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ST

Referat der

ständeräthlichen Commission, betreffend die polnischen

Flüchtlinge.

(Vom 19. Februar 1866.)

Tit.l Wiewohl über diese Angelegenheit zur Zeit ein sehr umständlicher Berieht des Bundesrathes *) ansgetheilt wnrde , auch die Sache selbst, nachdem sie nunmehr als e r l e d i g t angesehen werden kann, nicht mehr in gleichem Masse wie früher das osfentliche Juteresse beansprucht, sei

mir dennoch gestattet, mit Rücksicht aus die Wichtigkeit der hiebet in Frage kommenden Grundsätze, einen s u m m a r i s c h e n Rückblick auf den V e r laus d i e s e r F l ü c h t l i n g s a n g e l e g e n h e i t zu werfen.

Wir werden daraus entnehmen, dass dieselbe in einem Zeitraume von kaum anderthalb Jahren d r e i ganz verschiedene Bhasen durehgemacht hat.

Schon zu Anfang des Jahres 1864 rückten einzelne vom letzten Bolenausstand nach Galicien nnd Sachsen versprengte Parteigänger in die Schweiz ein. Der Znslnss polnischer Flüchtlinge mehrte sieh, als deren Ausweisung mit Erklärung des Belagerungszustandes in Galicien, gegen Ende Februar verfügt wurde. Die meisten nach der S c h w e i z emigrirenden Volen kamen ohne Reiselegitimation und ohne Subsistent mittel über St. Gallen nach Zürich.

Die

erste Unterstützung geschah ans dem Wege sreiwilliger Privat-

wohltl..ätigkeit. Diese aber erwies sieh bald und in dem Masse unzureichend, als der Andrang von Flüchtlingen grosser, der Znflnss der Hülfsmitlel dagegen stets kleiner wurde.

*) Bericht vom ... November 1865 Bundesblatt von 1865, Bd. III, S. 877 bis 926.

.290 Aneh ruhte die Last sehr ungleich und nur aus w e n i g e n K a n t o n e n .

Bei dieser Lage ist es begreiflich , dass in wiederholten Zusehristen an den Bundesrath ^) die Ansicht entschieden verfochten und festgehalten wurde : Die Gew..hr..ng des Asplreehts an politische Flüchtlinge sei ein von der Eidgenossenschaft ausgesprochener und von ihr zn garantirender Grundsa^ , die daraus erwachsenden U n k o s t e n konnen unmoglieh ausnahmsweise nur den einen Kanton, der in Folge seiner .Lage als Gren.^ kanton von den Ashlsnchenden zuerst betreten werde, obliegen.

Hieran wurde, als weitere Konsequenz, noch das Begehren geknüpst, dass der Bund auch die E i n b ü r g e r u n g übernehme, wenn Heimatlose ans der Gewahrung des As.^ls entstehen sollten. ^)

Allein der Bundesrath ging von dem gegentheiligen Standpunkte ans: dass die Fremdenpolizei zunächst Sache der K a n t o n e sei, diese also auch die damit verbundenen Kosten zu tragen haben.

Grundsätzlich wurden daher a b l e h n e n d beantwortet.

obige Begehren

in

beiden Richtungen

..gleichwohl erhielt die Regierung von St. Gallen, in Berücksiehtignng der e^po..irt..u Lage dieses Kantons, alle bis und m.t l^. April erlaufenen Kosten für Verpflegung der danuzumal dort anwesenden Fluchtlinge (ohne Lo.^al, Heizung und Lieht) zurückvergütet. Diese Kosten für 25---28 Mann betrugen Fr. 1889.

Roch ein Schritt weiter geschah durch bnndesräthliches Kreisschreiben vom 8. Juni 1864, wenn a.^eh nicht im ...^inne grosserer sinan-

zieller Betheiligung des Bundes, doeh im Jnteresse billiger Verkeilung ans mehrere Kantone.

Durch. das erwähnte Kr.^isschreiben wurden die Kantone eingeladen : ..Denjenigen Polen Ashl zu gewähren, die aus sreier Wahl bei ihnen ,,eintressen oder auch aus den Wunsch der Flüchtlinge von .^en zu sehr ^belasteten Kantonen ihnen zugewiesen würden.

