# S T #

79.223

Parlamentarische Initiative Bundesverfassung. Schweizer Bürgerrecht Bericht der Kommission des Nationalrates vom 29. April 1980

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, Wir unterbreiten diesen Bericht dem Bundesrat zur Stellungnahme und den Ratsmitgliedern zur Kenntnis (Art. 21octies des Geschäftsverkehrsgesetzes; SR 171.11).

Am 23. März 1979 reichte Nationalrat Weber-Altdorf eine Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs mit folgendem Wortlaut ein: In Anwendung von Artikel 21bis GVG stelle ich dem Rate den Antrag: Artikel 44 Absatz 3 der Bundesverfassung sei neu wie folgt zu fassen: 3 Die Bundesgesetzgebung kann bestimmen, unter welchen Voraussetzungen das Kind einer Mutter, die von Abstammung Schweizer Bürgerin war, mit der Geburt das Schweizer Bürgerrecht erwirbt.

Die vorberatende Kommission hörte am 3. September 1979 den Initianten und die Vertreter der Verwaltung an und führte eine allgemeine Aussprache durch.

Am 7. November 1979 beschloss sie, der Initiative grundsätzlich Folge zu geben, unter Vorbehalt der Abklärung der Notwendigkeit einer Verfassungsrevision.

Diese Frage war Gegenstand der Sitzung vom 16. Januar 1980, an welcher die Kommission die Experten HH. Professoren Etienne Grisel, Lausanne, und Biaise Knapp, Genf, sowie Herrn Bundesrichter Otto K. Kaufmann anhörte und ein Memorandum von Herrn Professor Jörg P. Müller, Bern, prüfte.

Die Kommission unterbreitet einen Vorschlag, der Kindern einer schweizerischen Mutter und eines ausländischen Vaters das Schweizer Bürgerrecht generell und unabhängig von der Abstammung der Mutter und vom Wohnsitz der Eltern zur Zeit der Geburt verleiht. Die neue Verfassungsbestimmung stellt bezüglich Verleihung des Bürgerrechts die Kinder der Schweizerin den Kindern des Schweizers gleich.

Für die Einzelheiten verweisen wir auf die Beilagen.

Beilagen 1 2 3 1424

Beschlussesentwurf der Kommission Begründung des Initianten (Zusammenfassung) Erwägungen der Kommission 1980-559

Antrag Die Kommission beantragt, es sei ihr Vorschlag anzunehmen und die Initiative von Herrn Weber abzuschreiben.

29. April 1980

Im Namen der Kommission Der Präsident: Zbinden

7256

1425

Beilage l l

Beschlussesentwurf der Kommission

Bundesbeschluss über eine Änderung der Bundesverfassung

Entwurf

(Schweizer Bürgerrecht)

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Prüfung einer parlamentarischen Initiative, nach Einsicht in den Bericht einer Kommission des Nationalrates vom 29. April 1980 '> 2 und in die Stellungnahme des Bundesrates vom \ beschliesst:

I Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert: Art. 44 Abs. 3 3

Das Kind schweizerischer Eltern ist von Geburt an Schweizer Bürger. Ist nur ein Elternteil Schweizer Bürger, bestimmt die Bundesgesetzgebung, unter welchen Voraussetzungen es dessen Bürgerrecht erwirbt.

II 1 2

Dieser Beschluss untersteht der Abstimmung des Volkes und der Stände.

Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

» BEI 1980 II 1424 V BEI 1980 ...

1426

Beilage 2 2

Begründung des Initianten (Zusammenfassung)

21 An ihrer Sitzung vom 25. August 1978 in Einsiedeln hat die Auslandschweizerkommission der Neuen Helvetischen Gesellschaft festgehalten, dass das Bürgerrecht in der heutigen Gesetzgebung in bezug auf Kinder von Schweizern bzw.

Schweizerinnen mit ausländischen Ehegatten ungleich behandelt wird. Die heutige Regelung des Bürgerrechts von Kindern schweizerischer Mütter und ausländischem Vater im Bundesgesetz vom 29, September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (BüG) werde von den Auslandschweizerinnen als Diskriminierung empfunden, und zwar sowohl in der Behandlung der Kinder schweizerischer Väter und ursprünglich ausländischer Mutter als auch der Kinder von Schweizerinnen und ausländischem Vater, die das Privileg haben, dass ihre Eltern zur Zeit der Geburt in der Schweiz wohnhaft waren.

Die Auslandschweizerkommission erachtet es als ihre Pflicht, sich für die Rechte der Schweizer im Ausland einzusetzen. Eine von ihr eingesetzte Expertenkommission kam aufgrund von Rechtsgutachten zum Schluss, dass die ungleiche Behandlung des Bürgerrechts nur durch eine Verfassungsrevision beseitigt werden könne.

Die Auslandschweizerkommission beschloss an der Plenarsitzung der 56. Auslandschweizertagung vom 26. August 1978, allen Schweizervereinen eine entsprechende Änderung von Artikel 44 Absatz 3 BV zur Stellungnahme zu unterbreiten und bei positivem Ergebnis dieser Umfrage durch ihren Präsidenten eine parlamentarische Initiative einzureichen.

98 Prozent der eingetroffenen Antworten der Schweizervereine und zahlreiche Briefe von Auslandschweizerinnen sprachen sich für eine Erleichterung des Bürgerrechtserwerbes von Kindern einer Schweizerin und ihres ausländischen Ehegatten aus.

22

Das Schweizer Bürgerrecht mit eigenem staatsrechtlichem Inhalt, das wir seit der Bundesverfassung von 1848 kennen, wurde bis zum Jahre 1977 durch den Bund ausschliesslich aufgrund familienrechtlicher Tatsachen, das heisst durch Abstammung, Legitimation und Eheschliessung übertragen, und zwar durch Abstammung und Legitimation durch den Vater und durch Eheschliessung durch den Mann.

Durch die Mutter erhielten Kinder das Schweizer Bürgerrecht nur in den Fällen einer unehelichen Geburt und - vorerst nach der Praxis, die dann durch den Bundesratsbeschluss vom l I.November 1941 schriftliches Recht wurde - falls ihre Schweizer Mutter mit einem staatenlosen Ausländer verheiratet war und deren Kinder somit unvermeidlich ebenfalls staatenlos geworden wären. Diese Erleichterung wurde in Artikel 5 des BüG (SR 141.0) bestätigt.

