbetrag von 600 Millionen Franken vor; die Bundesversammlung kann weitere 400 Millionen Franken bewilligen.

Die Kantonsleistungen bestehen, soweit es die Kapitalzuschüsse betrifft, grundsätzlich im doppelten Betrag der Bundesleistung; bei finanzschwachen Kantonen aber, wenn auch die Gemeinde, in der der Wohnbau ausgeführt wird, finanzschwach ist, müssen sie nur den gleichen Betrag ausmachen. Bei der Bürgschaft hat sich der Kanton an allfälligen Verlusten zur Hälfte zu beteiligen.

2.12 Umfang der bisher beanspruchten Hilfe und deren Auswirkungen a. Über den Umfang der bisher zugesicherten Hilfe gibt die vorstehende Tabelle Aufschluss. Darin sind für das Jahr 1966 die noch auf Grund des früheren Bundesbeschlusses vom 31. Januar 1958 über Massnahmen zur Förderung des sozialen Wohnungsbaues erteilten Zusicherungen eingerechnet.

b. Der im Bericht der Wohnbaukommission «Wohnungsmarkt und Wohnungsmarktpolitik» vom Jahre 1963 (Sonderheft 72 der «Volkswirtschaft» ) errechnete Bedarf von durchschnittlich 50 000 Wohnungen im Jahr ist durch die effektive Produktion in den letzten Jahren bedeutend überschritten worden. Im laufenden Jahr kann wiederum mit einer hohen Produktion gerechnet werden. Inwieweit diese erfreulichen Ergebnisse auch auf die in der obigen Tabelle dargestellte mittelbare Hilfe zurückzuführen sind, lässt sich nicht feststellen. Es liegt in der Natur dieser Förderungsmassnahmen, dass sie sich nicht kurzfristig auszuwirken vermögen.

Im übrigen werden die aktuellen Probleme der Wohnungsproduktion und des Wohnungsbedarfes im Bericht über die Volksinitiative für das Recht auf Wohnung eingehend erläutert.

c. Wie aus der Tabelle ersichtlich ist, sind Zusicherungen für die Verbilligung der Mietzinse für mehr als 12 700 Wohnungen erteilt worden. Wenn somit die gebotenen Möglichkeiten (unmittelbare Hilfe für jährlich 5000 Wohnungen) nicht voll genutzt werden konnten, so ist dies teilweise auf die gute Konjunkturlage, teils auf die Schwierigkeiten zurückzuführen, die sich dem Wohnungsbau allgemein entgegenstellen (ungenügende Baulanderschliessung, fehlende Infrastruktur usw). Werden nicht bloss die gestützt auf das Bundesgesetz, sondern auch durch anderweitige
öffentliche Hilfe gebauten Wohnungen einbezogen, so ergibt sich im Durchschnitt der letzten Jahre immerhin eine Produktion von jährlich 6000 Wohnungen, d.h. rund 10 Prozent der Gesamtproduktion. Von den für Bürgschaften und Kapitelbeschaffung zur Verfügung gestellten Mitteln wurde nur ein verhältnismässig kleiner Teil beansprucht ; der Grund dafür ist in der Verflüssigung des Kapitalmarktes zu erblicken.

879 2.2 Verlängerung und teilweise Änderung des Wohnbaugesetzes 2.21 Die Notwendigkeit der Verlängerung Die Wohnungsproduktion wird, wie bereits erwähnt, zur Hauptsache von der Privatwirtschaft getragen. Um sich voll und zweckmässig entfalten zu können, ist der Wohnungsbau indessen auf gewisse staatliche Vorleistungen angewiesen. Der Verstädterungsprozess ruft einer besseren Erschliessung und Neugestaltung der Räume ausserhalb der Ballungszentren. Landesplanung und Baulanderschliessung, Baurationalisierung (Bauforschung, Normierung, Standardisierung und Anpassung der Baugesetzgebung) sowie die Feststellung der Tendenzen des Wohnungsmarktes durch laufende Analysen sind unerlässliche Voraussetzungen zur Verbesserung der Grundlagen für die Bauproduktion.