.,Je bei einer solchen Zuweisung hatte die betretende Volizeibehorde ,,dem Flüchtling einen Ausweis zu beendigen.

,,Für Konfli^tsälle behielt sieh der Bundesrath das EntseheidungsBrecht vor und traf zum Zwecke besserer Uebersicht die Anordnung zu ^periodischer Berichterstattung der Kantone über den jeweiligen Bestand

,,der Flüchtlinge.^

Der Vollzng dieser Vorschriften war mit vielen Schwierigkeiten und grossen Jnkonvenienzen verbunden.

^) ^ollzeidepartemen.. und .^..glerung von St. GaIlen . ^8. Marz, 3., 4., 7.

und 15. .^..rll 1^4.

^) Sehrelben der Pollzeidirektlon des ..^anton.^ ^ürleh.

291 Rieht alle Kantone waren gleich geneigt, den Flüchtlingen As.^l und Verpflegung zu gewähren. einige Kantone erklärten sich hierzu nur gegen Bezal..lun^ der Kosten durch den Bund bereit; andere Kantone protesti.:.ten gegen fernere Uebernahme, bis der Beweis geleistet sei, dass eine gleiche Verkeilung der Flüchtlinge unter den Kantonen eingetreten sei, einzelne Bolizeibehorden weigerten sieh, die blos k a n t o n a l e Zuweisung von Flüchtlingen anzuerkennen u. s. s.

Auch kamen verschiedene Unregelmäßigkeiten bei dieser Zuweisung vor. So ergab sich u. A. , dass aus dem gleichen Kantone gleichzeitig die Bolizeidirektion nnd das sogenannte Bolenkomite andern Kantonen Flüchtlinge zuwiesen, oder dass ein Kanton die ihm zugetheilten sofort wieder einem andern Kantone zuschob .....

Diese Uebelftände wurden noch vermehrt durch die Haltung von Frankreich und Jtalien.

Ersteres entzog den Flüchtlingen die bis dahin gewährte öffentliche ^Unterstützung, legeres erschwerte ihnen, wenigstens zeitweise, den Eintritt.

Viele mit hierseitiger Unterstützung dorthin abgereiste Bolen kehrten wieder in die Schwe^ zurück. Glarus, Waadt, Ludern, ^largau, Thurgau, Graubünden, Reuenburg ^e. wandten sieh beschwerend an den Bundesrath.

Das Boli.,eidepartemeut von Solothurn stellte das ausdrückliche Ver-

langen : ,,Dass die Flü^htlingsangelegenheit von dem eidgenossischen Justizund Bolizeidepartement an die Hand genommen werde.^ Jn gleichem Sinne gelangte mit Schreiben vom 17. September 1864 auch die Regierung von Zürich , wo bis zu dieser Zeit 832 Volen mit einem Kostenaufwand von Fr. 8574 verpflegt worden, an den Bundesrath.

...llI^ diese Verhältnisse machten wirklich die Aendernng des bisherigen Versahrens im ..^inne einer zentralern Leitung unerlässlieh.

Der Bundesrath traf daher am 23. September l 864, unter Hinweisung aus den im Bnndesbesehluss vom 8. August 1849 enthaltenen Vorgang, folgende Versügung : Der schweizerische Bundesrath, nach Einsieht eines Berichts seines Justiz- und Bolizeidepartements,

beseh liesst : 1 . Es ist, in Entsprechung der von einer grossen Zahl von Kantonen geäußerten Wünsche, die Bertheilung der anwesenden nnd noch ankommenden Bolen, vom 1. Oktober d. J. an, von dem eidg. Jnft^zund Bolizeidepartemente an die Hand zu nehmen, welches dabei die Kantone nach Verhältniss ^u belasten hat.

2.

.^ln die Kosten der Verpflegung werden aus der Bundeskasse beigetragen :

292 a. 70 Rappen per Mann und per Tag für jeden durch die Kantone Verpflegten ; b. die Reisekosten im Jnnern der .......chweiz. so weit sie durch Anordnungen der Bundesbehörde veranlasst sind, und Reisebeiträge nach dem Anslande.