1427

Die ehelichen Kinder eines Schweizer Vaters erhalten dessen Bürgerrecht durch Abstammung, gleichgültig, ob die Eltern zur Zeit der Geburt in der Schweiz oder im Ausland wohnten und auch wenn die Mutter vor ihrer Verheiratung Ausländerin war. Sogar die aus einer ungültig erklärten Ehe eines Schweizer Bürgers stammenden Kinder erhalten nach Artikel 133 ZGB (SR 210) dessen Bürgerrecht. Die ausserehelichen Kinder eines schweizerischen Vaters erwerben dessen Bürgerrecht durch alle diejenigen privatrechtlichen Akte, die ihnen die Rechte von ehelichen Kindern verschaffen.

23 Seit dem L April 1973 ist nun ein Einbruch in das bisherige System erfolgt.

Einmal brachte das neue Adoptionsrecht mit Artikel 267a ZGB die Übertragung des Bürgerrechts der Adoptiveltern auf das unmündige Adoptivkind in konsequenter Weiterführung des Grundgedankens, dass die Adoption dem Kind die Stellung eines ehelichen Kindes der Adoptiveltern geben soll und dass das bisherige Kindesverhältnis zu den leiblichen Eltern erlischt.

Dann hat ferner mit dem neuen Kindschaftsrecht, in Kraft seit dem 1. Januar 1978, gestützt auf eine Verfassungskompetenz in Artikel 44 Absatz 3 BV, das Prinzip des ins soli - allerdings nur in Verbindung mit der schweizerischen Abstammung der Mutter - erstmals im schweizerischen Bürgerrecht Eingang gefunden.

24 Zwar hatte bereits das Bürgerrechtsgesetz von 1903 einen schwachen, doch erfolglosen Versuch gemacht, dem Bürgerrechtserwerb durch den Ort der Geburt die Bahn zu brechen und aufgrund einer Partialrevision des Artikels 44 BV vom 20. Mai 1928 dem Bundesgesetzgeber die Ermächtigung erteilt, Kinder ausländischer Eltern von Geburt an zu Schweizer Bürgern zu erklären, wenn die Mutter von Abstammung Schweizer Bürgerin war und die Eltern zur Zeit der Geburt des Kindes ihren Wohnsitz in der Schweiz hatten.

Ein Ausführungsgesetz zu diesem revidierten Artikel 44 BV ist in der Folge während annähernd 50 Jahren unterblieben. Erst die beunruhigende Zunahme der ausländischen Wohnbevölkerung in den fünfziger und sechziger Jahren 1950 standen 4430000 Schweizern 285000 oder 6,1 Prozent Ausländer gegenüber: 1970 dagegen 5189707 Schweizern 1080076 Ausländer oder 17,2 Prozent - liess den dringenden Wunsch aufkommen, insbesondere den Jüngern, in der Schweiz aufgewachsenen Ausländern die Einbürgerung zu erleichtern.

25

Gestützt auf diese Entwicklung bestellte das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement eine von Bundesrichter 0. K. Kaufmann präsidierte Expertenkommission, die in ihrem Bericht vom 25. Juli 1972 zum Schluss kam, dass für die Einbürgerung der Ehegatten und Kinder von Schweizerinnen, von jungen, in der Schweiz aufgewachsenen Ausländern sowie von Flüchtlingen und Staaten-

1428

losen in der Bundesgesetzgebung eine erleichterte, unentgeltliche Einbürgerung vorgesehen werden sollte.

Im Sinne dieses Berichtes und in Ausschöpfung der in Artikel 44 Absatz 3 BV gebotenen Möglichkeiten wurde das Bundesgesetz vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts und insbesondere sein Artikel 5 revidiert, wonach seit dem 1. Januar 1978 das Kind einer schweizerischen Mutter und ihres ausländischen Ehemannes von Geburt an das Kantons- und Gemeindebürgerrecht der Mutter und damit das Schweizer Bürgerrecht erwirbt, nicht nur im bisher anerkannten Falle der drohenden Staatenlosigkeit, sondern auch bei Wohnsitz der Eltern zur Zeit der Geburt in der Schweiz - vorausgesetzt, dass die Mutter von Abstammung Schweizer Bürgerin ist.

26 Diese Neuerung wird nun von zahlreichen Auslandschweizerinnen, die zwar von Abstammung Schweizer Bürgerinnen sind, aber für ihre Kinder nicht den Nachweis eines schweizerischen Wohnortes der Eltern zur Zeit der Geburt erbringen können, als Diskriminierung betrachtet.

Und in der Tat, die geltenden Gesetzesbestimmungen kommen einer lex beati possidentis gleich, die einer beschränkten Zahl von Mitbürgerinnen und deren Kindern entgegenkommt und die sich auf ein Element abstützt, das sehr häufig dem Zufall unterworfen ist, nämlich dem Wohnsitz der Eltern zur Zeit der Geburt des Kindes.

Mit Recht und bewusst hat die Expertenkommission Kaufmann in ihrem schon erwähnten Bericht vom 25. Juli 1972 (S. 40) darauf verzichtet, für das Bürgerrecht eines Kindes der Geburt in der Schweiz irgendeine Bedeutung zuzumessen.

Das Erfordernis des Wohnsitzes der Eltern in der Schweiz zur Zeit der Geburt ist fast ebenso zufällig wie der Geburtsort, dies um so mehr, als keinerlei weitere Bedingungen bezüglich einer Mindestwohn-Vorschrift der Eltern damit verbunden ist. Je nach den beruflichen und finanziellen Verhältnissen ist es für Eltern, deren mütterlicher Teil das Schweizer Bürgerrecht besitzt, ein Leichtes, vor der Geburt eines Kindes ihren Wohnsitz in die Schweiz zu verlegen.

Auch sind der Auslandschweizer Organisation bereits zahllose Fälle bekannt, in welchen der neue Artikel 5 BüG in ein und dieselbe Familie zweierlei Recht für die Kinder gebracht hat, je nachdem ob die Eltern zur Zeit der Geburt in der Schweiz oder im Ausland Wohnsitz hatten. Das war vom Gesetzgeber sicher nicht beabsichtigt.

