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Bundesblatt

Bern, den 12. Juli 1968

120.Jahrgang

Bandii

Nr. 28 Erscheint wöchentlich. Preis Fr. 36.- im Jahr, Fr. 20.- im Halbjahr, zuzüglich Nachnahmeund Postzustellungsgebuhr. Inseratenverwaltung: Permedia, Publicitas AG, Abteilung für Periodika, Hirschmattstrasse 42, 6002 Luzern

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Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Gewährleistung der neuen Verfassung des Kantons Unterwaiden ob dem Wald (Vom 24. Juni 1968)

Herr Präsident, Hochgeehrte Herren, In der Volksabstimmung vom 19. Mai 1968 haben die Stimmberechtigten des Kantons Unterwaiden ob dem Wald mit 2388 Ja gegen 645 Nein eine neue Kantonsverfassung angenommen. Mit Schreiben vom 29. Mai 1968 ersuchen Landammann und Regierungsrat um Erteilung der eidgenössischen Gewährleistung.

Nach dem Kanton Unterwaiden nid dem Wald, der seine Verfassung im Jahre 1965 total revidierte, ist Unterwaiden ob dem Wald der zweite Kanton, der sich seit dem ersten Weltkrieg eine neue Verfassung gab. Schon im Jahre 1947 hatte das Obwaldner Landvolk eine Totalrevision der aus dem Jahre 1902 stammenden Verfassung beschlossen, doch lehnte es die ausgearbeitete Vorlage im darauffolgenden Jahr mehrheitlich ab. Im Zusammenhang mit einer Ende 1965 eingereichten Volksinitiative auf Umwandlung der Landsgemeindedemokratie in eine Referendumsdemokratie wurde auch die Frage der Totalrevision wieder aktuell. Als bald darauf eine Motion auf Totalrevision der Verfassung folgte, beschloss der Kantonsrat, dem Landvolk vorerst die Frage über die Beibehaltung der Landsgemeinde und hernach jene über die Totalrevision zur Abstimmung vorzulegen. Beide Fragen wurden mehrheitlich bejaht. Der im Mai 1967 gewählte Verfassungsrat arbeitete in der Folge den Entwurf zu einer neuen Verfassung aus, den er nach zweimaliger Lesung am 16. März 1968 mit 34 Stimmen und bei 2 Enthaltungen zuhanden der Volksabstimmung verabschiedete.

Die neue Verfassung entstand, wie der Regierungsrat in seiner Botschaft vom 25. März 1968 an die Mitlandleute ausführte, aus dem Bedürfnis, « dem Volk sein Grundgesetz wieder näher zu bringen, die demokratischen Institutionen an den Gegebenheiten der Zeit zu messen und die Voraussetzungen für den politiBundesblatt. 120.Jahrg.Bd.II

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sehen und konfessionellen Frieden, den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt für unsere Tage und kommende Generationen zu schaffen». Der Kanton Unterwaiden ob dem Wald verfügt heute ohne Zweifel über eine nach modernen Gesichtspunkten konzipierte, in einprägsamer und jedermann verständlicher Sprache geschriebene, ausgewogene und fortschrittliche Verfassung.

Es ist nicht möglich, in unserer Botschaft auf sämtliche Änderungen einzugehen. Wir werden uns darauf beschränken, auf die wichtigeren Neuerungen aufmerksam zu machen und jene Bestimmungen näher zu besprechen, die aus der Sicht des Bundesrechts von Interesse sind.

I.

Die revidierte Verfassung zählt 122 Artikel und ist in sieben Abschnitte gegliedert : Im ersten ist von der Souveränität und der Gebietseinteilung die Rede, der zweite regelt das Verhältnis von Kirche und Staat, der dritte zählt die Rechte und Pflichten der Bürger auf, der vierte umschreibt die öffentlichen Aufgaben, der fünfte nennt die staatlichen Gewalten und legt ihre Funktionen fest, der sechste handelt von den Korporationen und den Alpgenossenschaften, und der siebente enthält die Revisions- und Übergangsbestimmungen.