3. Dieser Besehluss ist sämmtlichen Kantonsregierungen mittelst Kreisschreiben mittheilen, welche dabei einzuladen sind, die weniger kompromittirten Flüchtlinge zur Heimreise, alle Unterstufen aber ohne Ansehen eines militärisehen Ranges zur Arbeit anzuhalten.

4. Das eidg. Jnft^- und Bolizeidepartement ist mit der Vol.^ ziehnng dieses Beschlusses beauftragt.

(Siehe Bundesblatt 1864, Bd. H, S. 783.)

Raeh Einführung dieser neuen Anordnung ging die Sache ihren geregelten Gang und haben alle Kantone nieht ...los As^l , sondern aueh Unterstützung gewährt. Auch G e n s unterzog sieh nach anfänglichem Widerstreben den bezüglichen Versügnngen. Rur die Klagen über ungleiche B e l a s t u n g dauerten noch längere Zeit fort.

Ohne Zweifel hat das liberale System der Verpflegung nnd die Aussicht ans Kantons- und Bundessubsidien in der Schweiz eine Anziehungskrast namentlich aus die ärmern Flüchtling.^klassen ausgeübt, zn..

mal nachdem Frankreich, wie schon bemerkt. die öffentlichen Unterstützegen eingestellt halte.

Runmehr suspendirten auch einzelne Kantone, wie Züri.h, Luzern, Aargau (zu Anfang des Jahres 1865) die ossentliehe .Verpflegung.

Und durch das Vorgehen der Kantone genothigt, liess auch der B u n d e s r a t h durch Besehluss vom 15. ^ebrnar 1865 gleichfalls eine Sistirung seiner Beiträge eintreten; derselbe lautet.

..1. Der Beitrag des Bandes, welcher dureh Beschluß vom 23.

September 1864 an die Kosten der Kantone sur Verpflegung der poln.sehen Flüchtlinge bewilligt worden ist, hort aus:

  1. mit Ende des Monats März 1865 rücksiehtlich derjenigen Volen, welche vor dem 31. Dezember 1864 angekommen sind;
  2. zn Ende des Monats Mai 1865 rücksichtlieh aller andern polnis.^hen Flüchtlinge.
  3. Wenn in einzelnen Kantonen die kantonale Unterstü^nng früher aufhort, so hört auch der eidgenössische Beitrag von dem gleichen ^eitpunkte an aus.
  4. Das eidg. Justi^ nnd Volizeidepartement ist ermächtigt, in Fällen, wo von den Kantonen aus Hnmanitätsrücksiehten oder wegen besonderer Verhältnisse nach obigen Terminen noeh weitere Unterstützung gewährt wird, den Bundesbeitrag ebenfalls länger zu bezahlen.

293 4. Bezüglich der Reiseunterstützung in das Ausland bleibt es bei dem Besehlusse vom 23. September 1864, bis etwas Anderes verfügt wird.

5. Mit Ende des Monats Mai 1865 wird auch die eidgenössische .^ontrole über die Flüchtlinge aufholen ; diese sind von jenem Zeitpunkte ..n ausfchliesslieh den kantonalen Behörden und Gesezen unterstellt.

6. Bezüglich de.. Frage, von welchem Zeitpunkte an die Gefahr pon Heimatlosigkeit einzelner Flüchtlinge wieder aus die Kantone übergeht, behält sieh ^er Bundesrath eine spätere Schlussnahme vor. Vor dem Jnkrafttreten einer solchen Verfügung wird den Ständen rechtzeitig ^ Kenntniss davon gegeben werden.

7. Das eidg. Justiz- und Bolizeidepartement ist mit der Vollziehung und mit den hiefür nothigen speziellen Anordnungen beaustragt.

8. Dieser Beschluss ist sämmtlichen Kantonsregierungen mitzuteilen und in das Bundesblatt aufzunehmen.^

(Bnndesblatt 1865, Bd. I, S. 1.^.) .

Auf das Begehren, womit die Regierung von .......t. Gallen ^chreiben vom 3. März 1865) an den Bundesrath gelangte, ,.um Zurücknahme, resp. Suspension dieses Beschlusses^, wurde nicht eingetreten.

Die aueh von anderer Seite befürchteten nachteiligen und bedenklichen Folgen, welche an das Aufhören der Bnndesbeiträge geknüpft wurden, t r a t e n nicht ein.