Auch sind unter den weit über tausend der Auslandschweizer Organisation gemeldeten Fällen Tatbestände zu verzeichnen, die ganz ausserhalb jeder Einflussmöglichkeit der Eltern lagen (die geplante Wohnsitzverlegung musste durch eine Verzögerung im Wohnungsbau verschoben werden, Verspätung in der Behandlung der Arbeitssbewilligung auf der zuständigen kantonalen Amtsstelle; ein mehrjähriger Kuraufenthalt des ausländischen Vaters in einem Schweizer Sanatorium wurde nicht als Wohnsitznahme betrachtet, obwohl die schweizerische Mutter und ihre Kinder in einer eigenen Wohnung im Lande lebten).

1429

Selbst wenn man bei jeder gesetzlichen Regelung Härtefälle in Kauf nehmen muss, scheint uns die mit dem neuen Artikel 5 BüG vorgenommene Abgrenzung doch zu willkürlich und zu streng, dies um so mehr, als die davon betroffenen Auslandschweizermütter ohnehin schon von der Diskriminierung im Vergleich zu den Auslandschweizervätern betroffen werden, die ohne weiteres auch bei Wohnsitz im Ausland und bei Verheiratung mit einer Ausländerin ihr Bürgerrecht auf ihre Kinder übertragen.

Eine grosszügige Regelung im Sinne des Anliegens der Auslandschweizermütter und der eingangs wiedergegebenen Resolution der Auslandschweizerkommission würde unserem Lande wohl anstehen, dies vor allem auch im Lichte der Initiative «Gleiches Recht für Mann und Frau».

27

Die Zahl anderer Staaten, die eine Übertragung ihres Bürgerrechts auf die Kinder über die Mutter anerkennen, ist im Zunehmen begriffen. Den Anfang hat seinerzeit Frankreich gemacht, das bereits seit 100 Jahren den auf seinem Territorium geborenen Kindern von Französinnen und ausländischen Vätern automatisch die Staatsbürgerschaft zukommen lässt. Bei Wohnsitz und Geburt im Ausland steht den Kindern bis zum 18. Altersjahr ein Optionsrecht auf die französische Nationalität zu. Eine gleichartige Regelung kennt die Bundesrepublik Deutschland seit 1977. Grossbritannien und die Vereinigten Staaten von Nordamerika werden den gleichen Gedanken in absehbarer Zeit verwirklichen.

Wir glauben nicht, dass eine gleichartige Lösung für die Schweiz untragbare Konsequenzen haben wird. Insbesondere werden die damit verbundenen Einbürgerungen zahlenmässig zu verkraften sein und sicher nicht höhere Ziffern aufweisen als im Zusammenhang mit den durch den neuen Artikel 5 BüG erfolgten Einbürgerungen. Eine weitere Vermehrung der Zahl der Doppelbürger dürfte ebenfalls in vernünftigen Grenzen liegen, wenn man die im folgenden noch angedeuteten Richtlinien zur Anwendung bringen wird, wobei noch zu bemerken wäre, dass man ohnehin Doppelbürgerschaften nicht vermeiden kann, es sei denn, sämtliche Staaten der Welt würden ihre Regeln für die Übertragung der Staatsangehörigkeit in einheitlicher Weise gestalten. Auf alle Fälle würde aber mit der Aufnahme der Kinder von Auslandschweizer Müttern und ausländischen Vätern eine Diskriminierung unserer Mitbürgerinnen in der Fremde vermieden, und es würde gleichzeitig ein weiterer Schritt in der Verwirklichung gleicher Rechte zwischen Mann und Frau getan.

28 Das von der Auslandschweizer-Organisation eingeholte Rechtsgutachten vom 23. August 1978 bestätigte die Tatsache, dass es einer Teilrevision der Bundesverfassung bedürfe, um den betroffenen Kindern zum Schweizer Bürgerrecht zu verhelfen. Diese Auffassung war übrigens bereits in einem Gutachten vom 30. April 1970 geäussert worden und wird ebenfalls von der Spitze des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements geteilt.

1430

Mit der Verfassungsänderung möchten wir nicht bis zu einer Totalrevision der Bundesverfassung zuwarten, da uns eine gerechte Lösung sehr dringlich erscheint, nachdem nun bereits in zweifacher Hinsicht ein Dammbruch in das bisher geltende Bürgerrechts-System erfolgt ist, und zwar mit dem neuen Adoptionsrecht und der Neufassung von Artikel 5 des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts. Es handelt sich zudem beim vorliegenden Begehren um einen in sich geschlossenen Rechtskomplex, dessen Lösung sofort in Angriff genommen werden kann.

29

Nun sind auch andere rechtliche Überlegungen geäussert worden, wonach die Erfüllung der in der vorstehenden Initiative angeführten Begehren durch blosse Gesetzesänderung möglich sei.

Die parlamentarische Initiative hat zum Zweck, eine Beschleunigung des Verfahrens herbeizuführen und sich auf das Problem der Auslandschweizer zu konzentrieren, ohne die Totalrevision der Bundesverfassung abzuwarten.

Es wird durch die einzusetzende parlamentarische Kommission abzuklären sein, ob eine Verfassungs- oder Gesetzesänderung nötig ist. Auf blosse Gesetzesänderung zielen die beiden parlamentarischen Vorstösse Motion Christinat und das Postulat Felber ab. Sofern eine Gesetzesänderung genügt und eine rasche Verwirklichung zugesichert wird, könnte diese Initiative zurückgezogen werden.

Wenn aber die Verfassungsänderung notwendig wird, dann könnte durch dieses Verfahren Zeit gewonnen werden.

7256

65 Bundesblait.132.Jahrg.Bd.II

1431

Beilage 3 3

Erwägungen der Kommission "

31

Ausgangslage

Nach Artikel 44 Absatz 3 BV, angenommen in der Volksabstimmung vom 20. Mai 1928, ist der Bund befugt, Kindern ausländischer Eltern von Geburt an das Schweizer Bürgerrecht zu verleihen, wenn die Mutter von Abstammung Schweizerin war und die Eltern zur Zeit der Geburt in der Schweiz ihren Wohnsitz haben.