Mit der mittelbaren Hilfe (Landesplanung, Orts- und Regionalplanung, Bauforschung), die das geltende Gesetz gewährte, wurde ein erster Schritt zur Grundlagenverbesserung getan. Eine Verlängerung dieser Hilfe drängt sich auf, um den Nutzeffekt der bisherigen Arbeiten nicht zu gefährden. Dazu kommt, dass ein Arbeitsausschuss der Eidgenössischen Wohnbaukommission bereits beauftragt ist, eine langfristige Gesamtkonzeption für den Wohnungsmarkt zu erarbeiten. Dafür sind, angesichts der Komplexität der Probleme, eingehende Studien erforderlich. Diese Arbeiten können deshalb nicht so kurzfristig abgeschlossen werden, dass das Inkrafttreten neuer Massnahmen bereits nach Ablauf der im geltenden Wohnbaugesetz vorgesehenen Hilfsmöglichkeiten gesichert wäre. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit einer Weiterführung vorab der mittelbaren Hilfe. Aber auch die unmittelbare Hufe ist weiterhin notwendig. Nachdem vorerst die Mietzinskontrolle durch das flexiblere System der Mietzinsüberwachung ersetzt wurde, fällt Ende 1969 die Mietzinsreglementierung ganz dahin. Es ist unsere Absicht, auf diesen Zeitpunkt die Stellung des Mieters auf dem freien Wohnungsmarkt durch eine Änderung des zivilrechtlichen Kündigungsrechts zu verbessern. Darüber hinaus bleibt aber die Mithilfe an der Wohnungsversorgung der Bevölkerungskreise mit ungenügendem Einkommen eine vom Staat zu übernehmende Aufgabe. Als gezielte Individualsubvention ist sie mit dem Prinzip der freien Marktwirtschaft vereinbar.

Aus diesen Gründen befürworten wir die Verlängerung des geltenden Gesetzes.

Es handelt
sich - wie wir schon in unserer Antwort auf die kleine Anfrage Trottmann vom 3. Oktober 1968 sowie im Geschäftsbericht 1968 (S. 304) ausgeführt haben - um eine Überbrückungsmassnahme bis zur Neukonzipierung der Wohnungsmarktpolitik.

2.22 Änderungen an der bisherigen Regelung Im Laufe der letzten Jahre wurden mehrere Begehren um Änderung des geltenden Bundesgesetzes gestellt.

a. Herr Nationalrat Glasson hat in seinem Postulat vom 18. September 1968 (Nr. 9730) die Förderung von Alterswohnungen durch Gewährung niedrigverzinslicher Darlehen aus dem AHV-Fonds vorgeschlagen. Das Postu-

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lat wurde mit einigen Vorbehalten entgegengenommen. Wir haben dabei daran erinnert, dass genügende Gelder in diesem Fonds einstweilen fehlen. Das trifft auch heute noch zu. Ferner ist zu vermeiden, dass mit der heutigen Überbrückungsaktion Massnahmen getroffen werden, welche die längerfristige Konzeption präjudizieren. Wir halten deshalb dafür, dass dem Postulat nicht im Rahmen dieser Vorlage Rechnung getragen werden kann.

b. Den Einwand einer verfrühten Beeinflussung der kommenden Gesamtkonzeption müssen wir auch dem Postulat von Herrn Nationalrat Haller vom 24. Juni 1968 (Nr. 9819) entgegenhalten, das die kombinierte Förderung von Alterswohnungen, Altersheimen und Pflegeheimen beantragt.

Nach Artikel 7 Absatz 2 des geltenden Gesetzes kann die Bundeshüfe für Alterswohnungen bis auf l Prozent (in finanzschwachen Kantonen bis l y2 Prozent) der Gesamtinvestitionen erhöht werden. Daraus ergibt sich eine Verbilligung der Mieten von ungefähr 50 Prozent. Für den Einbezug der Alters- und Pflegeheime besteht unseres Erachtens heute keine verfassungsmässige Grundlage. Im Rahmen der längerfristigen Studien wird zu prüfen sein, ob und allenfalls wie sich das genannte Anliegen berücksichtigen lässt, insbesondere auch, wie Gemeinden, Kantone und der Bimd sich in diese Aufgaben teilen sollen.