Gegentheils verminderte sich der Zudrang der Flüchtlinge schon im März in hohem Grade und hörte im April sast ganz aus.

Wir haben noeh einer letzten bnndesräthlichen Verfügung zu erwähnen, nämlich derjenigen vom 31. Mai 1865. sie lautet: ^1. Die im Art. 3 des Beschlusses vom 15. Febrnar abhin vorgesehenen Beiträge an solche polnische Flüchtlinge, welche wegen Alter, Verwundung oder langwieriger Krankheit ausnahmsweise von den Kantonen noeh unterstützt werden, dauern einstweilen noch fort, das Jnstiz-

und Bolizeidepartement ist jedoch ermächtigt, naeh Vrüfm.g der Verhält-

nisse den Zeitpunkt zu bestimmen, wann im einzelnen ^alle diese Beiträge aushören sollen.

2. Reisebeiträge für bedürftige, gegenwärtig in der Schweiz anwesende polnische Flüchtlinge werden nur noeh bis zu sollenden Terminen von der Bundeskasfe geleistet: a. bis zum 15. Juni näehsthin für Ortsveränderungen im Jnnern der Schweiz; b. bis Ende Juni für die Abreise nach dem Auslande.

Diese Termine haben indessen keinen Bezng ans die im Art. 1 erwähnten Flüchtlinge. diesen kann aneh später noch ein Beitrag zur Reise naeh dem Ausland verabfolgt werden.

294 3. Die Aufnahme von Flüchtlingen , welche neu in der Schweiz ankommen, bleibt von nun an den K a n t o n e n gänzlich überlassen, der Bund wird an solche keinerlei Unterstützungen leisten.

4. Die Uebersiedlung von Flüchtlingen von einem Kanton in einen andern kann ohne Mitwirkung der Bnndesbehorden stattfinden.

Einseitige Zuschiebungen sind jedoch nicht stattl.aft; vielmehr ist eine ausdrückliehe oder eine aus den Umständen sich ergebende Zustimmung der Behorden des neu gewählten Kantons erforderlich.

Allsällige Konflikte zwischen den Kantonen, die hieraus sieh ^ergeben konnen, werden zunächst dnrch das eidg. Justiz- und Bolizeidepartement -^ entschieden.

5. Die Vollziehung dieses Beschlusses ist dem eidg. Jnsti^ und .^olizeidepartement übertragen.^

(Bnndesblatt 1865, Bd. H, S. 564.)

Darüber was s e i t h e r in Sachen geschehen, gibt folgende der Kommission heute zugekommene Rotiz des eidg. Justiz- und Volizeidepartements (vom 19. Februar 1866) Auskunst: ,.Seit dem vom Bundesrathe unterm 6. Rovember 1865 der Bundesversammlung erstatteten Berichte über den Verlauf der Verhandlungen in Sachen der polnischen Flüchtlinge haben sieh keine wesentlichen Ereignisse zugetragen, und namentlich keine solchen, welche den Bundesrath zu einer ...^chlnssnahme veranlasst hätten.

,,Das eid.^. Justiz- und Bolizeidepartement führt über die in der Schweig noch anlesenden Flüchtlinge keine Kontrolle mehr, seit bekanntlich die ganze Angelegenheit in den Händen der kantonalen Behorden liegt. .^eine gegenwärtige Thätigkeit beschränkt sich deshalb nnr noch daraus, einzelnen Kantonen, ^o^lehe noeh Jnvalideu und altersschwache ^ Bolen in Verpflegung haben , den bisherigen üblichen Bundesbeitrag von 70 Eent. per Kopf und per Tag auszurichten. Die Zahl solcher Jnvaliden ist allmälig auf 1l Personen herabgeschmolzen, welche sieh vertheilen

wie folgt: ^t. Gallen 3, Bern 2, Waadt 2, Aargau 1, Solothurn 1, Wallis 1 und Graubünden 1 Mann.