Diese Bestimmung wurde erlassen, um die damals drohende Überfremdung zu bekämpfen. Sie hatte nicht den Zweck, Kindern grundsätzlich durch mütterliche Abstammung das Schweizer Bürgerrecht zu vermitteln.

Das Bundesgesetz vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts, in Kraft seit dem I.Januar 1953, verwirklichte in abgeschwächter Form die Verfassungsbestimmung: Artikel 27 BüG sieht vor, Kinder gebürtiger Schweizerinnen erleichtert einzubürgern.

Erst mit der Revision des Kindschaftsrechtes und der entsprechenden Neuregelung des Bürgerrechts der Kinder schweizerischer Mütter, in Kraft seit dem 1. Januar 1978, wurde gestützt auf Artikel 44 Absatz 3 BV in Artikel 5 des revidierten BüG die Bestimmung aufgenommen, dass Kinder einer schweizerischen Mutter und ihres ausländischen Ehemannes von Geburt an das Kantons- und Gemeindebürgerrecht der Mutter und damit das Schweizer Bürgerrecht erwerben, wenn die Mutter von Abstammung Schweizerin ist und die Eltern zur Zeit der Geburt in der Schweiz ihren Wohnsitz haben. Eine Übergangsbestimmung ermöglichte Kindern, die im Zeitpunkt der Geburt diese Voraussetzungen erfüllten und noch nicht 22 Jahre alt waren, innert Jahresfrist die Anerkennung als Schweizer Bürger zu beantragen (Art. 57 BüG). Diese Frist wurde später aus Gründen der Rechtsgleichheit verlängert, weil das Bundesgericht mit Entscheid vom 29. Juni 1979 den Begriff der «Schweizerin von Abstammung» («Suissesse d'origine», «svizzera d'origine»), auch auf jene Frauen ausdehnte, die durch Einbürgerung ihrer Eltern oder durch erleichterte Einbürgerung das Schweizer Bürgerrecht erworben haben. Der Bereich der betroffenen Kinder wurde somit wesentlich erweitert. Die Ausdehnung wurde jenen Frauen verwehrt, welche durch selbständige Einbürgerung oder durch Heirat Schweizer Bürgerinnen geworden sind.

Eine vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement eingesetzte Expertenkommission unter der Leitung von Bundesrichter Kaufmann prüfte in den Jahren 1971/72, ob die Einbürgerung der in der Schweiz aufgewachsenen jungen Ausländer zu erleichtern sei und welche Änderungen des BüG und gegebenenfalls der Bundesverfassung dafür notwendig seien. Die Kommission schlug in ihrem Schlussbericht vom 25. Juli 1972 vor, auch weitere Ausländergruppen erleichtert einzubürgern und legte den Entwurf für einen neuen Artikel 44 BV vor.

Die Vorschläge der Kommission wurden anfangs 1973 den Kantonen unterbrei'' Die Kommission besteht aus folgenden Mitgliedern: Zbinden, Akeret, Blunschy, Christinat, Deneys, Duboule, Kaufmann, Kohler Raoul, Kopp, Lang, Lüchinger, Müller-Aargau, Reimann, Roth, Schule, Segmüller, Weber-Arbon

1432

têt, die ihnen mehrheitlich zustimmten. Da in der Zwischenzeit die Revision des Familienrechts fortgeschritten war, wurden die Vorschläge der Expertenkommission bis zur Klärung der in diesem Zusammenhang notwendigen Verfassungsänderungen zurückgestellt.

Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement sowie das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten setzten im Oktober 1978 eine Arbeitsgruppe ein mit dem Auftrag, die Frage des Erwerbes des Schweizer Bürgerrechts durch Kinder ausländischer Väter und schweizerischer Mütter zu untersuchen und einen Vorschlag zur Revision der geltenden Regelung auszuarbeiten. Die Arbeitsgruppe hat am 23. Oktober 1979 dem Bundesrat einen Bericht mit entsprechenden Vorschlägen unterbreitet.

Eine Besserstellung der Kinder schweizerischer Mütter und ausländischer Väter verlangten ausser der Initiative von Nationalrat Weber, die diesem Bericht zugrunde liegt, auch folgende parlamentarische Vorstösse: Postulat Luder vom 15, März 1972, Standesinitiative Genf vom 7. Juni 1972, Postulat Felber vom 22. Juni 1977, Postulat Vetsch vom 15. Dezember 1976, Einfache Anfrage Girard vom 20. September 1977, Motion Christinat vom S.Oktober 1978, Initiative Christinat vom 1. Oktober 1979.

Auf internationaler Ebene empfiehlt der Europarat den Mitgliedstaaten, ihre Staatsangehörigkeit den in der Ehe geborenen Kindern entweder von Geburt an zu verleihen, wenn Vater oder Mutter Staatsangehöriger ist, oder den Erwerb der Staatsangehörigkeit bis zum 22. Lebensjahr zu erleichtern. Mehrfachbürgerrechte sollen über den Staatsangehörigkeitsverlust bekämpft werden; sie hätten auf die Willensäusserung der Mehrfachbürger abzustellen. Die doppelte Nationalität wird heute unter bestimmten Umständen nicht mehr als absolut unerwünscht angesehen. Diese Tendenz kommt sehr deutlich in einer Resolution Nr. (77) 13 des Ministerfcomitees des Europarates vom 27. Mai 1977 zum Ausdruck; darin wird empfohlen, Kindern von Eltern mit verschiedener Nationalität nicht nur die Staatsbürgerschaft des Vaters sondern auch jene der Mutter zu verleihen.

32 321

Kritische Würdigung der Ausgangstage

In der Vermittlung des Bürgerrechts an die Kinder besteht zwischen Mann und Frau einerseits und zwischen gebürtigen und nicht gebürtigen Schweizerinnen anderseits eine ungleiche Behandlung.

Durch die Mutter erhielten die Kinder bis 1977 das Schweizer Bürgerrecht nur, wenn sie ausserehelich geboren wurden oder die Mutter mit einem staatenlosen Ausländer verheiratet war. Seit Inkrafttreten des neuen Kindschaftsrechtes erwerben Kinder einer Schweizerin und ihres ausländischen Ehemannes das Schweizer Bürgerrecht bei der Geburt, unter den Bedingungen der schweizerischen Abstammung der Mutter und des Wohnsitzes der Eltern in der Schweiz zur Zeit der Geburt.