c. Mit einem Postulat vom 20. Dezember 1967 (Nr. 9745) forderte Herr Nationalrat Tschäppät die Prüfung der Frage, was der Bund zur Förderung der Erschliessung von Baugebieten beitragen könne. Herr Nationalrat Berger, Zürich, beantragte in seinem Postulat vom 20. Dezember 1967 (Nr. 9795), der Bundesrat möge darüber Bericht erstatten, ob nicht ein Fonds geschaffen werden könne, aus dem bauwilligen Gemeinden und Bauherrschaften zinsfreie Darlehen zur Deckung der ihnen aus mittleren und grösseren Überbauungen entstehenden Erschliessungskosten gewährt werden könnten. Beide Postulate befürworten Massnahmen zur Förderung des rationellen und preisgünstigen Wohnungsbaues, gehen also in der Richtung, in der wir heute schon das Schwergewicht der künftigen Wohnungsmarktpolitik erblicken. Die rechtzeitige Erschliessung von Siedlungsgebieten gehört unbestritten zu den dringendsten Voraussetzungen der künftigen Förderung des Wohnungsbaues. Wir verweisen diesbezüglich auf unseren Bericht zum Volksbegehren «Recht auf Wohnung». Im Gegensatz
zu den beiden unter den Buchstaben a und b erwähnten Postulaten, die zurückzustellen sind, soll deshalb dem den Postulaten Tschäppät und Berger zugrunde liegenden Gedanken bereits im Rahmen der Überbrückungsaktion Rechnung getragen werden. Wir sehen im Gesetzesentwurf - unter den Massnahmen der mittelbaren Bundeshilfe - die Aufnahme eines neuen Artikels 4bls vor, wonach ausser den in Artikel 4 verankerten Beiträgen an die Orts-, Regional- und Landesplanung der Bund den Gemeinden an die Erschliessung von Siedlungsgebieten Darlehen gewähren kann. Da es sich um eine neue Möglichkeit der Bundeshilfe

881 handelt, darf der Gesetzgeber den Vollzug nicht von vornherein einengen.

Vielmehr muss er die Möglichkeit der Auswertung von Erfahrungen offen lassen, die Kompetenz zur Fixierung der Bedingungen für solche Darlehen also dem Bundesrat übertragen.

2.3 Antrag Gestützt auf die vorstehenden Darlegungen beantragen wir Ihnen die Änderung des Bundesgesetzes vom 19. März 1965 in dem Sinne, dass Zusicherungen von Bundeshüfe im bisherigen Rahmen bis zum 31. Dezember 1973 erteilt und dass - als neue Massnahme, vorläufig ebenfalls bis zu diesem Datum - an Gemeinden für die Erschliessung von Siedlungsgebieten Darlehen gewährt werden können. Einige weitere Änderungen, die sich hauptsächlich auf die Erhöhung der im geltenden Gesetz festgesetzten Höchstbeträge beziehen, werden im folgenden Teil behandelt.

3. Spezieller Teil Kommentar zu den einzelnen Gesetzesbestimmungen

Art. 3 Abs. 4: Es hat sich gezeigt, dass das Ziel der Produktivitätssteigerung gemäss Artikel 3 des Bundesgesetzes nur erreicht werden kann, wenn man systematisch Forschungsaufträge erteilt und nicht die Initiative von dritter Seite abwartet. Gemäss Artikel 6 der Vollzugsverordnung ist ein Forschungsplan aufzustellen, aus welchem der Dringlichkeitsgrad der einzelnen Arbeiten ersichtlich ist. Dieser Plan ist im Frühjahr 1968 den Mitgliedern der eidgenössischen Räte zur Orientierung zugestellt worden. Die Weiterführung der Forschungsarbeiten erfordert eine Erhöhung der ursprünglich vorgesehenen Mittel um 5 Millionen Franken.

Art. 4 Abs. 4: Die Landes-, Regional- und Ortsplanung wurde auf Grund von Artikel 4 des Bundesgesetzes laufend gefördert. Im besonderen hat das Institut für Orts-, Regional- und Landesplanung der Eidgenössichen Technischen Hochschule in Zürich unablässig an den ihm durch die Artikel 12-17 der Vollzugsverordnung I gestellten Aufgaben gearbeitet, so auch an der Aufstellung von Leitbildern für die Landesplanung, wie wir dies Herrn Nationalrat Bächtold auf seine kleine Anfrage vom 20. Juni 1968 bereits mitgeteilt haben.

Für die Weiterführung der Planungsarbeiten werden gegenüber dem ursprünglichen Gesetz zusätzliche 10 Millionen Franken benötigt.

Art. 4Ms : Bezüglich der Begründung dieser neuen Massnahme verweisen wir auf die Ausführungen unter Ziffer 2.22 Buchstabe c.

Art. 7 Abs. 4: Die unmittelbare Hilfe, die ungefähr einem Zehntel der neu erstellten Wohnungen zugute kommt, wird auch bei der später durch Erschliessungsbeiträge erweiterten mittelbaren Hilfe in irgendeiner Form uner-

882 lässlich sein, weil bei den heutigen Bau- und Landkosten ein Teil der Bevölkerung die marktmässigen Mietzinse nicht bezahlen könnte. Von den im geltenden Gesetz vorgesehenen 320 Millionen Franken sind bis Mitte 1969 124,23 Millionen Franken für die Verbilligung der Mietzinse von 12 733 Wohnungen beansprucht worden. Unter der Annahme, dass die Durchschnittsbeiträge unverändert bleiben, könnten mit den noch vorhandenen Mitteln die im Gesetz vorgesehenen 5000 Wohnungen im Jahr bis Mitte 1973 verbilligt werden. Für die Verlängerung der Hilfe bis zum Jahresende 1973 sind zusätzlich noch ungefähr 50 Millionen Franken nötig.