Während Artikel l die Eigenstaatlichkeit des Kantons im Verhältnis zum übergeordneten Bund hervorhebt, verwirklicht Artikel 3 die verfassungsrechtliche Parität der beiden einzigen im Kanton organisierten Konfessionen, nämlich der römisch-katholischen und der evangelisch-reformierten, und garantieren Artikel 4 und 5 die Selbständigkeit der Religionsgemeinschaften in innerkirchlichen Belangen.

Die Stellung des Bürgers im Staat und zum Staat ist gestärkt worden. Von den in den Artikeln 10 bis 14 verankerten Grundrechten verdient die Gewährleistung des rechtlichen Gehörs (Art. 11, Abs. 3) besondere Beachtung. Die Volksrechte sind ausgebaut und ihre Ausübung ist erleichtert worden: Schaffung der Grundlage für die Einführung des Frauenstimm- und -Wahlrechts (Art. 18) ; Einführung der Form der allgemeinen Anregung für Gesetzes- und Verfassungsinitiativen (Art. 62, Abs. 1); Neuordnung des Finanzreferendums (Art. 71); Herabsetzung der Unterschriftenzahl von 400 auf 100 für das Referendum gegen kantonsrätliche Verordnungen (Art. 73) und von einem Fünftel der Stimmberechtigten auf 50 für das Referendum gegen gemeinderätliche Verordnungen oder allgemeinverbindliche
Réglemente (Art. 87); Einführung des Fragerechts an der Landsgemeinde (Art. 64). Eine weitere bemerkenswerte Neuerung bringt Artikel 15, der die Stimm- und Wahlfähigkeit vom 20. auf das 19. Altersjahr herabsetzt.

Zu erwähnen ist schliesslich die Einführung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Artikel 81, wodurch die Stellung des Bürgers gegenüber der Verwaltung verbessert werden soll.

Im Abschnitt über die öffentlichen Aufgaben des Staates werden Kanton und Gemeinden auf ein minimales Grundsatzprogramm verpflichtet. Sie sind beispielsweise gehalten, die Familie zu stärken (Art. 25, Abs. 1), für einen zeitgemässen Schutz der Jugend, des Alters und der Gebrechlichen zu sorgen (Art. 25, Abs. 2), das Unterrichts- und Erziehungswesen (Art. 26 bis 29), die Wohlfahrt

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und die soziale Sicherheit des Volkes (Art. 32 bis 34) sowie das wissenschaftliche und künstlerische Schaffen (Art. 30) zu fördern, ferner die wirtschaftliche Kraft des Landes zu stärken, für eine volkswirtschaftlich sinnvolle Nutzung des Bodens zu sorgen und Bestrebungen der Landes-, Regional- und Ortsplanung zu fördern (Art. 35). Auf dem Gesetzesweg können sodann Massnahmen zugunsten eines Finanzausgleichs unter den Gemeinden ergriffen werden (Art. 43).

Der Abschnitt über die staatlichen Gewalten und ihre Funktionen wird mit dem Grundsatz der Gewaltentrennung eingeleitet (Art. 45, Abs. 1). Der Landsgemeinde werden einerseits neue Befugnisse übertragen, indem ihr beispielsweise alle in der Form der allgemeinen Anregung eingereichten Initiativen zur Beschlussfassung vorzulegen sind (Art. 61, Ziff. 2 und Art. 111, Abs. 1). Andererseits werden ihr nur mehr Ausgabenbeschlüsse von grösserer Tragweite unterbreitet (Art. 61, Ziff. 3 und 4), und über Gesetzesvorlagen wird an der Landsgemeinde nicht mehr beraten werden. Die Artikel 72 und 75 grenzen die Verordnungsbefugnisse von Kantonsrat und Regierungsrat deutlicher gegeneinander ab, als dies in der bisherigen Verfassung der Fall war. Das Wahlquorum für den Kantonsrat ist von 600 auf 500 Gemeindeeinwohner herabgesetzt worden (Art. 66, Abs. 1), was eine Erhöhung der Mitgliederzahl des Kantonsrates zur Folge haben wird. Dieser soll inskünftig, d.h. sobald das entsprechende Gesetz erlassen ist, nicht mehr nach dem Mehrheits-, sondern nach dem Verhältniswahlverfahren bestellt werden (Art. 66, Abs. 3). Artikel 82, Absatz 2 garantiert den Gemeinden Bestand und Selbständigkeit; Artikel 85, Absatz l führt als neues Gemeindeorgan die Rechnungsprüfungskommission ein; Artikel 93, Ziffer l limitiert die Mitgliederzahl des Einwohnergemeinderates und Artikel 98, Absatz l, Ziffer l jene des Bürgergemeinderates; Artikel 95 schafft die Grundlage für die Bildung von Bezirksgemeinden, und die Artikel 101 bis 106 ordnen das Kirchgemeindewesen, wobei der Verschiedenheit der römisch-katholischen Kirchgemeinde einerseits und der evangelisch-reformierten andererseits in besonderer Weise Rechnung getragen wird.