Die ehelichen Kinder eines Schweizers erhalten dessen Bürgerrecht durch Abstammung, gleichgültig, ob sie in der Schweiz oder im Ausland geboren werden, 1433

der Vater durch «Abstammung» oder spätere Einbürgerung Schweizer geworden ist, unbesehen ob die Mutter vor ihrer Verheiratung Ausländerin war.

322

Nach Artikel 5 Absatz l Buchstabe a BüG (in Kraft seit dem 1. Januar 1978) erwirbt das Kind einer Schweizerin und ihres ausländischen Ehegatten von Geburt an das Schweizer Bürgerrecht, wenn die Mutter von Abstammung Schweizerin ist und die Eltern zur Zeit der Geburt in der Schweiz Wohnsitz haben.

Die Anwendung dieser Bestimmung setzt voraus, dass die Mutter «von Abstammung Schweizerin» ist. Es genügt nicht, dass sie Schweizerin ist. Vielmehr muss sie das Schweizer Bürgerrecht durch Abstammung erworben haben.

Der Begriff «von Abstammung Schweizerin» ist im Gesetz nicht definiert: er muss durch Auslegung bestimmt werden.

Bis zum 29. Juni 1979 haben die Bundesbehörden und die kantonalen Behörden, die das Bürgerrecht anzuwenden haben, diesen Begriff eng interpretiert: Als Schweizerinnen von Abstammung galten nur Frauen, die ihr Bürgerrecht durch die Geburt erlangt haben. Das Bundesgericht nahm in seinem Entscheid vom 29. Juni 1979 zum Begriff der Schweizerin von Abstammung Stellung und erklärte, dieser Begriff sei auch auf solche Frauen auszudehnen, die durch Einbezug in die Einbürgerung ihrer Eltern oder durch erleichterte Einbürgerung das Schweizer Bürgerrecht erworben haben. Es ging dabei von der Überlegung aus, dass auch bei diesen Tatbeständen die Abstammung beteiligt ist. Als Schweizerinnen nicht von Abstammung sind heute somit jene Frauen anzusehen, die durch Heirat oder individuelle Einbürgerung das Schweizer Bürgerrecht erworben haben. Es gibt danach, auch'nach dem bundesgerichtlichen Entscheid, unter dem Gesichtspunkt der Bürgerrechtsübertragung zwei Kategorien von Schweizer Bürgerinnen.

323 Artikel 5 Absatz l Buchstabe a BüG macht den Erwerb des Schweizer Bürgerrechts von einer zweiten Bedingung abhängig: Die Eltern müssen zur Zeit der Geburt in der Schweiz Wohnsitz haben.

Schon die Expertenkommission Kaufmann hat in ihrem Bericht der Geburt in der Schweiz für das Bürgerrecht eines Kindes keine Bedeutung zugemessen. Sie hat darauf hingewiesen, dass der Geburtsort für die Assimilierung keinerlei Auswirkungen habe. Die Regel des ins soli unterliege in den Ländern, in welchen sie angewendet wird, häufig der Kritik.

Artikel 5 BüG stützt sich nicht auf den Geburtsort ab, sondern auf den Wohnsitz der Eltern zur Zeit der Geburt. Auch mit diesem Erfordernis sind jedoch zu viele Zufallserscheinungen verbunden. Bei der heutigen Regelung und der stark gestiegenen Mobilität der Bevölkerung kommt es vor, dass die Kinder einer mit einem Ausländer verheirateten Schweizerin zum Teil das Schweizer Bürgerrecht erwerben und zum Teil nicht, weil die Eltern bei gewissen Geburten in der

1434

Schweiz, bzw. im Ausland wohnhaft sind. Je nach den finanziellen und beruflichen Verhältnissen ist es für Eltern unter Umständen auch nicht schwer, vor der Geburt eines Kindes den Wohnsitz in die Schweiz zu verlegen.

33

Begründung der vorgeschlagenen Lösung

Der Grundsatz der Gleichberechtigung von Mann und Frau verlangt, dass bezüglich Bürgerrechtserwerb die Kinder schweizerischer Mütter den Kindern schweizerischer Väter gleichgestellt werden.

Die Kommission schlägt vor, durch die Revision von Artikel 44 Absatz 3 BV die rechtlichen Grundlagen für diese Gleichberechtigung zu schaffen. Indem die Kommission die zwei Voraussetzungen, unter denen nach geltender Ordnung und Auslegung das Kind einer Schweizerin und ihres ausländischen Ehegatten das Schweizer Bürgerrecht erwirbt, in ihrem Vorschlag nicht mehr erwähnt und eine generelle Formulierung wählt, will sie dem Gesetzgeber in keiner Weise ermöglichen, strengere Kriterien für die Vermittlung des Schweizer Bürgerrechts an diese Kinder anzuwenden. Mit ihrem Entwurf bezweckt sie im Gegenteil, einerseits die Beschränkung des Erwerbes des Schweizer Bürgerrechts auf die Kinder der von Abstammung gebürtigen Schweizerin zu beseitigen und anderseits auch für die Kinder der im Ausland wohnhaften Schweizerinnen eine Möglichkeit zu schaffen, das Schweizer Bürgerrecht zu erwerben.

Im Vorschlag der Kommission wird für den Fall, dass nur ein Elternteil Schweizer Bürger ist, die Gegenwartsform «ist» verwendet, während im geltenden Artikel 44 Absatz 3 BV die Vergangenheitsform «war» erscheint. Diese Unterscheidung ist darauf zurückzuführen, dass bis zur Revision des BüG im Jahre 1952 die Schweizerin, die einen Ausländer heiratete, mit der Heirat ihre Staatsbürgerschaft verlor. Das revidierte BüG erlaubt ihr hingegen, trotz Heirat mit einem Ausländer das Schweizer Bürgerrecht beizubehalten. Heute machen die meisten Schweizerinnen von dieser Möglichkeit Gebrauch.