,,Die Kosten des Bundes seit Ende Oktober bis Ende Januar 1866

betragen Fr. 3689. 30, worunter indessen begriffen sind Fr. .600 an Baselftadt, als von diesem ...^tand seiner Zeit verlangte und ihm zuge-

sicherte billige Entschädigung sur Verpflegung von 555 Mann, 13 Frauen

und 14 Kindern, welche aus dem Jnnern der ....Schweiz gekommen und ..ls blosse Passanten in Basel vorübergehend unterstützt werden mussten bis zu ihrer Abreise in^s Ausland (Frankreich u. s. w.).^

295 Ueber den g e s a m m t e n Bestand der Flüchtlinge und der von Bund und Kantonen ausgewendeten Kosten gibt der bundesräthliehe Bericht vom 6. ^ovem^er v. J. nachstehende Zahlennachweise: ^ 1. Z a h l der F l ü c h t l i n g e :

18^

.^..gust.

Oktober.

Dezember.

Jänner.

.^ebrnar.

Oktober.

20..)

436

18^ 251 ^ 2. Kosten bis Ende des Bundes . . . .

der Kantone .

. .

. ^

265

558 666 Mai 1865: . . Fr. 10l,l74. 4 0 .

.

,., 81,204. 85 Fr. 182,379. 25

Hiezn diejenigen des Bundes : von Ende Mai bis Ende Oktober Fr. 9,445. 23 von Ende Okt. bis Ende Januar 1866 ,, 3,689. 30

-^ .. 14,134. 53 Fr. 196,513. 78 Wir haben bei dieser gedrängten Darstellung des Ganges der Flücht-

lingsangelegenhe.t den ganzen Verkehr der Bundesbehorden mit d e m A u s l a n d e (Frankreich, Jtalien, Bauern, Russland u. s. w.) übergangen. ^ Derselbe betras wesentlich die Erleichterung der Zirkulation und des .Austrittes, beziehungsweise der Rückkehr der weniger komprom.tlirten

Flüchtlinge.

R e s ü m i r e n wir das Gesagte . so erkennen wir folgende drei Stadien im Verlause der ganzen Flüehtlingsgesehiehte : Er st e P e r i o d e .

Die F r e m d e n p.o l i z e i w i r d als S a eh e der Cantone e r k l ä r t . (Bnndesrathsbeschlusse vom 26. März und 11. April 1864).

Diesem ursprünglich eingenommenen Standpunkte entspricht vollständig das vorerst v e r e i n z e l t e Auftreten der Volenflüchtlinge , welche die Schweig im Anfange aueh mehr nur als eine Durchgangsstation nach Jtalien ..nd Frankreich betrachteten.

Der Bundesrath enthielt sieh in dieser Beriode aller eingreifenden Versügungen, welche er ausdrücklich und auss^.hliesslieh den Kautonspolizeibehorde^ anheimstellte. Bundesbeiträge an die Verpflegungskosten werden n u r in k o n k r e t e n . . . l u s n a h m s s ä l l e n geleistet.

Zweite Veriode.

^

Die Flüchtlingsangelegenheit wird von dem e i d g e n o s s i s c h e n B o l i d e D e p a r t e m e n t an die Hand g e n o m m e n .

desrathsbeschluss vom 23. September 1864).

(Bun-

296 Regelmässige Bundeszusehüsse an die Verpflegung , zentrale Leitung

und Aussicht des Flüchtlingswesens charakterisiren das in diesem zweiten St.^dium vom Bundesrath eingehaltene Verfahren.

Dieser S^stemweehsel. findet seine Veranlassung und Begründung in den zahlreichen Zuzügen von Bolenflüehtlingen , in den vielfachen Konflikten zwischen den Kantonen bei ^ und Abschiebung derselben und in der hochst ungleichen Belastung der .Kantone.

Dritte Periode.

Raehdem sich die Sache in Folge jener Massnahmen nach Auss..^.

und Jnnen geregelt, trat wieder der normale Anstand ein und die K o mp e t e n z der K a n t o n e trat wieder in Wirksamkeit.

Mit Ende des Monats Mai 1865 hort daher die eidgenossische Kontrole und mit Ende Mär^ resp. Mai auch der r e g e l m ä s s i g e Bundesbeitrag an die Verpflegungskosten wieder aus.

Dagegen dauern die Reiseunterstützungen und Beiträge an gebrechliehe und kranke Flüchtlinge einstweilen noch sort.