II.

Aus der Sicht des Bundesrechts erscheinen insbesondere die folgenden Bestimmungen der neuen Kantonsverfassung von Interesse : Im Gegensatz zur alten Verfassung
anerkennt Artikel 3, Absatz l nicht nur die römisch-katholische, sondern auch die evangelisch-reformierte Konfession als Kirchen mit öffentlichrechtlicher Selbständigkeit und eigener Rechtspersönlichkeit, wogegen alle übrigen Religionsgemeinschaften «unter den Grundsätzen des Privatrechts» stehen, soweit sie nicht durch Gesetz öffentlichrechtlich anerkannt werden (Abs. 2). Die Artikel 4 und 5 garantieren die innerkirchliche Selbständigkeit, behalten aber für die sogenannten gemischten Belange die Aufsicht des Staates vor. Dabei fällt auf, dass die evangelisch-reformierte Kirchenorganisation der Genehmigung des Kantonsrates bedarf, die römisch-katholische hingegen nicht. Indes darf hierin keine Imparität erblickt werden. Die betreffende Bestimmung (Art. 4, Abs. 3) entspricht nämlich der evangelisch-reformierten Konzeption, die keine staatlich vorgegebene Kirchenverfassung kennt, in deren

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Sicht die Kirchenorganisation vielmehr im staatlichen Recht wurzelt (vgl. Isele, Die neuere Entwicklung und der gegenwärtige Stand der Kirchengesetzgebung in der Schweiz, in SJZ 1962, S. 177ff. und 193 ff.). Übrigens handelt es sich hier ausschliesslich um das Verhältnis zwischen Staat und Kirche, das grundsätzlich Sache der Kantone ist. Bei der Errichtung eines neuen oder der gebietsmässigen Veränderung eines bestehenden Bistums ist dagegen die Mitwirkung des Bundes erforderlich (Art. 50, Abs. 4 BV; Burckhardt, Kommentar, S. 477 ; Fleiner/Giacometti, Bundesstaatsrecht, S. 354/355; BGE 73 1107). Zuständig zum Abschluss entsprechender Staatsverträge (Konkordate) mit dem Heiligen Stuhl ist der Bundesrat (Art. 8 und 10 sowie 102, Ziff. 7 und 8 BV). Artikel 7 greift in diese verfassungsmässige Ordnung nicht ein; er bezeichnet vielmehr lediglich die Behörden, die bei der Regelung der Bistumszugehörigkeit im Namen des Kantons mitzuwirken haben.

Artikel 6, Absatz 3 gewährleistet einerseits den Fortbestand der Klöster. Zu dieser schon in der alten Verfassung enthaltenen Garantie bemerkte der Bundesrat in seiner Botschaft vom 11. Juli 1902, dass die Gewährleistung der betreffenden Verfassungsbestimmung selbstverständlich nicht auch eine Gewährleistung des Fortbestandes der Klöster durch den Bund bedeute (BB11902 IV 11). Wir glauben, es beim Hinweis auf die damalige Bemerkung bewenden lassen zu können. Beigefügt sei lediglich, dass auch andere Kantone den Fortbestand der Klöster gewährleisten (Fleiner/Giacometti, a. a. O., S. 357, N 21).