Daher schlägt die Kommission zur sprachlichen Vereinfachung die Gegenwartsform «ist» vor, allerdings in der Meinung, dass die neue Regelung von Artikel 44 Absatz 3 BV auch den Kindern solcher Schweizerinnen zugute kommen soll, die ihr Schweizer Bürgerrecht durch Heirat mit einem Ausländer verloren haben und somit Schweizerinnen «waren».

Die Kommission ist sich bewusst, welche Konsequenzen die praktische Durchführung ihres Vorschlages haben wird. Die Neuregelung hätte in erster Linie zur Folge, dass die Fälle von Doppelbürgerrechten stark zunehmen würden. Sie ist jedoch der Meinung, dass es Aufgabe des Gesetzgebers sein wird, die Schranken aufzustellen, die ein unerwünschtes Anschwellen der Zahl der Doppelbürger verhindern; insbesondere sei ein Optionsrecht oder eine Optionspflicht einzuführen, die bis zu einem bestimmten Alter auszuüben wären.

Die Kommission hat sich überlegt, ob sie das Problem des Bürgerrechtes von Kindern schweizerischer Mütter als Teilproblem behandeln soll oder im Zusammenhang mit einer Reihe weiterer Bürgerrechtsfragen, die noch offen sind (Bürgerrecht des ausländischen Ehepartners; erleichterte Einbürgerung für junge, in der Schweiz aufgewachsene Ausländer; erleichterte Einbürgerung für Flücht1435

linge; bürgerrechtliche Gleichberechtigung der Ehefrau im neuen Eherecht usw.). Sie ist zum Schluss gekommen, dass es sich auch aus zeitlichen Gründen verantworten lässt, die Revision auf Artikel 44 Absatz 3 BV zu beschränken.

Eine umfassende Regelung aller Probleme soll durch eine Vorlage des Bundesrates eingebracht werden. Die Vorlage hat in dieser eingeschränkten Form auch eine reellere Chance, von Volk und Ständen angenommen zu werden.

34

Notwendigkeit einer Verfassungsrevision

Die Kommission, die sich materiell einstimmig für eine Neuregelung des Bürgerrechts der Kinder schweizerischer Mütter ausgesprochen hatte, war geteilter Meinung bei der Frage, ob diese Neuregelung eine Verfassungsrevision voraussetze oder auf dem Wege einer Gesetzesrevision verwirklicht werden könne.

341 Zu dieser Frage liegt ein Gutachten vor, welches das Auslandschweizersekretariat der Neuen Helvetischen Gesellschaft im Jahre 1978 erstellen liess. Darin wird im Anschluss an die geltende Lehre die Meinung vertreten, eine gesetzliche Regelung des Bürgerrechts der Kinder schweizerischer Mütter, wonach diese Kinder die schweizerische Staatsbürgerschaft erwerben, auch wenn die Eltern zur Zeit der Geburt ihren Wohnsitz im Ausland haben, werde durch Artikel 44 Absatz 3 verunmöglicht.

342

Die Expertenkommission Kaufmann kommt in ihrem Bericht vom 25. Juli 1972 auch zum Schluss, dass die Schranken, die heute bei der Vermittlung des Schweizer Bürgerrechts an Kinder von Schweizerinnen und ihres ausländischen Ehemannes bestehen, nur durch die Revision von Artikel 44 Absatz 3 BV aufgehoben werden können.

343

Die Verwaltung ist immer davon ausgegangen, dass die Neuregelung des Bürgerrechts der Kinder schweizerischer Mütter eine Verfassungsrevision voraussetze. Sie hat diese Auffassung 1976 bei der Revision des Kindschaftsrechtes und anlässlich der Beratungen über die hier zur Diskussion stehenden Initiative von Nationalrat Alfred Weber vertreten.

344

Bundesrat und Parlament schlössen sich bei der Revision des Kindschaftsrechtes und der einschlägigen Bestimmung des BüG im Jahre 1976 stillschweigend der damals herrschenden und lange unbestrittenen Lehre und Praxis an, wo1436

nach Artikel 44 Absatz 3 BV den Erwerb des Schweizer Bürgerrechts auch kraft Abstammung zum Gegenstand habe, Die Verfassungsbestimmung verunmögliche eine gesetzliche Regelung, wonach das Kind einer Schweizerin und ihres ausländischen Ehegatten auch dann das Schweizer Bürgerrecht erwerbe, wenn die Eltern zur Zeit der Geburt im Ausland leben. Aus diesem Grunde sind denn auch die beiden Schranken von Artikel 44 Absatz 3 BV (Abstammung der Mutter und Wohnsitz der Eltern) in den revidierten Artikel 5 Absatz l BüG aufgenommen worden.

345 Die von der Kommission angehörten Experten vertreten mehrheitlich die Meinung, eine Gesetzesrevision genüge, um eine Neuregelung des Bürgerrechts der Kinder einer Schweizerin und ihres ausländischen Ehegatten zu verwirklichen, eine Regelung nämlich, die vorsieht, dass diese Kinder generell und unabhängig von der schweizerischen Abstammung der Mutter und vom Wohnsitz der Eltern das Schweizer Bürgerrecht erwerben. Sie begründen ihre Auffassung vor allem mit folgenden Argumenten: - Eine Staatsangehörigkeit kann durch Geburt entweder kraft Abstammung (ius sanguinis) oder kraft Gebietshoheit (ius soli) erworben werden. Im ersten Fall wird das Bürgerrecht der Eltern, bzw. eines Elternteils, auf die Kinder übertragen. Beim ius soli knüpft der Bürgerrechtserwerb an der Tatsache an, dass zwischen einem Kind ausländischer Eltern und dem Gebiet des Staates, der ihm das Bürgerrecht verleiht, eine besonders enge Beziehung besteht. Bei der angestrebten Besserstellung der Kinder von Schweizerinnen und ihres ausländischen Ehegatten liegt eindeutig ein Erwerb des Bürgerrechts nach dem Prinzip des ius sanguinis vor: diese Kinder würden deshalb Schweizer Bürger, weil die Mutter Schweizerin ist. Eine besondere Beziehung zum Staatsgebiet der Schweiz, wie etwa Geburt oder Wohnsitz der Eltern in unserem Land, wird nicht verlangt.