Art. 12: Eine Verrechnung von Subventionen mit Forderungen gegenüber dem Anspruchsberechtigten war bisher von Gesetzes wegen ausgeschlossen.

Daraus ergab sich die unerfreuliche Situation, dass beispielsweise Forderungen auf Rückerstattung von Subventionen für zweckentfremdete Wohnungen nicht mit Subventionsansprüchen für andere Wohnungen verrechnet werden konnten. Der neue Artikel bezweckt, für solche und ähnliche Fälle die Stellung des Subventionsgebers gegenüber dem Subvcntionsempfänger zu verbessern.

Art. 16, Abs. l : Der bisherige Text erwähnt die Artikel 3, 4 und 7-9. Im vorgeschlagenen neuen Text wird, aus Gründen der Vollständigkeit, auch der Artikel 6 einbezogen; eine materielle Änderung ist damit nicht verbunden.

Art. 18bls: Diese Bestimmung ist den bisherigen Vollzugsverordnungen entnommen. Sie gehört unseres Erachtens in das Gesetz, damit ihr genügend Gewicht zukommt und sie jedem Einwand rechtlicher Natur standhält. Sowohl diese Bestimmung wie auch diejenige in Artikel 20 entsprechen den Artikeln 16 bis 21 des Ihnen vorgeschlagenen Bundesgesetzes über die Verbesserung der Wohnverhältnisse in Berggebieten (vgl. Botschaft vom 7. Mai 1969).

Art. 20 : Die vorgeschlagene Kompetenzordnung bedeutet eine Vereinfachung des bisher sehr komplizierten Rechtsweges in Rückerstattungsfällen.

Dabei wurde die Neuregelung der Verwaltungsrechtspflege gemäss Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 berücksichtigt.

Art. 21, Abs. 2: Die Bestimmung statuiert die in dieser Botschaft begründete zeitliche Ausdehnung der Hilfe.

4. Finanzielle Auswirkungen Wie unter Ziffer 3 dargetan wurde, sind neue Mittel im Gesamtbetrage von 65 Millionen Franken erforderlich. Eine Erhöhung ist nicht nötig
für die Bürgschaft gemäss Artikel 13 des Gesetzes. Bisher wurde von dieser Hilfe nur in beschränktem Masse Gebrauch gemacht. Was die Kapitalbeschaffung nach Artikel 14 anbetrifft, ist inzwischen eine Lockerung auf dem Hypothekenmarkt eingetreten, so dass auch hier nur ein Teil der zur Verfügung stehenden Mittel verwendet werden musste; eine Erhöhung ist ebenfalls nicht erforderlich. Hingegen werden dem Bund aus der in Artikel 4Ma vorgesehenen finanziellen Hilfe

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neue Verpflichtungen in Form von zwar rückzahlbaren, aber zinsbegünstigten oder unverzinslichen Darlehen und entsprechenden Zinsverlusten erwachsen.

Über das Ausmass bestehen keine Anhaltspunkte.

5. Verfassungsgrundlage Das zu verlängernde Bundesgesetz stützt sich auf Artikel Saluâmes Absatz 3 der Bundesverfassung.

6. Abschreibung von Postulaten Den in Ziffer 2.22 Buchstaben a und b erwähnten Postulaten Glasson und Haller wird mit der heutigen Vorlage nicht Rechnung getragen. Sie sollen im Zusammenhang mit der auf Anfang 1974 vorzubereitenden Gesetzgebung weiter geprüft, zur Zeit jedoch nicht abgeschrieben werden. Dagegen wird den Postulaten Tschàppat und Berger (Ziff. 2.22 Buchstabe c) mit der beantragten Gewährung von Darlehen an die Erschliessung \on Siedlungsgebieten entsprochen, sodass wir deren Abschreibung beantragen.

Auf Grund der vorstehenden Ausführungen beehren wir uns, Ihnen die Annahme des beiliegenden Gesetzesentwurfes betreffend Änderungen des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues zu empfehlen.

Genehmigen Sie, Herr Präsident, hochgeachtete Herren, die Versicherung unserer vollkommenen Hochachtung.

Bern, den 3. September 1969 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident : L. von Moos Der Bundeskanzler: Huber

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