Sodann garantiert Artikel 6, Absatz 3 den Kirchenbehörden das Aufsichtsrecht über die kirchlichen Stiftungen. Diese Garantie steht mit dem Bundesrecht (Art. 87, Abs. l ZGB) im Einklang, wonach die kirchlichen Stiftungen, unter Vorbehalt des öffentlichen Rechts, der Aufsichtsbehörde im Sinne von Artikel 84 ZGB nicht unterstellt sind.

Artikel 18 schafft die Grundlage für die Einführung des integralen Frauenstimm- und -Wahlrechts in Kantons- und Gemeindeangelegenheiten. Dass es dem Bundesrecht nicht widerspricht, die politische Gleichberechtigung der Geschlechter im kantonalen und kommunalen Bereich zu verwirklichen, ist schon wiederholt festgestellt worden (BEI 1957II1097; 19591364; 1959II947; 19601 1559; 1966II189; 1967II229).

Nach Artikel 27, Absatz 2 der Bundesverfassung
soll der Primarunterricht ausschliesslich unter staatlicher Leitung stehen, wobei «staatlich» nicht «kantonal» bedeutet, sondern im Gegensatz steht zu «kirchlich» und «privat». Der Ausdruck «staatlich» hat mit ändern Worten die Bedeutung von «weltlicher Behörde» (Burckhardt, a.a.O., S.202). Diesem Erfordernis genügt Artikel 26, nach dessen Absatz 3 der Volksschulunterricht nach Massgabe der Gesetzgebung den Einwohnergemeinden obliegt und dessen Absatz l das öffentliche Unterrichts- und Erziehungswesen der Aufsicht des Kantons unterstellt. Dagegen fragt sich, ob Artikel 28, wonach der Privatunterricht der staatlichen Aufsicht untersteht, mit Artikel 27, Absatz 2 der Bundesverfassung vereinbar sei, soweit er sich auf den Volksschulunterricht bezieht. Bei der Totalrevision der Kantonsverfassung von 1902 hatte der Bundesrat beantragt, einer materiell gleich lautenden

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Bestimmung (Art. 8, Abs. 4).die Gewährleistung zwar zu erteilen, aber beizufügen, dass sie nicht die Wirkung haben könne, Artikel 27, Absatz 2 der Bundesverfassung in irgendeiner Weise einzuschränken (BEI 1902 IV 9/10; AS 19, 251).

Burckhardt bemerkt in seinem Kommentar (a. a. O.), dass die Bundesbehörden bei Privatschulen zu Unrecht zwischen Aufsicht und Leitung unterschieden hätten; wenn eine kantonale Verfassung dem Staat das Aufsichtsrecht einräume, so genüge sie dem Bundesrecht. Wir glauben daher, heute davon absehen zu sollen, einen entsprechenden Vorbehalt zu beantragen, zumal die neue Verfassung des Kantons Unterwaiden nid dem Wald, die eine ähnlich lautende Bestimmung enthält, im Jahr 1966 ebenfalls ohne Vorbehalt gewährleistet wurde (BB119661558).

Dem Ausbau der Volksrechte und der Erleichterung ihrer Ausübung - worauf wir bereits im Kapitel I unserer Botschaft hingewiesen haben - steht bundesrechtlich selbstverständlich nichts entgegen (Art. 62,64,71,73 und 87).