Artikel 44 Absatz 3 BV bezieht sich auf die Verleihung des Bürgerrechts iure soli. Der Artikel spricht vom «Kind ausländischer Eltern», er regelt den Bürgerrechtserwerb von Kindern einer Mutter, die «von Abstammung Schweizer Bürgerin war». Er setzt also voraus, dass die Mutter zur Zeit der Geburt des Kindes ihr schweizerisches Bürgerrecht verloren hat, Ausländerin geworden ist, und deshalb ihr eigenes Schweizer Bürgerrecht nicht mehr auf das Kind übertragen kann.

Die Entstehungsgeschichte zeigt jedenfalls, dass Artikel 44 Absatz 3 BV nur den Bürgerrechtserwerb iure soli regeln will (siehe Walter Burcfchardt, Schweizerisches Bundesrecht, Band I, Frauenfeld 1930, S. 713-721). Folgende Überlegung bestätigt diese Ansicht: 1928, zur Zeit der Verfassungsrevision, verlor die Schweizerin ihr Bürgerrecht, wenn sie einen Ausländer heiratete.

Erst das Bürgerrechtsgesetz von 1952 schuf für die Schweizerin die Möglichkeit, trotz Ehe mit einem Ausländer das Schweizer Bürgerrecht beizubehalten. Der Verfassungsgeber konnte deshalb im Jahre 1928 nicht einen Bürgerrechtserwerb kraft Abstammung regeln wollen, weil er ihn gar nicht voraussehen konnte.

1437

Artikel 44 Absatz 3 BV regelt eine Möglichkeit des Bürgerrechtserwerbes kraft Gebietshoheit. Er kann somit auf den Vorschlag der vorbereitenden Kommission, welche einen Fall von Bürgerrechtserwerb kraft Abstammung regeln will, keine Anwendung finden und bildet kein Hindernis für die generelle Verleihung des Schweizer Bürgerrechts an die Kinder einer Schweizerin und ihres ausländischen Ehegatten, Die Sachverständigen waren sich hingegen nicht einig über die Tragweite von Artikel 44 Absatz 2 BV, der dem Bundesgesetzgeber die Kompetenz erteilt, die Bedingungen für die Erteilung und den Verlust des Schweizer Bürgerrechts aufzustellen. Die Experten gehen davon aus, Absatz 2 räume dem Bundesgesetzgeber nur die Kompetenz ein, Minimalbedingungen festzulegen, unter denen die Kantone das Schweizer Bürgerrecht verleihen können. Einige von ihnen vertreten die Meinung, eine Neuregelung des Bürgerrechts von Kindern schweizerischer Mütter auf Gesetzesebene, wie sie z. B. die Initiative Christinat vorschlägt, lasse den Kantonen keinen Raum mehr für ergänzende oder weitergehende Regelungen. Sie überschreite den Charakter einer Minimalbedingung und könne daher nicht auf diese Verfassungsbestimmung abgestützt werden. Andere Experten legen hingegen den Begriff der Minimalbev dingungen weiter aus : Danach gibt Artikel 44 Absatz 2 BV dem Bund eine umfassende Gesetzgebungsbefugnis und kann als Grundlage für die vorgeschlagene gesetzliche Neuregelung gelten.

Schliesslich fragten sich die Experten, ob Artikel 64 Absatz 2 BV, der den Bund zur Gesetzgebung im Zivilrecht befugt, die Kompetenzgrundlage für eine gesetzliche Besserstellung der Kinder schweizerischer Mütter und ausländischer Väter bilden könnte. Diese Frage gewinnt an Bedeutung, wenn Artikel 44 Absatz 2 BV nicht als Grundlage für die vorgesehene Neuregelung auf Gesetzesstufe gelten kann.

Der Bund hat, gestützt auf Artikel 64 Absatz 2 BV, die Kompetenz, den Erwerb des Schweizer Bürgerrechts aus familienrechtlichen Gründen zu regeln.

Bei der Neufassung des Adoptionsrechts und der damit verbundenen Teilrevision des BüG hat der Bundesrat jedoch die Meinung vertreten, dass Bestimmungen über den Bürgerrechtserwerb kraft familienrechtlicher Tatsachen öffentlich-rechtlichen Charakter haben, wegen ihres engen Bezugs zum Familienrecht aber doch gestützt auf Artikel 64 BV als annexes öffentliches Recht erlassen werden dürfen, wenn nur auf diese Weise die vom Zivilrecht geschaffene Familiengemeinschaft in ihrem Gehalt und Sinn geschützt und erhalten werden könne.

Die vorgeschlagene gesetzliche Neuregelung muss daher, um auf Artikel 64 Absatz 2 BV abgestützt werden zu können, für die vom Zivilrecht angestrebte Familiengemeinschaft notwendig sein und ergänzenden Charakter haben.

Die Vermittlung des Schweizer Bürgerrechts durch die Mutter erscheint im Hinblick auf die Gleichberechtigung von Mann und Frau als notwendig.

Bedenken gegen den «ergänzenden Charakter» der öffentlich-rechtlichen Regelung, wonach Kinder einer Schweizerin und ihres ausländischen Ehegatten unabhängig vom Wohnsitz der Eltern zur Zeit der Geburt oder vom Geburtsort die schweizerische Staatsbürgerschaft erhalten, wurden dadurch zerstreut,

1438

dass dieses Erfordernis beim Bürgerrechtserwerb durch den Vater nicht streng gehandhabt wird. Eheliche Kinder eines Schweizers erlangen immer dessen Bürgerrecht, völlig unabhängig von äusseren Kriterien (Wohnsitz, Beziehungen zur Schweiz).