Die Flüchtiingsangelegenheit wird wieder g ä n z l i ch d e n K a n^ t o n e n ü b e r l a s s e n , mit Vorbehalt des Entscheides bei Konflikten

(Bundesratl,sbeschlüsse vom 15. Februar und 31. Mai 1865).

Gehen wir nach diesen thatsächlichen .Auseinandersetzungen ^zur Wür-

digung der Rechtsfrage über :

,, W e l ch e s sind die Kompetenzen des Bundesrathes und hat er den richtigen Gebrauch davon gemacht .^ so glauben wir uns sehr kurz fassen zu konnen.

Diese Materie ist längst geordnet, einmal dureh die B u u d e s ^

p e r s a s s n n g (.^lrt. 57, 74 Zisf. l3; .)0 Zisf. 2, 8, 9 und l0); aber auch durch eine Reihe von B u n d e s - u n d B u n d e s r a t h s ^ b e s c h l o s s e n aus den Jahren von 1848, 184..) und 1858.

Die oberste Behorde der Eidgenossenschaft bekannte sich in alter und neuer Zeit immer und einstimmig zu dem Grnndsatze : ,,Die Schweiz gewährt den politisch Verfolgten aller Parteien ein ,, ^.l s .^ l , wenn dieselben sieh dessen durch ruhiges Verhalten würdig ,, machen.^ Das A u s w e i s u n g s r e c h t steht dem Bunde in erster^ Linie zu

(Art. 57 der Bundesversassung) , die G e w ä h r u n g d e s ..l s ^ l s

dagegen in erster Linie den Kantonen.

Letzteres Recht kann in der Regel nur b e s ch r ä n k t , nicht e rw e i t e r t werden, d. h. den Kantonen konnen nicht gegen ihren Willen Flüchtlinge a u s g e d r ä n g t werden.

297 Jm h ö h e r n J n t e r e s s e der ö f f e n t l i c h e n O r d n u n g im J n n e r n muss unter Umständen im .).othsalle eine .Ausnahme

als zulässig erklärt werden ; in diesem Falle leistet der Bund einen b i ll i g e n B e i t r a g an die Verpflegung.

Das A u s s i ch t s r echt der Bundesbehorden und deren a u ss eh l i essl iche B e r e c h t i g u n g z u m d i p l o m a t i s c h e n V e r k e h r m i t d e n R a ch b a r st a a t e n stützen sieh auf ausdrückliche Bundesvorsehriften.

Einzelne Anstände liegen nicht zum Entscheide vor; die Commis-

sion hat daher lediglich die Frage geprüft, ob im G r o s s e n und G a n z e n naeh obigen Brinzipien gehandelt worden sei, und hat, bei s o r g f ä l t i g e r W ü r d i g u n g aller V e r h ä l t n i s s e , keinen Stoff zn irgend welcher rügenden Kritik gesunden.

Auch hat sich ihr keine Veranlassung geboten, die Ausstellung n e u e r oder die Modifikation b e s t e h e n d e r Grundsätze vorzuschlagen.

Deshalb stellt Jhre Kommission den e i n s t i m m i g e n A n t r a g : ^ ) ,,1) Von dem durch den Bundesrath unterm 6. Rovember 1865

erstatteten Berieht über die Angelegenheit der polnischen Flüchtlinge wird am Protokoll Vormerkung genommen.

2) Es findet sieh die Bundesversammlung beim dermaligen Stand der Sache zu keiner weitern Verfügung veranlagt. ^ ^

Mit wahrer Hochachtung l B e r n , den 19. Februar 1866.

Samens der .Kommission,^) Der Berichterstatter:

.^enmard ..^er.

.^) Dieser ...Intrag ....nrde ..^m SIanderath am 20^ Februar zum Bes.hIuß erheben. Der ..^...tionalra^ stimmte bei am 2.... gl. .^.

^) Dieselbe bestand aus den ^erren ....... e ., e r . SahIi, .^ognin, P. C.

Planta, ^ u s s e r .

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Referat der ständeräthlichen Commission, betreffend die polnischen Flüchtlinge. (Vom 19.

Februar 1866.)

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1866

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11

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17.03.1866

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289-297

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