Während Vollziehungsverordnungen zu bundesrechtlichen Vorschriften vom Kantonsrat zu erlassen sind (Art. 72, Ziff. 2), fällt der Erlass entsprechender Ausführungsbestirnmungen in die Kompetenz dés Regierungsrates, soweit sie sich darauf beschränken, das Verfahren und die Zuständigkeit zu regeln (Art. 75, Ziff. 1). Die dem Kanton gemäss Bundesverfassung gegenüber dem Bund zustehenden Rechte - zu denken ist hauptsächlich an das Recht zur Einberufung der Bundesversammlung (Art. 86, Abs.2 BV), an das Referendumsrecht (Art. 89, Abs. 2 und 3 sowie Art.89Ws Abs. 2 BV) und an das Vorschlagsrecht (Art. 93, Abs. 2 BV) - werden vom Kantonsrat ausgeübt (Art. 70, Ziff. 12), wogegen Vernehmlassungen vom Regierungsrat zu erstatten sind (Art. 76, Ziff. 10).

In rein bürgerlichen Angelegenheiten sind nur die in der Gemeinde wohnhaften stimmfähigen Gemeindebürger stimmberechtigt. Hat die Bürgergemeindeversammlung aber über nicht rein bürgerliche Angelegenheiten zu befinden, wie etwa über die Festsetzung der für alle Gemeindeeinwohner verbindlichen Armensteuer, so steht das Stimmrecht - im Gegensatz zur bisherigen Ordnung - auch den übrigen Aktivbürgern der Gemeinde zu (Art. 97). Diese Regelung steht mit Artikel 43, Absatz 4 der Bundesverfassung nunmehr im Einklang.

Im Kirchgemeinderat stehen dem Pfarrer von Amtes wegen Sitz und Stimme zu,
desgleichen den Kuratkaplänen, soweit ihre Kaplaneien betreffende Geschäfte behandelt werden (Art. 102, Abs. 3). Artikel 105, Absatz 2 enthält eine ähnliche Regelung hinsichtlich Aufsicht und Verwaltung der Kapellen durch den Bürgergemeinderat. Die Frage, ob eine solche Vorschrift gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit verstosse, weil sie zweierlei Mitglieder des Kirch- bzw. Bürgergemeinderates schafft, nämlich gewählte und ihm von Amtes wegen angehörende, hat der Bundesrat letztmals im Zusammenhang mit der Gewährleistung der neuen Verfassung des Kantons Unterwaiden nid dem Wald geprüft. Er hat sie damals - unter Hinweis auf die Praxis der Bundesversammlung und auf einen vom Bundesgericht behandelten, ähnlich gelagerten Fall - verneint (BB11965II 623/624). In der Bundesversammlung blieb seine Betrachtungsweise unangefochten (Amtl. Bull. SR1966, S.40-42; NR1966, S. 276-278). Es besteht kein Grund, davon abzurücken.

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III.

Die Voraussetzungen des Artikels 6 der Bundesverfassung sind im vorliegenden Fall erfüllt : Die neue Verfassung des Kantons Unterwaiden ob dem Wald enthält nichts den Vorschriften der Bundesverfassung Zuwiderlaufendes, sie sichert die Ausübung der politischen Rechte nach demokratischen Formen, sie ist vom Volke angenommen worden und kann revidiert werden, wenn die absolute Mehrheit der Bürger es verlangt. Wir beantragen Ihnen deshalb, ihr durch Annahme des beiliegenden Beschlussesentwurfes die Gewährleistung des Bundes zu erteilen.

Genehmigen Sie, Herr Präsident, hochgeehrte Herren, die Versicherung unserer vollkommenen Hochachtung.

Bern, den 24. Juni 1968.

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates, Der Bundespräsident : Spühler Der Bundeskanzler : Huber

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(Entwurf)

Bundesbeschluss über die Gewährleistung der neuen Verfassung des Kantons Unterwaiden ob dem Wald Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, in Anwendung von Artikel 6 der Bundesverfassung, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 24. Juni 1968, in Erwägung, dass die Voraussetzungen des Artikels 6 der Bundesverfassung erfüllt sind, beschliesst:

Art. l Der in der Volksabstimmung vom 19. Mai 1968 angenommenen neuen Verfassung des Kantons Unterwaiden ob dem Wald wird die Gewährleistung des Bundes erteilt.

Art. 2 Der Bundesrat wird mit dem Vollzug dieses Beschlusses beauftragt.

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