346 Die Kommission hat mit 11 gegen 2 Stimmen die Notwendigkeit einer Verfassungsrevision bejaht. Die Kommissionsminderheit war der Meinung, dass die angestrebte Neuregelung auf dem Weg der Gesetzesrevision verwirklicht werden könne. Die Kommission fällte diesen Entscheid aus folgenden Überlegungen: - Artikel 44 Absatz 3 BV darf nicht losgelöst von seinem historischen Hintergrund betrachtet werden. Mit der Volksabstimmung von 1928 haben Volk und Stände die Einbürgerung von Kindern schweizerischer Mütter und ausländischer Väter an zwei Bedingungen geknüpft: Die Übertragung des Schweizer Bürgerrechts durch die Mutter sollte zulässig sein bei schweizerischer Abstammung der Mutter und Wohnsitz der Eltern in der Schweiz zur Zeit der Geburt. Diese Bedingungen sind in Artikel 44 aufgenommen worden, weil man sich bewusst war, dass die Schaffung einer unbegrenzten neuen Bundeskompetenz in der Frage der Bürgerrechtserteilung vom Volk nicht angenommen würde, und weil die Verfassungsrevision in erster Linie darauf abzielte, die Überfremdung zu bekämpfen, d. h. assimilierte Ausländer einzubürgern.

Die Bedingungen von Artikel 44 Absatz 3 BV sind heute nicht mehr zeitgemäss, eine Neuregelung drängt sich auf. Der klare, bindende Wille des Verfassungsgebers von 1928 kann aber nicht einfach durch eine andere Verfassungsinterpretation ausgeschaltet werden. Die Möglichkeit für eine liberalere Regelung des Bürgerrechtes von Kindern schweizerischer Mütter und ihres ausländischen Ehegatten muss vielmehr mit der Revision von Artikel 44 Absatz 3 BV geschaffen werden.

1439

dass Volk und Stände im Jahre 1928 dem Bund nicht die umfassenden Kompetenzen geben wollten, die sie ihm sechs Jahre vorher verweigert hatten. Der zweite Absatz dieses Artikels lege nur die Mindestbedingungen fest, die erfüllt sein müssen, damit Kanton und Gemeinde das Schweizer Bürgerrecht verleihen können, nicht aber jene, unter denen Kanton und Gemeinde einbürgern müssen.

In bezug auf diese Verfassungsbestimmung wird auch die Meinung vertreten, dass sie restriktiv auszulegen sei. Sie bezieht sich nicht auf den familienrechtlichen Erwerb des Schweizer Bürgerrechtes; dieser kann sich nur auf Artikel 64 Absatz 2 BV stützen. Art. 44 Absatz 2 BV bezieht sich nur auf den verwaltungsrechtlichen Bürgerrechtserwerb kraft behördlicher Verfügung; in diesem Bereich sind abgesehen von den bundesrechtlichen Mindestanforderungen ausschliesslich die Kantone und die Gemeinden zuständig. Der Bund soll daher den Kantonen keine Einbürgerungen dieser Art ohne vorgängige Anhörung aufzwingen können.

Diese und andere Äusserungen in den Materialien lassen darauf schliessen, dass Artikel 44 Absatz 2 BV dem Bund nur eine Kompetenz für Mindestvorschriften einräumt. Eine Neuregelung des Schweizer Bürgerrechts von Kindern einer schweizerischen Mutter und eines ausländischen Vaters, die viel weiter geht als eine Mindestvorschrift, kann daher nicht auf diese Verfassungsbestimmung abgestützt werden.

Der Begriff des Zivilrechts in Artikel 64 BV wird soweit gefasst, dass auch gewisse verwaltungsrechtliche Beziehungen darunter fallen. Der Zivilgesetzgeber kann daher grundsätzlich, im Rahmen seiner Kompetenzen, Massnahmen auf dem Gebiet des Bürgerrechts treffen. Solche Massnahmen sind jedoch nur gerechtfertigt, wenn mindestens ein zivilrechtliches Hauptziel angestrebt wird. Geht man davon aus, dass dieses Hauptziel in Bürgerrechtsfragen stets die Einheit des Bürgerrechts in der Familie ist, so bedeutet der zweite Vorbehalt in Artikel 44 Absatz 3 BV für das Doppelbürgerrecht von Kindern einer Schweizerin und ihres ausländischen Ehemannes eindeutig eine Schranke.

Die Kommission ist der Meinung, dass eine Neuregelung des Schweizer Bürgerrechts von Kindern schweizerischer Mütter und ausländischer Väter die Autonomie von Kantonen und Gemeinden wesentlich tangieren würde. Es geht nicht an, solche materiell-rechtlichen Änderungen ohne Rücksprache mit den Kantonen und ohne das für die Verfassungsrevision erforderliche zustimmende Ständemehr vorzunehmen.

Die Kommission stellt sich auch die Frage, inwieweit der Grundsatz des ins sanguinis patris sich nicht gewohnheitsrechtlich derart verankert habe, dass ein Bürgerrechtserwerb kraft Abstammung von der Mutter ohne Verfassungsänderung nicht eingeführt werden dürfe. Es gehört nämlich zu den grundsätzlichen Leitlinien unserer Bürgerrechtsgesetzgebung, dass die Abstammung vom Vater das primär entscheidende Kriterium darstellt. Dabei ist nicht zu übersehen, dass dieser Grundsatz insbesondere durch Artikel 5 Absatz l Buchstabe a BüG schon durchbrochen ist.

1440

Aus diesen Erwägungen schlägt die vorberatende Kommission vor, die Abstammungs- und die Wohnsitzbestimmung von Artikel 44 Absatz 3 durch eine Verfassungsrevision aufzuheben und somit bezüglich Bürgerrechtserwerb die Kinder der Schweizerin denjenigen des Schweizers gleichzustellen.

Die Kommission liess sich auch von den Zusicherungen der Verwaltung leiten, die eine umfassende Revision von Artikel 44 BV in Aussicht stellte, gekoppelt mit der Streichung von Artikel 54 und der erleichterten Einbürgerung ausländischer Ehegatten von Schweizern und Schweizerinnen, der jungen, in der Schweiz aufgewachsenen Ausländer, der Flüchtlinge und Staatenlosen. Der Bundesrat wird voraussichtlich in seiner Antwort auf die parlamentarische Initiative von Herrn Nationalrat Weber-AJtdorf zum ganzen Problembereich Stellung nehmen.

7256

1441

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Parlamentarische Initiative Bundesverfassung. Schweizer Bürgerrecht Bericht der Kommission des Nationalrates vom 29. April 1980

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1980

Année Anno Band

2

Volume Volume Heft

33

Cahier Numero Geschäftsnummer

79.223

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

19.08.1980

Date Data Seite

1424-1441

Page Pagina Ref. No

10 048 096

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.

Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.

Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.